DESCENTRALIZACION Y POLITICA SOCIAL EN COLOMBIA: LA COALICION | DE LOS OBJETIVOS CERCENADOS a Sanus pero 2 costa de una reducciém sustancial de los objetivos tanto de la descentralizacién como de la politica socialIntroduccion Desde los inicies mismos, a me- iados de la anterior década, el. pro- ces0 de descentralizacién colombia- ‘no fue analizado como una escrategi de readecuacigin del Estado para im- pedir y concrazrescar suaguda pérdida de legitimidad, producida por la in- cficiencia y la ineficacia para satista- cer las demandas sociales. Ya enton- ces dichos andlisis, asf no fuera en forma explicita, estabiectan una rela- cién entre la descentalizacién y la politica social, entendida estaxiltima fn términos amplios, es decir, como 'a invencionalidad, las decisiones y las acciones estacales dirigidas a ga- Tantizar ¥ a mejorar las condiciones de vida de todos fos ciudadanos del pals, con miras a establecer un am- biente més propicio para siconviven- cia y su inceraccién en comunidad. No otra cosa podia leerse en deci- siones adoptadas por el Estado co- lombiano, con las cuales se buscaba tobuscecer a los municipios y depar- famentos del pais para que fueran éentidades idéneas en una prestacion inds eficaz y eficiente de los servicios pablicosa la ciudadanfa (descencrali- racién adminiscrativa); al mismo ‘Uempo, se acercaba la accién estatal a la sociedad mediante mecanismos de participacién ciudadana y de elec cin directa de las autoridades Paiblicas(desceritralizacién politica), Y se asignaba, mediante transferen. Clas, una proporcién considerable- mente mayor de recursos pablicos a los gobierncs locales (descentraliza- ci6n fiscal) De maneza paulatina, la normati- vvidad que acompafia y reglamenta el proceso de descencralizacién ha he- cho evidence la intencionaliddad de la politica publica de establecer una re- lacion cada ver més estrecha encre dicho proceso y la ejecucin de las diversas acciones de politica social, definidas como prioritarias en los su. sesivos programas de gobierno. Lo que resulea parad6jico es que tal rela cidn no se establece, como cabria esperar, en la iegislaciGn relativa las dimensiones administrativa o paliti- cade la descentralizacién, sino en la noumatividad referida a las relacio- nes fiseales intergubernamentales y fen particular alas transferencias. Las transferencias a los gobiernos locales en Colombia La expedicién de la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, «Por la cual se dictan normas orgénicas sobre la dis- tribucién de competencias de con- formidadi con los articulos 151 y 288 dela Constitucién Politica ysedisiri- buyen recursos segiin losarticulos 356 +337 de la Constitucién Politica y se dictan otras disposiciones», se cons- tituye en un hecho normative funda- mental que clarifica la coincidencia de los propésitos que alumbran al Estado colombiano en cuanto a la lecucién de la politica social, y los alcances reales del proceso de des- ‘centralizacién iniciado desde media- dos de los aftos ochenta. NomapAs 2 61(Comosesefial6 antes, esta coinci dencia no representa una gran nov dad ya que ella siempre ha estado implfcita en la normatividad relativa a las transferencias de recursos desde el nivel central de gobiemo hacia las entidades subnacionales, y ha adop- ‘ado cambios enonsonancia con el proceso de descéntralizacién territo- tial que se viene adelantando. A par- tir de 1968, los municipios cuentan conuna transferencia automdtica (no dependiente de las fuersaé politicas) pot parte de la nacién, que modifies una situaci6n previaen la cual prima- ban las transferencias discrecionales, locual no impice que sigan recibien- do recursos adicionales bajo esta dlti- ma modalidad. 62 RENOMADAS En el afio de 1986, mediante la Ley 12, se establecié un incremento significativo y gradual de la transfe- rencia, que pasarfa del 25% del im- puesto al valor agregado (IVA) re- caudado por la nacién, a representar 21.50% de dicho recaudo en el afiode 1992. Los propésitos del esquema de transferencias establecido en la ley 12 de 1986 eran: ~ Elevar la capacidad fiscal de to- dos los municipios del pais, en parti- cular aquellos con poblacién inferior a 100.000 habitantes. La ley planted un claro efecto redistributive en fa- vor de los municipios menores al or- denar que la mayor proporcién del incremento en la transferencia se di- rigiera a este grupo de localidades. ~ Aumentar la provisisn de bienes y servicios piblicos locales, en espe- cial lotelativoa infraeseruceurafisica requerida por los municipios. Para este propésitodeterminé que,apartiz delafiode 1987, el incrementoen los recursos deberfa destinarse @ inver- sign en un amplio conjunto desecto- resdeterminados de manera explicita enel texto de la Ley. Dentro de estos limites, los municipios podian definir la composicién y el monto de las inversiones destinadas a proveer los bienes y servicios cuya responsabili dad recayera en las instancias escata- lesy que fueran considerados priori- tarios para su poblacién. - Aumentar el esfuerzo fiscal lo- cal, para lo cual la Ley determiné queen la férmula de distribueign se con- siderara un factor de esiuerzo basado. en el comportamienco del recaudo del impuesco predial. De este mado se aspiraba a premiar a aquellos mu- nicipios cuya tarifa efectiva de recau- do del impuesco predial fuera supe- rior a la tarifa efectiva del conjunto de caunicipios. La Ley no contempls criterio al- guno de pobreza (u otra variable) como factor a considerar para que la distribucién de los recursos entre los aunicipios respondiera en alguna medida a la diversidad de requeri- smientos que caracteriza alos munici- Pioscolombianos '.La tinica exigen- cia establecida fue en técminos de racionalizacién del gasto, al decermi- narque deberfa prepararse un plande inversiones para justificar el uso de losrecursos, lo cual se normatizé eon el Decreto-Ley 77 de 1987, regla- mentatio de la Ley 12. De acuerdo con la clasificacién que establece la teoria fiscal basén- dose en las caracteristicas de las sferencias, la ordenada por le ley 12 de 1986 era, por tanto, auto- mética, sin contrapartida, basada principalmente en un eriterio po- blacional parasu diseribucién, ycon- dicionada, La condicionalidad de la cransfe- rencia, que se convierte en la carac- teriscica fundamental paraeltemaen discusién, era evidence en el arriculo 7 de la Ley, aunque debe seialarse ue tal condicionalidad cenfa un al- ance parcial. Una cuarta parte dela transferencia era de libre esignacién ‘entre gastos de funcionamiento y de inversién, yla otra parte de obligato- via destinacién a inversién, aunque el municipio bien podia elegic los [royectos y programas en los cuales invertir, dentro de! conjuato relati- vamenteampliode bienes y servicios que la Ley estableci6 en el arciculo citado. Aunque limitado, existia. pues, tun margea de eleccién y de dcisiGn del gobiemo local sobre laasign.acién. de los recursos. Estos debian utilizarse guardando la proporcién sefialada para funcionamiento e inversién, y esta dltima comprendia la construc: cin, mantenimiento y dotacién de Jas obras requeridas por las dreas de ‘vfas urbanas y rurales, recreacién, de- porvey cultura, salud, educacién, pro- teccién ambiental e infraestructura urbana, incluyendo en ella los servi- cios domiciliarios de acueducto, al- cantarillado y energta. Dentro de es ‘vos marcos, las autoridades raunicipa- Jes de manera auténoma distribuian os recursos de la transferencia, apli- \dalos en aquellos proyectos que, 2 ‘su juicio, consideraban de mayor im- porcancia para satisfacer necesidades de la ciudadanfa en su jurisdiccién, lo cual, en principio, debta redundar en. el mejoramienta de la calidad de vida de la poblacion. La Constitucién de 1991 modifi 6 de manera sustancial algunos as- pectos de la transferencia hacia los ‘municipios que un lustro antes se habia establecido con la Ley 12. Dis- uso que ahora los municipios parti Ciparan en los ingresos corriences de la nacién, modifies los crterios para Ja distribuetén hacia los municipios del monto total de la participacion ineorporando las necesidades basicas insatisfechas (NI) como variable fundamentaly determing que las ‘autoridades localesdeberfan demos- tar ante las entidades nacionales encargadasdé laevaluacién de resul- tados la correcta urilisacién de los recursos. Comencando en 1994conun 14%, la cransferencia legari a representar el 22% de los ingresos corrientesde la snacién en el afio 2002. La Ley 60 de 1993 reglamenté los criterias de dis- {ribucién y otorgé un mayor peso a factoresde pobreza tanto en térmtinos absolucos como relativas, los cuales deverminan el 60% del total de la transferenciz, dejando un 22% paca el factor pob‘acional y un 18%, divi- dido por parces iguates, entre eficien- ia administrativa, eficiencia fiscal y rogreso en calidad de vida. Lanueva fSrmula se ap.icaraplenamente apar- tir de 1988, por cuanto la Ley fj6 un periodo de wansicién con el objetivo de garentizar que los municipios con- tinuaran recibiendo, en términostea- les, por lo menos ef misma valor que en el afio de 1992. Le tansferencia a los municipios dispuesta por a Constituciénde 1991 yreglamentadapor la Ley 60de 1993, aparte de la inclusign de los factores de pobreza (las NI) de los municipios en reemplaza de la poblacién como criterio de distribucién, mantiene las mismas caracteristicas que tenia la Ley 12 de 1986: automatica, sin con- crapartida y condicionada. El grado de condicionalidad, sin embargo, es muy superior al que se presentaba con el esquema anterior. Igual que antes, parte de la cransfe- rencia es de libre asignacién por el municipio para gastos de finciona- miento laotraparce debe destinarla a inversién dentro de los bienes servicios determinados por le Ley. No obstante, la parte correspondien- tea libreasignacién se id reduciendo sradualmente hasta desoparecerenel afio de 1998, salvo las excepciones autorizadas por las Oficinas de Pla- neacién Departamental que se otor- garén tinicemente cuando el munici- Nomapas @ 65pio demuestre que sus recursos pro- piosnoalcanzan para cubrir los gastos de funcionamiento. Porel otro, en la parte correspondiente a inversi6n, la ley introdajo unos porcentajes mini- ‘mos para Jos sectores de, educacion. (30%), salud (25%), afisa potable (20%) y recreacién y dey orte (5%) Solo el 20% restante es de «libres inversién para las autoridades dentro de un listado de sectores y funciones definido porla norma Es evidente que la Ley 60 de 1993 aument6 significativamente el grado de condicionalidad en la utilizacién. de la transferencia, Bajo el esquema anvetior, el de la Ley 12, los muniei- pios tenfan completa autonom(a para determinar la distribucién de la tota- lidad de los recursos de tansfecencias destinados a invecsién, entre los pro- yectos considerados por el mismo como de mayor prioridad. En Ia ac- twalidadno poseen sino posibilidades minimas de decisién:al respecto; el 80% de los recursos zransferidos para inversion tienen destinacign espect- fica. Los recursos para los proyectos priorizados por el municipio sélo se ‘pueden asignar si éstos corresponden a los sectores de educacién, salud, agua potable ¥ recreacién y deporte. La antigua autonom{a sélo es aplica~ ble al 20% restante, con el cual se rendrén que financiar sectores o acti- vidades tan importantes como los re- cién menciorlados para el mejora- miento de la calidad de vida de la mayoria de los municipios y del patsy de sus habicantes, como los de vies de comunicacién y desarrollo agrope- cuati. Ast, laevolucin de la normativi- dadrelativaa las transferenciasincer- gubemnamentales parece iren contra- via (0, por lo menos, hacia la reduc- ciGn de los alcances) de la descentra- G4 BLNomApas lizacién en Colombia, si sta se ens tiende como el traspaso de poder -y, por ende, de capacidad de tomar de- cisiones- hacia los gobiemos locales. Los presupuestos municipales se en- ‘cuentran précticamentedefinidos por los mandatos de la Ley 60. ¥ si ellos son, como deben ser la expresién de los planes de desarrollo y éstos, a su ‘vez, de los programas de gobierno, cabe preguntarse sobre qué bases de iferenciacién escogerdn los colom- Dianos a sus futuros alealdes cuando todos los eventuales candidatos pre- sentacén casi un mismo programa. O, desde el émbito de andlisis del Dere- cho Administrativo, indagar sien lo que se encuentra el pais es en un proceso de delegacién de funciones desde la nacién hacia las entidades tertitoriales y no propiamente en un proceso de descentralizaci6n. Evolucién reciente de la politica social colombiana ‘Durante los iltimos afios, la polf- tica social colombiana viene siendo objeto de una profunda reconceptua- lizacién dentzo de los procesos de intervencin del Estado, que se tra- duce en un acentuado recorte de sus _Aunbitos de acci6n y de aplicacién, y que encuentra su expresi6n més lara en las formulaciones que, con respec- to a ella, se consignan en el plan de desarollo «La Revolucién Pacifica» ‘que orient6 la administracion Gavi- Como toda politica pablica, la politica social es el resultado de la aceptacién de Ta existencia de un problema comosocialmenterelevan- ze, ante el cual el Estado adopta la decision de enfrentarlo mediante el disefio de estrategias y a asignacién de recursos para su superacién. EL problema que determina la existen- cia de una politica social no es otro que la apreciacién de la desigualdad de oportunidades que poseen los di- ferentes sectores sociales para acce- der a los beneficios del desarrollo econ6mico, politico y cultural, y los eventuales efectos negativos que ta- les desigualdades puedan tener so- bre el mismo desarrollo o sobre las condiciones de convivencia nacio- ral Obviamenteexisten diversasapre- claciones distintas sobre la magnieud del problema y sobre su importancia frenreaocrosproblemas:ambiéncon- siderados relevantes para lasociedad, Jo cual genera un conjunto de dlfe- renciasyfricciones quese ventilanen lnesfera del debate politico. La reso- lucin de tales fricciones involucra intereses de los diversos actores ¢ instancias del Estado y de ls sociedad, su capacidad de presién politica y, por ende, su participacién en la coma dedecisiones. Lahistoriarecientedel pais permite ver que el llamado «sec torsocial» de manera persistente pier- de terreno en el reparto del gasto pablico. No s6lo debe realizar ingen- tes esfuerzos para mantener su parti- cipacién en la programacién presu- puestal sino que -lo més grave- es @ siempre el sector victima de reduc~ cién de recursos en todos los casos ‘3 que la politica macroeconémicacon- sidera necesario establecerrestriccio- nes al gasto piblico. La amtificiosa contradiceién que se quiere establecer entre politica econémica y politica social se ha re- suelto en favor de la primera de estas dimensiones. La preocupacién sobre elcontrol yel ajuste de las variables e indicadores determinantes del com- portamientoeconémicode corto pla“zo ha ensimismado a tal punto a los accores decisorios de la politica esta- ral, que éstos han relegado al planode las ucoptas -urilizado el rérmino en su sentide mas peyorativo-los esfuerzos de transformacién y mejoramients de los recursos fisicas, técnicos y hu- manos que requiere un dessrrollaeco- namico y social sostenido y sosveni- ble ®. La prevalencia actual de los pro- lemas del corto plazo en la agenda nacional ha permitido la imposicion de los exiterios tecnoeraticas en la programacién del presupuesto y su axpresin mucho més nitida en la gjecucion del mismo Con el monopolio en las funcio- nes de direccién de la ejecucién pre supuestal y de elaboracién cel Plan Nacional de Desarrollo, el Minha- cienda y el DNP configuran una ver- dadera tenaza que impone los crite rios tecnoctdticos en la definicién de todos los programas de desarrollo gu- bernamentales, as{ como una incli- nacién relativamente desfavorable hacia aquellos cuyo itpacto no es mensurableeneleottoplazo, comoes el caso de casi todos los programas sociales. Lapreocupacién efectistade mos- trar resultados que caracteriza la tec~ nocracia ha condycido a que aquellas acciones que se/pueden emprender ara atacar las causas de la exagerada desigualdad de oporrunidades sean sacrificadas frente a aquellos progra- mas y actividades que, en el corto plazo, permiten transformar algunas de susmanifestacionesmds indignan- es y que, ademés, generan menos resistencia de los grupos sociales con mayor poder de presién sobre las de sisiones estatales Ello explica ta ausencia de explt- citos propésites rediscributivos (ia impuestos) y de mejoramiento de las condiciones de empleo dentro de la formulacién de la politica social y la prevalencia en ella de los programas destinados a satisfacer las necesida- des minimas de los sectores sociales caracterizados por la extrema pobre- 28. A laver el divorcio entre el largo y el corto plazo en el disefio de los programas y proyectos de desarrollo social conduce a la exaleacién de la focalizacién de las acciones como el inserumento idéneo para combatir la pobreza, sin la debida consideraciéin de su necesaria complementariedad on programas que transformen con- dicionesestructurales de empleo y de ingresos con el fin de gorantisar una verdadera eficacia de la politica so- ciel NomADAs 65Existiendo -como existe- la prio- ridad otorgada por el Estado colom- biiano al ajuste macroeconémico y al control de la inflacién, la toma de decisiones tiende obviamente a fa- vorecer los factotes que de manera més directa contribuyen a tal propésito.De manera inevitable, fren- tea las limitaciones de recursos, las politicas sociales s6lo obtienen una atencién residual. Estasicuacién, ade- és, es agravada por el cratamiento sectorial de los problemas sociales (sector educacién, sector salud, sec- tor Vivienda, sector saneamiento ba- sico, afrontados todos y cada uno mediante estrategias por completo independientes), que se refleja en la consiguiente falta de integralidad de los programas destinados aenfren- tarlos 66. BLNomapas Los anteriores criterios economi- cistas, tecnocréticos y sectorialistas primaron en la formulacién del plan de desarrollo del gobiemo Giviria ‘como es explicita cuando expone la orientacién de la intervencién del Estado, la cual «en verde una acci6et universal e indiscriminada en mate: ria econémicayy social que acreciente su presencia, sea selectivo eel tipo. demercados en que incervenga (cen- tréndose en los bienes piblicos y con cexternalidades); que focalice su ac- cin enlas gentes que requieren espe- cial consideraci6n (los més necesita dos y de menores recursos); que, fi- nalmente, en lugar de confiar en la financiacién autométicadesusactos, ignorando sus costos, considere la bondad de los usosaltemativosde los recursos piblicos y la necesidad de la consistencia macroeconémica para generarlos» ¢ Adicionalmente,estaconcepcién recortada de la politica social adquie- re expresiGn normativa. La gran pa- zadoja consiste en que la nueva Carta Politicadel paisa la ver queavanzade manera importante en la ampliacién y el reconocimiento de los derechos individuales y sociales, acoge una definicién restringida de la politica social cuando en su arefculo 366 pro- clama que «El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacién son finalidades socia- les del Estado. Seré objetivo funda- * mental de su actividad la solucién de #4 las necesidades insatisfechas de sa- lid, de educacién, de saneamiento ambiental y de agua potable»Descentralizacién y politica social: guna unién viable? LaLey 60, en consecuencia, noes ands que [a expresion consticucicnal de la policica social rescringida, sec- torizada y focalizada. Esta Ley, a par- tirde la definicién de la estructura de los recursos destinados por la Consti- ‘ucidna las dreas prioritarias de incer- venci6n social, se convierte, de he- cho, enum instrumento de grat lemen ladefinicién de competencias sy sobre cado, en la restriccién de la auronomia de los éntes subnaciona- les en cuanto a sus pasibilidades de emprender esquemas coherentes € incegrales de definicién de las politi- eas putlicas Desde el punto de vista de laasig- nacion de recursos, la Ley recoge el propésito de los consticuyentes de gatantizar, con rango constitucional, tna adecuada financiacién para la inversiGn social. Asisea cierto que el criterio adoprado en Ia Cartase apar- te sustancialmente de fa ortedoxia constitucionalista, el hecho es que foe larmanera encontrada porlasfuer- zat actuantes en la Asamblea Nacio: ral Consciruyence para evicar que la primacfa de los factores determinan- tes de la politica macroeconémica siguieran condenando la inversién social a la marginalidad en el Presu- puesto General de la Nacién. En esta perspectiva, la Ley 60 se convierce en una decisi6n sin prece- Wentes dentro de la normatividad colombiana que impide que la priori- icidn del gaseo establecida por cual- ‘uier tipo de modelo de crecimiento sscogido por el gobierno deje a los Programas dirigidos al mejoramiento lelacalidad de vidaensicuacionesde strangulamienco financiero, Peco, a la ves, la misma norma profundiza la concepcién recortada, segmentada y sectoral que ha carac- terizado la formulacién yejecucién de los programas sociales en el pats. Los procedimientos y los requisitos que impone a las entidades territoriales (quienes son tas destinatarias de los recursos) para acceder a la financia- ign establecida, ce forma nitida pre sencan tal inclinacién. En sincesis, al como se seftals al inicio de este articulo, la Ley 60 de 1993 realisa la imbricacién entre el proceso de descentralizacién y lagje- cucién de la politic social. Desde ef punto de vista dela descentralizacién y la autonomia local es por completo regresiva. Desde el de la politica so- cial en general es reduccionista, Su Ainico mérico es el de garantizat y resguardar, de una vez por todas, fos recursos para los programas contra la pobreza que en otto evento serian asaltadas por aquellos proyectos con: siderados de imporrancia para los in- tereses mactoeconsmicos del corto placo, Pero lo evidente es que la Ley 60 fen gran medida va\a determinar la evolucién de la gestién publica de las localidades,yloseguiré haciendohas- ta tanto éstas, Is sociedad en su con- jjunto y los movimientos politicos no trasciendan los intereses segmenta- dos y corporativos que hasca el mo- mente han caracterizado sus pugnas politicas derivando hacia la falsa di- cotomia federalismo-centralismo, para encaucar esfuersos mancomunados hacia la reconstruccién, desde las en- tidades territoriales, del Estado unica- rio que pregona la Constitucién Poli- fica. Este gran propésita no es posible sin grados relativosdeautonom{a. Ella 5 indispensable para cener algunas postbilidades de éxito, yin de la tan ansiada eficacia. Porque no debe ol- vidarse que desde la misma defini- ciGn de los programas de gobiemo, los candidatos a las alcaldias y la ciudadanfa tienen un punto de refe- rencia para presentar y elegir estrate- sgias y mecanismos dirigidos 2 elevar el nivel de la calidad de vida de los habicantes de un municipio. Pero en el nivel local l calidad de vida no es percibida como le sumatoria simple de indicadores que de manera aislada sedalen el grado de sarisfaccién de necesidades de educacién, ode salud, ode vivienda y otros. Alliel concep- to de calidad de vida adquiere un sentido mucho mis integral, directa- mente relacionado con la vida coti- diana de las personas y de fos grupos sociales, de sus posibilidades reales y potenciales de desarrollo e integra: cién personal y comunicaria. En las localidades, y mésatin en el aso de las pequetas come lo son la mayoria de los municipios colombia- nos, la usual segmentacién de la polt ‘ica piblicaentre politica econémica ¥ politica social -y de esta dleima en. politica de educacién, de salud, de vivienda y otras- resulca por comole- toabsurda. Laconvivenciasocial slo es garantizada por la presencia simul- ‘énea y complementaria de sacisfac- tores de caréccer integral Elcrecimiento econémico no te ne sentido si él no se traduce en una reinversién de recursos que mejore las condiciones mareriales de exis- tenciay no implicala generacidn oel ‘mejoramiento de'les oportunidades de empleo, productivo mediante el ccual se atentien las desigualdades en la distribucién del ingreso y en el acceso a bienes yservicios. Ast, desde ‘una visién local, su objetivo no puede Romapas Hl 67ser otro que el desarrollo social y no seria concebible, porejemplo,unpro- grama de gobierno basado en una econom(a de enclave. Pero, ala ver, el crecimiento eco- rnémico no es viable si no se presen- tan en ta localidad las condiciones basicas de convivencia construidas sobre el reconocimiento, y por ende en el respeto, de unas normas que regulenlas intertelaciores individua- les ¥ colectivas, es decir, en la exis- tencia de una sociedad constituida sobre la base de una justicia legitima En el nivel local es identificable de ‘manera ms inmediata el proceso de construccidn social sobre el cual se erige el concepto de justicia 68 3 Nomapas Aceste nivel, entonces, las llama das politica econémica y politicaso- cial se encontrarfan estrechamente interrelacionadas y su tratamiento independiente parecesia completa- mente estéil, apareciendo més con- veniente el concepto de politicas piiblicas para el andlisis de las vela- clones entre el Fstado y la sociedad. Citas \Vease. GAITAN PAVIA, Pilar y MORENO SPINA, Carle, Poder local. Reaidad spin de a desceneralizacién en Colombia Bogoti Inside Erode Politica Uni vessidaid Nacional Tereer Mundo Editors, 982, Un examen acerca de la necisiia compl ‘mentiiedad enue la poll etondmic ls soci puede enconeae en S0}O, Ana Na taalenyatecividd del ptica socalsen Revista de la CEPAL, No.4, 199, ‘Venseelincersancanlisede KAUTZMAN, Rubén y GERSTENFELD, Pascal, “vest shuns Sexsblandaseneldeorellostial en Revista de ls CEPAL, No.4, 1990. ease, FRANCO, Rolando, “Cmohscer ae etclentes las pola soinles en lsc de loc novent", en Potten soca, deserclo vegional y moderniackn del Estado La =x pesencinlansamercanay colombiana,Pe- ‘ek: Compas la Oseidente, 1995, Vase, CAYALCANTI, Bian y SANTOS MOREIRA DA CONHA, Ammacdo, “Gos ‘6 otgina de programa sole mais", (Carsss: CLAD, 192, Presdencia de la Replica, La fevoucién cic, Bogor: DNP, 1991,Descentralizacion: Procesos y Tendencias Dine iar Deere de arp Pee ire ates es ‘Bsesores De sats de Tnvestigaciones * Roeeetomee coders Veen CONTENIDO CARTA DEL RECTOR EDITORIAL DESCENTRALIZACION: PROCESOS ¥ TENDENCIAS, DESCENTRALIZACION & INICIATIVA, UNA DISCUSION RECESARIA José Arocena DESCENTRALIZACION Y MODERNIZACION DEL BSTADO EN COLOMBIA: Balance de una experiencia Fablo E. Velasquez C TRANSFERENCLAS Y ESFUERZO FISCAL MUNICIPAL Alberto Maldonado Copelio Carlos Moreno Ospi LA PARTICIPACION SOCIAL COMO CONSTRUCCION DEL INTERES PUBLICO ENTRE EL ESTADO Y LA SOCIEDAD Dario I. Restrepo DESCENTRALIZACION ¥ POLITICA SOCIAL EN COLOMBIA, La coalicion de los objetivas cercenados Carlos Moreno Ospina DESCENTRALIZACION ¥ AMBIENTE: Construccién de capacidad municipal para ia gestion ambiental focal en Calembia Suan Cami LA CONSTRUCCION DE LA CAPACIDAD DE LOS GOSIERNOS LOCALES. EL CASO DE IPIALES, COLOMBIA Camic Vila Van Cotthem EL CONTEXTO HISTORICO DE LA DESCENTRALIZACION TERRITORIAL EN COLOMBIA 2 Pablo Zambrano Pantoja CIENCIA, UNIVERSIDAD B INVESTIGACION ACREDITACION FORMAL Y SOCIAL: El papel de Ia evaluacion acadérnica cualitativa Victor Manuel Gomez LA EVALUACION DE LA CALIDAD ACADEMICA. Y LA ACREDITACION EN CANADA Pierre Van Der Donckt LOS PROCESOS DE CREACION DAVID MANZUR, MISTORIA DE UNA OBRA DE FANTASIA Y MISTERIO| Maris Cristina Laverde Toscano MANUEL SLKIN PATARROYO: Un saber hacer clencla desde las aificultades de la vida Femando Aranguren Diaz REFLEXIONES DESDE LA UNIVERSIDAD LOS CUERPOS DE LA VIOLENICIA Gisela Daza y Ménica Zuleta LA UNIVERSIDAD COLOMBIANA.gOPCION AGOTADA? César Humberto Arias Pabor INVESTIGAR EN TACULTADES DE COMUNICACION SOCIAL Apuntes para su reflexion José Femando Serrano A. RESHMA DE BVESTIGACIONES INVESTIGACIONES EN CURSO PROPUESTAS EN ELABORACION 60 co 88 ua ue 1a? 138 130 166 177 178 136 190 201 205 208TRANSFERENCIAS Y ESFUERZO FISCAL MUNICIPAL ESE eee ee TOS El propésito de este articulo es examinar la relacién entre sansferencias nacionales + esfuerzo fiscal municipal a partir de los avances del estudio que {| adelansa el Departamento de Investigaciones de la Universidad Central con / el apoyo de Colciencias. Se examinan en el texto las principales posiciones sobre eluemay se argumenta que noes posible establecer wmarelaciéndecousa 4 a efecto entre mayores transferencias automdticas y reduccién del esfuerzo fiscal local, por cuanto existen otros factores que inciden en el desempeno. # fiscal de las administraciones municipales ee * Economia. Investidor Univensidad Cenwa-Caeiencas. Aseor del Deperamento Nacional de Planesign. Bsonomrsm, Aseor exero del DIUC.8 introduccién El proceso de descentralizacién territorial en Colom- bia se basa, en gran medida, en la asignacién de transfe- Fencias automiticas a los gobiernos cerricoriales y en su crecimiento continuo desde el afiode 1987. En elcasade los municipios las transferencias eutométicas consisten aetualmente en una participacién en los ingresos cerrien- ces de la naci6n -anteriormence era una participacién en el impuesto al valor ogregado- las cuales deben aumentar desdeel L49%hastael 22% de los ngresosnacionalesentre 1994 y el afio 2002. La liceratura fiscal considera que, en térmings genera- les, som nas eficientes las transferencias sujetas a contra- partidas a la condicién de formulacién de proyectos para su obrencién, a las teansferencias de tipo auromnético que no exigen ninguna concrapartida ni estén sujetas a la presentacién de proyecto por parte de Ia entidad recepto- rm. El esquema escogido en el pais, sin embargo, se ha inclinado por esta tiltima opcisn, al punto de que ha sido. establecida como norma de ranga constitucional. El efecte negativo més importance que se supone progucen las cransferencias automdticas ¢¢ la zeduecién del esfuerzo fiscal de los gobiemos locales. El argumento es muy seneillo: ante la presenciade un flajo continuo de recursos que llega a los municipios sin ningiin esfuerso por su parte, el comportamiente mas probable y racional es que losgobemantes locales prefieren disminuirel recaudo de sus recursos propios, eviténdose de esta forma los conflictos polfticos ¥ el desgaste ance la comunidad que ‘scasiona el temade los impuestos ocales. Complemenca- riamente, la disponibilidad de recursos “gratuites” se puede craducir en un uso poco eficiente y cuidadoso de los recursos transferidos. afeccandy, por canto, el cumpli- miento de los propositos perseguides por la descencral ciGin en téemninos de mejoramienco de los servicios que se prestan a fa poblacién. Enel debate sobre la descenecalisacién territorial en Colombia ha primado el enfoque que considera que los sgobieros terrcoriales han disminuldo su esfuerzo fiscal como consecuenciadel esquema de transferencias escogi- do. Mas atin, ha romado fuerza Ja idea de que existe unaere relacién de causa a efecto entre las cransferencias auto- éticas a los municipios y la reduccién de su esfuerzo fiscal No obscance,‘una posicién altemativa consiste en considerar que efectivamente la modalidad de transferen- cia es un elemento importante, pero que existen o:t0s factoresque explican el comportamiento local en materia deesfuerco fiscal. Esto incluso se corroboraenel hecho de que las estadisticas disponibles permiten observar casos que escapan al modelo de relacién causal sefalado, lo cual indica la necesidad de explorar con més deralle el com- portamiento especifico de las administraciones munici- pales y explorar los otras factores que inciden en el ‘comportamiento de los gobernantes territoriales. 42 iNomaoas Con base en estos anlisis ser posible explorar la manera de generar y presentar a los gobiemos locales altemnativas que permitan corregir los supuestos desin- centivos producidos por las transferencias. Esta posicién, ‘asumiendo que no existen a corto plazo las condiciones politicas parauna modificacién del esquema constitucio- nal de transferencias, constituye una aproximacién rea lista para la formulacién de las politicas en la materia El presente articulo pretende contribuir a este debate, con base en el marco analitico y metodolégico adoprado para emprender la investigacién que sobre "Transferen- cias y esfuerzo fiscal municipal” viene adelantando el Departamento de Investigaciones dela Universidad Cen- al, asf como en algunos de sus resultados preliminares.i, f EL incremenco de las cransfe ias a los gobiernas locales ha conducido al aumento significative de la invetsién local 5 de su participacién en el canjunto de la version publica '.Las reformas politicas v administrati- vat dispuestas dentro del proceso de descentralizacisn han sido complementadas con una mavor disponibilidad de recursos, especialmente en el caso de los municipios menores, lo cual ha permicido un mejoramiento significa- tivo de los gobiemos municipales como proveedores de bienes publicss. vubsisten, sin embargo, serins interrogates con res. pecto al estuerzo fiscal local, canto en rérmaines del mejo. sniento del recaudo de les recursos ex ip con la racionalisacion informacisn disponible no es su siva, ies como en 2500. Aungue fa -eemente demostra- lgunas indagaciones realicadas sobre ef particular parecerfan indicar que todavia los municipios no-ap chan pienamente su potencial fiseal (Presi ncia de be Republica : 1992), y que persisten serios problemas en snateria de plancacidn, programacién de la inversisn, tormulacisn de proyectos, control yevaluacion (Ferreira v Valencuela : 1994, Maldonado. 1993). La posicién generalisada sobre el cems consiste en sefalar que les gobiemos locales en Colombia, especial- ‘mente los mas pequefios, presentan un reducido estuerzo seal o una disminucién en sucrecimiento, situacitin que xe debe en gran parce al efecto de las transferencias sin contraparcida. En particular, rectencemente esta posicin hasido sostenida por la Misién para le Descentralizacién slicigida por Eduardo Wiesner. Al observar las cifras sobre el comportamiento de los reeaudos tributarios de los municipios se encuentra que éstos han presentado un crecimiento significativo entre 1980 y 1990, del 6.4% anual en eérmines reales. Sin embargo, un andlisis de los ingresos triburarios per cépica muestra que los valores ‘eeaudados son extremadamente bajos en su eonjunto, Por una parte, y la situacién de municipios espectticos ‘Pusstra un desempetio fiscal preocupante, porlaotre (por flemplo, municipios con poblacién superior 2 50.000 habicances com ingresos tributaries per edpicainferioresal Fromedio de los municipios eon menos de 20.000 habi- (intes). Para Wiesner es evidente que la presenciade una ‘rnaferenciaaucométicaha conducido a una sicuacién de Pereza fiscal e indolencia en el gasto debido ai hecho de ‘tHe los gobernantes locales prefieren dejar de lado cual- ributaric por sus castos poiiticus y ademas Henen un margen grande pera financiar la ingticiencia. ‘Otros autores concuerdan en mayor 9 menor medida con la resis de la existencta de pereza fiscal. inches y Gutiérre: encuentran que noes posible probar mediance modelos econométricos la existencia cle peresa fiscal en los gobiemos runicipales pero. a pesar de ello, airman que el fenémeno se esté presentando y podria incremen- ‘arse, Ferreira y Valenzuela acogen la argumentacién de ‘Wiesner con relecisin al impacto negative de las tansfe- rencias auromdticas sobre el esfuersa fiscal, lo mismo que Fainmboin, Acasta y Cadena * que perciben para las localidades un futuro similar al del municipio de Arauca ¥ Vargas 7 otros * consideran que prokablemente se estd generando en los municipios un efecto de sustieucicn de ® ante el fuerte increments de las transierencias, En la misma linease inscriben algunos anlistas del Banco Munudial come Campbell, *Bird y Bird y Uchimura * Laexcepeién més nowable aesta posicicn generalizada se encuenera en Gonsale: (1994), quien sostiene que la evidencia disponible es todavia muy pobre para esablecer una relacitn causal entre transferencias y dismminucigm del ‘stuerzo fiscal local, y que se min.misa la importancia de oes factores que pueden estar incidiendo en dicha relacién®. A esta opinién, ademds, cabe agregarle que, como variables de ls finanzas municipales, las transferen, las y el esfuerco fiscal tienen una caracteristica que las diferencia de manera fundamencal, la cual es preciso considerar cuando se trata de relacionarlas. En efecto, mientras elesfuerzo fiscal es una variable cuyo comporsa. mientodepende casi por completo de las decisiones de las autoridades municipales, las transfecencias son en lo fundamental independientes de dichas decisiones. Le evidencia disponible apunta 2 la presencia. de Problemas en materia de esfuerco fiscal pero al mis 1pO muestra que no es posible establecer una celacion automatica encre wransierencias sin contraparvida y pere- fiscal de los gobiemos locales. De hecho, las propias cifras de Wiesner muestran que existen notables diferen. sias entre mun‘eipioscon caracterstias similares, loque hace pensar que exiseen fuerzas contramtestantes al efecto egativo que se supone genera el esquema de transferen. sias vigences. Considerando que a costa plazo no e previsible un cambioen lz modalidad de cransferencias 2 los gobiemos locales, las cuales han sido adopeadasa nivel consticucional, esulea de la mayor importancia explocar Nomabas @ 45 RNSJos Factores y mecanismos que han conducido a que ciertos gobiernos locales mantengan un crecimiento real de sus ingresos propios a pesar de los aumentos sustanciae Jes en las transferencias, Las dificuitades de medicién del esfuerzo fiscal El debate sobre el esfuerzo fiscal se caracteriza por el rasgo particular de que, en la mayaria de los casos, nica ‘mente se utilian en las discusiones variables 0 indicado- resindirectos con los cuales se crata de realizar aproxima- ciones a fa variable objeto de estudio. El esfuerso fiscal resulta dela relacién entre el recaudo cefectivo y la capacidad fiscal del municipio la cual, a su vez depende de su base econémica. Segiin la teorfa fiscal, el desemperto econsmico (crecimiento o-recesién) exige un determinado comportaimiento del sector estatal (ms ‘0 menos provisidn de servicios.piiblicas entendidas éscos fen. su acepcién més amplia) y, por ello, los agentes econémicos, sept los resultadas de sus respectivas acti- vidades, estén en una disposicién determinada de contri: buir (con mayotes o menores impuestos) para sufragat dichos gastos, Asi, laposibilidad de incrementar los ingresos tibuta- iosno esilimitada. Ella esta condicionada pot el desarro- Ilo de le estructura productiva y por la cancidad y calidad de los servicios pitblicos prestados por el ente estatal. El contribuyente no éstédispuesto a incrementar su tributa- ciGn cuando su entorno econémico se encuencra en recesién 0 cuando no esté satisfecho con los servicios estatales y, por ende, el gobierno no puede considerarlo como un barril sin fondo al cual acudir cada ver que requiere recursds adicionales. La variable clave de la discusion ¢s, entonces, la capacidad fiscal. Ella precisamence es la que, con base en clexamen de la estructura econémica y de su comporta- miento, permite escablecer un escenario de posibilidades impositivas para la adecuada prestacién de los servicios piblicos. La politica fiscal debe preocuparse, pues, de dos problemas: Ia determinacién y la actualizacién de la capacidad fiscal Sin embargo, en la discusién sobre el tema, en la prfctica, no se realisa un cuidadoso andlisis de la capaci- 44 AUNOMADAS dad fiscal sino que, en general, ella es considerada como un dato de entrada. Se utilizan indicadores come la rasa decrecimiento real de losingresos tributarios, lasingresos tributarios por habitante o la tasa de dependencia con respecto a las transferencias nacionales, medidas todas que, aunque sirven para conocer el comportamiento tributario de un municipio, no determina=‘concretamen- te su esfuerzo. En efeeso, el hecho de que un municipio haya aumentadode manerasignificativa surecaudo tribu- tario no necesarlamente indica fa ausencia de pereza fiscal, por cuanto no informa sobre la relacién encre la evolucién de la capacidad fiscal y fa tasa de crecimiento de la base econdmica. ‘De igual forma, el ingreso tributario por habitante puede estar escondiendo diferencias sustanciales en la capacidad fiscal de dos municipios con poblacién similar. O puede producitse un fendmeno de aumento en la tasa de dependencia, a pesar de incrementos en el esfuerzo. fiscal, por elhecho de que las transferencias crexcan auna tasa teal muy superior a la de los ingresos tributaries. Lo preocupante de ello es que quienes ucilizan este tipo de indicadores no hacen explicitas sus limitaciones cuando exponen sus conclusiones y pretenden que ellas sean acogidas como sustento para la formulacién de politicas publicas las cuales, en general, son adoptadas con una cobertura global y homogenizante que tiene efectos tan diversos como diverso es el espectro de municipios del pais. Podria argumentarse que la utilizacién de este tipo-de indicadores indirectos reside en que la dificultad para disponer de informacién confiable sobre las bases econé- ricas de los municipios colombianos y sobre su evolu- cin, es un obstéculo para las mediciones del esfuerzo fiscal. Es conocido que la produccién de informacién estadistica consolidada con la que cuenta el paises bas- tantelimitada, ydicha limitaciOn esatin mds preocupante desde mediados de la década anterior cuandose dié inicio al proceso de descentralizaci6n. Para el ema que interesa en este articulo escasamente se cuenta con la medicién de la tasa de crecimiento del PIB nacional. No hay siquiera una éstimacién de la base econémica ni de su crecimiento en cada uno de los municipios colombianos a partir de la cual se pudiera realizar un calculo de sus respectivas capacidades fiscales. Ello, sin embargo, no es obstéculo para tener siempre presente quedicho célculo ysuactualizacién eguno de loscomponentes fundamentales del esfuerzo fiscal de cual- quierdivisicn policico-administrative. Quienesargumen- tan la existencia de pereza fiscal en los municipios no se han preocupado siquiera por indager en cudntos ¥ cudles de ellos se ha tealizado la area de actualizacion catastral (funcién que. por demés, corresponde al nivel nacional a través del GAC), la cual prevende acércar la base grava- ble del impuesto predial al avahio comercial de las propie- dades inmuebles. Evidencias sobre el desempeiio fiscal local Dejando de lado estas dificultades de tipo estructural que presenta la informacién estadistica colombiana, las Fropias cifras utilisadas por los defensores de la relacién causal entre transferencias aucomacicas y reduccién del esfuerco fiscal, muestran que noseda tal relacién en forma automitica v que ¢s preciso explorar otros factores. A un nivel muy agregado, al examinar el comportamiento de los ingresos tributarios entre 1980 y 1990, Wiesner en- contré que los correspondientes af nivel municipal eran los de mayor crecimiento real en dicho periodo: 6.4%, frente a un 3.7% de los tributos nacionales, 2.9% de los degartatnentales y un crecimiento promedio del PIB del 3.0% (cuadro HL2, pégina 122), Adicionalmente, este elevado crecimiento se produjo en rodas las categorias municipales, estando entre los mds altos el correspon- ience 2 los municipios con menor poblaciin. En efecto enel grupo de municipios con més de 500.000 habitantes, el crecimiento promedio anual fue del 4.6%, en el grupo de 200.a 500 mil habitantes del 5.9%, enel grupo de 100 2 200 mil habicantes del 10.9%, en el grupo de 50.2 100 anil habitantes del 5.1%, en él grupo de 20 a 50 mil habicantes del 6.8% y en el grupo de menos de 20 mil habicantes del 6.4%. El promedio anval para el tocal fue de 5.4% entre 1980 y 1939 (cuadro V6, pégina 255). De Nomapas #45otra parte, as cifras utilizadas para planteat los problemas de esfuerco fiscal -la comparacién entre tasas de creci- ‘miento teal e ingresos tributarios per cépita entre munic cipios- muestran, asu ver, que noexiste larelacidn causal automética. Efectivamente, al examinar el comporta ‘miento de los 50 municipios con mayor poblacién se observa que frente a urs romedio de crecimiento real del 4.9%, las cifeas varfan d.sde un maximo del 23.8% hasca decrecimientos del 14.2%. Municipios con poblacién lar presentan tasas de crecimiento muy distintos. Igual ocurre con relacién al ingreso cributario por habi- tante de los municipios con mayor poblacién, el cual frente a un promedio de $6.910.9 presenta variaciones entre un maximo de $17.839.7 y un minimo de $119.3, en el afio de 1989. Nuevamente, municipios con pobla. cid similar cienen ingresos por habieante muy distintos. Sin considerar los problemas derivados de la carencia de informacién sobre su capacidad fiscal, resulta claro quelos ‘municipios tienen comportamientos muy diferences en cuanto a sp esfuer fiscal; frente a la misma medida - un aumento sustancial en las ransferencias- han reacciona- do en forma variada. No en todas los casos se han ‘conformado las administraciones con los recursos nacio- nales yhan abandonado cualquier esfuerso mbutario para noenfrentar el rechazo de los electores, como lo eviden- cian los municipios que hacen parte de la investigacion adelantada por fa Universidad Central. La mayorta de autores ha asumido que el comporta- miento mas racional, y quisé el nico de los gobemnantes locales, consistirfa en abandonar cualquier esfuero por ‘mejorar los ributos propios. Esta hipétesisesrefttada por sus propias cifras y, al mismo tiempo, descanoce que conjuntamente con el aumento de las transferencias nacionales se introdujeron otras medidas que generan incentives para una mejo: gestién local y, en consecuen- ia, para un fortalegimiento de los recursos propios. Efec- tivamente, la des¢entralizaci6n comprende un paquete de reformas en materia politica, de transferencia de fun- Cionesy fiscal. En especial la eleccin popular de alealdes por periods fijos, las normassobre parcicipacién ciudada- na y el trslado de responsabilidades han conducido al surgimiento de gobternos locales més comprometidos y responsables con el desarrollo de sus territorios, en com- paracién con la situacién anterior. Los nuevos: alcaldes adquieren compromisos con suselectoresen temasy dreas muy concretas, lo cual se traduce en la necesidad de fortalecer sus recursos © Una répida comperacién entre Ia evolucién de las finanzas locales durante el periodo de los alealdes electos frente al perfodo anterior desde 1980, para los dies muni- cipiosobjerode estudioen la investigacién a laquese hizo referencia en la Introducci6n, permite inferi las preocu- paciones de los nuevosalcaldes, En efecto, conexcepcién, del municipio de Sahagiin, en todos los casos observados la tasa de crecimiento real de los ingresos rributarios fue mucho mayor en el perfodo 1988-1994 que en el periodo 1980-1987, y enalgunos de ellosserevirtié una tendencia regativa como en los casos de Cicuta y Pamplona. En varios casos, la diferencia es bastante grande, incluso en ‘municipios de diferente tamafio poblacional. Por ejem- plo, en Valledupar la tasa de crecimiento del primer period es de 155%, mientras que con los alcaldes popu- lates creci6 un 340%; algo similar ocurre con La Mesa, donde mientras entre 1980 y 1987 la tasa de crecimiento fuedel25.8%, con losalcaldes populares creciéel 195.3%. En los municipios observacos, la menor tasa de creci- tmiento total para él periodo 1988-1994 fue de 53.7% en Pamplona (ligeramence superior al 7.5% anual) y la mayorde 340% en Valledupar. Estas tasas de crecimiento reales se produjeron en un perfodo en el cual las trensfe- rencias crecieron significativamente ( entre 185.7% y el 376.3%), y se observa incluso en el caso de los dos ‘municipios més grandes en la cabla que el crecimiento de sus ingresos tribucerios superé al de las transferencias. Es claro que los alcaldes electos han tenidlo incentivos para aumentar sus propios recursos, a pesar del aumento en las wansferencias. En qué grado han utilisado su capacidad fiscal es materia de investigacién. Elesfuerzo fiscal puede verse también en técminos del mejoramienco del gasto, tal como ha sido planteado por Wiesner. Sobre el particularse cuenta con algunaeviden- cia contradictoria que esté reclamando la realizacion de investigaciones sisteméticas. Un resultado importante y ‘evident de la descentralizacién ha sido el aumento de la inversién por parte de los gobiemos municipales: de representar el 18% del total del gasco en 1980 ha llegado al 42% en 1990, para la toralidad de los municipios y la participacién actual debe ser mucho mayor. Los casos ‘examinados muestran incrementos muy altos, especial- mente durante el perfodo de los alcaldes electos. Entre 1989 y 1993 el municipio de Ipiales incrementa su inver- sign en un 200% en términos reales, Pamplona en un 89%, y Sahagdn en un 88%. Entre 1988 y 1994 la inversi6n en Ciicuta erece en un 1.112% y en Manizalesi ' el 263%, mientras que en Valledupar aumenca el 191% entre 1991 y 1994, Ast mismo, ef incremento en la ‘versiGn se ha visto acompafiado de mejoramientosen la obertura de los servicios, de aumentos sustanciales en las vioras realizadas y de una mayor sarsfaccin de las comu- nidades, en comparacién con el periodo previo a la eleccién popular de los alcaldes ". Sin embargo, no se slspone de informacién suficience y adecuada sobre la sficiencia en la utilisacién de los recursos y la poca clisponible seftla rodavia la presencia de deficiencias imporvantes en cuanto 2 les actividades de programa- subn de la inversion y formulacién de proyectos, aun- gue én un contexto de esfuerzos de mejoramiento Perspectivas El marco general del proceso de descencralizacidn ha ‘reado incentives y posibilidades para un mejotamiento dela gestisn local, que involucra tanto el fortalecimiento de las ingreses propios como la adecuade utilizacisn de la totalidad de recursos disponibles. Elsurgimientode admi- nnisrractones locales mds responsables con sus propias comunidades ha sido uno de los efectos principales de dicho marco general y a su ver una de las causas de las tendenciasen el mejoramiento dal esfuerzoffiscal. Elnivel sacional podria contribuir al aflancamiento de estas ten- dencias cumpliendo con las funciones que le han sido asignadas en materia de exigir le cesponsatilidad local hacia arriba, Efectivamente, eldecreto 77 de 1987 ordens Nowapas @ 47‘mde un programa de inversiones, en el cual sess lautilizacin de los recursosde transferencia, =ecanismo de rendicién de cuentas; la Constivu- + determiné que las autoridades locales «debe- ‘alos oxganismos de evaluacién ycontrolde ente y correcta aplicacién» de as trans- Ja ley 60 de 1993 mantuvo, cof este fin, la eelaborar y aprobar un plan de inversiones. te, la Nacién, a pesar de su preocupacién ios recursos y la desconfianza con respecto a ‘gaa local, no ha sido capas de poner en funciona- “arama eficaz de seguimiento y evaluacién de ias locales, Como resultado, casi diez afios niciado el proceso de descentralizaci6n terri- torial no se cuenta, ni siquiera en cérminos financieros, ‘con informacién medianamente buena sobre la forma en la ‘cual han utilizado los municipios dichos recursos su impac- toenmateriadecoberturade losserviciospiblicosy sociales, ‘Complementar la responsabilidad hacia abajo, con los electores, san la responsabilidad hacia arviba, con la Nacién, prdria ser una herramienta muy eficar para inducir mejoramientosen la gestién. Concebida como un inscrumento de competencia entre los gobiernos locales servirla para incentivar su mejoramiento mediante la ‘comparacin con el desempefic de sus vecinos y, ademas, arrojarfa informacién ttl para las politicas de descentra- lizaci6n y fortalecimnienco institucional. RELACION ENTRE TRANSFEREN( CLAS E INGRESOS TRIBUTARIOS 376 7 EN UNA MUESTRA DE MUNICIPIOS 1980-1994 _ : INGRESOS TRIBUTARIOS a CRECIMIENTO CRECIMIENTO EN PORCENTUAL VALORES ABSOLUTOS* MUNICIPIO 1994/1980 1987/1980 1994/1988 1994-1980 1987-1980 1994-1988, 233.0 46.2 1597 6419.7 1239 5642.0 925 (209) 143.7 2283.7 (515.3) 2802.9 657.0 135.0 3399 2835.9 279.9 3609 1978 213 899 6398 68.7 456.1 191 (9.2) 55.2 415 (41.8) 327 2153 522 983 283.7 688 206.0 566.3 36.2 76.2 19.8 43 39.9 4527 1725 95.8 153.7 603 518 241 28 1953 1745 201 166.9 7 a : : 7 s 4 TRANSFERENCIAS NACIONALES = CRECIMIENTO CRECIMIENTOEN | POREENTUAL VALORES ABSOLUTOS | MUNICIPIO’ 1994/1980 1987/1980 1994/1988 1994-1980 1987-1980 1994-1988 | MANIZALES 4723 168.8 135.1 6506.3 2325.1 4530.0 SUCLTA 12 222 130 5271 1554 3376 | \ALLEDUPAR, 467 344 5044 295 4614 | SOGAMOSO_ 76 22 3210 116 2973 2AMPLONA, 84 86 1316 59 1142 PLALES 201 248 3121 546 219 | TUQUERRES 168 253 167 191 1276 | 336 147 2358 570, 1504 15 | 933 308 826 Foenees: 1980, 1987, 1988. Exaditicas ales. Bonce de a Repl. 1994 Fjeccione presupuesaler. Datos process pore ei.