Majone, Giandomenico

Traduccién de > Epuanoo 1. SuAnez GIANDOMENICO MAJONE Revisién técnica de ADOLFo Deras Quinones Evidencia, argumentacion y persuasién en la formulacién de politicas Estudio introductorio de Luts F. AGUILAR VILLANUEVA 1 if EB COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLITICAS Y ADMINISTRACION PUBLICA, A. C. UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA FONDO DE CULTURA ECONOMICA MEXICOPrefacio... . Introduccion INDICE GENERAL L. Andlisis de las politicas y deliberacién publica Institucionalizar la discusi6n La funcién argumentativa del andlisis de las politicas Argumentacién y evaluacion...... . gooe El “decisionismo” . ae Las limitaciones del decisionismo. . . . . « Il. El andlisis como argumento soo Elestablecimiento denormas ........... El descubrimlentoy la justifcacion La defensa La asesoria y la persuasion III. El andlisis como arte . El analista como artesano Datos, informacién, evidencias Trampas y falacias . . Las trampas del andlisis . . . formacin, 96; Herramientas y méiodos, 100; Evi- dencia y argumento, 103; Conclusiones, 104 Criterios de adecuacion . . . IV. Argumenttos de la factibilidad . Restricciones e imposibilidades - La factibilidad y las soluciones de 6ptimo condicio- nado. La factibilidad politica . Una taxonomia de las restricciones Restricciones objetivas y autoimpuestas, 123: Metas y restiic- efones, 125; Restricciones de corto y largo plazos, 127 Restricciones y seudorrestricciones . Los usos de la restriccién, V. Elcambio de las restricciones institucionales Las ventajas del procedimiento indirecto . 239 35 36 41 a3 46 50 57 59 65 70 74 80 82 94 106 109 110 115 119 122 130 133 136 137240 INDICE GENERAL Andlisis del cambio institucional Un caso de cambio institucional . VI. La eleccicn entre instrumentos de poltticas: El caso del control de la contaminacién La importancia del contexto Instrumentos de la politica ambiental Cobros contra normas | Los cobros por descargas en la practica. La eleccién de los instrumentos de politicas VIL. El desarrollo de las politicas. ....... « Polfticas y metapoliticas . . . pba El niicleo y la periferia Algunos ejemplos... .. . « El espacio de las politicas . . . La innovacién conceptual y el desarrollo de las po- Itticas VIN Evaluacion y responsabilidad La evaluacion miltiple Los papeles de la evaluacion Los modos de evaluaci6n oe ae Laevaluacinyelcontrol .......... La responsabilidad Indice analitico . . . - 141 146 159 161 163 170 176 185 190 191 195 © 200 204 207 214 215 . 217 +. 29 = 222 225 233 Este libro se terming de imprimir en mayo de 1997 en los talleres de [m- presora y Encuadernadora Progreso, $, A. de C. V. (188A), Calz. de San Lo- renzo, 244; 09830 México, D. F- En su composicién, parada en el Taller de ‘Composicion del rc se emplearon tipos Aster de 12, 10:12, 9:11 y 8:9 pun- 10s. La edicién, de 2 000 ejemplares, estuvo al cuidado de Rubén Huriado Lopez.I. ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA Como lo saben muy bien los politicos —y como los cientificos sociales olvidan con demasiada frecuencia—, la politica pablica esta hecha de palabras. En forma escrita u oral, la argu- mentaci6n es esencial en todas las etapas del proceso de for- mulacién de politicas. Hay discusién en toda organizacién, privada o publica, y en todo sistema politico, incluso en una dictadura; pero se encuentra tanto en la base de la politica y de la politica democratica, que se ha Hamado a la democracia un sistema de gobierno mediante la discusién. Los partidos politicos, el electorado, la legislatura, el ejecutivo, los tribunales, los medios de difusi6n, los grupos de interés y los expertos independientes intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasi6n, Este proceso, tal come Je han descrito los teéricos liberales desde John Stuart Mill y Walter Bagehot hasta lord Lindsay y Ernest Barker, se inicia con la expresién de preocupaciones generales y termina en decisiones concretas, Cada etapa de la deliberacién tiene su propia funcién y su propio érgano. Las partes exponen problemas y formulan soluciones; el electorado analiza programas y candidatos, y se expresa mayoritaria- mente en favor de uno de ellos; la mayoria legislativa traduce los programas en leyes, en un debate constante con la oposi- cién; por ultimo, la discusién se traslada al jefe del ejecutivo y el gabinete, donde se traduce en politicas espectficas. Cada una de las etapas y cada uno de los érganos de Ia deliberacisn ptiblica es independiente, pero slo dentro de los limites del proceso y como parte de,éste: “lo que es libre y soberano es todo el proceso de discusién”.1 Este es un modelo idealizado de la elaboracién democratica de las polfticas que no tiene en cuenta la accién del poder y | Emest Barker, Reflections ov Government, Oxford University Press, Nueva York, (958, p. 37 3535 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA Ja influencia, la distribucién desigual del conocimiento, el bajo nivel de participacién ciudadana activa y muchos otros factores que figuran prominentemente en las teorfas moder- nas de la politica publica. Sin embargo, este modelo pone de relieve algo que dichas teorfas han pasado por alto: el extraordinario potencial de la persuasién y Ja centralidad de la dis- cusién bilateral para la democracia ? Todo politico entiende que se requieren argumentos no s6lo para aclarar su posicién respecto de un problema, sino tam- bién para atraer mds simpatizantes. Aun cuando una politica se explique mejor por las acciones de grupos que persiguen fines egofstas, quienes traten de justificarla deberén apelar al interés puiblico y los méritos intelectuales del caso.’ Es posible que se trate de meras racionalizaciones, pero incluso las racionalizaciones son importantes porque pasan a formar parte del discurso politico. Estaremos en gran desventaja si, olvidando el debate y la argumentacién, tratamos de entender Ja elaboraci6n de politicas sélo en términos del poder, la influencia y el regateo. La argumentacién es el proceso fundamental que siguen Jos ciudadanos y los gobernantes para llegar a juicios morales yaa elecci6n de politicas. La discusi6n piblica moviliza el conocimiento, la experiencia y ef interés de muchas personas que centran su atencién en un ntimero limitado de problemas. Cada uno de los participantes se siente alentado para ajustar su visi6n de la realidad, e incluso para cambiar sus valores, como resultado del proceso de la persuasién reciproca. En esta forma, la discusion puede producir resultados que estan més alla de los métodos autoritarios 0 tecnocraticos de elaboracién de polfticas. INSTITUCIONALIZAR LA DISCUSION Sin embargo, este potencial extraordinario sélo puede aprove- charse con el auxilio de reglas y procedimientos apropiados. 2 Charles E. Lindblom, Politics and Markets, Basic Books, Nueva York, 1977, 3 John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Licde, Brown, Boston, 1984, pp. 131-134 ANALISIS DE LAS POLITICAS ¥ DELIBERACION PUBLICA 37 El debate sin regulacién conduce con facilidad a la discusion interminable ¢ incluso a la violencia. Un organismo deliberan- te que carece de organizacién puede padecer diversas pertur- baciones, tales como el obstruccionismo. A fin de evitar o reducir estos peligros, en todos los regime- nes democraticos modernos se ha institucionalizado cuidadosamente la deliberacién publica. Los refinados cédigos procesales de la actualidad en los campos legislativo, electoral, administrativo y judicial son el fruto de siglos de experiencia de lidiar con los problemas practicos de la deliberacién publica. El propésito general de estos procedimientos es asegurar la exposicién de un gran ntimero de opiniones sin obstruir el arribo a una conclusién. Su importancia es tal, que la historia del gobierno democratico, en un sentido real, es la historia de los diversos pracedimientos disefiados para institucionalizar y regular la deliberacién ptblica. Aunque las reglas del debate se han vuelto institucionales en los foros tradicionales de deliberacién publica, en los nuevos temas presentes en la arena de la discusi6n, como la seguridad nuclear, Ja evaluacién de la tecnologia y la regulaci6n ambiental y sanitaria, todavia no se establecen normas y procedimientos apropiados para la argumentaci6n. Una de las razones de Ja dificultad para institucionalizar el debate en estas y otras dreas de la elaboracién de politicas es que los problemas discutidos raras veces son puramente técnicos 0 puramente politicos. Con frecuencia son de un tipo que Alvin Weinberg ha llamado “transcientifico”: cuestiones de hecho que pueden enunciarse en el lenguaje de la ciencia pero que, en principio o en la practica, es imposible que ésta los resuelva.* Un ejemplo tipico de lo anterior es la determinacién de los efectos de la radiacién de bajo nivel sobre la salud. Se ha calcu- lado que se requieren cerca de ocho mil millones de ratones para establecer, mediante una experimentaci6n directa al nivel de confianza de 95%, si una dosis de radiacién de rayos X de 150 milirrems aumentaria en 0.5% la mutacién espon- t4nea en los ratones. Las limitaciones de tiempo y recursos vuelven précticamente imposible tal experimento. De igual Alvin Weinberg, "Science and Trans-Science", en Minerva, 10, mim. 2 (abril de 1972), pp. 209.222,38 _ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA mod, la eleccién de una funcién de respuesta a la dosis para determinar la cantidad “virtualmente segura” de una sustancia t6xica debe considerarse por ahora como una cuestién trans- cientffica. Existen literalmente miles de funciones matemé- ticas que se ajustan igualmente bien a los datos experimen- tales, pero no hay todavia ninguna base cientifica firme para escoger entre las diferentes posibilidades. Sin embargo, la eleccién de una funcién particular tendra un efecto sustancial sobre las decisiones reguladoras Cuando se intersecan Ia ciencia, la tecnologfa y la politica entran en grave conflicto diferentes actitudes, perspectivas y reglas de la argumentacién. Los criterios cientfficos de verdad chocan con las normas legales de las evidencias y con las nociones politicas de lo que constituye una base suficiente para la accién. Las conclusiones facticas no se pueden separar facilmente de consideraciones sobre la factibilidad de los supuestos del oponente y de su seleccién de evidencias o de metodologfa. Y en virtud de que no parece existir ningun procedimiento objetivo para verificar las conclusiones del anal sis, la credibilidad del experto se vuelve tan importante como su capacidad. Cada vez en mayor medids, el debate piiblico acerca de la decisiones reguladoras, la seguridad nuclear, la evaluacién de Ia tecnologfa y otros problemas transcientfficos similares tiende a asemejarse a los precedimientos litigiosos de un ti- bunal, pero con una diferencia importante: no existen reglas procesales generalmente aceptadas. Algunos participantes pueden aprovechar la relativa informalidad del proceso, pero los cientificos consideran que incluso los procedimientos litigiosos codificados son inadecuados y ajenos a su tradicién. En la ciencia no se considera la credibilidad de un testigo, sino su competencia especifica —su capacidad para establecer la verdad cientffica—, algo que no se puede fincar confiablemen- te mediante un litigio. Es por ello que existen diversas propuestas para resolver dispucas acerca de problemas cient: ficns que tienen implicaciones en las politicas, mediante la cuidadosa diseccién de un problema en sus componentes puramente técnicos y los puramente politicos. Los expertos deberfan considerar sélo los aspectos técnicos y entregar sus ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA 39 evaluaciones al proceso politico para que en él se determine la respuesta politica apropiada Por ejemplo, el “tribunal cientifico” propuesto por Arthur Kantrowitz examinaria y decidirfa sélo las cuestiones del hecho cientifico. Una vez que las evidencias hayan sido presen- tadas, cuestionadas y defendidas, el colegio de jueces (expertos reputados en areas adyacentes al hecho en discusién) elaborarfa un informe en el que se destaquen los puntos de acuerdo alcanzados por sus integrantes. El informe podria sugerir también algunos proyectos especificos de investi- gacién para aclarar los puntos en los que no se haya logrado el acuerdo ¢Pero cémo se pueden separar los componentes politicos y los valorativos de los problemas que incluyan ambos? Y si las, cuestiones transcientificas no se ponen a consideracién del tribunal cientifico, gpara qué utilizar un procedimiento semi- judicial? Si la cuestién es indudablemente cientifica, debe- fan utilizarse los procedimientos de la ciencia antes que los semilegales. Cuando las controversias no pueden resolverse mediante el conocimiento cientifico ni con una investigacién ‘que pueda realizarse con una rapidez y a un costo razonables, as respuestas no podran dejar de ser transcientificas, en cuyo caso la mejor alternativa parece ser un procedimiento litigio- so que incluya a expertos y generalistas.6 La confrontacién dialéctica entre generalistas y expertos frecuentemente logra revelar la existencia de supuestos implt- citos, interpretaciones encontradas de los hechos y riesgos de los nuevos proyectos. Los expertos técnicos muestran una natural parcialidad en la evaluacién de sus propuestas, y tien- den a mostrarse escépticos sobre todas las evidencias de posibles efectos negativos en mayor medida que alguien menos comprometido con ese proyecto particular. El supuesto ini- cial es que la innovacién es lo que el innovador espera, sin consecuencias negativas que reduzcan el atractivo de su eje- cucién practica. Por ejemplo, la toma de conciencia acerca de los peligros inherentes a la ingenierfa nuclear en los Estados 5 Arthur Kantrowitz, “Proposal for an Institution for Scientific Judgement”, len Science, 156, nim. 3776 (12 de mayo de 1967), pp. 763-764, ‘A. Weinberg, op. cit, pp. 214-216.40 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA Unidos y Europa occidental en gran medida es efecto del debate puiblico. Cuando se ha permitido el desarrollo de la tecnologfa nuclear de acuerdo con su propia légica, sin la res- triccién de la critica y la preocupacién piiblicas, como ha ocurrido en la Union Soviética, se han establecido pocos de los elementos de seguridad (como los contenedores de los reactores de agua presurizada) que son ahora comunes en Occidente. ‘Asi pues, no debe esperarse que los conocimientos tecnol6- gicos conduzcan al descubrimiento de los riesgos inherentes y las implicaciones sociales de las nuevas tecnoiogias. Existe ahora una gran necesidad de mejorar los métodos y las condiciones del debate critico y de institucionalizarlo a todos los niveles de la elaboracién de politicas. En efecto, el deseo de elaborar métodos de investigacin critica, adaptados al proceso de deliberaci6n publica, esta ligado al origen de la democracia. ‘A partir de la practica de gobierno mediante la discusién en la ciudad-Estado, los griegos desarrollaron una técnica general del discurso erftico que lamaron dialéctica. Este es un método de argumentacién que no se caracteriza tanto por la forma de razonamiento (aunque la discusién mediante pre- guntas y respuestas llegé a considerarse como su forma para- digmatica) como por la naturaleza de sus premisas y el contexto social de sus aplicaciones. La l6gica y las matematicas parten de axiomas o de proposiciones deducidas de axiomas, mientras que las premisas de la dialéctica son s6lo razonables. EI punto de partida de un argumento dialéctico no es un conjunto de supuestos abstractos, sino de puntos de vista ya existentes en la comunidad; su conclusién no es una prueba formal, sino el entendimiento compartido dei asunto en discu- sién; y mientras que las disciplinas cientfficas son formas especializadas del conocimiento séio al alcance de los exper tos, todos pueden utilizar la dialéctica porque —como dijera Aristételes— todos tenemos ocasién de criticar o defender un argumento. Para los griegos, la dialéctica tiene tres usos principales. Pri- mero, como método de examen critico de los fundamentos y los supuestos de las diversas disciplinas especializadas. Se- gundo, como técnica para defender las opiniones propias y ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA 41 Pprocedimiento para aclarar las cuestiones polémicas. Por tltimo, como proceso educativo que transforma al hombre comin en un ciudadano informado y al especialista en una persona capaz de comunicarse con sus conciudadanos. Esta antigua nocién de la dialéctica es muy importante para nuestro examen del papel del andlisis en la deliberacién ptiblica. En efecto, parece captar los elementos esenciales de ese papel mucho mejor que los acostumbrados libros de tex- to, los cuales nos presentan una caracterizaci6n estereotipada del anilisis de las polfticas. Como la dialéctica, este andlisis parte de ordinario de premisas razonables, con puntos de vista refutables y cambiantes, no de principios indiscutibles © hechos evidentes. Como la dialéctica, no produce pruebas formales, sino slo argumentos persuasivos. El problema fundamental de dialécticos y analistas es el de basar las inferencias razonables en valores u opiniones cuando no se dispone de hechos evidentes. Por titimo, el andlisis de politicas —como la dialéctica—contribuye a la deliberaci6n pablica mediante la critica, la defensa y la educaci6n. Un buen anilisis de politicas es algo mas que el mero examen de datos o un ejercicio de modelaci6n; también prove normas para la argumenta- cién y una estructura intelectual para el discurso pablico. Aun cuando no se acepten sus conclusiones, sus categorfas y su lenguaje, su critica de los enfoques tradicionales y su defensa de ideas nuevas afectan —e incluso condicionan— el debate de politicas. LA FUNCION ARGUMENTATIVA DEL, ANALISIS DE LAS POL{TICAS El propésito de este libro es descubrir las implicaciones principales de una concepcién dialéctica dei andlisis de politicas. Deseo desarrollar una sola idea: Iz nocién de que, en un sistema de gobierno que se guia por la deliberacién publica, el andlisis —aun el andlisis profesional— tiene menos que ver con las técnicas formales de soluci6n de problemas que con el proceso de argumentacién. La tarea de ios analistas consiste, en gran parte, en la produc- cin de evidencias y argumentos para el debate puiblico. Su42 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA aspecto argumentativo fundamental es lo que distingue al anilisis de politicas de las ciencias sociales académicas, por una parte, y de las metodologias para la solucién de problemas, tales como la investigacién de operaciones, por otra. Los argumentos de los analistas pueden ser mas 0 menos técnicos, més o menos refinados, pero deben persuadir para que sean tomados en serio en los foros de deliberacién. Es por ello que Jos analistas —como los abogados, los politicos y otras personas gute hacen wn uso funcional del lenguaje— deben estar familiarizados con todos los problemas técnicos del Jenguaje, inchaidos los retéricos.7 La retérica es el arte de la persuasién, el estudio de todas las formas de hacer cosas con palabras. Los atenienses solfan hacer sacrificios anuales a la diosa de la persuasién (Peito) ‘como reconocimiento del poder extraordinario del lenguaje. En nuestros dfas se considera a menudo la persuasién como un uso meramente “racionalizador” o aun deshonesto de los argumentos; es propaganda, lavado de cerebro, manipulacién de la opinién publica. En efecto, la persuasién pnede usarse en esas formas. Pero en el debate libre la persuasi6n es un intercambio bilateral, un método de aprendizaje mutuo mediante el discurso. Fl verdadero debate no s6lo permite que los participantes defiendan sus intereses y opiniones, sino que tam- bién, como consecuencia del proceso, los alienta a ajustar su isién de la realidad y aun a cambiar sus valores. Un argumento persuasivo no es una demostracién légica, pero no por ello se vuelve irracional o una mera racionaliza- cién. La mayorfa de los juuicios de valor se forman en el intercambio persuasivo. Como lo ha sefialado Wayne C. Booth, el hecho de reducir Ja raz6n al cdlculo y la prueba légica acerca de cualquier cosa que no sea suficientemente importante para comprometernos equivale a crear una imagen distorsiona- da del mundo, con todos nuestros valores de wn lado y todas nuestras facultades racionales del otro.* Dado que se requieren juicios de valor para decir cualquier cosa importante en la 7 Northrop Frye, Anaiomy of Criticism, Princeton Uni Princeton, 1957, p. 331 8 Modern Dogma anid the Rhetoric of Assent, University of Chicago Press, Chicago, 1974, p. 116. ersity Press, [ANALISIS DE LAS POLITICAS ¥ DELIBERACION PUBLICA 43 politica publica, esta separacién artificial entre los valores y a capacidad racional es una amenaza para todas las nociones de deliberacién pablica y la eleccién de politicas defendibles. ‘Como veremos en el capitulo siguiente, ni siquiera los analistas técnicos de politicas pueden prescindir de la persuasi6n. Por una parte, los hechos y los valores estén tan entrelazados ‘en la elaboracin de politicas, que los argumentos facticos no apoyados por la persuasi6n rara vez desempefian un papel sig- nificativo en el debate publico. Por otra parte, se requiere la perstasién paca aumentar la posibilidad de que el consejo (asesorfa) sea seguido asi como la disposicién de actuar sobre pruebas que no sean concluyentes. Parte esencial de la tarea Hel analista consiste en explicar y defender un plan de accién razonable cuando el 6ptimo te6rico se desconoce 0 es précti- camente inalcanzable. El andlisis de factibilidad, que estudiaremos en el capitulo 1v, es tal vez el mejor ejemplo de la interaccién necesaria que existe entre los argumentos empiricos y los persuasivos. El que se legue a un entendimiento mutuo es probablemente Ja contribucién mas importante que 1os analistas pueden hacer al debate ptiblico. Sin embargo, el célculo de soluciones 6pti- mas o mejores dentro de las restricciones dadas es s6lo la parte estatica del andlisis de factibilidad; la parte dinamica y mas importante es el descubrimiento de instrumentos para expandir las fronteras de lo posible. Esto requiere tanto el anilisis objetivo como la persuasién: lo posible depende a menudo de lo que el sistema politico considere justo 0 acep- table. Muchas restricciones de las politicas slo pueden flexi- zarse cambiande las actitudes y los valores; como antes vimos, esto involuera siempre cierto grado de persuasién. ARGUMENTACION Y EVALUACION Los argumentos persuasivos desempefian un papel atin mas importante en el discurso evaluativo. Siempre que se consideren nuevos criterios de evaluacién 0 una reforma de los anti- guos, cada quien podra proponer nuevos criterios y recurrir a la perstiasiOn para influir sobre los demés para que los acepten.44 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA La dificultad caracteristica de la evaluacién de las politicas es precisamente la diversidad de las normas admisibles. Los ciudadanos, los legisladores, os administradores, los jueces, Jos expertos y los medios de difusién aportan sus perspectivas y sus criterios particulares. Esta diversidad de puntos de vista es inevitable en una sociedad plural, pero también es necesaria para la vitalidad de un sistema de gobierno que se rige por Ja discusién. Sin embargo, como ha observado Northrop Frye en el contexto de la critica literaria, no parece haber ninguna raz6n para que el mayor entendimiento de la politica al que contribuyen estas perspectivas separadas siga siendo perma- nentemente invisible para los diferentes evaluadores, como lo es el atol6n de coral para el pélipo. También deberia ser posible una evaluacién multiple de las politicas. Se reconoceria as{ la legitimidad de las diferentes perspectivas, pero también se trataria de aleanzar —haciendo que cada una de estas perspectivas cobre conciencia de las otras un nivel de entendimiento y apreciacién que sea algo més que la suma de las evaluaciones separadas. No se trata de construir un gran modelo que combine todas las perspectivas parciales en un criterio general de lo que constituye una buena politica —un “promedio ponderado”, por decirlo asi, de Ja equidad, la eficacia, la legalidad y cualquier otro criterio importante—, sino de contribuir a un entendimiento comin de las diversas perspectivas. En el capitulo vitt analizaremos en detalle la evaluacion, Aqui s6lo mencionaré un aspecto: la evaluacién del analisis y otros tipos de Ia investigacién relacionados con las politicas. La evaluacién de los argumentos de politicas, como la de los argumentos cientificos o Jegales, supone ciertas formalidades. Cuando los problemas que se discuten requieren patrones de razonamiento complejos y grandes cantidades de informa- cidn cuya confiabilidad y relevancia es dudosa, cobra particular importancia un sistema de reglas explicitas sobre las pruebas. Un buen ejemplo es el derecho procesal aplicable a las pruebas, con sus precisas distinciones entre las pruebas de hechos, testimonios, declaraciones de ofdas, presunciones, interpretaciones y otras fuentes de informacién. En el capitulo m1 estableceremos varias distinciones (por ANALISIS DE LAS POLITICAS ¥ DELIBERACION PUBLICA 45 ejemplo, entre datos, informacién y evidencias) para facilitar la evaluaci6n de los argumentos sobre las pol{ticas. Poderos ilustrar la importancia de distinciones que suelen ser pasadas por alto en los andlisis convencionales de las polfticas si nos referimos a las categorfas de “evidencia” y “argumentos”. El argumento es la conexién de los datos y la informacién con las conclusiones del estudio, y su estructura t{pica seré una mezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones subjetivas. Junto con deducciones matematicas y légicas, habra también inferencias estad{sticas, emptricas y analégicas, referencias a opiniones de expertos, estimaciones de benefi- ios y costos y aclaraciones de diversas clases, Esta inevitable complejidad vuelve imposible toda verificacién directa, sen- cilla, del argumento: ésta deberd recurrir a diversos criterios que dependeran de los métodos analiticos empleados, de la credibilidad y robustez de las conclusiones y de ciertas con- venciones sobre la adecuacién y la eficacia La naturaleza de Ja evidencia resulta crucial en esta clase de verificacién, ya que una evaluacién incorrecta de su vigor y pertinencia podria conducir a conclusiones erréneas. La evidencia no es lo mismo que los datos o la informacién. Es una informacién seleccionada de entre el conjunto disponible € introducida en cierto punto del argumento para persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de una afirma- jon. La seleccién de datos o modelos poco apropiados, su introduccién en un punto inadecuado del argumento o Ia elec- cién de un estilo de presentacién que no sea adecuado para el auditorio al que se destina podrfa destruir la eficacia de la in- formacién utilizada como prueba, cualquiera que sea su valor cognoscitivo intrinseco. Por tanto, los criterios utilizados en la evaluacién de la evidencia difieren de los utilizados en la evaluacién de los hechos. Los hechos pueden evaluarse en términos de cénones mas 0 menos objetivos, pero la evidencia debe serlo de acuerdo con diversos factores peculiares de una situacién dada, tales como la naturaleza especifica det caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas para el efecto y la credibilidad del analista. Disciplinas como la historia y el derecho, que dependen de una informacién que no puede considerarse automaticamente46 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA confiable o relevante, reconocen de manera explicita que las evidencias son una categoria conceptual auténoma. También el andlisis de politicas abarca a menudo grandes cantidades de datos de confiabilidad e importancia dudosas, pero los problemas de la evidencia no han recibido aqui la misma atencién. Por ejemplo, de acuerdo con una idea muy difundida entre Jos analistas, un buen modelo de politicas debe asemejarse en la mayor medida posible a los modelos formalizados de las ciencias “duras” mas exitosas. En consecuencia, hay una peli- grosa tendencia a considerar como hechos los productos de los modelos antes que como evidencias que habran de usarse en un argumento junto con otros datos ¢ informaci6n. Por esto, Ja documentacién de los modelos y las fuentes de datos se encuentra en un estado increjblemente primitivo [...J. La mala documen- tacion hace imposible para cualquiera que no sea el autor del modelo, la reproduccién de sus resultados y la verificacién de los efectos de ciertos cambios en el modelo. A veces, el constructor de tun modelo lo patenta por razones comerciales. El cliente s6lo po- r& ver los resultados, no los supuestos. Tan burda omisién de las reglas mas elementales de la evidencia es consecuencia directa de no reconocer el crucial aspecto argumentativo del analisis de polfticas. Esta omisién puede explicarse a su vez por la adhesion de la mayorfa de los analistas a una metodologia més preocupada por las decisiones que se tomen que por la forma como se tomen, 0 por su justificacién en los foros de deliberacién ptiblica EL “DECISIONISMO” Se ha llamado decisionismo aa saagen que se encuentra detrss de esta metodologia, o sea, la “vision de un mimero limitado de actores politicos que tratan de hacer elecciones calculadas entre alternativas claramente concebidas”.19 Las elecciones de ° Martin Greenberger, Matthew A. Crenson ¥ Brian L. Criss nson y Brian L. Crissey, Models ir the Policy Process, Russell Sage Foundation, Nueva York, 1976, p. 338. 10 Judith Shklar, "Decisionism”, en C. J. Friedrich (comp.), Nomos, vol. 7, Rational Decision, Atherton, Nueva York, 1964, pp. 317. ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA 37 «an actor se consideraran racionales si pueden explicarse como Ja seleccién del instrumento mas eficaz para alcanzar ciertos objetivos. Segtin esta concepci6n, el modelo economice de elecci6n es el paradigma apropiado para todos los problemas de politicas. Por ejemplo, un conocide libro de texto sobre andlisis de politicas advierte: “La forma como deben hacerse las elec- Ciones —es decir, el problema de la distribucién de recursos escasos entre distintos fines— es el meollo de la ciencia eco- némica y el tema de este libro”.1! Pueden encontrarse afirmaciones similares en las obras de autores influyentes como Hitch, McKean, Enthoven y Quade.!2 ‘A fin de decidir racionalmente, el disefiador de politicas debe especificar sus objetivos, establecer los distintos medios por los que pueden alcanzarse, evaluar las consecuencias de cada alternativa y seleccionar Ia accién que maximice los beneficios netos. Si esta receta nos parece familiar es porque la estructura légica de les decisiones de asignacién de recursos es la misma independientemente de que quienes tomen las decisiones sean los consumidores individuales, los empresarios privados 0 los administradores y creadores de politicas pabli- ‘cas. Asf se explica el atractivo de una légica de eleccién generalizada que los decisionistas encuentran a la mano en la microeconomfa y la teorfa de decisiones. Ademés, en virtud de que la logica de la eleccién ba sido mas estudiada en el contexto de las transaccianes del mercado, algunos autores han sostenido que el objetivo principal del analisis de polfticas, si no es que el nico, es llevar los principios de la eleccién racional de la esfera de las transacciones econémicas privadas a la de la elaboracién de politicas. En efecto, la elaboracién racional de politicas, la toma de decisiones, la solucisn de problemas y el andlisis de politicas se vuelven casi la misma cosa. Por ejemplo, la receta para maximizar los beneficios netos 11 Edith Stokey y Richard Zeckhasser, A Primer for Policy Analysis, W. W. Norton, Nueva York, 1978, p. 22. "2 Charles J. Hitch y Roland McKean, The Economics of Defense it the Nuclear Age, Harvard University Press, Carnbridge, 1962; Alain C. Enthoven y Ee Wayne Smith, How Much ts Enough?, Harper and Row, Nueva York, 1971; YE. S. Quade, Analysis for Public Decisions, 2° ed., North-Holland, Amsterdam, 1982.48 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA puede interpretarse como una descripcién de la elaboracién ideal de polfticas 0 como una receta para el andlisis de politicas. La nocién subyacente de racionalidad es la misma en ambos casos: la racionalidad es la sublimacién de algo, la eleccién del medio mas adecuado para un fin determinado. La concepcién del andlisis de politicas como una teorta de decisiones “agrandada” ejerce una atraccién intuitiva considerable y provee un instrumento itil para la formulacin de diversos problemas prdcticos: si se debe utilizar cierta vacu- na para contener una epidemia, dénde se debe construir una presa 0 c6mo se puede agilizar el trabajo de los bomberos en. una ciudad grande. No es sorprendente que estos ejemplos, u otros similares, sean los mas socorridos en los libros de texto convencionales. El enfoque decisionista se desarrollé durante la segunda Guerra Mundial, y a principios del decenio de 1950 recibié el impulso y la presentacién formal de la Rand Corporation y otras instituciones de investigacién ocupadas en el estudio de las politicas. Se trata de un “compuesto conceptual” que incluye algunos elementos de investigacién de operaciones y ciencias administrativas, microeconomfa y teoria de las decisiones y un poco de las ciencias sociales y del comportamiento. Hay una evolucién continua que va de los estudios de tiempos de guerra en los campos de la operacién militar, la logistica y Ia tactica hasta las primeras aplicaciones industriales de los nuevos métodos cuantitativos, al andlisis de sistemas y finalmente al andlisis de politicas. La eficiencia técnica como meta 0 criterio de eleccién ha sido sustituida por la eficiencia econé- mica, la que a su vez ha sido atemperada por consideraciones de equidad y viabilidad politica. Pero todavia puede recono- cerse claramente el marco analitico original. Los primeros adeptos de este enfoque se decfan capaces de idear consejos tiles mediante la aplicacién del método cien- tifice de andlisis a los datos reunidos en las operaciones reales. En efecto, las situaciones analizadas por los investigadores de operaciones durante la guerra encajaban bien en el paradigma de las ciencias naturales. Las operaciones militares eran consideradas como muestra de una clase de situaciones re- petitivas donde los modelos disefiados en respuesta a ejemplos ANACISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA 49 anteriores podian ponerse a prueba en relacién con ejemplos posteriores, registrando los resultados obtenidos mientras se ponfan en practica las propuestas sugeridas para el mejora- miento de las acciones y utilizando tales resultados para de- tectar la declinacién de la validez det modefo a medida que cambiaba la situacién.13 Una caracterfstica importante de los primeros estudios de las operaciones militares e industriales era una razonable claridad en la definicion del papel de los analistas y los tomadores de decisiones. A causa del secreto militar o industrial, el andlisis se hacia primordial o incluso exclusivamente para oficiales militares 0 administradores de alto nivel. El analista no tenfa que dirigirse a ningtin auditorio fuera de aquella persona o pequefio grupo de personas que, encargadas de tomar las decisiones, hubiesen ordenado el estudio. Podfa suponer- se sin dificultad que los problemas de comunicaci6n y apli- cacién correspondian a una autoridad jerarquica bien defini- da, Ia cual aseguraria la legitimidad y proveeria [os criterios de calidad y eficacia ‘Sin embargo, para los afios sesenta habfa cambiado radi- calmente la naturaleza de los problemas que estaban investi- gando los analistas, asf como el contexto organizacional y po- Iitico en el que operaban, Los problemas que reclamaban una atencién analitica se estaban volviendo mas grandes y complejos. Cada vez eran més importantes los aspectos estraté- gicos que los tacticos, mientras que la incertidumbre subjeti- vva se consideraba de mas trascendencia que las regularidades estadisticas postuladas en Jos modelos anteriores. Al mismo tiempo, el creciente papel del andlisis en el debate publico sig- nificaba que los analistas —-que ya no eran discretos conse- jeros del principe, sino actores en un proceso politico donde zno podfan separarse claramente la defensa y la persuasion del anilisis objetivo— debian prestar atenci6n a las cuestiones de equidad y factibilidad politica principios de los setenta, la actividad profesional de los analistas ocupados de problemas puiblicos dejo de llamarse andlisis de sistemas y empez6 a ser conocido como andlisis de 13 Hylton Boothroyd, Articulate Intervention, Taylor and Francis, Londres, 1978, p. 113,50 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA politicas. Este cambio trataba de sugerir una sintesis entre las, logicas encontradas de la racionalidad econémica y la racionalidad politica. En la préctica, dado que la politologfa pare- cfa incapaz de proveer un conjunto de conceptos y técnicas analiticos comparable a la fuerte estructura normativa de la microeconomia, la mayorfa de los analistas de politicas per- manecieron firmemente leales a una metodologia decisionista. LAS LIMITACIONES PEL DECISIONISMO. Es posible que las limitaciones y los sesgos del enfoque deci sionista sean menas evidentes que sus méritos, pero afectan casi todos los aspectos de la enseitanza y la practica del andli sis de polfticas. Sin embargo, limitaré mis observaciones criticas a unos cuantos puntos particularmente relevantes para Ia discusién subsecuente. Con ello trataré de ilustrar la clase de problemas y argumentos que este enfoque tiende a excluir del andlisis. Por principio de cuentas, el enfoque decisionista supone la existencia de un Gnico tomador de decisiones o un grapo que actiia como una unidad, y no puede aplicarse directamente a situaciones en donde hay dos 0 més actores con objetivos diferentes. E] modelo de elecci6n racional que se encuentra detrds de este enfoque ha sido elaborado paca un individuo que desea ser congruente y lo prueba en la forma como orde- na sus preferencias y evaltia las probabilidades de los eventos inciertos. Cuando intervienen varios individuos, el modelo no requiere que se pongan de acuerdo sobre sus ordenamientos y evaluacianes; pueden ser racionales (es decir, congruentes) aunque sostengan opiniones divergentes. Si se requiere una decision conjunta, tendran que resolver sus diferencias mediante procesos interactivos tales como la negociaci6n 0 la persuasién, acerca de los cuales el modelo no dice nada, Con mayor raz6n, esta metodologia olvida los conflictos que surgen entre los intereses y puntos de vista de diversas agencias gubernamentales. Pero siempre que existan tales conflictos, surgirdn interrogantes importantes acerca de los supuestos apropiados para el comportamiento de otras agen- ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA 51 cias piblicas en la formulacién de politicas por parte de cual- ‘quier agencia en particular. Como veremos en el capitulo V1, aijos los instrumentos de politicas estén en efecto limitados por consideraciones de gobierno y administracién, Por tanto, be importante que los formuladores de politicas sepan cules Sariables se encuentran efectivamente bajo su control y en qué medida, y en este sentido no resulta muy stil un modelo tinitario de elaboracién de politicas. ; (Otro supuesto fundamental es el de la inexistencia de una distinci6n esencial entre las politicas y las decisiones, de modo que todos los problemas sobre poltticas pueden ser analiza. dos en el lenguaje de la toma de decisiones. Pero, como ha sefialado Philip Selznick, "oma de decisiones” es una de esas expresiones de moda que pue- dere eeeeiots de lo que iluminan. Tiene un aie de importan- Gla, de referencia a acontecimientos significativos, y su mero uso parece sugerit que se ha aislado cientificamente algo definido, Pero las decisiowes estin siempre con nosotros, en todos los nive- Jee de la experiencia, en todos los organismos. Es posible que algiin dia se establezcan en forma convincente las caracteristicas Be nerales de todas las elecciones 0 de todas las clecciones sociales, Pero rodavia habria necesidad de distinguir lo mds trivial de lo menos trivial y, si hay algtin orden en este fendimeno, tendrén que Identificarse algunas clases de decisiones, relaciondndolas con los ‘problemas o las situaciones espeeificas de donde surgieron. En realidad, contra lo que suele creerse, la teorsa de decisiones no se aplica a la toma de decisiones en general, sino sélo a un tipo especial de situaciones de elecci6n. La decision de la teorfa de decisiones es una eleccién que debe hacerse en fa situacién inmediata que confronta el tomador de decisiones, teniendo en cuenta las consecuencias probables de cada cureo de accién posible en la situacién presente. Por ejemplo, Jos beneficios futuros deben definirse en términos de su eva- luacién actual, aunque no exista ninguna raz6n para suponer que tal evaluaci6n coincidiré con Ia evaluacién de los beneficios en el futuro.!5 , 56 1 eadeshp in Adisation, Harper and Rov, Noe York, 1964p ede dr onal Fools A catigue of he Behavioral Founds-52, ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA Cuando confronta una disyuntiva, el tomador de decisiones de la teorfa de decisiones escoge como si los beneficics de une opcién fuesen mayores (0 por lo menos iguales) a los benefi cios de la otra en la situacién actual. Como observa John Tukey, esta eleccién no dice nada acerca del estado teal de las ‘Cosas ni acerca de las consecuencias de actuar en otras situaciones como si la alternativa escogida fuese la mejor entre lay disponibles. Las decisiones de actuiar en esta forma son inten. tos de actuar lo mejor posible en situaciones especiticas, de escoger sensatamente entre las alternativas disponibles {6 Los teGricos de la decision gustan de citar a Blas Pascal: i! faut ari, il faut choisir (es preciso apostar, es preciso escoyen), ¥ los problemas relacionados con los juegos de azar han provis. to el paradigma original de la teorfa de las probabilidades ¥ su producto moderno: la teorla de decisiones En la vida privada, tanto como en el campo de los negocios y el del gobierno, surgen algunas situaciones donde los indi. Viduos escogen efectivamente bajo las condiciones previstas en la teorfa. Pero en muchas otras situaciones la teorfa no es Particularmente atil, ya sea en términos prescriptivos o des, criptivos. Por tanto, las decisiones importantes de politicas son algo més que simples esfuerzas por actuar de la mejor manera po. sible en la situacion inmediata que afronta el elaborador de politicas. Tales decisiones se toman luego de una deliberacion cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo, antes que por sus consecuencias inmediatas. Una vez tomadas, las decisiones se mantienen durante algtin tiempo, lo que dota de direccién y consistencia a las diversas actividades guberna, mentales. Como dice un antiguo asesor presidencial: "Le mea vyorfa de las decisiones presidenciales son demasiado impor. tantes y demasiado irrevocables como para que se tomen con apresuramiento cuando los hechos son inciertos, cuando les elecciones no estan claras 6 cuando las consecuencias de largo alcance no son tan facilmente distinguibles como las see, Lions of Economic Theory”, en Phitosphy and Publie seshtinems rear phy and Publi Afar, 6, iim, 4 (vere ‘John W. Tukey, “Conclusions Versus Decisions", en mim. 4 (noviembre de 1960), pp. 423-433. a ANALISIS DE LAS POLITICAS ¥ DELIBERACION PUBLICA 53 ciones y los resultados inmediatos”.17 Lo que sefiala aqui Theodore Sorensen no son decisiones en el sentida de la teoria de decisiones, sino juicios politicos que se discuten mas convenientemente en el lenguaje del discurso de los que desempefian funciones de asesoria. ‘Una tercera limitacién del decisionismo es su preocupacién_ exclusiva por los resultados y su falta de interés por los procesos que los producen. En algunas situaciones se justifica esa falta de interés: si puede determinarse claramente Jo cosrecto © lo equitativo del resultado, a menudo carece de importancia la forma como se tome la decision; s6lo los resultados cuentan. Pero cuando las premisas fécticas 0 valorativas son oscu- ras, cuando no existen criterios generalmente aceptados de lo justo, el procedimiento de toma de decisiones cobra una importancia especial y no puede tratarsele como algo puramente instrumental, Incluso en el andlisis de la decisién formal, el reconocimien- to explicito de la incertidumbre impone un alejamiento sustancial de una orientacién estricta hacia los resultados. En condiciones de incertidumbre, diferentes alternativas corres- ponden a diferentes distribuciones probabilisticas de las consecuencias, de modo que ya no se puede determinar inequf- vocamente cual es la decisién 6ptima. Por lo tanto, el criterio habitual de racionalidad —segdin el cual es racional una accién si puede explicarse como la eleccién del mejor medio para lograr un objetivo— es sustituido por una nocién mas débil, Ja de Ja congruencia. B) tomador de decisiones racionales ya no es en sentido estricto aquel que busca la optimacién, Todo lo que se requiere ahora, y todo lo que garantiza el principio de fa maximizacién esperada, es que la eleccién sea consis- tente con las evaluaciones del tomador de decisiones en lo tocante ala probabilidad y utilidad de las diversas consecuencias.18 Adviértase que la congruencia es un criterio procesal, no un criterio sustantivo. La preocupacién exclusiva por los resultados es una limi- 17 Theodore C. Sorensen, Decision-Making in the White House, Columbia University Press, Nueva York, 1963, p. 30. 18 Dennis W. Lindley, Making Decisions, Wiley-Inters. 1971p. 6, snce, Nueva York,54 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA tacién grave del decisionismo, porque los procesos sociales rara vez tienen s6lo un valor instrumental para quienes participan en ellos. En la mayoria de las éreas de actividad social, los procesos y las reglas que constituyen la empresa y definen los papeles de sus participantes importan independientemente de cualquier ‘estado final’ identificable que se genere en tltima instancia. En muchos casos, en efecto, es el proceso mismo lo que importa mds para quienes en él participan”.!9 Por ejemplo, como observara en cierta ocasién John Dewey, Jo més importante de la votacién popular y la regla de la mayo ria no es el resultado efectivo de la eleccién del votante, sino el hecho de que el proceso electoral impone la utilizacién previa de los métodos de discusién, consulta y persuasién, asi camo la modificacién consiguiente de las opiniones para con- ciliar el punto de vista de la minorfa.20 De nuevo, el conocimiento de los resultados, aunque puedan medirse con precisién, muchas veces no ¢s e} tipo de informa- cién que los ciudadanos y los diseniadores de politicas encuentran més util. E] mero conocimiento de que los resultados son buenos 0 malos, sin conocer el proceso que los ha producido, no dice mucho a los tomadores de decisiones y a los criticos acerca de lo que deben hacer. Como veremos en el capitulo vis, el conocimiento del proceso es a menudo esencial para la evaluacién y el aprendizaje, ya que prove una informacién que casi seguramente estar ausente en la med ci6n de los resultados. La utilidad del enfoque decisionista para quien toma decisiones pablicas se ve limitada mas atin por el hecho de que en la politica, como en el derecho (pero no en el mercado), las decisiones siempre deben justificarse. Los argumentos justificatives desempefian un papel importante en el debate de las politicas, pero son ajenos al caracter del decisionismo. Esto se debe, en parte, al hecho de que !as razones esgrimidas para justificar o explicar una decisién frecuentemente son diferentes de las motivaciones o las “preferencias reveladas” originales del tomador de decisiones, de modo que aparecen ' Laurence H. Tribe, “Policy Science: Analysis or Ideology? and Pubic Afr, 2. im. 1 (otono de 1972), p83. The Pablic and ls Problems, Holt, Nueva York, 1927, pp. 207-209. a Philosophy ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA 55 como meras racionalizaciones. Sin embargo, como veremos con mayor detalle en el capitulo siguiente, no es necesariamente deshonesto o una mera “racionalizaci6n” el uso de argumentos basados en consideraciones diferentes de los que condujeron a la adopcién de cierta posicién. No hay un procedimiento tnico para la construccién de un argumento: los datos y las pruebas pueden seleccionarse en diversas formas de entye la infor macién disponible, y existen diversos métodos para el andlisis y ordenacién de los valores. No hay riada intrinsecamente censurable en la seleccién de la combinacion particular de datos, hechos, valores y métodos analiticos que parezca mas apropiada para convencer a quienes tienen que aceptar 0 ejecutar Ia decisién. Si los analistas no quieren o no pueden proveer tales justificaciones o explicaciones posteriores a la decision, quienes toman las decisiones no tendrén mas remedio que buscar ayuda en otra parte. En virtud de que el decisionismo es una doctrina coherente, todas las limitaciones antes sefialadas —el supuesto de un tinico tomador de decisiones, la falta de interés por el proceso, la incapacidad para distinguir entre diversas clases de decisiones y para reconocer ei papel del argumento y la persuasi6n en la toma de decisiones— estan estrechamente relacionadas. Su efecto combinado es la generaci6n de una versién demasiado intelectualizada del andlisis de polfticas, la cual destaca exce- sivamente los aspectos mas técnicos de un tema que en efecto Geberia ocuparse del proceso de las politicas como un todo. Los decisionistas examinan los problemas de las politicas como si fuesen rompecabezas para los que siempre existen soluciones correctas si hay metas claras € informacién sufi- Ciente, y tales soluciones pueden encontrarse mediante ciertos ‘cAlculos antes que por el ejercicio de la capacidad politica. Por tanto, el disefio de politicas puede ser inteligente o racional sélo si esta precedido por un anilisis sistematico de las alter~ whativas con todas sus implicaciones. Segin esta concepcién, Ja accién racional hace siempre dos cosas: elaborar un plan de accién y ponerlo en prictica. Como dice Gilbert Ryle, se trata de hacer un poco de teorfa y luego un poco de practica.?! 28 The Concept of Mind, Barnes and Noble, Nueva York, 1949, p. 29.56 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA, Pero no hay duda de que es posible que el plan se trace bien y luego se ejecute de manera esttipida. Ademés, de acuerdo con el supuesto original, si se quiere que tal proceso sea racional, el mismo proceso de planeacién tendria que ser préce- dido por otro proceso de planeacién para planear. Esta regre- sién infinita lleva al absurdo el principio de que, para que una decisién o una politica sea inteligente, debe estar guiada por una operacién intelectual previa. Lo “inteligente” no puede definirse en términos de lo “intelectual”, ni el “saber c6mo” en términos del “saber qué”.22 Quien no tenga conocimientos de medicina no podré ser un buen cirujano, pero la excelencia quirtirgica no es lo mismo que el conocimiento de la ciencia médica, ni es resultado di- recto de tal conocimieato. Al igual que la cirugfa, la elabora- cién de politicas y el asesoramiento de las politicas son ejerci cios de capacidad, y no juzgamos la actuacién talentosa por la cantidad de informacién almacenada en la cabeza de quien actiia, ni por la cantidad de planeacién formal. Mas bien, juzgamos la actuacién por criterios tales como la oportunidad y a atencién de los detalles, por la capacidad de reconocer los Itmites de lo posible, para sacar provecho de las limitaciones y para aprender de los errores propios, no sélo por la capaci dad para mostrar lo que debe hacerse, sino para persuadir a la gente de que haga lo que el planeador sabe que debe hacerse. Es posible que la limitacién més grave de la concepcién decisionista no lo constituya el hecho de que sea err6nea, sino de que ha generado un desequilibrio en la forma como pen- samos acerca del disefio de las politicas. En los capitulos si- guientes trataremos de llegar a una concepcién més realista de los usos del conocimiento y el andlisis en la deliberacién de politicas y en una mejor apreciaci6n de la capacidad necesaria para transformar las ideas en acciones. 2 Ibid, p. 42. I. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO Los anauistas de polfticas de inclinacién decisionista desea fan proyectar la imagen de personas que resuelven problemas técnicos, no partidistas, y que plantean al gobernante las, opciones disponibles y evaliian sus consecuencias por medio de modelos matematicos u otras técnicas objetivas de andlisis. Al analista sélo le corresponde determinar el medio més, adecuado para alcanzar ciertas metas. Debe ser neutral en lo tocante a los fines, porque la discusién de metas y valores es inevitablemente subjetiva y acientifica. El andlisis que aspire a ser objetivo y cientifico sélo debera ocuparse de enunciados facticos. Por tanto, debe trazarse una distincién clara entre el anilisis profesional de las politicas y la defensa o la delibera- cién de las politicas. El andlisis profesional de las politicas co- mienza s6lo después de que se han estipulado los valores relevantes, ya sea por un gobernante autorizado o mediante la suma de las preferencias ciudadanas en el proceso politico, Esta imagen del arte del analista es muy engafiosa. Quisiera sugerir una més correcta. El analista de polfticas es un pro- ductor de argumentos de las politicas, mas semejante a un abogado —un especialista en argumentos legales— que a un ingeniero o un cientffico. Sus capacidades basicas no son algoritmicas, sino argumentativas: para examinar con espiritu critico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para conservar muchos hilos en la mano, para buscar un argumento en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente. El analista reconoce que se requieren juicios de valor para decir algo importante en materia de politica, juicios que deben ser explicados y justificados, y est dispuesto a aplicar sus capaci dades en cualquier tema de interés para la discusién pablica, La imagen del analista como solucionador de problemas es engafiosa porque las conclusiones del andlisis de las polfticas casi nunca pueden probarse en forma rigurosa. Sélo es posi ble una prueba demostrativa de que debe escogerse una alter- s758 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO nativa particular en una situacién particular si se restringe artificialmente el contexto del problema de politica. Debemos suponer que no hay ningiin desacuerdo en la formulacién del problema, ningin conflicte de valores e intereses, y que la so- lucién se ejecuta por sf sola de algtin modo. El analista debe tener asimismo toda la informacion pertinente, inclusive un conocimiento completo de las preferencias actuales y futuras, as{ como de todas las consecuencias de todas las opciones posibles, La imposibilidad de probar cual es la accién correcta en la mayorfa de las situaciones practicas debilita la credibilidad del andlisis como solucién del problema, pero no implica que Ya informacién, la discusién y el argumento sean irvelevantes. Razonamos aun cuando no calculemos: fijando normas y for- mulando problemas, presentando pruebas en pro y en contra de una propuesta, ofreciendo rechazando criticas. En todos estos casos, no demostramos: argumentamos. ‘La argumentaci6n difiere de la demostraci6n formal en tres sentidos importantes. Primero, la demostracién es posible sélo dentro de un sistema formalizado de axiomas y reglas de infe- rencia. La argumentaci6n no parte de axiomas, sino de opiniones, valores o puntos de vista refutables; utiliza inferencias logicas pero no se agota en sistemas deductivos de enunciados formales. En segundo lugar, una demostraci6n trata de convencer a todos aquellos que cuentan con los conocimientos técnicos requeridos, mientras que la argumentacién se dirige siempre a un auditorio particular y trata de provocar 0 incrementar su adhesin a las tesis que se presentan para su consentimiento. Por tltimo, la argumentaci6n no trata de obtener un acuerdo puramente intelectual, sino de incitar a la accién, 0 por lo menos de crear una disposicién para actuar en el momento apropiado.! Se advertira que las caracteristicas distintivas de la argu- mentacién son precisamente las que distinguen al razonamiento dialéctico y retérico. Por tanto, cuando reconocemos que el andlisis de las politicas tiene menos que ver con la evi- ' Chaim Perelman, The Reabn of Rhetoric, University of Natce Dame Press, Notre Dame, 1982, pp. 4-7. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 59 dencia y el calculo que con el proceso de argumentacion, en- tramos en contacto con una antigua tradici6n filoséfica que no define la racionalidad en términos instrumentales, sino como Ja capacidad de proveer razones aceptables para nuestras elecciones y acciones. Al restringir el papel de la raz6n al descubrimiento de los medias apropiados para fines dados, la racionalidad instrumental relega los valores, criterios, juicios y opiniones al dominio de lo irracional o lo puramente subjeti- Yo. El andlisis como argumento sostiene que este estrecha- gniento del discurso va en contra del meollo de un sistema de gobierno por la discusi6n. A fin de influir sobre la deliberacién piiblica en formas significativas, los analistas deben abrirse @ lun conjunto de argumentos més amplio que el permitido por la metodologia del decisionismo. Fs cierto que los analistas de politicas recurren a menudo al discurso argumentativo: debaten valores, cuestionan objetivos, aceptan o rechazan supuestos y defienden o justifican cursos de acci6n sobre la base de pruebas que no son concluyentes. Lo problematico de estas acciones no es su contenido, sino el hecho de que no se examinan, de modo que algunos aspectos cruciales del anlisis escapan a la evaluacién critica, En este capitulo analizaré algunos de los usos ret6ricos mas importantes del andlisis de las politicas. EL ESTABLECIMIENTO DE NORMAS, En general, se supone que la deliberacién y la politica publi- cas se ocupan primordialmente del establecimiento de metas y de la determinacién de los medios necesarios para su logro. En efecto, la funcién més importante de la deliberacién publica y la elaboracién de politicas es la definicién de las normas que determinan cuando deberan considerarse ciertas condiciones como problemas de politica. Las condiciones objetivas rara vez son tan imperiosas y claras como para fijar la agenda de las politicas 0 dictar la conceptuacion apropieda En los afios cincuenta, el problema de la pobreza ocupaba un lugar secundario en Ja conciencia ptiblica estadunidense. En. os sesenta, aunque la distribucién del ingreso cambié poco,oo EL ANALISIS COMO ARGUMENTO se convirtié en una parte significativa de las polfticas pu- blicas? Lo que habfa cambiado eran las actitudes y opiniones sobre la pobreza, asf como la ereencia en la capacidad del gobierno para encontrar soluciones a los problemas sociales. Un ele- mento nuevo, particularmente importante, era el surgimiento de un consenso intelectual acerca de las causas “estructura les” de la pobreza. Como dice Charles Murray: “El surgimien- to de la concepcién estructural del problema de la pobreza fue algo inesperado y rapido. A principios de 1962 nadie hablaba de la pobreza; para fines de 1963 era el tema de politica interna més candente después de los derechos civiles. Pero no se hablaba s6lo de la ‘pobreza’. Ahora se debatfa la ‘pobreza estructural””.3 ‘Como vimos antes, en la concepcién decisionista el andlisis racional de las politicas sélo puede iniciarse una vez. que se han determinado los valores relevantes por la autoridad com- petente. En efecto, estos valores no son dados 0 constantes, sino que dependen del proceso de elaboracién de politicas al que supuestamente deben guiar. Muchos de los problemas de Jos que se espera ahora que se ocupen los gobiernos democré- ticos no eran considerados como problemas de politica hace un siglo, o incluso hace pocos decenios. Han cambiado radi- calmente las normas de tales problemas (como el del alivio de la pobreza extrema). Pero el proceso que ha generado estos cambios en las normas es el mismo proceso hist6rico que estas normas han guiado.* Lejos de esperar en actitud pasiva la estipulacién de los valores piiblicos a los que habran de servir, los analistas e investigadores de politicas participan a menudo profundamente en el proceso de fijacién de las normas. Un ejemplo de ello es la “guerra” contra la pobreza del presidente Lyndon Johnson.5 Otro ejemplo es la innovaci6n representada por las leyes para 2 Joseph R. Gusfield, Drinking-Driving and the Symbolic Order, University of Chicago Press, Chicago, 1981, p. 4 5 Losing Ground, Basic Books, Nueva York, 1984, p. 27. 4 Geoffrey Viekers, The Art of Judgment, Chapman and Hall, Londres, 1965, pp. 120-135. 5 Henry J. Aaron, Politics and the Professor, Brookings Institution, Wash- ington, 1978, cap. 11 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 6 el control de la contaminacién con metas y calendarios claros para su aplicacién, como la Ley de Aire Limpio de 1970 y la Ley Federal de Control de la Contaminacion Acuatica de 1972. Esta legislaci6n se vio significativamente influida por una teoria de la “captura de agencias”, segtin la cual el vago fenguaje Jegal era una de las causas de que las empresas cooptaran a las agencias reguladoras. Para remediar este mal se proponfan es- tatutos que tuvieran metas claras, fijaran fechas precisas para su realizaci6n y facultaran a grupos ciudadanos para que de- nunciaran ante los tribunales a las agencias negligentes. Estas ideas aparecieron en muchos libros de texto influyentes y fueron finalmente adoptadas por el Congreso en la version popular elaborada por algunos miembros de la organi- zacién de Ralph Nader y otros impulsores de estas polfticas.§ El resultado final de los esfuerzos combinados de investigadores y activistas fue una revisién a fondo de las normas de proteccién del ambiente y la salud. De acuerdo con las nuevas, normas, la estructura tradicional de la regulacién —basada ‘en una negociacién extraoficial con la industria, una débil apli- cacién por parte de las agencias gubernamentales y un alto grado de discrecionalidad administrativa— resultaba de pron- to inadecuada y proclive a la corrupcién. La respuesta legislativa consistié en cambiar la regulacién descentralizada y el cumplimiento voluntario por ordenamientos legales a nivel nacional y de cardcter obligatorio. Desde el punto de vista conceptual, puede distinguirse entre el establecimiento de normas y su uso, en la busqueda de soluciones que satisfagan la legislacién vigente. Esta distincién es andloga a la dicotomia tradicional entre politica y adminis- traci6n, la cual se ha utilizado para apoyar la doctrina de que Jos lideres politicos fijan las politicas, mientras que los admi nistradores y los expertos deben encontrar los medios apropi dos para su implantaci6n. Pero no es verdad que las politicas determinen todo hasta cierto punto, mientras que la admini tracion se encarga de todo a partir de ese punto: ambas interac- tdan a lo largo de todo el proceso de elaboracién de politicas. 6 Allved Marcus, “The Environmental Protection Agency”, en James Q. Wilson (comp), The Politics of Regulation, Basic Books, Nueva York, 1980, pp. 267-308.62 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO En la practica resulta dificil separar la elaboracién de poltticas de la administracién, o el establecimiento de normas del uso de tales normas, en parte a causa del hecho de que los man- datos legislativos son a menudo tan vagos, ambiguos 0 con- tradictorios que no hay patrones claros para su aplicacién por parte de administradores y expertos. Aun cuando los es tatutos traten de definir las metas con gran precisién, como ocurrié con la legislacién ambiental de principios de los afios, setenta, los conocimientos técnicos y cientificos disponibles pueden ser insuficientes para indicar procedimientes que conduzcan inequivocamente a las metas originales. En virtud de que la incertidumbre es tan generalizada en la elaboracién de politicas, cuentan mucho los valores de los administradores ¥ expertos; y eso no se puede evitar. Por tanto, al trazar la distincién conceptual entre la elabora- cién de normas o de politicas, por una parte, y el uso o admi- nistracién de las normas, por la otra, debemos tener cuidado de evitar la idea de que las politicas y la administracién ocupan dos esferas completamente separadas 0 que son respon- sabilidades de dos grupos de personas completamente distintos. El establecimiento de normas no es una prerrogativa de los gobernantes de alto nivel ni Jos administradores 0 los expertos se ocupan solo de los medios. En efecto, como observa Charles W. Anderson, es probable que el papel real de los profesionales de las politicas en el gobierno contemporanco sea mas prescriptivo que instrumental. E! profesionalismo significa en gran parte la fijacién de normas para la buena practica. La mayorfa de las profesiones de las polfticas son tales precisamente porque proveen normas para la politica piblica. En campos tan diversos como la silvicul- tura, la salud piblica, la nutricién y el bienestar, la funcién esen- ial del experto es # menudo la de fijar criterios para la definicion de objetivos pablicos y la evaluacién de los programas piblicos.? Los expertos pueden desempefar un papel importante en el establecimiento de normas para la politica publica aunque parezcan estar ocupandose de cuestiones puramente facticas 7 “The Place of Principles in Policy Analysis", en The American Political Science Review, 73, nim. 3 (septiembre de 1979), p. 714, EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 63 El ejemplo siguiente es tipico de un amplio conjunto de situaciones que surgen en la toma de decisiones de regulacién.* En 1974, el Fondo de Defensa Ambiental pidié a la Agencia de Proteccién Ambiental (Environmental Protection Agency, 0 EPA) que suspendiera y cancelara dos plaguicidas quimicos Aldrin y Dieldrin (a-p). Durante las audiencias de cancelacion se puso en claro que no habfa acuerdo sobre las normas que debfan utilizarse para determinar su potencial de causar cancer. Los expertos de la Shell Chemical Company, el pro- ductor de a-b, sostenfan que debian satisfacerse ciertos criterios estrictos antes de que una sustancia pudiera considerarse carcinégena. Los criterios defendidos por estos expertos in- clufan criterios toxicolégicos tradicionales, tales como el desarrollo de tumores en dos o més especies animales expuestas a la sustancia en el laboratorio, una prueba de que los tumores se relacionaran con la sustancia y la disponibilidad de datos que probasen la existencia de por lo menos un cdncer humano. El argumento de la ea en contra de A-p se basaba en criterios diferentes de la carcinogénesis. Seguin los expertos de la agencia, un carcinégeno es cualquier agente que incremente la in- duccién de tumores en personas 0 animales, aunque sean be- nignos; un agente carcinégeno puede identificarse mediante ‘el analisis de experimentos en animales o sobre la base de estudios epidemiol6gicos correctamente realizados, y toda sustancia que produzca tumores en una especie animal en ensa- yos correctamente realizados, deberd considerarse como agente de riesgo carcinégeno para el ser humano. ‘Ninguno de estos conjuntos de criterios podria descartarse como poco razonable o contrario a las reglas de las pruebas cientificas. Por tanto, la eleccién tendria que hacerse sobre bases no cientfficas. Al objetar el criterio de la Shell sobre descubrir por lo menos un cancer humano inducido por a-b, los, expertos de la EPA sostenfan que, dado que las pruebas con animales eran suficientes para pronosticar un riesgo cance- rigeno, resultaba éticamente injustificable esperar una de- ® Puede encontrarse tn andlisis amplio de este ejemplo en Brendan Gillespie, Dave Eva y Ron Johnston, "Carcinogenic Risk Assesment in the United States and Great Britain: The Case of Aldrin/Dieldrin", en Social Studies of Science, 9 (1979), pp. 265-302.64 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO mostracién de dafio humano. También sostenfan que una politica prudente exigfa que las pruebas positivas de tumores ‘en una especie animal debfan prevalecer sobre los resultados negativos en otras. Al defender criterios de prueba que se alejaban significativamente de los criterios toxicolégicos mas ortodoxos, los expertos de la EPA estaban proponiendo en efecto normas nuevas para la politica publica aplicable al riesgo relacionado con el cancer, inclusive ciertos criterios sobre lo que debe cons- tituir una prueba suficiente para las decisiones pitblicas. Es clara la ensefianza sugerida por este ejemplo y los anteriores. Los expertos —incluidos los analistas de politicas— se ocupan a menudo de la fijacién de normas, en lugar de buscar soluciones que satisfagan las normas dadas. Los métodos empiricos no pueden ser atacados mientras no se llegue a un acuerdo sobre las normas, porque la naturaleza del problema depende de las normas que se adopten. Por tanto, la argu- mentacién y la persuasién desempefian el papel decisivo en la fijacién de normas y la definicion de problemas. ‘Como veremos con mayor detalle en ¢) capftulo vii, se tle- ga a conclusiones similares en el caso de la evaluacion de las polfticas, La importancia alcanzada en los ltimos afios por Ja investigacién de la evaluacién revela que los analistas de las politicas han Ilegado, finalmente, a entender que la presta- cién eficaz de servicios puiblicos requiere algo mas que el descubrimiento y la implantacién de un programa éptimo desde un punto de vista tedrico. Es mas importante atin entender cémo se comporta efectivamente el programa, si logra lo que se busca y, en caso contrario, cémo puede mejorarse 0 can- celarse. En general, se supone que éstas son determinaciones puramente empfricas en donde no hay elecciones de valores ni opiniones preconcebidas. En realidad, fos valores y las opiniones cuentan mucho en la evaluacién, en parte por el hecho de que los resultados de la practica son intrinsecamente ambiguos en circunstancias normales. Los datos son a menudo deficientes y los instrumentos de medicién resultan poco con- fiables; ademas, son numerosas las causas del éxito y el fraca- so, y por lo general diferentes interesados tratan de destacar EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 65 cierto subconjunto particular de causas. Por tanto, la evalua- cién de un resultado particular depende de los supuestos y los criterios adoptados por el evaluador. Como dice Donald Campbell,? la profunda ambigiiedad de la praxis no puede eli- minarse mejorando las técnicas de medicién y verificacién, pero si puede describirse y aclararse en la argumentaci6n y ia persuasién recfproca EL DESCUBRIMIENTO Y LA JUSTIFICACION Cuando se analizan las decisiones de politicas, o los procesos de decision en general, conviene distinguir entre el procedimiento por el que se llega a una conclusion —el proceso de descubrimiento— y el procedimiento por el que puede justificarse la conclusion, que es el proceso de justificacin. El proceso por el que se llega a una conclusién no aclara siempre si la conclusién es en efecto razonable o justificable. Por ejemplo, las motivaciones personales que guiaron al tomador de decisiones podrfan ser inadecuadas para explicar su decision a otros o para persuadirlos de que la pongan en prictica. Si lla- mamos motivaciones a las consideraciones que llevan a una persona a actuar, y razones a las consideraciones que pueden usarse en la comunicacién interpersonal, podrfamos decir que no todas las motivaciones son necesariamente razones y no todas las razones funcionan como motivaciones.!0 De igual modo, la forma como se descubre una solucién para un problema matematico 0 cientifico no es siempre —y ni siquiera de ordinario— la forma en que la solucién se pre- senta, justifica o defiende ante la comunidad de especialistas. Incluso en la solucién de problemas cientfficos, a momento privado de la intaicién debe seguir un proceso publico de jus- tificacién y persuasion. La distincién entre motivaciones y razones, 0 entre descubrimiento y justificaci6n, no es suficientemente apreciada 9 “Experiments as Arguments”, en Knowledge: Creation, Diffusion, Utiliza- ‘ion, 3, nim. 3 (marzo de 1982), pp. 327-337. 1 David P. Gauthier, Practical Reasoning, Oxford University Press, Oxford, 1963, pp. 17-18.66 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO por los analistas y otros estudiosos de la elaboracién de politi- as, pero su importancia ha sido claramente reconocida por los juristas y los filésofos de la ciencia. Consideremos el caso de un juez que emite un fallo sobre la base de su nocién subje~ tiva de lo justo, la intuicién de que cierta decision serfa correcta, al mismo tiempo que advierte que esta clase de consideraciones no pueden justificar su determinacién. En consecuencia, el juez expresa su opinién con las categorias objetivas de la argumentaci6n jurfdica, y todas las etapas posteriores del caso (una apelacién, por ejemplo) se basarén en la opinién publica- da, no en el proceso seguido efectivamemte por el juez para llegar a la conclusi6n. Tiene gran interés metodolégico el hecho de que la mayorta de los sistemas juridicos permitan que la opinién donde se expresan las razones de una decisién judicial aparezca después de esa decision, no antes. De igual modo, diferentes jueces podrian estar de acuerdo sobre una decisi6n, pero no sobre la mejor forma de justificarla; en el sistema estadunidense se permite que los jueces presenten sus posiciones en argumentaciones separadas. Tales reglas procesales parecer‘in absurdas a quien suponga que una opinion judicial es una descripcién fiel del proceso de decision seguido por el juez para legar a una conclusion Pero si se ioma la opinién como un informe de los procedi mientos justificativos empleados por el juez, no habra ninguna. dificultad para entender el empleo de consideraciones juridi- cas y légicas que quiz4 no hayan desempefiado ningtin papel en el proceso real de la decisién.!! En efecto, a opinién del juez no es la premisa de un silogismo que concluye en la decisién, sino un procedimiento para incrementar la fuerza persuasiva de la decisién y aplicar un control racional sobre conclusiones que podrian haber side sugeridas por consideraciones no jurfdicas. Contra lo que pudiera hacernos creer el positivismo, los argumentos justificativos desempefian también un papel importante en la ciencia. Ahora se reconoce que los argumentos cientfficos pretenden volver muy razonable y convincente una teorfa, pero no pueden probarse de modo concluyente 41 Richard A. Wasserstrom, The Judicial Decision, Stanford University Press, Stanford, 1961, p. 28. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 6 por las matematicas 0 procedimientos inductivos. Como dice €lfisico John Ziman, los informes cientificos “no son diarios ni periédicos que nos digan exactamente lo que ocurtié en cierto laboratorio en un dfa particular. Mas bien, presentan tuna version cuidadosamente espulgada de tales eventos y nos informan de lo que debiera ocurtir si tratésemos de repetir el experimento en las condiciones prescritas”.!? E] informe del cientifico a sus colegas no es wna exposicion de lo que ocurrié al realizar ciertas operaciones; més bien, es un esfuerzo para convencerlos de que el mundo se comporta tal come él lo ha concebido. Tras el momento privado del descubrimiento ‘debe venir la demostracién publica, el proceso deliberado de ta persuasién. Por ello afirmo que un buen experimento es una poderosa pieza retérica capaz de persuadir a la mente mas obstinada y escéptica de aceptar una idea nueva y, asf, hace una contribucién positiva al saber generat” 13 Los argumentos justificativos desempefian un papel més importante atin en la elaboraci6n de politicas. En politica no basta nunca con la decisién, aunque sea una decisién correc: ta. Las decisiones deben ser legitimadas, aceptadas y puestas en préctica. Tras la eleccién viene el proceso de justificacién, explicacién y persuasion. También los gobernantes acttian a menudo impulsados por influencias externas o por la fuerza de sus convicciones personales. En tales casos se requieren argumentos posteriores a la decisién para dotarla de una base conceptual, para demostrar que encaja en el marco de la po- \itica existente, para aumentar el asentimiento, para descubrir nuevas implicaciones y para adelantarse a las eriticas 0 contestarlas. : ‘Ademés, dado que las politicas subsisten durante cierto tiempo, stt apoyo politico debe ser renovado de continuo, y constantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor coherencia interna posible y del ajuste més preciso a un ambiente siempre cam- biante. El desarrollo de las politicas no consiste en tomar primero esta decision y luego esta otra, paso a paso. Mas bien, como veremos en el capitulo vit, él proceso de desarrollo de 12 Public Knowledge, Cambridge University Press, Cambridge, 1968, p. 38. 13 Did, p. 36.68 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO las politicas se gufa por un proceso intelectual paralelo de refi- namiento y desarrollo de alguna idea de politica original. ‘As{ pues, los argumentos posteriores a la decisi6n son indis- pensables en la elaboracién de politicas, pero siempre han sido descartados como intentos de “racionalizacién’. En efec- to, una de las criticas recurrentes del andlisis es que provee “racionalizaciones seudocientificas” para posiciones determi- nadas en términos politicos 0 burocraticos. Por ejemplo, se decfa que Robert McNamara, ex secretario de la Defensa de los Estados Unidos, utilizaba “estudios que mostraban que la defensa pasiva era mas eficaz en costos que la defensa activa... como arma contra los congresistas que deseaban {el mi- sil antibalistico], aunque la oposicion de McNamara al proyec- to se basaba en otros factores”.!¢ Independientemente de que este alegato particular sea cier- 10.0 no, no es por fuerza deshonesto 0 meramente “racionalizador” el uso de argumentos basados en consideraciones diferentes de las que condujeron a la adopcién de cierta posi- cién, Hemos subrayado ya que los argumentos no son pruebas formales. Una prueba légica 0 matematica puede ser verdadera o falsa; si es verdadera, inmediatamente obtendré el asentimiento de cualquier persona capaz de entenderla. Se ha sefialado también que no hay un procedimiento tnico para la construccién de un argumento: los datos y las evidencias, pueden, seleccionarse en muy diversas formas de entre la in- formacién disponible, y hay varios métodos alternativos de andlisis y ordenamiento de valores. Por tanto, no hay nada censurable en sf en la seleccién de la combinacién particular de hechos, valores y métodos que parezca més apropiada para convencer a un auditorio en particular. La importancia de los argumentos posteriores a la decision para racionalizar las acciones y orientar el desarrollo de las, politicas es particularmente clara en el caso de las politicas econémicas. Por ejemplo, !a politica del presidente Franklin D. Roosevelt de aumentar el gasto gubernamental para red ir el desempleo y dejar atras la depresi6n, ha recibido el cal ficativo de keynesiana. Pero Roosevelt no tuvo que aprender 4 Charles A. Murdock, Defense Policy Formation, Syracuse University Press, Syracuse, N.Y. 1974, p:95 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO. Cc de Keynes lo referente al gasto gubernamental. La idea de que la influencia del economista britanico se encontraba detris de las politicas del Nuevo Trato tomé fuerza desde un pri cipio, pero es s6lo una leyenda.!5 Las teorfas de Keynes s6lo aportaron una justificacién refinada de lo que Roosevelt esta- ba haciendo de todos modos. Las respuestas de estas teorfas a los interrogantes sobre las causas del desempleo prolongado y las razones de la eficacia del gasto publico no fueron in- dispensables para la politica fiscal expansionista de Roosevelt. Pero en la medida que llegaron a dominar el pensamiento de economistas y politicos, ayudaron a hacer de la politica fiscal expansionista la idea central de la politica econémica liberal durante varios decenios. Como dice Herbert Stein, antiguo director del Consejo de Asesores Econémicos del Presidente: “Bs posible que sin Keynes, y especialmente sin la interpre- tacién de Keynes por sus seguidores, la politica fiscal expansionista hubiese seguido siendo una medida de emergencia adicional, en lugar de convertirse en una manera de vivir’.16 Asf pues, es un error suponer que el tinico fin legitimo del andlisis es ayudar a que los gobernantes descubran una so- lucién para un problema. Los gobernantes necesitan el andlisis retrospectivo (posterior a la decisién) por lo menos tanto como del prospective (anterior a la decision), y probablemente ms. El hecho de que sea rechazado por muchos analistas debe atribuirse al control que eerce sobre sus mentes la metodologia decisionista. Como vimos en el capitulo anterior, una grave limitacién de esta metodologfa es precisamente su incapacidad de apreciar la importancia de los aspectos retéricos de la elaboracion de politicas: el papel de la justificacién, la co- municaci6n y la persuasién en la formacién y el desarrollo de la politica pablica. Ahora esta clara la raz6n fundamental de la falta de apre- ciacién de estos aspectos de la elaboracién de politicas. Mien- tras se defina la racionalidad como la eleccién del mejor medio para un fin dado, es natural que se consideren los argumentos justificativos en retrospectiva como algo que escapa al 43 Donald Winch, Economics and Policy, Hodder and Stoughton, Londres, 1969, pp. 219.222, 18 Presidential Economics, Simon and Schuster. Nueva York, 1984, p. 3970 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO andlisis profesional: “mera retérica”, propaganda o raciona- lizacién. Sin embargo, esta concepcin instrumental no es una caracterizacin adecuada del papel de la razén en los asuntos humanos. El psicélogo social Karl E. Weick lo ha expresado en una forma particularmente convincente: La racionalidad da sentido a lo que ha ocurrido, no a lo que ocurri- rrrC—~—r—<—C“Ciw=—s—sSCisS—C—CsCsszs acciones pasadas coms algo que tiene sentido para el actor mismo ¥ para otras personas ante las queso senie responsable. A una persona le seré dificil ser racional si no sabe con precisién qué es gullo hacia lo cul debe montraseratonal Pact ear racio nalidad solo cuando dispone de un conjunto de acciones que pueden contemplarse en formas diversas. Los actores pueden hacer presentaciones refintadas, detalladas, de sus planes. Pero estare- ‘mos en un error si stponemos que estos planes controlarén luego su comportamiento. Si observamos con atencién, aiverticemos que el comportamiento se encuentra bajo el control de otros deter~ minantes ademas del plan enunciado explicitamente. Y cuando concluyan las acciones, jamas sera cierto que el plan enunciado al Principle se ha ejecutado al pie de letra Pro algo se abr logrado, y es este algo, y el senti ste algo, lo que constituye la grado, yes ene algo, y ido de este algo, lo que constituye I: sf pues, la teoria psicologica moderna apela a la nocién clisica de la racionalidad: una accién es racional si puede explicarse y defenderse con argumentos aceptables ante un auditorio sensato. En esta perspectiva antigua y nueva toda distincién tajante entre el discurso y la justificaci6n, o entre las razones y las realizaciones, parece artificial y poco realista La DEFENSA Jgualmente artificial y dificil de sostener en la practica es lo distincién que se establece entre el andlisis de las politicas y su defensa: entre la presentacién de las alternativas que pueden alcanzar una meta dada y la defensa de ciertos cambios £7 The Social Psychoiogy of Organizing, Addison: wines 29 of Organizing, Addison-Wesley, Reading, Mass, EL ANALISIS COMO ARGUMENTO 7 en Jo que hacen los gobiernos. Los analistas de gran experiencia como asesores de quienes toman las decisiones en empresas y gobiernos, afirman que éstos desean y necesitan asesoria acerca de Jos objetivos y de los mejores procedimientos para aleanzarlos. Fl economista Carl Kaysen Ilega a sostener que, en su papel de asesor, el economista “funciona primordialmente como un propagandista de valores, no como un técnico que provee datos para las preferencias de los elaboradores de politicas [..-1 El asesor se convierte, efectivamente, en un proveedor de argu mentos y restimenes que tratan de obtener un apoyo més ‘amplio para los valores politicos de los economistas”.!* Esta és una opinién radical con la que estarfan de acuerdo pocos economistas u otros cientificos sociales, pero es \acompren- sible reacci6n de un economista que practica su profesi6n y {que se siente atrapado entre las demandas imposibles de una metodologfa anticuada y la renuencia generalizada a discutir abiertamente los aspectos retéricos de su arte. ‘La metodologia positivista que domina las ciencias sociales hace hincapié en la separacién de hechos y valores, y premia la objetividad y la disposicién a reportar hallazgos independientemente de que coincidan 0 no con nuestras preferencias ‘0 expectativas. Pero como antes vimos, los valores y las preferencias se ven afectados por las experiencias; la eleccién de los medios ayuda a alterar los criterios por los que debera juz- garse lo correcto de los medios. Aunque los individwos consideran lo que deben hacer antes de actuar, actiian a Ja luz de Jo que ya estan haciendo y de lo que esta ocurriendo en el presente. El analista no puede detener el proceso de formu- acién de politicas mientras se definen metas y se aclaran valores, para luego volver a poner todo en movimiento. ‘Ademés, por lo general las conclusiones de las ciencias sociales son susceptibles de diversas explicaciones ¢ interpretaciones, Como ocurre con los problemas de la ciencia de la regulacién mencionades en el capitulo anterior, muchas de as cuestiones investigadas por los cientificos sociales son sranscientificas, en el sentido de que pueden enunciarse en el 18 “Model-Makets and Decision-Makers: Economists and the Policy Process", en Public Interest, 12 (verano de 1968), p. 83.n EL ANALISIS COMO ARGUMENTO lenguaje de la ciencia pero no pueden resolverse en términos estrictamente cientfficos. Pocas de las teorfas propuestas por los cientificos sociales pueden someterse a prueba por medio de experimentos controlados. Por lo menos resultarfa demasiado cara y prolongada la generacién de la clase de datos que se requieren para refutar las diversas teorfas propuestas sobre problemas como las causas y los posibles remedios de la de- lincuencia y el analfabetismo, la relacién existente entre la educacién y el ingreso o entre el empleo y la inflacién. Por tanto, cualquier conjunto particular de hechos ser consis tente con diversas teorfas ¢ hip6tesis."? Dado que la metodologfa oficial no provee ningun criterio objetivo para escoger en estas circunstancias, no puede censurarse a los analistas por seleccionar la explicacién que se ajuste mejor a sus opiniones 0 expectativas. El error no se encuentra en el uso de criterios subjetivos, sino en la falta de examen de tales criterios. ‘Ademés, el analista no sélo debe encontrar soluciones dentro de las restricciones dadas, sino también extender las fronteras de lo posible en la politica. Los grandes avances de las politicas se vuelven posibles slo después de que se ha per- suadido a la opinién piblica de que acepte ideas nuevas. Pero las ideas nuevas afrontan poderosos obstaculos intelectuales ¢ institucionales. Los intereses econémicos, burocréticos y po- Iticos se combinan para limitar el nimero de opciones que se someten a deliberaci6n piiblica o reciben una consideracién seria por parte de los expertos. Por la inercia intelectual e institucional, las ideas que concuerdan con las practicas en vigor y la doctrina aceptada suelen disfrutar de una considerable ventaja sobre las propuestas menos ortodoxas. Al mismo tiempo, las ideas nuevas generalmente carecen de suficiente apoyo empfrico y teérico. Se necesita tiempo para reunir pruebas favorables y obtener la ayuda de las teorfas auxiliares. Por todas estas razones, el andlisis objetivo, sin el auxilio de la defensa y la persuasi6n, rara vez basta para hacer grandes innova- ciones en el campo de las politicas. En consecuencia, para ser eficaz, el analista debe ser a menudo también un defensor. Pero es asimismo un firme cre- "9 H.J. Aaron, op. cit, pp. 164-167. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO B yente de las virtudes de! método cientifico, y esta fe se asocia por jo general al rechazo de la defensa y la persuasién. Sin embargo, el conflicto entre la eficacia practica y la integri- dad cientifica no es tan agudo, como lo prueba el que muchos cient{ficos prominentes no han rechazado el uso de la per- suasién cuando la situacién ha parecido requerirlo. Por ejemplo, algunos eminentes historiadores de la ciencia, como Duhem y Koyré, han comparado la obra de Galileo con la propaganda. Pero la propaganda de esta clase no es un asunto marginal que pueda agregarse 0 no a los medios de defensa que se suponen mas sustanciales, y que tal vez debiera evitar el “cientifico profesional- mente honesto”. En las circunstancias que estamos considerando ahora, la propaganda es esencial. Es esencial porque debe crearse un interés en un momento en que las prescripciones metodolé cas habituales son inexpugnables, y en virtud de que este interés debe mantenerse, quiz durante siglos, hasta que surjan nuevas razones.20 Como serfa de esperar, el papel de la persuasi6n es més importante atin en las ciencias sociales. Por ejemplo, al analizar los principios de la division del trabajo y el libre intercambio de Adam Smith, los autores de un conocido libro de texto de economia escriben: Resulta interesante observar que el libro de Smith no contenfa una exposicion correcta desde un punto de vista l6gico; en cambio, habja en él una enunciacién magistralmente persuasiva de los resultados del libre intercambio. Fue Robert Torrens quien demos- tro la validez logica de la idea cerca de 40 afios después de que la idea habia sido “vendida’. Es posible que si Smith hubiese tratado de presentar una demostracién logicamente impecable, en lugar de una interpretaci6n sugerente, plausible, nunca habria logrado po- pularizar su idea?! George Stigler agrega a Jevons y Bohm-Bawerk en la lista de economistas prominentes que “han empleado las técnicas del 2 Paul Feyerabend, Against Method, ws, Londres, 1975, p. 52. 21 Armen A. Alchian y W. R. Allen, University Economics, Prentice-Hall International, Londres, 1974, p. 211

Majone, Giandomenico

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