1 Estado y democracia participativa. Las ciudades de Montevideo y Rosario, una mirada comparativa.

1 Silvia Robin Universidad Nacional de Rosario (UNR) Facultad de Ciencia Polticas y RR II . silviarobin@gmail.com Sbastien Velut Institut de recherche pour le Dveloppement (IRD) C3ED, sebastien.velut@ens.fr Estado y democracia en el espacio latinoamericano. En los aos ochenta Amrica Latina fue protagonista de una doble transicin: de rgimen poltico primero, y socioeconmico despus. La finalizacin del ciclo de fuertes dictaduras y el comienzo de la nueva institucionalidad democrtica fue acompaada por una serie de reformas pretendan reducir las dimensiones estatales para facilitar la liberalizacin de la economa. El acelerado proceso de desmantelamiento del Estado, que fue llevado a cabo a travs de similares instrumentos en la mayora de las naciones latinoamericanas (privatizaciones de empresas pblicas, indiscriminado ingreso de inversiones extranjeras, fuerte endeudamiento y planes de estabilizacin monetaria), march en paralelo con la emergencia de estilos polticos que subrayaron las potestades decisorias de los ya acentuados presidencialismos de la regin. De esta manera, democracias delegativas y ciudadana de baja intensidad2 fueron las caractersticas sociopolticas de estos Estados dbiles, incapaces de garantizar la universalidad de derechos para todos sus ciudadanos, bajo los cuales la consolidacin de los regmenes democrticos formales se realizaba en simultneo con un crecimiento de la pobreza y la exclusin que en el inicio del nuevo milenio culmin con la ubicacin de las sociedades latinoamericanas entre las ms inequitativas en la distribucin del ingreso. En consecuencia, durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, Amrica Latina ilustra de manera paradigmtica la tensin entre un rgimen poltico capaz de garantizar la universalidad de la ciudadana y un rgimen socioeconmico que atenta contra la posibilidad de extender en forma homognea los derechos sociales que la complementan. 3 En este marco general se inscribe la implementacin de nuevas formas institucionales que, al menos discursivamente, se plantean revitalizar el Estado y acercarlo a los ciudadanos para
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que

Este artculo es el resultado de investigaciones e intercambios realizados en la Red Cuenca del Plata. Se agradecen los comentarios y la atenta lectura realizada por Carlos Crucella. 2 Guillermo ODONNELL: Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases poscomunistas, Buenos Aires, Desarrollo Econmico, N 130, , IDES, 1993, pp 163184. 3 Osvaldo Iazzetta: Profundizando os derechos civiles y sociales, Rosario, PNUD / Homo Sappiens 2003, pp 301-319

2 profundizar la democracia, respecto de las cuales esta regin ha sido la ms fructfera en desarrollos tericos y experiencias, de forma tal que el continente aparece como un mosaico de laboratorios participativos que se extienden desde las asambleas populares de la Repblica Bolivariana de Venezuela hasta las nuevas practicas de gestin en diferentes municipios de varios pases latinoamericanos. Sin embargo, los alcances dados al concepto de participacin son tan amplios como los fundamentos valorativos e ideolgicos que justifican los diferentes estilos de aplicacin, no obstante lo cual es posible advertir que las innovaciones institucionales ms significativas en este campo reconocen mayores avances en el plano local que en otros niveles estatales. A partir de esta ltima afirmacin, el presente artculo intenta indagar acerca de las similitudes y diferencias en la aplicacin de los modelos de gestin participativos aplicados en Rosario y Montevideo, dos ciudades de similar magnitud poblacional y complejidad urbana, ubicadas en el macro-espacio de la Cuenca del Plata. A pesar de las diferencias de jerarqua -Montevideo es la capital de la Repblica Oriental del Uruguay y Rosario slo un municipio importante de la Argentina-, resulta posible realizar un paralelo haciendo eje en las reformas introducidas en los procesos de gestin municipal, dado que ambas han desplegado programas de innovacin utilizando instrumentos similares como la planificacin estratgica, la descentralizacin territorial y la participacin ciudadana. Para ello se llevar a cabo un estudio comparativo de los dos casos a travs de las siguientes dimensiones analticas: los marcos jurisdiccionales que definen las actividades municipales en Argentina y Uruguay, las identidades polticas de sus gobiernos municipales, las caractersticas propias de los procesos de planificacin estratgica y descentralizacin, y las particularidades que adopta la participacin ciudadana. I) Los entornos jurisdiccionales: Argentina y Uruguay difieren profundamente en cuanto a la extensin territorial, la cantidad de poblacin y los recursos econmicos. Mientras la primera es una de las dos economas ms importantes del Cono Sur, la Repblica Oriental, no obstante su considerable nivel de desarrollo, es uno de los estados mas pequeos de la regin. En materia institucional Argentina es, junto a Mxico, Brasil y Venezuela, uno de los cuatro estados de Amrica Latina con organizacin federal, en tanto que Uruguay presenta una estructura tradicionalmente centralizada.

3 Ambos pases, como la mayora de los Estados latinoamericanos a partir de los 90, reformaron sus cartas constitucionales para dar cabida a procesos de descentralizacin y autonoma municipal4. En la Argentina, la reforma constitucional de 1994 obliga a las provincias a reconocer y reglar la autonoma municipal ya que dentro de la lgica de su federalismo el rgimen municipal se encuentra contemplado y regulado por aquellas, las que poseen la responsabilidad de definir los lmites, de prever las modalidades de financiamiento y de legislar sobre instituciones y alcances administrativos de los municipios5. An cuando la mayora de las provincias argentinas han reformados sus constituciones para incluir alguna referencia especfica al tema, la provincia de Santa Fe -donde se encuentra localizada Rosario- constituye una excepcin. El territorio provincial est dividido en unidades departamentales dentro de los cuales se encuentran los municipios, cuyas jurisdicciones territoriales no trascienden el ejido urbano. Las atribuciones de los municipios se encuentran tan poco precisadas por la legislacin provincial que, de facto, los autoriza a hacerse cargo de nuevas reas si lo juzgaran necesario. La importancia de la ciudad de Rosario no slo reside en su condicin de centro urbano ms poblado de la provincia el tercero en importancia a nivel nacional- sino que constituye el eje funcional de la principal rea metropolitana de la provincia6. Los reclamos del municipio con respecto a la necesidad de lograr un status de autonoma han sido continuamente desodos por las autoridades provinciales. Esta situacin se explica a partir de dos elementos: la histrica rivalidad existente entre el municipio de Rosario y la ciudad de Santa Fe -capital de la provinciay la peculiar disputa poltica entre el gobierno local y el provincial que se viene dando desde la recuperacin misma del sistema democrtico en Argentina7. Existe por lo tanto un evidente y
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La descentralizacin fue una de las reformas estatales ms extendidas en Amrica Latina. La misma se aplic, en general, desde una lgica de subsidiariedad para amortiguar las crisis fiscal del estado central a partir de la reduccin de gastos alentando el autofinanciamiento en los niveles subnacionales. Si bien la descentralizacin resulta entonces un instrumento de poltica econmica, desde el discurso de los gobiernos nacionales se enfatizan los efectos democratizadores de la misma a travs del fortalecimiento de las identidades locales y el aumento de la capacidad de control de los ciudadanos sobre la administracin de los recursos. 5 Mnica Iturburu: Municipios Argentinos Potestades y Restricciones Constitucionales para un Nuevo Modelo de Gestin Local. Buenos Aires; INAP. 2000. 6 El Gran Rosario engloba a una decena de centros urbanos que renen aproximadamente un milln y medio de habitantes, localizndose en el rea empresas de trascendencia econmica a nivel nacional, en tanto los puertos ubicados a lo largo de su ribera son los principales exportadores de la produccin cerealera de la regin pampeana. 7 Desde 1983 el gobierno provincial y el gobierno del municipio se encuentran en manos de fuerzas polticas rivales. El primero siempre ha sido administrado por el Partido Justicialista (peronismo), que tambin ha gobernado la ciudad capital durante la mayor parte del perodo. Rosario, en cambio, desde 1983 hasta 1989 tuvo un intendente perteneciente a la Unin Cvica Radical, y desde entonces el gobierno municipal se encuentra en poder del Partido Socialista Popular (PSP). A su vez, las autoridades de la mayora de las localidades perifricas del rea metropolitana de Rosario son afines al peronismo

4 complejo juego de poder entre un municipio - de importancia nacional en el plano econmico y demogrfico-, y el gobierno provincial. Desde el punto de vista organizacional, Uruguay ha desarrollado una consistente tradicin centralizadora. En primera instancia podra definirse como un Estado unitario fuerte que permite formas parcialmente autnomas de administracin poltica en los niveles subnacionales de gobierno8. En 1996 Uruguay aprob una importante reforma constitucional que cambi las relaciones entre el gobierno central y las administraciones subnacionales, incluyendo un nmero de innovaciones que favorecen la posibilidad de la autonoma financiera de los gobiernos departamentales. El enunciado, an con una dosis de ambigedad, es totalmente novedoso en el ordenamiento jurdico uruguayo y sienta las bases para que las elites locales asuman el desafo de cambiar la cultura poltica centralizadora del estado oriental. El pas est dividido en diecinueve departamentos, dotados de autonoma bajo el mandato de intendentes (ejecutivo) y regido por la legislacin municipal emanada de las Juntas Departamentales integradas por los ediles, todos ellos surgidos de elecciones. No existe en el Uruguay el nivel poltico-administrativo propiamente local o municipal como pueden ser las alcaldas, "prefecturas" o municipios en otros ordenamientos institucionales. Los gobiernos departamentales equivalen a los estados o provincias en los sistemas federales y, paralelamente, a los gobiernos municipales de la capital de cada departamento. De esta forma el intendente es a la vez alcalde y gobernador del departamento y es en esta figura que se ha concentrado desde siempre el manejo de las relaciones de poder en el mbito subnacional, ya que los intendentes han sido, tradicionalmente, jefes de gobierno, jefes polticos departamentales del partido gobernante y por ende actores de peso en la poltica partidaria nacional.9 Sin embargo, la Constitucin uruguaya avanza reconociendo un nivel infradepartamental, asimilable a lo propiamente municipal en trminos comparativos internacionales. El mismo est representado por la figura de autoridades locales, las cuales podrn existir en la planta urbana
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A partir del retorno a la democracia en 1985 es posible advertir un moderado esfuerzo tendiente a promover un paulatino proceso de descentralizacin. En la campaa electoral de 1989, el tema de la se convirti en un punto central de la agenda. 9 Las transformaciones incorporadas por la reforma constitucional respecto a la no simultaneidad de las elecciones departamentales y nacionales permite una mayor autonoma del elector y hace posible que los asuntos concernientes a la problemtica departamental estn presentes en la agenda de los ciudadanos, situacin que en el rgimen anterior se vea obstaculizada por la concurrencia de ambas elecciones y la lgica prevalencia de la temtica nacional sobre la local. Anteriormente, adems, a la simultaneidad de los comicios se agregaba la obligatoriedad de votar a un mismo partido para los cargos de ambos gobiernos, de modo que se estableca una vinculacin imperativa entre el voto para cargos nacionales y el correspondiente a los departamentales.

5 de las capitales de los Departamentos. Con respecto a este tema el panorama es diferente entre el interior y Montevideo10, ciudad en la cual se ha desarrollado un proceso de descentralizacin iniciado a principios de los 90 como una marca distintiva de la administracin ejercida por el Frente Amplio. II) Las identidades polticas de las gestiones municipales innovadoras. Si bien los contextos institucionales que encuadran la actividad de los gobiernos municipales en ambos pases son completamente diferentes, tanto en Montevideo como en Rosario se han utilizado anlogos instrumentos de gestin, fenmeno relacionado con la impronta ideolgica comn a ambas administraciones autodefinidas como progresistas. En efecto, histricamente la Repblica Oriental del Uruguay fue gobernada por sus dos partidos tradicionales (Nacional y Colorado), los cuales se turnaban en el poder conformando un clsico sistema bipolar. En 1990 una tercera fuerza logra asentarse en la capital: se trata del Frente Amplio11, una coalicin de centroizquierda cuyo triunfo se vincula, fundamentalmente, con el carisma del entonces candidato a intendente, Tabar Vazquez. Esta fuerza poltica ha logrado mantenerse desde entonces en el gobierno de Montevideo y desde all construir su plataforma para lograr acceder al Ejecutivo Nacional. Por su parte la ciudad de Rosario es gobernada desde 1989 por una variante del socialismo argentino, el Partido Socialista Popular (P.S.P.)12. En ese ao una situacin imprevista13 facilit su acceso a la intendencia, donde ha permanecido hasta la actualidad, forjndose una identidad de partido local, con proyecciones provinciales y nacionales. En 1995, despus de una fuerte fractura al interior del partido, la titularidad del gobierno municipal fue ocupada por Hermes Binner, quien intent dar a su gestin una impronta fundacional que lo distinguiera de su antecesor.
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El rea metropolitana de la ciudad de Montevideo congrega tres millones y medio de habitantes, algo mas de la mitad de la poblacin total del pas. Durante gran parte del siglo XX existi una notable tensin entre el interior y la capital, a la que se le imputaba canalizar hacia su territorio gran parte de los recursos provenientes de las actividades agropecuarias, usufructuando as la riqueza generada en el interior. En la actualidad esta afirmacin ha dejado de tener vigencia dado que la ciudad de Montevideo aporta ms del 50% del Producto Bruto Interno del pas. 11 El Frente Amplio haba surgido en 1971 bajo el liderazgo del General Lber Seregni, como un agrupamiento de fuerzas progresistas con un fuerte componente movimientista. El F.A. reconoce al menos tres vertientes: la de los partidos ideolgicos (Partido Socialista y Partido Comunista), la del sindicalismo y la de escisiones de los partidos tradicionales. Asimismo se nutre de independientes y simpatizantes democristianos. 12 Una fuerza poltica local, surgida de un movimiento poltico proveniente del mbito universitario, que en la actualidad integra el Partido Socialista a nivel nacional . 13 El entonces intendente radical, Horacio Usandizaga, renunci sorpresivamente al cargo, y en las elecciones realizadas para completar el perodo obtuvo el triunf el candidato del PSP.

6 La pertenencia de ambos gobiernos a un espacio ideolgico comn facilit las comunicaciones y el intercambio de experiencias, ya que los dos participan de asociaciones y foros internacionales auspiciados, en la mayora de los casos, por diferentes comunidades del estado espaol y, en particular, por la de la regin de Catalua. Estos contactos se intensificaron a mediados de los 90 con el surgimiento de la red de Mercociudades14, y ms tarde con la implementacin del programa URBAL de la Unin Europea, tendiente a establecer redes temticas entre las ciudades participantes15. Asimismo la participacin en la Internacional Socialista16 de lderes de las fuerzas polticas de ambos gobiernos promueve el sostenimiento de una homogeneidad discursiva en torno a las problemticas centrales, y marca una orientacin comn tanto en la definicin de las agendas como en la forma de abordaje de sus contenidos. III) La planificacin estratgica. Simultneamente con la recuperacin de la democracia en Amrica Latina se produce el abandono del modelo cepalino de planificacin centralizada que se haba desarrollado durante las dos dcadas anteriores. La misma comenzar a ser cuestionada a partir de aquellas propuestas que proclamaban al mercado como el nico medio capaz de asignar eficazmente los recursos, de all que la colaboracin pblica-privada en los procesos de planificacin fuera considerada un elemento necesario. El surgimiento y auge de la planificacin estratgica en la gestin local parecieran vincularse a la percepcin de algunos gobiernos municipales acerca del rol que las ciudades deberan jugar en un modelo de competitividad entre regiones17, el cual exige que aquellas cumplan con un desempeo ms activo en los procesos de integracin y participen de forma directa frente a la transnacionalizacin de la economa.

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Los orgenes de Mercociudades se remontan a marzo de 1995, fecha en que se realiz en la ciudad de Asuncin el seminario MERCOSUR: opciones y desafos para las ciudades en el marco de la V Reunin de Alcaldes de la subregin Cono Sur de la Unin de Ciudades Capitales Iberoamericanas. 15 Rosario ha coordinado la red URBAL n 7 Gestin y control de la urbanizacin en tanto Montevideo tuvo a su cargo el nodo n 5 Polticas sociales urbanas. Esta red cuenta entre sus expertos de referencia a Jordi Borja. 16 Esta organizacin tiene un Comit de autoridades locales y un Comit para Amrica Latina y el Caribe donde se intercambian conocimientos sobre la problemtica de la gestin municipal. Al respecto es necesario remarcar la fuerte presencia del PSOE y del Partido Socialista Cataln, lo cual le otorga a este mbito otra forma de ligazn entre los gobiernos municipales latinoamericanos con los gobiernos socialistas de las comunidades espaolas. 17 El mismo fue presentado en un manual preparado por Jordi Borja y Manuel Castells para la cumbre de Estambul en 1996 y tuvo una muy amplia difusin en toda Amrica latina (Borja y Castells, 1997).

7 Por lo tanto las ciudades son apreciadas reconocidas como enclaves estratgicos proveedores de insumos indispensables y como nodos de servicios avanzados para la articulacin de la economa globalizada, es decir, como unidades de gestin de negocios, donde los intereses privados de los actores empresariales confluyen con los pblicos18, modelo que las administraciones progresistas de Montevideo y Rosario suscribieron con entusiasmo. En el caso de las autoridades de la capital uruguaya, su adhesin remitira parcialmente a la situacin de aislamiento a la que fue sometida por el gobierno nacional, de diferente signo poltico, lo cual las forz a sentar bases claras de entendimiento con el conjunto de la sociedad civil montevideana y, en especial, con los sectores empresariales, a fin de desalentar falsos imaginarios sobre el desempeo inmediato y futuro de una fuerza de izquierda que por vez primera acceda a una funcin ejecutiva en ese pas. El inicio del proceso de planificacin estratgica en 1993 tuvo algunos obstculos provenientes de una concepcin tradicional sobre el planeamiento que chocaba con el nuevo escenario de descentralizacin que vena construyndose en la ciudad. Reafirmada la gestin con un nuevo triunfo electoral, ser el intendente Mariano Arana quien durante sus dos perodos frente a la intendencia (19942004) impulsar con fuerza el Plan Estratgico Montevideo, dndole una impronta de reordenamiento territorial primero y de expansin metropolitana despus. Una de las caractersticas de esta etapa fue el desarrollo de los Planes Estratgicos de Desarrollo Zonal PLAEDEZ, que incorporaban la participacin de los vecinos en el diseo de una propuesta presupuestaria para las necesidades del barrio relacionada con la proyeccin a futuro de la ciudad. Por su parte la ciudad de Rosario inicia su proceso de planificacin estratgica al asumir la intendencia Hermes Binner en diciembre de 1995, quien deseaba plantear una ruptura tajante con el estilo de gestin de su antecesor. De esta forma se disea un programa fundacional basado tanto en innovaciones administrativas profundas como en un cambio de la imagen propia de la ciudad. Se creo la unidad de gestin del Plan Estratgico Rosario (P.E.R.) donde un grupo de tcnicos conjuntamente con la participacin de diferentes instituciones intermedias y el aporte de la universidad local realizaron un diagnstico y definieron una serie de macro-objetivos. A diferencia de lo sucedido en Montevideo, donde la planificacin estratgica tuvo que adecuarse y fue condicionada por el proceso de descentralizacin que ya estaba en marcha, en Rosario no se plantearon grandes obstculos institucionales ya que el ejecutivo local posee suficientes
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Carlos Vainer, Patria, empresa e mercadoria. Notas sobre a estratgia discursiva do planejamento estratgico urbano, Mundo urbano, septiembre- octubre 2001, N. 13[www.mundourbano.unq.edu.ar]

8 atribuciones como para planear una reforma integral dentro de su territorio, an sin contar con la anuencia del rgano legislativo municipal, de forma tal que la propuesta de descentralizacin urbana se constituy en el producto ms ambicioso del P.E.R. En consecuencia, las caractersticas propias del sistema y la cultura poltica en ambos contextos tuvieron una influencia relevante sobre los inicios del proceso. En el caso uruguayo obligando a las autoridades a una continua negociacin con los diferentes actores involucrados y, adems, con el Gobierno Nacional intentando bloquear cualquier proyecto renovador, mientras que en Rosario se evadi la deliberacin partidocrtica-parlamentaria, involucrando de hecho en el proceso de fijar y priorizar objetivos a actores relevantes del hacer local, interesados en el proyecto de transformacin urbana a gran escala. Con respecto al contenido bsico de ambas propuestas, sobresale fundamentalmente todo lo relacionado con la transformacin de la planta urbana (apertura de calles y avenidas, preocupacin por mejorar el hbitat de sectores populares , resignificacin de diferentes barrios tradicionales y zonas histricas, revitalizacin de espacios pblicos, puesta en valor de edificios y paseos). Es interesante observar como las dos ciudades se piensan a s mismas como ncleos de trascendencia regional y como referentes ineludibles de futuros desarrollos en los procesos de integracin del Cono Sur19. En las dos ciudades se reconoce la influencia del modelo de Barcelona a travs de su principal difusor, Jordi Borja, y la actividad de promocin y asistencia del CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano)20, las que le otorgaron a ambas experiencias un estilo anlogo. Este se visualiza tambin en las etapas de su desenvolvimiento, ya que al igual que en Barcelona, una vez diseado el primer plan sobre la ciudad, la actividad se despliega hacia las zonas de influencia de los municipios para instalar la perspectiva de Regin, generando proyectos metropolitanos asentados sobre la creacin de slidas relaciones intergubernamentales que tanto en el caso de Rosario como de Montevideo no han sido de fcil concrecin debido a las particularidades polticas de sus respectivos contextos.
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En ambos casos se alude al corredor biocenico y la posibilidad de convertirse en nudos de conexiones viales del MERCOSUR entre Santiago de Chile y San Pablo (Brasil). En este sentido los proyectos parecen competir entre s, ya que el desarrollo de uno supone debilitar la posicin de la otra ciudad. 20 Desde 1995 el CIDEU, que tiene por objeto promover la Planificacin Estratgica, es el nico programa de cooperacin de las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno vinculado a ciudades, especializado en pensamiento estratgico urbano. Este centro ha conformado una red de 70 ciudades latinoamericanas y a travs de l se canalizan prestamos del BID y de la AECI para el desarrollo de proyectos vinculados a la planificacin estratgica

IV) El proceso de descentralizacin. Como ya se ha sealado, los procesos de descentralizacin en Amrica Latina han sido instrumentos de poltica econmica utilizados para el achicamiento de los aparatos estatales, a la vez que son presentados -en un sentido tocquevilleano-, como la posibilidad de profundizar la democracia creando instituciones cercanas a los ciudadanos y promoviendo su incorporacin al diseo de poltica pblicas as como al control de los actos de gobierno. En Montevideo la iniciativa de descentralizacin aparece con fuerza como una apuesta poltica que intentaba distinguir al Frente Amplio de las administraciones anteriores. Si bien la misma no est exenta de un aspiracin por modernizar y desconcentrar la administracin, el principio medular es el de consolidar el poder territorial del Frente Amplio al mismo tiempo que se pretenda mostrar un modelo alternativo de participacin democrtica en la toma de decisiones. Por lo tanto, en el caso uruguayo, la descentralizacin constituira el andamiaje institucional que posibilitara un profundo proceso de transformacin sociopoltica y cultural21. El primer paso, inmediatamente asumido el gobierno en 1990 fue, a travs de un decreto del Intendente22, la modificacin de la estructura administrativa central con la creacin del Departamento de Descentralizacin, la divisin de la planta urbana en 18 zonas y la creacin en cada una de ellas de Centros Comunales Zonales (CCZ), en los cuales se establecera un delegado directo del intendente y una Asamblea Deliberante como rgano de participacin vecinal. De inmediato los partidos tradicionales bloquearon la iniciativa e impugnaron el decreto del intendente en la Junta Departamental por ausencia de un marco normativo. A partir de ese momento se conform una Comisin Mixta de Descentralizacin integrada por todos las fuerzas polticas que, luego de casi tres aos de negociaciones, lograron consensuar un sistema de administracin descentralizada. El mismo dispuso que en cada una de las 1823 zonas funcionara una Junta Local con tareas de programacin, direccin y control de las obras y planes zonales, un
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....En el caso de Montevideo, el FA entiende que el xito de su gestin al frente del gobierno departamental depende en buena parte de la eficacia y el vigor de los rganos descentralizados que se instalen y los niveles de participacin que se alcancen. Esta es nuestra apuesta poltica: un gobierno departamental arraigado en los barrios, mostrando al pas un estilo nuevo de gobierno y una nueva forma de gobernar. Bases programticas para el gobierno departamental. Frente Amplio. Montevideo 1989 22 La descentralizacin de Montevideo impulsada por Tabar Vazquez puede ser considerada una reforma de facto, ya que no exista un marco jurisdiccional que la regulara en el momento de su aplicacin.
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El criterio poltico de delimitacin de las zonas es lograr un alto grado heterogeneidad social al interior de cada una de ellas. Con la excepcin de los zonales 5 y 7 donde se concentran los sectores de altos ingresos, en el resto se intento mantener un criterio de integracin de los diferentes grupos sociales. Durante el primer mandato del Intendente Arana las 18 zonas se reagruparon en tres, para facilitar la ejecucin de obras y servicios de envergadura que necesiten una cobertura ms regionalizada

10 Concejo Vecinal como cuerpo social de apoyo en la identificacin de las necesidades y prioridades y en el control participativo de los planes, y un Centro Comunal Zonal como prestador de servicios desconcentrados. La figura central del esquema de descentralizacin es el Secretario de la junta local funcionario rentado y de confianza poltica del intendente- cuya funcin es la articulacin con la intendencia. La ciudad de Rosario inici su proceso de descentralizacin a pocos das de asumir su primer mandato el Intendente Binner, mediante la creacin de la Secretara General , organismo del cual depende el Programa de Descentralizacin y Modernizacin de la Municipalidad de Rosario (PDyM), que se constituy en la marca diferenciadora de la nueva gestin socialista de la ciudad. Al igual que con el tema de la planificacin estratgica, el Concejo Deliberante de la ciudad fue un actor ausente durante los dos primeros aos de este proceso. Desde sus inicios el mismo tuvo una fuerte impronta de reordenamiento urbano y de desconcentracin administrativa funcional. La ciudad fue dividida territorialmente en 6 grandes distritos24, los que no fueron pensados slo como secciones administrativas sino tambin como un instrumento que posibilitara la creacin de una nueva identidad territorial para los vecinos, para lo cual se concibieron como mini-municipios en los que el edificio que albergara las actividades Centro Municipal de Distrito25- debera ser emblemtico y constituirse en punto de referencia obligado para los habitantes de la de la zona. Los CMD son coordinados por un Director de Distrito elegido directamente por el Ejecutivo Municipal. En los mismo, adems de las actividades propias del quehacer administrativo de la ciudad, se desarrollan diversos programas sociales, culturales, productivos. Por otra parte en ellos tambin se encuentran desconcentrados los trmites referidos a servicios y obras pblicas y a ciertos gestiones que dependen del mbito provincial (por ejemplo, celebracin de matrimonios civiles). Al igual que en lo que respecta a la planificacin estratgica, tambin en este proceso se observa una fuerte influencia del modelo del urbanismo cataln, el que en Rosario es mucho ms explcito que en la capital uruguaya, debido a la asistencia tcnica provista por el CIDEU desde sus inicios.
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Distritos: Norte, Noroeste, Centro, Oeste, Sur y Suroeste. La nueva delimitacin zonal surgi de un diagnostico realizado por el equipo tcnico de la Municipalidad con asesoramiento de la Universidad, instndose en algunos momentos de ese proceso a la participacin de organizaciones de la sociedad civil. 25 Tanto la localizacin como los caractersticas edilicias de los CMD formaron parte de una estrategia de alto impacto urbano y arquitectnico. El diseo de algunos de ellos fue encargado a prestigiosos arquitectos extranjeros, en tanto en otros casos se revitalizaron edificaciones de gran valor histrico.

11 Por otra parte, an cuando los funcionarios polticos as como los tcnicos rosarinos implicados en su diseo admiten haber observado la experiencia de Montevideo, se advierte una diferencia sustancial con esta ltima en todo lo relacionado con el nfasis dado a la participacin ciudadana. En efecto, mientras en el caso oriental la misma fue planteada como la esencia inicial del proceso, en Rosario la presencia directa del ciudadano ser un complemento posterior. Quizs el principal elemento diferenciador se encuentre en la cultura y tradicin poltica de las respectivas sociedades. En tanto el estilo negociador y partidocrtico de los uruguayos se manifiesta claramente en los organismos descentralizados de los CCZ, en el caso argentino, en cambio, es posible advertir un espritu decisionista del ejecutivo municipal que no necesitaba, pero tampoco busc, acuerdos extrapartidarios para impulsar la reforma. En sntesis, mientras en Montevideo la descentralizacin fue pensada como un elemento vital de profundizacin de la democracia, en Rosario se destaca la dimensin territorial del proceso que ha facilitado una modernizacin en la tecnologa de gestin en la bsqueda de una mayor eficiencia. V) La participacin ciudadana. El concepto de democracia moderna se encuentra atravesado por una permanente tensin entre la visin que la considera slo como un mecanismo que otorga legitimidad a los gobiernos a partir del cumplimiento de ciertas reglas formales y aqulla que asocia su significado con la posibilidad de alcanzar el ideal de una sociedad igualitaria que garantice el goce pleno y efectivo de los derechos para todos sus miembros. En este sentido, el origen de la nocin de democracia participativa, que aparece a fines de la dcada de los 6026 como una reaccin frente a la extendida idea de la democracia liberal competitiva que limitaba el concepto a un simple mecanismo de mercado para elegir y autorizar gobiernos, est relacionada con la segunda interpretacin. En Amrica Latina esta concepcin est necesariamente referenciada a la experiencia innovadora introducida por el Partido de los Trabajadores (PT) en Porto Alegre (Brasil), que con la puesta en prctica del Presupuesto Participativo en 1989, por el prefecto Olvio Dutra, marc una renovacin profunda en la concepcin clsica de la gestin municipal y mostr las posibilidades de la intervencin directa de los ciudadanos en el debate pblico.
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Sus principales expositores son Macpherson C.B; Pateman, Carole; y Barber, Benjamn

12 El Presupuesto Participativo ha sido definido como una esfera pblica de cogestin, ya que las reglas de participacin y de distribucin de los recursos se comparten a travs de un proceso comunicativo de construccin de consensos entre el Ejecutivo Municipal y los pobladores27. En el caso de Montevideo, como ya se ha sealado, la utilizacin de formas participativas integraban las bases programticas del Frente Amplio. En ese sentido la influencia de Porto Alegre debera buscarse en la afinidad ideolgica existente entre algunos grupos integrantes de esa alianza con sectores petistas y en la decisin poltica de disear una estrategia que les permitiera desbordar las barreras institucionales que les colocaba la oposicin poltica. En ambos casos se trataba de sobrepasar los organismos parlamentarios clsicos apelando a la participacin directa de los ciudadanos. La ejecucin del modelo de descentralizacin participativa en la capital uruguaya fue prcticamente simultnea al comienzo de la experiencia de Porto Alegre. En un primer momento, se convoc a la participacin directa del tejido social organizado en cada zonal para que constituyeran Asambleas Deliberantes, las que actuaran como rgano consultivo del delegado del intendente. En este caso la participacin era directa y buscaba desarrollar bases firmes de sustentacin para el nuevo proyecto poltico implementado desde el ejecutivo departamental. De esta forma, en muchos zonales se constituy un entramado organizacional cuyo pilar eran tradicionales actores socio-territoriales que trabajaban con una lgica de militancia de izquierda sobre sus respectivas problemticas. En el sistema finalmente implementado a partir de 1993, las Asambleas permutaron en Concejos Vecinales, cuyos miembros seran seleccionados a travs de un mecanismo electoral clsico: eleccin uninominal de candidatos propuestos por los ciudadanos u organizaciones sociales de la zona. Asimismo la incorporacin en cada zonal de un organismo constituido por representantes de los partidos polticos -las juntas locales- y, mas tarde, la conformacin de Comisiones Temticas, terminaron estableciendo una ingeniera institucional demasiado barroca que fue desalentando el espritu inicial. Los mecanismos representativos, la superposicin de diferentes instancias con fuentes de legitimidad antagnica28 y la presencia de lgicas de procesamiento y accin divergentes, se transformaron en dispositivos paralizantes y distorsivos .
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Luciano Fedozzi,: La invencin permanente de la democracia en Joao Verle y Luciano Brunet: Construyendo un nuevo mundo, evaluacin de la experiencia del Presupuesto Participativo en Porto Alegre . Porto Alegre Editorial Guayi,; 2002. pp.153
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Legitimidad basada en la representacin partidaria para las Juntas Locales y de representacin de intereses sociales para los Concejos Vecinales. Alicia Veneciano Esperon, Reflexiones sobre una reforma orientada al ciudadano. La descentralizacin participativa de Montevideo., Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2005.

13 En Rosario, en cambio, tal como ya se ha visto, en la etapa inicial de planificacin estratgica la participacin se mantuvo dentro de los parmetros de colaboracin pblico- privada marcada por los expertos catalanes como la ms apropiada. Es decir, una participacin acotada a algunas asociaciones civiles y actores econmicos relevantes para la determinacin de debilidades y fortalezas de la ciudad con vistas al proyecto de descentralizacin que se aspiraba concretar. Si bien la idea de impulsar mecanismos de participacin directa de los vecinos estuvo siempre presente, se retardaba su puesta en marcha. La oportunidad se present a principios del 2002, cuando la ciudadana se moviliz espontneamente frente a la profunda crisis econmica, poltica y social que haba estallado en la Argentina en el mes de diciembre del 2001. El municipio impuls, entonces, reuniones de vecinos para canalizar las protestas espontneas que se estaban realizando en los diferentes espacios pblicos de la ciudad, dando inicio a la implementacin del Presupuesto Participativo con un formato similar al de Porto Alegre, el que se engast en el proceso de descentralizacin, considerndose cada uno de los distritos como una unidad de participacin.. A diferencia del proceso uruguayo, los vecinos son llamados a participar directamente en las asambleas de cada distrito. Si bien su presencia es dispar en cada uno de ellos, puede constatarse que la misma aumenta en aquellos barrios con mayores necesidades, no obstante lo cual sigue siendo sumamente escasa si se la compara con la totalidad de habitantes de cada zona29. En estas asambleas se eligen los delegados de cada rea barrial que formarn parte de los Consejos Participativos de Distrito30, quienes se renen con una periodicidad semanal o quincenal para trabajar sobre los temas acordados en las asambleas. A esas reuniones asisten tcnicos de la municipalidad con cuya colaboracin se confecciona una lista de propuestas y proyectos que luego debern sometidos a la votacin de todos los vecinos a los efectos de seleccionar aquellos que debern ser incluidos en el Presupuesto31 del ao siguiente. A modo de conclusin.

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De todas maneras se ha comenzado a desarrollar una dinmica de representacin socio-territorial que hasta el momento, lejos de colisionar con la que se ejerce a travs de las fuerzas polticas en el Concejo Deliberante, parece haberla complementado ya que dicho rgano a comenzado a salir a los distritos para hacer sus reuniones ordinarias ante la presencia de los vecinos. 30 Aproximadamente 40 consejeros por cada distrito con representacin igualitaria de gnero. 31 Para el ao 2003 el Presupuesto Total de la Administracin Municipal ascendi a cerca de $296 millones (equivalentes a unos 100 millones de dlares) de los cuales algo ms de $24 millones de pesos (8,21%) fueron aplicados a las prioridades surgidas de la aplicacin del Presupuesto Participativo, porcentaje que se acerca a un 15% de los recursos municipales si slo se tienen en cuenta aquellos que pueden ser afectados por decisiones de poltica presupuestaria. En el 2004 este ltimo descendi al 9 %.

14 Por lo expuesto es posible observar que tanto en Rosario como en Montevideo, la innovacin en la gestin del estado municipal, ya sea a travs de una o varias herramientas combinadas, se vincula con la puesta en marcha de mecanismos de democracia directa y es presentada como una marca de origen y de ruptura con administraciones anteriores, aun cuando, como en Rosario; hayan sido ejercidas por funcionarios que comparten el mismo espacio poltico. Asimismo esta nota distintiva retroalimenta los liderazgos de los intendentes que las inician, quienes de esta manera se erigen como referentes obligados de las mismas, utilizndolas para acumular popularidad y expandir sus carreras polticas hacia otros niveles. Por otra parte tambin se advierte que la similitud de color poltico de ambas administraciones as como el origen comn de sus respectivos modelos, las identifican con un estilo que, tanto en lo discursivo como en lo relativo a las prcticas de gestin que, prima facie, resultan semejantes. Un anlisis ms cuidadoso, sin embargo, permite comprobar que los diferentes marcos jurisdiccionales as como las distintas tradiciones polticas actan como condicionantes e imprimen particularidades en el estilo de aplicacin de los instrumentos de democracia participativa en la arena local. BIBLIOGRAFA BIFARELLO, Mnica: Una Ciudad Participativa y Eficaz en Experiencia Rosario. Polticas para la Gobernabilidad. PNUD /Municipalidad de Rosario 2005. www.experienciarosario.org.ar. 9/2/2007. BORJA, Jordi y CASTELLS, Manuel: Local y global, la gestin de las ciudades en la era de la informacin, Madrid: Taurus, 1999. FEDOZZI, Luciano: La invencin permanente de la democracia en Joao Verle y Luciano Brunet: Construyendo un nuevo mundo, evaluacin de la experiencia del Presupuesto Participativo en Porto Alegre . Brasil Editorial Guayi,; 2002. IAZZETTA, Osvaldo, Profundizando los derechos civiles y sociales, en Guillermo ODonell, Osvaldo Iazzetta y Jorge Vargas Cullel: Democracia, Desarrollo Humano y Ciudadana; Rosario, PNUD / Homo Sappiens 2003. ITURBURU, Mnica Silvana: Municipios Argentinos Potestades y Restricciones Constitucionales para un Nuevo Modelo de Gestin Local. Buenos Aires; Instituto Nacional De La Administracin Pblica. Direccin Nacional De Estudios Y Documentacin. 2000.

15 LAURNAGA, Ma. Elena (comp.): La Geografa de un cambio. Poltica, gobierno y gestin municipal en Uruguay. Montevideo. Instituto de Ciencia Poltica. 1998. MARTN, Pedro y otros: Descentralizacin y Democracia, un debate necesario. Montevideo, Agencia Espaola de Cooperacin Internacional e Intendencia Municipal de Montevideo. 1999. ODONNELL, Guillermo: Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases poscomunistas, Desarrollo Econmico, N 130, Buenos Aires, Ides, 1993. VAINER: Carlos, Patria, empresa e mercadoria. Notas sobre a estratgia discursiva do planejamento estratgico urbano, Mundo urbano, [www.mundourbano.unq.edu.ar], 2001, 13. VELUT,Sbastien, Argentine, des provinces la Nation, Paris : PUF, 2002. VENECIANO ESPERON, Alicia, Reflexiones sobre una reforma orientada al ciudadano. La descentralizacin participativa de Montevideo., Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2005.