PRIMEROS PASOS DE LA REFORMA URBANA EN AMERICA LATINA I. El proceso de urbanizaciin en América Latina La historia de América Latina incluye nu- merosos ejemplos de ciudades aue fueron to- tal 0 parcialmente abandonadas por causas atin no bien determinadas. El abandono de Teotihuacin, hacia el aio 750, el de las ciu- dades mayas del Petén y del valle de Usuma- cinta a partir del afio $00, el de Tula a fines del siglo XIL_y el de Huari y Tiahuanaco, en el altiplano peruano-boliviano, a fines del pri- mer milenio son s6lo algunos de los ejemplos més conocidos. Los investigadores han trata- do de aclarar las causas de esos abandonos. Terremotos, plagas, pestes y cambios de cli- ma han sido insinuados. La pérdida de ferti- lidad de los suelos vor efecto de la crosién provocada por una tecnologia estitica y la presién de una poblacién creciente ha sido la causa sefialada con mds frecuencia. Sin em- bargo, a medida que la visién de los investi- gadores se ha ampliado como consecuencia de enfoques multidisciplinarios y estudios en profundidad, otra causa comienza a emerger como fundamental: Ia disrupeién del sistema socio-politico que alenté Ia construceién y desarrollo de esos centros como puntos estra- tégicos de su politica de dominacién regional, Urbs Buse Lax autorer pest ai Centra de nos y Regionales, CEUR, Institulo Toreuute di Argentins, nos lees Joxce E. Haapoy *, Oscax A. Monixo La ciudad era ya, durante los siglos preco- lombinos, la residencia de la élite gohernan- te desde la cnal controlaba los aspectos mas diversos de las sociedades indigenas subor- dinadas. En algunos casos factores externos las estructuras de csas sociedades dominantes determinaron cl abindona de las cindades Es generalmente aceptado que el abandono de Teotihuaein y Tula, por ejemplo, se debid la presién e invasion de culturas mas primi: tivas pero, probablemente, més vitales, que las que habitaban en esos dos grandes centros clisicos de la meseta central de México. El abandono de Huari y de los centros mayas, en cambio, no parece haber sido el resultado de invasiones. Algonas evidencias sefialan la existencia de conflictos sociales cn el seno de esas culturas: la fractura de las caras de per- sonajes labrados en Jas estclas mayas, la ri- la desanaricién de un estilo cerimico cn el area de influencia de Huari y de Tiahuanaco, cl abandono de un barrio de mereaderes en Kaminaljuy’i, una capital regional de ‘Teoti- huacin, etc. Es obvio que en las culturas pre- colombinas, las tensiones debieron acentuarse por la ineapacidad de las élites en encontrar solueién a problemas tan pricticos como Ia produccién de comida y una ininima varie dad de bienes de consumo, Debemos asumi que la diferencia de niveles y oportunidades entre la dlite y el pueblo serfan también kx causa de conflictos recurrentes, La reaccién de las élites parece haber sido acentuar la ra- pidez del sistema y Ia concentracién del po-at REVISTA der politico religioso y militar en un grupo reducidisimo que se trasmitia de generacién en generacién entre los miembros de deter- minadas familias. La élite utilizaba la igno- rancia del pueblo y sv temor a los fendme- nos naturales para dcontuar su imagen de im- prescindible, Lu religién se convirtid asi cn una poderosa arma de fa élite gobernante, co- mo entre los avtecas. Una vez que cl sistema socio-politico do- minante perdié cl control de Ja sitnacién, te élite desaparcvié fisicamente, Como Ia élite controlaba los medios de produccién y comer- cializacién, promovia la tecnologia, mantenia el control de In administacién y determinaba las relaciones con los dioses, sir desaparicién, cred un vacio que no era simple reemplazar. La poblacién rural, que aucestralmente vivia subordinada en condiciones de autosuficien- cia, carecia del nivel tecnolégico y de la orga- nizacién para Henar ese vacio. Como conse- cuencia, las ciudades perdieron su rol de cen- tros de poder de una élite que haba dejado de serlo y fueron abandonadas totalmente 0 declinaron como lo demuestran Tos estilos ce- rimicos y la téenica arquitecténica interior empleadis por cl redueido mimero de hal tantes que habfa quedado en ellas, La pobla- cién mural mantavo con pocas modificacioncs sus esquemas de ascntamiento, En otras pala- bras, desaparecida la élite que mantenia un rol hegemonico sobre un territorio, se produjo una ruralizacién casi total de la poblacién y una sensible baja en sus niveles culturales, La inflesibilidad de Ia élite para ajustar sus pre~ tensiones y posiciones ante la ereciente pre. sién interna termind por destruir el sistema que habia creado, La masa indigena, tanto la urbana como la rural, habla reaccionado en fincidn de sus necesidades vitales, Si estas eran insatisfochas ki masa se insurreccionaba ya que carecia de 1a organizacién y conoei- inientos tecnolégicos para provocar una ver- dadera revolacion y ocupar cl luger dela dlite. Esta breve historia es sumamente ilustrati- va, Actualmente, un procentaje nunca bien precisado pero, sin duda, significativamente alto on todas las ciudades de América Latina, vive en condiciones de marginalidad, La se- gunda ciudad del Peri esta formada por Tos huabitantes de las burriadas de Lima. Les EURE habitantes de las favelas de Rio de Janeiro formarian la cuarta ciudad del Brasil, los de las villas miscrias del Gran Buenos Aires In segunda o tercera ciudad de fa Argentina, los de las villus miserias del Gran Mexico v de Caracas, In segunda ciudad de México y Ve neauela, tivamente. El proletariado w- bano bi ido adquiriendo gradualmente con- ciencia de che y lucha para superar las es- tructuras que Ie impiden incorporarse ala economia y sociedad nacionales, $n accién, hasta ahora, ha sido discontinue, uniendose 0 aceptando Hineas politicas que, bajo una apa- rente reivindieweidn social han servido sols menle para postergar su participacién en las decisiones, Su accion ha ido creciendo en gravitacién sobre las «ecisiones politicas » ha ido adquiriendo Ii form de invasiones de te- rrenos, huclgas de aleances mis amplios y pro- fundos y no exclsivamente de mejoras sake ritles, y participacién en las guerrillas urba- nas, Ante esas amenazas a sus inlereses y cs- ibilidad como clase dominante, la élite go- Lemante ha reaceionado de diferente manera. Sns mayores limitacioncs son el tiempo y la rigidez, de algunos de sus grupos. Sus decisio- nes politicas y econdmicas han tendido y tien- den a reforzar sus pretensiones mientras in- troducen 0 cnuncian medidas espectaculares que sélo han servido para crear una imigen populista a sus programa: La “amenaza” popwkr ha provocado un atrincheramiento de Ia élite gobeuante. Su alianza con los grupos militares en Brasil, Ar- gentina, Venezuela y otros paises les ha pei mitido aumentar cl aparato de represién a nivel nacional y local y ademas, anmentar los estimulos que ‘el Estado puede movilizar pa ra presentar una imagen de desarrollo y eam. bio social a través de programas incompletos y mal estmneturados de industrializacién, asi tencia social, educacién y aceptacién del pro- evso de urbanizacién, Su aceptacién de que dche existir una nivelacién de las clases socio- ccondmicas, adquicre la forma de una nivelae cién de arriba hacia abajo, Su no aceptacién de que debe promoverse uns redistribucién del capital y de los ingresos se apoya en la promisa de‘que sélo mediante cl desarrollo y el crecimiento econémico se justificarian esas politicas. De otro modo, sostienen, sdlo se conseguiria un empobrecimiento general sin beneficios reales para ningtn grupo.PRIMEROS PASOS La toma de coneiencia y creciente radica- tizacién de la clase proletaia en América La- ano ha superado ain las visibles pautas de dispersién v carencia de base politica. Los conflictos de clases han dado higar a escenas de violencia cada ver mas frcenentes. Esa violencia no es ya un fenémeno. exclusiva- mente rural sino’ que tiene todas las caracte- risticas de convertirse en un fenémeno con una mayor gravitacién urbana, No se trata ya de una reaceién ante Ia insatisfaceién de ne- cosidades Inisicas sino de una presién para alcanzar objectives cada vex mejor precisados de justicia social y participacién en las deci sioues de politica de gobierna y econdmicas En otras palabras, Ja Hamada Subversion en América Latina esti adquiriendo valor pol co y social distinto al de los discursos oficia- les. jonal © histériea_desvineulacién cnire los dos grupos principales de la socie- dad latinoamericana_y Ia discrepancia entre Ios intereses nacionales y Tos extranacionales ha tenido una siguificativa gravitacién en los modelos socio-politicos utilizados en el area, Estos modelos socio-politicos, a su vez, deter- minaron la estructuracidn de los espacios na- cionales y Jas caracteristicas de los procesos de urhanizacién qe han sido mencionados con frecnencia, Vile la pena repetirlas a, 1a poblacién urbana, y en especial la poblacién concentrada en las grandes ciuda- des, continuars erceiendo a un ritmo superior a a poblacién nacional y varias veces supe- rior a la poblacién ral, Entre 1970 y 1985 se estima que erecert en 131.492.000 ‘perso- nas, 0 sca arm ritmo promedio anual de 8.766.000 personas, Cuantitativamente, los pai- ses mis alectados son aquellos que ticnen ta- sas muy altas de crecimiento de la poblacién nacional, una poblacién rural superior al 40% de la nacional en 1970. una industrializacién aceptablemente desarrollada cn algunos pun- tos. una infraestructura regional hasica, gran- des desequilibrios regionales y la persistencia de nna estructura rural con tadas las caracte- risticas del subdesarrollo, Brasil, Colombia, México y Pert presentan todas esas caracte- risticas, En esos cuatro paises se producira el 72.8% del crecimiento urbano de América La- tina entre 1970 y 1985, Son paises con amplios tanitorios que ‘presentan grandes variedades DE LA REFORMA 35 ecolégicas y harreras naturales que dificultan sit integracion espacial. Em rolacién a su po- blacién, sin embargo, ottos paises presentan caracteristicas de inestabilidad urbana, a lar- go plazo, aim més acetuadas. Son pafses co- mo Ecuador. Bolivia, Paraguay y los peque- fios paises de América Central y del Caribe, con la excepeiin de Cuba, que tienen tasas de crecimicnto de la poblaciin nacional atin mis altas; su pobkacién rural aleanza, por lo general, entre el 50% v cl 65% de la nacional cn 1970; la industrializacién recién comienza y enfrenta mercados nacionales de reducido iamaiio, la infracstructura regional es pobre y mantionen ima estrnetura rural dependiente de uno o dos productos para su exportacién, Estos paises, los menos desarrolladas de Amé yica Latina, son los cue tienen las estructu- ras agrarias mis rigidas. b. La poblacién urbana se concentra en areas limitadas de cada tervitorio aleanzando cn Uruguay, Argentina, Chile y, cn menor grado, Peri, Venezucla, México y Santo Domingo, indices de primacia muy altos, Las dlites gobernantes actian desde estos puntos ¥ promucyen su crecimiento mediante la con- centracién en ellos de los capitales, el poder politico y los servicios, en detrimento de otras alternativas. Convalidan asf el modelo histéri- ca de crecimiento inbano vertical, 0 sea la concentracién de los recursos aida a Ja cen- tralizacién de las decisiones, Jigado a los in- tereses. primario-exportadores. Este modelo no corresponde a una politica de desarrollo nacional cquilibrado basado en el mejor apro- vechamiento de Ios recursos humans, natu- rales y de capital y rofleja espacialmente ta estrnctura de clases earacteristicas de los pate ses de América Latina. La répida urbaniza- cién en lo que se relaciona con Ia contribu- cién de las migraciones al proceso, est re- flejada por Ia persistencia de ese modclo. Es- te modelo de urbanizacién refleja a su vez Ta diferencia de los niveles de ingresos, acentua- damente concentrada en las cindades capita- Jes on detrimento de tos centros urbanos me- nores y de las dreas rurales, La urhanizacién en América Latina es, desde los comienzos de Ta era colonial, de localizacién manifiesta- mente maritima, respondiendo a los intereses comerciales extranjetos y nacionales y al rol de abastecedor de materias primas que cum- plieron nuestros paises.6 REVISTA ¢, La ineapacidad de los gobiernos actua- les para solucionar los problemas urbanos mas apremiantes ha sido manifiestada en di- versas oportunidades. Con los modelos de de- sarrollo favorecidos claramente es imposible que los paises del area escapen a su situaciin de subdesarrollo. La forma como se ha pro- ducido y se produce el proceso de urbaniza- cin refleja ese estado, La urbanizacién, si- guiendo los modelos histéricos tradicionales, no constituye una solucién y menos un refle- jo de “modernizacién™ sino una alternativa poco favorable a Ia crisis rural. Creemos que pingtin pais puede, con su tasa de desarrollo y distribucién de la riquera nacional, crear cl ahorro y la capacidad de inversién ‘para en- carar Ja construccién de las viviendas y servi cios urbanos que requiere la nueva poblacién urbana. d, La situacién de desempleo y_subem- pleo urbano caracteristica de los modelos de desarrollo favorecidos, ha levado a una agu- dizacién del fendmeno de Ja marginalidad, reflejada en el crecimiento de las villas mi- serias que es ain mucho mis acelerado_que el de Ja urbanizacion bropiemente dicha, Esta situacién se agudiza por el sistema de tenen- cia de la tierra urbana y por los valores espe- culativos que la tierra ha adguirido, Encon- trar un principio de solucién a los variados aspectos urbanos explicados es totalmente im- posible o significaria un costo de construceién ¥ operacién que ningm pais puede financiar, Por otra parte, no es posible aceptar una si- tuacién diseriminatoria en perjuicio de los seetores mayoritarios de la poblacién urbana. Il, Reforma agraria y Reforma urbana La discusién sobre los objetivas y aleances de la reforima urbana no se ha iniciado, Has ta ahora el planteamiento de su necesidad ha quedado reducido al ambito de um pufiado de especialistas, politicos y Hderes eon concien- cia social. No existe tampoco, alrededor de la reforma urbana una bibliograffa adecuada a pesar de que em América Latina fue sancio- nada una, la de Cuba, con efectos significati vos en la estructnracién de una nueva socie- dad; fue decretada otra, la de Bolivia, total- mente parcial y con efectos incompletos. y, desde hace cinco afios, se intenta hacer apro- bar otra, la de Colombia, que, de ser sancio- EURE nada, no ereemos que serviria para modificar Ia situacién urbana en este pais. Es significa- tivo que los gobiemos latinoamericanos que en Punta del Este, hace dicz afios, aceptaron Ia necesidad de implementar reformas agra- rias, ni siquicra hayan insinuado la necesidad de Ievar a las ciudades reformas semejantes. Creemos que es mejor que sea asi. Las reso- luciones agrarias acordadas en Punta del Es- te no mejoraron Ia situacién rural, Ningim pais de América Latina, con la excepeién de Cuba, ha sido consistente en sus politicas agrarias durante la década de 1960, En Mé co, a pesar de que ha transcurrido medio si- glo desde Ia sancién de la reforma agraria que distribuyé mas de 55 millones de hecta- reas entre 2.500.000 ejidatarios eliminé el peonaje y sirvié para incrementar Ia produce ion agropecuria, persisten los minifundistas privados, los trabajadores rurales sin tierra y sin empleo y un agudo nivel de pobreza en- tre muchos ejidatar jos, En Bolivia, a casi veinte afios de la sancidn de la Reforma Agra- ria, continia la inmensa mayoria de las cabe zas de familia sin sus titulos de propiedad y, como dice un autor, consciente inconscien- temente, la implementacién de las medidas aprobadas fue desacclerandose La reforma urbana cs, igualmente, un ins- trumento de cambio de Ja sociedad. Junto a la reforma agraria, con la cual debe comple- mentarse y coordinarse tanto en la definicién dle sus objetivos como en su ejecucién, cons- tituyen dos medios fundamentales en la im- plementacién de planes nacionales de desa- rrollo econémico y social. La simultaneidad de ambas reformas permitirian: a) La movilizacién de los recursos mate- riales v humanos del espacio nacional. b) La definicién de una estructura espa- cial nacional en funcién de Tos nuevos objetivos de desarrollo. ¢) La incorporacién de Ia poblacién entera a una sociedad integrada. T Rodolfo Stevenhagen: “Social aspets of agrarian struce tne in Mexico”, ca Aerarian problems and peasant move- ment in Latin America, Rodolfo Stevenbagen, editor, p. 265; A Doubleday Anchor original, New York, 1970, 2 Véase de Luis Antezama Bytsina: “La reforms ayearta del MR", en Reformas agrarias en América latina”, pp. 279- 5095 Jusrez, editor, Buenos Airs, 1PRIMEROS PASOS DE LA REFORNA 7 d) La _integracién de Jos planes de desa- rrollo agricola con los planes de desa~ rrollo industrial y de los servicios me- diante una red ‘de infraestructura que climine la dicotomia social y productiva entre ciudad y campo. Por las siguientes razones: a) La complementariedad de ambas Re- formas nos parece obvia. Ambas son medidas politicas que sdlo pueden ejecutarse si el Go- bierno que las decide cuenta con un amplio apoyo popular, En algunos casos la sancién de na Reforma Agraria sin una Reforma Ur- bana simultinea produjo el traslado de los capitales a Ja formacién de una burguesia in- dustrial urbana que rapidamente comenz) a gravitar en las politicas de desarrollo nacio- nal®, Como consccuencia de la nueva orien- tacién de los grupos de poder, la reforma agraria inevitablemente perderia la dindmica inicial hasta que formas distintas de latifun- dio, como son las grandes empresas agrarias industriales, y distintas formas de comercia- lizacién contiolen la situacién agraria. b) Ambas estan basadas en el interés de Ja tierra, En las areas rurales la tierra tienc un valor productivo y social reconocido, Sdlo mediante una redistribucién del capital en tierras es posible mcjorar los niveles de vida de la poblacién rural y alentar su participa- cién. El cambio del sistema de tenencia de la tierra permite climinar el peonaje, incor- porar a la poblacién rural al régimen juridi- co € institucional de una nacién y definir los sistemas de produccién mas adecuados para cada tipo de terreno en funcién de sus ca- racteristicas ecolégicas. A la tierra urbana no suele adjudicarsele un valor productivo, Su tenencia no es objeto de discusiones como Ia tierra rural. Sin embargo, creemos que no es asi. El sistema de tonencia de la tierra ur- bana no est4 ligada tan estrechamente a la divisién del trabajo como Jo esta la tierra rural, pero igualmente refleja los diferentes niveles socioeconémicos de la poblacién ur- bana y evidencia cl grado de marginalidad que existe en ellos. Es innegable, ademés, que la productividad de un obrero esté relaciona- da con sus niveles de sahid y capacitacién y que éstos, a su vez, dependen del tipo de ser- En México, por ejemplo. vicios y de vivienda a los que tenga acceso. Dado que el sistema de tenencia de Ia tie- ra urbana es decisivo en la programacién de la vivienda y servicios urbanos, es légico relacionarlo con los niveles de productive dad, c). La implementacién de ambas requie- ren inversiones de gran cuantia, En los paf- ses de América latina los recursos de capital son limitados. Su empleo, por lo tanto, r0- quiere un maximo aprovechamiento para crear una infraestructura social y una tecni- ficacién adecuadas, En una primera etapa es posible y légico que las areas rurales, que son las ‘mis desprovistas, reciban prioridad sobre las urbanas. Sin embargo, un porcenta- je importante de Ia poblacién urbana, igual- mente involucrada en el esfuerzo productivo de una nacidn, vive en condiciones deplora- bles. Dedicar una atencién total a las Areas rurales por las razones sefialadas, por razones politicas o para desalentar la urbanizacién no s6lo resultarfa injusto sino que también po- dria limitar seriamente un desarrollo equili- brado. d) En ambas las inversiones principales se realizarin en localizaciones predetermina- des, En otras palabras, fabricas, viviendas, caminos 0 calles, escuclas, hospitales, elec- trificacién, agua potable, comunicaciones, equipos, ete, serdn localizados sobre tierras rurales 0 urbanas, La importancia de la tie- ra en funcién de su localizacién adquiere un valor que supera su importancia tradi- cional. La correcta interrelacién entre los usos del suelo rural o entre los usos del suelo urbano y entre si es fundamental para maxi- mizar el efecto de las inversioncs y reducir los gastos de operacién. e) Ambas requieren una administracién cetralizada con funciones muy amplias y am- bas exigirdn organismos regionales para com- plementarlas. La coordinacién entre los veles nacionales y regionales involucrados en una reforma agraria es esencial en las estra- tegias generales de desarrollo, pero niveles operativos con areas de influencia més redu- cidos son necesarios para lograr una parli- cipacién més intensa de Ia poblacién, eva- luar los programas y recoger experiencias lo- calizadas. En una reforma urbana es necesa-38 REVIST 4 rio evitar Ia rigidex que pucde resultar de ta carencia de viviendas en niunero adecuado qne puede trabar la necesidad de que la po- blacién se desplace cn fimeién de Ja aper- tmra de mevos centros de ocupacién a nivel local 0 regional. La coordiiacién entre los niveles nacionales y regionales en una refor- ma urbana, al ser ésta tn instramento de las politicas de urbanizacién, requiere también niveles de operacién inferiores para determi- nar disponibilidades y necesidades de vivien- da y motivar a la poblacién en los planes co- minitarios, {) Ambay tienden a climinar a los gran- des propietarios rurales v urbanos y suprimir sit influencia negativa cn el desarrollo socio- econdmico. En cl caso de los grandes pro pietarios urbanos si desaparicién provoca un descongekamiento de aquellas. superficies de tierra urbana mantenidas con fines espe- culativos, una deflacién de los precios de los alquileres vy, como consecueneia, ka oportu- nidad de orientar las inversiones v utilizar las tierras hacia fines con funcién social. IN. Reforma Urbana, Definicién y objeticos Una Reforma Urbana snele ser confundi- da con un diferente sistema de administra. cién de Ta tierra urbana y suburbana, Los que mantienen este enforue aceptan que cl Estado est4 en condiciones de suprimir Ta es- peculacién, desarrollar os servicios urbanos, incorporar una tecnologia adecuada y_faci- litar el crédito sin modificar substancialmen- te Ia estructura capitalista de una sociedad, Eso no es verdad. Para comenvar debemos otorgar « Ja reforma urbana aleances v ob- jetivos mis amplios, No se trata, simplemen- te, de cambiar Ja relneién legal que um ine dividuo tiene con respecto a determinada superifica urbana, Se trata de wna etapa po- litica en un proceso que busca mejorar el funeionamiento ccondmicn del pais, aleanzar n mayor justicia social y adccuar las cin- dades a sus complejas finciones mediante una redistribucién del poder politica y de los recursos, Limitar una reforma urbana al control de la especulacién con Ja ticrra ur- bana y suburbana no significa necesariamen- RURE te afectar a las grandes propiedades urbanas ni cambiar cl sistema de tenencia de In tie- rra, ni reagrupar las ticrras innecesariamen- te fragmentadas. Los ejemplos analizados en la seccién IV de este trabajo son ilustratives. Resulta obvi que Tos objetives x, lo que es mas importan- te, lox mecanismos sancionados para imple- mentar una reforma urbana no pueden ser independientes de la situacién politica y so- civecondmica del pais que decide Mevarla « cabo. Limitar una reforma urbana a la transformacién de las caractcristicas. fisicas de las ciudades sin wma transtormacién de las caracteristicas socioeconémicas del_pais resulta hipotética, Creemas, por ejemplo, que una reforma urbana que se limita a mejoras administrativas y fiscules, no es tal. Por eso varios gobiernos han ensavado 0 pretenden ensayar medidas. sustitutivas tales como ex- propiaciones de tierras. impuestos a los lotes baldios. planes de erradicacién de villas mi serias, mejoras cn Ia provision de. servicios publicos. programas de edncaciéy y sanidad ambiental ¢ incentivacién de la industria de la construccidy. Atin mejor integradas de To que habitnalmente han sido, la sma de esas medidas no constitive nna solucién de fon- do pero ha servido v sirve para crear la imagen de gobiernos di Incionarios, ‘in jicos v hasta revo- Existe ima urgente necesidad de determi- nar si el proceso de urhanizacién. tal como se ha produeido v se est produciendo. cons: titnye am Freno al desarrollo de América Ia fina y, de ser asi, cuiles son las politicas que dcben adoptarse para modificar Ja es- troctura urbana actual, Resulta_entonees paradéjico ane en un continente en répida nrbanizacién los princi- pales grupos socineconémicos rara vez se han preocupado sobre Iu situacién urbana, En aqnellas raras ocasiones cn aue los sindicatos, In iglesia, los militares, los intelectnales 0 los empresarios se han aventurado a hablar del tema. lo han hecho en forma sectorial, pre- ocupados por cl deficit de viviendas, el con- gcstionamiento del transito, Ja mala calidadPRIMEROS PASOS de las comunicaciones o la falta de un buen sistema de alcantarillado 0 de_aprovisiona- miento de agua potable, Ademds, recién co- mienza a desarrollarse en América latina wi pensamiento cientifico amplio que intenta desvineularse de modelos ajenos a la situacién sociopolitica del area y de enfoques normati- vos que han demostrado su imaplicabilidad. Un proceso tan complejo como el de la urba- nizacion en un contest caracterizado por el subdesarrollo y la dependencia no puede ana- lizarse en forma exclusivamente pragmitica. Como en st momento ocurrié y aim ocurre con respecto a la reforma agraria [a situacion, urbana presente y su proyeccidn no se disen- te de manera ideologica v las casas, efectos y potenciales de Je nrhanizacién son anal os sin un conocimiento real de Jas implican- cias que tiene y, lo que cs mis grave, sobre Jay alternativas viables para reorientarls. A Las cindades estin en continua formacién y transformacién como consecuencia de ser los centros mais dinamicos de ima sociedad, Analizar, entonees, y_ pretender solucionat como se hace abora, las multiples eausas y efectos del proceso de urbanizacion en té- minos puramente locales y como si fuesen fenémenos aislados entre si dentro de los es- pacios nacionales, cs iusistir en desconocer el funcionamiento del proceso. Existe un deseo- nocimiento del dinamismo del proceso v de fas interrelaciones entre variables sociodemo- grificas, financieras. cconémicas y politicas que se reflejan en Jocalizacién y on el cs: pacio. En mayo de 1968, con motive de los mo- vimientos estudiantiles aparccieron en las paredes de Paris :mumeross inscripciones, En Nanterre una decfa: “No puede volver a dor- mir tranquilo aquel que una vez abrié los ojos", Otra, en Censier, decia: “La obedien- cis comienza por la conciencia y la concien- cia por la desobediencia”. Ambas son signi- ficativas on relacién a la creciente toma de conciencia de Ia poblacién urbana en las ciu- dacles de América latina, En las Areas rurales de América Jatina el improductivo € injusto sistema de_tenencia de la tierra trajo como consecnencia Ia de- manda de reformas de la rigidas estracturas agrarias, Los movimientos campesinos. tnvie. ron un objetivo conercto: poscer Ia tierra, DE LA REFORMA 3 Las invasiones de ticrras rurales han sido fe- némenos recurrentes en nuestra tierra, La tierra significaba seguridad, dignidad y la satisfnceion de las necesidades materiales. De ahi que algunos pafses del area mantis nnen que Ia estabilidad politien depende det ade las reformas agrarias que iniciaron. No es nuestro propdsito hacer un anilisis de la lentitud © imperfeccién de esas reformas y de la desoladara sitnacién rural en paises: ext Tos ques presumiblemente, existen efor mas agyarias en cjecucién. Lo importante es que cada ver, mas la comprensién de las in- justicias ha Hevado a ta poblaeién rural a un estado de radicalizacion En las areas arbanas de America latina, la marginalidad social, econdmica, fisiee y po- litica en que vive gran parte de su poblacion amenaza la estabilidad politica. No’ existe en los gobiernos la comprensién de que, en es- tos momentos, una reforma urbana tiene igual © mayor iinportancia politica que una retor ma agraria, Menos afin que ambos son ins frumentos que se complementan, Las sol ciones ensayadas por los gobiernos del drew con respecta. al descmplea v subemplea yet déticit de viviendas y servicios sélo han ser- vido para incrementar el resentimiento de Tos trahajadores urbanos vy ampliar su descon- fianza con respecto al verdadero interés. de esos gobiernos en encontrar nna solucién, Las soluciones ensayadas. como fos planes de erradicacién de villas miscrias en algunos sos, son sdlo de aleance muy limitados. Objetivos de una reforma urbana 1. Una mejor distribucisn del poder politico y econdmico y de tos recursos Ina reforma urbana tiene una gran im- portancia politica. Es el reflejo del interés de un determinado gobierma en solucionar el déficit de vivienda y servicios y suprimir Ta tradicional desagregeién de la poblacién ur- hana por niveles socioecondmicos y étnicos. La socializacién de la tierra o la intervencién del mercado inmobiliario significaria Ia des- aparicién del grupo de “Iatifindistas” urba- nos y especuladores yy del grupo de interme. diarios que los secunda, Una reforma urbana permitiria limitar los intereses de los grupos de presién que son quicues hasta ahora han determinado las caracteristicas fisicas que20 REVISTA EURE tiene la urbanizacién en cada uno de los pai- ses de América latina. En si, una reforma de este tipo abre la posibilidad de una redistri- bucién de los capitales fijos en ticrras y vie viendas. O sca que, bruscamente, se_produ- ciria una nivelacién en las pautas de vida de la poblacién urbana Asegurar a la tierra urbana su funcién social como recurso fundamental para la economia y la sociedad y no la de un bien enajenable cuyo calor es determina- do por las fluctuaciones del mercado El control ptiblico de la tierra no consti- tuye, en si mismo, la solucién de los proble- mas urbanos. Sin embargo, es una precondi cién_para un adecuado plancamiento. fisico, un efectivo uso de las inversioncs y el cami- no hacia una mayor homogencidad ecolégica en las reas urhanas. En los paises con ¢co- nomias capitalistas desarrolladas, las inver- siones industriales pucden Hegar a ser_mas productivas que las inversiones en terrenos © en viviendas urbanas. No parece serlo en América latina, donde los precios de la tierra urbana y suburbana han constituido las me- jores inversiones a mediano y largo plazo, Los mercacos de ticrras operan localmente, no nacionalmente. La tierra urbana tiene, en- tonces, una demanda local y “Ios mercados de tierras de cada ciudad ticnen caracterfsticas monopélicas y son manejados par inversio- nistas_y compradores con necesidades reales con diferente poder adqnisitive” *. Si persis. te cl coneepto de que la tierra urbana es un bien cnajenable con gran libertad y no un recurso funcional para el desarrollo de un pais, persistirin les tendencias anacrénicas que caracterizan el crecimiento en el rca. 3, Ayudar a formar una sociedad mejor ine tegrada 1 con mds amplia participacién sin las limitaciones que la marginalidud ha representado para varios sectores de ella E] interés de un gobierno por mejorar Ja sitnacién econdmica de un pais dche prece- Sore E, Hardoys “La demands de tierra whana vst utiivaeion”, table preparade a pedide de lus Nacknos Unidas y presentidiy en ef Sewinariv sobre Suelo Urbano + Medidas Ge Consol dal Us Grid, 113 de swsiombee de WT “Politiews del tes Sul, Ma der a uma reforma urbana, El desarrollo eco- némico no puede medirse mediante indica- dores que reflejan tasas de crecimiento ex- clusivamente, sino mediante clementos que reflejan la forma como esa mayor riqueza es redistribuida entre la poblacién. O sea que un desarrollo econémico deberia servir_pri- mero para mejorar ripidamente el nivel de vida y el status de los sectores menos favo- recidos de la sociedad La importancia de las economiss urbanas fen ese proceso es enorme y en elas Ja pro- duccién industrial y de los sectores de ser- vicios estt condicionada por sus niveles de salud y predisposiciin técnica y_psicolégica hacia el trabajo. Es evidente que vivir en malas condiciones ambientales, de alimenta- cién, asi como la postergacién de sus aspi- raciones hasicas constitnye una de las injusti- cias mayores, agudizada por una clara dis- criminacién de oportunidades y servicios ha- cia los sectores tradicionalmente marginados. 4. Permitir que, al facilitar el esfuerzo pro- ductico, sea posible Ia formacién de una estructura espacial nacional conducente al mejor uso de los recursos del pais Nuestra posicién es que sin una reforma urbana como la que proponemos las econo- mias urbanas encontrarén limitada su posibi- idad de evolucionar y expandirse como con- sccuencia de las caracteristicas fisicas de los grandes aglomerados urbanos, de los costos de oncracién v de Ia falta de motivacién y participacién de su poblacién, Las estractu- ras espaciales latinoamericanas claramente reflejan el proceso histérico de esos paises cuyas caracteristicas, con respecto a la ur- banizacién contemporanea, explicamos en la seccién I, Pretender reestructurar los espa- cios de un pais en funcién de politicas na- cionales sin una adecuacién de los centros nplantados en csos espacios es claramente imposible. Una politica nacional de urbani- zacidn, como parte de un plan econémico na- cional, se apoya en Ia correcta localizacién de las inversiones productivas, Jos recursos humanos y los recursos materiales. Una re- forma urbana contribuye a mantencr el po- der politico para realizar esas decisiones y permite una mnejor localizacién y uso regio- nal y local de kis inversiones y de los reeur= sos mencionados.PHIMEROS PASOS DE LA REFORMA a Facilitar la accién del Estado en sus pro- gramas de construccién de viviendas y de infraestructura social en gencral En las economias capitalistas del area cl desempleo y el subempleo obligaran a adoptar técnicas constructivas que hagan uso intensivo de la mano de obra, La fragmenta- cién de la tierra urbana y suburbana, por otra parte, impide una adecuada tecnifica- cién, En las economias socialistas, la climi- nacién de la especulacién y el impuesto a las tierras desocupadas terminé con los fraccio- namientos innecesarios y permitié cl agru- pamiento de terrenos en lotes de tamaito y ubicacién favorables a la incorporacién de [a prefabricacién pesada. La construccién de una ciudad que crece en centenares de miles de personas por afio no puede realizarse con técnicas semiartesanales dirigidas por nna dustria de la construccién polarizada en in- finitas empresas anticcondémicas, Debe acep- tarse que existe, para ka solucién de los pro- blemas de las ciudades, unidades de cons truccién y unidades de administracién cuya escala debe quedar determinada por facto- res sociales asi como por escalas de opera- cién, No conocemos evidencias empirieas ya que dependen de factores variados y com- plejos. 6. Suprimir los obstdculos que impiden con- trolar el adecuado crecimiento fisico de las ciudades acecuar su estructura in- terna a las funciones determinadas en un plan de desarrollo Es frecuente analizar Ia estructura espa- cial de um pais como un territorio formado por uno 0 pacos puntos que constituyen el centro y una superficie semimarginada dle las actividades de esos centros que constituve la periferia, Desagregando Jos clementos que forman esos puntos nos encontramas con una situacién qne mantiene relaciones con la di- mensién anterior. Para superar cya dicotomia se ha propuesto que los paises elaboren po- Iiticas nacionales de urbanizacién que, inte- gradas a los planes nacionales de desarrollo sociseconémico determinan la mejor loeali- zacién de las inversiones productivas y de los recursos humanos y materiales en funcién de una constante evaluacién de los recursos naturales de un pais, Tales politicas deben determinar las funciones de una red amplia- da de centros y condicionar 0, por lo menos crear las precondiciones para que el creci- miento econdrico de esos centros y la pro- visién de servicios no se vea superada por el cxccimiento demogriico. Como las ciudades crecen, en gran parte, 1s exdgenos a ellas, es obvio que lt ién de fa urbanizacién no puede de- pender de decisiones Iocales. Las decisiones que impulsan el crecimiento de un centro pulsan o limitan cl crecimiento de otros ya que actitan con un variable grado de inter- dependencia, mas estrecha cuanto més am- plias sean as relaciones de todo tipo que las vinculan. Una reforma urbana, al superar Ios obs- ticulos que impiden un crecimiento ordena- do y relacionado con las politicas de urba- nizacién se convierte en un instrumento esen- cial del desarrollo socioeconémico y un me- dio para adecuar la estructura intema de Tas ciudades a las funciones asignadas IV. Tipificacién de tas Reformas Urbanas Ensayar una tipificacién de las reformas urbanas en Américe latina choca con una Tix mitacion prictica. Sdlo dos reformas urba- nas, Jas de Cuba y Bolivia, han sido sancio- nadas, y solo una, la de Cuba, ha sido im- plementada. La de Cuba tiene ya diez afos y, aunque poco conocida en América latina, es un pun- to de partida valioso para cualquict ensayo de tipificacién. La de Bolivia fue solo una reforma parcial y, atin asi, sus objetivos se diluyeron répidamente. Existe una_tercera reforma urbana propuesta, la de Colombia, que no ha sido todavia aprobada por el Con- greso, Las tres se originaron en contextos y coyunturas sociopoliticas tan diferentes, con objetivos implicitos tan distintos, que las hemos utilizado como base para nuestra ti- icacién. almente, existe también la po- sibilidad de asumir Ia posicién que tomariano REVISTA Jos gobiernos de algunos paises si se propu- siesen adoptar reformas urbanas, Son ode Reformas esteucturales instrumentos del desarrofla socioeconim un pais que experimenta un proceso revolucionario de transformacién de si sociedad. Su objetivo cs reemplazar Ia base de poder tradicional por otra que. respaldada con ¢l apoyo popu- lar, aliente transtormaciones nrbanas de fon. lo, Al provocar cambios de largo aleanee en Ja estrictura social del pais yal buscar ka nivelacién de fos estratos. sociales facilita Ia integracién de la poblacién y una amplia participacién, Sus aleanecs nacionales signi- can inchuir a lv poblacién urbana entera de un pais, Surgen de necesidades practicas: disminuir e] déficit de viviendas y servicios urbanos. suprimir las villas miserias v_los conventillos, detener cl crecimiento fisico ine controlada de las ciudades, determinar los sos del suelo urbana cn funcién social, per- mitir Ia introduccién de Ia. industrializacién en la vonstruceién, reducir los costos de cons- truccién y de operacién de una ciudad, con- servar y mejorar cl medio urbano, ampliar a ke poblacién entera el uso de las tacilida- des recreativasy cdneacionales. vy suprimir las harreras entre los nivetes socioecoudmi- cas, entre otras. En este tipo de reformas son ovidentes los objetivos de justicia social y de redistribucién de Ios capitales rrhanos fijos, Hasta ahora, slo han sido posible como re- sultado de acciones revolucionarias, En este tipo de reformas predominan los objetivos, sociales econdmicos posibilitades por la nsfarmacién politica. El tinico pafs de América latina que apro- bd una Ley de Reforma Urbana def tipo que hemos Uamado estructural y la ha imple- mentado es Cuba, La Ley fae sancionada cl 14 de actubre de 1960. Entre los. conside- randos a la Ley fignran: a) La erisis de a \ivienda y el deficit habitacional: b) El “ne cro desmedide” con entero olvido de Ta fun: cid social de Ja propiedad; ¢) el clevado precio de los terrenos que ayadaba a sepa- rar las clases sociales; d) Ja canalizacién de Jos eapitales privados hacia la construc vida de viviendas lujosas, oficinas y comer cios, por Tos cuales podian obtener alquile res mis altos y ¢) Los desalojos a que se veian sometidos los ocupantes que no podian EURE pagar sus alquileres 0 cuotas de amortiza- cion, La Ley reconocia que el déficit de vi- vienda sélo podia ser solucionado mediante cl desarrollo econémieo del pais y la accién del Estado, El derecho a Ia vivienda era con- siderado por el Gobierno dela Revolucién como “un derecho impreseindible © inaliena- hte del ser humano”. Uno de los consideran- dos a la Ley presentaba un diagndstico de las causas de [a urbanizacién: “La escasez de fs produeei6n y el desempleo acian emigrar a infinidad de familias a Tas ciudades, deter minando un creciente aumento de los cen- tres urbanos, hnemiene que se Hamdé “urba- nizacién de Cuba” y que facilité la especn- Iaciin referida, habiéndose Hegado a pagar entre una tercera y una cuarta parte de los ingress familiares en cl arrendamiento de la vivienda, lo que hacia mas precaria y més il Ja vida econémica de los trabajado- res La Reforma Urbana fue precedida por una serie de leyes, Su sancién fue iniciada a po- cos dias del triunfo de la Revolucién y me- diate cllas so logré evitar el deterioro de la situacién, evitando abusos, y crear las pre- condiciones necesarias para Ia sancién de la Ley de Reforma Urhana, La Ley N° 26 del 26° de enero de 1959 suspendid todos los desalojos por un period de 45 dias, La Ley \? 86 del 17 de febrero de 1959 cred el Ins- lituto Nacional de Ahorro y Vivienda cuyo objetivo fae crradicar el jucgo institucionali- zado a través de la Loteria Nacional y bus: car pucvas formas de financiamierto para la construceién de In vivienda, La Lev nit- mero 135 del 10 de marzo de 1959 estable- cid uma rebaa en el precio de los arrenda- mientos de los inmuchles ibanos, La Ley N¢ 218 del 7 de abril de 1959 establecié la venta forzosa de Ins solares baldios, limi tando la accion de los especuladores y aca paradores de ticrras urbanas. Otra Ley del 21 de abril de 1959 deckird de uso ptblico to- das las costas v plavas de Ia nacion, La Ley N? 691 del 23 de diciembre de 1959 stable. cid Ia responsabilidad de tx Junta Central de Planificacion en cl delincamiento de los pe- rimetros uthanos y cn li determinacién de zonas con ¢l mejor uso del suelo en fancién social; ademas, fa Ley N° 691 fijé el precio maximo de los solares baldios, cstableeio. ke obligatoriedad de vender un solar baldio siPREMEROS sit propietario no estaba interesado en cons: truir en cl ana vivienda permanente y exis tia otro ciudadano que podia hacerlo y es tablecié um impuesto anual ascendente a los solares desocupadas. Las leves mencionadas cn sintesis, establecen la utifidad publica y cl interés social de los solares baldios y disua- den la especulacién de la tien urbana al fijarle wm precio méximo, Gradualmente. pre- pararon cl camino para la Ley de Reforma Urbana, El articulo uno de la Ley de Reforma Ur- bana entmeia un programa de construccién de viviendas en tres étapas, Durunte la eta- pa inieial el Estado asumié ke responsabili- dad de asegurar a cada familia la amortiza- cidn de la vivienda que ceupaban mediante cl pago de una suma equivalente al alquiler; durante In etapa siguiente, que debia fin zar a fines de 1970, las viviendas serian en- tegadas en usufmucto permanente mediante pagos que no podian exceder el 10% de Tos ingresos menswales de cada familia; la ce- sion de la vivienda en usutructo gratuito y permanente a cada familia estaba prevista para la tercera etapa y Ultima, La Ley, tam- bién, preseribid todos los arrendamicntos:y aseyuro una indemnizacién a los antiguos propietarios, cred el Consejo Nacional de la Reforma Urbana con la mision de sohueionar todos los problemas de naturaleza civil 0 s0- cial que resultasen de ta aplicacién de la ley ¥ seis consejos provinciales, pasaron a poder Gel Estado sin compensacion alguna todos los conventillos y viviendas similares; declaré Ii transferencia’a las personas ane designase ef Consejo de todos los inmuchles desocupados; determiné Ia cesacién de los pagos de hipo- tecas y exehryd de los heneficios de la ley a los extranjeros que no fucran residentes, La aplicacién de la ley por si sola no so: Incionaha Ia crisis de Ma vivienda_y de los servicios urbunos, pero modified Ia estrac- tira de poder que tradicionalmente habfa determinado las caracteristicas fisicas y_s0- civcconémicas de las cindades. suprimié la especulacién de Ja tierra y de los alquileres permitié modificar las estructuras ecolégicas caracteristicas de sociedades urbanas diferen- ciadas por niveles socioecondmicos ¥ al crear las precondiciones para una estructura espa- PASOS DE LA KEPORMA 93 cial integrada, permitié Ta tecuificacién de Ja industrin’ de la construccién. La saneién de la Ley de Reforiaa Urbana de Cuba es posterior : Ia primera y anterior ala Segunda Ley de Reforma Agritia, Estas ties leyes forman parte de Jas medidas apro- hadas ‘por el Gobiemo de Ix Revolacién ten- dientes a redistribuir cl ingreso y nivelar las desigualdades urbano-rurales. Especialmente a partir de la Segunda Ley de Reforma Agra- ria se programa cn Cuba la concentracién de la poblacién rural on pueblos dotados de fuentes de trabajo diversiticadas y adecua- dos servicios, Algunos, como los antiguos "bateyes”, existian como puntos semiaislados de la sociedad, Su renovacién y Ia construc- cin de numerasos pueblos macys introdujo va esquema de asentamientos rurales apova- do cn la transformacién del sistema de pro duceién agearia. Los objetivos de ke Reforma Urbana de Bolivia eran de tal indole que permitirian in- cluirla entre las retormas estructurales, Sin embargo, como se explica a continnacion, su apticacién Jue tan Tinitada y sus objetivos tan desvirtmados que, evidentemcnte, s6lo_alean- van para calificarla como un ensayo incom- pleto, Fne atny mis incompleto que el ensayo de reforma agraria sancionado por el partido del Moviniento Nacional Revolucionario que oeupé el poder entre 1952 y 1964. Como con- seeneneia de la revolucién agraria de 1953 cl Presidente Paz Estenssoro aprobé la Ley de Neforma Agraria por Decreto Nv O64, del 2 de agosto de 1993 que suprimia toda “For- mua de prestacion de servicios gratuito com- pensatorios” &, Bocos meses después, por Decreto Nacio- nal NX? 03679 del 25 de marzo de 1954 fuc determmado qne ninguna propiedad privada nrbana en manos de uma sola persona podia superar una extension determinada, fijada en 10,000 metros. cuadrados, Los propietarios ios lotes con ama superficie to- tal mayor podian clegir su ubicacién hasta completar fa extension estipnlada, La medi- dle es eonocida como Reforma de la Propie- dad Urbana, “Tal determinacién se apoy ¢ que los terrenos urbanos sin edificar v de con und OY VLais Ante wna Eignino, oi cits. 208on REVISTA EURE gran extensién no cumplian una funcién so- Gal y porque sus propictarios silo pretendian bencficiarse con la especniacién, acaparando tierras y valorizindolas. sm esfuerzo alguno de su parte. con las plusvalias urbanas” #, Al producirse Ta Revolucién de abril de 1952, el Cabierno se encontré con que: a) No se habfa Hevado a cabo la revalnacién qui quenal de los valores de lay propiedades ur- bangs, tal como Jo establecia una ley que databa de 1928; b) Ta especulacién con la tierra urbana impedia iniciar uma solucién al enorme défieit de viviendas y_ servicios ur- hanos; ¢} Como consecuencis’ de la especu- lacién y de los innecesarios fraccionamientos, el_crecimiento fisico de las ciudades habia adquiride caracteristicas cadticas, a pesar de que cn Bolivia no habia hacia 1952 cindades de gran tamaio y cl crecimiento urbano ace- lerado recién comenzaba La legislacién establecié que seria afec: tadas por la Reforma Urbana las tierras de las eindades inclaidas dentro de un perime- tro predeterminado, cedando las otras tie ras snjetas a In Ley de Reforma Agraria, Las tierras expropiadas debian ser pagadas pero, en la realidad, debido al bajo valor de Tas ta- saciones, las indemnizaciones fueron insigni- ficantes. Los terrenos. expropiados. podian. a sw vez, ser vendidos a agrnpaciones forma- das por personas que no poseyesen propie- dades urbanas, quienes tenian obligatoriedad de construir sus viviendas en un plazo no mayor de tres afios *. Uno de los autores de este trabajo visité La Paz en marzo de 1967, trece afios después de la sancién del Decreto que determiné la Reforma Urbana®, En ese momento la si- tuacién era Ia signiente: a) La Reforma U bana sélo habia sido aplicada en las ciuda- des de La Paz y Cochabamba, las dos de mayor poblacién; b) El desarrollo econémi- co ‘de Bolivia durante esos trece aflos no al- ©Carlos Calirmontes: The urban and relorm during. the administration of Piz Estenssoro, ex Caise y Dandy. eli 7 Carlos Caliemx > Jorge E. Hardoy. Aidica de la tier urbenn y mecanianos pare su regulacién ‘en América del Sus, p. 15, Hditorial del fnstitoto De Tada, Buenos ies, 1959, Had Busha y Oscar Mureao, Bo: canzé a financiar, ni atin en un grado bisico. Jos programas de vivienda y servicios urba- nos previstos; c) A partir de la década de 1950 se acelerd el crecimiento urbano en las principales cindades incrementando la de- manda de tierras para los nuevos habitantes urbanos, los que, en ntimero significativo, estaban desempleados 0 subempleados; d) Los limites impuestos a las dreas de La Paz y Cochabamba afectadas por Ia Reforma Ur- bana resultaron totalmente reducidos. Fuera de esos radios se reinicié al poco tiempo la especulacién con los terrenos y su fragmen- tacién; ¢) Los terrenos afectados por la Re- forma Urbana en esas dos cindades repre- a superficie insignificante de las as fireas. urbanas, beneficiando a una poblacién muy reducida; £) Existian on esas ciudades loteas sin construir 0 semicons- truidos que no fueron afcctados; ¢} No se habfan sacado ventajas de esa situacién y Ios planes de vivienda y planes urbanos Ilega- ron tarde, para ser cfectivos; h) Las ecupa- ciones clandestinas c ilegales habjan conti- nuado; i) No se presté asistencia técnica a Tos grapos a quienes se entregaban las tierras. En sintesis, como el crecimiento fisico de La Paz, debido a sn topografia quebrada_y desarrollo demografico, era acelerado ¢ in controlado, en 1967 existia en la capital de Bolivia una superficie comparativamente re- ducida afectada por la Ley de Reforma Ur- bana mientras en su periferia se habfan rea- nudado las tendencias y practicas del perio- do anterior ®, El Estado no retuvo tierras co- mo reservas en las Areas afectadas por la Ley. Reformas normativas. Definen a la Refor- ma urbana como un proceso técnica dentro del marco juridico y respetando las institu ciones existentes, Se mueven dentro de mar- cos aparentemente consensuales, evitando conflictos y se convierten, por lo tanto, en reformas periféricas. Al no atacar frontal- mente la especutacién con la tierra y la vi- vienda urbana mantienen la estructura de dominacién de los grupos de propietarios in mobiliarios, financistas y especuladores, O sea que ni se pretende la participacién de Ta De acuerdo 4 Calinmontes, se estima ane se benefic zon entre 15 y 20 mil persons, o sea, entre el 4% y ol 6S, de Ja poblavién de La Paz hacia 1955.PHIMEROS PAsOSs poblacién urbana ni buscar le homogeneidad ecolégica en el espacio urbano En el plano fisico pretenden determinar mejor las tendencias dé crecimiento Fisico de as cindades mediante planes de desarrollo urbano y una mejor coordinacién de las in- versiones. Los resultados previsibles son silo cambios parciales en la estructura interna de las cindades y. por lo tanto, benefician con programas citcunscritos a segmentos redue cidos de la poblacién. En sintesis, se busea crear una imagen de pretensién de cambio y justicia social, de que se ha pensado en una verdadera reforma, de que mediante ella se solucionara el problema de la vivienda, de que se introducen moditicaciones al sistema de tenencia de la tierra, pero, en realidad, se institucionaliza una situacién astética y reformista. en el sentido liberal. Debemos creer que los Jegisladores que proponen este tipo de reforma estan interesados en mante- ner cl statu quo. Ninguna reforma urbana de este tipo ha sido saneionada en América latina, En Co- lombia, fueron presentados al Congreso una serie de proyectos de Reforma Urhana a par- tir de 1966, Ninguno ha sido saneionado has ta _ahor: Histéricamente la primera Reforma Uzba- na propuesta por varios legisladores data de 1966. Se trataba de un Proyecto de Ley, la Ne 45, que pretendia una reforma social ur- bana y politica de vivienda popular. “Los propésitos del proyecto eran los. siguientes: a) convertir x los actuales inquilinos de vi- viendas urbanas en propictarios de las 1 mas; b) programar y dar ordenada ejecacién 2 los planes oficiales de vivienda, coordinan- do los recursos y esfuerzos del sector pitbli- ©, y ¢) Estimular la accién del sector pri vado en vivienda”™”. E] Proyecto de Ley requeria al Instituto de Crédito Territorial la claboracién de pro- gramas nacionales de vivienda obligindolo a formar sociedades con los Departamentos y Municipios, es decir, a descentralizar su ge tién. E} proyecto de Ley cra totalmente in- 10Pedro Pablo Morcilio: The process ot wban refornn in Colombia, + Geisse y Hardoy editores DE LA REFORMA coherente. Por ejemplo, estinnilaba Ia crea cién de nuevos propictarios pero proponia dejar sin efecto la ley de alquileres; procu- raba alentar la constrnccién de viviendas pe- vo decretaba que su cxpropiaciin podia ha- cerse mediante um pago que no podia exc: der de un 10% del avalio catastral; alentaba la venta de las propicdades en alquiler pero no prevefa planes financieros para su com- pra; establecia la formacién de sociedades municipales que podian emitir bonos para hacer cfectivos los pagos de expropiacién pe- ro nto los ayudaba financieramente; mantenia la discoordinacién de los programas de vi- vienda del Instituto de Crédito. Territorial con respecto a Jos planes del Consejo Na- cional de Vivienda; no contemplaba el enor- me déficit de vivienda urbana que existia en Colombia, La Ley no fue aprobada. ‘Tres arias después, en 1969, esta vez por iniciati va del Gobierno Nacional, fue presentado al Congreso cl Proyecto de Ley N° 66 que s conace con el nombre de Proyecto de Ley de Reforma Urbana‘, Este segundo proyecto presentaha algunas diferencias con respecto al anterior pero se mantenia dentro de ut plano equidistante entre os fuertes intereses de los grandes propietarios urbanos y espe- culadores y los del Estado, El Proyecto pro- ponfa acelerar los tramites de expropiacién de las tierras que fueran declaradas como de utilidad ptiblica y de interés social, expropia- ciones que debian pagarse con bonos; auto- aba al Instituto de Crédito Territorial a expropiar © comprar directamente los terrenos invadidos para regularizar esas situaciones ¢ implantaba im impuesto del 8% del avalio catastral a Jos terrenos baldios que excedian Jos $50 metros cuadrados y a los edificios en ruina, En materia de expropiacién no incorpora- ba mayores innovaciones con respecto a la legislacién ya cxistente. Sugeria, ademds, un control de los arrendamientos urbanos en re lacién al avalio catastral Nuestras eritieas al proyecto de Reforms Urbana de 1966 son las siguientes "*: 11 Pedra Pablo Moral, op. eit 12 Jorge E, Hardey, Urban pole Latin America, op. cit and urban reform iaon REVISTA a) La emisién de bones para construir viviendas a pesar de su escala sin preceden- tes en Colombia, es insuficiente en relucién al incremento anual de Ja demanda y al dé ficit-aeumnlado, EL pago en bonos puede constituir im fuerte drenaje a la capacidad de ahorro social de un pais si mantienen su va- lor y se pagan las expropiaciones a precios clevados, b} Se deja en aparente Kbertad al mer- vado de tierras ubanas y suburbanas. ¢) Se finaneian las operaciones de los uur Iunizadores, que tivo, sin fijarles ganaucias oxdximas ai limites a Tos plazas en que ponen a fa venta los To- tes son de deter especut- d) Termina el contral de arrendamientos reempluandolo por tn sisterna de regulaciéa impreciso. €) No incorpora muevos conceptos jnridi cos al uso de la propiedad privada, Algunos autores han Hegado a la conch sidn de que este proyecto, como el anterior, era de aleanees parciales y podan. considerarse como simples. paliativos, En 1970, cl Ministro de Desarrollo Eeo- némico de Colombia presents a la Camara de Kepresentantes un muevo proyeeta de ley sobre Reforma Urbana". Los objetives det proyecto se enuncian en sit artical I’: “Re- formar Ja estructura urbina para hacer cum plir a la propiedad sn funcién social, erewn- do las condiciones que permitan el mejora- miento de las ciudades y la dotacién de vie viendas v servicios compicmentarios a las cla ses populares", La responsabilidad de im- plenientar las politieas contempladas en Ley reeaen en tin Consejo Nacional de la Re. forma Urbana entregindose al Instituto de Crédito Territorial (con cl nombre de Insti- tuto Nacional de Desarrollo Urbano y Vie vienda) In responsabilidad de acttar ‘como Secretaria Téenica _y Ejeentiva del Consejo. La Ley prevefa nna serie de medidas co- rrectivas: a) Un impuesto de desarrollo Ur- dano que fluetuaria entre el Sy el 15% Ministerio de Desmrullo cle Colombia, Proyecto de Ley Bogets, 1970. sobre Reforma Urbana, EURE anual sobre el avakio catastral y que debia gravar a los lotes urbanos baldios, os cons- truidos provisionalmente 0 utilizados inade- cnadamente w ocupados por edificios en rui- nas, Este Impuesto, en principio, debfa apli- carse a las Giudades y reas’ metropolitanas con mas de 100.000 habitantes. E) impuesto, debia recacr sobre los terrenos que excedie- sen la superficie de $00 m® por contribuyen- te, Existian varias posibilidades de excep- cién; b) Un impuesto presuntive alas vie viendas dadas en arrendamiento que perma. neciesen sin ocupay durante mas de an mes ©) Un impuesto a lis viviendas sumtuarias, entendiéndose como tales a las qne tuviesen nits de 250 m= construides o nn valor de ava- Iie incluide cl Tote, superior alos quinien- los mil pesos colombianos; d) EL congela- miento de los precios on zona de reserva. v conservacidn urbana, zonas que podian 0 no estar incluidas dentro de sireas declaradas como urbanas: estas zonas no estarian afce- tas al impresto de Desarrollo Urbano; e} La reqularizacion de lus ocupaciones de hecho y las ocupaciones clandestinas mediante la compra directa o la expropiacién; f) La com. pra de inmuchles declarados como de utili- dad piblica: mediante adquisicién directa o expropiacién, La Lev prevefa que los fondos necesarios para la “ejecucién de sus objetivos proven- drian de ta emisidn de Bonos de Vivienda y Ahorros garantizados por la Nacién e, impli- citamente, como resultado de una mayor re- candacién, Para ello la actualizacién cons- tante de los avuhtos catastrales era funda- mental, Con los recursos abtenidas se auto- rizaba al Banco Central Hipotecario “descon- taro redescontar, total o parcialmente, las obligaciones contraidas por entidades pibli- cas y_privadas involacradas en la financia- cién de vivienda”, También la Ley antoriza- ba “la financiacién interna de uthanizacio- nes v de viviendas mientras se venden los in- muebles respectivos” y prevefa la regulacién de Tos alquileres urhinas en caso nécesario, Este proyecto de Ley incluia, entonces, 4 centivos al sector privado (articulos 13 al 2 inclusive) pero sobre el se insinuaban me- didas que disuadirfan sit accién, como la ame- naza de un control sobre los alquileres. (ar- ticulo 83); buscaba regularizar Ias ocupacio-PRIMEROS PASOS nes de hecho (articulos $1 al 82) pero no se expedia sobre el concepto social de la pro- piedad de la tierra; creaba disposiciones tri- butarias como medidas correctoras (articulos 24 al 42 inclusive) pero no fijabu ganancias topes a los promotores de urbanizaciones pri- vadas para los sectores con ingresos medios que siempre estarfan por dchajo del impues- ta a la propiedad suntuaria, alentindolas con financiaciones intemas (articnlo 21) al in sistir en la actualizacién periédica de los ava- Kies (artienlo 44) permiten soponer una ma- yor recaudacién tributaria pero, tambien, in- Grementar cl valor de Ix propiedad para adquisicién directa 0 cxpropiacién, EL ime puesto de Desarroflo Urbano poseia muchas excepeiones innecesarias y no creaba la obli- gatoricdad de construir, fo que significaba Ta permanencia de numerosos lotes que por su superficie no estaban afectos al impuesto de Desarrollo Urbano, El Gobierno quedaba fas cultado para destinar los recursos. presupne: Larios del Presupnesto Nacional (articulo $4) los que, supuestamente se verian inerementa- dos con la verita de los Bonos y otros ingresos (articulos 17 al 19). En sintesis, la Ley per- mitia un amplio campo de maniobra para los grupos interesados en especular v no llegaba & garantizar cl volumen de constrnceién de las viviendas y servicios indispensables ni in- tervenian realmente en el mercado de tierras. Ain mis grave es que existiendo en his areas urbanas de Colombia un porcentaje muy im- portante de desempleados y subempleados, sin ingresos para adquirir un Tote y su vivien- da, cl proyecto de Ley no contemplaba for- mas claras de financiar © subsidiar a esas fa- milias, Ademis, los niveles de la poblacién con ingresos ajos y medios bajos constituyen la inmensa mayoria de la poblacién nrbana de Colombia, Puede asumirse, auc dada la si- tuaciin explicada, esos niveles no estarfan tampeco cn condiciones de pagar Jos impues- tos municipales, Finalmente, no esti claro cémo el planeamiento Tisico de una ciudad puede cumplir sus objetives cu un contexto de acclerada urbanizacién, distribucién de in- gresos crevientemente desequilibrada, inexis- tencia de una coordinacién entre planes eco- némicos nacionales y politicas de urbaniza- cidn, economias urbanas poco evolucionadas en la mayoria de las ciudades v enormes dé- ficit de viviendas y servicios, En nuestra opi- DE LA REFORMA nidn, el proyecto de Ley sélo pretende into. ducir paliatives, con posibles efectos parcia- les y 2 largo plazo, en uma situacién apre- miante¥, Estos son los tipos de reforma ui bana que han sido hasta ahora casayados © que se debaten en América latina, Existe otvo tipo de reforma urbana que, prevemos, po- dia intentar algunos paises si se eneucntran muy presionados por encontrar soluciones a los’ problemas de sus ciudades. No han sido ni siquiera enunciados. Pensamos que padrin tomar la siguiente orientacién: Reformas aparentes. Es posible que nlgu- nos paises con capital, como Venezuela, que pueden financiar si lo deseasen o se lo pro pusiesen las obras de infraestructura sacia indispensables para normalizar niveles urha- nos minimos de habitabilidad para la pobla- cién_y de funcionamiento pora sus edades, intenien algtin otro tipo de reforma urbana Venezuela es un buen ejemplo porque po- dria ser incluida en ef grupo de paises ca paces de generar ahorro a corto plazo y de otorgar subsidies y porque se trata de wm pais donde In presi6n urbana tiende a esta- hilizarse debido a su alta tasa actual de ur- banizacién y a wna prevista dismimucién de Ja tasa de crecimiento natural de su pobla- cién nacional. O sex que en Venezuela, cl poder politico podria llegar a indemnizar con hastante realismo la compra de las. tierras necesarias para orientar su proceso de urba- nizacidn sin afectar cnormemente ka capa: dad del pafs para continuar sus programas de desarrollo industrial y agricola vy" dotar a la poblacién roral_v urbana de servicios. Suprimiendo los gastos militares, rednciendo Jos gastos superthios y coordinando mejor las inversionespitblicas “y_ privadas. Venezuela podria destinar los 80 a 1.000 millones de délares anuales que aproximadamente nece- sita para_construir Tas viviendas y servicios que requiere gnnalmente: ku ameva’ poblacién urbana ¢ iniciar um programa de sispersiciiny del déficit esistente, sin afectar sus planes en otros sectores. 14 Pedra Pablo Moscilo walizd my interessnte aporte 6 su abajo Ideas pera una relurma stbana ea Colombia Gnimeografinte), Boers 1971, No by facluie, en esta a prune entendeanos «te mo Ta sido enc sentado al Cometesu cutia priysctu de leyos REVISTA La situacién, evidentemente, es otra. El po- der politico esti respaldado por la oligarquia financiera e industrial, por los intereses pe- troleros, ambos grupos « su ver necesitan de Tas fuctzas armadas para mantener sus posi- ciones de privilegio. Ninguno de esos grupos est dispuesto a hacer concesiones. En este tipo de reforma predominarian los objetivos politicos de un grupo dominante sobre los objetivos socioeconémicos de li poblacién, Eventualmente podrin hacerse concesiones de tierras urhanas y podran construirse vi- viendas para Ja poblacion que carece de ellas, se mejorarin los niveles de educacién y sa- nidad pero li poblacién permanceerd ajena a las decisiones politicas y econdmicas y sera mantenida Ia polarizacién de Ia ciudad én ba- mrios que simbolizan por sw categoria los di- ferentes niveles socioccondmicos de sus hu- bitantes. Ademis, si se pagan por la tierra los valores de un mercado favorceido hasta. hoy por la plusvalfa creada por Jas inversiones publicas y las reglamentaciones y distorsio- nado por Ta especulacion 0 atin los valores de Jos avaliios, s¢ desviarian capitales que son urgentemente necesarios para financiar Jos planes de infraestructura social. O sea que el pago de indemnizaciones simplemente pos- tergaria 12 solucién del desempleo y de los planes de vivienda y sus servicios correspon- dicntes. Seria simplista, escribia Camilo To- res, que por reforma urbana entendiésemos que todos deben poscer st casa, del mismo modo como muchos entienden que una re- forma agraria significa que todos deban te- ner un lote de terreno. No hay, cn sintesis, un tipo tmico de re- forma urbana. La tipificacién que ensayamos pretende seiialar cules son Jas. alternativas que han sido ensayadas, las qne se quieren ensayar y las que “aparentemente se ensaya- rian a corto plazo en América latina si per- sisten las actuales estructuras politicas y so- cioeconémicas. Hasta podria pensarse’ que tings, Tas mix conservaadoras com inteneidn ‘de mantener las rigidas estructuras urbanas, po- arian conducir a otras. No lo ercemos. La transformacién urbana debe realizarse a ni- vel nacional y Tocal. Para cllo deben operar politicas dindmicas que permitan el acceso a la viviends y los servicios a Ja poblacién urbana entera ‘y suprimir el status marginal de gran parte de ella. BUKE V. Prdctica de la Reforma Urbana La escasa experiencia —sélo Cuba eseapa a ella— que existe en América latina con res- pecto al tema de este trabajo nos obliga a precisar Jas caracteristicas que deberian pre- sentarse 0 erearse para que una reforma wr- hana aleance los objetivos seiialados. 1. Una reforma urbana debe tener alcances nacionales No se trata de una medida de colonizacién urbana o de mejoramiento urbano que bus- ca transformaciones parciales en la sitnacién de los barrios de las cindades 0 en las regio- nes que por sus caractcristicas urbanas Te- quieren una accién més profunda. Se trata de un instrumento politico que sirve a inte reses sociales y ccondmicos destinados a re- cmplazar a los grupos que Hevaron a esas situaciones, Pensar en una reforma urbana como una medida puramente redistributive de una parte de la riqneza nacional seria li- mitar sus alcances 2. Una reforma urbana debe ser répida y dréstica pare cvitar pricticas limitacio- nistas de los grupos interesados en man- tener Ia situacion previa Al igual que una reforma agraria, una re- forma urbana cs un instramento fundamen- tal en la transformacién politico-social de un pats, Responde a las preguntas; ¢Quién go- bicrna? y gpara quién gobierna? Si: median- te un proceso revolucionario real un sector con el concenso popular aleanza el poder, el gobierno de un pais, su objetivo in- ato es consolidar su situacién politi limitando la accion € intervencién de los gru- pos opositores. Una reforma urbana, como explicamos anteriormente, es una medida re- yolucionaria (y no una medida reformista) que se complémenta con ama reforma agra ria y que, mediante cambios en Ja estructu- ra de fr propiedad, Insea una redistribuetén de Ia riqueza y, a través de ella, del poder politico, La_celeridad es esencial, Las razones so- ciopoliticas que impulsan a una sociedad a apoyar y participar cn un proceso revolucio- nario deben ser desartollados para mantener vigentes sus motivaciones, La’ incertidumbrePRIMEROS PASOS DE LA REFORMA 29 de una situacién indefinida seria la mayor imitacién que enfrentarfan Jos dirigentes de ese proceso. Ademis, se trata de recomen- dar las caracteristicas de ln economia urha- na a la nueva sitnacién. 3. La tierra urbana debe ser afectada sin compensacién inmediata La legislacién de los paises de América latina exige que la tierra debe ser adquirida al valor del mercado o al valor de tasacién aunque sujeta a un acuerdo de precio entre el organismo estatal adquirente y el propie- tario, Adquirir las tierras con pago en dinero mediante esos procedimientos impliea wna transaccién que, por su monto, casi ningiin pais de América latina esti en condiciones de realizar. Una reforma urbana es un med para implementar una redistribucién de ea- pitales e ingresos, 0 sea de la riqueza en ge- neral, Esa redistribucién se aceleraria si se pagase el valor de tasacién en Ingar del valor del mercado, y atin mis, si se pagase en bo- nos ¥ no en efeetivo ya que, de hecho, el or- ganismo estatal adquirente estaria recihiendo iin préstamo a largo plazo por parte del pro- pietario. El valor que ha adquirido Ja tierra urbana no es ¢l resultado del esfucrzo de su propietario, Es el resultado: a) de la inver- sién péiblica en obras de infraestructura y mejoramiento urbano, tales como accesos, avenidas y calles, mercados, electrificacién, guia potable, desagiies y comunicaciones, instituciones cducacionales, hospitalarias civieas, parques y campos de deportes, pro- gramas de vivienda, etc; muchas de esas in- versiones no son espeeificamente urbanas, como, por ejemplo, un plan de clectrifica- cién y de carreteras; 1) de la inversin p vada’en obras complementarias de las an. teriores yc) esencialmente del manejo del mercado de ticrras y construcciones, O sea que ciertos grupos se han beneficiada a lo largo de los anos de una plusvalia a cuya formacién no han contribuido, Una medida alterna es fijar_un precio tope a la tierra ba- sado en su valor bruto, o sca, antes de las emejoras piiblicas y tomar ese valor como ele. mento de expropiacién. Una medida comple- mentaria es introducir cambios en Ia legisla- cidn sobre Ja herencia para introducir en ella elementos de disuasién y devolver a la tierra una funcién social forzando a los inversionis- tas a canalizar sus capitales hacia inversio- nes productivas. El desarrollo econémico debe posibilitar la ampliacién de los recursos internos de un pais para acelerar la construceién de mejores ciudades Una reforma urbana sin un plan de desa- rrollo econdinico social, nacional, coherente © independiente, pierde sentido. El pais se cncontraria ante la limitacién de poder ca- nalizar los recursos materiales, humanos y téenicos indispensables para construir mejé- res ciudades. Todo plan implica una admi- nistracién eficiente que permita ubicar legal ¢ institucionalmente las medidas sancionadas. 5. La responsabilidad de implementar una rejorma. urbana corresponde a un tinico organismo nacional Deben primar criterias nacionales y no lo- cales para que la reforma urbana pueda im- plementarse simultineamente en todo el te- rritorio de un pals y facilitar el proceso de desarrollo cconémico y crear las precondicio- nes indispensables para las transformaciones urbanas. E} organismo central podré contar con organismos regionals © provinciales sub- ordinados. E] organismo central deberd sujetar su ac- cién a dircctivas politicas emanadas del_or- ganismo central de planifieacién del pats y coordinar con éste su accién a nivel nacional, La relacién entre los organismos. regionales de reforma urbana con los organismos regio- nales de planificaciém responde a las mise mas necesidades. 6. Una reforma urbana no es la racionaliza- cidn de las: urbunizaciones ni una simple forma de ordenamiento urbano Deciamos que una reforma abana debe ser posibilitada por el desarrollo econémico de un pais. En ese sentido, una reforma ur- bana no constituye Ja solucién a los proble- mas de su desarrollo cconémico sino una precondicién para que los efectos del desa- rrollo puedan.ser_atilizades con mayor efi- cacia y con finatidad social en las cindades, Cambiar el régimen de tenencia de la tierra y darle a ésta una funcién social, suprimir100 REVISTA EURE Ja especulacién y evitar el fraccionamiento innecesario de tierras, por si solas, no eleva- rian mayormente el nivel de poblacién ni cambiarian las actnales caracteristicas ecald- gicas de Jas ciudades, si el Estado no crea los recursos para proveer con fuentes de tra bajo, viviendss y servicios a la poblacién que los requiere. Resultaria_ ser igualmente negative que cl Estado se olvidara de la necesidad de con- servar y mantener en bren estado y fimcio- namiento las viviendas y los servicios urbu- nos existentes,