Código Civil

CCF - Código Civil Federal

Códigos de Justicia
CJAMICH - Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán de
Ocampo
CJAQR - Código de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo

Códigos de Procedimientos
CFPC - Código Federal de Procedimientos Civiles
CPAMEX - Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México
CPJAGTO - Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y
los Municipios de Guanajuato
CPAVER - Código de Procedimientos Administrativos para el Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave
CPCACAMP - Código de Procedimientos Contencioso-Administrativos del Estado
de Campeche
CPJAGRO - Código de Procedimientos de Justicia Administrativa del Estado de
Guerrero
CPASLP - Código Procesal Administrativo para el Estado de San Luis Potosí

Códigos Fiscales-Financiero
CFF38 - Código Fiscal de la Federación de 1938
CFF66 - Código Fiscal de la Federación de 1966
CFF81 - Código Fiscal de la Federación de 1981
CFF - Código Fiscal de la Federación de 2020
CFHGO - Código Fiscal del Estado de Hidalgo
CFJAL - Código Fiscal del Estado de Jalisco
CFMHGO - Código Fiscal Municipal para el Estado de Hidalgo
CFTLAX - Código Financiero para el Estado de Tlaxcala y sus Municipios

Constituciones
CPCDMX - Constitución Política de la Ciudad de México
CPEUM - Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
CPAGS - Constitución Política del Estado de Aguascalientes
CPBCS - Constitución Política del Estado de Baja California Sur
CPCAMP - Constitución Política del Estado de Campeche
CPCHIS - Constitución Política del Estado de Chiapas
CPCOAH - Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza
CPDGO - Constitución Política del Estado de Durango
CPHGO - Constitución Política del Estado de Hidalgo
CPJAL - Constitución Política del Estado de Jalisco
CPQRO - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Querétaro
CPSIN - Constitución Política del Estado de Sinaloa
CPSON - Constitución Política del Estado de Sonora
CPTAMS - Constitución Política del Estado de Tamaulipas
CPVER - Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
CPBC - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja
California
CPCHIH - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chihuahua
CPCOL - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima
CPGRO - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero
CPGTO - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guanajuato
CPMEX - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México
CPMICH - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán
de Ocampo
CPMOR - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos
CPNAY - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit
CPNL - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León
CPOAX - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca
CPPUE - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla
CPQR - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo
CPSLP - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de San Luis
Potosí
CPTAB - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco
CPTLAX - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala
CPYUC - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Yucatán
CPZAC - Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas

Entes Públicos
CONAGUA - Comisión Nacional del Agua
PJF - Poder Judicial de la Federación
SE - Secretaría de Economía
SHCP - Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SAT - Servicio de Administración Tributaria
SCJN - Suprema Corte de Justicia de la Nación
TFJA - Tribunal Federal de Justicia Administrativa
TFJFA - Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
TFF - Tribunal Fiscal de la Federación

Impuestos
IVA - Impuesto al Valor Agregado
IETU - Impuesto Empresarial a Tasa Única
ISR - Impuesto Sobre la Renta

Leyes de Justicia Administrativa

LJACDMX - Ley de Justicia Administrativa de la Ciudad de México
LJACHIH - Ley de Justicia Administrativa del Estado de Chihuahua
LJACOL - Ley de Justicia Administrativa del Estado de Colima
LJADGO - Ley de Justicia Administrativa del Estado de Durango
LJAJAL - Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco
LJAMOR - Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Morelos
LJASIN - Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Sinaloa
LJATAB - Ley de Justicia Administrativa del Estado de Tabasco
LJAZAC - Ley de Justicia Administrativa del Estado de Zacatecas
LJANL - Ley de Justicia Administrativa para el Estado y Municipios de Nuevo
León
LJASON - Ley Número 185 de Justicia Administrativa para el Estado de
Sonora

Leyes de Procedimiento
LJPANAY - Ley de Justicia y Procedimientos Administrativos del Estado de
Nayarit
LCAYUC - Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán
LPCAPUE - Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de
Puebla
LPCAQRO - Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de
Querétaro
LPCABCS - Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado
de Baja California Sur
LPJAOAX - Ley de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de
Oaxaca
LPACHIS - Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado de Chiapas
LPCATAMS - Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de
Tamaulipas
LPCAAGS - Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado
de Aguascalientes
LPCACOAH - Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado
de Coahuila de Zaragoza
LTJAHGO - Ley del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Hidalgo
LTJABC - Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de
Baja California

Leyes Federales
LA - Ley Aduanera
LCE - Ley de Comercio Exterior
LCPAF - Ley de Caminos, Puentes y Autotransportes Federal
LIF2007 - Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio 2007
LJF - Ley de Justicia Fiscal
LFPA - Ley Federal de Procedimiento Administrativo
LFPCA - Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo
LFRPE - Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado
LACATL - Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo de Teodosio
Lares

Leyes Orgánicas
LODDF - Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal
LOTFF - Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación
LOTFJA - Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa
LOTFJFA - Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa
LOTJAVER - Ley Numero 367 Orgánica del Tribunal Estatal de Justicia
Administrativa del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
LOPJAGS - Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes
LOPJHGO - Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Hidalgo
LOPJTLAX - Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Tlaxcala
LOTJACHIH - Ley Orgánica del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de
Chihuahua
LOTJASLP - Ley Orgánica del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de San
Luis Potosí
LOTJACDMX - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad
de México
LOTJACOAH - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa de Coahuila
de Zaragoza
LOTJABCS - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Baja California Sur
LOTJACAMP - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Campeche
LOTJACHIS - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Chiapas
LOTJADGO - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Durango
LOTJAGTO - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Guanajuato
LOTJAGRO - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Guerrero
LOTJAJAL - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Jalisco
LOTJAMEX - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
México
LOTJAMOR - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Morelos
LOTJAOAX - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Oaxaca
LOTJAPUE - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Puebla
LOTJAQRO - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Querétaro
LOTJAQR - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
 Quintana Roo
LOTJASIN - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Sinaloa
LOTJATAMS - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Tamaulipas
LOTJAYUC - Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Yucatán

Otros conceptos
BOE - Boletín Oficial del Estado
DO - Diario Oficial
DOF - Diario Oficial de la Federación
GG - Gaceta del Gobierno
GO - Gaceta Oficial
GOE - Gaceta Oficial del Estado
PIB - Producto Interno Bruto
POE - Periódico Oficial del Estado
PTU - Participación de los trabajadores en las utilidades

Reglamentos Interiores
RLACATL - Reglamento de la Ley expedida el 25 de mayo de 1853 sobre lo
Contencioso Administrativo
RITJACOAH - Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa de
Coahuila de Zaragoza
RITJACDMX - Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa de la
Ciudad de México
RITJANAY - Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa de
Nayarit
RITFJA Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa
 Actualmente, el juicio de lesividad, como una especie del juicio contencioso administrativo
federal, es una figura procesal poco conocida y discutida en el foro nacional, además de que
no ha sido explorada en profundidad por la doctrina tanto en México como en el extranjero.
Pocos son los autores que han abordado su estudio,  1  y estos solo lo han hecho de
manera tangencial, como parte del análisis que realizan al juicio contencioso administrativo
federal. Otros autores, de plano, son omisos en el tema.
Tal vez esa falta de interés se deba a la poca relevancia que se le da, en la medida en que
el juicio de lesividad –en la práctica– es poco instado por las
autoridades administrativas,  2  ya que se concibe como un proceso  sui géneris  al que se
acude de manera excepcional cuando se advierte una notoria ilegalidad de un acto
administrativo favorable al particular y que aparentemente solo “implica” un cambio de roles
de las partes en el proceso jurisdiccional.
El juicio de lesividad se instituye en nuestro sistema jurídico como una vía jurisdiccional a la
que pueden acceder las autoridades de la Administración Pública para efecto de que se
nulifiquen sus propios actos administrativos que incurren en algún vicio o ilegalidad, con el fin
de evitar que se produzca o se continúe ocasionando una lesión grave al orden público o al
interés social.
Lo anterior tiene como presupuesto que tales actos administrativos provocan o han
originado efectos favorables para los gobernados, de modo que –por protección a su
seguridad jurídica– se exige que la determinación sobre esa nulidad no corresponda a la
propia autoridad emisora del acto administrativo, sino que sea por medio de un órgano
jurisdiccional independiente e imparcial, función que en nuestro país corresponde en materia
federal al Tribunal Federal de Justicia Administrativa y en las entidades federativas a los
Tribunales de Justicia Administrativa locales.
Es importante destacar que el sistema de impartición de justicia, en especial en materia de
justicia administrativa, se encuentra evolucionando constantemente como resultado de
múltiples reformas que se han implementado, sobre todo en la última década, por lo que se
refiere al marco jurídico que rige al juicio contencioso administrativo federal, específicamente
a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, a la Ley Orgánica del Tribunal
Federal de Justicia Administrativa y al Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa.
Tal evolución ha tenido como objetivo fundamental lograr mejores resultados en la
impartición de justicia administrativa, para materializar la finalidad del artículo 17
constitucional, que se traduce en el derecho humano de toda persona a que se le imparta
justicia de manera pronta, completa e imparcial.
Las reformas del 10 de diciembre de 2010, 13 de junio de 2016 y 27 de enero de 2017 a la
Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y del 3 de junio de 2011 a la Ley
Orgánica del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, han buscado
implementar nuevos mecanismos y herramientas en favor de la impartición de justicia, así
como otorgar una mayor y mejor protección de los derechos humanos de los gobernados. 3
 Esas modificaciones y adiciones a las leyes antes comentadas han empezado a mostrar ya
sus ventajas y beneficios en favor de los gobernados, sobre todo en la reducción del tiempo
necesario para la substanciación y resolución de los juicios contenciosos administrativos del
ámbito federal; 4 sin embargo, no puede soslayarse que tales medidas no han sido suficientes
para que la justicia administrativa se encuentre exenta de las críticas generales que se hacen
al sistema de administración de justicia en México.
De ahí que para el Estado mexicano debe ser prioridad hacer un análisis profundo, serio y
responsable –no solo de las instituciones encargadas de impartir justicia en nuestro país, sino
también del marco jurídico que las rige y de las normas procesales para la resolución de los
casos que son de su conocimiento–, tomando en cuenta la experiencia adquirida por los
propios juzgadores, así como la opinión tanto de litigantes como de autoridades
administrativas, pues todos ellos son quienes viven a diario el funcionamiento del sistema de
impartición de justicia.
Ese análisis debe tener como finalidad determinar si el marco jurídico vigente es realmente
eficaz para lograr una verdadera justicia y, de no ser así, que se propongan modificaciones al
mismo, en aras de lograr tal objetivo, evitando que lagunas legales o antinomias de la ley se
conviertan en obstáculos de acceso a la justicia, tanto para los justiciables como para las
autoridades.
Con miras a coadyuvar en esa importante tarea y con base en mi experiencia como
abogado, como servidor público en el ámbito tributario y posteriormente como magistrado del
Tribunal Federal de Justicia Administrativa, función que he ejercido por más de 14 años,
advertí la necesidad de hacer una investigación sobre el juicio de lesividad por la importancia
que tiene, ya que con el mismo se busca determinar la ilegalidad de un acto administrativo
favorable a un particular para que deje de surtir sus efectos jurídicos lesivos, lo que –de
acreditarse en el proceso– implicaría que se evite un grave perjuicio al orden público o al
interés social.
Incluso, es factible que ese acto favorable ilegal sea producto de actos de corrupción, tanto
por parte de los servidores públicos que intervinieron en su emisión como de los particulares
beneficiados con el mismo. Así que el juicio de lesividad, con un marco jurídico especial e
idóneo, podría constituir una eficaz herramienta en el combate a la corrupción en el país, con
el objetivo de lograr erradicar este mal que aqueja a nuestra sociedad.
De ahí que el objetivo de mi análisis consiste en verificar si el marco jurídico vigente que
rige la substanciación y resolución del juicio de lesividad es compatible con su propia
naturaleza y propósito, a la vez que respete los principios jurídicos de legalidad y de
seguridad jurídica para todos los involucrados en el juicio.
La hipótesis principal es que el marco jurídico que rige actualmente al juicio de lesividad es
insuficiente y en algunas de sus reglas, incluso, es inconsistente con su propia naturaleza y
propósito, lo que vulnera –para las partes– los principios de legalidad y de seguridad jurídica
que se ven involucrados en el juicio.
Esta postura se sustenta en las diversas lagunas, inconsistencias y antinomias legales que
se desprenden de la aplicación del marco jurídico vigente al caso concreto, lo que se advierte
del análisis de los casos prácticos que se han presentado, en un periodo de 15 años, en el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa, al momento de resolver los juicios de lesividad de
su competencia.
Para concluir lo anterior acudí al método analítico, comparativo, inductivo y deductivo, con
la finalidad de analizar las referidas lagunas, inconsistencias y antinomias del marco jurídico,
que permiten someter a comprobación tanto la hipótesis principal –antes referida– como las
hipótesis secundarias respectivas.
Esta obra la he dividido en cinco capítulos, los tres primeros a fin de dar un marco histórico,
conceptual y normativo respecto de la evolución, naturaleza y principios del juicio de lesividad
en México, lo que en los otros dos apartados me sirvió para analizar el marco jurídico que hoy
rige al juicio de lesividad en nuestro país, demostrando las inconsistencias e insuficiencias, y
posteriormente proponer una solución a las mismas.
Así, en el capítulo I se estudia el concepto y naturaleza del juicio de lesividad. También se
expone un breve análisis de la evolución histórica que ha tenido este medio legal en México y
del Tribunal Federal de Justicia Administrativa como órgano substanciador del mismo en el
ámbito federal.
Lo anterior, a partir de la Ley de Justicia Fiscal de 1936, con la que se instituyó al otrora
Tribunal Fiscal de la Federación y se implementó el juicio contencioso administrativo vigente,
incluyendo al juicio de lesividad a partir de la expedición de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo de 2005 y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa de 2016.
En el capítulo II se exponen y analizan las teorías sobre la extinción o modificación del acto
administrativo, que resultan aplicables tanto en sede administrativa como en la jurisdiccional;
lo anterior, con la intención de determinar el marco teórico adecuado para el estudio del juicio
de lesividad y que en los capítulos subsecuentes permitió hacer un análisis de las normas
jurídicas que lo rigen y que, en su caso, pudieran sustentar la creación de normas jurídicas ad
hoc o especiales.
Para poder identificar cómo está regulado en nuestro país el juicio de lesividad, en el
capítulo III se analizan los distintos ordenamientos jurídicos que lo regulan en cada una de las
entidades federativas en México, señalando algunas de sus características, semejanzas y
diferencias, así como sus omisiones y antinomias más relevantes para la substanciación y
resolución de los juicios de lesividad en el ámbito local.
Lo anterior me permitió detectar diversos aspectos relevantes, tales como las causas de
procedencia, la legitimación para promover el juicio, las causas de anulación y la
retroactividad de los efectos de las sentencias, entre otros, mismos que se analizan en el
capítulo IV y que son incorporados en la propuesta que efectúo en el capítulo V.
Con los elementos de los capítulos I, II y III, en el IV determiné las insuficiencias e
inconsistencias del marco jurídico vigente, las cuales se presentan en la práctica jurisdiccional
al momento de substanciar y resolver los juicios de lesividad. Para tal efecto sometí al marco
jurídico que se aplica al juicio de lesividad a un análisis sistemático de las diversas
disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, así como a los principios y reglas
que rigen al juicio contencioso administrativo federal.
Para ese fin analice diversas sentencias que resolvieron juicios de lesividad federales
emitidas de enero de 2004 a diciembre de 2019, mediante consulta realizada a las versiones
públicas de tales resoluciones, así como a precedentes y jurisprudencias publicadas por el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa. 5
De igual manera, analizo los criterios contenidos en diversas ejecutorias, tesis aisladas y
jurisprudencias del Poder Judicial de la Federación.
El objetivo fue detectar las antinomias y lagunas legales del marco jurídico que rige al juicio
de lesividad y que generan problemas prácticos con motivo de su aplicación, específicamente
al momento de aplicar las reglas procesales del juicio contencioso administrativo; lo anterior,
para plantear una propuesta de solución a esa problemática.
Finalmente, en el capítulo V presento una propuesta de reformas al marco jurídico aplicable
al juicio de lesividad federal, concretamente a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo y a la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que den
solución a la problemática analizada, exponiendo un soporte teórico-práctico que sirva a
manera de exposición de motivos y así formular una iniciativa de reforma que haga
congruente a la norma propuesta con la naturaleza, características y finalidades del juicio de
lesividad.
Mi análisis en el capítulo V parte de la premisa fundamental de que en el juicio contencioso
administrativo, como género y principalmente en su especie como juicio de lesividad, entran
en conflicto dos principios jurídicos fundamentales: El de legalidad y el de seguridad jurídica.
El conflicto o colisión de principios jurídicos, antes referido, se suscita con motivo de las
pretensiones connaturales de las partes que se formulan en el juicio y que consisten en que,
por un lado, la autoridad actora persigue la nulidad de un acto administrativo favorable que
resulta ilegal porque produce una lesión al orden público o al interés social y, por otro, la
defensa del gobernado favorecido con el acto administrativo en cuestión que pretende que
subsista ese mismo acto, así como sus efectos jurídicos; ello, en protección a su seguridad
jurídica (o para evitar una grave afectación a aquella).
Para resolver ese conflicto o colisión de principios acudí a la ponderación de principios,
exponiendo para cada caso las razones por las que considero que en algunos supuestos los
citados principios pueden armonizarse y en otros supuestos alguno de ellos debe prevalecer
sobre otro, en este último caso porque advierto que su vulneración es más grave o porque la
necesidad de su protección es mayor que la del principio contrario.
Como resultado de lo anterior deduje una serie de principios aplicables al juicio de
lesividad, que son acordes con la propia y especial naturaleza de esa figura.
Un aspecto a destacar del resultado de ese ejercicio de ponderación es que advertí que en
ciertos supuestos el principio de legalidad debe privilegiarse por el diverso de seguridad
jurídica, por ejemplo, tratándose de normas adjetivas que rigen requisitos de procedencia del
juicio, como el relativo al plazo tan amplio que se prevé para que la autoridad ejerza la acción
de lesividad, ya que ese plazo permite que sean sometidos a control jurisdiccional actos
administrativos cuya ilegalidad pudiera ser advertida con motivo del ejercicio de las facultades
de verificación o comprobación de las autoridades administrativas.
En ese caso, no hay duda de que existe una afectación al principio de seguridad jurídica
del gobernado, porque durante ese plazo tan amplio se le deja en incertidumbre sobre la
posibilidad de que sea demandado en juicio y, como consecuencia, que sea nulificado su acto
administrativo favorable; sin embargo, esa afectación no se considera trascendentalmente
grave, pues el particular aún tiene la posibilidad de defender la legalidad de su acto en el
juicio de lesividad. De ahí que ese principio ceda en favor del diverso de legalidad.
Por otro lado, existen supuestos en los que el principio de seguridad jurídica debe
privilegiarse sobre el diverso de legalidad, como en aquellos casos en que la nulidad del acto
administrativo pudiera causar una grave vulneración a la esfera jurídica del particular; por
ejemplo, en el supuesto en que el administrado fuera desconocedor de la ilegalidad de su
acto administrativo favorable y aquel hubiera ajustado su conducta a tal acto, actuando de
buena fe.
En ese supuesto, de acreditarse en juicio la ilegalidad del acto administrativo favorable, la
aplicación de la regla adjetiva vigente prescribe que su nulidad también abarca, de manera
retroactiva, los efectos producidos hasta por los cinco años anteriores a la presentación de la
demanda, lo que vulneraría gravemente la seguridad jurídica del administrado, quien,
desconociendo la ilegalidad de su acto administrativo favorable, actuó confiando en la
legalidad del mismo y, por consiguiente, en que su conducta desplegada al amparo del acto
administrativo se encontraba ajustada a derecho.
Evitar los efectos retroactivos de la sentencia de nulidad en el juicio de lesividad, en ese
supuesto, aminoraría la vulneración al principio de seguridad jurídica, porque al menos el
particular no se vería afectado en su esfera jurídica por aquellos efectos y consecuencias ya
producidas hasta antes de la nulidad, aunque esto significaría una posible convalidación de
efectos producidos por el acto favorable ilegal –en contravención del principio de legalidad,
que debe ceder en favor del diverso de seguridad jurídica.
 La intención de realizar esa ponderación entre los principios en comento es que su
resultado sirva de base para construir normas procesales especiales que no restrinjan
indebidamente el derecho de acceso a la justicia de los gobernados ni conviertan al juicio de
lesividad en un mero trámite para la autoridad administrativa y, por otra parte, que tales
normas no propicien la impunidad ni constituyan un obstáculo infranqueable para lograr que
se nulifique un acto administrativo favorable ilegal; esto último, con el propósito de preservar
el orden público y el interés social.
Con base en lo anterior se propone un marco legal adjetivo especial para el juicio de
lesividad que responde a la finalidad del mismo, buscando conciliar los principios de
seguridad jurídica y legalidad, y que con ello se fortalezca el Estado de Derecho en nuestro
país.
 1. NATURALEZA JURÍDICA DEL JUICIO DE
LESIVIDAD EN MÉXICO

La justicia administrativa en México busca consolidar un equilibrio entre la protección de los

derechos fundamentales de los particulares y la consecución de los fines públicos que se
persiguen a través de la actividad administrativa. El propósito es preservar un Estado de
Derecho en el que la sociedad tenga certidumbre sobre la protección de sus derechos
fundamentales frente a la emisión de actos administrativos.
Esto, en función de que existe la posibilidad de que la actuación de la autoridad, como
órgano de la Administración Pública, afecte indebidamente la esfera jurídica de los
gobernados, razón por la cual en el Derecho Administrativo se ha instituido “el tema relativo a
la justicia administrativa, la cual se integra por los medios de protección administrativos y
jurisdiccionales para lograr la extinción de actos administrativos contrarios a derecho, así
como el resarcimiento de los daños o perjuicios que causan [sic] el Estado con motivo del
ejercicio de sus funciones”.1
En nuestro país, el juicio contencioso administrativo federal, como medio de protección de
naturaleza jurisdiccional, se incorporó en el orden jurídico mexicano2  con la finalidad de
proteger las prerrogativas y derechos del gobernado, cuando se menoscaba su esfera jurídica
a través de la actividad administrativa, entendida esta como el “conjunto de operaciones,
tareas y facultades para actuar –jurídicas, materiales y técnicas–, que le corresponden como
persona jurídica de derecho público y que realiza por medio de los órganos que integran la
Administración Pública, tanto federal como local y municipal”.3
La actividad de la Administración Pública se encuentra delimitada por un marco jurídico que
la constriñe al debido cumplimiento de la ley porque “su capacidad de obrar es estricta y
subordinada al interés general”,4  de modo que si esa actividad se exterioriza de forma
unilateral con la emisión de los actos administrativos, estos –en consecuencia– deben
respetar y cumplir el marco legal previamente establecido.
La manifestación principal que caracteriza al acto administrativo es la producción de
efectos jurídicos, sean directos o indirectos, que inciden en la esfera jurídica de los
particulares y, por ello, son necesarios los medios o instrumentos para ser combatidos en la
vía jurisdiccional.5
En ese sentido, el juicio contencioso administrativo, como género, tiene el fin de determinar
sobre la legalidad de un acto administrativo, es decir, si ese acto cumple o no con el marco
jurídico que le es aplicable. Este medio de defensa puede clasificarse en dos categorías
atendiendo precisamente a los efectos jurídicos concretos que produce el acto administrativo
impugnado y que confiere legitimidad a un sujeto de derecho concreto a instar la controversia:
El juicio de nulidad y el juicio de lesividad.6
Para el caso de que un acto administrativo produzca efectos jurídicos desfavorables para el
gobernado, este tiene derecho de controvertirlo a través del juicio de nulidad ante el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa (TFJA), pero si el acto produce efectos desfavorables para
 la Administración Pública, esta tiene la potestad de combatirlo a través del juicio de lesividad
para buscar su anulación.
El concepto y naturaleza del juicio de lesividad, como especie del juicio contencioso
administrativo, ha sido muy poco explorado en la doctrina nacional y poco desarrollado a nivel
legislativo y jurisprudencial.
Lo anterior, porque en general se concibe que las partes del juicio (actora/demandada) solo
cambian de roles como partes contendientes, sin visualizar su naturaleza, efectos y
resultados.
El juicio de lesividad surge como un instrumento jurídico para impedir que las autoridades
administrativas arbitrariamente y  motu proprio  puedan modificar o anular sus actos
administrativos favorables a los particulares en protección a los derechos fundamentales de
estos. En realidad, sin embargo, su finalidad debiera ser impedir que un acto administrativo
favorable, que se ha emitido en el plano de la ilegalidad, lesione indebidamente al orden
público o al interés colectivo, procurando conservar la seguridad jurídica del gobernado y sus
derechos fundamentales.
En la práctica jurisdiccional, no tener claridad acerca del origen y finalidad del juicio de
lesividad ha provocado incertidumbre sobre la forma de interposición, tramitación y resolución
de ese tipo de juicios, lo que se debe –desde mi perspectiva– a diversos factores, entre ellos
la falta de una regulación específica de la figura, ya que no se le ha reconocido la relevancia
que tiene en la ley, así como a las insuficiencias o lagunas de la ley procesal.
En ese sentido, si el juicio contencioso administrativo surgió como un medio ordinario para
evitar actos de autoridad contrarios a la ley, se debe analizar si el juicio de lesividad, como
una especie de aquel, ha servido al día de hoy para lograr tal propósito y si cuenta con un
marco jurídico adecuado para tal efecto.
A fin de responder esta interrogante resulta necesario analizar el marco jurídico que rige al
juicio de lesividad para determinar si la falta de regulación procesal o incompatibilidad de la
legislación aplicable ha provocado que en la práctica tanto litigantes como autoridades y los
propios juzgadores tengan que integrar las lagunas legales en la materia, de forma tal que
con ello pudiera incurrirse en violaciones materiales a los principios y reglas jurídicas que
rigen el juicio contencioso administrativo.
Para estar en aptitud de realizar un análisis crítico al marco jurídico aplicable al juicio de
lesividad, lo primero es determinar cuál es la naturaleza de esa figura, de tal modo que en el
presente capítulo iniciaré por establecer un concepto del término de “juicio de lesividad”. En
principio delimitaré un concepto gramatical y lo que ha aportado la doctrina interna y externa
acerca del tema; además, estableceré cómo se concibe esta figura jurídica en el sistema
jurídico federal mexicano, y concluiré con la construcción de mi acepción personal.
A fin de conocer el propósito o la necesidad que tuvo en su origen el juicio de lesividad y el
órgano jurisdiccional encargado de la resolución del juicio contencioso administrativo federal
en México, en los apartados 1.2 y 1.3 abordaré estos aspectos, iniciando con la Ley de
Justicia Fiscal (LJF) de 1936, ya que tanto esa figura como la concepción del ente garante se
incorporaron en ese ordenamiento jurídico. Asimismo, estudiaré la forma en que ambos fueron
evolucionando hasta arribar al marco jurídico que los rige.

Objetivo:

Definir qué se entiende por juicio de lesividad a partir de su concepción doctrinal y legal,
así como conocer su evolución dentro del sistema jurídico nacional y del órgano jurisdiccional
encargado de su resolución, desde que esa figura fue incorporada en la LJF, en 1936.

1.1. CONCEPTUALIZACIÓN DEL JUICIO DE LESIVIDAD

 El juicio de lesividad en México surgió como un medio de protección al derecho humano de
seguridad jurídica de los particulares –a quienes les favorece un acto administrativo
individualizado–, pues a través de esta figura jurídica se impide que una autoridad
administrativa, de forma unilateral y, por tanto, arbitrariamente, revoque o modifique su propio
acto en perjuicio del gobernado.
Es preciso señalar que en la legislación nacional no se proporciona una definición del
proceso o juicio de lesividad; es más, en la ley ni siquiera se señala este término, sino que
simplemente se regula al juicio contencioso administrativo, con la peculiaridad de que el
promovente es la autoridad administrativa.
Si bien el artículo 36, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación (CFF) vigente
(2020) establece la facultad de las autoridades fiscales para impugnar una resolución
administrativa de carácter individual y favorable para un particular a fin de que esa resolución
sea modificada,7 es en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA)
donde se establece la procedencia de este tipo de juicio (el de lesividad) en el ámbito federal
contra actos administrativos en general, y a las autoridades de la Administración Pública
Federal les otorga facultades para hacer valer tal acción.8
Los preceptos citados, sin embargo, no lo denominan ni dan un concepto legal. Por ello, el
término “juicio de lesividad” es doctrinal y su origen deriva del sistema jurídico español, en el
que se requiere de una declaración de lesividad del acto como presupuesto procesal del
juicio,9  y es de ahí donde se recoge el término “lesividad” para nombrar a este tipo de
procesos o juicios.
Es así que en el derecho positivo mexicano no se prevé un concepto o definición de lo que
debe entenderse por juicio de lesividad; incluso, no existe una doctrina específica sobre los
principios y reglas especiales aplicables a la lesividad. Por su parte, la doctrina en Derecho
Administrativo aborda el tema de manera tangencial y limitado a algunos aspectos del proceso
contencioso administrativo en general, tales como el plazo de interposición y requisitos para
su procedencia.
Asimismo, para definir el juicio de lesividad resulta necesario acudir al sistema jurídico en el
que surgió esta figura, para después establecer cómo fue incorporada a nuestro derecho.

1.1.1. CONCEPTO GRAMATICAL

Los conceptos del término juicio de lesividad aportados a la ciencia jurídica son el punto de
partida para ir conceptualizando con mayor precisión los elementos esenciales que debe
contener esta figura, ya que la ley que lo regula (LFPCA) no da una definición, sino que es la
doctrina la que se ha encargado de marcar los parámetros para conocer sus alcances.
La acción de lesividad no ha sido considerada como una forma de equilibrio para cumplir
con la justicia administrativa en nuestro país, sino como una simple medida para remediar las
fallas y errores de la Administración Pública; sin embargo, es importante retomar que la
expresión “lesividad” gramaticalmente deriva del adjetivo “lesivo” (de leso) y, a su vez, el
vocablo “lesión” procede del latín laesio, -önis, que significa daño, perjuicio o detrimento.10
Lo anterior podría interpretarse en el sentido de que el juicio de lesividad se incorporó en la
ley para proteger al Estado de un daño causado, por lo que debería analizarse quién causa el
daño, ya sea que la propia autoridad dentro de su función administrativa cometa ese daño y
conduzca a la ilegalidad de los actos o que sea el particular quien provoque el detrimento o
hubiere participado en su ilicitud.
Tomando en consideración la premisa relativa a que por regla general el interés público
debe estar por encima del interés privado, habría que definir si existen o no supuestos de
excepción.
 El significado de la palabra lesión en el derecho civil se entiende como el daño que causa
quien “explotando la ignorancia, notoria inexperiencia o extrema miseria de otro” 11  se
beneficia de forma desproporcionada para disminuir injustamente el patrimonio de la otra
parte, lo que faculta a la parte afectada a ejercer la acción para invocar y solicitar la nulidad
del acto jurídico o, en su caso, pedir la rescisión del contrato.
Tal concepto se crea en materia de derecho privado como una afectación al patrimonio de
los particulares. En la materia administrativa, sin embargo, quien tiene la potestad para
ejercitar la acción de nulidad del acto administrativo es la autoridad emisora del mismo y el
cuestionamiento radica precisamente en entender que con la emisión de un acto ilegal
favorable a un particular, el Estado es víctima y sufre un daño por ella provocado.
No debe perderse de vista que dentro de la función administrativa el Estado y sus
administrados se encuentran en una relación de suprasubordinación, pero ahora es la
autoridad la que se ve lesionada, sin dejar su investidura de ente de derecho público
actuando con imperio en sus relaciones frente a los gobernados, y tal vez esa es la razón por
la que no puede situarse al Estado en una situación de inferioridad ante el particular.
Por el contrario, dentro de sus funciones y competencias es el propio Estado el que tiene
los medios para establecer las condiciones y prestar los servicios a los gobernados, y no
viceversa. Entonces, como consecuencia del puro concepto gramatical de lesividad, una
primera aproximación sería que el Estado no está facultado para invocar su propia lesión.
Incluso, justificar con la emisión de un acto la inexperiencia de la Administración resulta un
tanto inimaginable, pues sería tanto como admitir que sus representantes están faltos de
conocimientos profesionales.
Aunque esto puede sonar ilógico, la procedencia del juicio de lesividad atiende a la
necesidad de proteger el interés público por posibles daños que la propia autoridad
administrativa pudiera ocasionarle, dado que se hubieren podido cometer vicios al momento
de emitir su acto –ya sea involuntariamente o con dolo– y, por tanto, surge la posibilidad de
acudir ante el órgano a solicitar su nulidad porque la ilegalidad de ese acto trae consigo una
afectación a la colectividad.
Por ello resulta válido afirmar que el Estado sí puede encontrarse en una situación lesiva
frente a la emisión de sus propios actos, porque si bien generó un beneficio personal y directo
a un particular, lo cierto es que ese acto carece de la validez para que siga surtiendo efectos
frente a terceros; luego, el término de lesividad –de acuerdo con su gramática– únicamente
tiene sentido en la existencia de un daño causado al interés público.
De ahí la importancia de conocer la gramática de la palabra lesividad, ya que ese daño que
ocasionó afectación a la Administración Pública fue provocado por la propia actuación del
Estado y también es protegido por la seguridad jurídica en su faceta de interdicción o
prohibición de la arbitrariedad.
El daño concebido, en sentido amplio, es el perjuicio causado a una persona o cosa como
consecuencia de un evento determinado.12 Sin embargo, en materia de lesividad solo puede
clasificarse en dos tipos: El daño material y jurídico.
Un ejemplo de daño material, al patrimonio o bienes de una persona, podría ser cuando en
la emisión de un acto favorable a un contribuyente se le haya concedido pagar menos
impuestos de los que realmente tenía que pagar. Mientras, el segundo tipo se da cuando una
resolución administrativa favorable a un particular se dictó en contravención de las
disposiciones legales aplicables, es decir que un acto carece de un requisito formal, ya que el
PJF13  ha sostenido que aun cuando no se acredite que se causó un daño al Estado (sin
precisar cuál), la autoridad administrativa podrá ejercer la acción de nulidad cuando estime
que una resolución reconoce derechos al particular que le ocasionen una lesión jurídica, ya
que al haberse emitido un acto contrario a la ley no puede producir derechos ni
consecuencias jurídicas válidas, cuestión que será analizada más adelante.
1.1.2. DOCTRINA ESPAÑOLA

El llamado juicio de lesividad en nuestro país tiene su antecedente en el Derecho

Administrativo Español, por lo que resulta importante hacer referencia al origen de esta
instancia.
García Calvente define al recurso de lesividad como “el medio de que dispone la
Administración autora de un acto declarativo de derechos para obtener su anulación en
provecho propio frente a la persona a favor de la cual fueron reconocidos los derechos, en el
que la previa declaración de lesividad de los intereses públicos constituye un presupuesto
procesal habilitante”.14
Este recurso se introdujo en el Real Decreto de Hacienda del 21 de mayo de 1853, en el
cual se señala que:

en los negocios en que versen recíprocas obligaciones de la Hacienda y de los particulares causarán estado las
resoluciones que en mi nombre adopte el ministerio de Hacienda y sean revocables por la vía contenciosa a la que podrán
recurrir ellos, tanto el gobierno como los particulares si creyeren perjudicados sus derechos

Según García de Enterría, esta figura se incorporó “como remedio judicial para ir contra actos firmes del propio demandante,
surge precisamente dentro del ramo específico de la Hacienda pública”15 –como en nuestro país–, y posteriormente se generalizó
en todos los Ministerios de acuerdo con lo regulado por el Real Decreto de 20 de junio de 1858,16 haciéndose extensivo a toda la
Administración del Estado, es decir, no solo a la materia fiscal, sino también a la administrativa (excluida la contratación y la
venta de bienes nacionales).

Esta transformación se operó alrededor de cuatro puntos principales:17(i) involucrar dentro

de las razones de nulidad los motivos de lesión como fundamento del recurso; (ii)  extensión
de su campo de aplicación a los acuerdos inferiores o de instancia, que se tornan
irrevocables; (iii) limitación del plazo para recurrir, e (iv) integración formal del recurso en el
sistema de la justicia delegada.
Asimismo consideró que la acción de lesividad no debía referirse a pretensiones
revocatorias administrativas fundadas en motivos formales de legalidad, sino de lesión, sobre
todo por la falta de regulación de la instancia y de una definición clara y concreta de la
facultad de la Administración de anular sus propios actos.
Fue hasta la “Ley de 31 de diciembre de 1881, aprobando las bases para el procedimiento
en las reclamaciones económico-coactivas” (Ley Camacho)18  y su Reglamento de la misma
fecha, que se dio pauta para constituir el contencioso administrativo como “el modelo seguido
en la determinación de la materia contenciosa que de un modo general había de formular más
tarde la Ley de 13 de septiembre de 1888”,19  porque se consagraba formalmente la
naturaleza de acción de nulidad, en la cual la Administración debe postular una declaración
judicial de nulidad de un acto emitido por ella.
García de Enterría afirma que para el modelo establecido en esta última ley (la de 1888)
tuvo gran relevancia el recurso de lesividad porque se equipararon sus fundamentos con los
del recurso ordinario interpuesto por los particulares, es decir, se le otorgó a la Administración
–ya como un medio de defensa– la posibilidad de controvertir sus propios actos en los que se
vulnerara la legalidad de los mismos, constituyéndose en el Derecho Administrativo Español
como un recurso netamente de legalidad, con efecto totalmente anulatorio y no revocatorio.
La diferencia entre lo dispuesto por la Ley de 1881 y lo establecido en la Ley de 1888,
estriba en que en esta última se determinó como presupuesto de procedencia del recurso de
lesividad la obligación de que existiera una declaración previa de la lesividad económica de la
resolución que habría de recurrirse, pues anteriormente bastaba con una orden interna
transmitida al fiscal para que este promoviera la acción contenciosa20
 Esta declaración previa es un “acto administrativo de naturaleza especial, ya que
únicamente produce efectos en el ámbito procesal. De ahí que no sea admisible la
impugnación directa ante la jurisdicción contencioso-administrativa de la declaratoria de
lesividad”.21  Por ello, esa declaración es considerada como un acto discrecional de la
autoridad para instar a un proceso contencioso, así que no debe entenderse como una
resolución definitiva.
La actuación de declaración previa nació como una obligación de verificar que realmente la
Administración sufría una lesión de intereses y derechos por la subsistencia del acto que
consideraba ilegal, obligándola a formalizar su afectación como procedencia del recurso de
lesividad.
Fue así que se concibió al proceso de lesividad en el sistema jurídico español como un
medio de impugnación promovido por la propia Administración, en el que debía probar y
alegar dos requisitos de procedencia de la instancia: La lesión económica del acto y su
ilegalidad.
En cuanto al plazo para la interposición de la lesividad, en el Real Decreto de 21 de mayo
de 1853 y en la Ley Camacho del 31 de diciembre de 1881, si bien no se establecía un plazo
general para recurrir –en beneficio de la Administración y todas las autoridades legitimadas–,
al consolidarse el contencioso administrativo a la par de la acción de lesividad se fijó un plazo
de 10 años para emitir la declaración administrativa de lesividad, y así iniciar el proceso,
justificando tal disposición por los cortos plazos de caducidad que condicionaban la
interposición del recurso, es decir, se dispuso una limitante temporal a la
autoridad.22  Posteriormente, ya en la Ley de 188823  se reduciría este plazo a cuatro años,
como se establece actualmente.24
En la actualidad se reconoce como un recurso de lesividad que se rige por las reglas del
juicio contencioso administrativo, y también se prevé como un procedimiento especial
adaptado a su naturaleza sui géneris, de manera que el juicio “se ajustará al cause ordinario
establecido en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para el
proceso contencioso-administrativo en primera o única instancia, pero con determinadas
especialidades derivadas de la cualidad del sujeto recurrente” 25
Considero que el juicio de lesividad en México también debería regularse siguiendo la
influencia española, como un procedimiento especial con reglas y principios acordes a su
naturaleza jurídica, en el que se distingan las fases procedimentales de este tipo de juicios
respecto del juicio de nulidad,26 es decir, cada procedimiento debe adaptarse a sus propias
peculiaridades, así como a la cualidad del sujeto demandante, ya que cuando la autoridad
insta la acción, al particular le corresponderá defender la legalidad del acto administrativo,
que –como parte demandada– tiene la protección de una serie de derechos humanos
reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales.

1.1.3. EL JUICIO DE LESIVIDAD COMO RESULTADO DE LAS FUENTES FORMALES INDIRECTAS DEL DERECHO

En México, la figura del juicio de lesividad nace en el sistema jurídico federal influenciado
por el Derecho Administrativo Español, y es concebido de forma general como el control
contencioso jurisdiccional sobre actos administrativos presuntamente ilegales, iniciado a
petición de la autoridad administrativa, en atención al principio de seguridad jurídica de los
particulares.
Lo anterior, en virtud de que resulta indispensable que las resoluciones administrativas
favorables a los particulares solo puedan ser revocadas o modificadas por una autoridad
jurisdiccional y no por la propia autoridad administrativa, a fin de evitar la arbitrariedad de sus
actos.
El “juicio de lesividad” no es un medio de control al que las autoridades administrativas
recurran comúnmente, y esto puede deberse a la falta de regulación especial, que crea
 incertidumbre sobre las consecuencias jurídicas y el resultado del propio juicio.
Seguramente, esto se debe a que en la práctica jurisdiccional el juzgador se ha enfrentado
con deficiencias en la regulación y aplicación de las normas jurídicas, y no obstante que no se
ha incrementado el número de juicios promovidos por las autoridades, lo cierto es que el
resultado final no es del todo de lo más favorable para las propias autoridades27 lo cual –me
atrevo a afirmar– sucede debido al desconocimiento conceptual de esta figura, así como a la
falta de regulación especial en la ley adjetiva.
En el juicio de lesividad, “la autoridad es la accionante y la declaratoria de anulación
beneficia a la Administración activa, en caso contrario el reconocimiento de la validez de la
resolución significa que el particular es el beneficiado con la decisión del órgano
jurisdiccional; lo que en la mayoría de veces lleva a confusión y por ende a una inadecuada
tramitación o resolución de los juicios de lesividad”.28 Es decir, en los juicios de lesividad la
pretensión de la autoridad es la de anular el acto administrativo, y la defensa de la legalidad
del mismo corre a cargo del particular que desea seguir siendo el titular del beneficio
obtenido, siendo su objetivo que el acto controvertido quede intacto, sobre todo porque las
autoridades judiciales tienen la obligación ineludible de velar y proteger los derechos
humanos consagrados en la Constitución Federal, más aún cuando es necesario que el
acceso a la justicia sea respetado como un principio básico del Estado de Derecho.
Según la doctrina como fuente formal del Derecho, el juicio de lesividad se puede
interpretar desde distintas acepciones. Claro está que en esto influye la época, el sistema
jurídico que lo rige y la norma que lo establece, entre otras cuestiones. Para facilitar esas
aportaciones a la ciencia jurídica, propongo el estudio del tema en la siguiente clasificación,
que –desde mi óptica– resulta conveniente para destacar los cuatro aspectos más relevantes
del juicio de lesividad, que son:
a) Como limitante de las autoridades para revocar sus propios actos administrativos;
b) Como instrumento de la autoridad para corregir sus errores en su función administrativa;
c)  Como modelo de jurisdicción para salvaguardar los intereses públicos ante actos
ilegales o, bien,
d) Como una simple inversión de papeles en el juicio contencioso administrativo.
A continuación desarrollo cada uno de ellos, con la intención de proponer un concepto
mucho más amplio que refleje lo que engloba el término “juicio de lesividad”. Debo aclarar
que, no obstante que se hace esta clasificación, cada una de ellas trata de alguna manera los
aspectos de las otras.

1.1.3.1. COMO LIMITANTE DE LAS AUTORIDADES PARA REVOCAR SUS PROPIOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

El procesalista Aurelio Guaita define la lesividad como un “proceso administrativo especial,

promovido por un sujeto jurídico-administrativo, en demanda de que se revoque un acto
administrativo anterior de aquel mismo sujeto público”.29
Dromi Casas, por su parte, señala que “el proceso de lesividad es aquel proceso
administrativo especial cuyo objeto es la pretensión deducida por una entidad pública en
relación a un acto de la misma que no puede revocar – per se–”.30
Estas primeras aportaciones a la ciencia jurídica mundial fueron un hito para apreciar la
consolidación del proceso contencioso administrativo, en especial el de la lesividad, porque
desde esa época (1953) se visualizó como un “procedimiento especial”, en virtud de que la
parte demandante recae en un ente público que propiamente era el autor del acto
administrativo que se pretendía anular y que ante la imposibilidad material de revocar sus
propios actos tenía que recurrir a una instancia revisora.
Tal antecedente fue recogido en México con la aprobación de la LJF,31  a la par de la
creación del entonces Tribunal Fiscal de la Federación (TFF) –en la actualidad el denominado
Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA)–, precisamente para que la Administración
Pública tuviera la posibilidad de obtener la anulación de una resolución administrativa
favorable a un particular que adolece de ilegalidad. Cabe señalar que en su incorporación en
este ordenamiento jurídico no se reguló la obligación de emitir un acto declaratorio previo
como requisito para la procedencia del recurso como en el sistema español, pero sí se
recogió la figura o institución jurídica en la que se reconocía como una instancia jurisdiccional
para solicitar la nulidad de un acto considerado ilegal y lesivo al interés público.
De una primera lectura pudiera tener un sentido contradictorio por ser la propia autoridad la
emisora del acto administrativo que pretende se nulifique; sin embargo, ello se consideró así
porque antes de la promulgación de la LJF, las autoridades administrativas tenían la
posibilidad de revocar  motu proprio  actos que fueron emitidos en contravención de las
normas legales, pero que gozaban de presunción de legalidad.
No debe entenderse que la acción de lesividad tiene como finalidad establecer una
potestad o facultad en favor de las autoridades para revocar sus propios actos, sino que más
bien constituye una “limitación” jurídica a esa potestad tratándose de actos favorables a los
particulares, de manera que, en aras de respetar el principio de seguridad jurídica, esos actos
solo pueden ser anulados o modificados por un órgano jurisdiccional, previa substanciación
del juicio contencioso administrativo correspondiente por parte de la autoridad legitimada para
tal efecto.
Por ello, el juicio de lesividad debe entenderse no como una potestad de la autoridad
administrativa, sino más bien como un límite a esa potestad, con la finalidad de proteger la
seguridad jurídica de los particulares. De ahí que la figura del juicio de lesividad resulta
necesaria desde la perspectiva del Derecho Administrativo, para otorgar un mínimo de
protección a los gobernados respecto de la permanencia de un acto administrativo
individualizado que determine una situación jurídica concreta, que reconoce u otorga un
derecho o, en general, que es favorable al particular, para que la autoridad no pueda
arbitrariamente revocar o modificar ese acto en perjuicio de las situaciones jurídicas
producidas por el mismo, en tanto que no sea anulado o modificado.
Y más aún resulta idóneo que esa acción se haga valer a través de órganos
jurisdiccionales especializados en la materia contenciosa administrativa –como lo es en
México el TFJA en el ámbito federal–, para que sean estos quienes resuelvan esas
controversias a través de una sentencia, con autonomía, independencia e imparcialidad, con
experiencia en el ejercicio del control de la legalidad de los actos administrativos y que
además puede ejercer el control difuso de la constitucionalidad y convencionalidad de
normas.
El requisito de que sea un órgano jurisdiccional competente –a través de un juicio–, y no la
propia autoridad, quien pueda modificar o revocar el acto administrativo favorable al particular
es perecisamente el instrumento establecido por nuestro sistema jurídico para proteger la
seguridad jurídica de los particulares beneficiarios de ese acto.
Cabe resaltar que es paradójico que el juicio de lesividad encuentre su fundamento
teleológico en la protección al principio de seguridad jurídica, en su faceta de interdicción de
la arbitrariedad, al evitar la modificación o revocación unilateral de un acto administrativo, y
que, pese a ello, la figura del juicio de lesividad en nuestro país fue reiteradamente
cuestionada por los gobernados ante los tribunales del Poder Judicial de la Federación
(PJF)32  –sobre todo en la vía del juicio de amparo– y más aún por un amplio sector de
abogados postulantes, quienes alegaban precisamente violaciones al principio de seguridad
jurídica.
La duda consistió en cuestionar si efectivamente el juicio de lesividad protegía la seguridad
jurídica como un límite a las facultades de las autoridades administrativas para destruir los
efectos de un acto administrativo o solo sirve como un espejismo para cubrir la protección al
derecho de audiencia de los particulares beneficiados y que no sean las autoridades quienes
 revoquen el acto sino una autoridad jurisdiccional, siendo que en esta instancia se verá
vulnerada la esfera de derechos del particular por el solo hecho de que el acto sea
susceptible de anularse.
De cualquier forma que se vea, lo cierto es que debe tomarse en consideración que desde
la emisión del acto materia de la lesividad, se generaron una serie de derechos en favor del
particular; por lo tanto, para la eventual restricción o afectación de esos derechos es
necesario que se respete el derecho de audiencia, para que el particular tenga la posibilidad
de defender la legalidad de su acto y además aportar los medios probatorios idóneos que así
lo acrediten. Entonces tiene que ser una autoridad jurisdiccional la que resuelva en definitiva
si el acto controvertido debe ser declarado nulo o tiene que subsistir.
Sin embargo, que en el juicio de lesividad se respete el derecho de audiencia del particular
no responde del todo a la incógnita de si se protege en toda su amplitud la seguridad jurídica
de los particulares, pues –en mi opinión– existen casos en los que debería existir un límite a la
posibilidad de anular un acto administrativo favorable –vía juicio de lesividad– y no
simplemente que se obstaculizara esa posibilidad, como sería el caso en que la lesión al
interés público no sea tan grave como para justificar la privación de los derechos adquiridos
por el particular en virtud del acto favorable.

1.1.3.2. COMO INSTRUMENTO DE LA AUTORIDAD PARA CORREGIR SUS ERRORES EN SU FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

La acción de lesividad trae implícita la protección de dos principios jurídicos fundamentales:

El de legalidad de los actos administrativos y el de seguridad jurídica de los particulares. El
primero porque no puede prevalecer el error por encima del interés público, y el segundo
porque el particular no debe tener incertidumbre sobre la validez de su acto administrativo
favorable.
Entender que el juicio de lesividad es “…aquel proceso contencioso-administrativo que
tiene por objeto la pretensión de una entidad administrativa por la que se solicita al órgano
jurisdiccional la revocación de un acto de la misma” 33  no es nada sencillo, precisamente
porque el origen que se planteó en el Derecho Administrativo Mexicano para incorporar esa
posibilidad de la autoridad, fue con el afán de proteger diversos intereses que implícitamente
estaban desprotegidos.
Cabe recordar que en la Exposición de Motivos de la LJF34 se estableció:

Uno de los puntos en que la Ley acoge ideas ya aceptadas en México por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero
que no habían logrado desenvolverse por falta de disposiciones reglamentarias, es el de la necesidad de que la Administración
Pública inicie un juicio cuando estime que una decisión dictada por ella en favor de un particular, creando en esto un interés
directo y concreto, debe nulificarse por ilegal. A falta de tales disposiciones reglamentarias, debe atribuirse el que hasta ahora
las autoridades administrativas, amparadas también en diversas ejecutorias de la Suprema Corte, nulifiquen de propia autoridad
actos que no se emitieron acatando las reglas que debieron normarlos, no obstante que no se trate de actos en verdad
inexistentes, sino simplemente viciados de ilegitimidad. En un reciente fallo, declaró la Segunda Sala de la Suprema Corte que
en materia administrativa no puede prevalecer el error sobre el interés público. La Ley acepta este postulado, pero lo realiza de
manera que se respetará el interés público y se le hará prevalecer, si así procede, sólo después de que el interés privado haya
tenido oportunidad de defenderse.

Esa es la razón por la cual se acogió el juicio de lesividad en nuestro país, pues en aquel entonces la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (SCJN), a través de su Segunda Sala, ya se había pronunciado señalando que en materia administrativa no
podía prevalecer el error sobre el interés público, siempre y cuando se hubiera respetado la oportunidad de defenderse del
particular que en primera instancia se vio beneficiado con la emisión de ese acto, pues en caso contrario se estaría ante una
inminente violación al interés privado y, lógicamente, al principio de seguridad jurídica consagrado en la Constitución Federal.35

Hasta aquí es muy claro que la intención de la acción de lesividad es proteger ambos
principios y sobre todo los intereses que pudieran llegar a afectarse.
Sin embargo, ¿será válido pensar que, por un error de la autoridad –actuando en su
función administrativa–, tenga la posibilidad de acceder a revocar un acto que favoreció a un
individuo? Es decir, ¿debería considerarse que el juicio de lesividad surgió como un medio o
instrumento de la autoridad, en su faceta de interdicción de la arbitrariedad, para que pueda
corregir sus propios errores por negligencia, y así evitar que subsistan actos que conducen
perjuicio al interés colectivo?
Para Serra Rojas, por ejemplo, el juicio de lesividad es “…un procedimiento administrativo
especial, iniciado por la Administración Pública para revocar o nulificar un acto administrativo
dictado por la misma autoridad, por error o que perjudique al fisco”.36
Esta concepción introduce un elemento adicional, esto es que el acto administrativo debe
revocarse por contener un error (no se señala si de forma o fondo) o un perjuicio a la entidad
recaudatoria para que pueda instar al procedimiento especial, pues, de lo contrario, un acto
que se encuentra investido de ilegalidad no debe producir sus efectos en el mundo jurídico.
Y el cuestionamiento sería: ¿En qué casos es procedente la instancia por configurarse un
“error” en la emisión del acto? Claramente, la SCJN dijo que no puede prevalecer un error
sobre el interés público, y esta inquietud se confirma con lo externado por Juan Pablo
Comadira: “La acción de lesividad es un instrumento procesal idóneo para que el propio
Estado pueda poner en vigencia el principio de legalidad o juridicidad, y que en definitiva es
una prerrogativa que tiene, que le permite invocar su propia torpeza.” 37
Lo anterior implicaría que la ineficiencia, negligencia o descuido de la autoridad daría pauta
a promover la acción de lesividad como instrumento idóneo para enmendar sus errores,
pasando por alto el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos,38 con la
afectación a la seguridad jurídica de los particulares y derechos legítimos como titulares del
beneficio obtenido y, más aún, en una incertidumbre jurídica hasta en tanto transcurra el
plazo39 con que cuenta la autoridad para ejercitar la acción y a posteriori que el acto quede
firme.
Sin embargo, resulta conveniente recordar que el Pleno del máximo tribunal del país, al
resolver la contradicción de tesis 15/2006-PL, que dio lugar a la jurisprudencia P./J.
81/2007,40  entre otras cuestiones citó que: “…la acción de lesividad conforma un proceso
administrativo especial en tanto que procede contra actos que sean favorables a un particular
y que además produzcan una lesión a los intereses del Estado, de ahí que se denomine juicio
de lesividad…”, lo que resuelve el anterior cuestionamiento planteado, pues el error de la
autoridad forzosamente debe producir una lesión a los fines del Estado.
Asimismo, el vocablo “lesividad” deriva del adjetivo “lesivo” (de leso) y, a su vez, el vocablo
“lesión” procede del latín  laesio, -önis, que significa daño, perjuicio o
detrimento.41 Actualmente, la palabra lesivo se utiliza como adjetivo que denota la posibilidad
de causar o generar un daño; en consecuencia, la expresión “juicio de lesividad” presume la
existencia de un daño ocasionado al Estado.
Este daño causado –jurídico y en su caso también patrimonial– debe tener la posibilidad de
una defensa adecuada pues constituye una cuestión de interés colectivo, por lo que su
afectación como consecuencia de un “error administrativo,” hace imprescindible que la
Administración Pública cuente con mecanismos que permitan corregir tales errores y en esa
medida, salvaguardar el interés colectivo y en su caso el patrimonio del Estado.
Debiendo actuar, por supuesto, sin afectar o contravenir otros principios –como el de
presunción de legalidad de los actos administrativos y el de seguridad jurídica, como valor
fundamental del derecho– es decir, asegurando que se respeten los derechos fundamentales
de los particulares, tales como la oportunidad de una debida defensa con las herramientas
necesarias para salvaguardar sus intereses privados a través de los mecanismos, principios y
reglas procesales específicas de esta figura jurídica.
Por ello, la anulación de la resolución favorable al gobernado no debe utilizarse como
instrumento de arbitrariedad o abuso por parte de las autoridades administrativas, pues será
en un juicio en el que se determinará la validez o nulidad de esa resolución.
En una ejecutoria dictada por el Pleno del Décimo Primer Circuito al resolver la
contradicción de tesis 4/2016,42  que dio lugar a la jurisprudencia PC.XI. J/4 A (10a.),
precisamente se abordó este tema, consistente con que si para la procedencia de la acción
de lesividad basta que se haya emitido un acto administrativo en contravención de las normas
respectivas o además de ello debe probarse que tal acto cause de manera directa y actual un
perjuicio al Estado.
Asimismo se concluyó que la función fundamental del procedimiento de lesividad es
corregir los errores administrativos en que incurrió la autoridad administrativa y, por tanto, su
objeto material no solo se circunscribe a las resoluciones que ocasionen una lesión
patrimonial o moral a la Administración, sino también un daño jurídico.
Sostuvo lo anterior porque para determinar la legalidad del acto administrativo debe
cerciorarse de que este reúne los elementos de validez, por ejemplo, que el acto sea
expedido por autoridades administrativas competentes a través de la autoridad facultada para
tal efecto; es decir, que se reúnan las formalidades de la ley o decreto para emitirlo, así como
que se expida de conformidad con el procedimiento que establecen las normas aplicables.
Por ello, en la ejecutoria se señaló que si el acto administrativo se expidió sin reunir las
formalidades de ley o en contravención de las normas aplicables en el procedimiento,
forzosamente por sí mismo causa una lesión jurídica al Estado debido a la violación de los
derechos objetivos al momento de emitir tal acto.
Comparto tales cuestiones parcialmente, porque en el juicio contencioso administrativo
como género, si un acto administrativo se dictó en contravención de las normas que lo rigen o
no se cumplieron los requisitos de validez que la ley establece, este debe nulificarse,
consecuencia jurídica que ocurriría en ambas especies del juicio, en el de nulidad y en el de
lesividad; sin embargo, al ser el juicio de lesividad un proceso de naturaleza sui géneris,  tal
ilegalidad no siempre traería implícita la nulidad del acto, ya que deben considerarse otras
razones de igual peso que se encuentran inmersas en la litis.43
Lo anterior precisamente porque la SCJN señaló que en la defensa de la autoridad no
deben afectarse otros principios a la par de los derechos fundamentales de los particulares,
ya que la lesividad no fue concebida como instrumento de arbitrariedad o abuso por parte de
las autoridades administrativas, sino todo lo contrario, en nuestro país nació por la necesidad
de proteger la seguridad jurídica de la sociedad, en ejercicio del principio administrativo de
autotutela.
De ahí que bien pudiera decirse que para la procedencia del juicio de lesividad no es
necesario deducir como pretensión que se haya causado un daño al Estado, sino
simplemente sostener que ese acto se dictó en contravención de la ley, lo que será una
cuestión de fondo que deberá analizar el TFJA, porque no en todos los casos la falta de un
requisito legal o violaciones en las formalidades del procedimiento traen como consecuencia
la nulidad del acto administrativo, en virtud de que colisionan una serie de principios que
están en igualdad de jerarquía y el juzgador deberá ponderar a cuál le dará un mayor peso
por encima de otro, siempre y cuando exponga los razonamientos lógico jurídicos sobre
diversos factores que determinarán el resultado de su decisión.
Cabe resaltar que los estados de Veracruz, en su Código de Procedimientos
Administrativos (CPAVER), y de Durango, en su Ley de Justicia Administrativa (LJADGO), son
los únicos de las 32 entidades federativas de la República Mexicana que sí definen la
lesividad y específicamente se prevé que la demandante debe acreditar la lesión a la
Administración Pública para que se nulifique el acto considerado ilegal.
En el caso de Veracruz se indica que es el procedimiento iniciado por la autoridad ante el
Tribunal para solicitar la declaración de nulidad de resoluciones administrativas favorables a
los particulares, por considerar que “lesionan a la Administración Pública o al interés
público”.44
Y tratándose de Durango, en su ordenamiento jurídico se establece como juicios de
lesividad los promovidos por la autoridad para que se decrete la nulidad de las resoluciones
 administrativas o fiscales favorables a los particulares que causen una “lesión a la
Administración Pública Estatal o Municipal o a los Órganos Constitucionales Autónomos” por
contravenir alguna disposición de los ordenamientos locales vigentes.45
Los dos ordenamientos disponen que la autoridad que solicita la nulidad de la resolución
administrativa –que favorece el interés particular–debe acreditar que ese acto causa una
lesión a la Administración Pública Estatal, pero no establecen qué debe entenderse por
“lesión”, pues, como se dijo en la jurisprudencia PC.XI. J/4 A (10a.), se sustentó que la falta
de algún requisito en la emisión del acto administrativo en automático genera afectación a los
intereses públicos y debe entenderse como una lesión jurídica, es decir, la autoridad
efectivamente tiene la carga de probar que la subsistencia del acto y sus efectos jurídicos
afectan la preservación del Estado de Derecho y un perjuicio al interés colectivo, indicando
que puede acudir al procedimiento para corregir los errores administrativos en que incurrió al
dictar el acto.

1.1.3.3. COMO MODELO DE JURISDICCIÓN PARA SALVAGUARDAR LOS INTERESES PÚBLICOS ANTE ACTOS ILEGALES

Para Camacho Hernández, el juicio de lesividad es “el procedimiento iniciado por la

autoridad administrativa en contra de los gobernados, el cual debe tramitarse ante el TFJA –
anteriormente denominado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa–, con objeto de
solicitar la declaración de nulidad de las resoluciones administrativas favorables a los
particulares, por considerar que lesiona de alguna manera a la Administración Pública”.46
En la revista  Ius Et Veritas, el jurista peruano Morón Urbina señala que el juicio de
lesividad es “…un proceso judicial contencioso administrativo singular que inicia una
autoridad administrativa para buscar promover la anulación en sede judicial de su propia
actuación administrativo (sic) ya firme, y que ha otorgado o reconocido derechos e intereses a
administrados.” 47
Por su parte, Erreguerena Albaitero, en su obra  Juicio de lesividad, señala que “…
constituye un procedimiento jurisdiccional donde la autoridad administrativa acude, sin una
situación preeminente y sin imperio, a combatir una resolución favorable emitida en favor de
un particular que estima lesiva a los intereses públicos, pero que no puede revocar  motu
proprio, porque la resolución que impugna goza de presunción de legalidad.” 48
Evidentemente, la afectación que sufre la autoridad –como representante de la
Administración– en virtud de un acto que estima ilegal por ser contrario a derecho pudiera
declararse que implícitamente lesiona los intereses públicos y –como dije anteriormente– los
errores administrativos no pueden subsistir por protección a los intereses públicos; sin
embargo, siguiendo con la misma línea de pensamiento, deberá considerarse que en ciertos
casos sí debe subsistir el acto, aun cuando contenga alguna ilegalidad, porque ese resultado
favorece mayormente un principio que debe ser preservado, es decir, se estaría protegiendo
el interés privado, ya que con tal decisión también se resguarda el interés colectivo.
Por citar un ejemplo simple, se me ocurre el supuesto en el que un particular solicita ante la
autoridad respectiva la autorización para construir un edificio, una vez cumplidos todos los
requisitos legales se le concede el permiso, por lo que el titular del beneficio concedido inicia
de inmediato los trabajos correspondientes. Transcurrido el plazo de seis meses, la autoridad
administrativa se da cuenta de que al emitir el permiso de construcción no contenía la firma
autógrafa que le otorga validez. Aquí tendríamos que preguntarnos: ¿Sería esta una
justificación para promover el juicio de lesividad? Y ante la falta de ese requisito, la
consecuencia ¿Tendría que ser la nulidad del acto por emitirse en contravención de las
normas legales?
En este supuesto entran en conflicto los principios de legalidad y el de seguridad jurídica.
La autoridad jurisdiccional bien podría ponderar el peso que cada uno representa y
considerar que la omisión de ese requisito formal no afecta de modo directo los intereses
públicos, sino, por el contrario, al proteger la seguridad jurídica del particular beneficiado del
 acto cel interés privado– se ven protegidos sus derechos adquiridos, así como los derechos
laborales de los trabajadores de la construcción.
Además, con tal decisión se estaría protegiendo el interés público, porque la sociedad
gozará de certidumbre jurídica ante la emisión de actos administrativos, ya que la función de
la acción de lesividad no debe entenderse como un instrumento de abuso o error negligente
por parte de las autoridades para revocar sus propios actos, pues en el juzgador debe
imperar la apariencia del buen derecho a la luz de las circunstancias del caso.

1.1.3.4. COMO UNA SIMPLE INVERSIÓN DE PAPELES EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Este apartado resulta del todo interesante, porque tal parece que en nuestro ordenamiento
jurídico, el juicio de lesividad solo implica la inversión de los papeles de las partes en el juicio
contencioso administrativo, de tal forma que la autoridad se convierte en el demandante o
parte actora, y la parte demandada lo constituiría el particular o gobernado, con las mismas
reglas procesales, incluidas las cargas probatorias inherentes a cada una de ellas, es decir, a
la autoridad le correspondería la pretensión de que se declare la nulidad del acto
administrativo favorable y al particular, la pretensión de defender la legalidad del mismo acto.
Para Esquivel Vázquez, el juicio de lesividad es “el intentado por una autoridad
administrativa dentro del Proceso Contencioso Administrativo, con el propósito de anular una
resolución favorable a un gobernado, que fue emitida de manera ilegal”.49
Gómez Coronel dice que el juicio de lesividad “es simplemente una modalidad de juicio
contencioso administrativo que constituye un medio ordinario de defensa en el control de
legalidad, en el cual subjetivamente el demandante es la Administración Pública y el
demandado es el particular o administrado cuya resolución otorgada paradójicamente por
dicha demandante resulta lesivo a sus intereses por haberse dictado ilegalmente”.50
Lo anterior pudiera sostenerse porque el artículo 36 del CFF parte del supuesto de que no
debe darse un tratamiento indistinto al denominado juicio de lesividad y al juicio de nulidad,
sin embargo se pierde de vista que en la acción de lesividad la autoridad es la demandante
que va instar el proceso –naturaleza distinta de la promovida por el particular–, y en ese caso
“debe distinguirse a la lesividad como una acción administrativa a favor de las autoridades
tributarias para solicitar la nulidad de una resolución favorable a los particulares y al juicio
contencioso administrativo como la vía por la que se torna viable el ejercicio de esa acción”.51
Parece que la simple inversión de los papeles procesales atendería al principio de Derecho
Procesal consistente con tutelar la igualdad de las partes dentro del juicio, lo cual se
desprende del Código Federal de Procedimientos Civiles (CFPC) –por cierto, ordenamiento
supletorio de la LFPCA–, que establece: “En todo caso, debe observarse la norma tutelar de
la igualdad de las partes dentro del proceso, de manera tal que su curso fuera el mismo
aunque se invirtieran los papeles de los litigantes.” 52
Sin embargo, en este aspecto cabría plantearse la cuestión de si al presentarse esa
inversión en los papeles de las partes, las reglas procesales del juicio contencioso
administrativo continúan siendo compatibles con la naturaleza y finalidad del juicio de
lesividad, ya que no puede soslayarse que estamos frente a un proceso en el que las dos
partes, por definición, son desiguales, puesto que la controversia se suscita entre un órgano
del Estado y un particular o gobernado, es decir, se trata de una relación de
suprasubordinación.
No debe olvidarse que las reglas procesales del juicio contencioso administrativo federal
tienen su origen conceptual en el denominado juicio de nulidad en materia fiscal, que se
encontraba regulado por el CFF y posteriormente se recogió en la LFPCA, de modo que
surge primordialmente como una instancia de defensa de los derechos de los particulares
frente a actos administrativos de una autoridad en materia fiscal que son ilegales.
 Entonces, la aplicación de reglas procesales comunes del juicio contencioso administrativo
al juicio de lesividad pueden llevar al juzgador a resolver la controversia transgrediendo la
propia naturaleza y finalidad que persigue el juicio de lesividad, que –como ya mencioné– es
un mecanismo de protección al debido proceso de los particulares.
De ahí que encuentra sentido que, en su momento, en el CFF y ahora en la LFPCA, se
establezcan reglas y principios procesales del juicio contencioso administrativo, como el de
instancia de parte agraviada, el de interés jurídico del actor, la presunción de legalidad de los
actos administrativos, el principio de estricto derecho y los efectos individuales de las
sentencias, entre otros, los cuales parten de la premisa de que el demandante tiene el
carácter de particular afectado y, por tanto, le otorgan una serie de obligaciones o cargas
procesales, así como un cúmulo de derechos dentro del proceso.
Estas acepciones de la lesividad son el resultado del análisis de las fuentes formales
indirectas del derecho. Sin embargo, debo resaltar que –en mi opinión– son conceptos
incompletos que si bien nos orientan para ubicarla en la ciencia jurídica, lo cierto es que tales
acepciones están limitadas a su época y finalidad de aplicación, porque el juicio de lesividad
es una herramienta con naturaleza jurídica especial e independiente del juicio de nulidad, y va
más allá que una simple instancia para corregir errores de la Administración.

1.1.4. INEXISTENCIA DE UN CONCEPTO LEGAL

En líneas anteriores mencioné que en nuestro sistema jurídico no existe un precepto o

norma que precise el concepto de juicio de lesividad. Sin embargo, hay que partir de que lo
que busca esta figura contenciosa es la extinción del acto administrativo.
O sea que en la vía de lesividad se pretende la cesación definitiva del acto para que deje
de surtir sus efectos jurídicos y, por tanto, que se extinga, que no es lo mismo que la
autoridad solicite que se modifique ese acto en un determinado efecto que implícitamente “no
hace cesar los efectos sino que los transforma o cambia en algún sentido determinado”.53
En la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), que es un ordenamiento de
aplicación general, en su artículo 11, fracción VI,54 se establece como una de las formas de
extinción del acto, la revocación del mismo.
La revocación de un acto administrativo, en sentido amplio, es una figura muy similar a la
anulación, porque representa otra forma de extinción del acto, pues es vista como una figura
jurídica muy cercana incluso para algunos en un grado de confusión.
Sin que sea en este momento el tema, no omito señalar que mientras la pretensión de la
autoridad en la acción de lesividad es revocar el acto administrativo ilegal y lesivo al Estado,
también resulta conveniente citar que –viceversa– el particular defenderá la legalidad del
mismo, porque ese acto ya produjo sus efectos jurídicos, lo que necesariamente implica
referirse a la teoría de la estabilidad del acto administrativo, como fue llamada en el Derecho
Administrativo Argentino.55
Coincido con Gordillo en que “la estabilidad de los derechos es una de las principales
garantías del orden jurídico, a tal punto que puede incluso sentarse un principio general en tal
sentido, que solo podría ser objeto de excepción en casos concretos y ante norma
expresa”,56 es decir, si un acto generó derechos adquiridos al particular, la nulidad del mismo
evidentemente provoca una afectación en su esfera jurídica.
Lo anterior sobre todo porque ese acto ya causó “cosa juzgada administrativa”. Es decir
que existe una limitación para que la propia autoridad que lo emitió lo revoque, modifique o
sustituya en perjuicio del particular, porque en beneficio sí podría hacerlo, sin que ello impida
que la Administración lo controvierta a través del juicio de lesividad.
Por tal motivo, podría decirse que la lesividad también tiene como fundamento jurídico el
artículo 11 referido (de la LFPA), porque la razón o finalidad de la autoridad es que
 desaparezca el acto administrativo, es decir, que se extinga el acto y con ello deje de producir
sus efectos jurídicos otorgados o concedidos a un particular.
A su vez –como ya mencioné en otro momento–, el artículo 36 del CFF establece la
facultad de las autoridades fiscales para promover la instancia jurisdiccional, teniendo este
precepto gran trascendencia en nuestro orden jurídico, pues es ahí donde nace la figura que
ahora conocemos como “juicio de lesividad”, y por ello me permito transcribir su primer
párrafo:

Artículo 36.- Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales.

Esta disposición en materia fiscal otorga la potestad para que la autoridad pueda acudir al TFJA57 a solicitar que se modifique
la resolución que ella misma emitió en beneficio de un particular, ya que anteriormente la propia autoridad estaba facultada para
que  motu proprio  nulificara sus resoluciones que consideraba eran ilegales, justificando su actuar en el argumento de que al
subsistir el acto traía como consecuencia un menoscabo o lesión al Estado.

Sin embargo, en la exposición de motivos de la LJF58  se señaló, como sustento de esta

facultad de la autoridad, que no podía prevalecer el error sobre el interés público y que el
particular no podía desconocer la facultad de la Administración Pública para proceder al cobro
de la recaudación que le pertenecía al fisco, siempre y cuando se le hubiera dado al
contribuyente la oportunidad de defender su interés privado.
Me permito resaltar, a reserva de que más adelante se mencione con detalle, que esta
figura del juicio de lesividad nació en México únicamente para la materia fiscal y fue
ampliándose a la materia administrativa debido al incremento de competencia material que fue
adquiriendo el actual TFJA.
Tan es así que hoy en día (2021) en el artículo 2o., tercer párrafo de la LFPCA se prevé la
procedencia de la instancia, como sigue:

Artículo 2.-  (…) Las autoridades de la Administración Pública Federal, tendrán acción para controvertir una resolución
administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley.

Esta disposición señala que las autoridades, no solo fiscales sino todas las de la Administración Pública Federal, podrán
instar a controvertir un acto que se emitió en beneficio de un particular, cuando sea contrario a Derecho, haciendo la precisión
que no señala como requisito de procedencia que se deba acreditar el menoscabo o lesión al Estado, pues no se requiere de una
declaración de lesividad del acto como presupuesto procesal del juicio, a diferencia del sistema jurídico español.

También es importante precisar que la norma faculta a todas las autoridades de la

Administración Pública Federal; al respecto podría llegar a interpretarse, en primera instancia,
que incluso aquellas autoridades que no tienen facultades materiales para la emisión de un
acto de otra autoridad o incluso de otras materias o cuando fue emitida por una autoridad de
un nivel jerárquico superior a la que emitió el acto, es decir, que cualquier autoridad podría
accionar esta instancia.59
Otro fundamento primordial para concebir el juicio de lesividad es la procedencia de la vía,
que pudiera pensarse que va de la mano con los supuestos de competencia material del
TFJA, que es el órgano competente para resolver esa instancia, pues en su último párrafo el
artículo 3o. de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa
(LOTFJA)60 únicamente dispone que conocerá de los juicios que promuevan las autoridades
en contra de resoluciones administrativas favorables a un particular, sin especificar en qué
materias, si en todas o solo en las que dicho tribunal sea competente.
Lo anterior, porque el último párrafo de esa norma dispone expresamente que el TFJA
conocerá de los juicios promovidos por las autoridades para que sean anuladas las
resoluciones administrativas favorables a un particular, cuando se consideren contrarias a la
ley, sin señalar si la procedencia debe darse dentro de los supuestos de competencia
establecidos para ese órgano colegiado, pues precisamente esas fracciones que prevé tal
precepto están redactadas para el caso de un juicio promovido por el particular, en sentido
negativo.
 En mi opinión, esta disposición debiera entenderse en el sentido de que el juicio de
lesividad es procedente atendiendo a las materias competencia del Tribunal, siempre y
cuando sean compatibles con la lesividad y, claro está, que expresamente se reconozca un
derecho o beneficio hacia los particulares y, obviamente, sin invadir otros ámbitos jurídicos.
Por citar un ejemplo, tratándose de responsabilidades administrativas de los servidores
públicos y particulares vinculados con faltas graves promovidas por la Secretaría de la
Función Pública,61 se da un supuesto de incompatibilidad con el juicio de lesividad porque la
naturaleza de estas resoluciones o actos, que también son competencia del Tribunal,
atienden a los principios del derecho sancionador y no cabría la posibilidad de que la
autoridad pretendiera que nuevamente se juzgue una misma conducta, como se analizará
más adelante.
A mayor abundamiento, en el caso de no inicio del procedimiento por la causa que fuere, la
autoridad no podría promover un juicio de lesividad argumentando que ese acto está viciado
de ilegalidad, ya que la materia de responsabilidades de los servidores públicos tiene como
eje el principio  non bis in ídem62  (nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito),
que también forma parte de los derechos de seguridad jurídica de los individuos. Por esa
razón, estimo que la procedencia de la acción de lesividad queda sujeta a la compatibilidad de
las materias enumeradas en el artículo 3o. antes citado.
En ese sentido, adelanto que –en mi opinión– debieran ser procedentes los juicios de
lesividad en las materias que son acordes a su naturaleza y a la propia competencia del
TFJA, tramitados vía juicio contencioso administrativo y regulados por las fases
procedimentales como establece la LFPCA.63
Quiero precisar que la falta de normas adjetivas que regulen el juicio de lesividad, tanto en
el CFF como en la LFPCA, presenta varios cuestio-namientos jurídicos, ya que únicamente se
señala la facultad de la autoridad administrativa para promover el juicio de lesividad con muy
pocas peculiaridades, y esa deficiencia trae como consecuencia que los particulares no
puedan acceder a una defensa adecuada, en nula protección de sus derechos e intereses
privados frente a la pretensión de la Administración de anular esos actos.
Es decir, dichos ordenamientos no establecen normas procesales específicas para conocer
y resolver tal instancia con apego a derecho, ni mucho menos las consecuencias en caso de
que resultaran procedentes las causales de anulación y los efectos que deben tener los fallos
que deriven del juicio de lesividad; esto, debido precisamente a que no se conoce el alcance
y utilidad que tiene o pudiera tener esta figura como un mecanismo verdaderamente protector
de la seguridad jurídica de los gobernados y también como una eficaz herramienta en el
combate de actos administrativos que se emitieron en el plano de la ilegalidad, en beneficio
de la preservación del Estado de Derecho y de la cultura de legalidad que tanto necesita
nuestro país.

1.1.5. CONCEPTO JURISPRUDENCIAL

La jurisprudencia como fuente del derecho ha aportado dos principales conceptos sobre el
juicio de lesividad. Me referiré en específico a las tesis publicadas en la novena y décima
épocas del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de los Tribunales Colegiados
de Circuito y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus competencias.
El primero de ellos fue plasmado en la tesis I.7o.A.352,64  emanada de los Tribunales
Colegiados de Circuito al resolver el amparo directo 4027/2004 promovido por Nacional
Financiera, S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo, el 1 de diciembre de 2004, criterio que
fue integrado en la novena época del Semanario Judicial.
Expresamente la tesis citó que la “acción de lesividad” parte del supuesto fundamental de
que las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular solo
pueden ser modificadas o revocadas por un órgano jurisdiccional; ello, porque primeramente
debe prevalecer la certeza jurídica de que una determinación firme que ha creado una
situación concreta favorable a un particular, no debe ser revocada o desconocida
unilateralmente por las autoridades fiscales, aun cuando se hubiere dictado contrariando las
disposiciones legales aplicables al caso y, primordialmente, para dar cabal acatamiento a la
garantía prevista por el artículo 14, segundo párrafo, constitucional, que dispone que nadie
puede ser privado de un derecho, sino mediante juicio seguido ante los tribunales
previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento.
Este criterio concibió al juicio de lesividad como una salvaguarda del principio de seguridad
jurídica en favor de los gobernados que ya contaban con una resolución positiva, es decir, en
aquella época (2004) se visualizó esta posibilidad o acción ejercida por las autoridades,
primordialmente fiscales, para solicitar la anulación de un acto de carácter individual favorable
a un particular, pues se encontraban impedidas para que ellas subsanaran las ilegalidades de
su propio acto debido a que era primordial que se protegiera la certeza jurídica de una
determinación ya firme que había creado una situación concreta favorable a un particular, lo
que doctrinalmente se conoce como cosa juzgada administrativa.
Este concepto se encuentra muy apegado a los motivos legislativos que originaron
incorporar el juicio de lesividad en la LJF de 1936, precisamente para que el interés colectivo
estuviera siempre por encima del interés privado respetándose la certeza jurídica de los
gobernados.
Tiene especial relevancia el pronunciamiento del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación al resolver la contracción de tesis 15/2006-PL, de la que emanó la tesis de
jurisprudencia P./J. 81/2007,65 ya que analizó la evolución del juicio de lesividad.
El Pleno determinó que “la acción de lesividad conforma un proceso administrativo especial
en tanto que procede contra actos que sean favorables a un particular y que además
produzcan una lesión a los intereses del Estado, de ahí que se denomine juicio de lesividad,
que se ejercita por la autoridad administrativa ante la imposibilidad de revocar sus propias
determinaciones, pues una vez que la autoridad emite la resolución no puede desconocerla,
por lo que solo a través de esta acción pueden impugnarse actos administrativos irrevocables
en sede administrativa”.
De ese concepto surgen dos elementos esenciales que son:  (i)  se trata de un proceso
contencioso que es ejercido por la autoridad emisora del acto y,  (ii)  que dicho acto debe
producir una lesión a los intereses del Estado. El primer elemento obedece a la imposibilidad
de la autoridad de revocar sus actos y el segundo se refiere a que debe existir una lesión al
Estado, sin precisar de qué tipo, es decir, si forzosamente es patrimonial o jurídica por la falta
de algún elemento formal del acto administrativo.
Por lo que hace a la décima época, me referiré a la tesis IV.1o.A.5 A (10a.)66 emanada de
los Tribunales Colegiados de Circuito al resolver el amparo directo 210/2011 con fecha 10 de
noviembre de 2011.
En esta tesis se sigue la acepción de que el juicio de lesividad “es el control oficioso de la
acción administrativa, que se ve fuertemente limitado por la garantía de seguridad jurídica que
reconoce el artículo 14 de la Constitución Federal, y si los efectos jurídicos directos y
concretos del acto administrativo son constitutivos de algún derecho a favor de los
gobernados, la Administración Pública se ve impedida para revocar,  motu proprio, tal acto
generador del derecho individual adquirido por la validez que se presume del actuar
administrativo, y las autoridades quedan obligadas a reconocer los derechos constituidos a
favor del gobernado, que solo podrán anularse mediante el juicio de lesividad respectivo, en
el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento”.
Es decir, sigue la idea de concebir al juicio de lesividad como una limitante para que la
autoridad no pueda revocar sus propias decisiones porque el acto que emitió ya generó
efectos jurídicos directos y concretos a favor de un particular, prevaleciendo el principio de
validez de los actos administrativos.
Lo interesante de esta tesis fue el señalamiento que hace en el sentido de que “la
procedencia de la acción de lesividad presupone necesariamente la acreditación de una
participación dañina cometida en perjuicio del Estado, que, en aras de la mencionada
garantía de seguridad jurídica, debe ser probada plenamente por la autoridad accionante. De
no hacerlo, queda compelida a reconocer los derechos que la parte demandada haya
gestionado y obtenido de la propia actividad gubernamental”.
Esta acepción es acorde a mi propuesta de reforma a la LFPCA, ya que en el juicio de
lesividad necesariamente debe demostrarse que existe una lesión directa al Estado que debe
ser probada plenamente por la autoridad promovente, pues, de no hacerlo –es decir, de no
probar en juicio su acción–, el juez deberá reconocer los derechos que la parte demandada
haya obtenido con el quehacer administrativo y, por tanto, la carga probatoria recae
directamente en la autoridad accionante, lo mismo que sucedería en un juicio de nulidad, en
el cual el particular tiene que probar la ilegalidad de un acto.
Se añade en este concepto la obligación de la autoridad de demostrar que con la
subsistencia del acto ilegal se ocasiona un detrimento al Estado, sea económico y/o jurídico, y
solo así puede ser respetado el principio de seguridad jurídica de los gobernados, con
excepción de la injerencia de este en la emisión del acto mediante el dolo o la mala fe.
No obstante, en esta misma época surgió la aprobación de la tesis jurisprudencial PC.XI.
J/4 A (10a.),67  que cambió el criterio que venía siguiendo el Pleno de la SCJN, ya que al
resolver la contradicción de tesis 4/2016 dictada el 25 de abril de 2017 por el Pleno del
Décimo Primer Circuito, concibió que el juicio de lesividad “es aquel por el cual las
autoridades administrativas pueden solicitar ante el Tribunal de Justicia Administrativa, la
declaración de nulidad de alguna resolución que haya sido favorable al particular y que se
haya emitido en contravención a la ley”, es decir, este concepto resumió que el juicio de
lesividad era procedente en contra del acto administrativo favorable a un particular dictado en
contravención de la ley, entendiéndose que si el acto adolecía de un requisito de formalidad o
presentaba vicio en el consentimiento debía solicitarse su anulación, en los mismos términos
que para el caso de la procedencia del juicio de nulidad.
Según lo resuelto por el Pleno del Décimo Primer Circuito, a tal determinación se llegó con
base en el pronunciamiento del Pleno de la SCJN, que en aquel entonces resolvió la
contradicción de tesis 15/2006-PL que analicé en párrafos previos, interpretando que los
elementos de procedencia de la acción de lesividad debían ser: (i) la calidad de parte actora,
que recae en la autoridad administrativa que pretende anular, modificar o revocar la
resolución o acto administrativo que dictó;  (ii)  el carácter de parte demandada, que es el
particular que obtuvo la resolución favorable, determinación que debe otorgarle un derecho o
concederle un beneficio, y  (iii)  que la nulidad del acto derive de que este no reúne los
elementos o requisitos de validez que señala la legislación aplicable.
En otras palabras, se cambió el criterio de la procedencia del juicio de lesividad que se
venía interpretando en las tesis emanadas por el PJF, específicamente el elemento esencial
de que el acto debe producir una lesión a los intereses del Estado a ser categórico en que el
juicio era válido en contra de un acto emitido en contravención a la ley, dejando de lado la
protección al principio de seguridad jurídica de los individuos que se había concebido como
limitante para las autoridades de revocar sus propios actos.
La propia tesis pone énfasis en que “cuando una resolución administrativa favorable a un
particular se dictó en contravención a las disposiciones legales aplicables, la autoridad
administrativa puede acudir al procedimiento de lesividad para corregir los errores que estime
que en aquélla se cometieron, aun cuando no se acredite que se causó un daño al Estado,
pues dicho acto, por sí mismo, le ocasiona una lesión jurídica, ya que al ser contraria a la ley,
no puede engendrar derechos ni producir consecuencias jurídicas válidas”.
 Evidentemente, el cambio de criterio se basó en proteger, en todos los casos, el principio
de legalidad de los actos administrativos y se visualizó al juicio de lesividad como una mera
herramienta para corregir errores sin necesidad de justificar si causa o no un daño al Estado.
De ahí que se hiciera referencia a la figura de la lesión jurídica.
Desde mi punto de vista, se trata de un concepto inadecuado, pues no se considera que en
ese tipo de juicios (el de lesividad) hay un conflicto de principios constitucionales, esto es
entre el de seguridad jurídica de los particulares y el de legalidad de los actos administrativos,
siendo obligación constitucional de las autoridades proteger a ambos dentro de un mismo
proceso, por lo que es desafortunado que se concibiera a estos juicios como un medio para
corregir errores administrativos sin ser necesario que la accionante acredite que se causó un
daño al Estado y que debe ser anulado.
En otras palabras, el juicio de lesividad se conceptualizó como un procedimiento para instar
a anular actos que no cumplen con los requisitos de ley, como es el caso del juicio de nulidad,
dejando de observarse –desde mi punto de vista– los motivos y justificaciones que se dieron
para incorporar esta figura al Sistema Jurídico Mexicano, es decir, lo redactado en la
Exposición de motivos de la LJF de 1936, en aras de proteger el principio de seguridad
jurídica de los particulares.
Un reciente y atinado criterio es el determinado en la tesis 1a. CLV/2018 (10a.)68 emanado
de la Primera Sala de la SCJN, al resolver el amparo directo en revisión 57/2018 con fecha 2
de mayo de 2018.
En ese criterio se reconoce que el principio de legalidad consiste en la obligación de “todas
las autoridades del Estado Mexicano, en cualquier orden de gobierno y en los ámbitos de sus
respectivas competencias (de que) deben actuar de forma diligente, eficaz y eficiente, así
como con estricto apego a la Constitución Federal, los tratados internacionales, a las leyes y
demás ordenamientos jurídicos aplicables”.
Y en aras de proteger ese principio, la Primera Sala expresó que “todos los servidores
públicos (tienen la obligación) de desempeñar sus funciones con estricto apego a la
Constitución y a los ordenamientos jurídicos aplicables, (y) es claro que el Legislador tuvo en
cuenta que dicha labor no es una cuestión automática que se actualice sin excepciones; al
contrario, al ser las autoridades individuos, dotados de razón y voluntad, tomó en cuenta el
factor consistente con el error (propio del individuo o cualquier agrupación humana incluso
organizada, como lo es el Estado Mexicano), la falta de diligencia e incluso la mala fe en el
ejercicio de la función pública y, por tanto, previó instrumentos legales para que la función de
la autoridad fuera enmendada de serlo necesario, con estricto apego al orden jurídico
mexicano”.
Señaló, además, que “las propias disposiciones legales a las que se sujeta la autoridad
administrativa para actuar, como cualquier norma general, son prescriptivas, es decir, son
normas de comportamiento, por lo que su actualización no es una cuestión necesariamente
infalible (como sucede con una ley natural que describe una relación necesaria entre
fenómenos), sino contingente, en tanto que existe la posibilidad de que los sujetos a quienes
se dirige la norma no la observen, o la observen de modo deficiente”.
Asimismo, en ese criterio se indica que “como las normas generales por su propia
naturaleza tienen implícita la posibilidad de su incumplimiento o cumplimiento parcial o
deficiente, existen tanto a nivel local como federal, mecanismos ideados con la finalidad de
hacer cumplir el orden jurídico mexicano a cabalidad, en caso de que las autoridades incurran
en falta, tales como el juicio de amparo o el proceso contencioso administrativo, e incluso
aquellos que pueden ser instados por la propia autoridad, como es el juicio de lesividad, que,
en aras de cumplir con la ley, busca enmendar un error o subsanar una actuación ilegal
mediante un proceso sujeto a decisión jurisdiccional con intervención del particular a quien se
ha emitido un acto o resolución administrativos favorable, pues la autoridad administrativa no
 puede revocar  motu proprio  sus actos, en tanto que pueden existir derechos o beneficios
otorgados en favor de los particulares”.
De esta forma, esta tesis señala que “si se toma en cuenta que el propósito del juicio de
lesividad es dar cumplimiento a las disposiciones de la ley y no la protección de derechos
(pues las autoridades no son los titulares de estos), es evidente que el legislador consideró
que el error o cualquier vicio de ilegalidad no puede imperar sobre el interés público, por lo
que se dio la posibilidad a las autoridades administrativas de rectificar actos emitidos de forma
ilícita, por la razón que fuere, estableciendo los lineamientos correspondientes para ello”.
Es decir, este razonamiento dio justificación al cuestionamiento de que el interés público no
puede estar por encima del interés privado, ampliando la finalidad del juicio de lesividad, no
solo como una herramienta para corregir errores, sino también para subsanar una actuación
ilegal y hacer cumplir el orden jurídico mexicano a cabalidad, lo cual me parece idóneo
siempre y cuando se considere que hay ocasiones en que protegiendo el interés privado se
logra proteger el interés colectivo.
Lo anterior, en virtud de que –en mi opinión– el juicio de lesividad debe ser concebido como
una herramienta útil para combatir los actos de corrupción, siempre que se logre acreditar que
el particular indujo dolosamente a la emisión del acto para obtener su beneficio o que se
acredite una verdadera lesión al interés público o colectivo, como lo explicaré en el siguiente
apartado.

1.1.6. CONCEPTO

Como antes lo indiqué, el juicio de lesividad puede ser concebido desde diferentes puntos
de vista. Sin embargo, en algo que sí coinciden o guardan una estrecha similitud todos los
conceptos es que se trata de un juicio en el que debe existir una resolución que se emite
favorable a un particular y que es la propia autoridad autora del acto la que demanda su
nulidad, sin que en este momento se ponga a discusión quién es la autoridad legitimada para
iniciar el proceso.
Es decir que el interés concreto de la Administración Pública se encuentra sustentado
precisamente en la protección del interés de la colectividad o el interés público, lo que resulta
justificable desde cualquier punto de vista: Que se preserve el Estado de Derecho ante un
acto ilegal, privilegiándose el interés colectivo de revocar o anular el acto, por sobre el interés
individual relativo a que subsista ese acto.
Lo anterior encuentra mayor sentido si reconocemos que es una realidad que en cualquier
orden de gobierno existe la posibilidad de que los servidores públicos persigan intereses
propios, ajenos al interés público, desviándose de la consecución de sus fines sociales, como
sucede en el caso de la corrupción.
También ahí tiene relevancia el juicio de lesividad y se convierte en una herramienta muy
importante para la protección del sistema jurídico, pues esa instancia permite revocar o
modificar actos producidos en el plano de la ilegalidad y evita que continúen subsistiendo y
produciendo sus efectos jurídicos.
En México, como en otros países, nos enfrentamos al grave problema social que
representa la corrupción en todos los órdenes de gobierno. Como es bien sabido, tenemos
altos niveles de corrupción: Tan solo en 2016, nuestro país ocupó el lugar 123 de 176 países
evaluados en la escala del Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por
Transparencia Internacional,69  que nos ubica entre los países con peores calificaciones en
este aspecto.
La corrupción se vuelve un serio problema desde varias perspectivas, pues, como
sabemos, el problema no solo afecta al sistema jurídico, porque lesiona al Estado de
Derecho, sino que también genera costos sociales en tanto que crea desconfianza de la
sociedad en las instituciones del Estado y además trae consigo un alto costo económico,
tanto para los particulares como para las finanzas públicas.
Según cifras del Banco Mundial y la Organización de los Estados Americanos (OEA), el
costo de la corrupción en México es del orden de 9 a 10% del Producto Interno Bruto
(PIB),70 es decir que de cada $100 de riqueza que genera la economía, $10 se destinan a la
corrupción, lo cual es alarmante.
Ante este panorama, la Administración Pública en México puede encontrar en el juicio de
lesividad una vía para revocar actos administrativos ilegales emitidos por servidores públicos
que participan en actos de corrupción, como una forma de eliminar los efectos jurídicos
producidos por tales actos que aparentemente se encuentran revestidos de legalidad, pero
que en el fondo se emitieron en contravención de las leyes.
La experiencia en México es que los juicios de lesividad no se promueven en la medida en
que ha habido alternancia en el gobierno (al terminar cada sexenio presidencial) en el que,
según la opinión pública, se emitieron actos que contravienen las disposiciones legales. En
ese sentido cabría reflexionar porqué sucede esto, y tal vez sea así debido a que se está en
presencia de la impunidad o –estimo yo– es por la falta de un marco jurídico ad hoc, como he
expresado líneas arriba.
También es necesario recordar que el juicio de lesividad pretende impedir que las
autoridades administrativas actúen de forma arbitraria, pretendiendo revocar un acto
administrativo favorable a un particular, no por la persecución de un verdadero interés
colectivo, sino por otro tipo de intereses, como podría ser el económico o incluso que exista
un afán persecutorio contra alguna persona.
Entonces parece prudente que en el juicio de lesividad también se le exija a las autoridades
administrativas que impugnan un acto favorable a un particular, una serie de requisitos y
cargas procesales, entre las que se encuentra primordialmente la de demostrar que existe un
verdadero interés colectivo o una lesión al interés público que justifique revocar o modificar un
acto favorable, más que el mero interés de revocar el acto per se.
De esta manera se asegura evitar una afectación a la seguridad jurídica de los particulares,
pues en la medida en que no exista una verdadera lesión al interés público o colectivo, o que
esa lesión sea de tal manera intrascendente, es necesario privilegiar la protección de la
seguridad jurídica del gobernado por sobre el interés colectivo.
Es decir, no se debe desdeñar la protección a la seguridad jurídica de los particulares, ya
que en ocasiones es necesario reconocer que es válido que se privilegie la seguridad jurídica
de estos por sobre el interés colectivo, por ejemplo, en el caso de que se acredite que el
gobernado no actuó de mala fe en la obtención del acto favorable.71
Lo antes descrito encuentra sentido en la medida en que también el principio de seguridad
jurídica lleva implícita la persecución de un interés público en cuanto a exigir congruencia en
las conductas del poder público y brindar certeza a los particulares respecto al ejercicio de
sus derechos, el cumplimiento de sus obligaciones y, sobre todo, con relación a las
consecuencias de sus conductas como parte de nuestra sociedad.
En resumen, en el juicio de lesividad entran en conflicto los principios fundamentales que
son base de nuestro sistema jurídico, como son el principio de legalidad y, por otro lado, el
principio de seguridad jurídica de los gobernados.
Conforme al primero, no es válido que un acto administrativo que se encuentra viciado de
ilegalidad produzca efectos jurídicos y, por tanto, no solo está justificada sino que es
necesaria su revocación o anulación.
Por otro lado, es imprescindible señalar que el principio de seguridad jurídica, reconocido
incluso como derecho humano, según se deprende de los artículos 14 y 16 de la Constitución,
trae consigo la premisa de asegurar que los gobernados tengan un conocimiento claro de su
situación jurídica y que esta sea respetada por el Estado.
 De ahí que no puede dejarse de lado que el acto administrativo favorable que se pretende
anular en un juicio de lesividad, desde que nace a la vida jurídica, determina una situación
jurídica concreta del particular que produjo o se encuentra produciendo sus consecuencias o
efectos jurídicos (que son favorables al particular), por lo que su posterior modificación o
revocación plantea la problemática de trastocar precisamente esa certeza del gobernado
sobre el conocimiento de su situación jurídica, partiendo también de que el particular presume
legal la actuación de la autoridad.
De esta forma, el juicio de lesividad no solo debe ser una herramienta a disposición
de las autoridades administrativas para solicitar a una autoridad jurisdiccional la
nulidad de las resoluciones administrativas –definitivas y favorables– a los
particulares, porque –a su juicio– su emisión resulta contraria a las disposiciones
legales, sino que se trata de un proceso contencioso administrativo especial, instado
por la autoridad administrativa cuyo objeto es resolver sobre la legalidad de un acto
administrativo definitivo y favorable a un gobernado, en el cual se deduce como
pretensión una lesión al interés público que justifica la nulidad o modificación del
acto, para preservar el principio de legalidad, que entra en conflicto con el interés
privado de que el acto subsista, pues se encuentra protegido por el principio de la
seguridad jurídica individual.
En conclusión, los elementos necesarios que propongo para conceptualizar al juicio de
lesividad, son:
a) Se trata de un proceso contencioso administrativo de naturaleza especial, puesto que la
controversia se suscita entre una autoridad administrativa como actora y un particular o
gobernado como demandado.
b)  Su objeto es resolver sobre la legalidad o no de un acto administrativo definitivo y
favorable a un gobernado, a fin de proteger el orden jurídico y que debe entenderse no como
una potestad de la autoridad sino como un límite a esa potestad, con la finalidad de proteger
la seguridad jurídica de los particulares.
c)  Entran en conflicto el principio de legalidad y el de seguridad jurídica, y debe ser una
autoridad jurisdiccional la que pondere el peso que cada uno representa, a fin de exigir
congruencia en las conductas del poder público y brindar certeza a los particulares respecto
al ejercicio de sus derechos, el cumplimiento de sus obligaciones y, sobre todo, las
consecuencias de sus conductas como parte de nuestra sociedad.
d)  La autoridad debe acreditar una verdadera lesión (jurídica y/o patrimonial) al interés
público que justifique anular o modificar un acto favorable, para preservar el principio de
legalidad por sobre alguna posible afectación a la seguridad jurídica individual.
De esta forma, debe entenderse que el objeto del juicio de lesividad, al igual que el de
nulidad, es la pretensión de anular un acto emitido en contravención de las disposiciones
legales, pero con la gran diferencia –a mi juicio– de que se deben considerar todos los
elementos antes descritos para que se persiga la verdadera finalidad y naturaleza jurídica de
esta figura.
Como he mencionado ya, podría pensarse que solo implica un cambio de roles, porque el
propósito del juicio de lesividad es el mismo que en un juicio que insta un particular, es decir,
la anulación de un acto, pero ahora quien solicita esa pretensión es la autoridad que
representa al Estado y, con ello, la defensa del interés público o colectivo.
Pero no debe soslayarse que se está ante un proceso en el que las dos partes
contendientes son desiguales por naturaleza, pues la controversia se dirime entre una
autoridad administrativa y un particular o gobernado, que gozan de prerrogativas y derechos
en su favor y que no se extingue la relación de suprasubordinación.
Al respecto, en la LFPCA, que regula el juicio contencioso administrativo, no se concibe al
juicio de lesividad como un proceso de naturaleza jurídica distinta de la del juicio de nulidad,
porque de sus fases procedimentales solo se desprende una inversión de papeles sin atender
a las cualidades propias del juicio de lesividad. Es decir, la ley no da un tratamiento distinto si
el promovente es un particular o es una autoridad de la Administración Pública, sin considerar
que las reglas procesales del juicio de nulidad en algunos casos no resultan compatibles con
la naturaleza y finalidad que persigue el juicio de lesividad.
Lo anterior porque desde mi perspectiva no solo es una herramienta a disposición de las
autoridades administrativas para demandar la nulidad de las resoluciones administrativas
favorables a los particulares en acatamiento al principio de legalidad, como se desprende del
artículo 2o., tercer párrafo, de la LFPCA, sino que es un proceso contencioso administrativo
“especial” en el que el propósito del demandante será probar que ese acto es ilegal y porque
existe una lesión al interés público que justifique revocarlo o modificarlo, y será el juzgador el
encargado de velar por la protección de otros principios que también son susceptibles de
protegerse.
Si bien la acción de lesividad fue incorporada en la ley como un medio ordinario de defensa
para ejercer el control de la legalidad,72 también fue adoptado para garantizar y respetar los
derechos inherentes de los particulares, como lo es el derecho de audiencia, pues aun
teniendo el carácter de demandado debe garantizársele la posibilidad de que aporte los
elementos probatorios que, a su juicio, sostienen la validez del acto impugnado y que
posiblemente de su valoración amerite la conservación del mismo, privilegiando –en ese
caso– la seguridad jurídica del gobernado, según la ponderación que en cada caso realice el
juez al determinar si un acto debe ser o no anulado.
Lo mismo sucede en el juicio de nulidad, en el que la parte actora (particular) al demandar
la nulidad de un acto administrativo, en un equilibrio procesal, le concede a la autoridad
emisora de ese acto la etapa procesal para defender su actuación y refutar los argumentos
vertidos por su oponente, para probar la validez del acto en controversia.
Ahora bien, en la exposición de motivos de la LFPCA se instituye el juicio contencioso
administrativo como “un procedimiento ágil, seguro y transparente”,73  en el que los
particulares son titulares de derechos y obligaciones frente al Estado, y, de manera más
específica, frente a la Administración Pública, entendida esta en su acepción más elemental,
como la forma de organización administrativa que adopta el Poder Ejecutivo para la
realización de la función administrativa que tiene encomendada conforme a la ley.
Eso explica la postura doctrinaria de considerar al juicio contencioso administrativo como
sinónimo del juicio de nulidad, pues el legislador le dio a este proceso un enfoque totalmente
proteccionista de los intereses particulares frente a los actos de la Administración; sin
embargo, dejó de atender que dentro de la figura de la acción de lesividad también es
necesario proteger estos intereses, pero ahora en su faceta de parte demandada, siendo
incuestionable que, de actualizarse la nulidad pretendida, trae una afectación directa e
inmediata en la esfera jurídica del particular.
Por otro lado, el hecho de que la acción de lesividad no sea considerada como un medio
contencioso con características sui géneris provoca que no logre ser una herramienta eficaz
para proteger el sistema jurídico, por lo que también debiera visualizarse como la vía
adecuada para revocar los posibles actos administrativos ilegales emitidos por servidores
públicos por corrupción. Sería la forma legal de eliminar los efectos jurídicos producidos por
tales actos que aparentemente se encuentran revestidos de legalidad, pero que en el fondo
se emitieron en contravención de las leyes, salvaguardando los intereses de la Administración
Pública.
La falta de un marco jurídico  ad hoc  a la naturaleza del juicio de lesividad ha provocado
inequidad procesal e incluso una violación al acceso a la justicia de los particulares, pues si
bien en la ley adjetiva se establece que las autoridades administrativas tienen la facultad de
promoverlo siguiendo las reglas procesales que al efecto dispone la LFPCA –que realmente
 son mínimas– existen aspectos que no se encuentran regulados para esta instancia, y para
esos casos deben seguirse las reglas de que dispone esa ley para los juicios de nulidad.
Es decir que para todos aquellos supuestos procesales que no estén previstos en la ley
adjetiva para los juicios de lesividad, el juzgador y las partes del juicio deberán seguir las
reglas procesales del juicio de nulidad, de tal forma que la lógica de la ley parte del supuesto
de que solo se invierten los papeles de las partes, porque ahora a la autoridad, como parte
actora, le corresponderá la pretensión de que se modifique o declare la nulidad del acto
administrativo favorable al particular y que este –como parte demandada– defienda la
legalidad de ese acto.
Incluso, al resolver la contradicción de tesis 15/2006-PL,74 el Pleno de la SCJN señaló que
el juicio de lesividad constituye un proceso jurisdiccional al que le resultan aplicables las
disposiciones que contiene la LFPCA para la promoción, trámite y resolución del juicio
contencioso administrativo, en el que la autoridad administrativa, en su carácter de actora,
acude ante el órgano jurisdiccional sin una situación preeminente, sin imperio y combatiendo
una resolución favorable al particular, la cual estima lesiva a los intereses públicos, por lo que
si pretende su nulidad debe sustanciar ese juicio observando las formalidades del
procedimiento.
A mi juicio, la decisión que se refleja en esa tesis no es del todo acertada, porque las
partes contendientes en la lesividad no están en un plano de igualdad, ya que, por su propia
naturaleza, los sujetos involucrados se encuentran inmersos en una relación de
suprasubordinación; esto es que se delimitan en distinto plano o posición, por lo que esta
figura debe ser considerada como un medio ordinario especial.

1.2. EVOLUCIÓN DEL JUICIO DE LESIVIDAD EN MÉXICO

La creación en México de un Tribunal Contencioso Administrativo que conociera de la

justicia administrativa, incluyendo el juicio de lesividad, fue un gran paso para privilegiar la
seguridad jurídica de los particulares ante la emisión de los actos administrativos cuya
legalidad era cuestionada. En su origen, este órgano únicamente podía conocer del estudio
de la legalidad de los actos y procedimientos en materia fiscal, sin embargo, su competencia
fue evolucionando hasta lograr consolidarse como un verdadero tribunal encargado de la
justicia administrativa federal.
Desde su creación se le otorgó la competencia para conocer de los juicios promovidos por
los particulares, que –como ya dije– al principio solo podían controvertirse las
determinaciones dictadas por las autoridades fiscales para el cobro de los impuestos hasta
extenderse la acción a fin de que los particulares impugnaran los actos emitidos por otras
autoridades administrativas, así como de los juicios promovidos por la Administración Pública
para nulificar los actos favorables a un particular, que se emitieron ilegalmente en perjuicio del
interés público.
Ambas vías jurisdiccionales, la de nulidad y la de lesividad, fueron incorporadas al orden
jurídico en una franca protección de dos principios constitucionales fundamentales: el de
legalidad de los actos administrativos y el de la seguridad jurídica de los particulares, en
ambos casos con la finalidad de que se anule un acto administrativo considerado ilegal.
Por ello, en el presente apartado desarrollaré la forma en que se incorporó el juicio de
lesividad al ordenamiento jurídico federal mexicano hasta llegar a la regulación que de ella
hace actualmente la ley que lo rige, pues –como ya mencioné– esta figura procesal se
instituyó a la par de la creación del otrora TFF, en un plano totalmente proteccionista de la
seguridad jurídica de los particulares. Vale la pena señalar desde su inclusión en la LJF de
1936, el juicio de lesividad no ha sufrido cambios trascendentales.
En este análisis se observará cómo el juicio de lesividad no ha evolucionado en su
regulación por el paso de los diferentes ordenamientos jurídicos y sus reformas legislativas,
sino que prácticamente se encuentra reglamentado en los mismos términos en que fue
 incorporado en nuestro sistema jurídico, en tanto que el órgano jurisdiccional encargado de
su resolución sí ha tenido cambios favorables para lograr una más amplia y completa
impartición de justicia administrativa, pues su competencia material se ha incrementado hasta
conocer de casi todos los actos emanados de la Administración Pública Federal.
El postulado que consideró el legislador al establecer el juicio de lesividad fue que en la
materia administrativa no puede prevalecer el error sobre el interés público, y por ello se
facultó a la autoridad para solicitar ante un órgano jurisdiccional la nulidad del acto
ilegal.75 En la práctica, sin embargo, con ese criterio se han desprotegido otros principios y
derechos de los particulares, que también deben ponderarse por estar previstos en la
Constitución Federal, como son el principio de seguridad jurídica y el principio de autotutela.
Las reformas que ha tenido el procedimiento contencioso administrativo se han enfocado
en los juicios que promueven los particulares, es decir, el juicio de nulidad, porque el
legislador ha encauzado su quehacer legislativo a proteger el acto administrativo per se, pues
este se presume válido (principio de presunción de legalidad)76 y debe ser el particular quien
destruya la legalidad del mismo a través de los elementos probatorios respectivos, lo que –
considero– han sido medidas plausibles.
Sin embargo, en estas reformas no se ha cuestionado el hecho de que cuando la autoridad
pretende la nulidad de un acto y lo logra, se provocan consecuencias directas e inmediatas
en la esfera jurídica del gobernado, no solo en los efectos que se produzcan en la
declaratoria de nulidad, sino desde las etapas procesales en las que los demandados
(particulares) no lograron una defensa adecuada ante la falta o insuficiencia de una
regulación ad hoc al juicio de lesividad.
Por ello, la hipótesis que sostengo es en el sentido de que las normas procesales que rigen
al juicio de nulidad, en la mayoría de los casos,77 no resultan compatibles con la naturaleza y
fin de la acción de lesividad, siendo necesaria una regulación especial.
En este apartado pretendo evidenciar que en nuestro sistema jurídico no se ha concebido
como un procedimiento especial, a sabiendas de que es el Estado el que acude al Tribunal a
demandar la nulidad de un acto, y precisamente por esa simple circunstancia deben existir
reglas ad hoc para una adecuada tramitación procesal.
Un ejemplo muy claro es que en la ley adjetiva no se establece como requisito de
procedencia de la instancia que la autoridad que pugna por la nulidad del acto deba acreditar
la lesión provocada al interés público; incluso, en la resolución del fondo del asunto tampoco
es necesario que este se acredite, pues basta con que la autoridad administrativa que ejerce
la acción indique que el acto se emitió en contravención de las disposiciones legales para que
proceda el juicio de lesividad.

1.2.1. LEY DE JUSTICIA FISCAL DE 1936

El juicio de lesividad se instituyó en la LJF promulgada el 27 de agosto de 1936, la cual

entró en vigor el 1 de enero de 1937, y con su nacimiento aconteció uno de los sucesos más
importantes en nuestro país en materia de justicia administrativa, me refiero a la creación del
TFF (actualmente TFJA), cuya función se delimitó al estudio de la legalidad de los actos y
procedimientos en materia fiscal que actualizaban los supuestos de su competencia.78
Para la redacción de esta ley se tomaron en consideración tanto los antecedentes
particulares en México, consignados en la Ley Orgánica de la Tesorería, en la Ley para la
Calificación de las Infracciones a las Leyes Fiscales, así como la legislación y jurisprudencia
sobre el juicio de amparo, en especial lo relativo a la materia administrativa, y, además, se
tomaron en cuenta las experiencias de la doctrina procesal que se ocupó de los problemas de
la justicia administrativa y muy en específico del proceso tributario.79
Curiosamente, esta ley fue emitida en ejercicio de las facultades extraordinarias para la
organización de los servicios hacendarios,80 a petición del Ejecutivo mediante iniciativa de ley
del 20 de diciembre de 1935 y remitida a la Cámara de Diputados por el Secretario de
Gobernación el 26 de ese mismo mes y año, en la que solicitó –por el periodo del 1 de enero
al 31 de agosto de 1936– legislar en materia de ingresos, crédito y moneda, deuda pública,
seguros y pensiones, bienes de propiedad federal y organización administrativa de servicios
hacendarios, así como para tomar las medidas de carácter fiscal que fueran necesarias a fin
de impedir que en el comercio de Estado a Estado se establecieran restricciones.
De esa iniciativa se desprende que Lázaro Cárdenas consideró pertinente tal solicitud, a fin
de cumplir con el programa de gobierno de su periodo presidencial, siendo necesario contar
con facultades legislativas en esas materias para que durante el tiempo de receso del
Congreso pudiera actuar de manera inmediata. Asimismo, indicó que era necesario ajustar las
disposiciones legales en materia tributaria a los principios modernos e incorporar las
garantías respectivas para la protección de los contribuyentes.
De esta forma, la Comisión de Crédito de la Cámara de Diputados81 –a la que fue remitida
la iniciativa en comento–, en su dictamen del 27 de diciembre de 1935, apoyó la solicitud del
Ejecutivo para la concesión de facultades extraordinarias, considerando que no debían
interrumpirse las tareas en materia hacendaria y financiera, precisamente para cumplir con el
programa de gobierno, por lo que se propuso a la asamblea de la Cámara de Diputados la
aprobación de la iniciativa presentada.
El 30 de diciembre de 1935, la asamblea analizó el dictamen presentado,82 mismo que fue
aprobado sin discusión alguna y remitido a la Cámara de Senadores, la que el mismo día dio
cuenta de las leyes y proyectos de decreto enviados, y en vista de la proximidad para la
clausura de las sesiones acordaron dispensarlos de trámites y procedieron a su discusión, sin
que nadie hubiera solicitado el uso de la palabra, por lo que, por unanimidad de votos, se
aprobó y turnó al Ejecutivo para que fuera publicado en el DOF, lo que aconteció al día
siguiente.83
Es importante indicar que durante el proceso legislativo de este Decreto no se hizo
mención expresa sobre el juicio de lesividad, ni siquiera se hizo mención a la creación de
tribunales administrativos, sino que la autorización de facultades legislativas al titular del
Poder Ejecutivo se dio de forma ambigua para el fin perseguido, que era precisamente, entre
otras materias, la organización de los servicios hacendarios, lo que significó la amplitud de la
facultad concedida y una diversidad de posibilidades para ejercerla.
No obstante ello, con el surgimiento del TFF (1937) se marcó un cambio en la estructura de
gobierno del Estado Mexicano, al constituirse como un órgano jurisdiccional perteneciente al
Poder Ejecutivo, ejerciendo una justicia delegada al emitir sus fallos con libertad de
jurisdicción y con independencia de las autoridades que integraban ese poder.
En la exposición de motivos de la LJF –redactada por Antonio Carrillo Flores, Alfonso
Cortina Gutiérrez y Manuel Sánchez Cuen, primeros magistrados y fundadores de este
Tribunal–84 se determinó que la competencia del Tribunal Fiscal partía de dos vertientes: (i)
los juicios promovidos por los particulares en contra de las determinaciones de las
autoridades administrativas, y (ii) los juicios promovidos por la Administración Pública
(Secretaría de Hacienda) para que se nulificaran actos favorables a un particular que se
hubieran emitido ilegalmente y que causaran un perjuicio al interés público.85
Es hasta ese momento cuando surge dentro de la legislación mexicana lo que se conoce
doctrinalmente como el juicio de lesividad, partiendo de la premisa de que no podía
prevalecer el error por protección al interés público, como ya se precisó.86 Cabe señalar que
antes de la promulgación de la LJF las autoridades administrativas tenían la posibilidad de
revocar  motu proprio  actos emitidos en contravención de las normas legales, atentando
contra la seguridad jurídica del gobernado.
De esta forma, el juicio de lesividad en nuestro país nació como un instrumento jurídico de
control para que fuera un órgano jurisdiccional el que pudiera modificar o revocar un acto
 administrativo favorable a un particular, protegiendo en su máximo esplendor el interés público
ante la ilegalidad de un acto y sobre los derechos de los particulares.
Esta figura jurídica se consagró en el numeral 14 de la LJF, donde se concedía la acción a
la autoridad administrativa, en específico a la Secretaría de Hacienda, para solicitar ante el
Tribunal la anulación de una decisión administrativa favorable a un particular, es decir, el
juicio de lesividad, siendo uno de los requisitos de procedencia de esa acción que la
demanda se presentara dentro de los cinco años siguientes a partir de que se hubiera
notificado el acto al particular87
Sobre la legitimidad para promover el juicio, únicamente se establecía a la Secretaría de
Hacienda, lo que concuerda con la competencia eminentemente fiscal con la que nació el
TFF.

1.2.2. CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN DE 1938

Con la expedición del CFF el 30 de diciembre de 1938 (CFF38) se derogaron diversas

leyes y disposiciones fiscales, entre ellas a la LJF,88 pues, a iniciativa de Lázaro Cárdenas, el
objeto del ordenamiento era mejorar la organización fiscal del país. La fase contenciosa del
procedimiento tributario se reguló en el Título Cuarto del CFF38, prácticamente repitiendo lo
que disponía la LJF, con muy pocos cambios, sin que ninguna de ellos modificara lo
establecido ya sobre la acción de lesividad.
En el proceso legislativo para la creación de este ordenamiento jurídico no tuvo relevancia
lo relativo al juicio de lesividad; este Código se promulgó el 30 de diciembre de 1938 y se
publicó en el DOF al día siguiente, para entrar en vigor el 1 de enero de 1939.
Con la abrogación de la LJF y la regulación del proceso contencioso en el Código
Tributario, la competencia de las Salas del TFF para conocer del juicio de lesividad se
mantuvo igual. Por poner un ejemplo, el plazo de cinco años para su interposición no tuvo
modificación alguna, por lo que tal transición no implicó cambio alguno para esta instancia.
De hecho, es de resaltar que este plazo –para la interposición del juicio de lesividad– se ha
conservado desde lo establecido en LJF hasta la norma que actualmente lo regula (LFPCA),
plazo que fue justificado por el legislador atendiendo al plazo de caducidad y prescripción que
rige en las leyes fiscales.
Ahora bien, resulta trascedente destacar que tanto en la LJF como en el CFF38 la
competencia del TFF estaba acotada a la materia fiscal y, por tanto, el juicio de lesividad
únicamente podía ser promovido por el secretario de Hacienda, y no obstante que con la
reforma al artículo 160 del CFF38, publicada en el DOF el 31 de diciembre de 1965 y vigente
a partir del 1 de enero de 1966, la competencia material del Tribunal fue modificada en varios
rubros, no se modificó la limitación a la materia fiscal, ya que no fue reformada la fracción que
establecía el juicio de lesividad, por lo que la instancia únicamente era procedente para la
materia tributaria y, por ende, solo podía ser promovida por la Secretaría de Hacienda.89

1.2.3. PRIMERA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN DE 1966

Con la entrada en vigor del CFF de 1966 y la primera Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de
la Federación (LOTFF) de 1966 el 1 de abril de 1967, la competencia material del Tribunal
dejó de limitarse a la materia fiscal, por lo que el juicio de lesividad también podía promoverse
en contra de las resoluciones que contemplaba el artículo 22 de esa Ley
Orgánica,90entendiéndose también como facultadas para promoverlo a las diversas
autoridades administrativas, pues expresamente el artículo 23 de ese ordenamiento disponía
la acción para controvertir las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre
y cuando fueran emitidas dentro de la competencia material del TFF.91
Estos dos ordenamientos fueron iniciativas del Presidente de la República Gustavo Díaz
Ordaz, remitidas al Congreso de la Unión a través de la Secretaría de Gobernación a cargo
de Luis Echeverría Álvarez el 14 de diciembre de 1966, recibidas por la Cámara de Diputados
al día siguiente y turnadas para su estudio y dictamen a las Comisiones Unidas de Justicia,
de Hacienda y de Estudios Legislativos.
En el dictamen respectivo –presentado en la sesión ordinaria del 22 de diciembre de
1966–92 se señaló que la iniciativa de la LOTFF fue una de las directrices que materializaron
el nuevo sistema fiscal trazado por el Gobierno Federal, al igual que diversas iniciativas
presentadas, como la reforma al artículo 104, fracción I, de la Constitución.
Con esta iniciativa, la competencia del Tribunal evolucionó al prever nuevas materias
respecto de las cuales era procedente el juicio contencioso administrativo, ya sea las
previstas en la propia Ley Orgánica o las competencias que derivaran de leyes especiales.
Aunque en el dictamen93 de mérito se indicó que el Tribunal ampliaría su competencia en lo
general, sin hacer señalamiento alguno respecto a la procedencia de los juicios de lesividad,
esta amplitud de competencia implícitamente también atendió o abarcó a la materia
contenciosa de lesividad, porque se continuó previendo la facultad de las autoridades
administrativas para promover e instar a esta acción.
No obstante, en el proceso legislativo no se advierte referencia alguna al juicio de
lesividad, sino que el argumento toral se enfocó en la Ley Orgánica de referencia,
indicándose que esta simbolizaba una evolución trascendental para el TFF al dar mayor
precisión sobre su organización y funciones jurisdiccionales.
La Cámara de Diputados aprobó el proyecto por 176 votos y procedió a remitirlo a la
Cámara de Senadores, y una vez recibido el proyecto de la LOTFF fue turnado a las
Comisiones Unidas Primera de Puntos Constitucionales y Segunda de Justicia para su
estudio y dictamen.94
El dictamen de las Comisiones Unidas de la Cámara de Senadores (presentado en la
sesión del 24 de diciembre de 1966) indicó que la LOTFF tenía por objeto delimitar las
atribuciones del Tribunal de forma más clara y precisa que los ordenamientos anteriores en
donde había sido regulado el proceso.
Como avance en la justicia administrativa, en el dictamen95 de mérito se señaló que con la
creación del Tribunal se venía buscando otorgar mayor protección a los derechos de los
particulares frente a resoluciones de la Administración que hubiesen sido emitidas
ilegalmente, por lo que desde su inicio se quiso que los tribunales administrativos contaran
con plena autonomía tanto en su organización como en sus facultades, para que de esta
forma los fallos del Tribunal fueran más eficaces en el control de la Administración, así como
en la defensa y garantía del interés público sin menoscabar los intereses de los particulares
(juicio de lesividad), lo que se lograría con la LOTFF después de casi treinta años (desde
1936 y hasta esta Ley Orgánica de 1966).96
Finalmente, el proyecto de la LOTFF fue aprobado por unanimidad de votos por la Cámara
de Senadores,97  tanto en lo general como en lo particular, dentro de la sesión del 24 de
diciembre de 1966, remitiéndolo al Ejecutivo de la Unión para su promulgación, lo que
aconteció el mismo día, y su publicación respectiva en el DOF fue el 19 de enero de 1967,
para entrar en vigor el 1 de abril de 1967.
En cuanto a la iniciativa del CFF de 1966 (CFF66) propuesta por el Presidente Gustavo
Díaz Ordaz, el dictamen98  de las Comisiones Unidas Segunda de Justicia, Segunda de
Hacienda y de Estudios Legislativos de la Cámara de Diputados fue presentado en la sesión
del 22 de diciembre de 1966 y en él se puso énfasis en que la creación del primer Código
Fiscal (es decir el de 1938) buscó agrupar las disposiciones generales de las leyes fiscales a
fin de evitar contradicciones, lo que fue de suma utilidad en la práctica y, por ello, en esta
nueva propuesta se buscaba mejorar la estructura del ordenamiento considerando eliminar
todas las disposiciones infundadas o excesivas.
 En ese nuevo CFF66, en aras de mejorar adecuadamente la agrupación de las
disposiciones fiscales, se propuso dividirlo en cuatro títulos, entre los cuales es de resaltar el
IV, denominado “Procedimiento contencioso”, que disponía las reglas procesales seguidas
ante el TFF manteniendo en gran parte las disposiciones anteriores e introduciendo, a su vez,
otras como la improcedencia de la condena al pago de costas, las causas de improcedencia y
sobreseimiento del juicio, la excitativa de justicia y la presunción de validez, entre otros
aspectos, sin que se hiciera especial mención al juicio de lesividad; no obstante ello, tal
transformación repercutía en las normas procesales de esa instancia y, por tanto, en los
juicios de lesividad.
Finalmente, el dictamen y proyecto de ley fueron aprobados en lo general en sesión
ordinaria del 27 de diciembre de 1966 por la Cámara de Diputados, y en lo particular, los
diputados Jorge Ávila Blancas y Tulio Hernández Gómez99 propusieron modificaciones a los
artículos 10, fracción II, 50, 118, 134 y 171, las que fueron aceptadas por las comisiones y
remitidas a la Cámara revisora.
El proyecto del CFF66 fue recibido por la Cámara de Senadores el 28 de diciembre de
1966 y turnado a las Comisiones Unidas Primera de Hacienda y Primera de Puntos
Constitucionales para la elaboración del dictamen respectivo,100  en el cual se trató de
adaptar, en un mejor orden, las normas generales, las sustantivas y las que establecían
infracciones y sanciones, seguido de los procedimientos llevados ante las autoridades
fiscales y finalmente la regulación del juicio contencioso ante el TFF, excluyendo totalmente
las normas relacionadas con su organización.
La propuesta del CFF66 fue aprobada por unanimidad de votos y remitida al Ejecutivo de la
Unión para promulgarse el 30 de diciembre de 1966,101 y al igual que la LOTFF, se publicaron
en el DOF del 19 de enero de 1967, para entrar en vigor el 1 de abril de 1967, señalando
expresamente la derogación del CFF38.
El CFF66 continuó regulando el procedimiento contencioso, trasladando substancialmente
el título que lo preveía en el CFF38, solo con algunas adiciones. Por otro lado, la LOTFF
adoptó los preceptos que establecían su integración y competencia, y precisamente este
último rubro cobró relevancia porque en esta transformación se amplió su conocimiento sobre
las resoluciones administrativas que otorgaban pensiones y jubilaciones, aunque todavía el
Tribunal no lograba consolidarse como un verdadero tribunal de justicia administrativa federal,
pero ese fue un gran paso para intentarlo.
En cuanto a la lesividad, se daba la posibilidad de que pudiera promoverse por las
autoridades administrativas –y no solo por la Secretaría de Hacienda–, con la única salvedad
de que fueran resoluciones en materia de competencia del propio Tribunal prevista en el
artículo 22 de su Ley Orgánica.102
Otro aspecto a destacar, que sin duda alguna a la fecha sigue provocando gran
inconformidad entre los particulares, fue la inclusión en el CFF66 de los casos en que las
resoluciones tenían efectos de tracto sucesivo, estableciendo que la demanda se podía
presentar en cualquier momento y que en caso de determinarse su nulidad surtirían efectos
cinco años para atrás, es decir, los efectos podrían retrotraerse en perjuicio del particular que
se había visto beneficiado con la resolución.103

1.2.4. LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN DE 1977

Con fecha 30 de diciembre de 1977, la LOTFF fue sustituida por un nuevo ordenamiento
que entró en vigor a los 180 días siguientes de su publicación.104 Con esta nueva ley se creó,
como máxima instancia, a la Sala Superior, así como la distribución de las Salas Regionales
en territorio nacional.
Esta ley se presentó a iniciativa del Titular del Poder Ejecutivo Federal,105  José López
Portillo, y en ella indicó la necesidad de reorganizar la estructura de TFF a fin de crear Salas
 Regionales que coincidieran con las sedes de las autoridades fiscales; ello, en razón de que
la mayor parte de los juicios promovidos eran de competencia tributaria emplazando como
demandada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), lo que permitiría a los
contribuyentes una mejor defensa de sus derechos.
La iniciativa fue recibida en la Cámara de Diputados el 19 de diciembre de 1977 y turnada
para su estudio y dictamen a las Comisiones Unidas de Hacienda, Crédito Público y Seguros
en turno, de Justicia en turno y de Estudios Legislativos.106
En sesión del 20 de diciembre de 1977 se presentó ante la Cámara de Diputados su
dictamen correspondiente, solicitando a la Asamblea la aprobación de esa Ley
Orgánica,107  en donde se enfocó en la creación de las Salas Regionales atendiendo a la
regionalización de la Administración Pública. Ese dictamen fue aprobado el 23 de diciembre
de 1977 por unanimidad de votos, tanto en lo general como en lo particular, y remitido a la
Cámara de Senadores,108 en el que igualmente fue aprobado sin discusión alguna y remitido
al Ejecutivo de la Unión para su promulgación, lo que aconteció el 30 de diciembre de 1977, y
fue publicada en el DOF del 2 de febrero de 1978. Esta nueva Ley Orgánica llevó a los
legisladores a la necesidad de reformar el CFF66 para que fuera compatible con las normas
que regulaban el juicio contencioso administrativo.
En efecto, en esta nueva ley orgánica se estableció la competencia de las Salas
Regionales para conocer del juicio de lesividad, con la particularidad de que su conocimiento
se actualizaría dependiendo de la sede de la autoridad emisora de la resolución respecto de
la cual se demandaba su nulidad.109
En cuanto a la procedencia, de igual manera seguía señalándose que podían
controvertirse resoluciones de la competencia del Tribunal, es decir, las señaladas en el
artículo 23 de esa ley. Cabe señalar que en ese artículo se contemplaban los casos en que
una ley secundaria daba competencia a ese órgano jurisdiccional y también aplicaba esa
misma materia para la procedencia del juicio de lesividad, que expresamente no estaba
prevista en su Ley Orgánica.
Respecto a la legitimación de la autoridad como actora seguía estableciéndose el derecho
de la acción a las autoridades en general, sin especificar si debía ser la autoridad que emitió
el acto o un superior jerárquico o incluso pensarse que una autoridad podía demandar la
nulidad de un acto emitido por otra.

1.2.5. CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN DE 1981

Este Código se expidió el día 31 de diciembre de 1981 y entró en vigor hasta el 1 de enero
de 1983, disposición que se encuentra vigente. Este ordenamiento regula expresamente la
procedencia del juicio de lesividad en su artículo 36.110
Al igual que la LOTFF de 1977, ese ordenamiento jurídico tuvo su origen en una iniciativa
del entonces Presidente de la República José López Portillo111  con motivo de la Reforma
Fiscal que se había impulsado en esos últimos años, indicando que era necesario mejorar la
administración de los gravámenes establecidos en diversas leyes fiscales, así como los
niveles de su cumplimiento.
La iniciativa señalaba que no se establecían gravámenes, sino que lo que se hacía era
imponer obligaciones a los contribuyentes, así como precisar los deberes y facultades de las
autoridades, los procedimientos y los medios de defensa, además de las normas que debían
regular el juicio contencioso administrativo como un medio en el que el fisco federal se
sometería al control jurisdiccional de sus actos, compilando esto en el Título Sexto del
ordenamiento, que se denominó “Del Procedimiento Contencioso Administrativo”.
En este CFF81 –como dije– se incorporó la facultad de las autoridades fiscales para
promover los juicios ante el TFF si su pretensión era modificar una resolución administrativa
que había sido favorable a un particular.
 La iniciativa fue recibida en la Cámara de Diputados y turnada a la Comisión de Hacienda y
Crédito Público para su trámite correspondiente, quien presentó su dictamen en la sesión del
26 de diciembre de 1981112 y en el que en forma relevante se indicó que se conformaría por
seis títulos; el de mi interés es precisamente el tercero, denominado “Facultades de las
Autoridades Fiscales”, en donde se acogería la prerrogativa de las resoluciones
administrativas individuales favorables a un particular y que únicamente podían ser anuladas
o modificadas por el TFF mediante juicio promovido por las autoridades fiscales.
En sesión del 27 de diciembre de 1981 de la Asamblea de la Cámara de Diputados113  se
puso a discusión el dictamen de mérito, sin que hubiera comentarios relativos al juicio de
lesividad, y fue aprobado por mayoría de votos tanto en lo general como en lo particular,
ordenando remitirlo a la Cámara revisora, quien lo recibió y turnó para su estudio y dictamen a
las Comisiones Unidas de Hacienda, Primera y Estudios Legislativos, Segunda Sección, el
cual fue presentado en la sesión ordinaria del 30 diciembre de 1981.114
En el dictamen se señaló que ante el avance de la reforma fiscal que inició desde la
administración del Presidente José López Portillo resultaba necesaria la actualización de las
normas generales que regulan las relaciones tributarias. En ese sentido, el nuevo
ordenamiento propuesto introducía innovaciones congruentes con la transformación fiscal, y
fue por ello que las Comisiones Unidas, en cuanto a la lesividad, refirieron que como medida
de seguridad se debía disponer que las resoluciones administrativas individuales favorables a
un particular solo podían modificarse mediante juicio promovido por las autoridades fiscales
ante el TFF,115 dictamen que se aprobó en la sesión del 30 de diciembre de 1981.116
Una vez avalado por ambas Cámaras del Congreso de la Unión, el Presidente de la
República promulgó el ordenamiento el mismo 30 de diciembre de 1981 y fue publicado al día
siguiente en el DOF, entrando en vigor el 1 de enero de 1983, salvo el Título VI denominado
“Del Procedimiento Contencioso Administrativo”, que inició su vigencia el 1 de abril de 1983.
Con la entrada en vigor de este Código se abrogó expresamente el CFF66.
Es de resaltar que desde entonces (1983) el juicio de lesividad ha mantenido su
fundamento jurídico en el artículo 36, cuyo texto no ha sufrido cambios trascendentales, salvo
por lo que hace a la denominación del tribunal encargado de conocer de esos juicios, que
inició siendo Tribunal Fiscal de la Federación, para posteriormente llamarse Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, y actualmente conformar lo que conocemos como el
contemporáneo Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

1.2.6. LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE 2005

Con la promulgación de la LFPCA, la regulación del procedimiento contencioso

administrativo prevista en el Título VI del CFF81 fue derogada para incorporarse en ese
nuevo ordenamiento jurídico.117
En la propuesta se destacaron cinco puntos:  (i)  la posibilidad de que los particulares
pudieran impugnar actos administrativos de carácter general; (ii) la disminución de los plazos
para presentar la demanda, su contestación, la ampliación de demanda y la contestación a la
misma;118(iii)  la condena en costas a favor de la autoridad cuando se controvirtieran
resoluciones con propósitos claramente dilatorios; (iv)  un nuevo margen para la suspensión
de la ejecución del acto acorde a la competencia del Tribunal, y (v) un nuevo procedimiento
para mejorar el cumplimiento de los fallos.
La referida iniciativa de ley fue turnada a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito
Público, de Justicia y de Estudios Legislativos, Segunda, quienes presentaron su dictamen
respectivo el 7 de octubre de 2003, en el que precisaron que es un mecanismo que consolida
al Tribunal como un órgano garante de seguridad jurídica y eficaz impartición de justicia, al
incorporar disposiciones que mejorarían el proceso contencioso.119
 Este dictamen fue puesto a discusión del Senado en la sesión ordinaria del 11 de
noviembre de 2003,120  en el que el senador Fauzi Hamdan (coautor de la iniciativa de ley)
hizo hincapié en la importancia de ese nuevo marco jurídico, producto del esfuerzo de más de
dos años atrás por parte de Magistrados del propio Tribunal, del Foro Mexicano de Abogados
y de la Administración Pública, quienes aportaron su opinión y recomendaciones para esa ley,
aprobándose el proyecto en lo general.
Acerca de la discusión del proyecto en lo particular se propusieron diversas modificaciones,
de las cuales considero importante destacar la planteada por la senadora Martha Sofía
Tamayo, quien precisó que debían conservarse los plazos previstos en el CFF81 para la
presentación de la demanda, su contestación, la ampliación de demanda y la contestación a
la misma, al considerar que se limitaría la oportunidad de una adecuada defensa de las partes
si se reducían los plazos.121
La Cámara de Diputados recibió el proyecto de ley el 18 de noviembre de
2003,122  turnándose a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, que presentó su
dictamen en la sesión del 28 de abril de 2005, en el cual precisó que se estimaba procedente
hacer algunos cambios al proyecto.123
Las citadas modificaciones principalmente buscaron establecer la procedencia del juicio en
contra de la resolución objeto del recurso administrativo, cuando este se hubiera declarado
por no interpuesto o desechado por improcedente, a efecto de que el Tribunal pudiera entrar
a su estudio y evitara su reenvío a la sede administrativa. En cuanto a la emisión de las
sentencias se propuso incorporar varios supuestos de vicios formales, entre los que se
consideraron los supuestos en los que no se afectan las defensas del particular ni el sentido
del fallo.
Este dictamen fue aprobado en lo general y en lo particular en un solo acto, al no haberse
solicitado la reserva de algún artículo para su discusión, y toda vez que se efectuaron
cambios al proyecto, se remitió nuevamente al Senado de la República para los efectos
constitucionales.124
De vuelta en el Senado, las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público, de Justicia
y de Estudios Legislativos, Segunda, presentaron su dictamen el 29 de septiembre de 2005,
en el que estimaron procedentes las modificaciones hechas por la Cámara colegisladora, ya
zque fortalecerían el Estado de Derecho y harían más accesible la impartición de justicia.125
El proyecto de LFPCA fue aprobado por el Senado en la sesión del 4 de octubre de
2005126 y remitido al Titular del Poder Ejecutivo de la Unión –Vicente Fox Quesada– para el
trámite subsecuente, promulgándose el 28 de noviembre de 2005,127 entrando en vigor el 1
de enero de 2006.
Sigue vigente esta Ley y ha sido reformada en varias ocasiones. No obstante, el texto del
tercer párrafo de su artículo 2o., en el que se reconoce la acción de las autoridades fiscales
para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular, no ha sufrido cambios
desde su expedición; incluso, es el escrito propuesto en la iniciativa de ley.128
Es importante destacar que este ordenamiento faculta en general a todas las autoridades
administrativas para promover el juicio de lesividad; claro está, dentro del ámbito de sus
competencias.
Desde su inicio de vigencia hasta la regulación actual se ha establecido que la autoridad
cuenta con un plazo de cinco años para presentar un juicio de lesividad (a diferencia del juicio
de nulidad, de 30 días hábiles), y como excepción para aquellos actos que produzcan efectos
de tracto sucesivo129 en cualquier época sin exceder de los cinco años del último acto, pero
los efectos de la sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el
particular, solo se retrotraerán a los cinco años anteriores a la presentación de la
demanda.130
 Lo realmente significativo fue la reforma de 2009 al artículo 13, en su primer párrafo, ya que
mediante el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la LFPCA y
de la LOTFJFA,131  para la interposición del juicio de lesividad se estableció como única
modalidad la vía de internet a través de la plataforma del Sistema de Justicia en Línea, es
decir que la autoridad demandante debe presentar, tramitar y desahogar su acción mediante
el juicio en línea. En cambio, en el juicio de nulidad el particular tiene la opción de presentar la
demanda en la vía tradicional, por escrito, ante la sala regional competente, o bien en línea en
el referido Sistema de Justicia en Línea.
Esta circunstancia resultó adecuada, ya que con ello las autoridades se ven obligadas a
presentar su demanda de lesividad a través de la vía más ágil y eficaz con la que hoy cuenta
el TFJA para la resolución de sus sentencias.132
Es de resaltar que con la expedición de este ordenamiento se observa que las reglas
procesales que atienden al juicio de lesividad realmente son mínimas.

1.3. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y SU COMPETENCIA MATERIAL RELACIONADA CON EL

JUICIO DE LESIVIDAD

Una vez que se ha hecho referencia a los antecedentes del juicio de lesividad, también es
importante mencionar que el órgano encargado de su resolución ha venido transformándose
muy significativamente con el paso del tiempo; de hecho, tanto el juicio de lesividad como su
órgano resolutor tienen los mismos antecedentes jurídicos –que fueron analizados en el
apartado anterior–; sin embargo, en el presente apartado me quiero referir exclusivamente a
la naturaleza del TFJA, como ahora se le conoce.
Este estudio cobra relevancia porque al Tribunal Contencioso se le ha dotado de una
amplísima competencia material para dirimir las controversias suscitadas entre los particulares
y los órganos de la Administración Pública Federal, pero poco se ha estudiado por lo que
hace al tema del juicio de lesividad; incluso, en las materias que actualmente son de su
competencia en algunos casos resulta incompatible la instancia procesal, como es el caso de
la materia de imposición de sanciones por responsabilidades de los servidores públicos.
El TFJA se ha consolidado como un verdadero órgano garante de la justicia administrativa
gracias al desarrollo del juicio de nulidad, pero la falta de regulación específica para el juicio
de lesividad provoca que el propio órgano resolutor aplique reglas y procedimientos
incompatibles con su naturaleza, fijándose los criterios, en algunos casos, por el PJF, ante las
diversas impugnaciones de los contendientes, ya sea a través del juicio de amparo o del
recurso de revisión fiscal.
Por ello considero necesario establecer la naturaleza jurídica del órgano competente de las
resoluciones de los juicios de lesividad para conocer la competencia material con la que
surgió y cómo ha ido ampliándose hasta llegar a la actual regulación, ya que es el TFJA quien
pondera si se anula o modifica el acto administrativo favorable al particular, debiendo
privilegiar –en cada caso en concreto– la seguridad jurídica de los particulares beneficiarios
de ese acto o la legalidad del acto administrativo impugnado.
Resulta plausible que el juicio de lesividad en México es ejercido por órganos
jurisdiccionales especializados en la materia contenciosa administrativa (como es el TFJA en
materia federal) para que estos sean quienes resuelvan tales controversias mediante
sentencia, con autonomía, independencia e imparcialidad, con experiencia en el ejercicio del
control de la legalidad de los actos administrativos y que, además, en materia de derechos
humanos puede ejercer el control difuso de la constitucionalidad y convencionalidad de
normas para efecto de proteger los derechos humanos de los individuos.
En principio, la creación del Tribunal Administrativo Federal en México en 1936 tuvo su
principal influencia en el Consejo de Estado Francés,133  que en esa época era uno de los
tribunales administrativos con mayor jerarquía en el mundo, y que se distinguía por tener un
modelo de justicia retenida, porque sus sentencias, para ser definitivas, necesitaban la
 aprobación del ministerio que había dictado el acto controvertido, lo que, de cierto modo,
limitaba la administración de justicia.
Este órgano jurisdiccional tuvo su origen en la Revolución Francesa de 1789, en la que, en
busca de derechos, los gobernados iniciaron rebeliones a fin de poner límites a la voluntad
absoluta del monarca, en quien recaían las funciones jurisdiccionales, legislativas y
administrativas, y así ejercer un debido control de los actos estatales.
El Derecho Administrativo francés tuvo como pilar el principio de separación de poderes de
la doctrina de Montesquieu, y por ello se partió de la base de que la actuación del Ejecutivo
debía examinarse por un órgano diverso, creando un organismo jurisdiccional administrativo
que se encargara de ejercer un control de legalidad de los actos administrativos. En la
actualidad, el Consejo de Estado Francés funge como “el juez administrativo
supremo”,134 según lo describe su propio portal de internet, y es el encargado de asegurarse
de que la actividad administrativa del Estado esté apegada a Derecho.
No obstante que en México había grandes diferencias entre el órgano jurisdiccional galo y
el contencioso administrativo mexicano, se empleó la jurisprudencia emitida por ese órgano a
fin de formar en nuestro Derecho una doctrina en materia administrativa, y crear nuestra
propia jurisprudencia para su aplicación, sin pasar desapercibido que fue hasta 1853 que el
Derecho Administrativo francés tuvo su primera aparición en el Derecho mexicano con la
emisión de la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo de Teodosio
Lares135 (LACATL), en la que se estableció que las autoridades judiciales no podían conocer
de las cuestiones administrativas,136 y por ello se creó un Consejo de Estado que conocería
de lo contencioso administrativo.137
Aunque esa legislación (mejor conocida como Ley Lares) tuvo una vigencia efímera (hasta
noviembre de 1855), su tenor legal fue adoptado por la LJF en 1936, y con ello la
materialización del TFF, sin que ello demerite que a partir de 1929 nuestro máximo Tribunal
expresó la necesidad de implementar medios de defensa para los particulares en los que se
pudiera ejercer la justicia administrativa, es decir, controvertir resoluciones administrativas
cuyo conocimiento fuera de una autoridad distinta de la judicial y que, además, fueran
obligatorios de agotar antes de acudir a la instancia constitucional, motivando así la creación
de los tribunales administrativos en México.138

1.3.1. LEY DE JUSTICIA FISCAL DE 1936

El TFF surgió con la emisión de la LJF en 1936 y dentro del proceso legislativo del decreto,
en breves líneas se señalaron los motivos que el Ejecutivo consideró para presentar la
iniciativa, siendo estos el de “…procurar que las disposiciones fiscales se ajusten a los
principios modernos en materia de tributación, reuniendo requisitos de claridad, precisión y
sencillez, e introduciendo en las mismas las garantías necesarias a efecto de que los
causantes se encuentren debidamente protegidos; todo ello dentro del propósito de ir
ajustando a las realidades vitales las normas que han de imperar sobre las relaciones
tributarias.” 139
O sea que las medidas para actualizar los ordenamientos jurídicos de esa época a fin de
proteger a los contribuyentes consistieron precisamente en la creación de un órgano
jurisdiccional que fuera independiente del Poder Judicial, encargado de dirimir las
controversias que se suscitaban en la materia fiscal y en reformar los ordenamientos fiscales
con el propósito de regular la actuación de las autoridades, y con ello proteger los derechos
de los contribuyentes.
En la exposición de motivos de esta Ley se precisó que era un gran paso para la
instauración de los tribunales administrativos en el país, y así ejercer eficazmente el control
de la legalidad que emanaba de la Administración Pública –en materia tributaria– en pro de la
defensa del interés público y de los particulares.
 El TFF surgió en el marco del Poder Ejecutivo, pero autónomo de las dependencias que lo
integraban, como un órgano jurisdiccional de justicia delegada; es decir que emitía sus fallos
en representación del Ejecutivo de la Unión.
Su competencia se encontraba limitada a la materia fiscal, pues el Tribunal únicamente
podía conocer de los juicios promovidos contra resoluciones emitidas por la Secretaría de
Hacienda, sus dependencias o de un organismo fiscal autónomo, cuando se determinara la
existencia de un crédito fiscal; en materia de responsabilidades administrativas en materia
fiscal; imposición de sanciones por infracciones a las leyes fiscales; cuando causaran un
agravio no reparable por algún recurso administrativo; en contra del ejercicio económico-
coactivo cuando se afirmara que el crédito exigido se extinguió; cuando el monto del crédito
sea inferior al exigido; cuando el crédito fiscal sea pagado con el producto de los bienes
embargados; cuando el procedimiento no se haya realizado conforme a la ley; cuando se
negara la devolución de un impuesto, derecho o aprovechamiento ilegalmente percibido y los
promovidos por la Secretaría de Hacienda para nulificar una resolución favorable a un
particular.140
El sentido de los fallos del TFF era resolver la validez de los actos o procedimientos
impugnados o su nulidad cuando el funcionario o empleado que hubiera emitido el acto sea
incompetente; cuando se incumplieron con las formalidades legales; cuando se violó la ley
aplicada o que se debió aplicar, y en caso de sanciones impuestas por infracción a las leyes
fiscales por desvío de poder141 –causas de anulación.

1.3.2. CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN DE 1938

La mencionada LJF solo tuvo vigencia de dos años, pues fue abrogada con la entrada en
vigor del CFF38, que prácticamente reprodujo su contenido, con excepción del artículo 198
(artículo 52 de la LJF), referente a las pruebas admisibles en el juicio, ya que la modificación
propuesta atendió a la interpretación de la SCJN de los artículos 50, fracción III, y 52 de la
LJF, en el sentido de que el TFF debe reconocer el derecho del recurrente de ofrecer toda
clase de pruebas para que sean tomadas en cuenta en el juicio, aun cuando estas no se
hubieran presentado ante la autoridad.142
Esta situación llevó a la Comisión de Impuestos de la Cámara de Diputados143  a
manifestarse en contra, porque con esa interpretación se afectaba a los intereses de la
Hacienda Pública, pues permitía a los contribuyentes desentenderse de la fase fiscalizadora
de los hechos en que se fundó la autoridad fiscal, ya que sería más sencillo que en la
instancia jurisdiccional se valoraran todas las pruebas, incluyendo aquellas que no fueron
exhibidas en la fase administrativa, lo que implicaba tácitamente conceder al TFF la
competencia de una plena jurisdicción, en vez de la de simple nulidad.
También se consideró oportuno adicionar el artículo 198 (relacionado con el artículo 229) al
proyecto puesto a consideración de la Asamblea para que estableciera que la interposición
del recurso –en la instancia administrativa– no requería otra formalidad además de las ahí
señaladas y que la Secretaría de Hacienda debía llevar a cabo la revisión con la sola
manifestación de la inconformidad.144
Las modificaciones propuestas fueron aceptadas por la Comisión de Impuestos,145  se
discutió y aprobó por unanimidad de votos, ordenando su remisión a la Cámara de
Senadores, donde se turnó a las Comisiones Unidas de Impuestos y de Hacienda para su
dictamen correspondiente, en el cual, respecto del Título Cuarto del CFF38 puesto a
consideración, se pronunció de igual forma en desacuerdo sobre la interpretación de la Corte
de los artículos 50, fracción III, y 52 de la LJF, en cuanto a la admisión de pruebas en el juicio
contencioso.
En el dictamen146 se indicó que la interpretación de referencia no solo lesionaba el interés
fiscal, sino también al reparto técnico de la competencia entre las autoridades administrativas
y la jurisdicción administrativa, pues la función de esta última es anular los actos ilegales de la
 primera; por ello, la emisión de los fallos debía limitarse a las pruebas exhibidas ante la
autoridad demandada, ya que atender a una interpretación diversa sería transformar la
competencia del Tribunal de simple nulidad a plena jurisdicción.
El proyecto de este Código fue aprobado por unanimidad,147 y en él se señaló que el TFF
debía dictar sus fallos en representación del Ejecutivo de la Unión, siguiendo con el modelo
de justicia delegada, y que sería independiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y de cualquier otra autoridad administrativa.148
Luego de que el CFF38 fue publicado en el DOF el 31 de diciembre de 1938, entró en vigor
al día siguiente.149
Respecto a la competencia del Tribunal, en el artículo 160 se establecieron los supuestos
previstos en la LJF; sin embargo, este precepto se reformó el 31 de diciembre de 1965 para
ampliar el conocimiento del Tribunal a fin de que atendiera los juicios controvertidos en contra
de las resoluciones emitidas por la Tesorería del Distrito Federal (ahora Ciudad de México) y
del Instituto Mexicano del Seguro Social, en los que se determinara la existencia de un crédito
fiscal, así como los que fincaran responsabilidades que no fueran delictuosas, no solo en
materia fiscal, sino también contra multas por infracciones a la legislación federal o del
entonces Distrito Federal, y no solo la legislación fiscal, así como en los supuestos en que
una ley especial otorgara competencia al Tribunal.

1.3.3. PRIMERA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN DE 1966

Transcurridos casi veintiocho años después de la entrada en vigor del CFF38, el

Presidente de la República Gustavo Díaz Ordaz presentó ante la Cámara de Diputados la
iniciativa de la LOTFF y un nuevo CFF.
En el dictamen de la LOTFF de las Comisiones Unidas de Justicia, de Hacienda y de
Estudios Legislativos se propuso la ampliación de que nuevas materias fueran previstas en la
propia Ley Orgánica o en leyes especializadas,150 lo que dio un giro sumamente importante
para el Tribunal, y así, poco a poco fue consolidándose como un verdadero órgano impartidor
de justicia.
Según lo dicho por el diputado Guillermo Ruiz Vázquez, “el funcionamiento del Tribunal
genera mayor claridad, representando un progreso de la justicia fiscal, aunado a que, con el
paso del tiempo, se iría perfeccionando hasta otorgarle una jurisdicción plena”.151
El dictamen fue aprobado por la cámara de origen y turnado a la
revisora,152 específicamente a las Comisiones Unidas Primera de Puntos Constitucionales y
Segunda de Justicia para la elaboración de la resolución respectiva, en la que se destacó que
la Ley Orgánica preveía la plena autonomía del Tribunal con relación a su organización y
funcionamiento –lo que se había buscado desde la expedición de la LJF de 1936– para
ejercer un mejor control de la administración activa y la defensa de los intereses públicos,
respetando, ante todo, los derechos de los particulares, además de que con ello se
conseguiría mayor eficacia en los fallos que se dictaran, con la firmeza y seguridad de que los
derechos serían observados.
En cuanto a la iniciativa del CFF66, en el dictamen de las Comisiones Unidas de Segunda
de Justicia, Segunda de Hacienda y de Estudios Legislativos de la Cámara de Diputados se
indicó que la propuesta buscaba mejorar la estructura del ordenamiento y eliminar todas las
disposiciones infundadas o excesivas, agrupando las normas en cuatro títulos, ubicando al
procedimiento administrativo en el Título IV.
Con la propuesta de este nuevo ordenamiento se pretendió evitar contradicciones entre las
leyes fiscales, siendo necesario actualizarlo a las circunstancias de aquella época (1966) a fin
de lograr un mejoramiento de la estructura de los diversos ordenamientos vigentes en ese
momento, así como las relaciones tributarias privilegiando la seguridad del gobernado.
 Cobra relevancia esta disposición, porque hubo inclusiones favorables para la impartición
de justicia tales como la prohibición de la gestión de negocios, las causales de improcedencia
y sobreseimiento, la presunción de validez, el recurso de revisión fiscal, las reglas para
establecer jurisprudencia, la improcedencia del pago de costas y las reglas para el
ofrecimiento, admisión y desahogo de las pruebas.
Asimismo, es representativa para el contencioso administrativo la reforma del artículo 104,
fracción I, segundo párrafo, Constitucional publicada en el DOF el 30 de diciembre de 1946,
porque se estableció la procedencia de recursos ante la SCJN en contra de las sentencias
emitidas por tribunales administrativos.153  Sin embargo, fue hasta una subsecuente reforma
de ese artículo constitucional –publicada el 25 de octubre de 1967 en el medio oficial de
difusión– que los legisladores decidieron consolidar la facultad de crear tribunales
administrativos autónomos, en virtud de la falta de previsión de la misma en alguna de las
fracciones del artículo 73 de nuestra Carta Magna.154
En este punto es de resaltarse que la iniciativa para reformar diversos artículos de la
Constitución, entre ellos al 104 de referencia, fue presentada por el Presidente de la
República el 15 de noviembre de 1965, es decir, antes de las iniciativas de la LOTFF y del
nuevo CFF66, introducidas el 14 de diciembre de 1966 por el Ejecutivo Federal, y no obstante
ello, esas reformas fueron publicadas –luego de su aprobación por el Congreso de la Unión y
las legislaturas locales– hasta el 25 de octubre de 1967.
De ahí que ni la LOTFF ni el CFF66 encontraron un sustento constitucional pleno para la
creación de un órgano jurisdiccional en materia administrativa dotado de plena
autonomía,155  ya que estos ordenamientos fueron publicados en el DOF el 19 de enero de
1967 y entraron en vigor el 1 de abril de 1967,156 pues la reforma al citado artículo 104 entró
en vigor en diciembre de 1967, con la que se consolidó la mencionada facultad. Sin embargo,
debe hacerse hincapié en que precisamente esta reforma constitucional fue producto de la
evolución del TFF y el prestigio que había adquirido a partir de su creación, tanto por la
efectividad de sus fallos–al confirmarse la mayoría de ellos por la SCJN– como por el
creciente estudio que en materia fiscal se había generado.
En esta LOTFF se estableció que el Tribunal estaría dotado de plena autonomía en cuanto
a su organización y atribuciones157  y que su competencia para conocer de los juicios
promovidos, además de la ya señalada en la ley orgánica anterior, también comprendería las
materias de pensiones y demás prestaciones sociales concedidas a favor del Ejército y de la
Fuerza Armada Nacional o sus familiares, así como sobre la interpretación y cumplimiento de
los contratos de obra pública celebrados por las dependencias del Poder Ejecutivo
Federal.158
Asimismo se estableció que el Tribunal sería competente para conocer de los juicios
promovidos por las autoridades, con la intención de nulificar las resoluciones administrativas
emitidas en favor de los particulares (juicio de lesividad), siempre que dichas resoluciones
sean de las materias señaladas como competencia del Tribunal o que deriven de otra ley,
siendo el caso de que no previó un procedimiento especial.159
En cuanto al sentido de los fallos en el CFF66 se estableció la posibilidad de reconocer la
validez o declarar la nulidad de las resoluciones,160  y serían causas de anulación la
incompetencia del funcionario o empleado que dictó el acuerdo para tramitar el procedimiento
impugnado, la omisión o incumplimiento de las formalidades legales, la violación de las
disposiciones aplicadas o por no haberse aplicado las correspondientes, así como el desvío
de poder cuando se trate de sanciones.
Finalmente, en ese ordenamiento jurídico se estableció como obligación del Tribunal que
en los casos de declarar la nulidad de una resolución, el fallo debía indicar los términos en
que tenía que ser emitido el nuevo acto, salvo que se ordenara reponer el procedimiento o
reconocer la ineficacia de un acto respecto del cual la autoridad solicitó su anulación.161
1.3.4. LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN DE 1977

En sus primeros años de gestión, el Presidente de la República José López Portillo remitió
a la Cámara de Diputados la iniciativa de una nueva LOTFF,162  en la que se expresó que
ante el crecimiento demográfico del país y el congestionamiento del Valle de México, así como
la reorganización regional de las distintas dependencias de la Administración Pública Federal,
en especial en materia fiscal, se delimitaron 11 regiones fiscales en las que operaría una
Administración Fiscal Regional con facultades para determinar créditos fiscales, razón por la
cual se indicó que era una necesidad crear diversas Salas Regionales en el interior del país,
que contaran con el mismo mandato que se preveía para las Salas en la Ley Orgánica
anterior, con la intención de que los particulares pudieran controvertir los actos en la misma
región donde fueron emitidos.
También se propuso la creación de una Sala Superior para que actuara como un órgano
coordinador y unificador de los criterios del Tribunal, con las facultades previstas para el
Pleno en la Ley Orgánica anterior, y, además, que resolvieran los recursos de revisión
promovidos en contra de los fallos de las Salas Regionales, las contradicciones de sentencias
y los conflictos de competencia que se suscitaran entre ellas.
En la iniciativa se enfatizó que con la nueva LOTFF se reformaba completamente su
administración bajo los principios de descentralización, regionalización e inmediatez, y que
para evitar la centralización de los asuntos en el Distrito Federal (hoy Ciudad de México) en el
trámite de los recursos de revisión, era conveniente reformar el CFF66 a fin de que los
expedientes se integraran en las Salas Regionales, y que la Sala Superior únicamente se
avocara a su resolución e incluso que se analizara si debía ser de su competencia en
atención a su cuantía o trascendencia para justificar su intervención o que conociera de los
asuntos cuando lo hiciera valer la autoridad recurrente.
Debido a ello, su estructura inició con la delimitación de 11 regiones denominadas:
Noroeste, Norte-Centro, Noreste, Occidente, Centro, Hidalgo-México, Golfo­‑Centro, Pacífico-
Centro, Sureste, Peninsular y Metropolitana,163 instituyéndose en cada una de ellas una Sala
Regional, con excepción de la región Metropolitana, en la cual se crearon tres Salas
Regionales, que contarían con competencia material para conocer de los juicios promovidos
en contra de resoluciones definitivas que incluso son las mismas citadas en la Ley Orgánica
de 1966.164
Por otra parte, ahora sí se reconoció expresamente la competencia material de las Salas
Regionales para conocer de asuntos que deriven de otras leyes especiales, pues en esta Ley
se incluyó dentro de las fracciones del artículo que preveía la competencia material de las
Salas Regionales.165
Es de resaltar que también se reconoció la competencia de las Salas Regionales para
conocer de los juicios de lesividad promovidos por las autoridades, siempre y cuando las
resoluciones impugnadas fueran de las materias enlistadas dentro de la competencia del
Tribunal.166 En cuanto a la competencia territorial de las Salas Regionales se estableció que
se actualizaría atendiendo al lugar donde se ubicara la sede de la autoridad emisora del acto
controvertido.
La LOTFF se publicó en el DOF el 2 de febrero de 1978,167  en cuyo artículo primero
transitorio se estableció que entraría en vigor a los 180 días siguientes, es decir, el 1 de
agosto de 1978.168

1.3.5. CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN DE 1981

El 14 de diciembre de 1981, el Presidente de la República, por conducto de la Secretaría

de Gobernación, remitió a la Cámara de Diputados la iniciativa de un nuevo CFF, la cual la
turnó al día siguiente a la Comisión de Hacienda y Crédito Público para su estudio y
dictamen,169  en la que se indicó que se cumplía con los principios de la relación jurídica
 tributaria, estableciendo normas generales para todas las contribuciones, entre ellas las que
regulaban los medios de defensa con los que contaban los contribuyentes, como el juicio
contencioso administrativo que se agrupaba en el Título VI de ese Código.
Se incorporó en este Código la facultad del magistrado instructor para requerir al
demandante los documentos que debían acompañar al escrito de demanda, y ante el
incumplimiento acordar como no presentada la misma; el derecho de los demandantes de
ampliar su demanda en ciertos casos, tales como que se controvirtiera una negativa ficta; que
en la contestación se argumentara la improcedencia del juicio por consentimiento, así como la
fecha de cierre de instrucción, a fin de computar los plazos para dictar sentencia y, en su
caso, interponer la excitativa de justicia.
En el dictamen presentado por la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de
Diputados se indicó que la estructura del Código sería de seis títulos y que en el último se
contenían las disposiciones del proceso contencioso administrativo, destacando el aumento
de los plazos para la interposición del juicio, la sustitución del principio de oralidad por la regla
documental, las reglas que debían seguirse cuando se declarara una nulidad para efectos,
así como el establecimiento de un plazo para el cumplimiento de las sentencias.
Este Código Fiscal fue expedido el mismo día de su aprobación por el Congreso de la
Unión el 30 de diciembre de 1981 y publicado en el medio oficial de difusión al día siguiente,
para entrar en vigor a partir del 1 de octubre de 1982 y en el que expresamente se mencionó
la abrogación del CFF66.170
Cabe señalar que, a diferencia de los anteriores dos Códigos Fiscales (el de 1938 y el de
1966), se estableció que los fallos del Tribunal podían emitirse en el sentido de reconocer la
validez de la resolución impugnada, declarar la nulidad de la misma o declarar la nulidad para
determinados efectos, caso en el que debía precisarse con claridad la forma y términos en
que debía cumplirse –salvo en los casos en que se tratara de facultades discrecionales de la
autoridad–, y que para ello la autoridad demandada tendría un plazo de cuatro meses para
cumplir la sentencia,171 lo que resultaba aplicable para el juicio de lesividad.
Este Código Fiscal es el ordenamiento que rige hoy en día y desde su entrada en vigor ha
sufrido diversas reformas, la más significativa la derogación de su Título VI, pues como lo
mencioné anteriormente, ahí se regulaba el juicio contencioso administrativo ante el otrora
TFF, para continuar su regulación en la LFPCA publicada en el DOF el 1 de diciembre de
2005.

1.3.6. LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN DE 1995

La iniciativa de esta ley fue remitida a la Cámara de Diputados el 14 de noviembre de 1995

y turnada a la Comisión de Hacienda y Crédito Público, que formuló su respectivo dictamen el
28 de noviembre de 1995,172  mismo que fue aprobado por la Asamblea General de esa
entidad legislativa en la sesión ordinaria del 29 de noviembre de 1995, al considerar que era
de vital importancia contar con un órgano jurisdiccional capacitado y de gran prestigio para
dar solución a las controversias fiscales.173
En la Cámara de Senadores, el proyecto de decreto fue turnado a las Comisiones Unidas
de Comercio y Estudios Legislativos, que presentaron su respectivo dictamen en la sesión del
6 de diciembre de 1995,174 el cual fue aprobado en sesión ordinaria del día siguiente (7 de
diciembre de 1995) y remitida al Ejecutivo para su promulgación el 13 de diciembre de 1995
para entrar en vigor el 1 de enero de 1996.
Ahora bien, dentro de esta nueva Ley Orgánica se estableció como competencia del TFF,
además de las ya reconocidas en las anteriores leyes orgánicas, las resoluciones que
establecieran créditos por responsabilidades contra servidores públicos de los distintos
niveles de gobierno, así como en contra de los particulares involucrados; las que requirieran
el pago de garantías a favor de los distintos niveles de gobierno; las que se dictaran negando
a los particulares la indemnización que disponía el artículo 77 Bis de la Ley Federal de
 Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP); las que trataran las materias
señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior (LCE); las que impusieran
sanciones administrativas a los servidores públicos en los términos de la LFRSP, y las que
resolvieran los recursos administrativos.175
Esta Ley fue reformada mediante Decreto publicado en el DOF el 31 de diciembre de 2000,
en el cual se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones fiscales, entre ellas
diversos artículos de la LOTFF, en especial el artículo 11 –que preveía su competencia
material–, así como el cambio de denominación para llamarse Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa.
Así, el entonces TFF adquirió la facultad de conocer de los juicios promovidos en contra de
las resoluciones que ponían fin a un procedimiento administrativo; de las demandas en que se
controvertían la negativa ficta, o una resolución afirmativa ficta, siempre y cuando estuvieran
directamente relacionadas con las materias competencia del Tribunal, lo cual resultaba
aplicable al juicio de lesividad.

1.3.7. LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DE 2007

En febrero de 2007, el senador Jorge Zermeño Infante presentó ante la Cámara de

Senadores la iniciativa con proyecto de LOTFJFA, en la cual se incluyó desde su
denominación la competencia de la materia administrativa, quedando con el nombre de
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en la que fue reconocido por primera vez
como órgano dotado de plena autonomía para dictar sus fallos y un tribunal contencioso
administrativo, tal como lo concibe el artículo 73, fracción XXIX-H, de nuestra Constitución.176
Con relación a la competencia del Tribunal, en esta iniciativa se precisó que podía conocer
de los juicios promovidos en contra de actos en materia administrativa sobre la interpretación
y el cumplimiento de contratos de adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, y no sólo de los contratos
de obra pública, como señalaba la Ley de 1995.
Asimismo, se agregó la competencia de conocer sobre el dictado de resoluciones con
fundamento en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE); de las
que se funden en un tratado o acuerdo internacional para evitar la doble tributación o en
materia comercial, así como de la controversia de la legalidad de los actos administrativos,
decretos y acuerdos de carácter general diversos de los reglamentos, cuando fueran
autoaplicativos o cuando se controvirtieran con motivo de su primer acto de aplicación, sin
llegar a estudiar su constitucionalidad, y como consecuencia de la consolidación de esas
grandes materias, el Tribunal dejó de conocer respecto de las multas por infracciones a las
leyes fiscales del Distrito Federal (actual Ciudad de México).
En cuanto al juicio de lesividad se señaló177  que era de suma importancia dotar a las
autoridades en materia de acceso a la información pública gubernamental de la facultad para
acudir ante una instancia jurisdiccional cuando se considere que fueron excedidas sus
atribuciones o que se resolvieron actos contrarios a la ley;178 además se aprobó la expedición
de la LFPCA –que entró en vigor el 1 de enero de 2006–, en la que se ampliaron los
supuestos en que las autoridades podían ejercer la acción de lesividad.
Esta iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Justicia y Estudios Legislativos, y en
su dictamen respectivo se retiró la propuesta de la iniciativa de facultar al Tribunal de conocer
de los juicios de lesividad en materia de acceso a la información pública, a fin de no dar la
impresión de que se buscaba bloquear la transparencia y acceso a la información pública, al
ser un tema polémico en ese momento en el Senado.179
La nueva Ley Orgánica fue promulgada el 5 de diciembre de 2007 y publicada en el DOF el
6 de diciembre del mismo año, para entrar en vigor al día siguiente de su divulgación.
 Posteriormente, por Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la LFPCA y de la LOTFJFA publicado en el DOF el 10 de diciembre de
2010,180 con vigencia a partir del 11 de diciembre del ese año, se reformó el artículo 14 para
incorporar a la competencia del TFJFA las sanciones y demás resoluciones emitidas por la
Auditoría Superior de la Federación.

1.3.8. LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE 2016

Un aspecto trascendental, por lo que hace a la competencia material del Tribunal y que
derivó de la reforma que sufrió el artículo 73, fracción XXIX-H, Constitucional,181 publicada en
el DOF el 27 de mayo de 2015, consiste en que se le erigió como el encargado, no solo de
dirimir controversias que se susciten entre la Administración Pública Federal y los
particulares, sino también en materia de combate a la corrupción, como un órgano
sancionador en materia de responsabilidades de los servidores públicos tratándose de
sanciones graves y sanciones a los particulares relacionados con esas conductas, y para
fincar las indemnizaciones respectivas que deriven de los daños y perjuicios causados al
erario federal o al patrimonio de los entes públicos federales, consolidándose hoy en día
como un órgano impartidor de la justicia administrativa, como se visualizó muchos años atrás.
En los artículos transitorios de la reforma en comento se especificó que el Congreso de la
Unión contaría con el plazo de un año para aprobar las leyes generales respectivas, y
concatenado a ese mandato, en el mismo medio oficial se promulgó y publicó el Decreto por
el que se expidieron diversas leyes en esa materia, entre ellas la actual Ley Orgánica del
Tribunal Federal de Justicia Administrativa, agrupando las materias fiscal y administrativa en
su nueva y actual denominación: “Tribunal Federal de Justicia Administrativa” (TFJA).
Esta ley fue producto de diversas iniciativas presentadas ante la Cámara de Senadores por
los diferentes grupos parlamentarios, las cuales fueron turnadas a las Comisiones Unidas de
Anticorrupción y Participación Ciudadana, de Justicia y de Estudios Legislativos,182  en cuyo
dictamen se precisó que era necesaria una base normativa sólida y suficiente para la
operación del Sistema Nacional Anticorrupción, con la visión de que el Tribunal formara parte
fundamental para combatir la corrupción en nuestro país.183
Esta nueva competencia requería forzosamente la creación de salas especializadas en
materia de responsabilidades administrativas, así como una Tercera Sección de la Sala
Superior con facultades para resolver recursos de apelación y atraer a su competencia los
procedimientos administrativos por faltas graves, a fin de que este órgano conozca de los
asuntos con mayor importancia y trascendencia.
La Cámara de Senadores emitió el dictamen respectivo el 15 de junio de 2016 y lo turnó a
la Cámara de Diputados para su aprobación.184 La citada Ley fue promulgada y publicada en
el DOF el 18 de julio de 2016, para entrar en vigor al día siguiente.
De esa forma, el TFJA se erige hoy como un órgano jurisdiccional con autonomía para
emitir sus fallos, así como en un órgano sancionador en materia de responsabilidades
administrativas de los servidores públicos y particulares vinculados con faltas
graves;185 además, en cuanto a su competencia se incorporó el conocimiento de los juicios
promovidos en contra de actos que se originen por los fallos de las licitaciones públicas.
En lo que toca a la acción de lesividad, en el artículo 3o, último párrafo, de la Ley Orgánica
vigente, se establece textualmente que: “El Tribunal conocerá también de los juicios que
promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas
favorables a un particular, cuando se consideren contrarias a la ley.” A diferencia del anterior
ordenamiento, en este se suprimió la limitación que regulaba la procedencia del juicio, cuando
decía: “Siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones
anteriores como de su competencia.”
 Una interpretación literal al respecto haría que se entendiera que en la competencia del
Tribunal para conocer de los juicios de lesividad pueden promoverse por cualquier autoridad y
sobre todas las materias de forma genérica, aunque no se encuentren en el listado de las de
su competencia, o bien, conforme a una interpretación sistemática podría interpretarse en
sentido contrario, que solo se refiere a las materias competencia del propio Tribunal y que por
ello no era necesario restringir la procedencia, porque tácitamente se entiende que el Tribunal
no puede resolver materias que pudieran ser del conocimiento de un órgano diverso.
Definitivamente, la nueva redacción, que establece la facultad de las autoridades para
promover la acción de lesividad, queda a la libre interpretación de las propias autoridades,
litigantes y particulares que se vieran beneficiados con algún acto administrativo, provocando
con esto incertidumbre sobre la situación real y concreta que ese acto le deparó desde la
fecha de su emisión y hasta que fenezca el plazo para la interposición de estos juicios.
Pongo este tema a la reflexión, sin desconocer que con la entrada en vigor de la actual
LOTFJA se subsanaron diversas inconsistencias que existían en la regulación del juicio
contencioso administrativo, aunque este proceso sigue teniendo lagunas o falta de normas
jurídicas con relación al juicio de lesividad, pues –en mi opinión– se trata de un procedimiento
especial, y por ello debe contar con un marco normativo ad hoc a su naturaleza jurídica.
 2. EXTINCIÓN O MODIFICACIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS

Uno de los caracteres inherentes a la función administrativa es que “supone la satisfacción

de una necesidad práctica” 1  que –en mi opinión– debe coincidir con la consecución del
interés público. De ahí que esto lleva implícita la cualidad de que precisamente el ejercicio de
esa función no debe afectar al propio interés público o causar una lesión al Estado.
De igual forma, la función administrativa se debe ejercer dentro de un marco jurídico
establecido, lo que implica el respeto a los derechos de los gobernados (más aún tratándose
de aquellos que se califican como inherentes al ser humano).
Ambos aspectos, la no afectación del interés público y el respeto a los derechos de los
particulares, constituyen un límite de acción de la función administrativa, pero ¿qué sucede
cuando el ejercicio de la función administrativa se realiza fuera de ese límite y el acto
administrativo causa una lesión al interés público contraviniendo el orden jurídico? En este
caso, ¿el Estado tiene la facultad de formular su pretensión ante un órgano jurisdiccional para
que se modifique o extinga ese acto?
El juzgador, a quien se le formula tal pretensión, tendrá la obligación de analizar si hay
consideraciones que lo lleven a determinar si procede la extinción del acto porque fue emitido
en contravención a las disposiciones legales (lesión jurídica), si debe modificarse el acto en
caso de que tenga un vicio no grave que sea subsanable o bien si el acto debe subsistir
porque no se acredita la ilegalidad, protegiendo el interés privado y prevaleciendo el beneficio
otorgado al particular.
Para que el órgano jurisdiccional emita una resolución apegada a derecho, ya sea en el
sentido de extinguir, modificar o dejar subsistente al acto administrativo, tiene que ponderar
qué interés debe prevalecer en el caso concreto –el interés público o el individual– para lograr
una justicia administrativa pronta y eficaz.
En la práctica jurisdiccional, en la mayoría de los casos, en esa ponderación el juzgador
privilegia la protección del interés público bajo la óptica de que ante una ilegalidad del acto
(por falta o vicio) el interés privado debe ceder frente al colectivo y, como consecuencia,
procederá a extinguir o modificar el acto.
Considero, sin embargo, que puede haber casos en que el interés público debe ceder
frente al privado, cuando la afectación al primero no sea tan grave y, por el contrario, el
segundo se vea severamente dañado, lo que daría como resultado que subsista el acto
administrativo, sin que fuera necesario modificarlo o anularlo. Por ejemplo, en las
importaciones a nuestro país, la Secretaría de Economía es la autoridad encargada de
determinar dentro del plazo de 60 días2 –iniciado el procedimiento especial– si la mercancía
que se introduce está sujeta al pago de cuotas compensatorias, pero ¿qué pasaría si la
autoridad emite el acto al día 61 y resuelve que la mercancía importada está sujeta a una
cuota compensatoria? Al tratarse de un acto ilegal y en aras de proteger el interés público
ante una lesión jurídica, ¿el acto debe anularse?, o ¿sería válido que subsista porque se
protege el interés privado del fabricante mexicano, a quien le beneficia tal resolución y,
además, se evita una competencia desleal y una afectación a la economía de nuestro país?
Esto es así porque también protegiendo al interés privado –en esos casos de afectación
grave– se estaría protegiendo indirectamente a la colectividad, en la medida en que también
es importante que la sociedad goce de certidumbre jurídica sobre el correcto ejercicio de la
función administrativa.
Al respecto, Gordillo afirma que constituye una falsedad el paradigma de categorizar el
interés público como superior en todos los casos por sobre el interés individual, sin argumento
que lo sostenga, porque “esa falacia equivale a decir que los funcionarios públicos suelen
tener razón y los particulares suelen estar equivocados, o que los agentes del Estado suelen
estar motivados por el altruismo, la generosidad y el bienestar general, y no por mezquinos
motivos personales, en tanto que los particulares solamente tienen motivos mezquinos,
inconfesables, egoístas, indignos de protección jurídica”.3
De ahí que el juicio de lesividad va más allá de un mero instrumento jurisdiccional para
corregir errores en el ejercicio de la función administrativa, porque la resolución del juicio
implica juzgar sobre la validez o nulidad de un acto administrativo, lo que puede provocar una
afectación directa en la esfera jurídica del particular, al extinguir o modificar los efectos
concretos individualizados y favorables producidos en su patrimonio y generados por el acto
administrativo.
La intención de este capítulo consiste en abordar algunas consideraciones que la doctrina
ha aportado para la construcción de la teoría sobre la extinción o modificación del acto
administrativo, especialmente la relacionada con la revocación y la anulación de aquel, así
como algunos principios jurídicos que se han creado al respecto, señalando la postura que
nuestra ley adjetiva –LFPCA – ha adoptado.
Para ello, el análisis de la teoría que hago en el presente capítulo pretende proporcionar un
marco teórico aplicable al juicio de lesividad que permita construir esa propuesta de solución,
mediante la creación de normas jurídicas  ad hoc  que sean acordes con los objetivos,
finalidades, naturaleza y la materia de controversia en el juicio de lesividad, como una posible
reforma a la LFPCA en México.
Cabe destacar que la teoría4  sobre la extinción o modificación del acto administrativo
distingue entre el término “revocación” y “anulación”, siguiendo para tal efecto distintos
criterios, dependiendo del sistema jurídico de un Estado concreto.5
De manera que puede afirmarse que en la doctrina del Derecho Administrativo6  no existe
un consenso sobre cómo clasificar las causas de extinción del acto administrativo, y mucho
menos sobre la terminología aplicable, pues se habla de la invalidez del acto, la inexistencia,
su revocación, su nulidad o su anulabilidad.7
Por ejemplo, una corriente8  utiliza el término “revocación” cuando la extinción o
modificación del acto es facultad de la propia autoridad administrativa, y reserva el término
“anulación o nulidad” cuando la extinción o modificación corre a cargo de un órgano
jurisdiccional.
Otro sector9  señala que ambas formas de extinción o modificación del acto están
delegadas tanto a la autoridad administrativa como al órgano jurisdiccional, y el criterio para
distinguirlas atiende más bien al vicio del acto administrativo o incluso al efecto que tiene su
extinción con relación al tiempo.
Al respecto, considero práctica la postura que asume Gordillo relativa a que lo importante
es explicar “cuáles son las consecuencias jurídicas que habrán de asignarse a un defecto o
vicio concreto del acto”,10 más que distinguir diferencias entre la revocación o anulación del
acto administrativo. Por esa razón, en este capítulo abordaré las aportaciones que este autor
materializó en su obra intitulada  Tratado de Derecho Administrativo11  como principal
exponente de la clasificación de la teoría de la extinción del acto administrativo.
 La postura de Gordillo me parece apropiada y aplicable a los objetivos que persigo en esta
investigación, porque no se centra en una cuestión meramente terminológica y sobre la
naturaleza del órgano encargado de decidir sobre la extinción o modificación del acto, sino
que permite determinar causas y efectos de los vicios concretos que se pueden presentar
frente al juzgador al momento de resolver un juicio de lesividad.
Considero, asimismo, que los estudios realizados sobre el particular en nuestro país han
sido incorporados en los textos normativos de la LFPA y la LFPCA, básicamente en función de
la teoría de las nulidades, pues como lo afirma Fernández Ramírez,12  se distinguen en dos
categorías de invalidez: Nulidad absoluta y anulabilidad.13  La nulidad corresponde a las
infracciones graves que afectan al orden público, y la anulabilidad se refiere a aspectos
menos graves.
En los siguientes apartados realizaré el análisis de las aportaciones teóricas acerca de la
extinción y modificación del acto administrativo, ya sea que surjan con motivo de la teoría
sobre la revocación o bien sobre la nulidad del acto administrativo, en la medida en que
pudieran aplicarse al juicio de lesividad en México.
Lo anterior, sin que importe que generalmente en la doctrina mexicana se reserve a ese
medio de defensa el término de nulidad, excluyendo al de revocación, pues lo realmente
relevante es que la pretensión que se deduce y sobre lo que se resuelve en el juicio es
precisamente que subsista, desaparezca o se modifique el acto administrativo por virtud de
algún vicio (validez, nulidad y anulabilidad).
El objetivo es que dichas aportaciones teóricas sirvan a fin de demostrar las insuficiencias
e incompatibilidades del actual marco jurídico aplicable al juicio de lesividad en México, y para
dar solución a la problemática que se presenta.

Objetivo:

Analizar las aportaciones teóricas sobre la extinción y modificación del acto administrativo y
valorar su aplicación en el actual marco jurídico aplicable al juicio de lesividad, para proponer
una solución intengral que respete los principios de legalidad y seguridad jurídica.

2.1. TEORÍA SOBRE LA EXTINCIÓN O MODIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Me permito hacer una acotación en la referencia que se haga en el presente trabajo en

cuanto a la extinción o modificación del acto administrativo, porque estos términos han traído
diversas confusiones jurídicas en cuanto a su alcance y contenido, sin que sea mi intención
unificar los criterios doctrinarios para utilizar ambos conceptos.
En la práctica, el término extinción del acto administrativo se utiliza para referirse a la
desaparición total del acto y de sus efectos jurídicos, por algún vicio de forma o fondo que lo
afecte, y el término modificación del acto refiere a que ese acto administrativo en esencia
sigue subsistiendo y solo desaparecen parcialmente algunos de sus efectos jurídicos, que
pueden ser o no subsanables, para dar lugar a otros nuevos.
Sin embargo, para algunos autores –como Cassagne–14  no existe diferencia substancial
entre la extinción o modificación del acto, pues en ambos casos desaparecen los efectos
jurídicos del mismo, ya sea total o parcialmente. Para otros, por el contrario, se trata de
diversas denominaciones en razón del vicio del que adolece el acto administrativo, lo que crea
dificultades en el uso de esos términos.
Para Gordillo, “la extinción implica la cesación definitiva de ellos –los efectos jurídicos– y
del acto. La modificación del acto, por su parte, no hace cesar los efectos sino que los
transforma o cambia en algún sentido determinado”.15
Asimismo señala que “la extinción de un acto, dispuesta por la propia Administración por
motivos de legitimidad –como sería, por ejemplo, por un vicio en la competencia de la
autoridad administrativa que emitió el acto– es llamada por algunos autores invalidación, por
otros anulación, por otros revocación por razones de ilegitimidad”,16 lo que provoca confusión
ante la similitud de términos, pero que son utilizadas con distintos alcances, dependiendo del
autor que aborde el tema.
Al igual que lo comentado acerca de los términos “revocación” o “anulación”, nuevamente
más que establecer una categoría correcta o uniforme de cuándo se trata de uno u otro
supuesto, en mi opinión lo relevante para esta investigación es definir cómo un determinado
vicio del acto administrativo causa la extinción o modificación de los efectos jurídicos del acto
y si esto es hacia el futuro (ex nunc) o también hacia el pasado (ex tunc).
Esto resulta muy importante tratándose del juicio de lesividad, porque es “preferible evitar
ese tipo de enfoque –el que distingue formalmente entre modificación o extinción–, que solo
puede agregar confusión cualquiera (que) sea la terminología adoptada, y enunciar en cambio
los actos que se extinguen y las razones por las cuales son extinguidos, como así también los
efectos de la extinción y finalmente, el órgano que la dispone (…) p. ej. se sostiene a veces
que la revocación por razones de oportunidad –como sería el cambio del ordenamiento
jurídico conforme al cual se emitió el acto– produce efectos  ex nunc  y la revocación por
razones de legitimidad (como la incompetencia de la autoridad) produce efectos
retroactivos  ex tunc, cuando en verdad, en el segundo caso, si la ilegitimidad del acto
revocado no es grave (nulidad) sino leve (anulabilidad) su declaración necesariamente
produce efectos solo para el futuro (ex nunc)”.17
Ahora bien, lo que sí resulta de total importancia y trascendencia –desde mi óptica– es
definir en qué casos debe extinguirse el acto (causas), las razones por las que debe
extinguirse (motivos) y los efectos de la extinción (consecuencias hacia el pasado o hacia el
futuro).
Cassagne expone un concepto de extinción muy preciso, pues señala que “…comprende
aquellas situaciones en que el acto cesa de operar sus efectos por causas normales o
anormales sin que se requiera el dictado de un acto específico, como los supuestos en que la
eliminación del acto del mundo jurídico no se produce sino a través de otro acto que trasunte
la voluntad administrativa de extinguirlo, ya se trate de actos válidos o de actos afectados de
invalidez.” 18
Quiere decir que, en términos del concepto antes referido, la extinción del acto
necesariamente se refiere a la cesación de los efectos jurídicos del acto administrativo, ya
sea por causas normales, por ejemplo, por el cumplimiento de su finalidad o la extinción de la
vigencia del acto administrativo, o bien por causas anormales, como sería que el acto
administrativo se viera viciado por ejemplo, con la ya referida incompetencia de la autoridad
emisora.
Para un sector de la doctrina,19  sin embargo, la cesación de los efectos jurídicos y la
extinción del acto administrativo son cuestiones diferentes, principalmente porque la cesación
se da de forma habitual, pues podría decirse que es una característica normal del acto,
mientras que la extinción se da por alguna situación que se presenta con posterioridad, es
decir, de forma anormal, pero que también busca que se eliminen los efectos jurídicos que se
generaron.
Siguiendo este criterio, la cesación de los efectos ocurriría en el caso del cumplimiento del
plazo, término o finalidad del acto administrativo, por ejemplo, en el supuesto de un permiso
de construcción sujeto a plazo determinado, ya que una vez agotado el mismo, el acto
subsiste y solo cesarán sus efectos.
En cambio, la extinción ocurriría en el supuesto de un acto administrativo que se encuentra
sujeto a una condición, por incumplimiento de la misma, por ejemplo, tratándose de una
concesión para explotar una mina que se otorgó sujeta a la condición de cumplir con la
regulación en materia de impacto ambiental y que esta no se cumpliera, porque en este caso
se da una circunstancia anormal acaecida con posterioridad y, por consiguiente,
desaparecerá el acto y, con él, sus efectos.
Considero que para el tema que se desarrolla en la presente investigación, sin entrar a
debatir esa distinción (repito, pues no es la finalidad de la investigación), en la lesividad opera
la extinción y eliminación de los efectos jurídicos del acto administrativo de forma anormal; es
decir que la finalidad es que desaparezca el acto y, con él, sus efectos jurídicos, porque surge
una ilegalidad advertida con posterioridad a su emisión.
Por ello retomo la acepción que expone Cassagne20  de la extinción de los actos
administrativos –antes referida– cuando señala que siempre opera la supresión de los efectos
jurídicos, sea por causas normales o anormales (esto último acontecería en el juicio de
lesividad), y la consecuencia será la cesación de los efectos jurídicos que generó la emisión
del acto.
Sostengo esta posición porque en el juicio de lesividad la autoridad controvierte que el acto
que fue benéfico al particular es contrario a la ley, es decir, en la lesividad la extinción del acto
se da por regla general cuando se acredita la ilegalidad del mismo de manera posterior a su
emisión y el resultado es la necesidad de que se extinga el acto y que cesen sus efectos.
Como señala Serra Rojas, “en principio todo acto administrativo se cumple voluntariamente
por la Administración Pública, como por los particulares interesados y en algunos casos por
los terceros”,21  pero lo que se busca en la lesividad es la destrucción de ese acto
administrativo y sus consecuencias, porque existe una ilegalidad que hace necesario que no
continúe produciendo sus efectos.
Si se distingue entre la “extinción de los efectos” y la “extinción del acto”, la consecuencia
sería que en la primera cesan los efectos del acto, pero este sigue existiendo en el mundo
jurídico, y con la segunda expresión forzosamente desaparece el acto, y con ello sus efectos
jurídicos, que es justamente –por regla general– la pretensión que se deduce en el juicio de
lesividad.
No obstante que no es mi intención resolver el debate que se ha originado en la doctrina al
distinguir los motivos entre la extinción del acto y la modificación del mismo, para el objeto de
mi investigación sí resulta importante establecer una postura acerca de la clasificación de los
vicios que pueden afectar a un acto administrativo, en la parte que estimo aplicable al juicio
contencioso administrativo –en especial al juicio de lesividad– para demostrar, en su
momento, las insuficiencias e inconsistencias del marco jurídico vigente que lo regula y estar
en posibilidad de plantear una solución.
Al respecto, Gordillo22  establece cuatro categorías en las que se pueden subsumir los
vicios en que puede incurrir un acto administrativo, según el elemento en que cada uno
incide: (i) competencia, (ii) voluntad, (iii) objeto y (iv) forma.
Me parece que estas categorías son útiles simplemente para efectos didácticos, porque el
autor también concluye que “la distinción entre uno y otro tipo de vicios y la determinación de
su importancia, severidad, es un problema de evaluación concreta a resolverse más o menos
elásticamente de acuerdo a las circunstancias de cada caso, es una cuestión de práctica
jurisprudencial y política jurídica (de manera que) solo se pueden enunciar (…), entonces,
lineamientos y criterios generales (…) no se pueden sentar reglas absolutas, ni siquiera en
los casos en que la legislación ha querido intentarlo”.23
También establece cuatro grupos que atienden a las circunstancias del caso y que serán
relevantes para mi investigación al abordar la teoría de la revocación.
Este análisis lo desarrollaré con la intención de ubicar dentro del mapa de la teoría de la
extinción de los actos administrativos a la figura de la revocación administrativa, ya que es por
excelencia el medio de extinción del acto y el punto de partida para examinar la teoría de las
nulidades en el juicio contencioso administrativo.
 La clasificación en comento distingue entre actos que deben extinguirse o modificarse; así,
el autor24 establece las siguientes categorías:

Para entender esta clasificación resulta necesario precisar parte de la terminología que
utiliza Gordillo en cuanto a la clasificación que hace sobre la modificación o extinción del acto
administrativo, según sea por motivos de legitimidad, de mérito o de oportunidad.
Esta clasificación es adoptada por García de Enterría, pues “tiene la ventaja de
comprender tanto a la revocación por causa de ilegitimidad del acto como a la decretada por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia”.25
Por razones de legitimidad o ilegitimidad (en sentido inverso) se refiere a que la
modificación o extinción atiende precisamente a la característica de legitimidad del acto
administrativo; es decir –como lo expresa Fernández Ruiz– que “trata de significar que el acto
administrativo se ha producido con apego al Derecho positivo vigente que regula el que hacer
(sic) administrativo”;26  en otras palabras, que atiende a que el acto administrativo cumpla o
contravenga el orden jurídico.
Por mérito se entiende “la conveniencia del acto en razón de su utilidad, y por oportunidad,
la conveniencia del acto en razón del tiempo. El acto administrativo que ordena la clausura de
un expendio de cohetes y fuegos artificiales, por ejemplo, tiene como mérito el evitar
explosiones y daños a los gobernados en sus personas y bienes, lo cual resulta conveniente
por su indudable utilidad para la población; y su oportunidad consiste en dictar esa clausura
en la época de las fiestas patrias en que, sin duda, hay una marcada tendencia de muchas
personas por detonar(los)”.27
Es oportuno considerar que esta clasificación atiende a los supuestos en que desaparece
el acto, se sustituye o se modifica, pues referente a la eficacia y ejecutividad los actos
administrativos “producen sus efectos desde el momento en que se dictan, salvo que en ellos
se disponga otra cosa, exija su propio contenido una demora de la eficacia o ésta esté
supeditada a su notificación, publicación o aprobación”,28  aun cuando los actos son
declarados inexistentes, entonces –en mi opinión– la teoría de la extinción versará sobre la
validez o no del acto, porque desde su nacimiento es eficaz.

1) Modificación de actos válidos

La modificación de actos válidos –sostiene Gordillo– puede darse por tres

situaciones: (i) que el acto sea modificado porque se han encontrado errores materiales en su
confección o transcripción (corrección material del acto);  (ii)  que el acto sea modificado en
una parte, por considerarlo inconveniente o inoportuno (reforma del acto), y (iii)  que el acto
requiera aclaración con relación a alguna parte no suficientemente explícita del mismo, pero
sin que se esté estrictamente en la situación de oscuridad total que torne inexistente el acto
(aclaración del acto).
 En estos supuestos, los actos se consideran válidos porque sus vicios son justificables o
corregibles, ya que solo se modifican por alguna cuestión de error o aclaración, pero que de
fondo no se requiere su extinción en el mundo jurídico, por tratarse de circunstancias
accesorias o no trascendentales. De ahí que debe seguir existiendo el acto y se tienen que
proteger sus efectos.
Tales vicios se catalogan como leves, pues no trascienden a la esencia del acto (tan es así
que el acto administrativo en cuestión se califica como válido), y en la LFPCA no son
considerados como causas de anulación en el juicio contencioso administrativo. Por el
contrario, en su artículo 51, segundo párrafo, incisos del a) al f), esa Ley prevé que la omisión
de algunos requisitos formales exigidos por la ley sustantiva, en el caso de que no afecten las
defensas del particular ni trasciendan al sentido de la resolución impugnada, no producen la
nulidad del acto administrativo.
En el juicio de nulidad, por ejemplo, si un acto administrativo contiene un error en la fecha
de su emisión, siempre que no trascienda a la esencia del acto administrativo, es decir, que
no afecte las defensas del particular (cuando se convalida porque fue del conocimiento del
particular en una fecha cierta), ni trasciende al sentido de la resolución (porque no causa
incertidumbre en cuanto a su emisión, ya que del mismo acto se desprende la temporalidad
de sus efectos jurídicos), no será necesario que se modifique el acto para subsanar el vicio,
sino más bien resultaría procedente que se reconociera su validez.
Sin embargo, en el juicio de lesividad no operarían las mismas causas de anulación ni tales
excepciones, como acontece en el juicio de nulidad,29  por lo que esta categoría de vicios
leves o no invalidantes es útil para efecto de determinar los casos en que esos posibles vicios
del acto administrativo se pueden convalidar en favor del particular de manera que no se
debieran anular o modificar actos administrativos favorables vía lesividad cuando se trate de
dichos vicios, con la finalidad de proteger la seguridad jurídica de los particulares.

2) Modificación de actos nulos o anulables

En la modificación de actos nulos o anulables se encuentran los siguientes

casos: (i) supresión de las causas que vician el acto, restituyéndole, en consecuencia, plena
validez (saneamiento o convalidación); (ii) supresión de la posibilidad de operar u oponer el
vicio (ratificación); (iii) renuncia a oponer el vicio (confirmación), y (iv) transformación del acto
viciado en un acto nuevo y distinto, que aprovecha partes válidas del primer acto y las
incorpora en el nuevo acto, eliminando las partes inválidas.
Estos casos tienen otra composición, porque sus vicios hacen necesario que se modifique
el acto, en virtud de que las causas que lo vician deben ser reparadas a través de uno nuevo,
eliminando las inválidas.
Revidatti30  distingue que tratándose del saneamiento existirá cuando se trate de un acto
anulable, porque sanear es purgar vicios y el acto subsiste (no hay acto nuevo); mientras que
estaremos en presencia de la conversión cuando se trate de un acto nulo, y atenderá al
dictado de un nuevo acto tomando los elementos válidos de otro que resultó nulo, y si el
defecto fue de competencia será por ratificación.
En los supuestos de esta clasificación –nulos o anulables– opera la modificación del acto
porque el vicio no trasciende al fondo del derecho subjetivo concedido o reconocido por la
Administración, ya que son supuestos en los que si bien es necesario que el acto sea
corregido, aclarado, reformado o reconstruido, se parte de la premisa de que el vicio puede
ser subsanable.
Lo anterior significa que no se requiere de la extinción ni modificación substancial del acto,
razón por la que corrigiendo el vicio que lo afecta puede mantenerse su vigencia y parte de
sus efectos jurídicos o, en su caso, repararlo a través de uno nuevo, sin que se pierda el
derecho ahí reconocido u otorgado (supuesto que resulta aplicable al juicio de lesividad).
 Es importante distinguir esta modalidad de aquella que sí implica la extinción del acto,
porque en la figura de modificación no cesan los efectos, sino que solo se transforman o
cambian en un determinado sentido; en cambio, la primera implica la cesación de los efectos y
del acto mismo.
Por lo que hace a la extinción de los actos, esta puede versar sobre actos validos
(legítimos) y nulos o anulables (ilegítimos).

3) Extinción de actos válidos (legítimos)

En la extinción de actos válidos o legítimos, Gordillo31  distingue los casos en los que
aquella se produce de pleno derecho y en los que debe ser pronunciada por la Administración
o puede ser declarada por el particular.
a) De pleno derecho.
La primera forma de extinción puede darse por el cumplimiento del objeto del acto
administrativo, del término o de una condición resolutoria (extinción por vencimiento), y por la
imposibilidad de hecho, es decir, la imposibilidad sobreviniente para el cumplimiento del acto
(extinción por causa anormal).32
Esta extinción se suscita, por ejemplo, por el vencimiento de la vigencia del acto
administrativo, lo que es una cuestión ordinaria y normal, porque el objetivo para el que fue
creado el acto se cumple por el solo transcurso del tiempo y no requiere de un
pronunciamiento de la Administración o de un órgano jurisdiccional que exprese su
destrucción.
Como ejemplo en este rubro, Gordillo cita el permiso provisional para conducir, que se
encuentra sujeto a una vigencia. Una vez trascurrido el plazo en cuestión, aunque en su
momento el acto fue válido, deja de existir y producir sus efectos jurídicos sin necesidad de
que sea declarado por la autoridad, ni mucho menos por un órgano jurisdiccional.
Este supuesto de extinción resultaría aplicable al juicio de lesividad solo mientras el acto
subsista, ya que una vez concluida su vigencia el acto por sí mismo dejaría de existir, ya que
precisamente su característica es que la extinción del acto administrativo no requiere de una
declaratoria del órgano jurisdiccional, lo que llevaría al sobreseimiento del juicio de lesividad
al haber quedado sin materia el mismo.
b) Pronunciamiento de la Administración.
En este supuesto es forzoso un pronunciamiento mediante otro acto administrativo por
parte de la Administración, ya sea por causa del incumplimiento culposo por el individuo
obligado por el acto (caducidad del acto administrativo), por causa del no uso (desuso) por
parte del interesado de un derecho que el acto le otorgaba y por revocación por razones de
inoportunidad.
El ejemplo que formula Gordillo en este rubro es el caso de la extinción del acto
administrativo por incumplimiento grave por parte del particular de las obligaciones que el acto
le creaba (caducidad) que supone que “el acto que se extingue fundamentalmente concedía
un derecho, creando al mismo tiempo ciertos deberes: es el incumplimiento de los segundos
lo que lleva a la extinción del primero y con ello de todo el acto. Esta sanción extintiva se
aplica principalmente en materia de contratos administrativos”.33
Esta categoría –en mi opinión– es aplicable al juicio contencioso administrativo en cuanto a
que una de las materias sobre las que puede versar el juicio de nulidad es precisamente la
interpretación y cumplimiento de contratos administrativos celebrados por las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal, así como por las
empresas productivas del Estado, en términos del artículo 3o., fracción VIII, de la LOTFJA.34
En el supuesto de la extinción del acto administrativo (contrato administrativo) requeriría de
una declaratoria de la autoridad administrativa (mediante el acto de rescisión administrativa)
en la que se extinguiera el acto (contrato), así como los efectos jurídicos producidos por el
acto (obligaciones contractuales).
Cabe precisar que en ese caso la materia del juicio de nulidad versa sobre la legalidad o
ilegalidad del acto administrativo de rescisión y, a su vez, su posible extinción en el mundo
jurídico, lo que atendería –primordialmente– a que el particular acreditara en juicio que
cumplió con las obligaciones contraídas en el contrato o bien que no incurrió en alguna causa
de rescisión (que no incurrió en incumplimiento de sus obligaciones contractuales), lo que
daría lugar a que se anulara (extinguiera ese acto de rescisión y sus efectos de terminación
de las obligaciones contractuales), cuya consecuencia sería que el contrato administrativo
seguiría vigente y surtiendo plenos efectos jurídicos entre las partes.35
Sin embargo, en el caso del juicio de lesividad si bien también la materia de impugnación
puede versar sobre un contrato de naturaleza pública, celebrado entre un particular y la
Administración, la impugnación solo procedería en contra de la resolución favorable que se
emite en el procedimiento previo, es decir, respecto del acto de adjudicación del contrato con
motivo de un procedimiento de licitación. Lo cierto es que el supuesto de extinción del acto
dentro de esta categoría (que requiere de un pronunciamiento de la Administración) no se
surtiría como tal en este supuesto.
Lo anterior, porque la naturaleza jurídica del juicio de lesividad es que la autoridad no
puede de motu proprio extinguir el acto administrativo favorable, sino que forzosamente tiene
que acudir al órgano jurisdiccional.
c) Declaradas por el particular.
Respecto a la extinción declarada por el particular, como tercer supuesto, se presenta en el
caso de la renuncia de los derechos que el acto otorga, supuesto que se da de forma
voluntaria mediante la declaración por parte del interesado o bien por la no aceptación o
rechazo voluntario de los derechos otorgados en aquellos actos que requieren del
consentimiento del particular para ser eficaces.
Esta categoría parte de la premisa de que la extinción del acto administrativo depende de la
conducta del particular interesado, por lo que –en mi opinión– no es compatible con el juicio
contencioso administrativo, mucho menos tratándose del juicio de lesividad, porque este
versa sobre la posible extinción del acto favorable a instancias de la propia autoridad y no del
particular.
De manera que de llegarse a actualizar un supuesto de un acto administrativo que requiere
del consentimiento del particular para su extinción, resultaría innecesario que la autoridad
promoviera el juicio de lesividad para extinguirlo, puesto que por la sola voluntad del
interesado dicho acto dejó de existir y perdió sus efectos jurídicos.
En el sistema jurídico mexicano36  se establecen las modalidades de extinción del acto
administrativo, identificando las causas como de “pleno derecho”, como son el cumplimiento
de su finalidad, expiración del plazo y cuando el acto esté sujeto a una condición o término
suspensivo y este no llega a realizarse, además de la renuncia del interesado, que –
considerando la teoría antes desarrollada– se trata de actos legítimos donde se produce la
extinción de pleno derecho.37

4) Extinción de actos nulos o anulables (ilegítimos)

En el caso de la extinción de los actos nulos o anulables (ilegítimos) se distinguen los que
desde su origen contienen una ilegalidad (ilegitimidad originaria) y aquellos que, una vez
emitidos, devienen en ilegalidad por un cambio en el ordenamiento jurídico que torna inválido
un acto que nació válido en un régimen anterior (ilegitimidad superveniente).38
Dentro de este grupo se pueden distinguir tres categorías dependiendo de la gravedad de
la infracción:  a)  actos inexistentes, en los que la extinción se debe siempre –por regla
general– a razones de ilegitimidad originaria; b) actos anulables, y c) actos nulos. En los dos
últimos la extinción se debe a razones de ilegitimidad originaria y sobreviniente, por lo que los
abordaré de manera conjunta.
a) Actos inexistentes
En esta categoría se ubican los supuestos en que no se reconoce a determinada actividad
el carácter de acto administrativo, como sería un simple “pronunciamiento de la
administración, que no produce efectos jurídicos directos, sea por tratarse de actos que en
razón de no provenir de la administración, o aun proviniendo de ésta, por adolecer de un vicio
grosero”.39
Gordillo refiere como características de este tipo de actividad o conducta administrativa a
las que no tienen presunción de legitimidad; las que pueden ser declaradas como tales de
oficio; las que su vicio es insanable; las que su declaración de inexistencia es retroactiva, y
las que no gozan del principio de estabilidad.
Resulta un tanto paradójico que el autor en comento y algunos otros40  se refieren al
término “acto inexistente” porque si nace un acto administrativo que produce ciertos efectos
jurídicos derivado de la función administrativa, lógicamente existe un acto –al menos por un
tiempo, hasta que se declare su inexistencia o se extinga por ese motivo– y, por lo tanto, no
podría calificarse de inexistente, porque ello implicaría que nunca nació a la vida jurídica, por
lo que entonces la pregunta sería ¿cómo extinguir un acto que nunca existió?
Y aunque el término es debatido, lo cierto es que esa categoría –en mi opinión– atiende a
aquella actividad de la Administración que no reúne los elementos necesarios para constituir
un acto administrativo (por ejemplo, una comunicación interna entre autoridades) o bien que
el acto administrativo contiene un vicio muy grave que lo afecta (imposibilidad de cumplir con
su objeto o fin), por lo que resulta necesario que en cualquier caso se extinga el acto (o no
acto) e incluso que cesen los posibles efectos jurídicos indirectos que hubiera creado –aun de
manera temporal– tanto hacia el futuro como de manera retroactiva (ex tunc).
Por ello es que este tipo de categoría se califica como extinción del acto por razones de
ilegitimidad originaria, es decir, porque debe atender a un vicio de origen en el nacimiento (o
falta de) del acto administrativo o, más bien, del “no acto administrativo”.
Tratándose del juicio de lesividad debe analizarse si opera o no la figura de inexistencia del
acto, ya que –desde mi punto de vista– los actos que no existen no son actos administrativos
sino situaciones de hecho contrarias a la ley, como lo abordaré en el análisis de las nulidades
del acto administrativo en el contencioso administrativo.
b) Actos anulables y actos nulos
Se categorizan como actos anulables aquellos que tienen un vicio leve o no grave, de
modo que es subsanable, por lo que se presumen válidos hasta en tanto no se extingan. Sus
características son que pueden ser revocados de oficio por la Administración a favor del
interesado o bien a petición de parte; también pueden ser anulados por el órgano
jurisdiccional, en este caso requiriéndose de instancia de parte; que su anulación o
revocación produce –por regla general– efectos solo hacia el futuro (ex nunc), y que gozan
del principio de estabilidad del acto administrativo.
Por el contrario, los actos nulos son aquellos cuyo vicio es grave y a veces manifiesto, así
que son insubsanables (a diferencia de los anulables) y no tienen presunción de validez.
Como características de estos actos se tiene que la autoridad puede revocarlos en caso de
que no hayan comenzado a producir efectos; siempre se requiere de petición de parte
interesada para su anulación, para efecto de respetar el derecho de defensa de la
Administración; se necesita acreditar la gravedad del vicio (prueba) para evaluar la
importancia de la transgresión al orden jurídico; según las circunstancias del caso, su
extinción produce efectos retroactivos (ex tunc); no goza del principio de estabilidad del acto,
salvo que hubiese creado derechos que estuvieran ejecutándose.
 Aspectos que pueden servir para clarificar la diferencia entre las categorías de actos nulos
o anulables son el denominado error como causa de nulidad y el error de menor gravedad o
error leve de derecho.
En el caso en que el error sea esencial, será motivo para calificar al acto como nulo y, por
tanto, su extinción por regla general dará lugar a destruir sus efectos de manera retroactiva
(ex tunc); este es el caso en que el error vicie a la voluntad de la autoridad administrativa
como un elemento esencial. En este supuesto, Gordillo refiere como ejemplos los casos en
que un indulto se refiere a una persona distinta de la que el Poder Ejecutivo pretendía indultar
o bien el nombramiento en la función de un servidor público de una persona distinta de la que
se deseaba nombrar por homonimia.41
Para el caso de que el error sea de menor gravedad o incluso leve, el acto puede ser
anulable o incluso declarado válido en la medida en que el error no recaiga en la naturaleza o
el objeto del acto. Gordillo establece como ejemplo el caso en que “se inscribe una sociedad
como entidad de seguro en la creencia errónea, provocada por el dolo de la empresa de que
tenía el capital mínimo requerido (…) El acto fue considerado anulable y prescrito el plazo de
dos años… (para su impugnación) en virtud de ello se estimó que el vicio se encontraba
saneado por cuanto a la fecha de la decisión. Además la sociedad ya tenía un capital superior
al mínimo”.42
Resulta relevante una de las diferencias entre los actos nulos y anulables antes referidos,
que consiste en los efectos de su extinción, ya sea de manera retroactiva o bien solo hacia el
futuro. Al respecto, Gordillo refiere que esta postura “clásica” ha sido cuestionada por algunos
autores, según los cuales el efecto retroactivo de la extinción pudiera dañar gravemente al
particular sin una razón justificada, por ejemplo, en el caso en que el particular no hubiera
participado o conocido las causas de ilegalidad, lo que parece que depende de “si el reproche
ético que la conducta merece es de gravedad”,43  como es el supuesto en que el particular
hubiera participado en el vicio del acto, incluso de manera intencional o dolosa.
De ahí que esta postura tiene también como base los precedentes de tribunales en
diversas jurisdicciones, como es en el caso de México44  en el sentido de que con
independencia de si se trata de actos nulos o anulables, existen supuestos en que son
exigibles los efectos retroactivos de la extinción –o nulidad – del acto, como sería el caso en
que el interesado hubiera participado en el vicio o ilegalidad de manera dolosa, por lo que la
nulidad o anulabilidad del acto tendría como propósito destruir los efectos jurídicos creados
por el acto hasta su extinción, con independencia de otro tipo de reproche o sanciones –como
de tipo penal– que pudieran ser procedentes.
Finalmente, Gordillo hace una crítica a la valoración usual de los vicios del acto
administrativo, en el sentido de que existe una especie de “privilegio” que se le pretende dar a
la Administración Pública al momento de determinar sobre la extinción del acto administrativo,
en el sentido de que “en el derecho administrativo hay mayor reticencia que en el derecho
privado para invalidar un acto en virtud de las irregularidades que el mismo contenga. En la
práctica no ocurre que el vicio leve haga anulable el acto, el grave nulo y el gravísimo
inexistente; sino que el vicio leve de hecho no suele afectar la validez del acto, el vicio grave
lo hace anulable, el vicio muy grave lo torna nulo y sólo el vicio de excepcional gravedad lo
hace inexistente (…) Esto es otra prueba más, en nuestro derecho viviente, de la constante
complacencia con el poder, aquí manifestada en la poca severidad con que se juzgan los
actos emanados de la administración pública. Por supuesto, ello va en detrimento del interés
público que el sistema de nulidades está llamado a preservar”.45
Al respecto, en el juicio de nulidad la LFPCA dispone en sus artículos 51, fracciones II y
III,46  y 52, fracción IV, primer párrafo,47  como causas de ilegalidad del acto administrativo
impugnado la omisión de requisitos formales exigidos por las leyes, así como vicios de
procedimiento, en ambos casos que sí trasciendan al sentido de la resolución y afecten las
defensas del particular, caso en el que se declarará la nulidad de ese acto, para el efecto de
 que se reponga el procedimiento o se emita una nueva resolución que subsane el vicio
cometido.
Podría decirse que la LFPCA adopta esta categoría de vicios que extinguen actos nulos o
anulables, con la posibilidad de que se emita un nuevo acto que implica la transformación del
acto viciado en uno nuevo y distinto, que aprovecha partes válidas del primer acto, como
serían aquellos actos procedimentales previos no viciados incorporándolas en el nuevo,
eliminando las partes inválidas, es decir, subsanando el vicio en que incurrió la autoridad
administrativa.
Por ejemplo, si la resolución impugnada en el juicio contencioso consiste en aquella que
puso fin a un procedimiento previo (como acontecería en el caso de la determinación de un
crédito fiscal que deviene de un procedimiento de visita domiciliaria), la nulidad de dicha
resolución por vicios acontecidos durante el procedimiento administrativo que fueran
subsanables (como sería, por ejemplo, el que no se le hubiera dado a conocer al
contribuyente el contenido de un acta parcial de visita donde se asentaron irregularidades)
daría lugar a una nulidad para efectos, en el sentido de que la autoridad podría reponer el
procedimiento (de visita domiciliaria) a partir de la violación cometida.
En ese supuesto, la nueva resolución que se emitiera en definitiva (nueva determinación
del crédito fiscal) se estaría apoyando en partes válidas del acto administrativo previo (actas
de visita previas que se levantaron antes de la violación cometida) y partes nuevas del acto
subsanado (las emitidas con posterioridad a la reposición del procedimiento), sin dejar de
desconocer que se trata de una facultad discrecional de la autoridad, y este criterio aplicaría
si, reparado el vicio formal, resuelve que el contribuyente no desvirtuó las irregularidades y
nuevamente emite una determinación del crédito fiscal.
Pero tratándose del juicio de lesividad este supuesto no sería exactamente aplicable,
porque la anulación para efecto de que se repare el vicio tendría como consecuencia que la
autoridad actora pudiera verse beneficiada –indebidamente– de su propio error (en el
ejemplo, la omisión de dar a conocer al contribuyente diversas irregularidades) con la
anulación de su acto administrativo, lo que le permitiría repararlo en posible perjuicio del
particular, como sería alargar el plazo de 12 meses para continuar con su revisión.48
La teoría expuesta sobre la extinción o modificación de los actos administrativos ubica a las
figuras de la revocación y nulidad en el apartado de extinción del acto, tratándose de “actos
nulos y anulables”, ya que su propósito es destruir los efectos jurídicos creados por el acto
hasta su extinción. Por ello, a continuación desarrollaré el estudio de ambas teorías para
determinar cuándo los efectos pueden ser hacia el pasado (ex tunc) y cuándo hacia el futuro
(ex nunc), es decir la consecuencia de la nulidad del acto.

2.1.1. TEORÍA DE LA REVOCACIÓN

La revocación administrativa49  tiene como objetivo desaparecer el acto administrativo por

decisión de la Administración, siempre y cuando se encuentre fundada y motivada ya sea por
cuestión de interés público o de legalidad.
En opinión de Serra Rojas,50  las características para revocar un acto administrativo
son:  (i)  una manifestación de voluntad o determinación de la autoridad administrativa que
debe constar por escrito;  (ii)  unilateralidad, que implica que la autoridad tiene derecho a
cambiar de opinión para reparar errores o mantener el interés general; (iii) que se destruya un
acto administrativo anterior (válido y eficaz);  (iv)  que se produce por motivos de mera
oportunidad o por cuestiones supervinientes de interés general, y  (v)  que se sustituye por
otro acto cuya amplitud es diferente en los casos de revocación expresa o tácita.
Lo antes descrito significa que para revocar un acto considerado ilegal se requiere de la
voluntad o actuación por escrito de la autoridad administrativa en la que de forma unilateral
decide reparar los errores (extinguir el acto) o garantizar el interés general (confirmar o validar
el acto), a instancia de la parte afectada.
 En el sistema jurídico mexicano, la figura de la revocación como medio de extinción del acto
administrativo de carácter individual es reconocida únicamente en el ámbito de competencia
de la Administración Pública, distinguiendo esta facultad tanto a la materia administrativa
como a la fiscal.
La LFPA51 prevé el supuesto para extinguir el acto a través de la revocación, siempre que
así lo exija el interés público y de acuerdo con la ley de la materia. El medio de defensa
(recurso de revisión) procede cuando una resolución de carácter individual afecta a la esfera
jurídica del particular y esta pone fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o un
expediente. El plazo para interponerlo es de 15 días hábiles.52
Dicho de otra manera, la revocación se prevé dentro de la función administrativa (siguiendo
con la corriente doctrinaria que reserva esta forma de extinción o modificación a la
Administración), y la autoridad encargada de resolverlo decidirá si el acto puesto a su
consideración es ilegal y, en su caso, declarará53  su inexistencia (acto inexistente), nulidad
(infracción grave) o anulabilidad (infracción leve) o revocarlo total o parcialmente (por razones
de inoportunidad); así también, la norma prevé la modificación del acto impugnado y/o la
posibilidad de dictar u ordenar que se expida uno nuevo que lo sustituya cuando los efectos
sean favorables hacia el particular (errores leves o aclaración del acto), siendo que el acto
sigue siendo válido.
Esta actuación de la autoridad (revocación) podrá ejercerse solo a instancias de los
particulares a quienes van dirigidos los actos administrativos, pues –como lo he mencionado–
con la publicación de la LJF de 1936 las autoridades se encuentran impedidas para revocar
sus propios actos. Sin embargo, la LFPA le otorga a la autoridad administrativa la potestad
para extinguir o modificar el acto controvertido, ya sea revocándolo o declarándolo nulo o
anulable, dependiendo de las causas o hipótesis aplicables al caso.
De esta forma, la ley prevé a la revocación como una instancia administrativa, pero otorga
a la autoridad resolutora la posibilidad de decidir sobre la naturaleza de la causal de la
extinción, de manera que si se trata de una revocación es por razones de oportunidad, merito
o conveniencia, y por anulación, si el acto se extingue por razones de ilegitimidad.
En materia fiscal, el CFF54  prevé que los contribuyentes pueden acudir al medio
administrativo (recurso de revocación) cuando un acto y resolución se dicte por autoridades
fiscales federales cuando determinen un crédito fiscal, nieguen una devolución, se dicten en
materia aduanera o cuando les cause un agravio en materia fiscal, así como que se exija el
cobro de contribuciones o cuando se dicten en el procedimiento administrativo de ejecución,
contrarias a la ley,55 dentro del plazo de 30 días hábiles.56
La autoridad competente que resuelva la instancia del recurso tiene la decisión de ordenar
reponer el procedimiento o que se emita una nueva resolución (actos anulables); dejar sin
efectos el acto impugnado (revocar); modificar el acto o dictar uno nuevo que lo sustituya
cuando sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente (errores leves o aclaración del
acto), dado que el acto sigue siendo válido, y dejarlo sin efectos por motivos de
incompetencia de la autoridad emisora (acto nulo).57
Es decir, el recurso se presenta a instancia de parte agraviada incluso si el acto
administrativo de carácter individual favorable a un particular es considerado
ilegal,58 referencia normativa (CFF) que dio paso a la procedencia del juicio de lesividad en
materia fiscal extendida a la materia administrativa, actualmente (2020) conocida como justicia
administrativa.
Lo anterior, ya que en la LFPA no existe un precepto que faculte a las autoridades
administrativas a accionar el juicio de lesividad, como sí sucede para el caso de las
autoridades fiscales, sin embargo, la procedencia de la vía en ambas materias se encuentra
consagrada en el artículo 2o., último párrafo, de la LFPCA, al generalizar que: “Las
autoridades de la Administración Pública Federal, tendrán acción para controvertir una
resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley.”
 Así, en la práctica jurisdiccional59  esta disposición ha sido el único fundamento en la ley
adjetiva para determinar la procedencia de la vía cuando las autoridades de la Administración
Pública Federal deciden promover la nulidad de un acto considerado ilegal, pues no prevé
como requisito de procedencia que la autoridad actora deba acreditar el menoscabo o lesión
causada al Estado, como sí sucede en el sistema jurídico español, en el que debe
demostrarse que previamente se dictó una declaración de lesividad del acto como
presupuesto procesal del juicio.
Desde mi punto de vista, el marco legal que establecen la LFPA y el CFF, respecto a la
revocación y anulación de los actos administrativos como formas de extinción o modificación
de estos, constituyen instituciones que son muy similares y con cierto grado de confusión,
pero están debidamente distinguidas para ser aplicadas en cada caso en particular; sin
embargo, en mi experiencia profesional estas teorías se han generalizado como formas de
extinción similares.
La teoría de la revocación resulta de gran importancia para diferenciar las razones y
supuestos de anulación previstos en la LFPCA, pues el objetivo que se buscó con el juicio de
lesividad es anular un acto ilegal que desde su nacimiento surtió efectos positivos en la esfera
jurídica del particular, y será el órgano jurisdiccional quien decidirá si resulta procedente
declarar o no la nulidad y, en su caso, a partir de qué momento surtirá sus efectos, hacia el
pasado o hacia el futuro.
Debe entenderse que es justificada esa búsqueda de la autoridad para pretender la nulidad
del acto, y es ahí donde debe ponderarse que existen dos principios que se controvierten y
cuyo origen es de un mismo rango constitucional: El de legalidad (por emitirse el acto en
contravención de la ley) y el de seguridad jurídica (porque el acto le concedió derechos a un
particular), antes de decidir que el acto es nulo o anulable.
Tal decisión podría resultar sencilla de entender en un primer momento, ya que ante la
ilegalidad de un acto su consecuencia natural debiera ser su revocación o anulación; sin
embargo, lo trascendente está en que a partir de la emisión del acto comenzó a surtir efectos
favorables en la esfera del particular, y por esa razón deben analizarse las circunstancias
específicas de cada caso, ya que al protegerse el interés privado también se estaría
protegiendo el interés común de la sociedad.
Entonces, lo que se busca con la implementación de normas adecuadas al juicio de
lesividad es que el análisis que haga el juzgador debe versar desde un panorama atípico,
porque habrá casos en los que, ante una ilegalidad del acto, podría lesionarse gravemente el
interés privado y, a su vez, el interés público; incluso, la doctrina extranjera, como la argentina
y la alemana, han reconocido principios jurídicos a los que se les ha denominado “estabilidad
del acto administrativo” y “confianza legítima”, como una limitante para revocar o anular un
acto.60

2.1.2. TEORÍA DE LAS NULIDADES

La teoría de la nulidad del acto administrativo tiene su origen en el Derecho Privado con
motivo de la teoría general de la nulidad de los actos jurídicos,61 razón por la cual la mayoría
de los autores administrativistas han considerado que tanto la clasificación de las nulidades
del acto administrativo como los efectos de estas, están basadas en lo determinado por el
Derecho Civil, que tiene varios siglos de formación.
Dentro del sistema de nulidades del Derecho Privado encontramos los tres grupos que las
identifican, a saber: La inexistencia, la nulidad absoluta y la nulidad relativa o anulabilidad. Y
trasladar esos tres tipos a los actos administrativos es complejo, en virtud de que han sido
diversas las teorías establecidas en cuanto al tema, además de la influencia que tiene la
interpretación del autor de que se trate, la época y los efectos de la misma, entre otras
cuestiones, lo que ha ocasionado que en la doctrina en la materia administrativa no se cuente
con una teoría general de las nulidades que sea totalmente aceptada.
 En la LFPA, el término de “nulidad” es una de las formas de ejercicio del control
administrativo de legalidad, porque la autoridad no puede motu proprio revocar sus actos. La
teoría de las nulidades del acto administrativo trata de explicar y precisar los motivos, razones
y consecuencias de los vicios o ilegalidades, pero en el derecho público ha sido menester
crear conceptos, principios y reglas sui géneris cuyo desarrollo sigue en proceso.
Entre las teorías del Derecho Administrativo existen diversas acepciones de los términos de
anulación, anulabilidad y nulidad, pues a pesar de que son muy semejantes, no todas los
conceptualizan de la misma manera.
La anulación es la actividad del juez de hacer efectivas las consecuencias de los supuestos
que causan la invalidación del acto administrativo cuando tienen ocurrencia y la anulabilidad
es la condición que ofrece un acto administrativo de merecer ser anulado o invalidado, por
estar afectado por una causal de nulidad. Por su parte, la nulidad es la situación del acto que
existió jurídicamente, pero que el juez invalidó por estar afectado por cualquiera de las
causales instituidas para ello. La nulidad es la consecuencia de la anulación que realiza el
juez contencioso administrativo. Es la situación en que queda el acto declarado nulo o
anulado.62
En la LFPA, en el Título Segundo (Del régimen jurídico de los actos administrativos),
capítulo segundo denominado “De la nulidad y anulabilidad del acto administrativo”,63  se
establecen los supuestos de nulidad y anulabilidad del acto administrativo, el primero de ellos
cuando el acto se declare jurídicamente nulo será inválido y podrá ser subsanable, es decir,
sin perjuicio de que pueda emitirse uno nuevo; además, la declaración de nulidad producirá
efectos retroactivos.
Tratándose de los actos declarados anulables se considerarán válidos y gozarán de
presunción de legitimidad y ejecutividad. Con mayor razón que los anteriores, estos serán
subsanables por el órgano administrativo, y el saneamiento del acto anulable producirá
efectos retroactivos y el acto se considerará como si siempre hubiera sido válido.
Entonces el acto nulo y el acto anulable podrán producir efectos retroactivos (ex tunc), pero
la diferencia entre ambos es que el primero será inválido y el segundo se considerará válido,
y con mayor razón subsanable por la Administración, precisamente porque dependerá de si el
vicio es o no grave.
Es oportuno conocer las corrientes que han seguido los principales autores respecto a las
nulidades del acto administrativo, quienes han expuesto sus conceptos de acuerdo con la
época (año en que se editaron sus aportaciones a la doctrina) y el sistema jurídico aplicable
(país en el que surgieron sus aportaciones), las cuales han sido  tropicalizadas  al sistema
jurídico mexicano, siendo indispensable hacer referencia a ellas para conocer cómo en
la praxis jurisdiccional operan las nulidades en el juicio de lesividad.
a) Agustín Gordillo (Argentina, 1974)
En su obra  Tratado de Derecho Administrativo,64  este autor señala medularmente que
coincide en que en el Derecho Público no hay un acuerdo que establezca cuáles son las
clases de nulidades del acto y precisa que lo relevante es determinar las consecuencias
jurídicas que se asignarán a un defecto o vicio concreto del acto, lo cual –desde mi punto de
vista– es razonable porque –como lo he indicado– en el juicio de lesividad la nulidad del acto
provoca un detrimento o afectación en la esfera jurídica del particular demandado, y serán los
efectos a esa nulidad lo que realmente trascienda en el resultado.
Comparto ese pensamiento de Gordillo, pues si la doctrina no ha logrado unificar una
clasificación de las nulidades del acto administrativo, lo importante en ese resultado serán las
consecuencias de los vicios detectados en el acto, cuestiones que, incluso, son consideradas
para el juicio de nulidad, aunque mi preocupación va más allá de ese postulado, porque en la
norma no se contemplan supuestos específicos para decretar la nulidad en un juicio de
lesividad y mucho menos las consecuencias o efectos de esa decisión, por lo que el resultado
dependerá, en buena medida, del arbitrio del juzgador.
Me parece acertado el criterio de este autor, ya que el estudio de las nulidades radica
primordialmente en precisar “cuáles son las consecuencias jurídicas concretas que
determinados hechos deben acarrear según el orden jurídico”,65 y sus conclusiones radican
dependiendo del tipo de acto, como sigue:
a)  Actos regulares (todos los actos que son enteramente conformes al ordenamiento
jurídico, que adolecen de vicios intrascendentes –leves–), y
b) Actos irregulares (los identificados por tener un vicio grave y a veces manifiesto).
Los primeros divididos en actos válidos y actos anulables y los segundos en actos nulos y
la inexistencia del acto.
Es así que expone que “…en general los vicios determinan las consecuencias, conforme a
un criterio cualitativo, de práctica jurisprudencial y política jurídica: a menor entidad del vicio,
el acto puede tanto ser válido como anulable; si el vicio es grave o muy grave el acto será
nulo y sólo en casos de “grosera” violación del derecho o falta de seriedad, inexistente. En
caso de duda, debe estarse por el vicio y la consecuencia menor.” 66
b) Gustavo Adolfo Revidatti (Argentina, 1982)
Este autor clasifica la nulidad del acto administrativo de una forma clara y sencilla, la cual
estimo resulta aplicable al juicio de lesividad, ya que la propuesta del procesalista67  señala
que las irregularidades en que puede incurrir la Administración en la emisión de un acto
administrativo se pueden agrupar en tres categorías:68
a) Cuando falta un elemento esencial al acto, de modo tal que se considera que ese acto
no se ha formado (se equipara a la inexistencia).
b) Cuando un elemento esencial o más tienen vicios que son graves (nulidad).
c)  Cuando el acto puede tener vicios menos trascendentes, aunque suficientemente
importantes, a los que se les debe dar trascendencia (anulabilidad).
En el primer supuesto, Revidatti hace la diferencia de que no es un acto inexistente, sino
jurídicamente inexistente, es decir, es inexistente para el derecho que nació teniendo eficacia,
pero se convirtió en un acto sin efectos.
Sostiene, además, que la diferencia entre la nulidad y la anulabilidad de los actos
administrativos atiende a la gravedad que contiene el acto, es decir, si un elemento esencial o
más generan que el vicio sea grave tendrá que nulificarse, pero si el acto contiene vicios
menos graves o menos trascendentes entonces son anulables. Por ello la teoría apunta a que
se analice la gravedad de la existencia del acto y lo manifiesto del vicio, que –desde mi punto
de vista– resulta muy ad hoc a la finalidad y naturaleza del juicio de lesividad.
La aplicación de esta teoría a la materia del juicio de la lesividad se debe entender en el
sentido de que cuando el acto es ilegal por la falta de un elemento o porque contiene vicios
de menor trascendencia, el mismo debe ser anulable, y ahí precisamente podría valorarse y
ponderarse que existen otros principios, como el de seguridad jurídica, que en ciertas
circunstancias está por encima del principio de legalidad, porque se estaría privilegiando un
valor superior y, en su caso, se le daría un peso mayor, por encima del otro, teniendo el
juzgador plena facultad para concluir que no siempre el acto –por ser ilegal– debe nulificarse.
Considero que este criterio es un punto de partida para determinar cuándo deben anularse
los actos impugnados dentro del procedimiento especial de la lesividad, pues debe atenderse
a los elementos esenciales del acto. De ahí que deba admitirse como elemento distintivo uno
que no tiene absoluta precisión conceptual: la gravedad.
Por ello, como lo plantea este autor, vicios graves es igual a nulidad y vicios leves (aunque
trascendentes, por supuesto) a la anulabilidad. La idea de este doctrinario es “atender a un
elemento grave pero que (…) La gravedad no es apreciada en relación al elemento viciado,
sino al acto todo […] por ejemplo, cita: Si una casa se raja de una pared que integra la
estructura, y la rajadura es grave, el vicio es grave para la casa; pero si lo que se raja, incluso
se rompe, es una pileta, por ejemplo, que es simple accesorio, el vicio podrá ser grave para la
pileta, pero no para la casa”.69
Esto significa que el tipo de gravedad y la manifestación del vicio será la causa que decida
si el acto debe ser nulo o subsistir. Es decir, si en un juicio de nulidad se controvierte la
resolución de un crédito fiscal a una persona moral por omisiones en el pago de impuesto
sobre la renta como sujeto directo, respecto a los ejercicios fiscales de 2018 y 2019,
suponiendo que la autoridad determinó un cálculo por omisión de ingresos acumulables por
$1’000,000 y rechazó deducciones por $50,000 y como resultado calculó un impuesto a
cargo, porque, a decir de la autoridad, en la visita domiciliaria el contribuyente no logró
acreditar con sustento documental cada una de las operaciones.
Si dentro del juicio el demandante argumenta y demuestra que independientemente del
cálculo y de las omisiones, la autoridad emitió la resolución fuera del plazo de 12 meses con
que contaba para dictar el acta final y concluir su facultad de comprobación, obviamente el
juzgador, antes de entrar al estudio de fondo, tendría la obligación de analizar el argumento
de caducidad y, de ser fundado, la consecuencia sería una nulidad de esa determinación. En
este caso el vicio es considerado grave por exceder sus facultades de comprobación, como lo
establece la ley, lo que daría paso a declarar una nulidad, porque el vicio de ninguna manera
puede ser reparado.
En ese mismo ejemplo, suponiendo que el demandante no logra desvirtuar que contaba
con el soporte documental de las operaciones, pero demuestra que fue incorrecto el cálculo
de los accesorios (actualizaciones, recargos y multas) por haber sumado tres ejercicios
fiscales, correspondientes a 2017, 2018 y 2019, entonces el juzgador tendría la obligación de
nulificar el acto, porque la autoridad no debió calcular accesorios sobre el ejercicio 2017, sino
únicamente respecto a 2018 y 2019; sin embargo, sobre la suerte principal el pronunciamiento
debe ser convalidar lo que quedó intocado por no demostrar su ilegalidad.
Así que en ambos casos se extingue el acto. En el primer ejemplo por cuestiones de forma
que trascienden gravemente en el acto impugnado y, desde luego, la autoridad de ninguna
manera podría volver a fiscalizar los mismos hechos de los ejercicios de 2018 y 2019. En el
segundo, por vicios leves pero que trascienden en la legalidad del acto, por lo que la
autoridad contaría con la posibilidad de emitir un nuevo acto reparando la irregularidad
cometida, es decir, solo determinar accesorios por los ejercicios fiscales 2018 y 2019.
El ejemplo es muy claro y evidencia el tipo de gravedad que afecta al acto para así definir
las consecuencias del vicio, criterio que es análogo a lo que Gordillo determinó como actos
regulares e irregulares.
El acto es nulo pues tiene un vicio grave, porque uno o más de los elementos esenciales
están gravemente viciados. Y si el acto es anulable, tiene un vicio que es jurídicamente
trascendente, pero no afecta la estructura del acto porque su vicio es leve y, por tanto, puede
ser saneado o reparado.
Con relación a la lesividad, si el daño es grave ante la falta de uno o más elementos
esenciales del acto, el vicio trasciende y afecta los intereses de la Administración Pública, y
por ello debe ser declarado nulo. Sin embargo, cuando un elemento o más generen vicios
poco graves e intrascendentes o bien aun siendo graves, pero solo para el elemento
respectivo y no así para el todo, será el caso que el acto que amparó derechos personales y
situaciones favorables a un particular, no deba ser anulado y bien pudiera seguir surtiendo
efectos en la vida jurídica, salvaguardando en ese resultado la protección de la seguridad
jurídica del interesado.
Lo relevante de esta corriente –en mi opinión– es que “la gravedad (del acto) no es
apreciada en relación al elemento viciado, sino al acto todo; por eso no hay vicio en (un)
elemento no esencial que pueda ser considerado grave para el acto”,70 es decir, la gravedad
del vicio tiene que trascender en la validez del acto, y no forzosamente para ser nulo debe ser
un vicio de fondo, pues un vicio de forma puede ser igual de trascedente que afecte
gravemente al acto, y por ello debe ser anulado y no reparado. Siendo así, la gravedad no
atiende a que sean vicios de fondo o esenciales y vicios de forma o no esenciales, sino a la
afectación del acto en general.
En otras palabras, los vicios no se clasifican ni se pueden clasificar, pero si el vicio es
fácticamente manifiesto eso lo convierte en jurídicamente grave y, por tanto, en una causal de
nulidad.
c) Gabino Castrejón García (México, 2002)
Sobre la nulidad71 señala que la de pleno derecho no produce ningún efecto jurídico, pues
estima que la declaración tiene efectos automáticos; es decir que por el solo efecto de estar
consignado en la ley, el acto no produce efectos.
Asimismo, Castrejón García señala que en el Derecho Administrativo debe hablarse de
irregularidades del acto o de sus elementos; esto es que el acto no es perfecto o que alguno
de sus elementos, por alguna causa, es irregular, y por ello no reúne los requisitos y
modalidades necesarios para que opere con plenitud.
Estima que la irregularidad del acto o de sus elementos traerá como consecuencia la
ineficacia total o parcial del mismo, ineficacia que puede ser inmediata o de aplicación
automática o bien que sea necesario que esa ineficacia se declare por parte de la autoridad y,
como consecuencia de esto, la nulidad o invalidez del acto.
d) Andrés Serra Rojas (México, 2004)
Este autor72  describe la teoría de nulidades en tres tipos: La inexistencia, la nulidad
absoluta y la nulidad relativa, apoyando su criterio en que el acto administrativo es válido o es
nulo, según lo que establece la ley.
Asimismo, pone énfasis en los supuestos de invalidez del acto administrativo al encontrar
dos situaciones diversas: la invalidez del acto administrativo y la irregularidad del acto
administrativo, ambas nulidades provocadas por la violación de los preceptos legales
relacionados con los elementos del acto administrativo, ya que se producen efectos
anormales que afectan su eficacia.

La inexistencia

Serra Rojas identifica a los actos inexistentes como aquellos a los que les falta un elemento
esencial, orgánico, estructural, para su formación, ejemplificado en el supuesto de que la
autoridad que emite el acto es incompetente y obviamente no surte ningún efecto. Este será
el caso en el que la autoridad jurisdiccional se pronuncie sobre la inexistencia del acto.
Aduce, sin embargo, que esta teoría de la ineficacia de los actos administrativos debe
eliminar de su clasificación a la inexistencia, ya que no hay una razón jurídica válida para su
mantenimiento por lo impreciso de su definición. Tan sencillo como decir que los actos que no
existen no son actos administrativos sino situaciones de hecho contrarias a la ley.

Nulidad absoluta

La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, dice Serra Rojas,73 se da por las
siguientes características o elementos diferenciales:
a) Cuando es provocada por la violación de leyes prohibitivas o de interés público;
b) Si son realizados por un funcionario incompetente;
c) Cuando no se convalida por prescripción;
d) Cuando de la nulidad puede privilegiarse cualquier persona;
 e) En caso de que no se legitime por la confirmación;
f) Por actos constitutivos de delitos;
g) Tratándose de reglamentos inconstitucionales o ilegales;
h) Aquellos cuyo contenido sea legalmente imposible;
i) Cuando se dictan por los órganos colegiados en forma irregular;
j) Por ilegalidad de los fines del acto, como desvío de poder;
k) Por la falta de forma;
l) Actos que prescinden del procedimiento administrativo, y
m) Actos cuyo contenido es imposible.
Son claros y limitados los supuestos que da el autor para lograr que el acto sea declarado
nulo, pues considera que esas son las causas que impedirían que un acto siga surtiendo
efectos jurídicos hacia el futuro y hacia el pasado; por ejemplo, que el acto sea realizado por
un funcionario incompetente llevaría al órgano revisor a determinar la nulidad del mismo,
aunque este supuesto pudiera confundirse con la inexistencia del acto.

Nulidad relativa

La nulidad relativa –o anulabilidad del acto administrativo– la identifica porque el acto

anulable tiene la apariencia de ser un acto administrativo normal y surte sus efectos jurídicos
hasta la declaración de nulidad, y esa nulidad se funda en el libre arbitrio del afectado y la
seguridad jurídica. Los elementos que la caracterizan son:
a) Los que violan leyes permisivas, supletorias y otras de la misma naturaleza;
b) Los que son realizados por autoridades competentes pero la manifestación de voluntad
la ejecuta en forma defectuosa o irregular;
c) El acto se convalida por confirmación;
d) El acto se perfecciona por la prescripción;
e) Solo pueden invocarla los interesados;
f) No son actos constitutivos de delitos;
g) Su contenido es posible y lícito;
h) La forma legal es imperfecta y puede perfeccionarse;
i) El error es enmendable, y
j) La nulidad solo puede alegarse dentro de los plazos fijados por la ley.74
En estos supuestos, el autor determina que los efectos no serán retroactivos, sino que solo
pueden determinarse a partir de la declaratoria de nulidad.
e) Jean Claude Tron Petit (México, 2015)
Para algunos autores como Tron Petit,75  la teoría de las nulidades fue diseñada como
sanciones o ineficacias que corresponde declararlas únicamente al actual TFJA, al haberse
actualizado alguna de las causas de ilegalidad que establece el artículo 51 de la LFPCA,
porque es el órgano encargado de constatar la legalidad del acto frente a la norma que
determina su contenido y formación. Es de señalarse que bajo esta concepción está
considerando que el Tribunal pasó de ser de mera anulación a uno de plena jurisdicción.
Además, este autor señala que interpretando la norma y la doctrina jurisprudencial existen
diferentes tipos de ineficacia o nulidad: De pleno derecho, si hay violación a los derechos
fundamentales; lisa y llana, si existen violaciones de fondo (con efectos en la cosa juzgada) y
se puede indicar cumplimiento o condiciones, esto es, con o sin efectos conclusivos de
 facultades o inclusive retabulando el monto de resolución o sanción; será con efectos cuando
se agravie con vicios formales y casos de instancia inatendida; de tercer tipo cuando se
agravien formalidades y se hayan ejercido facultades discrecionales, y, por último, de plena
jurisdicción, cuando deba reconocerse un derecho subjetivo y condena, otorgar o restituir
derechos afectados y cesación de efectos y ejecución.
En otras palabras, advierte que cuando el vicio es de fondo, su nulidad será “lisa y llana”
(aunque en la LFPCA solo se prevé el término nulidad); cuando se trate de vicios de forma, su
nulidad debe ser para efectos de que la autoridad repare el vicio irregular y emita otro acto
(esta nulidad se contenía en la fracción III del artículo 52, la cual fue derogada el 13 de junio
de 2016);76  la del tercer tipo, cuando se trata de vicios formales pero se hubieran ejercido
facultades de comprobación (como una visita domiciliaria), y la nulidad, cuando deba
reconocerse un derecho subjetivo.
Esta teoría específicamente reserva la nulidad al órgano jurisdiccional, e incluso hace
alusión a la nulidad con plena jurisdicción, porque el TFJA fue dotado para reconocer en sus
fallos los derechos subjetivos violados.

2.1.3. REVOCACIÓN Y NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN ALGUNOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA Y LATINOAMÉRICA

En este apartado me referiré exclusivamente a los países de España, Alemania y Francia,

integrantes de la Unión Europea, así como a los casos de Colombia y Argentina, por lo que
hace a Latinoamérica. La intención es describir las reglas procesales o principios jurídicos
que estos prevén en sus ordenamientos jurídicos en torno de las figuras de la revocación y
nulidad. Lo importante de este análisis es conocer cómo sus autoridades que ejercen la
actividad administrativa actúan frente a la emisión de un acto que consideran ilegal o irregular,
el cual –a su juicio– debe desaparecer para no lesionar el interés público.
España es un Estado democrático, de derecho y de bienestar, con una economía de
mercado, establecido como monarquía constitucional. El sistema de gobierno se basa en la
soberanía nacional, la división de poderes y un sistema parlamentario (por el papel central
que tiene el Poder Legislativo o Parlamento).77 Además, es miembro de la Unión Europea y
participa en ese proyecto económico y político. Como otros Estados, ha cedido competencias
económicas y políticas a las instituciones europeas y comparte su ejercicio con otros 28
Estados miembros y sus ciudadanos.78
Las leyes adjetivas en España, al igual que en México, establecen la revocación y nulidad
–en sede administrativa y vía jurisdiccional– como forma de extinción o modificación de los
actos dictados por las autoridades en el quehacer administrativo, en donde se observa que
ante la facultad de revisar sus propios actos, aquel Estado cuenta con reglas procesales y
principios jurídicos protectores de los derechos de los administrados cuando los actos los
benefician.
Me refiero principalmente a que la procedencia del recurso de lesividad está sujeto a que
previamente se dicte una declaración de lesividad de actos anulables por la autoridad
legitimada para instar a ese recurso, para lo cual se requiere necesariamente acreditar la
existencia de una lesión al interés público o al Estado.
En los casos de Alemania y Francia, que también son miembros de la Unión Europea,
quiero resaltar que el motivo principal para estudiar sus legislaciones administrativas radica
en que el primero es sede originaria del “principio de confianza legítima” vislumbrado como un
límite al ejercicio de las potestades públicas que impone a la Administración el deber de
garantizar a los particulares el respeto del propio acto, mientras que el estudio del caso de
Francia se debe a que la creación del Tribunal Administrativo en México en 1936, tuvo su
principal influencia en el Consejo de Estado Francés,79 que en esa época y hoy en día (2020)
es uno de los tribunales administrativos con mayor jerarquía en el mundo.
La referencia al caso de Colombia atiende a que en su Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se regula que la Administración está
 impedida para revocar o modificar sus propios actos administrativos, cuando crean
situaciones jurídicas particulares y concretas sin el consentimiento del afectado,80 por lo que
ante la existencia de un acto ilegal que protege derechos de los particulares, para ser
revocado necesariamente tiene que mediar la voluntad del interesado, lo que –desde mi
óptica– refleja una amplia protección a la seguridad jurídica de los administrados frente a la
legalidad del acto.
Por lo que respecta a la descripción del procedimiento administrativo y contencioso en el
Derecho Administrativo de Argentina, la razón principal de su referencia es que en sus normas
adjetivas la revocación está prevista de forma excepcional e inusual para que la
Administración anule un acto administrativo, pues en ese país surgió el “principio de la
estabilidad del acto administrativo”, con la intención de proteger los derechos que fueron
reconocidos en ese acto, obligando al juzgador a ponderar entre los intereses que se
contraponen entre sí.
En el presente apartado no se pretende efectuar un análisis de Derecho Comparado, pues
esto sería materia de otro tipo de investigación, sino que mi enfoque es meramente
descriptivo sobre lo que se regula en cada legislación de estos países y únicamente respecto
a la revocación y nulidad de actos administrativos, anticipando que solo en España se utiliza
el término de “lesividad” en sus normas.

2.1.3.1. ESPAÑA

El sistema jurídico español regula el procedimiento administrativo en la “Ley 39/2015, de 1

de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”.81  Al
igual que en el sistema jurídico mexicano, se establece la procedencia de la nulidad en sede
administrativa, a través de la impugnación que hagan los interesados por medio de un recurso
administrativo.
En vía jurisdiccional se prevé el recurso contencioso-administrativo promovido por los
particulares o las Administraciones, regulado por la “Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-administrativa”,82  que en México podría equipararse con el
juicio contencioso administrativo federal.

Recurso administrativo

La “Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas” tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los
actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones
Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las
Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la
iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.83
En este procedimiento, el interesado84  puede solicitar la anulabilidad de los actos
administrativos cuando estos incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico,
incluso la desviación de poder, pero si el defecto es de forma solo determinará la anulabilidad
cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé
lugar a la indefensión de los interesados.85 Esta norma sigue la teoría de la anulabilidad de
los actos cuando el vicio que lo afecta sea menor o no grave, pero que requiere su extinción
para ser reparado.
La referida ley especifica que son actos anulables las actuaciones administrativas dictadas
fuera del tiempo establecido para ellas solo cuando así lo imponga la naturaleza del término o
plazo (caducidad).86
Tratándose de actos de las Administraciones Públicas, son nulos de pleno derecho en los
casos que:  (i)  se lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional;  (ii)  sean dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio;  (iii)  tengan un contenido imposible;  (iv)  sean constitutivos de
infracción penal o se dicten como consecuencia de esta; (v) sean dictados prescindiendo total
y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las
reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados;  (vi)  se traten
de actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición,
y (vii) cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de ley.87
También son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que
regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.88
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se
presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos
se disponga otra cosa.89
En ese ordenamiento se dispone que excepcionalmente podrá otorgarse eficacia
retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando
produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios
existieran ya en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos
o intereses legítimos de otras personas.90
En caso de que una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus
competencias, un acto que necesariamente tenga como base otro dictado por una
Administración Pública distinta y aquella entienda que es ilegal, podrá requerir a esta
previamente para que anule o revise el acto, ya que no procede el recurso en la vía
administrativa,91  y de rechazar el requerimiento podrá interponer recurso contencioso-
administrativo. En estos casos quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.
Dentro de esta ley se establece como limitante la nulidad o anulabilidad de un acto que se
revisa, pero esto no implica la revisión de los actos sucesivos en el procedimiento que sean
independientes del primero. Además, puede darse una nulidad o anulabilidad parcial del acto
administrativo sin que se afecte la validez de sus otras partes, salvo que la parte viciada sea
de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.92
Expresamente se establece la conservación de actos y trámites, pues en el caso de que el
órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones, este tiene la facultad de conservar
aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido
la infracción.93  Esto es acorde con la teoría de Gordillo sobre la modificación de los
administrativos.
Asimismo, la Administración puede convalidar los actos anulables subsanando los vicios de
que adolezcan, y su efecto sigue siendo desde su fecha de emisión, siempre que estos
supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del
acto y no se lesionen derechos o intereses legítimos de terceros.94
Incluso puede convalidarse el acto si el vicio consiste en incompetencia no determinante de
nulidad, ya que podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del
que dictó el acto viciado, o si el vicio reside en la falta de alguna autorización, el acto podrá
ser convalidado mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.95
Este ordenamiento jurídico prevé la Revisión de oficio de las Administraciones Públicas
para declarar extinto un acto administrativo, mediante dos procedimientos diferentes: Cuando
se trate de “disposiciones y actos nulos” y cuando sea por “Declaración de lesividad de actos
anulables”.
Tratándose de la Revisión de “disposiciones y actos nulos” procede la nulidad:96
a) En cualquier momento, de oficio o a solicitud del interesado y previo dictamen favorable
del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo
hubiere, se declarará la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía
administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.
b)  En cualquier momento, de oficio y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, se declarará la
nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley
y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.
c)  De oficio, caso en que el órgano competente puede acordar motivadamente la
inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de
recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma,
cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho o
carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran
desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
d) De oficio, al declarar la nulidad de una disposición o acto, pudiéndose establecer, en la
misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las
circunstancias legales97  sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los
actos firmes dictados en aplicación de la misma.
e)  Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis
meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el
procedimiento se hubiera iniciado a solicitud del interesado, se podrá entender la misma
desestimada por silencio administrativo.
Cuando se trate de la “Declaración de lesividad de actos anulables” procede a través de la
declaración de lesividad para el interés público98  previo a la interposición ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo, en contra de actos favorables para los
interesados.99
Esta declaración de lesividad tiene que adoptarse en el transcurso de los siguientes cuatro
años a partir de que se dictó el acto administrativo, siendo obligatorio contar con una previa
audiencia a la que deberán concurrir los interesados.100  Este procedimiento debe
desahogarse en el plazo de seis meses. En caso contrario se producirá la caducidad de la
instancia.101
Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el
proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso,
pero debe ser notificada a los interesados para meros efectos informativos.
Iniciado el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos o anulables, el órgano
competente para declarar la nulidad o lesividad podrá suspender la ejecución del acto,
cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
En sede administrativa procede la revocación de actos administrativos mientras no haya
transcurrido el plazo de prescripción, sean actos de gravamen o desfavorables, siempre que
esa revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria
al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.102
También se prevé que las Administraciones Públicas pueden rectificar en cualquier
momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o
aritméticos existentes en sus actos.103
En la ley se establece que la autoridad que tiene competencia para la Revisión de oficio de
las disposiciones y de actos nulos y anulables en la Administración General del Estado es:104
a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y disposiciones y de los actos y
disposiciones dictados por los Ministros.
b) En la Administración General del Estado:
• Los Ministros, respecto de los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no
dependientes de una Secretaría de Estado.
• Los Secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos directivos de ellos dependientes.

c) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes

de la Administración General del Estado:

• Los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados
por el máximo órgano rector de estos.
• Los máximos órganos rectores de los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por
los órganos de ellos dependientes.

Recurso contencioso-administrativo
En la instancia jurisdiccional están legitimados para impugnar la ilegalidad de un acto, la
Administración autora, previa su declaración de lesividad para el interés público en los
términos antes precisados,105 con excepción de la impugnación de las decisiones adoptadas
por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las
reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del
Sector Público, ya que no requiere previa declaratoria de lesividad.106
El recurso de lesividad se inicia con la presentación de la demanda formulada con los
hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de
las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la
Administración,107 debiendo señalar con precisión la persona o personas demandadas y, si la
tuvieran, su sede o domicilio. A esta demanda se acompañarán la declaración de lesividad, el
expediente administrativo y, en su caso, el documento con que se acredite la legitimación o
competencia.108
El plazo para interponer el recurso de lesividad es de dos meses contados a partir del día
siguiente a la fecha de la declaración de lesividad,109  y se cuenta con nueve días para
emplazar personalmente a los demandados.110  Una vez efectuado el emplazamiento a las
partes demandadas que comparecieron, se les otorgará el plazo de 20 días para que
contesten la demanda.111
La ley dispone un plazo de 10 días para que las partes presenten conclusiones y, una vez
integrado el expediente,112  el juez debe dictar sentencia en un plazo de 10 días a partir de
que la instrucción del juicio concluyó y decidirá sobre todas las cuestiones controvertidas en
el proceso.113
En la sentencia se pronunciará alguno de los fallos siguientes:  (i)  inadmisibilidad del
recurso contencioso-administrativo;  (ii)  estimación o desestimación del recurso contencioso-
administrativo, y (iii) el pronunciamiento respecto de las costas.114
La inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo se da porque:  (i)  el Juzgado o
Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción;  (ii)  se interpuso por persona
incapaz, no debidamente representada o no legitimada;  (iii)  tiene por objeto disposiciones,
actos o actuaciones no susceptibles de impugnarse;  (iv)  recae sobre cosa juzgada o si
existiera litispendencia, y  (v)  se presentó el escrito inicial del recurso fuera del plazo
establecido.115
La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o
actuación impugnados, es decir, se sostenga la legalidad del acto, y estimará el recurso
contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en
cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.116
Cuando la sentencia estime procedente el recurso, el juez podrá:117
a)  Declarar no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la
disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique el acto impugnado.
 b)  Si se solicitó el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica
individualizada, reconocerá esa situación jurídica y adoptará las medidas necesarias para su
pleno restablecimiento.
c)  Si la medida consiste en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación
jurídicamente obligatoria, el juez debe establecer plazo para que se cumpla el fallo.
d)  Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios se declarará, en todo
caso, el derecho a la reparación, señalando asimismo que está obligado a indemnizar,
debiendo fijar la cuantía de la indemnización cuando se pida expresamente por el
demandante y haya constancia en autos de los elementos suficientes para ello. En su caso,
se establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción
quedará diferida al periodo de ejecución de sentencia.
Los efectos de la anulación de una disposición o acto se producirán para todas las
personas afectadas. Los fallos que anulen una disposición general tendrán efectos generales
desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial
en que se publicó la disposición anulada. También se publicarán las sentencias firmes que
anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas.118
La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación
jurídica individualizada solo producirá efectos entre las partes; no obstante, tales efectos
podrán extenderse a terceros en los términos legales conducentes.119

2.1.3.2. ALEMANIA

En este país, el procedimiento administrativo120  está previsto

121
en Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG),  Ley de Procedimiento Administrativo,   aplicable
en el ámbito federal a las actividades administrativas de Derecho Público de las autoridades.
La jurisdicción administrativa se encuentra regulada en  Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO),  Reglamento del Tribunal Administrativo,122  y es ejercida por tribunales
independientes separados de las autoridades administrativas.123

Sede administrativa

La autoridad decide, a su discreción, cuándo llevar a cabo un procedimiento administrativo,

con excepción de que la ley exija a la autoridad actuar de oficio o previa solicitud y cuando
solo pueda actuar a solicitud.124
Esta ley dispone expresamente que no se aplica el procedimiento administrativo a las
actividades de las iglesias, sociedades religiosas y comunidades de cosmovisión, así como a
sus asociaciones e instituciones. Tampoco se aplica a los procedimientos de las autoridades
fiscales federales o estatales, de acuerdo con el Código Fiscal; enjuiciamiento penal,
enjuiciamiento y castigo por infracciones administrativas, asistencia jurídica en el extranjero
en materia penal y civil; los procedimientos ante la Oficina Alemana de Patentes y Marcas y
las juntas de arbitraje establecidas allí; los procedimientos según el Código Social; el derecho
a compartir carga, y el derecho a la reparación.125
Debe entenderse por acto administrativo toda orden, decisión u otra medida soberana que
una autoridad toma para regular un caso individual en el campo del derecho público y que
tiene como objetivo efectos legales directos al exterior. Un acto administrativo de aplicación
general es un acto administrativo que está dirigido a un grupo de personas determinado o
determinable de acuerdo con características generales o se relaciona con la propiedad
pública de una cosa o su uso por el público en general.126
La eficacia del acto administrativo se da cuando surte efectos contra la persona a la que va
dirigido o que se ve afectado por él en el momento en que se da a conocer y entra en vigor.
Éste permanece vigente siempre y cuando no sea retirado, revocado o cancelado, supuestos
en que el acto administrativo será nulo por ineficaz.127
La ley dispone que un acto administrativo es nulo y sin efectos en la medida en que sufre
un error particularmente grave, y esto resulta cuando todas las circunstancias fueron
evaluadas adecuadamente.128
Independientemente de lo anterior, un acto administrativo es nulo cuando: (i) se emitió por
escrito o electrónicamente porque no rebela a la autoridad emisora (incompetencia por
materia);  (ii)  una regulación legal establece que solo puede emitirse entregando un
documento, pero este formulario no es suficiente (falta de requisitos formales);  (iii)  la
autoridad emitió el acto fuera de su competencia en cuyo distrito se encuentra la propiedad o
lugar sin autorización para hacerlo (incompetencia por territorio);  (iv)  por razones de hecho
(imposibilidad física);  (v)  requiera que se lleve a cabo un acto ilegal que constituye una
sanción o una multa, y (vi) se viola la decencia común.129
Se prevén excepciones a esa nulidad, en los siguientes casos: (i) que no se han cumplido
las disposiciones sobre jurisdicción local, a menos que exista un caso de incompetencia
territorial; (ii) que participó una persona excluida de conformidad con la sección 20 (1) oración
1 números 2 a 6;130(iii)  que un comité llamado a participar por ley no tomó la decisión
requerida para la adopción del acto administrativo o no ha tenido quórum, y  (iv)  no se ha
brindado la cooperación de otra autoridad requerida por la ley.131
Si la nulidad afecta solo una parte del acto administrativo, es nula si la parte es tan esencial
que la autoridad no hubiera podido dictar el acto administrativo sin ella; también existe
disposición en el sentido de que la autoridad puede determinar la nulidad de oficio en
cualquier momento.132
Un acto no es nulo por vicios de procedimiento o formales en los siguientes casos: (i) si la
solicitud requerida para la adopción del acto administrativo se realiza posteriormente; (ii) si la
justificación necesaria se da retrospectivamente;  (iii)  si la audiencia necesaria de una parte
se reprograma;  (iv)  si la decisión de un comité, cuya participación es necesaria para la
adopción del acto administrativo, se toma retrospectivamente; (v) si se compensa la necesaria
cooperación de otra autoridad.133
Los supuestos de revocación se dividen atendiendo a que el acto administrativo sea
desfavorable o favorable a los particulares, incluso después de que se haya vuelto
inimpugnable. En el primero supuesto, son revocados total o parcialmente con efectos en el
futuro, a menos que un acto administrativo del mismo contenido tenga que emitirse
nuevamente o una revocación sea inadmisible por otras razones.134
En el segundo supuesto, cuando el acto es favorable, la ley establece que puede ser
revocado total o parcialmente con efectos hacia el futuro, cuando:  (i)  la revocación está
permitida por ley o reservada en el acto administrativo; (ii) existe una condición vinculada al
acto administrativo y el beneficiario no la ha cumplido o no la ha cumplido dentro de un
periodo establecido para ello;  (iii)  si, sobre la base de eventos que ocurrieron después, la
autoridad tiene derecho a no adoptar el acto administrativo y si el interés público se encuentra
en peligro;  (iv)  si, sobre la base de una disposición legal modificada, la autoridad tiene
derecho a no adoptar el acto administrativo, siempre que el beneficiario no haya utilizado aún
el beneficio o no haya recibido aún ningún beneficio debido al acto administrativo y si el
interés público está en peligro, y (v) para prevenir o eliminar serias desventajas para el bien
común.135
La revocación es resuelta por la autoridad competente después de que el acto
administrativo sea definitivo.136 Esto también se aplica si el acto administrativo a revocar ha
sido emitido por otra autoridad.
Si se revoca un acto administrativo favorable en los casos de los supuestos (ii), (iii), (iv) y
(v) antes citados, la autoridad debe, previa solicitud, compensar a la persona afectada por la
desventaja financiera sufrida al confiar en la existencia del acto administrativo, en la medida
 en que su confianza es digna de protección,137 –esta norma es el fundamento del principio de
confianza legítima aplicado a la materia administrativa–138  para determinar la cuantía de la
compensación a la persona afectada, la ley establece la forma de reembolso y los intereses
generados.139
Esta anulación puede ser recurrida a través del recurso legal ordinario para disputas
relacionadas con la compensación.140

Jurisdicción contencioso-administrativa

Desde la Constitución (Grundgesetz) se establece que “la función jurisdiccional se ejerce

en Alemania por los Tribunales Federales y los Tribunales de los Estados
Federados”.141 Esta jurisdicción se divide en cinco materias: la jurisdicción ordinaria, laboral,
contencioso-administrativa, social y financiera.142
El proceso legal administrativo se da en todas las disputas de derecho público de
naturaleza no constitucional, a menos que las leyes federales asignen expresamente las
disputas a otro tribunal. Las disputas de Derecho Público en el campo de la ley estatal
también pueden ser asignadas a otro tribunal por la ley estatal.143
Están legitimados para actuar en este proceso por parte del Gobierno Federal, un
representante del interés federal frente al Tribunal Administrativo Federal. El representante
del interés federal en el Tribunal Administrativo Federal pu de participar en cualquier
procedimiento ante el Tribunal Administrativo Federal.144
La solicitud de reclamo para anular un acto administrativo (acción de anulación) y ordenar
un acto administrativo que ha sido rechazado u omitido (acción por obligación), a menos que
la ley disponga lo contrario, solo es admisible si el reclamante alega que sus derechos han
sido violados por el acto administrativo o su rechazo u omisión.145
Para su procedencia formal puede ocurrir cualquier persona física o jurídica que afirme que
sus derechos legales o su aplicación han sido violados o serán vulnerados en el futuro
previsible, y –como cualquier autoridad– tiene que presentar la solicitud dentro de un año a
partir de la publicación de las disposiciones legales.146 Debe dirigirse contra la corporación,
institución o fundación que ha emitido la regulación legal. El Tribunal Administrativo Superior
puede dar al Estado y otras entidades jurídicas de Derecho Público, cuya jurisdicción se ve
afectada por la disposición legal, la oportunidad de presentar observaciones dentro de un
periodo de al menos tres meses147 después de la publicación en la Gaceta Federal.148
La jurisdicción se inicia con la presentación de los escritos preparatorios y sus anexos,
solicitudes y declaraciones de las partes involucradas, así como la información, opiniones de
expertos, traducciones y declaraciones de terceros, también por escrito o como documentos
electrónicos adecuados para su procesamiento por el tribunal.149

2.1.3.3. FRANCIA

En este país las funciones administrativas se encuentran previstas en el Código de

Relaciones entre el Público y la Administración,150 en el que la Administración actúa con un
interés general y respeta el principio de legalidad, obligado por la neutralidad y respeto por el
principio del secularismo. El objetivo principal es cumplir con el principio de igualdad y
garantizar a todos un trato imparcial.151
Para la impugnación en la vía contenciosa se debe acudir a las normas adjetivas
establecidas en el Código de Justicia Administrativa, en su parte legislativa, ante el Consejo
de Estado, los tribunales administrativos de apelación y los tribunales administrativos.152
Como actos se entienden los actos administrativos unilaterales decisivos y no decisivos.
Los actos administrativos unilaterales decisivos incluyen actos reglamentarios, actos
individuales y otros actos decisivos no reglamentarios. También pueden denominarse
decisiones o, en su caso, decisiones reglamentarias, decisiones individuales y decisiones que
no son ni reglamentarias ni individuales.153
Las personas físicas o jurídicas tienen derecho a ser informadas sin demora de los motivos
de las decisiones administrativas individuales desfavorables que les conciernen y que son
aquellas que:154
a) Restrinjan el ejercicio de las libertades públicas o, en general, constituyan una medida
policial.
b) Infligen una sanción.
c)  Hagan que la concesión de una autorización esté sujeta a condiciones restrictivas o
imponer restricciones.
d) Retiren o deroguen una decisión que crea derechos.
e) Oponerse a una ejecución hipotecaria o una confiscación.
f) Rechazar una ventaja cuya atribución constituye un derecho para que las personas que
cumplan las condiciones legales lo obtengan.
g) Rechazar una autorización, y
h) Rechazar un recurso administrativo, cuya presentación es obligatoria antes de cualquier
recurso contencioso en aplicación de una disposición legislativa o reglamentaria.
En este ordenamiento se establece el título denominado “La salida de la fuerza de los actos
administrativos” con el propósito de extinguir un acto, entendiéndose las siguientes
definiciones: (i) derogación de un acto es su desaparición legal para el futuro, y  (ii)  retirada
de un acto es su desaparición legal para el futuro como para el pasado.155
Las disposiciones aplicables para la derogación y retirada de un acto administrativo
unilateral adoptado por la Administración, además de las del Código, deben sujetarse a los
requisitos derivados de la legislación de la Unión Europea y las disposiciones legislativas y
reglamentarias especiales.156
Expresamente se dispone que un acto administrativo unilateral obtenido por fraude puede
ser revocado o retirado en cualquier momento.157  Además, se prevé que la Administración
solo puede derogar o retirar una decisión que crea derechos por iniciativa propia (oficio), a
solicitud de un tercero o del propio beneficiario si es ilegal, y será dentro de los cuatro meses
de haber tomado esta decisión que procede la revocación o retirada del mismo.158
No obstante lo anterior, también se prevé que la Administración, sin condición de demora,
puede revocar una decisión que crea derechos cuyo mantenimiento está sujeto a una
condición que ya no se cumple y retirar una decisión de concesión de una subvención cuando
no se hayan respetado las condiciones establecidas para su concesión.159
A solicitud del beneficiario de la decisión procede que la Administración, según sea el caso
y sin condición de límite de tiempo, derogue o retire una decisión que crea derechos, incluso
legales, si es probable que su retirada o derogación infrinja derechos de terceros y si es para
reemplazarlo con una decisión más favorable para el beneficiario160
La apelación contenciosa contra una decisión que crea derechos y está sujeta al ejercicio
previo de una apelación administrativa procede si la apelación ha sido debidamente
presentada.
En su caso, la retirada o derogación de la decisión es posible hasta el vencimiento del
plazo establecido para que la Administración decida sobre la apelación administrativa previa
obligatoria.161
La Administración está obligada de oficio a derogar expresamente un acto reglamentario
ilegal, ya sea que esta situación haya existido desde su promulgación o si surge de
circunstancias legales o fácticas posteriores, a menos que la ilegalidad haya cesado. También
 está obligada a derogar expresamente un acto no reglamentario que no crea derechos y que
se ha convertido en ilegal o sin propósito debido a circunstancias legales o fácticas
posteriores a su promulgación, a menos que la ilegalidad haya cesado.162
Solo se puede retirar un acto regulatorio o un acto no regulatorio cuando no crea derechos
si es ilegal dentro de los cuatro meses de su promulgación.163 No obstante, siempre se puede
retirar una medida de sanción impuesta por la Administración.164
La administración decide sobre la apelación contra una decisión que crea derechos sobre
la base de la situación fáctica y legal vigente en la fecha de esta decisión. En el caso de una
apelación contra una decisión que no crea derechos, se basa en la situación fáctica y legal
que prevalece en la fecha en que decide sobre la apelación.165
Sujeto a las competencias delegadas a otras jurisdicciones, los recursos contenciosos
contra las decisiones administrativas se presentan ante los tribunales administrativos de
Derecho Ordinario, en las condiciones previstas por el Código de Justicia Administrativa.
Los tribunales administrativos son, en primera instancia, jueces ordinarios de litigios
administrativos, sujetos a los poderes que el sujeto de la disputa o los intereses de la
administración de justicia apropiada atribuyen a otro tribunal administrativo.166
El tipo de proceso dependerá de la naturaleza de la cuestión planteada al juez, que se
divide en: (i) contencioso de anulación, (ii) contencioso de plena jurisdicción, (iii) contencioso
de represión y (iv) contencioso de interpretación y apreciación de la legalidad.167

2.1.3.4. COLOMBIA

En el sistema jurídico colombiano, el procedimiento administrativo se encuentra regulado

en la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo,168  con la finalidad de proteger y garantizar los derechos y
libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las
autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento
de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la Administración, y la
observancia de los deberes del Estado y de los particulares.169
En ese mismo Código se establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo
tiene por objeto hacer efectivos los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley,
así como la preservación del orden jurídico.170
Como regla general, los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido
anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; asimismo, cuando se
encuentren suspendidos no podrán ejecutarse hasta en tanto se resuelva definitivamente
sobre su legalidad o se levante esa medida cautelar.171
Procede la revocación directa por las mismas autoridades que los hayan expedido o por
sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en
cualquiera de los siguientes casos: (i) cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución
Política o a la ley; (ii) cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten
contra él, y (iii) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.172
En cuanto a la revocación de actos de carácter particular y concreto, salvo las excepciones
establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o
modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de
igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del
respectivo titular.173
Se dispone específicamente que si el titular niega su consentimiento y la autoridad
considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, debe demandarlo ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En el caso de que la Administración considere
que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos demandará al particular sin tener que
acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión
provisional.174  En todos los demás casos debe cumplirse con el requisito de conciliación
extrajudicial para demandar.175
La conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo es un mecanismo
de solución de los conflictos entre los particulares y el Estado, la cual se lleva ante un agente
del Ministerio Público –requisito de procedibilidad– antes de presentar una demanda de
nulidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando se trate de
asuntos de naturaleza conciliable.176
El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de
conciliación, no obstante que no se logre acuerdo o cuando vencido el término de tres meses,
contados a partir de la presentación de la solicitud, la audiencia no se hubiere celebrado por
cualquier causa, pudiendo, en ese último supuesto, acudir a la jurisdicción. También se podrá
acudir directamente a la jurisdicción si bajo protesta se indica en la demanda que se ignora el
domicilio y lugar de trabajo del demandado o si está ausente sin conocer su paradero.177
Durante la audiencia de conciliación, el Ministerio Público concederá el uso de la palabra a
cada una de las partes por el término que considere necesario para la exposición de los
hechos alegados y sus pretensiones. En la solicitud de conciliación deberán acompañarse los
medios de prueba que las partes estimen pertinentes, sin perjuicio de que el agente del
Ministerio Público se allegue de nuevas pruebas.
En la conciliación extrajudicial, tratándose de asuntos de lo contencioso administrativo, las
partes deben estar representadas por abogado, quien deberá concurrir a las audiencias.178
Asimismo, de conformidad con el artículo 2o., primer párrafo, del Decreto 1716 de 2009,
según la interpretación del Consejo de Estado, los conflictos que versen sobre aspectos
tributarios no pueden ser objeto de conciliación;179  tampoco son objeto de conciliación
aquellos asuntos en los que la acción respectiva haya caducado.180
El acuerdo conciliatorio tendrá efecto de cosa juzgada.181 Aquellos aspectos que no fueron
objeto de acuerdo podrán ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
La autoridad de la Administración que acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen
funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las
cargas procesales y probatorias previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo.182
Procederá la anulación de los actos de carácter general cuando hayan sido expedidos con
infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o
con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con
desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.183
Excepcionalmente, la autoridad puede pedir la nulidad de actos administrativos de
contenido particular en los siguientes casos:184
a) Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produzca no
se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o
de un tercero.
b) Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
c)  Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten de manera grave el orden
público, político, económico, social o ecológico.
d) Cuando la ley lo consagre expresamente.
Con relación a la legitimación, la ley dispone que la representación de la entidad, órgano u
organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de
Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil,
 Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la
Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el
hecho.185
En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las
entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo
de su competencia, o el funcionario que expidió el acto.186
Cuando sea en materia contractual, la representación la ejercerá el servidor público de
mayor jerarquía de las dependencias a que se refiere la literal b), del numeral 1 del artículo
2o. de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya. En caso de que el contrato o
acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la
Nación, esa actuación estará a cargo del Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.187
Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel
territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En
los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la
representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor.188
La sentencia tiene que ser motivada, y en ella se hará un breve resumen de la demanda y
de su contestación, así como un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos
legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las
conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se
apliquen.189
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y cualquiera otra que el
fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y
decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in
pejus.190
La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza
de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada  erga
omnes, pero solo con relación a la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de
las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán
efectos erga omnes solo en cuanto a las normas jurídicas superiores frente a las que se haga
el examen.191
El veredicto dictado en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento,
producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma
causa, y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.192
Y en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se podrá solicitar al juez de
primera instancia la fijación de una indemnización compensatoria, cuando resulte imposible
que la entidad demandada cumpla la orden de reintegro al demandante del cual fue
desvinculado porque la entidad desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la
entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de
la desvinculación. En todo caso, la suma se fijará teniendo en cuenta los parámetros de la
legislación laboral para el despido injusto y el auto que la señale solo será susceptible de
recurso de reposición.193

2.1.3.5. ARGENTINA

El procedimiento administrativo en el sistema jurídico argentino se encuentra contemplado

en la Ley 19.549 (Ley Nacional de Procedimientos Administrativos), de aplicación ante la
Administración Pública Nacional, centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos,
con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad,194  así como lo
establecido en el Reglamento de Procedimientos Administrativos Decreto 1759/72.195
 Si es por la vía judicial, el proceso se rige por el trámite previsto en el Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación,196 texto actualizado de la Ley N° 17.454 (demanda –admisión de la
demanda y emplazamiento de la accionada–, defensas previas, contestación de demanda y
procedimiento probatorio, entre otros), y se rigen por el procedimiento ordinario.
Esta legislación dispone expresamente que los actos regulares del que nacieron derechos
subjetivos a favor de los administrados no pueden ser revocados, modificados o sustituidos
en sede administrativa una vez notificados. Sin embargo, podrán ser revocados, modificados
o sustituidos de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la
revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si
el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También puede ser
revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia,
indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.197
Asimismo, ese ordenamiento establece que el acto administrativo afectado de nulidad
absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad
aun en sede administrativa. No obstante, si el acto hubiere generado prestaciones que
estuvieren en vías de cumplimiento solo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos
aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad.198
En este modelo jurídico la figura de revocación de los actos administrativos es una
excepción a la conservación de los mismos, ya que por regla general son válidos todos los
actos administrativos,199 pero tratándose de actos que contienen derechos o beneficios a los
particulares, solo procederá su revocación cuando el propio interesado conociera del vicio, lo
que pudiera considerarse como dolo o mala fe.
Lo anterior constituye una excepción a la potestad revocatoria de la administración, que
debe ser interpretada con carácter estricto, toda vez que su aplicación acarrea la subsistencia
en el mundo jurídico de un acto viciado de nulidad absoluta hasta en tanto se produzca la
declaración judicial pertinente.
Por regla general, el acto administrativo puede tener efectos retroactivos cuando se dicte
en sustitución de otro revocado o cuando favorezca al administrado, siempre que no se
lesionen derechos adquiridos.200
Como se describe en la teoría de Gordillo, la ley dispone que el acto administrativo es nulo,
de nulidad absoluta e insanable cuando: (i) la voluntad de la Administración resultare excluida
por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes
inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente, o por simulación
absoluta, y (ii) se emitió por incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o
del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren
permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados, o por
violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su
dictado.201
Son anulables cuando se incurrió en una irregularidad u omisión intranscendente o se trate
de un vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, y el
acto será anulable en sede judicial.202
Estos actos anulables pueden ser saneados mediante:  (i)  ratificación por el órgano
superior, cuando el acto fue emitido por incompetencia en razón de grado y siempre que la
avocación, delegación o sustitución son procedentes, y  (ii)  confirmación por el órgano que
dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte, y sus efectos se retrotraerán a la fecha de
emisión del acto objeto de ratificación o confirmación.203
También en estos actos resulta procedente la conversión, es decir, si los elementos válidos
de un acto administrativo nulo permiten integrar otro válido, ya que puede efectuarse su
conversión con el consentimiento del administrado, y surtirá efecto a partir del momento en
que se perfeccione el nuevo acto.204
 La ley dispone en específico que no habrá plazo para accionar en los casos en que el
Estado o sus entes autárquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia
de prescripción,205  es decir, la Administración podrá solicitar la nulidad de un acto en
cualquier momento mientras subsista el acto administrativo y sus efectos.
En sede judicial no hay reglas especiales para la acción de lesividad, ya que –como
señalé– se rige por un procedimiento ordinario. Sin embargo, de la ley administrativa pudiera
interpretarse que la legitimación recae de acuerdo con la competencia de los órganos
administrativos que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de
los reglamentos. Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano
correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución estuvieren
expresamente autorizadas; la avocación será procedente, a menos que una norma expresa
disponga lo contrario.206
Según Carlos Furnari,207 en “la acción de lesividad solamente se puede impugnar un acto
administrativo irrevocable en sede administrativa, es decir, el alcance de la acción de
lesividad es mucho más restringido que las otras acciones. Los códigos provinciales
modernos constituyen en esto una avanzada legislativa, pues evitan así una eventual
polémica doctrinaria y jurisprudencial respecto de la impugnabilidad por vía de lesividad de
los contratos y reglamentos administrativos”.
También es requisito que el acto cause una lesión jurídica a la Administración, lo que
podría provocar su invalidez y nulidad, ya que se ha considerado insuficiente el requisito de la
pura lesión, pues necesita, además de la violación jurídica, un quebranto económico.
La declaración de ilegalidad es un presupuesto procesal inexcusable para el ejercicio de la
acción de lesividad, pues su finalidad consiste en autorizar la admisión y el trámite del
correspondiente proceso. La razón de esta exigencia radica en la necesidad de que la
Administración declare en qué consiste la ilegitimidad y cuál es el perjuicio que le causa el
acto lesivo. La sentencia que recae en el proceso de lesividad solo puede admitir o rechazar
la pretensión anulatoria de la Administración. En caso de admitirla, el órgano jurisdiccional
debe limitarse a anular el acto declarado lesivo. No puede modificarlo ni sustituirlo, porque
ello vulneraría el principio de división de poderes.208

2.2. PRINCIPIOS JURÍDICOS QUE SURGEN CON MOTIVO DE LA REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Es por demás interesante conocer cómo en algunos casos han surgido nuevos principios
jurídicos o reglas de Derecho en el ámbito de la revocación de los actos administrativos, con
características  sui géneris  que han dado lugar a precedentes relevantes emitidos por los
tribunales administrativos en diversos países. El Derecho Administrativo no es inmutable, sino
que se va adaptando paulatinamente a una realidad social cuyos cambios son forzados
muchas veces por la búsqueda de una más pronta y completa impartición de justicia
contenciosa administrativa.
Los casos relevantes a los que me referiré son dos, paradigmáticos –similares entre sí–,
que en su momento dieron lugar a que el Derecho Administrativo evolucionara en los países
donde se presentaron por sus implicaciones jurídicas y que posteriormente fueron adoptados
en otros Estados. Son el denominado “Carman de Cantón”, en Argentina (1936),209  que dio
lugar a la creación del principio de “estabilidad del acto administrativo”, y el de “la viuda de
Berlín”, en Alemania (1956),210 que fue el punto de origen para el desarrollo del principio de
“confianza legítima” en el Derecho europeo.
En ambos principios se reclamó el derecho a percibir una pensión ya concedida, y
básicamente postulan que debe limitarse el poder de las autoridades administrativas para que
revoquen o modifiquen arbitrariamente sus propios actos en perjuicio de los gobernados.

2.2.1. PRINCIPIO DE LA ESTABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO (ARGENTINA)

 La estabilidad del acto administrativo es un principio jurídico de origen argentino que –
considero– nació en defensa de otros valores que son susceptibles de protegerse, ante la
inminencia de revocar un acto (favorable al titular) por ser ilegal, como el de la seguridad
jurídica del nuevo titular de los derechos nacidos al amparo del acto cuestionado,
entendiéndose que, ante la posibilidad de afectarse el acto por un determinado vicio
(modificación o revocación), podría causar un desequilibrio al orden jurídico.
García de Enterría manifestó que “la revocación de actos administrativos por motivos de
legalidad es en extremo delicado, en cuanto que atenta contra las situaciones jurídicas
establecidas. El enfrentamiento entre los dos principios jurídicos básicos, de legalidad y de
seguridad jurídica, exige una gran ponderación y cautela a la hora de fijar el concreto punto
de equilibrio, que evite tanto el riesgo de consagrar situaciones ilegítimas de ventaja como el
peligro opuesto al que alude la vieja máxima “summum ius, summa iniuria” (excesivo
derecho, excesiva injusticia).” 211
Lo anterior, en razón de que el tema de cuestionar la legalidad del acto, sobre todo cuando
ampara derechos o beneficios a un particular, pone de manifiesto la alteración del orden
jurídico, siendo necesario recurrir a la herramienta conocida como “la estabilidad del acto
administrativo”. Medularmente, “esta garantía exige que, cumplidos ciertos recaudos formales,
los derechos que fueran concedidos por un acto administrativo, sea válido o antijurídico, no
pueda ser revocado administrativamente”.212
El origen de este principio jurídico se basa en el conocido caso “Carman de Cantón”, en el
que por decreto reglamentario de 1913 se concedió la pensión por jubilación al doctor Eliseo
Cantón; años después (1927), la Comisión Revisora de Pensiones Militares oficiosamente
revisó la pensión otorgada y encontró errores en el cómputo de los años de servicios militares
del pensionado, pero no emitió pronunciamiento alguno. Asimismo, en 1931 la nueva
administración de la Caja declaró improcedente la revisión de la jubilación.
Sin embargo, esta situación llegó al ámbito del Poder Ejecutivo, que por resolución de 1932
declaró que sí procedía la revisión de la jubilación de Cantón por existir errores de hecho, y
fue en 1933 que esta autoridad dejó sin efectos el citado decreto de 1913 –en el que se
decretó favorable la pensión–, además de mandar formular cargo por las sumas percibidas
indebidamente por el beneficiario.
En contra de estos últimos decretos (1932 y 1933), la señora Carman de Cantón presentó
acción contenciosa administrativa que le correspondió conocer a la Corte Suprema de Justicia
de la Nación en Argentina, quien, mediante ejecutoria de fecha 14 de agosto de
1936,213 resolvió medularmente lo siguiente:

Que de acuerdo al decreto de 30 de junio de 1896, en el que aceptándose el dictamen del Procurador General de la Nación
se clara (sic), no sólo para el caso concreto que se ventilaba (…) sino  “como antecedentes para casos análogos”  que las
resoluciones administrativas no son susceptibles de reconsideración “porque el orden público se interesa en que los derechos
adquiridos bajo el amparo de resoluciones definitivas queden inconmovibles” porque “de otro modo no habrá régimen
administrativo ni judicial posible…” pero, aparte al tratarse de un caso aislado, cabe advertirse que en el trámite de las
jubilaciones y pensiones existen (sic) procedimiento administrativo reglado (arts. 29, 30, 40, 56 y 57 de la ley N° 4349 y arts.
10, 11 y 12 del decreto reglamentario); y por ello, la prescripción también se opera en el orden administrativo (art. 37, inc. 3° de
la ley premencionada).

Que para el juicio administrativo que contiene una decisión, propiamente dicha, la fuerza de la cosa juzgada es
absoluta, porque el interés público de la certidumbre del derecho forma el derecho de la parte. Este principio de la
estabilidad del derecho mediante la resolución administrativa en el caso concreto y para la persona que lo planea,
está igualmente afirmado por LOUIS DELBEZ en su estudio sobre “La révocation des actes administratifs” […] donde
se concreta con precisión el verdadero principio en estos términos: “La doctrina puede ya consagrar como
postulado que el acto administrativo es irrevocable en los siguientes casos:

a) Cuando declara un derecho subjetivo;

b) Cuando causa estado.”

Que para el derecho administrativo argentino se sostiene la necesidad de la ley que establezca una estabilidad jurídica
mediante la irrevocabilidad por vía administrativa de decreto declarativo de derechos contestados  pero parece justo que lo
que debiera establecer la ley, como excepción al principio general de la estabilidad y certidumbre del derecho
declarado y reglado, es la facultad de revocación del poder administrador y no a la inversa.

Se reafirma la conclusión favorable a la irrevocabilidad de la jubilación del Dr. Eliseo Cantón, decretada después de su
muerte con el consiguiente menoscabo de los derechos pensionarios de su esposa; pues no se trata de facultades
discrecionales del Poder Ejecutivo, ni de una gracia demandada por un particular, ni de un trámite arbitrario en la secuela del
expediente jubilatorio, ni de fondos que pertenezcan al servicio público general. El Dr. Cantón se presentó a la Caja Nacional de
Jubilaciones y Pensiones Civiles, en los términos y con los recaudos que preceptúa la ley N° 4349 y sus reglamentaciones; las
oficinas públicas de contralor y fiscalización produjeron los informes pertinentes; el director de la Caja declaró la procedencia de
la jubilación aceptó, y el Poder Ejecutivo aprobó la resolución de la Caja, desde cuyo momento el derecho reclamado al amparo
de la ley quedó establecido, cierto y ejecutoriado, por lo cual el Dr. Cantón gozó de su sueldo de retiro hasta el día de su
muerte.

Es irrevocable la concesión de una jubilación o pensión aunque ella contuviera errores suficientes para causar
su nulidad, en cuyo caso la administración o las entidades autárquicas deben perseguir su anulación por la vía
jurisdiccional, no pudiendo – per se – revocar.

Que la Corte declaró la procedencia de una ampliación suplementaria en el cómputo de servicios de un jubilado en virtud de
la ley No 12.154, cuando con ello puede reintegrarse al goce del beneficio que antes le fuera acordado y luego reducido. Por
ello, la Corte revocó la sentencia recurrida y se hace lugar a la demanda, declarándose que la señora Elena Carman de Cantón
tiene derecho a la pensión que le corresponde como esposa del doctor Eliseo Cantón y según los términos de la jubilación de
que éste gozó en vida. (Énfasis añadido.)

De acuerdo con lo razonado por esa Corte en el caso de la señora Carman de Cantón es imprescindible hacer notar que la
problemática consistió en que a la viuda del doctor Cantón, que venía gozando de su jubilación en forma regular durante 18 años,
de pronto no solo se le quitó su derecho a la pensión por viudez que venía percibiendo, sino que tenía la obligación de restituir las
sumas percibidas anteriormente, lo que dio lugar a que la actora promoviera una acción contenciosa administrativa de nulidad
contra el decreto que había revocado la referida jubilación, sosteniendo como punto medular una función irrevisable e irrevocable
del derecho jubilatorio otorgado por los años de servicio del afectado, es decir, el fundamento central se circunstanció en la
llamada “cosa juzgada administrativa”.

Definitivamente –en mi opinión– fue correcto el pronunciamiento de la Corte Suprema de

Argentina al fallar en favor de los intereses de la viuda, pues la determinación de proteger los
derechos nacidos en la aprobación del decreto pensionario otorga certidumbre a los
particulares frente a la función administrativa, “porque el orden público se interesa en que los
derechos adquiridos bajo el amparo de resoluciones definitivas queden inconmovibles”, pues
“de otro modo no habrá régimen administrativo ni judicial posible”, es decir, la Corte decidió
proteger el derecho adquirido de la viuda, y así generar la estabilidad de los actos
administrativos.
Tal ejecutoria fue transcendente para el Derecho Administrativo Argentino, porque abordó
la necesidad de que la ley regulara una “estabilidad jurídica” mediante la irrevocabilidad, por
vía administrativa, de un decreto declarativo de derechos subjetivos, pero como regla general
y no como excepción al principio general de la estabilidad y certidumbre del derecho
declarado y reglado, es decir, la facultad de revocación del poder administrador y no a la
inversa.
A partir del caso “Carman de Cantón” se desarrolló este principio y se “construyó un hito
fundamental en la consolidación de la vertiente garantística (y) se fue desarrollando una
doctrina y jurisprudencia favorable al reconocimiento de la ‘cosa juzgada administrativa’ con el
objeto de impedir, inicialmente, la revocación de actos administrativos regulares por parte de
la Administración Pública (…) –posteriormente– su extensión a los actos administrativos
irregulares, cuando estos actos estuvieran firmes y consentidos y se hubieren generado
derechos subjetivos que se estén cumpliendo”.214
Lo que me parece interesante retomar es que la revocación del acto debe ser considerada
como una excepción para garantizar una estabilidad jurídica, sobre todo cuando ese acto
produce derechos a los particulares que no pueden ser destruidos con posterioridad, sino por
alguna excepción que resultara procedente, como pudiera ser la comprobación de actos
corruptos.
Tal fue la fuerza de este principio que –como lo expresa Cassagne–215  es el primer
postulado en el que se reconoció el principio de estabilidad o irrevocabilidad de cierta clase
de actos administrativos, siempre que se dieran las siguientes características que conviene
enumerar para mayor precisión:
 a)  Que se trate de actos dictados en ejercicio de facultades regladas que hubieran dado
lugar al nacimiento de derechos subjetivos;
b)  Que no exista una ley que autorice la revocación de esta clase de actos en sede
administrativa;
c)  Que estos actos, cuando sean regulares y causen estado, generan una situación de
cosa juzgada administrativa que impide su revocación por parte de la Administración Pública;
d)  Que el acto que contiene un vicio de error en el cómputo de los servicios de una
jubilación se considera regular, y la acción para demandar su invalidez prescribe a los dos
años (como institución de orden público e irrenunciable);
e)  Que en definitiva se extienden los efectos de la cosa juzgada judicial a los actos
jurisdiccionales administrativos, entre los cuales la Corte Argentina ubica al Poder Ejecutivo
que otorga una jubilación o pensión.
Definitivamente, para esa época la resolución de la Corte Argentina fue novedosa y de gran
importancia para casos análogos dándose un gran paso en la concepción de la teoría de la
revocación, pues este principio jurídico fue reconocido en la materia administrativa como una
limitante para garantizar el control de la legalidad.
Linares216  ha sostenido que este principio reconoce que, “contrario de lo que viene
repitiendo la doctrina dominante como consecuencia del planteo fragmentario del problema, la
regla es que el acto administrativo es en principio ‹irrevocable›, máxime si reconoce o afecta
derechos subjetivos”, y es precisamente que la revocación se plantea como una medida
excepcional e inclusive anormal.
Coincido con esa opinión porque el principio de “estabilidad del acto administrativo”
reconoce que debe protegerse la certidumbre del Derecho en el gobernado, de modo que los
derechos que produce el acto seguirán vigentes y como excepción habrá casos en los que los
jueces determinen su invalidez, pero porque se demuestre un vicio del acto que amerite su
revocación (ilegalidad) o bien porque exista una verdadera afectación al interés público.
De ahí que considero que este principio debe ser reconocido en la naturaleza del juicio de
lesividad, en el entendido de que para la revocación de un acto administrativo el órgano
jurisdiccional debe analizar las consecuencias jurídicas que afectarán a la esfera jurídica del
particular beneficiado; así, también, deberá ponderar la protección a los principios de
seguridad jurídica y a la estabilidad del acto, circunstancias que privilegiarán la función
administrativa y el Estado de Derecho, en tanto no se demuestre una ilegalidad del acto o
afectación al interés público.
En una primera aproximación pudiera pensarse que esto atenta contra el interés público
porque el acto administrativo debe ser revocado cuando es ilegal (o irregular, según la
doctrina argentina), pero es importante reflexionar si en todos los casos esa revocación trae
como consecuencia una lesión grave a ese interés o, dicho de otra manera, si protegiendo el
interés privado y reconociendo la estabilidad que generó ese acto, existe un beneficio mayor,
ya que “el orden público se interesa en que los derechos adquiridos bajo el amparo de
resoluciones definitivas queden inconmovibles (pues) de otro modo no habrá régimen
administrativo ni judicial posible”.217
Es decir, no cabría la estabilidad en la obtención de un derecho adquirido por los
particulares si después la propia autoridad que reconoció ese derecho viene a dictar un
pronunciamiento en un sentido contrario (un acto posterior), porque implícitamente se estaría
desprotegiendo el interés público, ya que la sociedad no gozaría de certidumbre jurídica ante
la emisión de los actos administrativos, pues soslayar la protección a los derechos subjetivos
reconocidos a los particulares traería en forma inherente un desequilibrio en la función
administrativa, y esa precisamente debiera ser la tarea o el quehacer del juzgador, a quien le
corresponde ponderar ambos intereses, dependiendo de las circunstancias del caso.
 A la luz de este principio se puede afirmar que la revocación del acto administrativo –como
acontecería a través del juicio de lesividad– debe ser considerada como una medida
excepcional e inusual, con la intención de proteger los derechos reconocidos en ese acto,
para lo cual deberá haber una ponderación entre los intereses que se están contraponiendo
entre sí, de manera que en algunos casos esta ponderación incluso puede dar como
resultado la conservación del acto (pese a que sea irregular), en la medida en que esto no
implique una afectación mayor al interés colectivo.
Por otra parte, el principio de estabilidad del acto también podría nutrir a la figura del juicio
de lesividad en México, porque, conforme a aquel, en la legislación ergentina se han regulado
supuestos en los que se admite la posibilidad de revocar un acto administrativo irregular y que
se actualizan cuando: “(…)  a)  el administrado hubiera conocido el vicio;  b)  la revocación le
favorece sin ocasionar perjuicio a terceros, y  c)  el derecho se hubiera otorgado expresa y
válidamente a título precario”,218  aspectos que en nuestra legislación –tratándose del juicio
de lesividad– no se contemplan como supuestos para anular el acto administrativo favorable –
tal vez por considerarse demasiado subjetivos–; sin embargo, algunos de ellos pudieran
solucionar problemáticas que se presentan al momento de sustanciar los juicios de lesividad,
como sería la falta de valoración de elementos subjetivos en el proceso, entre estos el dolo o
la mala fe.
Este principio en nuestro país no ha sido reconocido en la función jurisprudencial ni mucho
menos legislativa, pero en la práctica pudiera aplicarse a los juicios de lesividad ponderando
proteger los derechos nacidos en favor de los gobernados cuando haya mérito, pues lograría
generar certeza jurídica y estabilidad en la actuación de las autoridades administrativas,
cumpliendo a cabalidad lo establecido en el artículo 16 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).

2.2.2. PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA (ALEMANIA)

El principio de confianza legítima se ha definido como un principio jurídico que tiene su

fundamento en la protección a la seguridad jurídica y al principio de buena fe de los
gobernados respecto de los órganos del Estado y que constituye un “límite al ejercicio de las
potestades públicas (que) impone a la administración el deber de garantizar a los particulares
‹el respeto del propio acto› es decir, la proscripción de comportamientos que aunque tengan
un fundamento legal formal, sean irracionales, según la máxima latina  venire contra factum
propium no valet (nadie está autorizado a ir contra el propio acto)”.219
Hay que resaltar que el denominado principio de “confianza legítima” es producción del
Tribunal Administrativo Contencioso de Berlín,220  y también se ha recogido en el Derecho
Comunitario Europeo,221  e incluso ha permeado en otros sistemas jurídicos
latinoamericanos;222 además, es conceptualizado como principio general de derecho,223 bajo
el cual, en ciertas condiciones, le es exigible a la Administración Pública un comportamiento
estable y, en cierta forma, previsible para el gobernado.
La doctrina especializada224  ubica los orígenes del principio de confianza legítima en el
Derecho Administrativo Alemán, específicamente desde la emisión de la sentencia del
Tribunal Administrativo-Contencioso de Berlín, del 14 de noviembre de 1956, en la cual ese
órgano colegiado conoció de un asunto en el que una mujer reclamó a la Administración
Pública por la revocación de la pensión por viudez que en su momento le fue concedida.
Este caso tuvo por objetivo determinar si la revocación de la pensión por viudez dada a la
ciudadana era ajustada a derecho; la actora adujo que la Administración Pública indujo en ella
una estabilidad jurídica y económica, pues al solicitar el otorgamiento de la pensión por
viudez, la autoridad fue precisa en contestarle que la misma procedería siempre y cuando se
trasladara a residir a la parte occidental de la ciudad.
La mujer hizo lo ordenado por la autoridad, que, al estimar cumplidos los requisitos, otorgó
la pensión por viudez; sin embargo, posteriormente fue la propia Administración Pública que al
revisar el expediente de la pensionada determinó que los requisitos no estaban debidamente
cumplidos, por lo que era procedente suprimir el pago de la prestación social. Dado ese acto,
la viuda compareció ante los tribunales a fin de impugnar la decisión revocatoria.
Este asunto llegó al conocimiento del Tribunal Administrativo-Contencioso,225 quien decidió
resolver en los siguientes términos:

Que, efectivamente, la pensión se concedió de manera irregular, pero que se optó por continuar con el pago de la pensión en
la medida que la beneficiaria había adoptado una decisión vital a partir de la conducta que desplegó la autoridad, por lo que la
posibilidad de revertir esa estabilidad jurídica implicaría un daño de difícil subsanación, debido a los gastos en que incurrió la
ciudadana al trasladarse al occidente de la ciudad.

Que la autoridad había incurrido en un acto ilegal, al revertir una decisión que impactó de manera determinante en la esfera
jurídica de la persona, debido a que ésta desarrolló actos a partir de la conducta que la autoridad realizó, infundiendo un sentido
de estabilidad y confianza en la procedencia de la pensión solicitada, de ahí que el órgano jurisdiccional estimó que se
transgredía la confianza en la legalidad de la actuación administrativa.

Cabe mencionar que este principio fue denominado por la jurisprudencia alemana como  vertrauensschutz, que significó la
protección frente a las expectativas legítimas de los administrados, generadas mediante los actos reiterados de la Administración
(protección de la confianza legítima).

Tal fue el impacto en Alemania que generó la implementación de reglas para la

Administración Pública, teniendo como término de referencia la confianza generada en los
gobernados a partir de la práctica administrativa, lo que se concretó en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo Alemán,226  en la que se reguló el retiro de los actos
administrativos y sus consecuencias, dejando a salvo la protección de la confianza legítima.
Es así que el principio de confianza legítima busca proteger al gobernado en sus
expectativas legítimamente creadas por el comportamiento de los órganos del Estado –como
serían aquellas engendradas por virtud de un acto administrativo favorable– que pudieran
lesionarse por cambios intempestivos o súbitos en el comportamiento de los poderes públicos
–como sucedería en el caso en que la Administración Pública pretendiera revocar o anular el
acto administrativo favorable.
Coviello227  reconoce que el principio de confianza legítima lleva implícito un elemento
consistente en que se debe ponderar entre el interés de la persona que reclama una posible
lesión a sus expectativas legítimamente creadas y el interés público en la modificación del
comportamiento del poder público en beneficio de la colectividad.
De tal suerte que –en mi opinión– el principio de confianza legítima conlleva a que existen
casos en que, al ponderar el interés privado y el interés público, puede privilegiarse al primero
en razón de que la afectación a la seguridad jurídica del gobernado es muy grave con
respecto a la posible lesión que se pudiera ocasionar al interés colectivo, ámbito que se
protege mediante ese principio.
Por lo que hace a la protección del interés privado, Alpide Tovar228  ha definido que los
elementos en común en torno del concepto de la confianza legítima son los siguientes: “a) El
principio protege las expectativas o esperanzas de los particulares legítimamente creadas por
la conducta o el comportamiento de los poderes públicos; b) Se parte de la base de que se
generó cierta confianza en el gobernado sobre la estabilidad y continuidad de los actos y
decisiones del poder público; por tanto, éstos no pueden modificarse o revocarse de manera
intempestiva, y c) En relación con el acto del poder público entra, por una parte, en conflicto
el interés público de modificarlo o revocarlo y, por otra, el interés individual de mantenerlo, de
manera que, por regla general, deba prevalecer el interés individual por sobre el colectivo.”
Esto encuentra una clara identidad con la materia del juicio de lesividad –ponderación entre
el interés privado y el público–, pues incluso en México la SCJN sostuvo que el principio de
confianza legítima, aplicable a la materia administrativa, se encuentra reconocido y protegido
en nuestro sistema jurídico a través del juicio de lesividad –como una prohibición a la
irrevocabilidad unilateral de los actos administrativos–,229  puesto que si una autoridad
pretende modificar un acto –previamente otorgado de manera favorable al particular– aquella
deberá promover la citada instancia.
 Considero que si partimos de la premisa que dentro de un interés concreto de la
Administración Pública se encuentra en última instancia la protección del interés de la
colectividad o el interés público, entonces resulta justificable –desde cualquier punto de vista–
que se preserve el Estado de Derecho ante un acto ilegal, privilegiándose como resultado el
interés colectivo de revocar o anular el acto, por sobre el interés individual relativo a que
subsista ese acto; sin embargo, eso no quiere decir o no debe entenderse en el sentido de
que no puedan observarse otros principios jurídicos o que se dejen desprotegidos los
derechos del particular (ya sea adquiridos o incluso como simples expectativas), pues
aquellos también están amaparados por el orden jurídico a través del principio de seguridad
jurídica.
Sería interesante que en las resoluciones de los juicios de lesividad se atendiera el
postulado de confianza legítima antes de declarar la nulidad de los actos controvertidos, es
decir, ponderar los derechos de los particulares como regla general, porque la SCJN señaló
que ese principio está reconocido en nuestro sistema jurídico –a través del juicio de
lesividad– para limitar a las autoridades administrativas a revocar sus propios actos, pues si
no existe una lesión al interés público o colectivo o esa lesión es intrascendente, es necesario
privilegiar la protección de la seguridad jurídica del gobernado para garantizar la estabilidad
jurídica de su situación real y concreta.
En una primera aproximación, el principio de protección de la confianza legítima no
impediría la anulación del acto favorable para el interesado, siempre que los órganos
jurisdiccionales de lo contencioso administrativo constataran que el acto es ilegal. Sin
embargo, como dice Díaz Rubio,230  “la anulación del acto o resolución favorable para el
interesado conllevaría la indemnización de los daños y perjuicios, en el caso de que se hayan
producido. La indemnización de los daños y perjuicios sería un efecto del principio de la
protección de la confianza legítima, pues el acto o resolución favorable ha generado ciertas
expectativas en el interesado, expectativas que se han visto defraudadas con la anulación de
dicho acto o resolución y que son dignas de protección por el principio de confianza legítima.
Ello, por supuesto, en los casos en que el interesado haya actuado conforme a los cánones
de la buena fe”.
Por eso insisto en que el juicio de lesividad debe ser una herramienta excepcional y
anormal, donde el primer objetivo será preservar la legalidad de los actos administrativos
(interés público) siempre y cuando se pondere que la revocación del acto (aunque sea ilegal)
afecte directamente y con mayor ímpetu al interés colectivo; sin embargo, aun cuando se trate
de intereses particulares, el lesionar gravemente la seguridad jurídica de los gobernados
también implicaría un daño de difícil reparación que afectaría gravemente, en segunda
instancia, a la colectividad y al sostenimiento del Estado de Derecho.

2.3. NULIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El juicio de lesividad es una vía contenciosa que juega un papel muy importante dentro de
la llamada justicia administrativa, en la que, por regla general, debe prevalecer el interés
público por encima del privado231 y, a la vez, este tiene que ser respetado de acuerdo con los
principios jurídicos involucrados.
Como antes mencioné, la acción de la autoridad administrativa que se ejerce por esta vía
tiene como objeto que se anule el acto administrativo que se emitió en desapego a las normas
jurídicas. Por tal motivo, en el apartado que nos ocupa me referiré a la teoría de la nulidad de
los actos administrativos para analizar cómo se desarrolla en la materia contenciosa
administrativa y determinar si esos criterios operan en el juicio de lesividad federal.
De inicio es importante establecer –en mi concepción– que la premisa mayor de la teoría de
las nulidades tiene como eje rector el principio de legalidad, pues los actos de autoridad son
el reflejo de todo el sistema jurídico aplicable y estos gozan de la presunción de validez.
 Esto significa que todo acto administrativo debe cumplir con lo ordenado en las
disposiciones legales, ya que en ellas se ve inmersa la voluntad de la actividad administrativa,
pues las autoridades solo pueden hacer lo que establecen las propias leyes. En efecto, como
lo expresa Tron Petit, “el acto administrativo de autoridad debe concordar con la ley que lo
rige, porque la actuación de la autoridad administrativa tiene y debe tener un estatuto de
estabilidad indispensable para la procuración del interés público”.232
Ante estas facultades de las autoridades actuando como representantes de la
Administración, el nacimiento de los actos administrativos a la vida jurídica se encuentra
inmerso por la presunción de legalidad, porque los actos nacen válidos, salvo prueba en
contrario, que debe ser demostrada mediante de su impugnación.
Como ya lo he dicho, la LFPCA prevé el juicio de lesividad como una especie del género
juicio contencioso administrativo: las diferencias entre estos son que en el juicio de nulidad la
actora es una autoridad de la Administración y que su plazo de interposición es de cinco
años;233 sin embargo, las causas de anulación y el tipo de nulidad resultan aplicables –para
ambos juicios– de acuerdo con lo establecido en los artículos 51 y 52 de ese ordenamiento
jurídico.
Al igual que en la instancia administrativa, en la vía contenciosa se sigue la corriente de la
teoría de nulidades que las describe234  en tres tipos, que son: la inexistencia, la nulidad
absoluta y la nulidad relativa.

2.3.1. INEXISTENCIA (IMPROCEDENCIA)

En la LFPCA235  se establece la postura de que no es posible someter a control de

legalidad los supuestos en los que no se acredite la existencia del acto administrativo o la
resolución impugnada, de modo que si de las constancias de autos apareciere claramente
que no existe la resolución o acto, el juicio será improcedente.
Lo anterior significa que aquellas situaciones de hecho o actuaciones de la autoridad que
no reúnan los elementos mínimos necesarios para considerarse actos definitivos no pueden
ser materia del juicio contencioso administrativo federal,236 de tal suerte que en ese supuesto,
de promoverse el juicio procederá el desechamiento de la demanda –en el caso de que la
inexistencia sea manifiesta– o bien procederá su sobreseimiento –si esa inexistencia se
advierte una vez admitida la demanda y durante la substanciación del proceso.
Cabe destacar que aun cuando el juicio es improcedente por inexistencia del acto
administrativo, de cualquier forma la ley adjetiva respeta el derecho de audiencia del
gobernado, pues en el caso de que el actor particular alegue desconocer el acto
administrativo y, por su parte, la autoridad demandada niegue la existencia de tal acto,
entonces corresponderá al primero demostrar con medios de prueba idóneos que el acto
existe, para así evitar el sobreseimiento del juicio.237
Incluso, en algunos casos el TFJA ha flexibilizado su criterio sobre la forma en que el
particular debe asumir su carga probatoria sobre la existencia del acto o resolución
impugnada –en mi opinión–, con el fin de evitar que el gobernado se encuentre en un estado
de indefensión como excepción del principio “el que afirma debe probar” y atendiendo a la
proximidad del medio de prueba por parte de la autoridad.
Me permito reseñar uno de los casos a los que me refiero:
Un servidor público que se desempeñaba como policía federal, quien había sido separado
de su encargo, presentó demanda de nulidad en contra de la resolución administrativa que
dio por terminado su nombramiento, alegando que desconocía tal resolución y que solo sabía
de su despido de manera verbal por su superior jerárquico. En la demanda se acompañaron
diversas pruebas para efecto de acreditar la existencia del despido, como fueron los recibos
de pago que el servidor público tenía en su poder y la solicitud que había formulado
 previamente a la dependencia donde laboraba respecto de los últimos pagos realizados, los
cuales –desde luego– no le habían sido proporcionados.
El Tribunal admitió su demanda, emplazó a la autoridad demandada y le requirió para que
acreditara, en su caso, la existencia de la resolución impugnada. Sin embargo, la autoridad
sostuvo, lisa y llanamente, la inexistencia de tal resolución y, por tanto, solicitaba el
sobreseimiento del juicio. Ante esta negativa sobre la existencia de la resolución, el particular
no pudo ofrecer algún medio de prueba adicional para demostrar la separación de su cargo.
A pesar de esto, el Tribunal determinó que el actor había ofrecido medios de prueba
suficientes para acreditar la existencia de la resolución que lo había separado de su puesto,
mediante la exhibición de los recibos de pago que tenía en su poder y la solicitud de los
últimos recibos –que, por lógica, hubieran sido expedidos por la autoridad demandada de
seguir con la prestación de los servicios, es decir, si la resolución fuera inexistente, como
aquella lo alegaba– y que, en todo caso, la autoridad debió desvirtuar esos hechos,
exhibiendo los recibos de pago faltantes –cosa que omitió– u otro medio que acreditara la
subsistencia de la relación de prestación de servicios, por lo que, si no fue así, no se
acreditaba la inexistencia del acto y, por tanto, la improcedencia del juicio.238
Del anterior precedente puede vislumbrarse que si bien la regla general es que la
existencia del acto administrativo –como requisito de procedencia del juicio contencioso
administrativo– debe estar fehacientemente probada, puede haber supuestos en que tal
existencia puede ser probada mediante inferencias o deducciones para efecto de privilegiar la
protección a la seguridad jurídica de los gobernados o bien con la finalidad de no dejarlos en
estado de indefensión, de tal manera que en esos casos pueden llegar a someterse a control
jurisdiccional – de facto– resoluciones que en estricto sentido podrían considerarse más bien
situaciones de hecho (como sería el despido verbal del servidor público), en la medida en que
no cumplirían con algún requisito esencial del acto administrativo, como sería el que
constaran por escrito.
Considero que para el caso del juicio de lesividad no sería aplicable ese supuesto –el de
considerar un acto inexistente–, ya que es la propia actora la que emite el acto y después se
percata de que es ilegal, por lo que resultaría aplicable solo para el juicio de nulidad.

2.3.2. NULIDAD DEL ACTO IMPUGNADO

El TFJA tiene la obligación ineludible de emitir sus sentencias fundadas en derecho y

resolver sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda con relación a la
resolución impugnada, lo que implica que el promovente de la acción debe invocar o hacer
valer las diversas causales de ilegalidad, y en la sentencia el juzgador deberá examinar, en
primer término, los argumentos planteados que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y
llana.239
La nulidad lisa y llana es de estudio preferente, ya que de convalidarse el supuesto
equivaldría a extinguir el acto y, con ello, sus efectos. La ley adjetiva establece que procederá
la nulidad de la resolución impugnada240 en los siguientes casos:
a)  Incompetencia del funcionario que la dictó, ordenó o tramitó el procedimiento del que
deriva esa resolución. El acto emitido por una autoridad incompetente no puede tener vida
jurídica ni producir efectos; sin embargo, aunque no se esté en el caso en el que el Tribunal
deba ordenar el dictado de una nueva resolución precisando los lineamientos para su
cumplimiento, ello implica que la autoridad que sí es la competente puede emitir la
determinación que corresponda.241
b)  Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en
forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó
de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto.242
 c) Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no
corresponda a los fines para los cuales la ley confiera esas facultades.243
En la práctica jurisdiccional, en el TFJA por regla general ocurre que tratándose del juicio
de nulidad se parte de la premisa de que la nulidad (en cualquiera de sus formas previstas en
la ley) produce la extinción del acto administrativo, con el efecto subsecuente, en su caso, de
permitirse o no que se emita un nuevo acto que sustituya o modifique al anterior.
En este supuesto, son múltiples las sentencias que se emiten en el TFJA en las que se
declara la nulidad del acto administrativo o resolución impugnada (que conlleva implícita la
nulidad del acto), pero se dejan a salvo las facultades de las autoridades administrativas (por
tratarse de facultades discrecionales) para que puedan emitir un nuevo acto que subsane los
vicios en que incurrió el primigenio.
Por ejemplo, en el caso de la determinación de un crédito fiscal en el que se advierte que la
autoridad que emitió una orden de visita domiciliaria es incompetente, este vicio en el
procedimiento trae consigo su nulidad y, como consecuencia, la nulidad del crédito fiscal, ya
que si el funcionario que dictó la orden de visita no tenía facultades para ello, el acto
determinante no puede tener vida jurídica ni producir efectos. Sin embargo, aunque no se
esté en el caso en que el Tribunal deba ordenar el dictado de una nueva resolución
precisando los lineamientos para su cumplimiento, no implica que la autoridad que sí es la
competente pueda emitir un nuevo acto.
Este vicio, incluso, puede ser analizado de oficio por el Tribunal, por ser de orden público,
aunque la norma adjetiva establece que cuando resulte fundada la incompetencia de la
autoridad y además existan agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto, se
deberán analizar y, si alguno de ellos resulta fundado, con base en el principio de mayor
beneficio,244  procederá a resolver el fondo de la cuestión efectivamente planteada por el
actor.
Sin embargo, pudiera parecer que en ocasiones, al anular un acto por incompetencia de la
autoridad o por algún otro vicio, los efectos de la sentencia darían lugar solo a la modificación
del acto administrativo y no a su extinción. Esto ocurre en el caso en que el vicio del acto
incide en una parte de la resolución que no la afecta en la validez de otra parte, es decir, que
el funcionario fuera incompetente pero en el fondo del asunto el actor no lograra acreditar los
extremos de su pretensión y daría lugar a que la autoridad que sí fuera competente emitiera
un nuevo acto y resolviera con base en lo válido del primer acto extinto. De ahí que la nulidad
implicaría que se reconocieran como válidos ciertos efectos jurídicos del acto primigenio y se
extinguieran otros para dar lugar a nuevos efectos.

2.3.3. NULIDAD PARA EFECTOS

En el juicio contencioso administrativo, la denominada nulidad para efectos permite a la

autoridad administrativa emitir un nuevo acto subsanando los vicios del primero, que puede
ser equivalente a la extinción de actos anulables (en los que el vicio es subsanable), si se
considera que con los efectos de la nulidad se extingue el acto y sus consecuencias, para dar
paso a un nuevo acto, o bien a la modificación del acto, si solo se extinguen las
consecuencias jurídicas, pero no al acto en sí.
Esta nulidad considerada para efectos245  es procedente por las siguientes causas de
ilegalidad:
Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, siempre que afecte las defensas
del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de
fundamentación o motivación, en su caso.246
Vicios del procedimiento siempre que afecten las defensas del particular y trasciendan al
sentido de la resolución impugnada.247
 Siempre que se esté en alguno de estos supuestos, el Tribunal declarará la nulidad para el
efecto de que se reponga el procedimiento o se emita nueva resolución; en los demás casos,
cuando corresponda a la pretensión deducida, también podrá indicar los términos conforme a
los cuales deberá dictar su resolución la autoridad administrativa.
Por ejemplo, tratándose de la determinación de un crédito fiscal en materia de impuesto
sobre la renta que –como consecuencia– modifica la base de utilidad de una empresa para
calcular la participación de los trabajadores en las utilidades (PTU), en la medida en que se
advierten vicios (de constitucionalidad de la norma) en el cálculo de esa PTU, pero que no
inciden en la determinación del crédito principal.
En estos casos, por lo general, el TFJA procede a declarar la nulidad para efectos de que
la autoridad vuelva a calcular (apegado a la norma constitucional) el monto relativo a la PTU,
dejando intocado el monto del crédito fiscal principal. Es decir, pareciera que en estos
supuestos la nueva resolución (que se emitiera en cumplimiento a la sentencia) retomaría
efectos de la primera liquidación (aquellos conceptos que son sustento del adeudo tributario
principal y que no fueron anulados), y crearía nuevos efectos (que se volviera a calcular el
monto de la PTU conforme a la base constitucional prevista).
Por otra parte, en los supuestos de que se modifique la cuantía de la resolución
administrativa impugnada, el juzgador debe indicar el monto, el alcance y los términos de la
misma, para su cumplimiento.
Tratándose de sanciones, cuando el Tribunal aprecie que la sanción es excesiva porque no
se motivó adecuadamente o no se dieron los hechos agravantes de la sanción, deberá reducir
el importe de la sanción apreciando libremente las circunstancias que dieron lugar a la misma.
Estas causas de ilegalidad en específico deben trascender la esfera del particular, pues la
propia LFPCA señala los casos en que no afectan las defensas del particular ni trascienden al
sentido de la resolución impugnada, entre otros, los vicios siguientes:248
a)  Cuando en un citatorio no se haga mención que es para recibir una orden de visita
domiciliaria, siempre que esta se inicie con el destinatario de la orden.
b) Cuando en un citatorio no se haga constar en forma circunstanciada la forma en que el
notificador se cercioró de que se encontraba en el domicilio correcto, siempre que la diligencia
se haya efectuado en el domicilio indicado en el documento que deba notificarse.
c) Cuando en la entrega del citatorio se hayan cometido vicios de procedimiento, siempre
que la diligencia prevista en el citatorio se haya entendido directamente con el interesado o
con su representante legal.
d) Cuando existan irregularidades en los citatorios, en las notificaciones de requerimientos
de solicitudes de datos, informes o documentos, o en los propios requerimientos, siempre y
cuando el particular desahogue los mismos, exhibiendo oportunamente la información y
documentación solicitados.
e)  Cuando no se dé a conocer al contribuyente visitado el resultado de una compulsa a
terceros, si la resolución impugnada no se sustenta en tales resultados.
f) Cuando no se valore alguna prueba para acreditar los hechos asentados en el oficio de
observaciones o en la última acta parcial, siempre que esa prueba no sea idónea para tales
efectos.
Estas causas de ilegalidad no producen la invalidez de los actos administrativos; por el
contrario, defienden la legalidad del acto, lo que plantea la problemática al aplicarse en el
juicio de lesividad, porque la cuestión sería si podrían aplicarse para ser consideradas por el
juzgador como beneficios para los particulares demandados.
Podría ser, entonces, que no en todos los casos de lesividad, ante una ilegalidad, se
requiere declarar la nulidad del acto, sino que dependerá de la gravedad del vicio o la falta de
los elementos que lo integren para que se determine si debe conservarse el acto o bien
declararse nulo. Esto es, la nulidad que se decrete dependerá de la determinación que haga
el juzgador sobre si se trata de un acto con vicios graves que producirá una nulidad o, por el
contrario, si el acto contiene vicios menores o menos graves e incluso subsanables, por lo
que el acto podrá conservarse y subsistir (anulabilidad).
La SCJN249 ha señalado que para determinar cuándo una sentencia de nulidad debe ser
para efectos, es necesario acudir a la génesis de la resolución impugnada, a fin de establecer
si se originó con motivo de un trámite o procedimiento de pronunciamiento forzoso, en el cual
el orden jurídico exige de la autoridad la reparación de la violación detectada, y esta no se
colma con la simple declaración de nulidad, sino que requiere de un nuevo pronunciamiento
para no dejar incierta la seguridad jurídica del administrado; o bien, si se emitió esa resolución
con motivo del ejercicio de una facultad discrecional donde el Tribunal no puede sustituir a la
autoridad en la libre apreciación que le otorgan las leyes según las circunstancias y la
oportunidad para actuar.
Estos aspectos han sido analizados por la SCJN, como es en el caso de que se impugne
una resolución o acto que deriva de un procedimiento oficioso iniciado con motivo del ejercicio
de facultades discrecionales, supuesto en el que se estableció –al resolver la contradicción
de tesis 210/2014–250  que si el TFJA declara su ilegalidad por vicios de forma no puede
decretarse una nulidad lisa y llana, ni simple o discrecional, como se establecía en el artículo
239, fracción III, último párrafo, del CFF vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, sino que la
nulidad necesariamente debe ser para el efecto, según sea el caso, de que la autoridad
reponga el procedimiento, dicte una nueva resolución o bien decida no hacerlo, en la medida
en que no puede ser conminada para ello a través del procedimiento de cumplimiento de
sentencia, ni impedírsele que lo haga, en el entendido de que si decide hacerlo, lo podrá
realizar siempre que no hayan caducado sus facultades y se encuentre dentro del plazo de
cuatro meses con los que cuenta para cumplir con el fallo, y en caso de no cumplir en ese
plazo precluirá su facultad respectiva, siempre que con ello no se afecte al actor.
Desde luego que para que la autoridad demandada pueda, en uso de sus facultades
discrecionales, reponer el procedimiento o dictar una nueva resolución, si es que determina
hacerlo, la sentencia que declare la nulidad del acto impugnado por irregularidades formales,
debe señalar en forma expresa, en primer lugar, cuáles son los vicios de ese acto o del
procedimiento del que derive y después la forma o términos en que la autoridad demandada
debe proceder, así como los plazos con que esta contará para dar cumplimiento a la
sentencia anulatoria.
Se decidió de tal manera porque cuando se declara ilegal una resolución o acto por vicios
de forma, no se hace un estudio de fondo, pues en el artículo 52 de la LFPCA ya no se
encuentra la salvedad que se establecía en el citado numeral 239, fracción III, último párrafo,
del CFF derogado, en el sentido de que si se tratara de facultades discrecionales la nulidad
no podía ser para efectos, sino de tipo excepcional, es decir que solo se declaraba la nulidad
de la resolución impugnada sin imprimirle efectoalguno a la sentencia, ya que no se podía
obligar a la autoridad a obrar en determinado sentido atento a sus facultades discrecionales,
pero tampoco se le podía impedir que ejerciera tales facultades.
Por ese motivo se concluyó que la nulidad de una resolución o acto impugnado derivado de
un procedimiento oficioso iniciado con motivo de facultades discrecionales, debe ser para el
efecto de que quede a discreción de la autoridad reponer el procedimiento o dictar una nueva
resolución, ya que no puede ser conminada para ello mediante el procedimiento de
cumplimiento de sentencia, ni impedírsele actuar en uno u otro sentido.
Desde mi perspectiva, lo que se pretendió con ese razonamiento es que en todos los casos
en que se declare la ilegalidad con motivo de la omisión de los requisitos formales exigidos
por las leyes o por vicios del procedimiento, cuando afecten las defensas del actor y
trasciendan al sentido de aquella, se debe declarar una nulidad para efectos y que sea la
autoridad la que decida, en uso de sus facultades, si opta por reponer o no el acto;
 obviamente, limitando la nulidad absoluta solo para los casos en los que se analice el fondo
del asunto.
Ahora el problema consiste en determinar si tales razonamientos son aplicables a los juicios
de lesividad, porque debe considerarse como obligación jurisdiccional preservar el principio
de seguridad jurídica a la par del de legalidad, y será en cada caso específico que el Tribunal
analizará la lógica que rige la naturaleza jurídica del nacimiento y trámite de la resolución
impugnada, a la luz de un contraste de los principios jurídicos antes señalados.
Y el cuestionamiento para el caso de la lesividad sería ¿qué pasa con las causas que
generan actos anulables porque sus vicios son menores? Es decir, ¿existen causas ilegales
que no trascienden en la esfera jurídica del particular y, por ello, el juzgador convalida la
legalidad de los actos dado que subsiste la presunción de validez?251

2.3.4. NULIDAD DE PLENA JURISDICCIÓN

Este tipo de nulidad fue incorporada a raíz de que al TFJA le fue concedida plena
jurisdicción para dictar sus fallos.252  En el caso de sentencias en que se condene a la
autoridad a la restitución de un derecho subjetivo violado o a la devolución de una cantidad,
existen supuestos en los que el Tribunal deberá constatar previamente el derecho que tiene el
particular, además de la ilegalidad de la resolución.
Se trata de la nulidad del acto en el que además se condena a la autoridad a una
determinada conducta; en cuyo caso, en este último supuesto se considera que el acto no
solo se extingue, sino que también se le obliga a la autoridad administrativa a reconocer la
existencia de un derecho subjetivo en favor del particular, que se vio afectado por el acto
administrativo viciado.
Es decir que se debe anular el acto y sus efectos, generando una nueva situación jurídica
para el particular, pues se obliga al Tribunal a pronunciarse sobre la existencia de un derecho
subjetivo y a condenar al cumplimiento de la obligación correlativa o, en su caso, otorgar o
restituir el goce de los derechos afectados, así como al pago de una indemnización al
beneficiario de ese derecho y al pago de los perjuicios que se le hubieren causado.
Por ejemplo, en el caso de que el particular demande la nulidad del acto que negó el
derecho a la devolución de las contribuciones (generada por saldo a favor), pero que en el
análisis del acto se advierta que no era procedente el pago de la contribución (es decir, no se
causó el hecho generador) y, por consiguiente, no existe el saldo a favor. Sin embargo, si el
demandante acredita que pagó la contribución al fisco (mediante la exhibición de
comprobantes fiscales), entonces será procedente que el Tribunal declare la procedencia de
un pago de lo indebido.
En este caso, el TFJA253 tiene la obligación de declarar la nulidad del acto y reconocer el
derecho subjetivo con que cuenta el actor para acudir a la autoridad a que cumplimente la
sentencia y le sea devuelta la cantidad pagada indebidamente al fisco.
Tratándose del juicio de lesividad, la pretensión de la autoridad administrativa será, por
regla general, la extinción del acto administrativo (nulidad), existiendo la misma problemática
indicada sobre si se permite o no que se subsane el vicio del acto primigenio, aspecto que,
además, se ve limitado en la medida en que el vicio fuera subsanable –por tratarse de un acto
anulable–, se trate de un vicio relacionado con el fondo del asunto y no simplemente de la
forma, pues, de lo contrario, la autoridad administrativa podría verse beneficiada por la
extinción de un acto administrativo por su propio error, en perjuicio de la seguridad jurídica del
particular demandado.
Al respecto, tratándose del juicio de lesividad, el Pleno de la SCJN, al resolver la
contradicción de tesis 15/2006-PL,254 señaló que si bien en el artículo 36 del CFF solamente
se establece la facultad de las autoridades fiscales de promover el juicio contencioso
administrativo en contra de una resolución favorable a un particular, lo cierto es que no viola
 la garantía de seguridad jurídica, por no establecer las causas y efectos de la declaración de
nulidad del acto administrativo, considerando primordialmente que tales aspectos se
encuentran regulados en los artículos 51 y 52 de la LFPCA, que establecen las causas de
ilegalidad y los alcances de las sentencias en el juicio contencioso administrativo federal.
O sea que la norma no resulta violatoria del principio de seguridad jurídica al no regular los
aspectos de ilegalidad y efectos propios del juicio de lesividad, pues indicó que resultaban
aplicables las reglas procesales del juicio contencioso administrativo ordinario.
No pasa desapercibido que si bien resolvió un aspecto sobre la constitucionalidad del
artículo 36 del citado Código, lo cierto es que no se analizó el citado principio a la luz de lo
establecido por los artículos 51 y 52 de la ley adjetiva.
En efecto, lo que se estableció es que las causas de ilegalidad enlistadas resultan acordes
a las sentencias que se dicten en los juicios de lesividad, y únicamente dependerá de las
circunstancias de cada caso en concreto. Sin embargo, la SCJN no analizó si las causas de
ilegalidad resultan compatibles o no con la naturaleza del juicio de lesividad. Lo que podría
decirse es que este pronunciamiento no tuvo mayor relevancia para la interpretación de las
causas de ilegalidad y los alcances de las sentencias que dicta el TFJA, dejando el tema de
las nulidades a la interpretación de cada juzgador.
Al amparo de la teoría de Revidatti puede afirmarse al respecto que tratándose de
afectaciones graves al orden público o al interés general, los efectos de la anulación o
revocación de un acto administrativo pueden ser incluso absolutas o ex tunc, pues no debe
permitirse que se violente gravemente el orden público. De ahí que sea válido que se
destruyan los efectos que produjo el acto administrativo, privilegiándose el principio de
legalidad.
Por el contrario, si esa afectación no es grave en función del orden público o del interés
general, entonces es válido que se respeten los derechos y situaciones jurídicas ya
producidas por el acto. Esto es que la anulación del acto solo será para que deje de producir
sus efectos hacia el futuro o  ex nunc, e incluso puede ser que subsista el acto y se sigan
produciendo sus efectos en el futuro, privilegiándose entonces la seguridad jurídica del
particular, pese a la ilegalidad del acto como más adelante lo abordaré.
Estimo que tratándose del juicio de lesividad es evidente que urge una reforma legislativa
del sistema de las nulidades del acto administrativo, mediante la cual se sistematice un
régimen general para precisar con toda claridad los casos en los que proceda la declaración
de nulidad y los efectos que deben determinarse, ya que contar con normas procesales  ad
hoc generaría seguridad jurídica a los demandados y uniformidad en lo que resuelva el TFJA
como órgano garante.

2.3.5. PRINCIPIOS JURÍDICOS INVOLUCRADOS EN EL JUICIO DE LESIVIDAD

A mi parecer, el acto administrativo es un instrumento de la administración con fines

políticos, así como de interés y servicio público que el Constituyente y el legislador ordinario
depositan, asignan y encomiendan realizar a la Administración. El acto conlleva una
presunción de legitimidad (validez) por su investidura, y es lo que precisamente va a
destruirse o conservarse atendiendo a fines particulares o colectivos, pues es la
Administración quien se encargará de calificar si el acto es válido y eficaz.
Para Tron Petit,255  puede haber actos que aun incurriendo en graves ilegalidades crean
una situación que el Derecho considera necesario tutelar y que es aconsejable preservar para
salvaguardar un principio jurídico que en el caso en concreto tiene un mayor peso que la
legalidad. Su criterio radica en ponderar la estabilidad del orden jurídico que depende de la
seguridad jurídica, pues orden e inestabilidad son incompatibles y las situaciones creadas no
pueden ser alteradas o eliminadas, ya que se vulnera la confianza.
 Al hacer referencia al concepto de juicio de lesividad, en específico la nulidad de los actos,
es ineludible abordar los principios de legalidad y el de seguridad jurídica, que se ven
involucrados para tomar la decisión final por parte del juzgador, ya que son elementos que
deben ser considerados para emitir resoluciones jurisdiccionales apegadas a Derecho.
Para Cassagne “los principios constituyen el fundamento de los derechos o garantías que
facultan a los particulares a invocarlos en los procesos judiciales y obtener así la tutela
jurisdiccional de las situaciones jurídicas subjetivas.” 256
De esta forma, en este apartado analizaré los principios de legalidad –que inviste todo acto
administrativo– y el de seguridad jurídica, que se encuentran involucrados dentro del juicio de
lesividad y están consagrados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal. Los
abordaré a la luz de la teoría de la nulidad de los actos administrativos, sin llegar a ponderar
qué principio debe prevalecer o cuál debe estar por encima del otro.257

2.3.5.1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El objeto o propósito de la lesividad es precisamente que la autoridad comparezca ante el

TFJA a demandar la nulidad de un acto administrativo que, a su parecer, carece de legalidad
por haberse emitido contrario a las disposiciones jurídicas (esto es, contraviniendo el principio
de legalidad), lo que se traduce en que el acto no debe seguir surtiendo efectos en la vida
jurídica, porque esa existencia genera una lesión al interés público.
Como una garantía del gobernado frente al Estado, el principio de legalidad es uno de los
fundamentos torales de los sistemas jurídicos modernos y es fruto del liberalismo político y la
división de poderes, de modo que trasciende a todo el orden jurídico y, por tanto, a diversas
ramas del Derecho.
En realidad, este principio “no está ligado directamente al Derecho Penal, sino a la idea
política del contrato social y a la de sujetar al Estado a la ley. La idea subyacente es … la
limitación del Estado absoluto y, como consecuencia necesaria, la vinculación de todas las
funciones del Estado, en especial la judicial a ley, como corolario de otro principio, que es el
de la división de poderes”.258
Por tanto, en el ámbito de la Administración Pública, este principio se encuentra
íntimamente relacionado con el Estado de Derecho e implica “el sometimiento de la
Administración Pública a la ley: Sólo puede llevar a cabo los actos permitidos por la ley. El
principio de legalidad de la Administración (…) se manifiesta a través de la justicia
administrativa, esto es, un sistema de control y responsabilidad de la Administración Pública,
que vigile que la actuación de esta se apegue siempre a Derecho”.259
Para Fix-Zamudio –refiriéndose a la postura de Serra Rojas–, el principio de legalidad en
materia administrativa es “la piedra angular del Estado de derecho y abarca todos los
aspectos de la acción de los poderes públicos, de manera que toda actuación irregular de la
administración pública que ocasione un agravio a un particular debe ser corregida dentro del
orden jurídico y debe encontrar en la legislación administrativa los medios eficaces para su
restablecimiento”.260
Santofimio identifica dos elementos que implican el principio de legalidad en el ámbito
administrativo: la legalidad formal y la legalidad teleológica.261
a)  La legalidad formal se “concreta, para la administración pública, en una abstención –
aspecto negativo– y señala que la administración no podrá realizar manifestación alguna de
voluntad que no esté expresamente autorizada por el ordenamiento (simple constatación
normativa) contrario al principio de autonomía de la voluntad que rige en el derecho privado
(…) todo acto estatal deberá colocarse en un punto inferior de la escala vertical del
ordenamiento, no pudiendo en ningún momento ser proferido sin la expresa autorización
normativa, ni mucho menos contradiciendo los marcos superiores del ordenamiento
positivo”.262
 b)  La legalidad teleológica, que tiene como presupuesto que “la ley y las normas o
principios superiores, en todos los casos, lo que buscan primordialmente es el cumplimiento
de los intereses generales. En consecuencia, no dudamos que los pronunciamientos de la
administración deban buscar el bienestar del interés público (…) El elemento teleológico es,
en todo caso, un presupuesto importante de cualquier interpretación de los actos
estatales”.263
Así, puede vislumbrarse que una de las premisas sobre las que descansa el principio de
legalidad en materia administrativa es que toda actuación de la Administración Pública debe
ajustarse a la ley, con lo cual se procura perseguir un interés público o general, acorde con
las finalidades del Estado.
De ahí que si una forma en que se materializa el principio de legalidad es a través de la
justicia administrativa, y aquel lleva implícita la consecución del interés público, entonces una
característica que se deduce de la justicia en esta materia es que debe regirse también por el
interés público, específicamente como “estándar de interpretación de la relación jurídico
administrativa, en la inteligencia de que ese interés, gestionado vicarialmente por la
administración, engloba los intereses de cada ciudadano, de modo que, paradójicamente, el
interés público que, en apariencia, es el interés de una de las partes (la administración),
integra, en rigor, el interés de la otra parte (el administrado), con la cual parece estar en
oposición. Hacer prevalecer un interés (el público) sobre otro (privado) es, por eso, consagrar
y proteger el propio interés que se sacrifica formalmente”.264
Si lo que busca el principio de legalidad es garantizar la eficacia del Estado de
Derecho,265 entonces ese acto, que fue emitido en contravención, debe, de inicio, declararse
nulo. La importancia de validar la legalidad de los actos administrativos radica
primordialmente en el hecho de que ese principio encuentra su fundamento en México en los
artículos 14 y 16 de la CPEUM,266  es decir, en el respeto al principio de legalidad del
procedimiento y sus formalidades que deben ser respetados por todas las autoridades, por
ser el control constitucional de la actuación administrativa.
En materia administrativa, el principio de legalidad consiste fundamentalmente “(…) en que
todo acto administrativo debe de estar fundado y motivado, consistiendo su fundamentación
en la existencia de una norma jurídica previa al acto, que debe ser general, heterónoma y
abstracta y emanada del poder legalmente competente para dictarla; por lo que hace a la
motivación consiste en todos aquellos elementos o argumentos de hecho o de derecho en
que se base la autoridad administrativa para dictar su resolución, debiendo adecuar dicha
motivación a la norma jurídica de la que se derive el acto”.267
La finalidad de este principio es la protección de la situación jurídica concreta de los
gobernados frente a la actuación de las autoridades dentro del quehacer administrativo, pues
la emisión de sus actos debe apegarse a Derecho y cumplir con las formalidades esenciales
de los procedimientos.
En la acción de lesividad resulta un tanto paradójico que la autoridad combata su propio
acto, que lo tilde de ilegal y busque su revocación. Sin embargo, esto se debe a que, al
privilegiar la legalidad del acto, la consecuencia es que se protejan los intereses colectivos de
la sociedad, lo cual significa que si bien la propia autoridad fue la responsable de que naciera
a la vida jurídica un acto ilegal, esa situación no puede imposibilitarla para que sea reparado
el daño ocasionado a la propia Administración Pública, y como la SCJN ha sostenido que “en
materia administrativa no puede prevalecer el error sobre el interés público”,268 es ahí donde
el principio de legalidad cobra relevancia y debe ser respetado por el órgano competente al
que le corresponda resolver la instancia que nos ocupa.
Dicho de otra manera, el principio de legalidad administrativa refiere que el actuar de la
autoridad debe limitarse a lo que establece la ley, como sucedería si el acto es impugnado por
los particulares, pero la autoridad también cuenta con esa potestad para verificar que sus
propios actos, que favorecieron a intereses privados, cumplan con las disposiciones legales,
 porque esta encomienda de proteger el interés público entra dentro de sus funciones y
competencias que le fueron otorgadas.
Por ello, nuestra legislación federal y locales disponen que las autoridades tienen acción
para controvertir una resolución favorable a un particular cuando sea contraria a la ley,
aunque lo señala desafortunadamente de una manera muy amplia y sin especificar en qué
casos, pues solo se establece la procedencia de la vía y no las causas de lesión que sufre el
Estado.
Ahora bien, en el proceso contencioso los actos administrativos gozan de presunción de
legalidad269  mientras no se demuestre lo contrario ante los tribunales administrativos
correspondientes, y precisamente tal presunción es una consecuencia del principio de
legalidad en materia administrativa en comento, pues se parte del “hecho de la total sumisión
de la administración a las normas previas que regulen su actuación, lo mismo que la
proyección de las mismas a la expedición de los actos administrativos, la doctrina moderna ha
venido sosteniendo el denominado principio de la presunción de la legalidad de los actos
administrativos, lo cual no es más que una prolongación de la legalidad al mundo de la
eficacia del acto. Legalidad que se presume cuando el acto pasa al mundo de lo
ejecutorio”.270
Entonces lo que se busca con el juicio de lesividad es que la resolución se anule a fin de
que la autoridad subsane la ilegalidad que resulta lesiva para los intereses del Estado y que,
en su caso, se dicte una nueva resolución debidamente fundada y motivada en atención a la
legalidad que deben revestir sus actos.
Hasta aquí queda claro que el principio de legalidad forzosamente está inmerso en el juicio
contencioso administrativo, ya sea porque los particulares pretenden que les sea respetado
mediante el dictado de las resoluciones administrativas o bien como en el caso de la
lesividad, en el que es la autoridad la que persigue que se anule el acto impugnado, porque
con ello se respetaría la legalidad de los actos administrativos, a la par del beneficio común
de la sociedad.

2.3.5.2. PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA

Para Recaséns Siches en sentido amplio, “la seguridad es el valor fundamental de lo

jurídico (…) Sin seguridad jurídica no hay derecho, ni bueno, ni malo, ni de ninguna clase (…)
La seguridad es el motivo radical o la razón de ser del Derecho”.271
La seguridad jurídica como valor responde a la necesidad del ser humano de evitar la
imprevisibilidad y la incertidumbre que naturalmente se genera por el desconocimiento sobre
el resultado en el futuro de sus acciones y las de los demás; por lo tanto, puede considerarse
como “una de las necesidades humanas básicas que el Derecho trata de satisfacer a través
de la dimensión jurídica de la seguridad”.272
Para Manuel Atienza, por seguridad jurídica en sentido estricto debe entenderse “la
capacidad de un determinado ordenamiento jurídico para hacer previsibles, es decir, seguros
los valores de libertad e igualdad. Esto quiere decir que la seguridad –en este tercer nivel,
que presupone los anteriores– se concibe esencialmente como un valor adjetivo respecto de
los otros dos que componen la idea de justicia”.273
Retomando la anterior postura, Lifante Vidal sostiene que un aspecto muy importante de la
seguridad jurídica, como valor, es el procurar alcanzar la previsibilidad en la conducta de los
destinatarios de la noma. De ahí que define a la seguridad jurídica como “la capacidad que
nos proporciona el derecho de prever, hasta cierto punto, la conducta humana y las
consecuencias de dicha conducta”.274
Rodolfo Vigo, coincidiendo con el punto de vista de Atienza respecto a considerar a la
seguridad jurídica como un valor adjetivo de la justicia, señala dentro de las múltiples
exigencias que se le atribuyen a la seguridad jurídica en el Derecho positivo, a dos elementos
 (que resultan relevantes para la presente investigación):  (i)  la de estabilidad de las
disposiciones jurídicas, y (ii) la capacidad suficiente de respuestas del Derecho vigente.275
Respecto a la estabilidad de las disposiciones jurídicas, Vigo refiere que “el permanente
cambio en las determinaciones de los derechos y deberes no favorece el cumplimiento de las
normas dado que no permite se arraiguen y difundan las conductas jurídicas buscadas y
exige en los destinatarios una permanente atención a los cambios normativos (…) Un derecho
donde todo es frágil y cambiante, es muy difícil que sus destinatarios estén seguros acerca de
sus derechos y deberes”.276
Tratándose de la capacidad de respuestas del Derecho vigente, Vigo sostiene que el
Derecho debe constituir un conjunto de principios y normas coherentes y explicadas
críticamente, que permitan solucionar los casos no previstos en el propio sistema jurídico, en
la medida en que “un derecho cargado de ‹lagunas› o sin suficiente capacidad de respuestas
auspiciadas y defendidas por la doctrina no solo como de lege data (de derecho vigente) sino
también como de lege ferenda (de derecho futuro) no aporta a la seguridad jurídica”.277
Resulta relevante, para el tema de estudio, la propuesta que hace Munné para
conceptualizar la seguridad jurídica, no desde una perspectiva de protección de los derechos
individuales frente a agresiones fácticas o del mundo material, sino para evitar incertidumbres
generadas dentro del propio sistema jurídico, de modo que lo define como “la búsqueda de un
derecho cierto, donde el contenido de las normas jurídicas vigentes pueda ser plenamente
conocido por sus destinatarios, y al cual se atengan las instancias estatales de aplicación, es
decir, libre de arbitrariedades”.278
Pérez Luño afirma que la seguridad jurídica es un valor ligado al Estado de Derecho y que
abarca una dimensión objetiva y una acepción subjetiva de la misma, y que son la regularidad
del sistema jurídico en un aspecto estructural y funcional (aspecto objetivo) y la certeza del
Derecho (aspecto subjetivo),279 como sigue:
a)  Regularidad del sistema jurídico. Por lo que se refiere a la regularidad del sistema
jurídico, Pérez Luño sostiene que la seguridad jurídica exige condiciones de correcciones
estructurales y funcionales que conjuntamente constituyen la dimensión objetiva de ese valor,
y que consisten en:

• Corrección estructural, que se refiere a la “formulación adecuada de las normas del ordenamiento jurídico”.280  En este rubro se abarcan
principalmente aspectos formales de la ley, como su debida promulgación, la claridad normativa de su contenido (esto es que la norma sea clara,
comprensible y no ambigua), así como otros principios jurídicos, como el de nullum crimen nulla poena sine lege, de reserva de ley, de jerarquía
normativa, el principio de ley previa e incluso el de la estabilidad del Derecho, este último que Pérez Luño refiere como un “presupuesto básico
para generar un clima de confianza en su contenido (de la ley)”.281
• Corrección funcional, que se refiere al “cumplimiento del Derecho por sus destinatarios y especialmente por los órganos encargados de su
aplicación”.282 En este rubro encontramos ciertos principios jurídicos, como el relativo a que las autoridades solo pueden hacer lo que la ley les
faculta, el derecho de audiencia previa, celeridad procesal, entre otros que esencialmente buscan la prohibición de un actuar arbitrario de las
autoridades encargadas de aplicar la ley.

b) La certeza del Derecho, que corresponde a la otra cara de la seguridad objetiva y que –
según Pérez Luño– se refiere a los destinatarios de las normas, los cuales deben tener pleno
conocimiento sobre el contenido de esas normas para que puedan regular su conducta
presente y futura, lo que corresponde a “la faceta subjetiva de la seguridad jurídica, que se
presenta como la proyección en las situaciones personales de las garantías estructurales y
funcionales de la seguridad objetiva”.283
Para proteger a la seguridad jurídica como valor fundamental, el orden jurídico la reconoce
como un derecho público subjetivo encaminado a “garantizar a cada ciudadano el
conocimiento claro y estable de su situación jurídica y su correspondiente respeto por parte
del Estado y de sus conciudadanos”.284
En México, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha analizado la seguridad jurídica
definiéndola como “la certeza que debe tener el gobernado de que su persona, sus papeles,
su familia, sus posesiones o sus derechos serán respetados por la autoridad; si esta debe
afectarlos tendrá que ajustarse a los procedimientos establecidos en la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes secundarias”.285
La seguridad jurídica se materializa en diversos aspectos o manifestaciones en el ámbito
jurídico, en tanto que “la seguridad está presente en casi todas las esferas y problemas de la
experiencia jurídica (por lo que) no es posible trazar un cuadro cerrado y exhaustivo de sus
manifestaciones, sino tan sólo aducir las más recurrentes y significativas”.286
Esencialmente se reconoce que la seguridad jurídica tiene dos manifestaciones concretas
consistentes en la certidumbre del Derecho y la eliminación o interdicción de la arbitrariedad,
mismas a las que enseguida hago referencia:

a) Certidumbre del Derecho

La certeza o certidumbre del Derecho consiste en la “posibilidad del conocimiento del

Derecho por sus destinatarios. Gracias a esa información realizada por los adecuados medios
de publicidad, el sujeto de un ordenamiento jurídico debe poder saber con claridad y de
antemano aquello que le está mandado, permitido o prohibido. En función de ese
conocimiento los destinatarios del Derecho pueden organizar su conducta presente y
programar expectativas para su actuación jurídica futura bajo pautas razonables de
previsibilidad”.287
En este aspecto, la seguridad jurídica busca, por un lado, evitar que el orden jurídico
provoque o permita un estado de incertidumbre de los gobernados, que es “sencillamente no
poder saber con precisión lo que jurídicamente se es, es decir, no poder saber qué sujeto de
derecho se es, no poder conocer el alcance del propio  status  en una relación dada, o no
poder determinar el contenido y los límites de los propios derechos y deberes”.288
Pero también –y considero aún más importante– a la certeza del Derecho se le atribuye un
aspecto subjetivo, esto es que el orden jurídico facilite la “posibilidad de los individuos de
prever precisa, fiablemente y a largo plazo la gama de las consecuencias jurídicas
efectivamente susceptibles de ser espontánea o coactivamente conectables a actos o
hechos, y también al ámbito temporal en el que tales consecuencias jurídicas se harán
efectivas”.289

b) Eliminación o interdicción de la arbitrariedad

Por otra parte, el concepto de interdicción de la arbitrariedad se atribuye al jurista alemán

Leibholz y encuentra su origen en un criterio para ponderar el principio de igualdad ante la
ley, conforme al cual se evite un tratamiento diferenciado o arbitrario a las personas que
carezca de una razón suficiente y justa, de tal forma que en sus orígenes este postulado
proscribe que la norma establezca un trato diferente entre personas atendiendo a criterios
injustificados, como sería la raza, las creencias religiosas, el origen étnico, entre otros. Lo
anterior, porque se contravendría el principio de igualdad ante la ley, de modo que “el
principio de igualdad ante la Ley implicaría la prohibición de normas arbitrarias”.290
Acerca de este principio “será en la primera mitad del siglo XX, y puntualmente en los
albores de la gran depresión económica de 1929, donde se encuentre por vez primera noticia
acerca del principio de interdicción de la arbitrariedad, pues fue en 1928 cuando el profesor
alemán de origen judío Gerhard Leibholz lo teoriza como un instrumento que pretende
asegurar la no discriminación de los poderes públicos y en particular del legislador hacia las
situaciones jurídicas de los ciudadanos”.291
Con posterioridad, García de Enterría (1959) retoma tal principio y lo define –en un
concepto más extenso– como una limitación de los poderes públicos, no solo respecto a la
posible vulneración de la igualdad ante la ley de las personas –lo que, desde luego, provoca
un actuar arbitrario de los poderes públicos–, sino para evitar lo que denomina “injusticia
ostensible”.
 Para Enterría, la interdicción de la arbitrariedad condena la falta de un fundamento objetivo
del ejercicio del poder público, el cual “exige que en cualquier decisión del poder público se
hagan presentes los valores superiores del ordenamiento jurídico (…) Si nuestro Estado es
un Estado de Derecho, el Derecho y no el capricho del gobernante (el cual opera en cuanto
tal como agente del Derecho) debe dominar la totalidad de sus decisiones”.292
De ahí que puede advertirse que esas dos manifestaciones del principio de seguridad
jurídica conllevan en el orden jurídico la observancia y respeto de otros principios y derechos
fundamentales de los gobernados, a través de los cuales se materializa y, por ende, se
cumple con la finalidad de proteger la seguridad jurídica de las personas.
Tal es el caso del principio de irretroactividad de las leyes, que prohíbe dar efecto
retroactivo a una ley en perjuicio de los gobernados, para así otorgar firmeza a los actos
administrativos y, como consecuencia, a los efectos jurídicos que se encuentran pendientes
de provocarse, y con ello se da certeza a los gobernados (certeza del Derecho) sobre el
conocimiento de su situación jurídica en forma definitiva y que tal situación no se verá
alterada perjudicialmente por una norma jurídica posterior.
Algunos otros ejemplos son los principios de jerarquía normativa y reserva de ley, con los
cuales se protege la seguridad jurídica en su manifestación de interdicción de la arbitrariedad.
El principio de jerarquía normativa “establece un orden de prelación de las fuentes del
Derecho, que impide la derogación, modificación, o infracción de las normas de rango
superior por aquellas que están subordinadas”;293 por su parte, el diverso de reserva de ley
implica que la ley, en sentido formal y material, regule aspectos fundamentales del orden
social, como los derechos y libertades de los ciudadanos. De modo tal que través de los
citados principios jurídicos se impide que las autoridades del Estado actúen de manera
arbitraria (interdicción de la arbitrariedad), respetando el orden jerárquico de las fuentes de
Derecho, así como la voluntad popular expresada en una ley, formal y material.
Al respecto, Eusebio Gonzalez –refiriéndose a la opinión de Sainz de Bujanda – refiere que
“el orden jerárquico de las normas (…) constituye a la vez una exigencia constitucional del
principio de legalidad y un resorte técnico ineludible del de seguridad (…) es lógico que
contemplemos la acción del principio de jerarquía normativa como mecanismo generador de
seguridad jurídica y, simultáneamente, limitativo de la posible arbitrariedad de los órganos del
Estado, en uno y otro ámbito”.294
La seguridad jurídica también se protege mediante el derecho de audiencia, que, a su vez,
abarca el derecho a un debido proceso, conforme al cual a nadie puede privársele de su
libertad ni de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los
tribunales previamente establecidos, en donde se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Desde luego, en la medida en que se respete ese derecho fundamental de los gobernados
se protegerá su seguridad jurídica, porque tendrán la certeza de que el Estado solo podrá
privarlos de su libertad o de una parte de su patrimonio mediante juicio en que se cumplan
ciertas formalidades legales.
Ahí encuentra sentido que la SCJN, al analizar el concepto de seguridad jurídica, se haya
pronunciado respecto a que aquella arropa diversas garantías reconocidas en la Constitución
–que precisamente califica como garantías de seguridad jurídica–, entendidas éstas como
“derechos públicos subjetivos en favor de los gobernados, que pueden oponerse a los
órganos estatales para exigirles que se sujeten a un conjunto de requisitos previos a la
emisión de actos que pudieran afectar la esfera jurídica de los individuos, para que éstos no
caigan en la indefensión o la incertidumbre jurídica”.295
Dentro de las referidas garantías de seguridad jurídica se encuentran aquellas reconocidas
principalmente en los artículos 14 y 16 constitucionales (en los que se encuentran los
principios de irretroactividad de la ley y el derecho de audiencia previamente comentados),
pero también se comprenden otras más –previstas en esos preceptos constitucionales y en
otros de la propia Constitución–, por ejemplo, la prohibición de hacerse justicia por propia
mano y la abolición de prisión por deudas de carácter puramente civil (17 constitucional), así
como las garantías del inculpado y de la víctima u ofendido (artículo 20 constitucional), por
mencionar algunas.
Frente a este cúmulo de derechos subjetivos que integran o protegen la seguridad jurídica,
muchas veces resulta difícil distinguir la forma en que cada uno abona a la seguridad jurídica,
porque “la certeza del Derecho y la interdicción de la arbitrariedad, como aspectos o
manifestaciones del principio de seguridad jurídica no son siempre fácilmente diferenciables,
en el mundo del Derecho e incluso puede reconocerse su tratamiento conjunto en estudios
valiosos sobre el tema”.296
Sin embargo, al principio de seguridad jurídica se le ha atribuido como elemento esencial el
que la norma otorgue a los gobernados la posibilidad de previsibilidad sobre la actuación
estatal, en tanto que “las doctrinas actualmente dominantes tienden a considerar como
esencia de la seguridad jurídica, la susceptibilidad de previsión objetiva por los particulares,
de sus propias actuaciones jurídicas, de modo tal que puedan tener una precisa expectativa
de sus derechos y deberes, de los beneficios que les serán otorgados o de las cargas que
habrán de soportar”.297
En México, la SCJN –a través de diversas tesis y jurisprudencias– ha vinculado el principio
de seguridad jurídica con la premisa relativa a que el gobernado esté en posibilidad de “saber
a qué atenerse, respecto del contenido de las leyes y de la propia actuación de la
autoridad”.298
Por lo tanto, si bien la seguridad jurídica puede analizarse desde múltiples aspectos de
nuestro sistema jurídico, para efectos de la presente investigación me centraré en la posible
vulneración de la seguridad jurídica (en sus dos principales manifestaciones relativas a la
certeza del Derecho y la interdicción de la arbitrariedad) que se suscita con motivo de la
tramitación y resolución del juicio de lesividad, concretamente respecto a la posible
incertidumbre que se genera en el particular –demandado en el juicio de lesividad– y la
posible convalidación de una actuación arbitraria de las autoridades administrativas, al
momento que en el juicio de lesividad se determina la nulidad del acto favorable, en el que se
prive al administrado de sus derechos adquiridos o se modifique su situación jurídica
predeterminada.
La vulneración de la seguridad jurídica, así entendida, se traduce en la falta de confianza
de los gobernados con respecto a la legalidad de las actuaciones de las autoridades del
Estado, porque si estas emiten un acto administrativo individualizado que es favorable, el que
por naturaleza crea o reconoce derechos a favor de una persona, pero posteriormente se
advierte su ilegalidad y, por tanto, se proceda a su anulación para desincorporar de la esfera
jurídica del administrado los derechos previamente adquiridos, implica, de entrada, una
afectación a la certidumbre que en su momento le generó tal proceder de la autoridad
administrativa que le creaba o reconocía el derecho en cuestión.
Esto, sin dejar de reconocer que tal aspecto no es el único ámbito en el que pueda verse
involucrada la seguridad jurídica de los particulares en el juicio de lesividad, pues –como ya
comenté– también aquella se protege a través del respeto a otros derechos fundamentales
que desde luego deben garantizarse en la substanciación y resolución del juicio de lesividad,
tales como el de audiencia, de acceso a la justicia o el derecho a obtener una sentencia
debidamente fundada y motivada que resuelva la controversia planteada, por citar algunos y
que encuentran su origen en el diverso principio del debido proceso legal.
Por ejemplo, en el juicio de lesividad, como en cualquier otro juicio, sin duda tiene que
respetarse el debido proceso, lo que en México se reconoce a nivel constitucional a través de
las denominadas “formalidades esenciales del procedimiento” conforme a lo dispuesto por el
artículo 14 de la Constitución Mexicana y las cuales han sido definidas por el Pleno de la
SCJN como “aquellas que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del
acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1)  La
notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y
desahogar las pruebas en que se finque la defensa;  3)  La oportunidad de alegar. Y  4)  El
dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas”.299
Lo anterior, máxime si el resultado del juicio de lesividad precisamente puede traer como
consecuencia la afectación en la esfera jurídica del particular demandado, concretamente la
privación de una parte de su patrimonio, en el supuesto en que se anule el acto administrativo
favorable, lo que da lugar a la necesidad de substanciar ese juicio conforme a las referidas
formalidades esenciales.
De ahí que precisamente sería ilógico pensar que el juicio de lesividad sirva para la
protección de la seguridad jurídica de los particulares demandados, en el supuesto en que no
se respetaran dichas formalidades esenciales, porque a través estas se procura proteger la
seguridad jurídica de las personas demandadas, en el sentido de evitar un actuar arbitrario
del Estado (interdicción de la arbitrariedad).
Encuentro, no obstante, que el aspecto de la seguridad jurídica al que me he referido –
relacionado más bien con la certidumbre del Derecho– es aquel que pudiera verse
mayormente vulnerado o desprotegido con motivo del resultado del juicio de lesividad, que
consiste en que se anule un acto administrativo que ha surtido sus efectos jurídicos
favorables en un gobernado, en tanto que concurre precisamente con el propósito, fin u
objetivo que persigue esa figura jurídica, de modo que puede servir como parámetro para la
construcción de normas adjetivas que lo regulen adecuadamente.
Un ejemplo de lo anterior es el criterio que han sostenido los Tribunales Colegiados de
Circuito en el sentido de que en el juicio de lesividad la autoridad está obligada a probar
plenamente el daño o perjuicio causado al Estado, en aras de proteger la seguridad jurídica
de los gobernados, pues de lo contrario se debe reconocer el derecho adquirido por la validez
que se presume del actuar administrativo.300
Este criterio permite advertir cómo el principio de seguridad jurídica puede trascender a una
regla procesal del juicio de lesividad relacionada con la distribución de cargas probatorias
entre las partes, conforme a la cual corresponde a la autoridad actora probar la ilegalidad del
acto administrativo, por protección a la seguridad jurídica del gobernado, esto es, ante la
posible anulación del acto favorable.
Cabe señalar que ese criterio continúa vigente en cuanto al tema de cargas probatorias,
aun cuando en él se haga referencia a una “participación dañina en perjuicio del Estado”,
concepto que luego evolucionó al de lesión jurídica, como ya comenté.301
En virtud de ello, los tribunales administrativos –como órganos competentes encargados de
las resoluciones de los juicios promovidos por las autoridades – tienen la obligación ineludible
de respetar el principio de seguridad jurídica, pues si bien en su demanda la autoridad
pudiera reconocer actos u omisiones en que incurrió al emitir el acto impugnado, ello no le
exime de su obligación de probar la lesión jurídica ocasionada, porque con esa carga
probatoria se respeta la seguridad jurídica del particular demandado.
Sostener que el juicio de lesividad protege la seguridad jurídica de los particulares porque
implica que las autoridades administrativas no pueden de  motu proprio  revocar sus propios
actos, como primera premisa, es válida, pero no debe perderse de vista que esa protección es
únicamente en una parte, considerando solo una de las manifestaciones de la seguridad
jurídica (como es la interdicción de la arbitrariedad).
Ese impedimento de las autoridades para actuar no significa necesariamente que se
proteja en toda su amplitud la seguridad jurídica de los particulares si, por ejemplo, ese
principio se ve vulnerado en otras de sus manifestaciones, como sería si no existe un debido
proceso o bien, en la sentencia que se emita no se respetan otros principios como el de
irretroactividad de la ley o el de supremacía jerárquica.
Debe considerarse que la pretensión planteada en el juicio de lesividad es anular el acto
administrativo favorable a un particular, que incluso ya surtió sus efectos jurídicos. Por esa
razón, el hecho de que la autoridad accione esa vía puede, incluso, generar incertidumbre e
inestabilidad en el demandado, sobre las consecuencias jurídicas que tendrá el hecho de que
se anule su acto administrativo favorable y los efectos ya producidos, así como los pendientes
por producirse.
No es la autoridad administrativa la que decide unilateralmente si procede la anulación de
un acto posiblemente investido de ilegalidad, sino que es la instancia jurisdiccional a la que
deben demostrarse los hechos que sustenten esa ilegalidad de la actuación.
Por tanto, en el juicio de lesividad cobra mayor relevancia la función del juzgador, cuya
decisión determinará si es justificable o no la afectación en la esfera jurídica del particular en
cuyo favor se emitió un acto administrativo, por lo que es necesario que ese juzgador cuente
con un marco jurídico adjetivo que le permita tomar la mejor decisión en cada caso concreto.
En México, la ley adjetiva que rige al juicio de lesividad en el ámbito federal establece
ciertas modificaciones a las normas del juicio contencioso administrativo, pero estas solo
tratan aspectos básicos, como es el cambio de roles que se suscita en el juicio, respecto al
hecho de que la autoridad funge como parte actora y el particular tiene la calidad de
demandado.
De entrada, lo anterior denota un marco jurídico mínimo y –puedo adelantar– insuficiente,
porque no se regulan todos los aspectos que implica ese cambio de rol en el juicio
contencioso administrativo, que permita solucionar las problemáticas que se presentan en
casos prácticos al sustanciar y resolver un juicio de lesividad.
Es dable considerar, lo que ahí se establece, que el orden jurídico no siempre confiere
seguridad a los particulares, pues –como dice Calvo Nicolau– “el orden jurídico ofrece
inseguridad”,302  y esto se debe –según el autor– a que la decisión final en cuanto al
cumplimiento o incumplimiento de una norma se deposita en un órgano del orden jurídico con
facultad de decidir la dicotomía. Esa inseguridad –en mi opinión– puede agudizarse si quien
está facultado para juzgar no cuenta con un marco jurídico adecuado que le permita tomar
una decisión en justicia.
Desde luego, esa insuficiencia normativa del juicio de lesividad no abona a la protección de
la seguridad jurídica de los particulares a la que me he referido, sobre todo porque la LFPCA
no regula especialmente aspectos fundamentales del juicio, sino que se remite a las reglas
generales del juicio de nulidad. Un ejemplo claro de esto es la falta de regulación específica
de las causas de nulidad y los efectos de la sentencia, como lo trato en el capítulo IV de esta
investigación.
Es por ello que si el juzgador no cuenta con reglas procesales acordes con la naturaleza y
fines del juicio de lesividad, así como con los principios jurídicos que se encuentran inmersos
en el mismo, entonces no se convierte en un verdadero órgano garante de la seguridad
jurídica, sino más bien en un mero órgano declarativo de la ilegalidad de un acto.
Lo expuesto resulta relevante en la medida en que la determinación sobre anular un acto o
resolución administrativa favorable puede implicar trastocar gravemente la seguridad jurídica
del particular beneficiado con ese acto o resolución, sobre todo en el supuesto en que tal
determinación no tenga como sustento preservar el orden público o el interés social, que
justifique la afectación a la esfera jurídica del administrado, impidiéndole tener certeza sobre
la inmutabilidad de los efectos y consecuencias jurídicas que se generaron al amparo de la
actuación administrativa, que, además, se reputó válida hasta antes del momento de su
anulación.
 En ese sentido, la creación de un marco jurídico que regule adecuadamente al juicio de
lesividad que atendiera a su propia y especial naturaleza serviría para proteger de mejor
forma la seguridad jurídica de las personas demandadas, tanto para mejorar la forma en que
el orden jurídico protege sus garantías o derechos procesales –mismos que postula el
principio de debido proceso en favor los gobernados – como para dar mayor certeza jurídica a
esos gobernados respecto a la protección de su situación jurídica presente y futura, siempre
que no se vea lesionado gravemente el orden público o el interés social. (Sobre este último
aspecto me centraré en el capítulo V.)

2.3.6. RETROACTIVIDAD

En el juicio de lesividad una vez que se dio la causa de ilegalidad y se determinó la nulidad
del acto administrativo, forzosamente el juzgador debe determinar a partir de qué momento
dejó de surtir sus efectos jurídicos, porque declarado nulo el acto se debe generar certeza
jurídica al particular a partir de en qué momento se verá afectado en su esfera jurídica, es
decir, la retroactividad o no de los efectos, que deberá determinarse al momento de emitir la
sentencia respectiva.
Una premisa lógica de la retroactividad consiste en la necesidad de que la sociedad se
encuentre protegida mediante la creación de un sistema jurídico justo, en el que se
establezcan los derechos y obligaciones de los gobernados; sin embargo, una ley no puede
ser aplicada sin antes ser conocida y creada a través de un proceso legislativo y, por lo tanto,
tendrá aplicación para el futuro (ex nunc). La irretroactividad salvaguarda que la situación
preexistente no se vea afectada por la nueva ley.
Para algunos doctrinarios,303  de acuerdo con la propia naturaleza de las normas, la
irretroactividad es la norma general y la retroactividad es la excepción, y en ambos casos su
efecto es la seguridad jurídica, como ya precisé.
Es menester señalar nuevamente la trascendencia de que en el juicio de lesividad se
declare la nulidad de un acto impugnado cuando este fue favorable a un gobernado, de tal
manera que se afectan sus intereses personales, porque habrá de precisarse a partir de
cuándo deben aplicarse los efectos de esa anulación, ya que en nuestro orden jurídico opera
el principio constitucional de irretroactividad de la norma, contemplado en el artículo 14 de la
Carta Magna.
Al respecto, la Primera Sala de la SCJN se ha pronunciado sobre la irretroactividad de las
leyes en el sentido de que esto abarca tanto los efectos de la norma como su posible
aplicación al caso concreto. De ahí que el análisis sobre el primer aspecto lleva al estudio de
los efectos que una precisa hipótesis normativa tiene sobre situaciones jurídicas concretas o
derechos adquiridos por los gobernados con anterioridad a su entrada en vigor, verificándose
si la nueva norma desconoce tales situaciones o derechos.304
En el sistema jurídico mexicano, la prohibición de que una norma jurídica tenga efectos
retroactivos perjudiciales para los gobernados que establece el artículo 14, primer párrafo
Constitucional305  abarca tanto los efectos de la propia norma como su aplicación a casos
concretos, lo que se conoce como “conflicto de leyes en el tiempo” 306  y se determina en
nuestro sistema jurídico a la luz de dos teorías primordialmente: la teoría de los derechos
adquiridos y la teoría de los componentes de la norma, que a continuación se comentaran.

2.3.6.1. TEORÍA DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS.

La teoría de los derechos adquiridos o también denominada teoría clásica se le atribuye al

tratadista francés Blondeau y parte de la base de distinguir entre aquellos derechos
adquiridos y las simples expectativas de derechos, de modo que los primeros son aquellos
que “ya formen parte del patrimonio o haber jurídico de una persona, o bien, que impliquen la
introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio o haber jurídico de una
persona, en tanto que los segundos –expectativas de derecho– son pretensiones o
 esperanzas de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad
un derecho.” 307
La definición de derecho adquirido en términos amplios “… es el que debidamente ha
llegado a ser nuestro, del que estamos investidos, que nos hemos apropiado, y que un
tercero no puede arrebatarnos, y también, es la consecuencia de un hecho realizado bajo la
antigua ley, el cual es principio generador, causa eficiente y directa de aquella.” 308
En ese sentido, el postulado fundamental de esta teoría es que se trata de un límite de la
retroactividad, es decir, la nueva ley no puede violar los derechos nacidos que se apropió un
individuo con anterioridad.
Con base en esta teoría, tanto los efectos de la norma como su aplicación no pueden
afectar derechos adquiridos o situaciones jurídicas acontecidas con anterioridad a la entrada
en vigor de la norma jurídica;309  de manera que, si lo hace, aquella debe calificarse como
retroactiva, lo que no implica  per se  que la norma o su aplicación viole el principio
constitucional de irretroactividad, sino hasta que se determine si los efectos o su aplicación
son perjudiciales para el gobernado, pues la norma constitucional permite la retroactividad en
beneficio del particular –esto, bajo una interpretación contrario  sensu  de la norma
constitucional.
La dificultad práctica que implica la aplicación de la teoría clásica, al caso concreto, es que
resulta por demás complejo analizar en qué momento el patrimonio o haber jurídico de una
persona se ve modificado por la entrada en vigor de un derecho, un bien, una facultad o
provecho, sobre todo porque muchas veces las leyes –que establecen o reconocen derechos
e imponen obligaciones– son estructuras normativas complejas que se integran por varias
hipótesis o bien se encuentran sujetas a diversos requisitos que pueden estar fraccionados
en el tiempo. De ahí que resulta difícil determinar el momento preciso en que un derecho o
una obligación se introdujeron al patrimonio del gobernado.
La finalidad del juicio de lesividad es el interés concreto de la Administración Pública por
anular el acto y proteger el interés público, así que resulta justificable que se preserve el
Estado de Derecho ante un acto ilegal, privilegiándose en todo momento el interés colectivo
de revocar o anular el acto por sobre el interés individual relativo a que subsista ese acto; sin
embargo, eso no quiere decir o no debe entenderse en el sentido de que se dejen
desprotegidos los derechos del particular (ya sea adquiridos o incluso como simples
expectativas), pues aquellos también están protegidos por el orden jurídico a través del
principio de seguridad jurídica.
Entonces, si un acto ya generó derechos adquiridos, con base en esta teoría ¿sería
procedente que en la resolución del juicio de lesividad se ponderara para el interesado la
indemnización de los daños y perjuicios? Lo anterior, desde mi punto de vista, podría ser
procedente siempre y cuando en la emisión del acto o resolución favorable no se encuentre
inmersa la voluntad del interesado, es decir, que se acreditara el dolo o mala fe.

2.3.6.2. TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA

Esta teoría parte de la premisa de que toda norma jurídica contiene un supuesto jurídico y
una consecuencia –a los cuales se les denomina componentes de la norma (de ahí el nombre
de la teoría)–, por lo que si se realiza o ejecuta el supuesto (hipótesis normativa), como
resultado se debe producir la consecuencia jurídica (reconocimiento u otorgamiento del
derecho, ejercicio de la facultad o bien el nacimiento de la obligación).
De ahí que para resolver sobre la retroactividad de la norma jurídica (sus efectos o
aplicación) debe considerarse en qué momento se realizan o ejecutan los referidos
componentes de la norma; esto es, el supuesto jurídico y su(s) consecuencia(s).
La SCJN310 se ha pronunciado por cuatro postulados básicos con respecto a la forma en
que los componentes de la norma se ejecutan en el tiempo, tomando en consideración que
existió un cambio normativo durante ese lapso; es decir que hay un posible conflicto de leyes
en el tiempo, esto es una norma anterior y una norma posterior, lo que sirve para determinar si
una norma es o no retroactiva. Tales postulados son:
a) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el
supuesto y la consecuencia.
Este supuesto es el más simple y constituye la regla general, porque significa que se
actualiza tanto el supuesto como la consecuencia prevista en la norma jurídica al amparo de
una norma vigente, de modo que ambos elementos se rigen por aquella y, por tanto, una
norma expedida con posterioridad no puede desconocer o afectar el supuesto ni la
consecuencia ya ejecutada.
Pensemos, por ejemplo, en un contrato de compraventa de un bien de contado que se
perfecciona con el simple acuerdo de voluntades, en el que tanto el contrato como sus
consecuencias jurídicas para ambas partes (entrega del bien y pago del precio) se ejecutan
en el mismo momento, de modo que el contrato, así como la forma en que se ejecutan las
prestaciones, entre otros aspectos, se rigen por las disposiciones jurídicas vigentes en esa
fecha, esto es, las previstas por el Código Civil aplicable.
Supongamos que posteriormente se reforma el citado Código para establecer que el
contrato de compraventa ahora es un acto solemnísimo, que debe llevarse a cabo
necesariamente ante un fedatario público y de forma personalísima. Entonces la compraventa
suscitada con anterioridad a esa ley, no puede ser afectada por la nueva norma, ni puede ser
desconocida. Esto significa que bajo el imperio de la nueva norma no podría alegarse que el
contrato es nulo, porque de lo contrario existiría una aplicación retroactiva de la norma.
b)  En el caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias
sucesivas. Si dentro de la vigencia de la norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas
de las consecuencias, pero no todas, es decir, algunas se actualizaron conforme a la norma
posterior.
Este supuesto implica que la consecuencia jurídica se fracciona en el tiempo; por ejemplo,
un contrato de arrendamiento sobre un bien inmueble, que, conforme a la ley, tiene un plazo
forzoso de un año y que –al agotarse el plazo– se extiende voluntariamente por las partes de
manera indefinida, lo que da lugar al pago mensual de una renta, cuyo monto es, además,
fijado libremente por las partes, es decir, existen diversas consecuencias sucesivas previstas
en la norma por virtud de la celebración del contrato y que consisten en pagar mensualmente
el monto de la renta.
En ese caso, el supuesto jurídico (el arrendamiento) y la consecuencia jurídica (pago de
rentas y el otorgamiento del uso o goce temporal del bien) se ejecutan en diversos momentos,
de modo que –siguiendo la regla general– el acto jurídico se debe regir según la norma
jurídica vigente en la fecha en que se actualizan aquellos (se celebra el contrato y se pagan
las rentas).
Supongamos que posteriormente se expide una nueva ley que regula el arrendamiento y
que limita la facultad de las partes para pactar el monto de las rentas, de modo tal que deberá
hacerse en función del valor del bien (la norma incidirá en los efectos no realizados del acto
jurídico). La nueva ley no podrá desconocer elementos del contrato ni producir efectos en las
rentas ya pagadas, pero sí podrá modificar las rentas que se paguen a partir de su entrada en
vigor, por tratarse de consecuencias jurídicas no ejecutadas que dependen de un supuesto
también ejecutado conforme a la nueva norma (la voluntad de continuar por tiempo indefinido
el arrendamiento en cuestión).
c) Cuando la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior no se
produjeron durante su vigencia, pero no dependen de la concreción de supuestos ocurridos al
amparo de la ley posterior, sino que su realización estaba diferida en el tiempo por el
establecimiento de un plazo o término específico o por la ocurrencia de consecuencias
sucesivas o continuadas.
 El supuesto parte de la premisa de que, como en el caso anterior, las consecuencias
jurídicas de la norma se prorrogan en el tiempo, ya sea porque se trata de consecuencias
sucesivas o bien porque tienen efectos continuados, como sería el caso de una autorización
para prestar un servicio público por un tiempo determinado o bien para que un contribuyente
tribute en un régimen fiscal de beneficio por un periodo.
Sin embargo, la diferencia con el anterior postulado b) radica en que tales consecuencias
solo se prorrogan o se van ejecutando en el tiempo hacia el futuro, sin que dependan de un
supuesto realizado conforme a la nueva ley, es decir que esas consecuencias invariablemente
se ejecutaran una vez fenecido el plazo o llegado el momento de su cumplimiento.
Para aclarar este supuesto se atiende a lo resuelto por la SCJN con respecto a los
amparos presentados con motivo de las modificaciones legislativas hechas en 1999 al
régimen de consolidación fiscal que se preveía por la abrogada Ley del Impuesto Sobre la
Renta.311
El citado régimen consistía –medularmente– en un beneficio fiscal para los contribuyentes
del citado impuesto, quienes formaban parte de un mismo grupo económico, a fin de que
pudieran tributar de forma conjunta, integrando sus bases tributarias individuales (primero
totalmente y luego solo de forma parcial), y así considerar una base consolidada para efectos
del cálculo del impuesto.
Una de las consecuencias jurídicas de ese régimen era que si bien –en principio– el
acceder al mismo era optativo para los contribuyentes, cumpliendo ciertos requisitos (desde
luego, sujeto a una autorización previa por la autoridad hacendaria), una vez que había
optado por ese régimen, el contribuyente estaba obligado por ley a continuar tributando de
esa forma por lo menos en los cinco ejercicios fiscales subsecuentes, y al finalizar ese
periodo podía continuar con el régimen voluntariamente.
Con motivo de las reformas que tuvo el citado régimen en 1999 –que limitó ciertos
beneficios a los contribuyentes que consolidaban fiscalmente– se planteó la cuestión de si la
nueva norma podía producir efectos jurídicos en aquellos contribuyentes que ya se
encontraban tributando en el régimen de consolidación –algunos dentro del plazo de cinco
años forzosos y otros por más tiempo.
La SCJN determinó al respecto que:

…las reformas a los preceptos que regulan el régimen de consolidación fiscal, vigentes a partir del primero de enero de mil
novecientos noventa y nueve, violan el principio de irretroactividad de la ley, en relación, exclusivamente, con los contribuyentes
que en ese momento se encontraban tributando en forma obligatoria en el referido régimen con motivo de la solicitud y de la
autorización de inicio que los ubicó en ese supuesto y sólo respecto al periodo pendiente de transcurrir…312

La SCJN realizó un análisis a la modificación que hacía la norma posterior conforme a la teoría de los componentes de la
norma y determinó que, en ese caso, la norma violaba el principio de irretroactividad porque:

…las consecuencias del supuesto de la solicitud y de la autorización emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (teoría de los componentes de la norma) bajo la vigencia de la ley anterior (…) introdujeron nuevas obligaciones
afectando la certeza y la seguridad jurídicas de las citadas sociedades, pues se acotaron los beneficios de la consolidación
fiscal, con respecto a los que se generaron con motivo de la autorización de inicio para consolidar el impuesto sobre la renta.313

En el caso en estudio se advierte que la razón por la cual –conforme a la teoría en cuestión– se consideró que la norma
posterior (reformas de 1999) no podía afectar a los contribuyentes que venían tributando previamente en el régimen de
consolidación fiscal, bajo el principio de irretroactividad de la ley, fue porque el supuesto (solicitud y autorización para acceder al
régimen) había acontecido con anterioridad a que la nueva norma entrara en vigor y las consecuencias jurídicas (obligación de
tributar consolidadamente) se prorrogaron en el tiempo por virtud de la ley.

Si bien, en este caso, la consecuencia se actualizaba durante el periodo de cinco ejercicios

fiscales siguientes (algunos de los cuales ya se habían agotado y otros estaban en curso o
pendientes de cursarse), lo cierto era que esos actos futuros devenían de una obligación
legal prorrogada en el tiempo (plazo forzoso), de tal manera que la nueva norma no podía
afectarlos sin que fuera considerada irretroactiva; lo anterior, a diferencia de los
contribuyentes que, una vez agotado el plazo forzoso, continuaban voluntariamente en el
régimen de consolidación, porque en ese supuesto las consecuencias no se prorrogaban por
virtud de la ley anterior, sino de la voluntad de los contribuyentes de seguir en ese régimen.
d) Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos
parciales sucesivos y una consecuencia, de manera que algunos de los actos parciales se
actualizan conforme a la ley anterior y algunos otros, así como la consecuencia, se actualizan
conforme a la ley posterior.
Se parte, aquí, de la base de que el supuesto jurídico es complejo y, por tanto, se integra
por diversos elementos o requisitos que se van ejecutando en diferentes momentos. De ahí
que cuando entra en vigor una nueva norma, esta puede regular válidamente los elementos o
requisitos que no se han actualizado, y la consecuencia jurídica, pues estos se perfeccionan
a la luz de la norma posterior.
El ejemplo más práctico es el relativo al derecho a percibir una pensión por jubilación, el
cual –conforme a la ley de seguridad social aplicable (como sería la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado)– nace en el momento en que
se reúnen diversos requisitos (supuesto jurídico integrado por varios actos): Ser trabajador,
haber cotizado por un determinado número de años al régimen de seguridad social
respectivo, reunir ciertos años de servicio y una edad determinada, entre otros (actos
parciales que se ejecutan en diversos momentos); una vez que se hubieren cumplido los
requisitos nace la consecuencia jurídica, que sería el derecho de la persona a percibir una
pensión para su retiro en una cantidad determinada conforme a su último salario.
Supongamos que el particular ejecuta algunos actos parciales conforme a una norma
vigente (empieza a trabajar y a cotizar al régimen de seguridad social), pero en ese lapso se
modifica la norma que regula el derecho para acceder a la pensión por jubilación, de modo
que alguno o algunos de los actos que integran el supuesto (reunir el número de años de
servicio y la edad requerida), así como la consecuencia (derecho a percibir la pensión
respectiva), se actualizan conforme a la nueva norma (la que modifica o reforma el régimen o
el derecho a la pensión estableciendo, por ejemplo, un mayor número de años de servicio),
resulta que esos actos pendientes de actualizarse, al momento de entrar en vigor la nueva
norma y la consecuencia (el derecho a la pensión), sí pueden ser regulados por la norma
posterior, sin que se considere retroactiva.
Tal criterio se desprende del pronunciamiento que ha hecho la SCJN en materia de
pensiones con base en la teoría de los componentes de la norma, en el sentido de que “la
pensión no es un derecho que adquieran los trabajadores al momento de comenzar a laborar
y cotizar al Instituto, dado que su otorgamiento está condicionado al cumplimiento de ciertos
requisitos (…) lo que implica que en relación con el sistema pensionario anterior los
trabajadores deben laborar más años; ello no provoca una violación a la garantía de
irretroactividad de la ley que establece el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, habida cuenta que no afecta los supuestos parciales acontecidos con
anterioridad a la entrada en vigor de la ley actual, puesto que no se desconocen los años de
servicios prestados al Estado ni las cotizaciones realizadas durante ese periodo”.314
En síntesis, la premisa fundamental de estos postulados es que la norma jurídica será
retroactiva si pretende regular o afectar los supuestos y consecuencias ya actualizadas con
anterioridad a su entrada en vigor –como sucedería en los postulados a) y b), en este último
por las consecuencias ya ejecutadas.
La norma también será retroactiva si pretende regular consecuencias jurídicas que se
producen durante su vigencia, pero que sean consecuencia de supuestos ejecutados
conforme a la ley anterior, con motivo de que la realización de esos supuestos se fraccionó en
el tiempo, son sucesivos o continuados –supuesto c).
Pero si el supuesto (incluyendo algunos de los actos parciales que lo integran) y la
consecuencia se realizan conforme a la vigencia de la nueva norma –supuesto d)– entonces
 aquellos sí pueden ser regulados por la nueva norma sin que esta pudiera considerarse
retroactiva.
Cabe señalar que en México la SCJN y los tribunales tanto judiciales como administrativos
utilizan tanto la teoría de los componentes de la norma como la teoría de los derechos
adquiridos, para determinar los posibles efectos retroactivos o la aplicación retroactiva de una
norma.
En virtud de la complejidad que plantean las hipótesis antes mencionadas y con motivo de
la aplicación práctica de la teoría de los componentes de la norma y la teoría de los derechos
adquiridos, se pueden establecer aquellas premisas en las que se considera que una norma
viola el principio de irretroactividad de la ley y que son:

1.  (…) en caso de que la ley nueva o su aplicación afecte derechos adquiridos (patrimoniales) o derechos fundamentales
durante la vigencia de una ley anterior, que serán aquellos regulados por la ley o por la Constitución a cuyo amparo nacieron y
entraron a formar parte del patrimonio o esfera jurídica de las personas respectivamente (…)

2.  (…) en el supuesto de que la ley nueva o su aplicación afecte derechos, situaciones, relaciones y/o sus efectos o su
ejecución, en caso de que se encuentren ya realizados, consolidados o consumados al amparo de la ley derogada (…)

3. (…) en el supuesto de que la ley nueva o su aplicación afecte las consecuencias pendientes de situaciones, relaciones
y/o derechos consolidados bajo la ley derogada, siempre y cuando tales efectos sólo se hubieran diferido o constituyan una
mera continuidad de la normatividad anterior y siempre que no dependan de la realización de supuestos previstos en la ley
nueva (…)315

Estas teorías resultan aplicables a los juicios de lesividad, que incluso ya han sido utilizadas por el TFJA para determinar los
posibles efectos retroactivos o la aplicación retroactiva de una norma, en cuyo caso implicaría conocer la causa de nulidad que
decidió se extinguiera el acto, ya que –desde mi punto de vista– se debe partir de la gravedad del vicio para determinar si sus
efectos impactan también hacia el pasado, pues habrá que valorar qué derechos fueron otorgados al particular con la emisión del
acto (instantáneos o de tracto sucesivo) y las consecuencias en el tiempo.

2.3.6.3. IRRETROACTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Bajo este principio aplicado al ámbito del Derecho Administrativo se procura evitar que el
acto administrativo produzca efectos hacia el pasado, de manera que no se afecten derechos
que se han incorporado al patrimonio del administrado, sino solo excepcionalmente y en
ciertos casos, como sería el supuesto en que la retroactividad resultara en beneficio del
particular, pues debemos recordar que lo que prescribe el postulado es el perjuicio que se le
pudiera ocasionar al gobernado.
La mayoría de la doctrina316  se pronuncia en el sentido que no debe permitirse la
revocación de un acto administrativo en sede administrativa, cuando ha generado derechos
adquiridos en los particulares, de manera que ese aspecto se encuentra protegido por el
principio de irretroactividad de los actos administrativos.
Serra Rojas refiere, al respeto, que “la naturaleza de los derechos adquiridos está
subordinada a la ley y ésta puede establecer la facultad de revocación de un acto
administrativo o facultad discrecional (…) la legislación en algunos países ha considerado dos
casos importantes: los actos declaratorios de derechos subjetivos y los que hubieran servido
de base a una resolución judicial”.317
Pero tratándose de la nulidad o anulación del acto administrativo la doctrina318  sostiene
que los efectos  ex tunc  o  ex nunc  dependerán de los vicios en que incurra el acto
administrativo ilegal.
Al respecto existen opiniones en el sentido de que en el caso de revocación por razones de
ilegitimidad “en atención a la finalidad de interés público que persigue la Administración,
finalidad social en suma, los efectos de la declaración de invalidez son, en principio
retroactivos, salvo supuestos de excepción”.319
Pero también hay quienes opinan que en el caso de la ilegitimidad no debe tener siempre
efectos retroactivos (ex tunc) sino que es necesario analizar caso por caso, a fin de no incurrir
en errores.320
 Es por eso que resulta fundamental determinar también aquellos postulados en los que
resultaría válido que la revocación de un acto administrativo pudiera tener efectos retroactivos
en perjuicio del particular, pues al respecto en la LFPCA solo se prevé en el artículo 13, tercer
párrafo, fracción III,321 que en caso de que se demande la modificación o anulación de una
resolución favorable, cuando haya producido efectos de tracto sucesivo, se podrá demandar
dentro de los cinco años siguientes al último efecto producido, en cuyo caso los efectos de la
sentencia, cuando sea total o parcialmente desfavorable para el particular, se retrotraerán a
los cinco años anteriores a la presentación de la demanda.
Lo anterior deja la duda de si entonces los efectos retroactivos de la sentencia se
suscitarán en todos los casos o bien si solo en el caso en que el acto favorable haya
producido efectos de tracto sucesivo y que estos estén limitados a los cinco años anteriores a
la presentación de la demanda de lesividad.
En mi opinión, resulta fundamental que las reglas jurídicas que aportan la teoría de los
derechos adquiridos y de los componentes de la norma en materia de irretroactividad de las
leyes, pudieran considerarse también en la irretroactividad de los actos administrativos,
vinculándolas con las causas de nulidad o anulabilidad del mismo en el juicio de lesividad, a
fin de evitar efectos retroactivos perjudiciales para el particular sin que existiera una causa de
interés público que lo amerite, de forma tal que en la legislación procesal se debieran
establecer las causales de ilegalidad y, por tanto, de anulación ad hoc, tratándose del juicio
de lesividad, regulando los posibles efectos que pudieran tener las sentencias que
determinen la ilegalidad y anulación de un acto administrativo.322
 3. EL JUICIO DE LESIVIDAD EN LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS DE MÉXICO

La evolución que ha tenido el TFJA desde su origen 1 hasta hoy como órgano jurisdiccional
que dirime las controversias de índole administrativa a través del juicio contencioso
administrativo federal, sentó las bases para que el Constituyente Permanente determinara
establecer por mandato constitucional (en 2015) la creación de tribunales de justicia
administrativa en las 32 entidades federativas del país, a fin de lograr la consolidación de la
justicia administrativa en todo el territorio nacional.
Desde que se introdujo en México el juicio contencioso administrativo en sus dos vertientes
–de nulidad y de lesividad– como medio de defensa para proteger la seguridad jurídica de los
particulares y a fin de controlar la legalidad de los actos administrativos en el ámbito federal,
el legislador ha considerado de suma importancia que esa función sea encomendada a un
órgano de impartición de justicia autónomo, independiente, y que además sea altamente
especializado debido a la paulatina ampliación de su competencia material mediante múltiples
reformas a su marco jurídico, 2 como lo es el referido TFJA.
Por ello, este órgano jurisdiccional federal ha servido de ejemplo para que las entidades
federativas crearan su propio marco jurídico para ejercer el control de legalidad de los actos
administrativos y preservar el Estado de Derecho, a veces incorporando similitudes en cuanto
a la regulación de esos juicios con el juicio contencioso administrativo federal, y en otros
casos adaptándolo según la naturaleza de los actos administrativos locales.
Lo anterior, a pesar de que incluso el TFJA nació sin fundamento constitucional que
validara la emisión de sus fallos, lo que en su momento dio lugar a “una fuerte discusión en el
ámbito académico, sobre la constitucionalidad del tribunal y de la jurisdicción administrativa
en nuestro país”. 3
Sin embargo, dicha discusión quedó superada –en su momento– con la reforma del artículo
104, fracción I, segundo párrafo, de la Constitución Federal  4  –en el que le concedió
competencia a la SCJN para conocer de recursos en contra de sentencias de tribunales
administrativos creados por la ley federal–, de tal modo que fue el fundamento y un auténtico
hito que le dio sustento constitucional al entonces TFF.
 Dado lo expuesto, en 1951 nació el primer órgano jurisdiccional local denominado Tribunal
Fiscal del Estado de Tamaulipas, que significó un gran avance para la impartición de justicia
administrativa, y a la fecha no ha detenido su progreso, pues incluso en 2015 se promulgó el
mandato constitucional para la creación de los tribunales administrativos locales, como lo
abordaré más adelante.
Es necesario recordar que atendiendo a la naturaleza de nuestro sistema federal, la
distribución de las materias más significativas, desde el punto de vista económico, son afectas
a ser controvertidas en la vía contenciosa administrativa porque están reservadas para la
Federación,  5 y por esa razón es que la labor jurisdiccional federal es más representativa en
la materia administrativa, sin desconocer el importante trabajo que hacen al respecto los
tribunales administrativos locales.
Asimismo, en muchos casos las entidades federativas, en ejercicio de sus potestades
constitucionales para regular las materias que son de su competencia, procuran asimilar o
ajustarse a los ordenamientos federales, aunque también es cierto que en otros casos la
legislación local puede diferir de la federal, con el propósito de crear un marco jurídico más
acorde a la problemática social que pretende regular o a los fines sociales que se desea
alcanzar.
En este capítulo señalo cuáles son los distintos ordenamientos jurídicos que regulan el
juicio de lesividad en el ámbito local, así como los aspectos procesales que destacan en esos
ordenamientos, tales como las causas de procedencia, la legitimación, el interés jurídico, la
suspensión del acto impugnado, las causas de anulación, la lesión objetiva y la retroactividad
de los efectos, de modo que acoto su estudio a la descripción enunciativa de estos puntos. 6
También me refiero al concepto legal que sobre la expresión “lesión” hacen algunas leyes
adjetivas, a diferencia del ordenamiento federal, que no lo hace, existiendo dos estados en los
que sí se define qué debe entenderse por juicio de lesividad (Durango y Veracruz). 7
En otro apartado describo enunciativamente dos aspectos procesales que se distinguen en
los juicios de lesividad de las 32 entidades federativas: Uno de ellos es si cuentan o no con
plazos para la interposición de la instancia (general y excepción), y el otro es sobre si se
dispone de un plazo para dar efectos retroactivos a la sentencia en caso de anularse el acto
impugnado. 8
Cabe señalar que, de acuerdo con la autonomía legislativa estatal, el juicio de lesividad se
regula hoy (mayo de 2020) en leyes adjetivas que se titulan de distinta manera, según la
entidad federativa, pero que coinciden en cuanto a su objeto, de modo que pueden llegar a
utilizarse las siguientes denominaciones: Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa,
Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo, Ley de Justicia Administrativa o incluso
Código de Procedimientos Contenciosos Administrativos o de Justicia Administrativa. 9
Debo mencionar, sin embargo, que independientemente de qué ordenamiento adjetivo
regule la figura del juicio de lesividad, en la mayoría de los casos quien tiene la competencia
material para resolver esos asuntos es un tribunal de justicia administrativa, con excepción de
 Aguascalientes, donde el órgano que los juzga es una Sala Administrativa perteneciente al
Poder Judicial del Estado. 10
En algunas entidades, los órganos de impartición de justicia surgen como parte de la
estructura del Poder Ejecutivo o bien del Poder Judicial, y en otros se trata de órganos
autónomos constitucionales.
Por otra parte, es importante señalar que para efectos de la presente investigación, el
estudio que se realiza de cada uno de los distintos ordenamientos locales se ha hecho en
atención al texto vigente hoy (mayo de 2020), 11 ya que las mismas normativas son objeto de
reformas con motivo de las circunstancias particulares que se van presentando en lo local o
en lo federal (en este último supuesto, por ejemplo, con motivo de la creación del Sistema
Nacional Anticorrupción y de las leyes secundarias en la materia que lo instrumentan).

Objetivo:

Identificar cómo la legislación de las entidades federativas de México regula el juicio de

lesividad, así como distinguir las diferencias y similitudes que existen entre cada una de ellas
y, a su vez, con la legislación Federal, para detectar las deficiencias y beneficios que tienen
en su marco jurídico, y así incorporar en una reforma integral que tome lo acertado y corrija
las deficiencias de la legislación nacional.

3.1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL FEDERAL

En este apartado me refiero al mandato constitucional federal que da sustento a la creación

de los tribunales administrativos locales, pues así como el TFJA se ha consolidado como un
auténtico órgano garante de la justicia administrativa gracias al desarrollo del juicio de
nulidad, en el ámbito estatal –en los últimos cinco años– se ha materializado un gran avance
para instituir órganos especializados en la materia administrativa debido a la reforma de
nuestra Constitución Federal de 2015.
Sin duda, mediante Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de
combate a la corrupción, publicado en el DOF el 27 de mayo de 2015, en vigor al día
siguiente, se abrió un paradigma en la justicia administrativa federal por la nueva competencia
que asumió el TFJA al incorporarse al Sistema Nacional Anticorrupción,  12  que –desde mi
óptica– desnaturalizó a este órgano impartidor de justicia porque esa nueva facultad no se
ejerce mediante el control jurisdiccional de los actos administrativos, ni siquiera se prevé
como parte de la atribución constitucional de dirimir las controversias suscitadas entre la
Administración Pública y los particulares (que es el fundamento teleológico de ese Tribunal),
sino que se le otorga la facultad de imponer directamente al servidor público responsable la
sanción y la indemnización por los daños causados a la hacienda pública; es decir que actúa
como autoridad sancionadora y como órgano juzgador. 13
Lo anterior me hace recordar que, años atrás, con la expedición de la LFRPE, 14 el recurso
administrativo de reclamación patrimonial se preveía como una instancia administrativa en la
que el otrora TFJFA conocía de su tramitación, sustanciación y resolución como si fuera una
autoridad administrativa, y en una segunda instancia ante la negativa de la reclamación
solicitada, el particular podía acudir ante el mismo órgano a accionar la vía contenciosa
alegando la ilegalidad de ese acto administrativo que le deparaba perjuicio, situación que en
la praxis hacía que estas resoluciones nunca fueran compatibles con la naturaleza del TFJFA,
porque actuaba como parte y juez, desnaturalizando su competencia; incluso, ese fue el
motivo por el que los legisladores decidieron presentar una iniciativa para reformar la LFRPE
e indicar que las reclamaciones se deberán presentar ante la dependencia o entidad
presuntamente responsable, conforme a la LFPA, y en contra de su resolución procederá el
juicio contencioso administrativo ante el TFJFA. 15
Por ello, sin entrar en esta discusión, que bien pudiera ser motivo de otra investigación, un
aspecto trascendental de la reforma al artículo 116, segundo párrafo, en su fracción V, primer
párrafo de la CPEUM,  16  es que obligó a que en todas las constituciones y leyes de los
estados se previera la creación de tribunales de justicia administrativa dotados de plena
autonomía para dictar sus fallos en las que se estableciera su organización, funcionamiento,
procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones.
Es decir, este sustento constitucional dotó a los tribunales de cada una de las entidades
federativas de la República Mexicana de la facultad de dirimir las controversias que se
susciten entre la Administración Pública local y/o municipal y los particulares, además de
imponer, en los términos que dispongan sus leyes, las sanciones a los servidores públicos
locales y municipales por responsabilidad administrativa grave y a los particulares que
incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves, así como fincar a los
responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los
daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública estatal o municipal o al patrimonio de los
entes públicos locales o municipales. Se trata de facultades análogas a las concedidas al
TFJA y que, por lo que hace a la facultad de sancionar, sigue el mismo infortunio sobre la
desnaturalización de la naturaleza de los órganos impartidores de justicia administrativa
locales.
Lo rescatable de esta Reforma Legislativa es que ha sido un hito para que todas las
entidades federativas de nuestro país consoliden y fortalezcan sus órganos resolutores como
garantes de la justicia administrativa.
Esta transformación ha llevado más tiempo del otorgado en la Constitución Federal, a
pesar de que en los artículos transitorios de la reforma 17 se especificó que el Congreso de la
Unión contaba con el plazo de un año para aprobar sus leyes generales respectivas y, de la
mano con ese mandato, el propio Congreso de la Unión, las Legislaturas de los estados y la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal (hoy Ciudad de México) debían expedir las leyes
necesarias dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor de las leyes generales que
expidiera el Congreso de la Unión, para adecuar sus normas correspondientes. No se cumplió
con los tiempos marcados debido a que en algunas entidades federativas cambió el sistema
jurídico que regula l5a materia contenciosa administrativa, pues de ser jueces pertenecientes
al Poder Judicial, se creó un órgano autónomo especializado en materia de anticorrupción y
en otros, aun cuando conservaron su modelo de jurisdicción, el cambio radicó en modificar
sus leyes para incorporar la regulación del Sistema Anticorrupción.
Empero, un aspecto que no se visualizó en la Reforma Constitucional ni en las leyes en
comento es la importancia que tendría el juicio de lesividad para lograr que se anulen los
actos administrativos favorables que se hubieran emitido precisamente mediante actos de
corrupción, cometidos tanto por los servidores públicos responsables como por los
particulares beneficiados con tales actos, lo que serviría no solo para combatir la corrupción
sino también para evitar la impunidad.
Sería más efectivo si los servidores públicos y particulares corruptos fueran sancionados
administrativamente, a la par que sus actuaciones (como el otorgamiento de una concesión,
permiso, licencia, condonación de impuestos, entre otros), y los efectos jurídicos producidos
fueran efectivamente anulados, porque de lo contrario tales actos y efectos producidos desde
el plano de la ilegalidad continuarán causando un perjuicio al interés público. Para lograr lo
anterior, el juicio de lesividad es una herramienta idónea, pero es necesario que se prevea un
marco jurídico procesal adecuado para tal efecto.
Así, la encomienda constitucional de crear tribunales administrativos en cada una de las
entidades federativas, que de manera dual funjan como tribunales de lo contencioso
administrativo a la vez que se desempeñan como órganos sancionadores en materia de
responsabilidades administrativas graves, sirve para visualizar al juicio de lesividad tanto en el
ámbito federal como en el estatal, como una herramienta para que las autoridades
administrativas logren la anulación de los actos administrativos favorables que fueran
producto de la corrupción, vía órganos de impartición de justicia imparciales e independientes.
Para consolidar los sistemas jurídicos locales se requiere, sin embargo, que las
instituciones, principios y reglas estén debidamente regulados atendiendo a su naturaleza
jurídica, pues la falta de regulación específica para el juicio de lesividad provoca que el propio
órgano resolutor aplique reglas y procedimientos incompatibles, fijándose los criterios en
algunos casos por el Poder Judicial de la Federación, ante las diversas impugnaciones de los
contendientes, ya sea mediante el juicio de amparo o el recurso de revisión fiscal. Por ello es
necesario contar con un marco jurídico  ad hoc  del juicio de lesividad federal que
posteriormente pudiera migrarse a los ordenamientos estatales.
En México se reconoce que el juicio de lesividad es sustanciado por órganos
jurisdiccionales especializados en la materia contenciosa administrativa –como lo es el TFJA
en materia federal– para que sean estos quienes resuelvan esas controversias a través de
una sentencia, con autonomía, independencia e imparcialidad, con experiencia en el ejercicio
del control de la legalidad de los actos administrativos y que, además, en materia de derechos
humanos puede ejercer el control difuso de la constitucionalidad y convencionalidad de
normas para efecto de proteger los derechos humanos de los individuos, pero ante la
ausencia y deficiencia de las normas adjetivas, en la práctica podría llegar a ser ineficaz el
medio de control de legalidad, pues los juzgadores no cuentan con las herramientas
adecuadas para emitir resoluciones apegadas a derecho.
3.2. MODELOS DE JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA

La jurisdicción administrativa es el componente más importante de la justicia administrativa,

porque se refiere al órgano que resulta competente para resolver los juicios de lesividad y se
constituye en una función insustituible y fundamental por ser un aspecto especial de la
jurisdicción in genere por razón de la materia y con independencia del órgano público que
ejercita la propia acción.
Como es sabido, “todo organismo que ejerce funciones jurisdiccionales resuelve litigios de
carácter administrativo, sin importar si se encuentra o no dentro de la esfera formal de la
administración”  18  y debido a la Reforma Constitucional de 2015 las entidades federativas
cumplieron con el mandato creando tribunales administrativos estatales con autonomía e
independencia para la emisión de los fallos.
La doctrina ha interpretado tres modelos de jurisdicción 19 que analizaré para cada uno de
los 32 órganos impartidores de justicia locales: judicialista (unidad de jurisdicción), dualista
(sistema francés) y órganos autónomos constitucionales. 20
El primer modelo parte del hecho de que durante “[…] la época colonial predominó en la
Nueva España el sistema calificado como judicialista, caracterizado por la intervención
preponderante de los órganos judicialistas ordinarios en la solución final de las controversias
administrativas”. 21
Tocante al control jurisdiccional de los actos de la administración activa, el modelo de un
sistema judicialista imperó en los gobiernos liberales de principios del siglo XIX, pues se
concedió a los Tribunales del Poder Judicial el conocimiento de la jurisdicción administrativa,
situación que se reitera tanto en la Constitución Política de la República Mexicana del 5 de
febrero de 1857 22 como en el texto original de la de 1917. 23
Es a partir de 1867 que se generalizó el juicio de amparo para conocer de las contiendas
administrativas y con el Código de Procedimientos Federales de 1897  24 y el Código Federal
de Procedimientos Civiles de 1909  25  se regularon los procedimientos en contra de las
autoridades administrativas dentro de los juicios federales y, por ende, los asuntos
contenciosos administrativos eran resueltos por el Poder Judicial Federal hasta 1936, año en
que se expidió la LJF que creó al otrora TFF.
El segundo modelo de jurisdicción, el dualista, lo abordé en el desarrollo de la naturaleza
jurídica del TFJA,  26 por lo que solo retomaré que con la promulgación de la LJF (publicada
en el DOF del 31 de agosto de 1936) se instituyó al TFF como un órgano administrativo
siguiendo el modelo francés y transformándose de un sistema tradicional judicialista en un
tribunal de lo contencioso administrativo continental europeo.
El cambio se sostuvo en un sistema basado en que la sociedad “también demanda que la
organización del Estado sea más eficaz y más eficiente, debiendo comprender no solamente
aquellos aspectos de su marco jurídico y de su marco legal, sino también aquellos que le
permitan a la administración pública, cumplir de mejor manera con sus objetivos y fines”. 27
 La necesidad de implementar medios de defensa para los particulares en los que se
pudiera ejercer la justicia administrativa, es decir, controvertir resoluciones administrativas
cuyo conocimiento fuera de una autoridad distinta de la judicial y que además fueran
obligatorios agotar antes de acudir a la instancia constitucional, motivó la creación de los
tribunales administrativos en México. 28
En sus inicios, esta modalidad de jurisdicción en la creación de los tribunales
administrativos en México se distinguía por tener un modelo de justicia retenida,  29  porque
sus sentencias para ser definitivas necesitaban la aprobación del ministerio que había dictado
el acto controvertido, lo que de alguna manera limitaba la administración de justicia,
circunstancia que cambió con la creación del otrora TFF colocado en el ámbito del Poder
Ejecutivo. 30
Los órganos autónomos constitucionales, el tercer modelo de jurisdicción, al igual que el
dualista crea tribunales con autonomía e independencia para dictar sus fallos como entes
jurisdiccionales, pero lo trascedente en este modelo es que son concebidos desde la ley
suprema federal y la de cada estado como órganos constitucionales autónomos que forman
parte de la estructura del Estado sin pertenecer a ningún poder del Estado, es decir su
autonomía deviene del propio texto constitucional en donde se especifican sus propias
atribuciones.
Este tipo de órganos tienen personalidad jurídica, independencia presupuestaria y poseen
también independencia orgánica, lo que implica autonomía de gestión.
Los tres modelos de jurisdicción de la justicia administrativa fueron adoptados en nuestro
sistema jurídico federal, inicialmente desde la época colonial apegado a un régimen
judicialista, en el que la SCJN era el órgano encargado de resolver los asuntos de índole
administrativa, que a partir de 1853 fue transformándose en un modelo dualista ante la
influencia del Derecho Administrativo Francés con la emisión de la Ley para el Arreglo de lo
Contencioso Administrativo de Teodosio Lares (LACATL),  31 en la cual se estableció que las
autoridades judiciales no podían conocer de las cuestiones administrativas, sino que debería
crearse un órgano especializado para ello.
Sin embargo, este modelo fue consolidándose a partir de 1929, ante la necesidad de
implementar medios de defensa para los particulares en los que se pudiera ejercer la justicia
administrativa –es decir, controvertir resoluciones administrativas cuyo conocimiento fuera de
una autoridad distinta de la judicial y que fueran obligatorios agotar antes de acudir a la
instancia constitucional–, lo que instó a la creación del tribunal administrativo, que se vio
materializado con la expedición de la LJF. 32
Ese tribunal, en su origen, fue instituido como órgano de simple anulación y fue en 2007,
con la emisión y promulgación de la LOTFJFA (Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa), que se le reconoció como un órgano dotado de plena autonomía para
dictar sus fallos y como un tribunal contencioso administrativo, 33 es decir, como un auténtico
órgano garante con reconocimiento constitucional.
 También en el ámbito local se adoptaron estos sistemas, pues ante la autonomía legislativa
cada entidad federativa acogió su propio modelo para la creación de sus tribunales
administrativos, aunque en principio solo fueron acogidos en 15 estados de la República
Mexicana. (Cabe señalar que nacieron como tribunales contenciosos con adscripción tanto al
Poder Ejecutivo como al Judicial y algunos fueron transformándose posteriormente hasta
lograr constituirse como autónomos.)
Como ya lo he indicado, el juicio de lesividad en el ámbito federal nació con competencia
limitada a la materia fiscal para preservar la seguridad jurídica de los gobernados, y en el
caso de los procesos administrativos locales, los primeros órganos jurisdiccionales también
surgieron con competencia en esa materia. Tal es el caso del Tribunal Fiscal del Estado de
México, creado por la ley promulgada por decreto del 26 de diciembre de 1958, que incluso
contiene aspectos de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y los efectos
de la suspensión del acto impugnado, así como el Tribunal Fiscal del Estado de Tamaulipas
(unitario), creado por la Ley de Justicia Fiscal del Estado de Tamaulipas del 29 de diciembre
de 1951 mediante el decreto 530 publicado en su Periódico Oficial número 104.
Otros casos son el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, con la
publicación de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal (LODDF) en el DOF del
29 de diciembre de 1970, en la cual se previó que la función jurisdiccional en el orden
administrativo estaría a cargo de ese Tribunal. 34 Posteriormente, el 17 de marzo de 1971, en
el mismo medio oficial se publicó la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal, con la que se instituyó formalmente y entró en funciones el 17 de julio de
1971;  35 el Tribunal Fiscal del Estado de Sinaloa, creado por la Ley de la Administración de
Justicia Fiscal del estado, promulgada el 30 de abril de 1976 por medio del decreto número 98
y que entró en vigor el 3 de mayo de 1976; el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Jalisco, concebido por la Ley de Justicia Administrativa de ese estado y
promulgada el 23 de diciembre de 1983, en el decreto número 11505; el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato, gestado por la Ley de Justicia
Administrativa local y publicada en el Periódico Oficial del 24 de septiembre de 1985, tomo
CXXIII, número 77, en el decreto número 202, en vigor a partir del 2 de enero de 1986, el cual
tiene la peculiaridad de que en ese ordenamiento se reunieron las normas orgánicas y el
proceso contencioso del juicio.
Entre estos primeros órganos de impartición de justicia también figura el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro creado por la ley vigente a partir del 27
de diciembre de 1985, el cual tiene como antecedente un Tribunal de lo Contencioso Fiscal.
El Tribunal Fiscal Administrativo del Estado de Hidalgo fue instituido por la Ley Orgánica
del Poder Judicial del Estado de Hidalgo, vigente a partir del 1 de enero de 1982, y que tuvo
como precedente un Tribunal de lo Contencioso Administrativo como órgano unitario creado
por la ley del 29 de junio de 1979 y sus normas procesales estaban reguladas en el Código
Fiscal del Estado de Hidalgo.
 Otro órgano que nació netamente tributario es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Estado de Sonora, concebido por su Ley Orgánica publicada en el alcance número ocho
del Boletín Oficial del estado de fecha 26 de enero de 1977, en vigor desde el 1 de febrero de
1977.
Nuevo León contaba con un Juzgado Fiscal creado por el Código Fiscal del estado
publicado en su Periódico Oficial el 30 de noviembre de 1984, que entró en vigor el 1 de
enero de 1985.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guerrero, instalado formalmente
el 28 de agosto de 1987, nació con la Ley de Justicia Administrativa de fecha 26 de junio del
mismo año y que fue publicada en su Periódico Oficial el 7 de julio de 1987.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
fue originado por la Ley de Justicia Administrativa para el Estado promulgada el 13 de febrero
de 1989 y publicada un día después. Su proceso contencioso se encontraba regulado en el
título V del Código Fiscal local.
Otros órganos de igual índole son el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado
de Baja California, creado por la Ley del 14 de diciembre de 1988, publicada el 31 de enero
de 1989 y vigente a partir del 1 de febrero de ese año, mismo que tiene como antecedente a
la Junta de Revisión (colegiada) que data de 1972. Y el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de Yucatán, concebido por su Ley Orgánica publicada en el Diario Oficial local
el 1 de octubre de 1987 por el decreto número 461.
Con la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Chiapas publicada el 18 de enero de
1989 en el Periódico Oficial de esta entidad federativa, se adoptó el modelo judicialista al
instituir al Tribunal Superior del Estado como órgano encargado de la justicia administrativa
mediante una Sala Administrativa, ante la cual se promoverían los juicios de nulidad.
Posteriormente, con la reforma a esa Ley del 22 de diciembre de 1993, se indicó que el
conocimiento de estos correspondería a la Sala Civil, Salas Mixtas Regionales y Sala Unitaria
del Supremo Tribunal de Justicia del Estado. Luego, con la publicación del Código de
Organización del Poder Judicial del Estado de Chiapas el 24 de octubre de 2007, se
estableció que el Poder Judicial del Estado se integraría por un Tribunal de Justicia Electoral
y Administrativa.
La Reforma Legislativa –ya comentada– dada a conocer con el Decreto por el que se
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos en materia de combate a la corrupción, publicado en el DOF el 27
de mayo de 2015, obligó a todas las entidades federativas a que instituyeran un tribunal
administrativo dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, mandato que ya fue cumplido
por todas las administraciones locales, y por tal razón a continuación ubicaré en cuál de los
tres modelos de jurisdicción se encuentra actualmente cada uno.

3.2.1. JUDICIALISTA
 En este apartado consideré a los estados en cuya Constitución local se indica
expresamente que el ejercicio del Poder Judicial de la entidad federativa se deposita, entre
otros, en un Tribunal de Justicia Administrativa  36 o bien por señalar que este se encontrará
adscrito al Poder Judicial del Estado. 37

Aguascalientes

Actualmente (agosto de 2019), el estado de Aguascalientes sigue el modelo de jurisdicción

judicialista, pues cuenta con una Sala Administrativa que se instituye como un órgano que
goza de plena autonomía para dictar sus fallos adscrito al Poder Judicial del Estado. Es la
encargada de dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre
los particulares y las autoridades del estado, los municipios y sus organismos
descentralizados o con otras personas en funciones de autoridad. 38
Cuenta, entre otras facultades, con la de imponer sanciones a los servidores públicos por
las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares
que participen en actos vinculados con esas responsabilidades, así como fincar a los
responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los
daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública estatal o de los municipios.
Lo relevante de esta Sala Administrativa es que nació teniendo competencia administrativa
y electoral, aunque mediante reforma a la Constitución Política del Estado de Aguascalientes
(CPAGS), publicada en el Periódico Oficial local el 28 de julio de 2014 39 y que entró en vigor
al día siguiente, la legislatura estatal determinó dividir la competencia de ambas materias,
continuando esa Sala con la encomienda de dirimir asuntos en la materia administrativa y
fiscal, mientras que en la materia electoral evolucionó históricamente, pues se ordenó regular
su funcionamiento con la creación del Tribunal Electoral como un organismo autónomo, suerte
que no se dio en la materia administrativa, pues la misma Sala continúa adscrita al Poder
Judicial del Estado.

Chiapas

El estado de Chiapas, atendiendo al mandato Constitucional Federal, mediante Decreto

No. 160 publicado en el Periódico Oficial local el 19 de abril de 2017, reformó la Constitución
Política del Estado de Chiapas (CPCHIS), con la que se creó el Tribunal de Justicia
Administrativa como un organismo constitucional autónomo de carácter permanente, con
personalidad jurídica y patrimonio propios, independiente en sus decisiones y máxima
autoridad jurisdiccional en la materia, con la jurisdicción y competencia que determine su
Constitución y su ley orgánica. 40
Sin embargo, mediante Decreto No. 035 publicado en el Periódico Oficial del Estado el 18
de diciembre de 2019, se derogaron los artículos de la CPCHIS relativos al Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado y se instituye al Tribunal Administrativo como parte
integrante del Poder Judicial, con competencia para dirimir las controversias que se susciten
entre la Administración Pública estatal y municipal y los particulares; imponer, en los términos
 que disponga la ley, las sanciones a los servidores públicos estatales y municipales por
responsabilidad administrativa grave y a los particulares que incurran en actos vinculados con
faltas administrativas graves, así como fincar a los responsables el pago de las
indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a
la hacienda pública estatal o municipal o al patrimonio de los entes públicos locales o
municipales.
Al respecto, el artículo 72 de la CPCHIS establece que la organización y funcionamiento del
Tribunal Administrativo se regirá bajo su propia normatividad, conforme al artículo octavo
transitorio, primer párrafo, inciso d), de la Reforma Constitucional del 18 de diciembre de
2019,  41 aunque hoy (mayo de 2020) sigue vigente la estructura prevista en la Ley Orgánica
del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Chiapas (LOTJACHIS) anterior a la
reforma referida. Es decir, se encuentra pendiente de establecer la nueva organización
atendiendo a que el Tribunal ahora forma parte del Poder Judicial, ya que la LOTJACHIS aún
lo prevé como un organismo constitucional autónomo.

Hidalgo

El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Hidalgo, creado en la Ley Orgánica del
Poder Judicial del Estado de Hidalgo (LOPJHGO),  42  también sigue este modelo y es el
encargado de dirimir conflictos en la materia fiscal, administrativa, de responsabilidades
administrativas y de responsabilidad patrimonial del estado, el cual está integrado de salas
unitarias que funcionan en primera instancia y el Pleno como segunda instancia.
Tlaxcala
También está en ese supuesto  43  el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Tlaxcala,  44  instituido por la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Tlaxcala
(LOPJTLAX), publicada en el Periódico Oficial No. 1 Extraordinario con fecha 12 de abril de
2018, en la que se concibió como un organismo público del Poder Judicial que forma parte del
Sistema Anticorrupción del Estado de Tlaxcala, dotado de autonomía técnica y de gestión en
el ejercicio de sus atribuciones, para dictar sus fallos y establecer su organización,
funcionamiento, procedimientos y los recursos para impugnar sus resoluciones. 45

3.2.2. DUALISTA

En esta clasificación ubiqué a los Tribunales de Justicia Administrativa de las entidades

federativas en los que para su creación se indicó en el texto constitucional respectivo que
contarían con “autonomía para dictar sus fallos”, sin mayor precisión en cuanto a su
adscripción al Poder Judicial o si se trata de un órgano autónomo estatal. 46
Al respecto es importante señalar que en algunos casos se prevé que estos Tribunales
serán independientes de cualquier autoridad, como en el caso de Campeche, en el que
expresamente se indica que no estará adscrito a ninguno de los Poderes del estado, pero no
se dice que tiene autonomía constitucional.
 Baja California Sur

En este apartado se ubica el estado de Baja California Sur con el Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado, que tiene autonomía e independencia de cualquier autoridad
administrativa y que fue creado con la aprobación y publicación de la Ley Orgánica del
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California Sur (LOTJABCS) el 27 de
junio de 2017 en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado. 47
Con el Acuerdo del Pleno 001/2018 de fecha 19 de junio de 2018 se declaró formalmente
instalado ese Tribunal para ejercer las atribuciones y facultades consagradas en la
Constitución Federal y la CPBCS, a partir del 20 de junio de 2018. 48

Chihuahua

Otro estado que reformó su Constitución Política es Chihuahua (CPCHIH), pues mediante
Decreto No. LXV/RFCNT/0362/2017 VI P.E. publicado en el Periódico Oficial del Estado No.
69 de fecha 30 de agosto de 2017 instituyó a un Tribunal Estatal de Justicia Administrativa
como el órgano jurisdiccional dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, encargado de
dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública estatal y municipal y
los particulares; imponer las sanciones a los servidores públicos estatales y municipales por
responsabilidad administrativa grave y a los particulares que incurran en actos vinculados con
faltas administrativas graves, y para fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones
y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la hacienda
pública estatal o municipal o al patrimonio de los entes públicos estatales o municipales. 49
Para el efecto, el 8 de abril de 2019 se conformó la Comisión Especial encargada de la
selección de magistraturas del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa, integrada por
representantes de los tres poderes del estado, quienes emitieron la Convocatoria Pública
dirigida a la sociedad en general a efecto de seleccionar a los aspirantes a ocupar esos
cargos. Al 2 de mayo de 2019 fueron recibidos 57 registros, de los cuales 52 cumplieron con
los requisitos. 50
La Ley Orgánica del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de Chihuahua (LOTJACHIH)
se aprobó el 11 de junio de 2018 mediante Decreto No. LXV/EXLEY/0796/2018 XII P.E., y el
artículo segundo transitorio dispuso que ese Tribunal entraría en funciones tres meses
después de que fueran nombrados los magistrados y hasta en tanto eso no sucediera los
servidores públicos adscritos a la Sala de lo Contencioso Administrativo y Fiscal del Tribunal
Superior de Justicia del Estado de Chihuahua continuarían conservando su calidad y
derechos laborales ante el Poder Judicial del Estado de Chihuahua. 51

Ciudad de México

La Ciudad de México cuenta con un Tribunal de Justicia Administrativa constituido por

mandato de la Constitución Política de la Ciudad de México (CPCDMX) y forma parte del
sistema de impartición de justicia, dotado de plena autonomía jurisdiccional, administrativa y
presupuestaria para el dictado de sus fallos y el establecimiento de su organización,
funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones. 52
La Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de México
(LOTJACDMX) se aprobó el 17 de julio de 2017 y se publicó en la Gaceta Oficial de la Ciudad
de México el 1 de septiembre de 2017 y entró en vigor al día siguiente.  53  El primer
Reglamento Interior fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 21 de diciembre
de 2017, mismo que fue abrogado con la aprobación del Reglamento Interior del Tribunal de
Justicia Administrativa de la Ciudad de México (RITJACDMX) el 31 de mayo de 2019,
publicado en su Gaceta Oficial el 11 de junio de 2019 y puesto en vigor al día siguiente. 54

Coahuila de Zaragoza

El Tribunal de Justicia Administrativa de Coahuila de Zaragoza fue creado mediante

reforma a la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza (CPCOAH) publicada
en el Periódico Oficial del Estado el 14 de julio de 2017, como un organismo con personalidad
jurídica y patrimonio propios, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, con
competencia para resolver las controversias que se susciten entre la Administración Pública
del estado, los municipios y los particulares; imponer sanciones a los servidores públicos por
las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares
que participen en actos vinculados con esas responsabilidades, y fincar el pago de
indemnizaciones y sanciones pecuniarias derivadas de los daños y perjuicios a la hacienda
pública del estado o de los municipios, o al patrimonio de los entes públicos estatales y
municipales. 55
La Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa de Coahuila de Zaragoza
(LOTJACOAH) se aprobó mediante Decreto No. 911 el 11 de agosto de 2017 y se publicó en
el Periódico Oficial el mismo día de su expedición. Entró en vigor al día siguiente de su
publicación y en su artículo cuarto transitorio se dispuso que el Tribunal iniciaría sus
funciones a los 20 días hábiles posteriores a la primera sesión del Pleno de la Sala
Superior. 56
El Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa de Coahuila de Zaragoza
(RITJACOAH) se aprobó en la Segunda Sesión del Pleno de la Sala Superior de ese Tribunal,
celebrada el 29 de septiembre de 2017, y fue publicado en el Periódico Oficial del Estado el 3
de octubre de 2017, mismo que entró en vigor al día siguiente. 57

Durango

Esta entidad federativa también cuenta con un órgano autónomo creado mediante la Ley
Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Durango
(LOTJADGO), 58 publicada en el Periódico Oficial No. 90 con fecha 9 de noviembre de 2017,
mediante el Decreto 184, LXVII Legislatura, encargado de dirimir los conflictos que se suscitan
entre la Administración Pública estatal o municipal y los particulares.

Estado de México
 Por su parte, el Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de México
promulgó la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México
(LOTJAMEX), mediante el Decreto No. 330, publicado en la Gaceta del Gobierno el 31 de
agosto de 2018, en la que se estableció la integración, organización, atribuciones y
funcionamiento del Tribunal de Justicia del Estado de México. 59

Guanajuato y Morelos

Siguen el mismo modelo los estados de Guanajuato y Morelos, el primero gracias a la Ley
Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato (LOTJAGTO)  60 y
el segundo por mandato de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia del Estado de Morelos
(LOTJAMOR)  61  como organismos autónomos e independientes de cualquier autoridad,
facultados para ejercer el control de legalidad y aplicar los principios de convencionalidad y
constitucionalidad, dotados de plena jurisdicción para emitir y hacer cumplir sus fallos.

Nayarit

Allí, el Tribunal de Justicia Administrativa entró en funciones el 2 de enero de 2017 con la

publicación de la Ley de Justicia y Procedimientos Administrativos del Estado de Nayarit
(LJPANAY),  62 y en la Reforma Legislativa se le concedió el plazo de 180 días siguientes de
su funcionamiento para elaborar y aprobar su Reglamento Interior, publicado el 1 de febrero
de 2017 en el Periódico Oficial del Estado y que entró en vigor al día siguiente. 63

Nuevo León

En este modelo se ubica también el estado de Nuevo León, instituido en la Ley de Justicia
Administrativa para el Estado y Municipios de Nuevo León (LJANL), como un órgano dotado
de facultades para conocer y resolver los conflictos y controversias que se suscitan entre los
particulares y el estado, los Municipios, sus organismos descentralizados y empresas de
participación estatal y municipal cuando estas actúan como autoridad. 64

Puebla

El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Puebla se encuentra dentro de este

tipo de jurisdicción, pues en la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado
de Puebla (LOTJAPUE), publicada en el Periódico Oficial del Estado el 18 de julio de
2018,  65 en su artículo tercero transitorio se indicó que debía quedar formalmente instalado
para entrar en funciones a más tardar dentro de los 180 días naturales contados a partir de la
entrada en vigor de la Ley. Asimismo, se le concedió un plazo de 90 días posteriores a su
instalación para expedir su Reglamento Interno, publicado el 9 de marzo de 2018 en el
Periódico Oficial del Estado y puesto en vigor al día siguiente. El Tribunal está integrado por
seis Salas Unitarias y una Presidencia.

Querétaro
 A su vez, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Querétaro fue creado por la
Constitución Política del Estado de Querétaro (CPQRO), dotado de plena autonomía e
independencia de cualquier autoridad administrativa, y es el encargado de dirimir las
controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la Administración
Pública estatal o municipal y los particulares. Además, es competente para imponer las
sanciones a los servidores públicos estatales y municipales por responsabilidad administrativa
grave y a los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves,
así como para fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública estatal o
municipal o al patrimonio de los entes públicos estatales o municipales. 66

San Luis Potosí

Derivado de la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción, el estado de San Luis

Potosí, mediante el Decreto 0603 de fecha 8 de abril de 2017, creó el tribunal contencioso y
emitió la Ley Orgánica del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de San Luis Potosí
(LOTJASLP  67  –que sustituyó al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado–).
Además de la labor que venía desempeñando su antecesor, se erigió como un tribunal
sancionador de faltas administrativas graves cometidas por los servidores públicos o
particulares que ejerzan recursos públicos.

Sonora

La legislatura del estado de Sonora presentó la Iniciativa de Ley de Justicia Administrativa

para su discusión y aprobación, en la que se transforma al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de un órgano jurisdiccional de anulación, en un tribunal de plena jurisdicción;
esto es, con facultades para pronunciar sentencias declarativas, constitutivas y de condena,
así como con imperio para hacerlas cumplir, con lo cual se fortalece la tutela de la legalidad y
la actividad administrativa.
Es así que mediante la expedición de la Ley No. 185 de Justicia Administrativa para el
Estado de Sonora (LJASON)  68  se constituyó al Tribunal de lo Contencioso Administrativo
como órgano dotado de plena jurisdicción para dictar sus resoluciones e imperio para
hacerlas cumplir. Se modificó la conformación unipersonal del Tribunal para que se integre en
forma colegiada por cinco magistrados y funcione en Pleno. Y posteriormente, con la reforma
publicada en el Boletín Oficial del Estado el 11 de mayo de 2017, se cambió su denominación
a Tribunal de Justicia Administrativa y se estableció que formaría parte del Sistema Estatal
Anticorrupción.

Tabasco

El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Tabasco fue creado con la aprobación
y publicación de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Tabasco (LJATAB).  69  Es el
órgano jurisdiccional encargado de dirimir las controversias que se susciten entre la
 Administración Pública del estado o de los municipios y los particulares, dotado de plena
autonomía para emitir sus fallos.

Zacatecas

Finalmente, en este modelo de jurisdicción se ubica el Tribunal de Justicia Administrativa

del Estado de Zacatecas, que nació con la promulgación de la Ley de Justicia Administrativa
del Estado de Zacatecas (LJAZAC),  70  publicada en el Suplemento del Periódico Oficial del
Estado el 15 de julio de 2017, cuya naturaleza es jurisdiccional con personalidad jurídica y
patrimonio propio, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, en los términos del
artículo 112 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas.

3.2.3. ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS

En este apartado consideré a los estados en cuyo texto constitucional se establece

expresamente que los Tribunales de Justicia Administrativa son órganos autónomos estatales,
ya sea porque el artículo que prevé su existencia así lo señala o porque se ubican dentro del
Título que contempla a estos órganos como autónomos. 71

Baja California

En este modelo se ubica Baja California, que desde la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de Baja California (CPBC) estableció la creación de un Tribunal de lo
Contencioso Administrativo con carácter de órgano constitucional autónomo que resuelve las
controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre los particulares y la
Administración Pública estatal o municipal, así como entre el fisco estatal y los fiscos
municipales sobre preferencias en el cobro de créditos fiscales, 72 y fue con la aprobación de
la Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja California (LTJABC),
publicada en el Periódico Oficial No. 36 de fecha 7 de agosto de 2017 que entró en vigor a
partir del 1 de enero de 2018 que cambió su denominación por la de Tribunal Estatal de
Justicia Administrativa dotado de plena autonomía jurisdiccional, administrativa y de gestión
presupuestal e imperio suficiente para hacer cumplir sus resoluciones, sobre todo con la
facultad de conocer de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos y
particulares vinculados con las faltas graves para la imposición de sanciones en términos de
lo dispuesto por la Ley de Responsabilidades Administrativas. 73

Campeche

El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Campeche se instituyó como un órgano

especializado en materia administrativa, que goza de plena autonomía en su funcionamiento e
independencia en sus decisiones y en la Constitución Política del Estado de Campeche
(CPCAMP). Expresamente se dispone que “este órgano jurisdiccional no está adscrito a
ninguno de los Poderes del Estado.”  74 Se constituye como la máxima autoridad en materia
contencioso-administrativa y en materia de responsabilidades de los servidores públicos y
anticorrupción.
 Colima

Con la reforma a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima (CPCOL),
realizada mediante el Decreto 287 publicado en el Periódico Oficial 31 de fecha 13 mayo
2017, se estableció que la función jurisdiccional especializada en materia administrativa,
incluyendo la fiscal y de responsabilidades de los servidores públicos, estaría a cargo del
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, dotado de plena autonomía para dictar sus
fallos, encargado de dirimir las controversias que se susciten entre los particulares y la
Administración Pública del estado y los municipios, y para imponer las sanciones a los
servidores públicos del estado y los municipios por responsabilidad administrativa grave y a
los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves, así como
fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias por los
daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos del
estado y los municipios. 75
El 16 de junio de 2018, la legislatura local ordenó publicar en el Periódico Oficial El Estado
de Colima la expedición de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Colima (LJACOL),
que entró en vigor al día siguiente y que constituyó a ese Tribunal como un órgano
constitucional local autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio
propios.  76  Posteriormente, mediante Acuerdo No. 68 publicado en el referido periódico, la
legislatura estatal aprobó los nombramientos de los integrantes del Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado de Colima y fue mediante sesión solemne celebrada el 31 de julio
de 2018 en la que el Pleno del mismo órgano lo declaró formalmente instalado. 77

Guerrero

La creación del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guerrero se prevé en el

capítulo V “Del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guerrero” en el Título Octavo
“Órganos Autónomos del Estado de Guerrero” de la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de Guerrero (CPGRO). Al respecto es de indicar que en este caso el órgano
jurisdiccional encargado de la materia contenciosa ya se contemplaba como un organismo
constitucional autónomo (Tribunal de lo Contencioso Administrativo), por lo que con motivo del
mandato constitucional federal se cambió su denominación y a sus atribuciones se incorporó
la imposición de sanciones a los servidores públicos. 78

Jalisco y Michoacán de Ocampo

En este apartado también se encuentran los tribunales administrativos de los estados de

Jalisco y Michoacán de Ocampo, el primero instituido en la Ley Orgánica del Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado de Jalisco (LOTJAJAL)  79  y el segundo en el Código de
Justicia Administrativa del Estado de Michoacán de Ocampo (CJAMICH)  80  como órganos
autónomos, independientes en sus resoluciones y de jurisdicción plena en materia
administrativa con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.
 Y el de Michoacán con competencia para resolver en forma definitiva las controversias que
se susciten por actos u omisiones de naturaleza administrativa o fiscal del Poder Ejecutivo, de
la Auditoría Superior de Michoacán, de los ayuntamientos, de los organismos autónomos y de
las entidades u organismos descentralizados o desconcentrados, estatales o municipales.

Oaxaca

Mediante el Decreto 786 publicado en el Extra del Periódico Oficial el 16 de enero de 2018,
la Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca reformó, adicionó y
derogó diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Oaxaca (CPOAX),  81 entre las cuales se encuentra la adición de un capítulo al Título Sexto,
relativo a los órganos autónomos denominado “Del Tribunal de Justicia Administrativa del
Estado de Oaxaca”, y como consecuencia desaparece el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo y de Cuentas del Poder Judicial del Estado de Oaxaca y se crea el Tribunal de
Justicia Administrativa como órgano constitucional autónomo. En cumplimiento del citado
Decreto, el 28 de febrero de 2018 se instaló el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado
de Oaxaca.

Quintana Roo

El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo también fue constituido
como un organismo público autónomo, de acuerdo con la Ley Orgánica del Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo (LOTJAQR), publicada en el Periódico
Oficial del Estado el 19 de julio de 2017,  82  el cual tiene capacidad para decidir sobre el
ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna. Con fecha 27 de diciembre
de 2017, en el mismo medio oficial se publicó el Código de Justicia Administrativa del Estado
de Quintana Roo (CJAQR), que derogó la ley antes referida e incorporó en su texto la
estructura orgánica del Tribunal y lo siguió considerando como un órgano público
autónomo. 83

Sinaloa

En ese mismo sentido, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Sinaloa se

instituyó en la Constitución Política del Estado de Sinaloa (CPSIN)  84  como un órgano
constitucional autónomo encargado de dirimir las controversias que se suscitan entre la
Administración Pública estatal o municipal y los particulares, así como en la Ley Orgánica del
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Sinaloa (LOTJASIN) publicada en el
Periódico Oficial del 1 de octubre de 2018, mediante el Decreto No. 831. 85

Tamaulipas

Otro estado que sigue este modelo es el de Tamaulipas, que el 2 de junio de 2017 en el
Anexo al Periódico Oficial Extraordinario No. 10 publicó la Ley Orgánica del Tribunal de
 Justicia Administrativa del Estado de Tamaulipas (LOTJATAMS), 86 cuyo objeto es determinar
la integración, organización, atribuciones y funcionamiento de ese ente jurisdiccional.
Días después, el 8 de junio de 2017, mediante Anexo al Periódico Oficial No. 69 se publicó
la Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Tamaulipas (LPCATAMS),
que contempla los lineamientos para substanciar y dirimir las controversias de los juicios
promovidos ante el Tribunal.

Veracruz de Ignacio de la Llave

Con el Decreto No. 343, que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la
Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave (CPVER), publicado el 2
de octubre de 2017 en la Gaceta Oficial del Estado número extraordinario 392, se instituyó al
Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Veracruz de Ignacio de Llave como
parte de los organismos autónomos de esta entidad federativa, dotado de plena autonomía
para dictar sus fallos, con personalidad jurídica y patrimonio propios e independencia en sus
decisiones, previéndose como la autoridad máxima en la materia contenciosa administrativa y
de responsabilidades administrativas en términos de la ley de la materia. 87

Yucatán

Por último, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán fue concebido como
un órgano constitucionalmente autónomo, como expresamente se señala en la Ley Orgánica
del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán (LOTJAYUC), 88 además de ser
la máxima autoridad en materia contencioso administrativa, fiscal y de responsabilidades
administrativas.

3.2.4. CONTROL DE LA JURISDICCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

El control jurisdiccional es aquel que es llevado a cabo por los tribunales judiciales y
administrativos, y comprende dos grandes apartados: el control de la constitucionalidad de los
actos administrativos, con el fin de examinar su conformidad respecto de los textos
fundamentales, y el control de legalidad, que permite revisar el fundamento de las diversas
categorías de los actos administrativos. 89
La importancia de ubicar el modelo de jurisdicción de los órganos impartidores de justicia
de las 32 entidades federativas radica en el hecho de poder conocer cómo debe actuar el
juzgador al ejercer el control de esa jurisdicción, ya sea en forma concentrada o simplemente
de legalidad, pues el primero se distingue porque está depositado exclusivamente en los
órganos del Poder Judicial, quienes deciden de manera terminal y definitiva, mientras que el
segundo se constriñe a establecer la legalidad del asunto sometido a su consideración con
base en los hechos, argumentaciones jurídicas, pruebas y alegatos propuestos por las partes,
dando cumplimiento a los derechos fundamentales de audiencia, legalidad, debido proceso y
acceso a la justicia.
 No pasa desapercibido que en junio de 2011 se reformaron diversos artículos de la
Constitución Federal que impactaron en el sistema jurídico mexicano, en el que se estableció
que todas las autoridades jurisdiccionales están obligadas a ejercer el control difuso de
constitucionalidad y/o convencionalidad de las normas generales ex officio.
Este tema cobra relevancia porque, una vez ubicados los tribunales administrativos locales
dentro de los modelos de jurisdicción, se puede observar que en el caso del judicialista su
control no solo es de legalidad, sino que también ejerce el medio de control concentrado de la
constitucionalidad adoptados en la Constitución General de la República. Tal es el caso de
los estados de Aguascalientes, Chiapas, Hidalgo y Tlaxcala.
A su vez, los órganos impartidores de justicia que pertenecen al modelo dualista –es decir,
que fueron concebidos como tribunales contenciosos administrativos estatales– y los órganos
constitucionalmente autónomos tienen limitado su control jurisdiccional, ya que solo podrán
ejercer y aplicar el de legalidad de las normas.
Sin embargo, estos últimos órganos tienen competencia a partir de las reformas a la
CPEUM en materia de derechos humanos, publicadas en el DOF del 10 de junio de 2011, en
vigor desde el día 11 del mismo mes y año, y de conformidad con lo sostenido por el Pleno de
la SCJN al resolver el expediente varios 912/2010 (caso Radilla Pacheco) para que los jueces
de todo el sistema jurídico mexicano, en sus respectivas competencias, acaten el principio pro
persona, consistente en adoptar la interpretación más favorable al derecho humano de que se
trate.
Además, deben ejercer un control de convencionalidad  ex officio  del orden jurídico,
conforme al cual pueden inaplicar una norma cuando esta sea contraria a los derechos
humanos contenidos en la propia Ley Fundamental, en los tratados internacionales en los que
el Estado Mexicano sea parte, así como en la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de
la Federación y en los criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

3.3. CONCEPTUALIZACIÓN LEGAL

El juicio de lesividad previsto en la LFPCA es un medio de defensa que no se encuentra

conceptualizado en la ley ni en algún otro ordenamiento jurídico, que incluso no se instituye
como “juicio de lesividad” sino que se trata de un juicio contencioso administrativo en el que
la parte actora es ahora una autoridad integrante de la Administración Pública Federal en el
que la demandada será el particular que se benefició con la emisión de un acto administrativo.
Su regulación en el ámbito local es muy similar que en el federal, pues ya sea en leyes
adjetivas y orgánicas o en códigos fiscales, dentro de la competencia material de los
tribunales administrativos se prevé la posibilidad de que las autoridades promuevan juicios de
lesividad para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular,
cuando sean contrarias a la ley; al respecto, me parece interesante destacar que el estado de
Colima, en el artículo 5, numeral 2, de la LJACOL, 90 establece:
Artículo 5.- Competencia en materia contenciosa administrativa y fiscal (…) 2. El Tribunal conocerá de los juicios que promueva
la autoridad emisora de actos o resoluciones administrativa favorables a los particulares, cuando, atendiendo a la naturaleza
especial del acto o resolución de que se trate y de acuerdo con lo que al efecto dispongan las leyes, reglamentos y demás
disposiciones jurídicas que rijan la actuación de la autoridad, no puede anularlo o revocarlo por si (sic) misma, ejerciendo su
acción de lesividad ante el Tribunal cuando indistintamente:  I.  Se afecten disposiciones de orden público o de interés
social; II. No exista fundamento legal para que la autoridad emita la resolución favorable; III. El interesado se haya conducido con
falsedad, dolo, mala fe o violencia para conseguir la resolución favorable; o  IV.  Se haya concedido un beneficio que se estime
indebido.

De esa disposición se desprende que los legisladores puntualizaron los elementos de procedencia que debe contener la
acción que ejerza la autoridad emisora de un acto administrativo, en donde expresamente se concibió que se trata de un juicio en
el que se atiende a la naturaleza especial del acto o resolución impugnada, ya que solo procede tratándose de los supuestos o
hipótesis descritas en las cuatro fracciones descritas, lo que –desde mi punto vista– tiene gran importancia y trascendencia para
delimitar que se trata de un juicio sui géneris.

En el caso de Durango, en su LJADGO se hace referencia expresa al término de

“Lesividad” en el capítulo II, intitulado “De las Definiciones”, pues en el artículo 6, fracción IX,
se señala:

Artículo 6.- Para los efectos de esta Ley, se entenderá:

IX. Lesividad.- Son aquellos juicios promovidos por la autoridad, para que se decrete la nulidad de las resoluciones
administrativas o fiscales favorables a los particulares, que causen una lesión a la Administración Pública Estatal o Municipal o a
los Órganos Constitucionales Autónomos por controvertir alguna disposición de los ordenamientos locales vigentes;

Esta definición utiliza el término “lesividad” cuando se trate de juicios promovidos por la autoridad, es decir, dentro de su
propia definición obliga a la promovente que solicita la nulidad del acto a acreditar la “lesión” ocasionada a la Administración
Pública estatal o municipal o incluso a los órganos constitucionales autónomos por controvertir alguna disposición de los
ordenamientos locales vigentes. Aunque no se precisó qué tipo de lesión, bien pudiera entenderse que se trata de un perjuicio
patrimonial o jurídico siempre que cause un daño a la autoridad administrativa. 91

Muy similar redacción adoptó la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Sinaloa
(LJASIN), 92 al insertar en su definición de lesividad aquellos juicios en los que se cause una
lesión a la Administración Pública estatal o municipal o a sus organismos descentralizados por
contravenir alguna disposición de los ordenamientos locales vigentes. 93
También es importante señalar que el estado de Guanajuato, desde la expedición del
Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de
Guanajuato (CPJAGTO),  94  previó dentro del Título Tercero denominado “Proceso
Administrativo” el capítulo octavo intitulado “Del Juicio de Lesividad”, que consta de tres
preceptos: el primero se refiere a (artículo 305) la procedencia de la instancia; el segundo, a
(306) la legitimación de la autoridad promovente y el plazo de su presentación, y el tercero
(307) señala que cuando se trate de errores de carácter material o aritmético en los actos o
resoluciones es viable rectificarlos de manera oficiosa o a petición de parte, como sigue:

Artículo 305.- La autoridad emisora de actos o resoluciones administrativas favorables a particulares, cuando no pueda anularlo o
revocarlo por sí misma por lo previsto en las leyes o reglamentos, podrá deducir su acción de lesividad ante el Tribunal o Juzgado,
cuando: I. Se afecten disposiciones de orden público o el interés social; II. No exista fundamento legal para que la autoridad
emita la resolución favorable; III. El interesado se haya conducido con dolo, mala fe o violencia para conseguir la resolución
favorable; o IV. Se haya concedido un beneficio indebido al contribuyente.
 Artículo 306.-  El procedimiento de lesividad sólo podrá iniciarse a petición de la autoridad que emitió la resolución favorable al
particular, dentro del año siguiente a la fecha en que se haya emitido el acto o resolución, salvo que haya producido efectos de
tracto sucesivo, caso en el que podrá demandar la modificación o nulidad en cualquier época sin exceder de un año del último
efecto, pero los efectos de la sentencia en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el particular, sólo se retrotraerán al
año anterior a la presentación de la demanda.
Artículo 307.- Los errores de carácter material o aritméticos en los actos o resoluciones, podrán rectificarse de manera oficiosa o
a petición de parte. El error material existe cuando se escriben unas palabras por otras, se omita un dato circunstancial o se
equivoquen los nombres propios ortográficamente; y, el error aritmético se da cuando se equivoquen las cantidades o no
coincidan las cantidades en número con las escritas en letra o viceversa. En ambos casos, no debe cambiar el sentido de la
resolución administrativa.

Esta normatividad local reconoce al juicio de lesividad con un capítulo especial para su regulación, sobre todo enuncia las
causas de procedencia de la instancia en las que se debe justificar una afectación al Estado ya sea porque se afecten
disposiciones de orden público o el interés social (indebida fundamentación); cuando no exista fundamento legal para que la
autoridad emita la resolución favorable (ausencia de fundamentación); cuando el interesado se haya conducido con dolo, mala fe
o violencia para conseguir la resolución favorable (actos de corrupción); y en el caso de obtener un beneficio indebido el
contribuyente (detrimento patrimonial a la Hacienda Pública).

Finalmente debo mencionar que en el artículo 157, fracción VII de la LJATAB 95 se faculta al
Tribunal Administrativo del Estado de Tabasco para conocer de resoluciones administrativas y
fiscales favorables a las personas físicas o jurídicas colectivas que impugnen las autoridades,
por considerar que lesionan los derechos del estado; siendo el único estado que
expresamente señaló la protección de los derechos del estado por arriba de los derechos de
los particulares, precepto que señala:

Artículo 157.- El Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y
procedimientos siguientes: (…) VII. Las resoluciones administrativas y fiscales favorables a las personas físicas o jurídicas
colectivas que impugnen las autoridades, por considerar que lesionan los derechos del estado;

En esta disposición se distingue la procedencia del juicio de lesividad cuando las resoluciones favorables a los particulares
“lesionen los derechos del estado,” sin embargo, no se precisa qué tipo de lesión o qué derechos deben protegerse, dejando a la
tarea del juzgador analizar en qué casos resulta procedente la instancia, más aún en qué casos los derechos del estado deben
estar por encima de los derechos constitucionales de los particulares.  96

3.4. PROCESO CONTENCIOSO EN EL JUICIO DE LESIVIDAD

En este apartado describiré exclusivamente las reglas procesales locales que rigen al juicio
de lesividad y los principios procesales en la normatividad local, con el acotamiento de que el
estudio lo circunscribo a aquellos estados que en sus ordenamientos jurídicos prevén
aspectos procesales exclusivos para los casos en que la demandante de la vía contenciosa
es la autoridad administrativa; por tal motivo, la descripción es limitada a las entidades
federativas que han considerado reglas ad hoc al juicio de lesividad. 97

3.4.1. PROCEDENCIA

En este rubro se abordan dos temas relacionados con causales de procedencia o

improcedencia de la instancia de lesividad, como un primer elemento a determinar para
resolver la controversia, porque incluso es un aspecto que el juzgador está obligado a
analizar, aun sin que medie petición de las partes litigantes, ya que es de estudio oficioso y
preferente, en donde se concibió que las partes son desiguales, puesto que la controversia se
suscita entre un órgano del Estado y un particular o gobernado.
3.4.1.1. LEGITIMACIÓN

En cuanto a la legitimación procesal hay dos Estados que han delimitado qué autoridad es
la facultada para promover un juicio contencioso administrativo; se trata de los casos de
Guanajuato 98 y Colima, 99 que expresamente en su Código de Procedimiento y Ley Adjetiva,
respectivamente, dispusieron que el procedimiento de lesividad solo podrá iniciarse a petición
de la autoridad que emitió la resolución favorable al particular, pues la intención es que al
ejercer la instancia se acredite su representación legal o su facultad concedida en alguna
disposición jurídica a fin de salvaguardar el principio de legalidad.
En el caso de Hidalgo resalta el hecho de que este medio de impugnación da una especial
importancia a la defensa de las arcas públicas estatales y municipales, pues desde el Código
Fiscal del Estado de Hidalgo (CFHGO) y el Código Fiscal Municipal para el Estado de Hidalgo
(CFMHGO) 100 expresamente se dispone que podrá apersonarse al juicio como coadyuvante
de la Secretaría de Finanzas Públicas aquel que tenga interés directo en la anulación de una
resolución favorable a un particular, lo que denota que el interés público o colectivo se
encuentra por encima del interés privado cuando se ocasiona un daño económico.
Casos como estos dejan en claro que solo a la autoridad administrativa que emitió el acto
le correspondería la competencia legal para proteger el interés colectivo o bien alguna otra
autoridad que tenga el interés directo por perseguir la nulidad de un acto favorable a un
particular, cuando se demuestre la afectación al interés público.

3.4.1.2. INTERÉS JURÍDICO (INTERÉS PÚBLICO)

La Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco (LJAJAL)  101  estableció que para
promover una acción de lesividad tendrá legitimación quien tenga interés jurídico en anular un
acto favorable a un particular pudiendo presentarse en el juicio como coadyuvante de las
autoridades administrativas, sin que por ello se le prive de la legitimación para ejercer la
acción por sí misma, es decir, se establece la posibilidad de que comparezcan autoridades
coadyuvantes que tengan la misma pretensión que la promovente.
En el Código Fiscal del Estado de Jalisco (CFJAL)  102  se prevé que las resoluciones
favorables a los particulares no podrán ser revocadas o nulificadas por las autoridades
administrativas, sino que deberán promover juicio ante el Tribunal de Justicia del Estado, y en
su LOTJAJAL 103 dispone como competencia material las que sean favorables a un particular,
cuando la autoridad estatal o municipal promueva su nulidad, dejando a la interpretación
sobre qué autoridad estará legitimada para ello, es decir, si solo la emisora del acto o
cualquier autoridad administrativa que tenga el rango estatal o municipal o bien si de una
interpretación sistemática se podría concluir que también estará legitimada la autoridad que
cuente con un interés jurídico en la anulación del acto.
Lo mismo se encuentra el CJAMICH, que dispone que cuando se trate de actos favorables
al particular, la autoridad correspondiente puede ejercitar la acción de lesividad.  104  Y la
pregunta a plantearse sería: ¿Cuál autoridad es la competente? 105
3.4.1.3. SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO Y PLAZO PARA RESOLVER EL JUICIO DE LESIVIDAD

En este tema, el Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de México, en su

LJACDMX,  106  prevé que en los casos de juicios de lesividad, a solicitud de la autoridad
promovente, se otorgará la suspensión de las actividades del particular ejecutadas al amparo
del acto de cuya lesividad se trate, siempre que de continuarse con los mismos se afecte el
entorno urbano, el medio ambiente, la debida prestación de servicios públicos o la seguridad
de las personas, siendo el único órgano de nuestro país que contempla una disposición de
este tipo.
Cabe mencionar que este Tribunal administrativo tiene la encomienda de resolver los
juicios de lesividad en un plazo de seis meses,  107  circunstancia que lo hace mucho más
garantista por encima de los otros 32 tribunales administrativos, incluido el TFJA.

3.4.2. SENTENCIAS Y SUS EFECTOS

En los procesos contencioso administrativos locales no existe una regulación específica

que establezca reglas o principios para ser considerados por el juzgador al emitir la sentencia
definitiva en los casos de lesividad; sin embargo, el Estado de Baja California tiene un
precepto del que pudieran deducirse causas de anulación.  108  Asimismo, los estados de
Veracruz y Durango señalan que la autoridad debe acreditar la lesión sufrida al interés público
para que resulte procedente la lesividad. Y el estado de Morelos establece el tema de la
retroactividad de los efectos en caso de anularse el acto impugnado, como lo describiré a
continuación.

3.4.2.1. CAUSAS DE ANULACIÓN

En el estado de Baja California, en el artículo 45 de la LTJABC se señala lo siguiente:

Artículo 45. La demanda deberá formularse por escrito y presentarse directamente ante la Sala correspondiente al domicilio del
actor o enviarse por correo certificado, dentro de los quince días siguientes, a aquel en que haya surtido efectos la notificación del
acto o resolución impugnados, o al día en que se haya tenido conocimiento del mismo.
La entrega de una resolución, por escrito al particular, se considera como notificación, aunque no se utilice este término por la
autoridad. Los efectos de la presentación de la demanda ante el Tribunal, son interrumpir la prescripción de los derechos del
demandante, así como de las facultades de la autoridad responsable, si no lo están por otros medios y señalar el principio de la
instancia. La prescripción referida, comenzará a correr una vez que la sentencia respectiva, haya causado ejecutoria.
En los casos de negativa ficta, el interesado podrá interponer la demanda en cualquier tiempo mientras no se dicte resolución
expresa, y siempre que haya transcurrido el término en que esta autoridad debió dictar resolución. A falta de término establecido,
el silencio de las autoridades administrativas se considerará resolución negativa cuando transcurran sesenta días naturales.
Las autoridades podrán deducir la acción de lesividad de sus actos o resoluciones que hayan resultando a favor de
los particulares, dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que se hayan notificado los mismos, salvo que
dichos actos o resoluciones hayan producido efectos de tracto sucesivo, caso en el cual la autoridad podrá demandar
la nulidad en cualquier época, sin exceder de los cinco años del último efecto producido.
La autoridad que deduce la acción de lesividad, podrá invocar para tal efecto, la incompetencia de quién emitió los
actos o resoluciones, la indebida fundamentación y motivación de los mismos, derivada del error de quién emitió el
acto o resolución, el dolo del particular beneficiado, el pago de lo indebido, el reconocimiento u otorgamiento de los
derechos que no correspondan, así como el indebido ejercicio de facultades discrecionales.
Cuando se trate de créditos fiscales que no rebasen cien veces el valor diario de la unidad de medida y actualización o multas
indeterminadas, podrá presentarse la demanda a través de formatos apropiados y gratuitos para que el interesado solo llene los
espacios en blanco, pudiendo operar en estos casos la suplencia de la queja, así mismo se tendrá como excepción hecha a la
 representación a que hace referencia el artículo 33 de esta ley, que en este caso el interesado podrá optar ser representado por el
profesionista señalado o por persona de su confianza la cual tendrá las mismas facultades.
(Énfasis añadido.)

Esta norma plantea la posibilidad de que la autoridad, en su demanda de lesividad, invoque como causas de anulación:

a) La incompetencia de la autoridad que emitió el acto impugnado;

b) La indebida fundamentación y motivación del mismo que derive de un error de quien lo
emitió;
c) El dolo del particular beneficiado;
d) El pago de lo indebido;
e) El reconocimiento u otorgamiento de los derechos que no correspondan, y
f) El indebido ejercicio de facultades discrecionales.
En la segunda hipótesis de estas causales se destaca la posibilidad de que la autoridad
pueda recurrir a este medio cuando sea ella misma la que provocó el error o la equivocación,
ponderando que bajo ninguna circunstancia el interés privado puede estar por encima del
interés público, no obstante que la emisión del acto administrativo haya sido responsabilidad
de la propia autoridad emisora.
Con base en los supuestos tercero, quinto y sexto, el juicio de lesividad se convierte en una
herramienta muy importante para la protección del sistema jurídico, pues esa instancia
permite revocar o modificar actos producidos en el plano de la ilegalidad y evita que continúen
subsistiendo y produciendo sus efectos jurídicos, incluyendo acciones consecuencia de la
corrupción. En otras palabras, es un medio jurídico adecuado para buscar revocar actos
administrativos ilegales emitidos por servidores públicos que participan en actos de
corrupción.

3.4.2.2. LESIÓN OBJETIVA

Los ordenamientos jurídicos de los estados de Veracruz de Ignacio de la Llave y Durango

prevén específicamente en su definición de “juicio de lesividad” que la demandante debe
acreditar la lesión ocasionada a la Administración Pública estatal o municipal para que se
nulifique el acto considerado ilegal.
En el caso de Veracruz de Ignacio de la Llave se indica que es el procedimiento incoado
por la autoridad ante el Tribunal para solicitar la declaración de nulidad de resoluciones
administrativas favorables a los particulares en el que debe acreditarse la existencia de una
lesión. 109
Tratándose de Durango, en su ordenamiento jurídico se entiende por “lesividad” aquellos
juicios promovidos por la autoridad para que se decrete la nulidad de las resoluciones
administrativas o fiscales favorables a los particulares que causen una “lesión a la
Administración Pública Estatal o Municipal o a los Órganos Constitucionales Autónomos” por
contravenir alguna disposición de los ordenamientos locales vigentes. 110
 Es decir que en estos dos ordenamientos se dispone expresamente que la autoridad
solicitante de la nulidad tiene la exigencia de acreditar que ese acto causa una lesión a la
Administración Pública, pero no establece qué debe entenderse por “lesión”.

3.4.2.3. RETROACTIVIDAD DE LOS EFECTOS

En este tema hago referencia específicamente al estado de Morelos, que en el artículo 89,
tercer párrafo, de la LJAMOR,  111  establece que cuando se decrete la nulidad de una
resolución fiscal favorable al particular quedará expedito el derecho de las autoridades para
percibir las contribuciones o créditos fiscales objeto de la resolución; ello, sin contemplar
recargos, multas, gastos de ejecución y sin rebasar cinco años anteriores a la demanda.
Este problema jurídico de la retroactividad fue analizado por el Máximo Tribunal de nuestro
país, 112 inclinándose por proteger la seguridad jurídica del particular por sobre el principio de
legalidad, en donde se introdujo un elemento subjetivo –la mala fe del particular– y en el que
se concluyó que solo podían darse efectos retroactivos a la sentencia de anulación en un
juicio de lesividad cuando se acreditara que el gobernado obtuvo la resolución favorable con
mala fe; por el contrario, si el particular actuó de buena fe, de tal manera que la resolución es
resultado de un criterio legítimo, los efectos de la anulación solo serán hacia el futuro.
Sin embargo, en el caso del estado de Morelos sí existe disposición que deja expeditas las
facultades de la autoridad para percibir las contribuciones o créditos fiscales objeto de la
resolución, con efectos retroactivos hasta de cinco años a partir de la presentación de la
demanda.

3.4.3. TRAMITACIÓN Y SUBSTANCIACIÓN DEL JUICIO DE LESIVIDAD CONSIDERANDO EL COMÚN DE SUS ASPECTOS
PROCESALES

En este apartado describiré las distintas etapas del procedimiento contencioso

administrativo con relación a los juicios de lesividad estatales. Al respecto, en la mayoría de
los casos (30) las reglas procedimentales se consagran en leyes adjetivas, 113 en un caso se
regula en un código financiero 114 y en otro, en una ley orgánica. 115
No omito mencionar que aun cuando el procedimiento del juicio de lesividad es regulado en
distintos ordenamientos jurídicos, en esencia es el mismo, ya que en todas las entidades
federativas se instruye a través del denominado procedimiento contencioso administrativo.
A efecto de armonizar estos ordenamientos elaboré una matriz que intitulé “Tramitación,
sustanciación y resolución del juicio de lesividad en las entidades federativas de México en el
juicio contencioso administrativo”, que refleja las diferencias y similitudes de los procesos
contenciosos locales.
Esta matriz contiene los siguientes aspectos:
La columna denominada “Órgano Jurisdiccional” muestra que en 12 casos el juicio de
lesividad es sustanciado por entes que tienen la categoría de autónomos constitucionales de
las entidades federativas, 116 en cuatro, por los poderes judiciales de los estados 117 y en 16,
por tribunales contenciosos administrativos estatales. 118
En las subsecuentes columnas se advierte que prácticamente el procedimiento es similar
en todos los casos y básicamente hay dos diferencias bien delimitadas, que consisten
en:  (i)  los plazos de interposición del juicio de lesividad, y  (ii)  los efectos retroactivos que
deberán precisarse en la sentencia en caso de que se declare la nulidad del acto o resolución
impugnada.
También refiere el plazo general que existe para la interposición del juicio de lesividad –
computado a partir de la emisión de la resolución combatida o de su notificación– y, como
excepción, un plazo cuando se impugnan resoluciones con efectos de tracto sucesivo.
Asimismo la matriz señala los plazos para la contestación de demanda, ampliación de
demanda y la contestación a la misma; precisa si el desahogo de pruebas y la presentación
de alegatos se lleva a cabo en una audiencia y también indica el plazo que se otorga a las
partes para que presenten sus alegatos; describe al plazo para que el órgano jurisdiccional
emita su fallo, así como el sentido del mismo –validez, nulidad, nulidad para efectos, si se
modifica el acto, si debe reponerse el procedimiento, cuándo se configura la negativa o
afirmativa ficta, si se absuelve o condena a la autoridad a cumplir determinada obligación o si
se reconoce un derecho subjetivo–, y refiere el plazo conforme al cual se retrotraerán los
efectos de la sentencia cuando resulte desfavorable para el particular.
A continuación presento esa matriz como sigue:
 Por otra parte, para identificar gráficamente cómo se substancia el procedimiento de
referencia en cada entidad federativa lo he clasificado con relación a sus similitudes como
sigue:
a) Grupo 1: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Colima,
Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Tamaulipas y Tlaxcala.
 b)  Grupo 2: Ciudad de México, Coahuila de Zaragoza, Hidalgo, Michoacán de Ocampo,
Morelos, Nuevo León, Tabasco y Veracruz de Ignacio de la Llave.
c) Grupo 3: Baja California, Durango, Sinaloa y Sonora.
d) Grupo 4: Estado de México, Guerrero, Nayarit, San Luis Potosí y Zacatecas.
e) Grupo 5: Yucatán.
A fin de visualizar estos aspectos procesales, para cada grupo elaboré un flujo en el que se
aprecian las reglas procesales para la tramitación, substanciación y resolución de los juicios
de lesividad, donde se visualiza que son mínimas las reglas adoptadas atendiendo a su
naturaleza, pues estos juicios son concebidos simplemente como una inversión de roles de
las partes contendientes.

3.4.3.1. GRUPO 1: AGUASCALIENTES, BAJA CALIFORNIA SUR, CAMPECHE, CHIAPAS, CHIHUAHUA, COLIMA,
GUANAJUATO, JALISCO, OAXACA, PUEBLA, QUERÉTARO, QUINTANA ROO, TAMAULIPAS Y TLAXCALA

Plazo
En el flujo correspondiente a este grupo se describen los casos en que su particularidad es
que en su ordenamiento jurídico se prevé un plazo general para la interposición del juicio de
lesividad y un plazo de excepción cuando la resolución o acto combatido tenga efectos de
tracto sucesivo; además, dispone de un plazo para los efectos que tendrá la nulidad que, en
su caso, se declare, los cuales se retrotraerán a los cinco años anteriores a la fecha de
presentación de la demanda de lesividad.
El plazo general para ejercer la acción de lesividad se computará a partir de la emisión de
la resolución combatida. En ese sentido, en los estados de
Aguascalientes,   Campeche,   Chiapas,   Chihuahua,   Colima,   Puebla,   Querétaro, 125 Quintana
119 120 121 122 123 124
Roo,  126 Tamaulipas,  127 y Tlaxcala  128 será de cinco años; para Oaxaca  129 se establece el
mismo plazo, con la variante de que se computa a partir de la notificación, mientras que para
el estado de Jalisco 130 el plazo general para interponer la demanda de lesividad será de dos
años, y de un año en Baja California Sur 131 y Guanajuato. 132
Por otra parte, en el marco jurídico de cada estado también se prevé que en los supuestos
en que la resolución cuya nulidad se pretenda tenga efectos de tracto sucesivo, la demanda
de lesividad podrá interponerse en cualquier momento, sin que exceda el plazo de cinco años
de su último efecto para Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua,
Puebla, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, Tamaulipas y Tlaxcala; de dos años para Jalisco,
y de un año para Colima y Guanajuato. 133

Efectos

Otro de los aspectos que se reflejan en el gráfico son los efectos retroactivos que deberán
precisarse en los fallos de los tribunales administrativos en el caso de que resulte total o
parcialmente desfavorable para el particular, de la siguiente manera:
 Para los estados de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Oaxaca, Puebla,
Querétaro, Quintana Roo, Tamaulipas y Tlaxcala, los efectos solo se retrotraerán a los cinco
años anteriores a la presentación de la demanda de lesividad. 134
En cambio, en los cuatro estados restantes del grupo se establece un plazo menor para tal
efecto, es decir, en Jalisco se prevén dos años, al igual que el plazo general para interponer
la lesividad, y en Baja California Sur, Guanajuato y Colima se prevé un menor plazo para ello,
pues los efectos del fallo respectivo solo se retrotraerán al año anterior a la presentación de
la demanda. 135
Al respecto es importante resaltar que en la mayoría de los estados que conforman este
grupo, el plazo tanto para ejercer la acción de lesividad como para los efectos que tendrá el
fallo cuando sea desfavorable para el particular, es el mismo de cinco años para estas fases
del procedimiento, ya sea una resolución de efectos instantáneos o de tracto sucesivo, y en
Jalisco y Guanajuato se establece un plazo de dos y un año para estos efectos,
respectivamente, es decir, se reduce el plazo para determinar efectos retroactivos.
A diferencia de los estados de Baja California Sur y Colima, que prevén plazos distintos
para cada fase, el primero considera un plazo general de un año para interponer la demanda
de lesividad y si la resolución es de tracto sucesivo se incrementará a cinco años, mientras
que los efectos solo se retrotraerán al año anterior a la presentación de la demanda.
En cuanto a Colima se establece un plazo general de cinco años para presentar la
demanda de lesividad, mientras que el plazo cuando la resolución tenga efectos de tracto
sucesivo será de un año, y es el mismo para el alcance de efectos retroactivos dictados en el
fallo.
Sobre este punto es importante mencionar que los efectos retroactivos de la resolución que
resulte desfavorable para el particular cobran mayor relevancia cuando el acto combatido sea
de efectos de tracto sucesivo, toda vez que en este supuesto la demanda se podrá presentar
en cualquier momento –sin exceder el plazo establecido del último efecto y, por tanto, al ser
un acto continuado que pudo haberse llevado durante más de cinco años, sus efectos no se
prolongarán hasta la emisión del acto, sino que se limitan al plazo señalado en cada norma.
Específicamente destaco el caso de Colima, pues si bien para interponer la demanda de
lesividad se establece un plazo general de cinco años, en los casos en que la resolución
combatida tenga efectos de tracto sucesivo este término se reduce a un año y, por ende, los
efectos retroactivos del fallo cuando resulte desfavorable también serán de un año,
resultando incongruente esa temporalidad, pero beneficiosa para el particular en aras de
proteger el derecho de seguridad jurídica del gobernado.
Como se advierte de lo anterior, los estados de este grupo son los más completos en
cuanto a las normas procesales específicas para el juicio de lesividad en comparación con los
demás grupos, como lo describiré en los siguientes apartados.
3.4.3.2. GRUPO 2: CIUDAD DE MÉXICO, COAHUILA DE ZARAGOZA, HIDALGO, MICHOACÁN DE OCAMPO, MORELOS,
NUEVO LEÓN, TABASCO Y VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE

Plazo
 En el flujo correspondiente a este grupo se observa que se caracteriza porque únicamente
se prevé un plazo general para la interposición del juicio de lesividad, y en el caso de que la
resolución combatida tenga efectos de tracto sucesivo la demanda se podrá presentar en
cualquier época. Además se prevé un plazo para los efectos retroactivos que tendrá la nulidad
que en su caso se declare, el cual correrá a partir de la fecha de presentación de la demanda.
En este grupo, respecto a las entidades federativas de la Ciudad de México,  136  Coahuila
de Zaragoza,  137  Michoacán de Ocampo,  138  Nuevo León,  139  Tabasco  140  y Veracruz de
Ignacio de la Llave  141  se establece el plazo general para ejercer la acción de lesividad de
cinco años siguientes a la notificación de la resolución impugnada, y para Morelos,  142 dicho
plazo se computará a partir de su emisión.
Cabe señalar que en el caso de Hidalgo 143 se establecen dos plazos para la interposición
de la demanda de lesividad; el primero de cinco años, que será para la materia fiscal, y el
segundo de un año, para la materia administrativa, ambos computados a partir de la
notificación de la resolución combatida.
Otro aspecto a destacar consiste en que en el artículo 14 del CJAMICH se establece que el
plazo para interponer el juicio de lesividad será de cinco años siguientes a la fecha de
notificación de la resolución, mientras que en su artículo 228 se precisa que el plazo se
computará dentro de los cinco años siguientes a la emisión de la misma.

Efectos

En cuanto a los efectos retroactivos de las sentencias de nulidad en la Ciudad de México,

Coahuila, Morelos, Nuevo León, Tabasco y Veracruz, se retrotraerán cinco años a partir de la
presentación de la demanda, mientras que en Michoacán los efectos del fallo solo se
retrotraerán cuatro años; en Hidalgo, al igual que el ejercicio de la acción de lesividad, los
efectos retroactivos de la sentencia atenderán a la materia de la resolución combatida: Si es
materia fiscal es de cinco años, y si es materia administrativa, de un año. 144
Respecto a Morelos, los efectos retroactivos se prevén en el artículo 89, cuarto párrafo, de
la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, que establece puntualmente que
“cuando se decrete la nulidad de una resolución fiscal favorable al particular, quedará
expedito el derecho de las autoridades para percibir las contribuciones o créditos fiscales
objeto de la resolución; ello, sin contemplar recargos, multas, gastos de ejecución, y sin
rebasar cinco años anteriores a la demanda”.
De lo anterior se desprende que el plazo general para interponer el juicio de lesividad y el
de los efectos cuando un fallo sea desfavorable para el particular es el mismo para ambos
casos, con la única excepción del estado de Michoacán, en el que se prevé un plazo de cinco
años para ejercer esa acción, pero los efectos del fallo solo se retrotraerán a los cuatro años
anteriores.
Es importante mencionar que en la Ciudad de México el juicio de lesividad deberá
resolverse en un plazo máximo de seis meses. 145
3.4.3.3. GRUPO 3: BAJA CALIFORNIA, DURANGO, SINALOA Y SONORA

Plazo
 En el flujo correspondiente a este grupo se observa que tiene como particularidad que en
su marco jurídico se prevé un plazo general para la interposición del juicio de lesividad y un
plazo de interposición en caso de que la resolución o acto combatido tenga efectos de tracto
sucesivo, sin establecer un lapso específico para los efectos retroactivos que tendrá la
nulidad que, en su caso, se declare.
Para ejercer la acción de lesividad en Durango, Sinaloa y Sonora, el plazo general se
computará a partir de la emisión de la resolución, y en California, al día siguiente de la
notificación.
Ese plazo será de cinco años para Baja California,  146 Sinaloa  147 y Sonora,  148  mientras
que para Durango 149 será únicamente de un año.

Efectos

Para las resoluciones y actos que tengan efectos de tracto sucesivo se establece que la
demanda de lesividad se interpondrá en cualquier momento sin exceder el plazo de cinco
años de su último efecto para el caso de Baja California, Sinaloa y Sonora, y de un año para
Durango,  150  es decir, se prevé el mismo plazo para su interposición ya sea de efectos
instantáneos o de tracto sucesivo.
Hay que advertir que en estos ordenamientos jurídicos no se establece plazo alguno en
cuanto a los efectos retroactivos de las sentencias que se dicten y resulten desfavorables
para el particular.
3.4.3.4. GRUPO 4: ESTADO DE MÉXICO, GUERRERO, NAYARIT, SAN LUIS POTOSÍ Y ZACATECAS

Plazo
El flujo correspondiente a este grupo se distingue porque en la legislación contenciosa de
los estados únicamente se prevé un plazo general para la interposición del juicio de lesividad,
sin diferenciar las resoluciones que son de efectos instantáneos y de tracto sucesivo; ello,
aunado a que no se prevén efectos retroactivos en caso de que el fallo respectivo sea
desfavorable para el particular.
El plazo general para el Estado de México,  151 Nayarit  152 y Zacatecas  153  es de un año;
Guerrero,  154  de cinco años, y San Luis Potosí,  155  de tres años. Dichos plazos se
computarán en los cinco estados a partir de la emisión de la resolución cuya nulidad se
pretenda.
3.4.3.5. GRUPO 5: YUCATÁN

En el flujo correspondiente a este estado se aprecia el procedimiento de Yucatán como un

caso sui géneris porque en la Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán no
se establece ninguna regla procesal específica para la lesividad; sin embargo, en la
LOTJAYUC, en su artículo 4, fracción VIII, sí se establece la facultad de ese órgano
jurisdiccional para conocer de estos juicios.
Así, para esta figura jurídica se deben seguir las reglas procesales establecidas para el
juicio de nulidad, en el que se cuenta con un plazo para su interposición de 15 días hábiles
siguientes a que haya surtido efectos la notificación de la resolución respecto de la cual se
pretende su nulidad.
De igual forma se establece un plazo de 15 días hábiles para la contestación de la
demanda, así como para la ampliación de la misma y su contestación respectiva.
Posteriormente se celebrará una audiencia para efecto de que se admitan y desahoguen
las pruebas ofrecidas por las partes, presenten sus alegatos y, en su caso, se dicte sentencia,
y solo cuando el expediente tenga un gran número de constancias, la sentencia se podrá
reservar para dictar el fallo definitivo dentro de un plazo no mayor de ocho días.
Los puntos resolutivos de los fallos que emita el Tribunal de Justicia Administrativa del
Estado de Yucatán podrán declarar la validez, la nulidad, la reposición del procedimiento, la
modificación del acto o condenar o absolver a la autoridad del cumplimiento de alguna
obligación.
3.5. EL JUICIO DE LESIVIDAD EN SU MODALIDAD EN LÍNEA

Con la implementación de los sistemas telemáticos en el TFJFA se incorporó el Sistema de

Justicia en Línea  156  y fue ejemplo para que otros órganos de impartición de justicia
rompieran con el paradigma sobre el uso de las nuevas tecnologías informáticas en la
impartición de justicia, siendo –en el ámbito local– los estados de Aguascalientes,  157 Cuidad
de México,  158 Guanajuato,  159 Michoacán de Ocampo,  160  Sinaloa  161  y Tamaulipas  162  en
cuyos ordenamientos jurídicos se prevé que las autoridades administrativas presenten sus
demandas para promover un juicio de lesividad a través del Sistema de Justicia en Línea, que
es la plataforma tecnológica que permite sustanciar los juicios a través de internet, es decir,
que todo el procedimiento hasta la emisión de la sentencia se realizará a través de los medios
electrónicos.
En sus leyes se dispone como modalidad optativa para el particular demandante el ejercer
su derecho de presentar su demanda en línea, y las autoridades demandadas estarán
obligadas a comparecer de la misma forma. Sin embargo, tratándose del juicio de lesividad, la
autoridad que demanda no tiene la opción de elegir tal modalidad, esto es, en todos los casos
deberá presentar su demanda de forma electrónica, con excepción de la Ciudad de México y
Sinaloa, en los que la vía es optativa. 163
Sobre las disposiciones de esta modalidad, el Sistema de Justicia en Línea del TFJA es el
más completo en cuanto a su regulación para tramitar los expedientes electrónicos, haciendo
notar que la intención de obligar a las autoridades administrativas a presentar el juicio de
lesividad a través de esta vía se ha interpretado por la Sala Superior del TFJA, en el sentido
de que es la única modalidad por la que puede interponerse un juicio de lesividad “sin que la
autoridad demandante tenga la opción de cambiar la vía en línea por la tradicional”, 164 lo que
redundaría en la incompetencia del órgano jurisdiccional (Salas Ordinarias del TFJA) para
tramitar el juicio de lesividad, pues, a su vez, el Reglamento Interior del Tribunal Federal de
Justicia Administrativa (RITFJA)  165  solo establece la competencia para tramitar juicios en
línea a la Salas Especializadas en Juicios en Línea y en Propiedad Intelectual, según sea la
materia de que se trate.
En la LFPCA se respeta el derecho del particular a elegir la modalidad del juicio, ya sea en
su carácter de actor o demandado.
Con fecha 7 de octubre de 2020 se publicó en el DOF una reforma al RITFJA, para
adicionar un último párrafo al artículo 132 y establecer que: “Las Salas Regionales en las que
se autorice la implementación del Sistema de Justicia en Línea tendrán la facultad de tramitar
y resolver los juicios de su competencia material y territorial, en la modalidad tradicional o en
línea.” Esta reforma entró en vigor al día siguiente de su publicación. Asimismo, el artículo
segundo transitorio dispone que: “La competencia territorial de la Sala Especializada en
Juicios en Línea se irá restringiendo en la circunscripción territorial que legalmente les
corresponde a las Salas Regionales que autorice la Junta de Gobierno para la tramitación y
resolución de los juicios en la modalidad en línea, hasta que ésta pierda toda competencia.”
 4. PROBLEMÁTICA EN MÉXICO POR LA FALTA
DE UN MARCO JURÍDICO PROCESAL ESPECIAL
PARA EL JUICIO DE LESIVIDAD

Las reglas procesales del juicio contencioso administrativo federal que se contienen en la
Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA) se idearon como una
instancia de defensa de los derechos de los gobernados frente a actos administrativos de
autoridad que resultan ilegales, de manera que la justicia administrativa se encuentra
integrada por “un extenso mundo de garantías jurídicas para los gobernados, frente a las
desviaciones que pudiera[n] darse en el ejercicio del poder de la administración pública”. 1
Por ello tiene sentido que la LFPCA establezca principios como el de instancia de parte
agraviada e interés jurídico del actor, así como el de estricto derecho y los efectos
individuales de las sentencias, entre otros, cuya finalidad es otorgar una serie de derechos y
obligaciones procesales de naturaleza garantista al particular en su carácter de actor o
demandado.
El objeto teleológico del juicio de nulidad es que se demuestre durante el proceso que el
acto o resolución impugnada es ilegal y que por ello afecta la esfera jurídica del gobernado
que demanda su anulación; por lo tanto, de actualizarse esto la anulación del acto tendrá
como finalidad proteger el cúmulo de derechos en favor del gobernado respecto de los actos
ilegales que emitan las autoridades administrativas.
La inversión de los roles en el juicio de lesividad, de manera que la autoridad administrativa
funge como demandante, no solo implica el cambio de los papeles procesales, sino que la
materia del juicio contencioso administrativo de lesividad en realidad se modifica, porque la
ilegalidad del acto ahora se abordará desde la perspectiva de la Administración Pública.
Si bien en el juicio de lesividad la materia del litigio también consistirá en que se demuestre
que el acto o resolución impugnada es ilegal, ahora esa cuestión se analiza no en función del
gobernado, sino más bien de la Administración Pública, con miras a proteger el interés público
que se ve lesionado con el acto administrativo favorable; de esta forma, la anulación del acto
tiene como finalidad que no se afecte ilegalmente a la administración pública y, más
concretamente, al interés público que ésta persigue; por ejemplo, que se recauden los
impuestos, que se sancionen las infracciones a la ley, en fin, que se respete el Estado de
Derecho.
Lo anterior no quiere decir que el juicio contencioso administrativo en su especie “de
nulidad” (según el término utilizado para efectos de esta investigación) sea pro gobernado y,
por el contrario, que en su otra vertiente, que es el juicio de lesividad, sea pro autoridad.
Desde luego, como en todo proceso, debe existir un equilibrio e igualdad procesal entre las
partes, de tal manera que en el juicio de nulidad también la autoridad demandada tiene la
posibilidad de sostener y probar la validez del acto y, a su vez, en el juicio de lesividad será el
particular demandado quien asumirá esa carga.
 No puede soslayarse, sin embargo, que la materia del juicio –en el de nulidad y en la
lesividad– difieren en cuanto a la finalidad y objeto que persiguen, y, por lo tanto, puede ser
que algunas reglas del juicio de nulidad –especialmente aquellas construidas bajo la lógica
garantista de protección al gobernado– resulten en algunos casos difícil de adaptar a la
lesividad y en otros, de plano, incompatibles.
A continuación analizaré las insuficiencias e inconsistencias de la regulación que advierto
se suscitan en la práctica jurisdiccional al momento de substanciar y resolver los juicios de
lesividad en el TFJA, que es el órgano encargado de realizar el control de la legalidad de los
actos administrativos federales en México vía jurisdiccional.
Tal análisis recayó en casos reales presentados en diversos juicios de lesividad del ámbito
federal,  2  en los que se evidenciaron las insuficiencias e inconsistencias que ocurren con
motivo de la aplicación de las normas jurídicas que regulan el juicio contencioso
administrativo a un juicio que debería tener reglas propias, por lo que el objetivo del presente
apartado es exponer esa problemática para confrontarla con el marco teórico del juicio de
lesividad, y que en el siguiente capítulo se pueda plantear una solución a dicha problemática,
ponderando, para tal efecto, los principios de seguridad jurídica y legalidad que se ven
inmersos en el proceso, formulando una propuesta de normas procesales especiales que se
ajusten a la naturaleza y objetivo del juicio de lesividad.
Si bien este capítulo pretende ser un estudio analítico-práctico más que conceptual, no
puede evitarse acudir a la escasa doctrina especializada que existe en la materia del juicio de
lesividad, sobre todo tratándose de los principios y reglas procesales aplicables. 3
Queda claro que la evolución que ha tenido el juicio contencioso administrativo en nuestro
país,  4  especialmente en las materias sustantivas, no ha sido integral, sobre todo
considerando el aspecto adjetivo o procesal.
Esto se debe a que pocas veces el legislador, al implementar una reforma legal que
incorpora una nueva materia al contencioso o bien que modifica las normas procesales, se ha
preocupado por considerar si esa adición o modificación es compatible o no con las reglas del
juicio contencioso y mucho menos si específicamente lo es respecto de la figura del juicio de
lesividad –con excepción parcial, puedo decir, de la reforma que introdujo el juicio en línea en
la LFPCA.
Como ya mencioné, muchas de las inconsistencias que advierto en el presente apartado se
desprenden de sentencias sobre casos reales  5 que se han presentado en el TFJA, tanto en
su Sala Superior como en las Salas Regionales que lo integran, así como de algunos criterios
que se han emitido por parte de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación y de la
SCJN, y en otros supuestos planteo casos hipotéticos que pueden darse en la aplicación de
las normas adjetivas al juicio de lesividad.
Desde luego, la actividad jurisdiccional que hace el Poder Judicial de la Federación y el
propio TFJA –a través de jurisprudencias, precedentes, tesis o la resolución de los juicios que
son de su competencia– ha ido integrando, en muchos aspectos, los vacíos o posibles
contradicciones en la interpretación de las normas jurídico-procesales que son aplicables a la
lesividad.
Aun cuando algunos aspectos sobre las insuficiencias e inconsistencias que existen dentro
del juicio de lesividad pudieran hoy estar atendidos de alguna forma por las citadas
jurisprudencias o precedentes, lo cierto es que la existencia de esos criterios hace patentes
dos cuestiones:
a) La primera es que desde luego existe el vacío, laguna legal o posible ambigüedad en la
interpretación de la norma. Tan es así que en su momento existió la necesidad de emitir un
criterio que diera solución a la problemática y que, en muchos casos, ese “defecto” de la
norma todavía subiste, y
 b)  En segundo término, que la jurisprudencia o precedente solo adopta una posible
interpretación de la norma –más no la única– que hace el juzgador, que es acorde con un
método determinado o para lograr una finalidad específica, interpretación que no está exenta
de modificarse o incluso de abandonarse.
En muchos casos el vacío o la inconsistencia de la norma procesal aplicada al juicio de
lesividad puede advertirse solo al presentarse la resolución de un caso concreto, pero esto
tampoco quiere decir que en automático la problemática que se presente sea esporádica o
casuística y, por tanto, que deba dejarse a la conciencia y justicia de la decisión del juzgador,
porque de los casos concretos también pueden deducirse, a su vez, reglas generales o
incluso determinar si se cumplen o no esas reglas generales y, en todo caso, si es necesario
admitir que existen algunas excepciones.
Resulta importante señalar que para la resolución de un juicio contencioso administrativo
no solo se aplican las leyes adjetivas como la LFPCA y el Código Federal de Procedimientos
Civiles (de manera supletoria), sino que también en cuanto al fondo del asunto el juzgador
deberá interpretar y aplicar el Derecho sustantivo específico, esto es, aquel que rige la
materia sobre la que versa la resolución o acto impugnado; por ejemplo: el Derecho Fiscal,
Administrativo, Aduanero y de Propiedad Industrial, por mencionar algunos, e incluso también
pueden aplicarse diversas normas del Derecho Común –de manera supletoria a las citadas
ramas–, como el Derecho Civil o el Derecho Mercantil. 6
Entonces, tanto el juzgador como las partes en juicio –al plantear sus pretensiones– se ven
en la necesidad de aplicar diversos principios y reglas jurídicas, tanto por lo que hace a la
parte sustantiva como adjetiva del caso, de forma que armonizar esas disposiciones con
motivo de la tramitación y resolución del juicio es el principal reto que implica el litigio y la
actividad jurisdiccional en la materia contencioso-administrativa.
Como ya expuse, es en el ámbito del Derecho Fiscal en el que surge el llamado juicio de
lesividad, como una vía que tienen las autoridades fiscales federales para anular resoluciones
administrativas favorables a los particulares.
De ahí que es en la aplicación de la LFPCA, con respecto a disposiciones tributarias
adjetivas y sustantivas, donde encontramos las primeras inconsistencias de las reglas
procesales del juicio de lesividad. También en esa materia es que existe un mayor número de
precedentes (jurisprudencia y tesis) –de los pocos que hay– sobre algunos aspectos del juicio
de lesividad, por ejemplo, tratándose de condonación de contribuciones.
Sin embargo, no puede soslayarse que el juicio contencioso administrativo ha ido
evolucionando, pues de ser un litigio que surge originalmente como medio de defensa de los
contribuyentes en materia fiscal, se ha transformado hoy en un medio de control de legalidad
de casi 7 todos los actos administrativos federales.
Por lo tanto, también se han presentado diversas problemáticas al momento de sustanciar y
resolver los juicios contenciosos administrativos en algunas otras materias especializadas, por
ejemplo, en: Comercio exterior, patentes y marcas, autorizaciones y concesiones, entre otras.
De esta forma, en los siguientes apartados mencionaré esta problemática agrupándola por
temas según coincidan en alguna fase procesal o aspecto concreto de la substanciación del
juicio de lesividad.

Objetivo

Identificar las insuficiencias y/o inconsistencias que existen en el marco jurídico actual, así
como evaluar si las reglas procesales del juicio contencioso administrativo son compatibles
con la naturaleza del juicio de lesividad y confrontarlo con el marco teórico del juicio de
lesividad para poder deducir normas procesales especiales que se ajusten a la naturaleza y
objetivo del juicio de lesividad.
4.1. PROCEDENCIA

En este rubro se abordarán diversas problemáticas que se suscitan en la aplicación de las

normas adjetivas de la LFPCA relacionadas con causales de procedencia o improcedencia de
la instancia relativa al juicio de lesividad, como un primer elemento a determinar para resolver
la controversia, porque incluso es un aspecto que el juzgador está obligado a analizar, aun sin
que medie petición de las partes litigantes, es decir, es de estudio oficioso y preferente.

4.1.1. LEGITIMACIÓN

Llama la atención que pese a la amplia construcción doctrinal que existe sobre la
legitimación procesal, en sus dos aspectos, “ad causam” y “ad procesum”, en la LFPCA en
ningún momento se hace referencia al término “legitimidad”, sino que solo se alude a ella de
manera indirecta.
En la LFPCA no se establece expresamente quiénes están legitimados para promover un
juicio contencioso administrativo, sino que se refiere a los que son parte en el juicio, a saber:
El demandante –sin que la ley precise quién tiene ese carácter–, los demandados y, en su
caso, el tercero. Este último –sí aclara la Ley–, entendido como aquel que tenga un derecho
incompatible con la pretensión del demandante.
La respuesta a la pregunta ¿quién puede tener el carácter de actor en el juicio contencioso
administrativo? Se puede responder haciendo una interpretación sistemática de las normas
de la LFPCA, así como de las reglas y principios que rigen al juicio contencioso administrativo
federal (que de dichas normas se desprenden), como el de representación legal, interés
jurídico y parte agraviada.
Se entiende que demandante en general es aquel sujeto que “formula su pretensión –
expresando la causa o causas en que intente fundarse– ante el órgano jurisdiccional, con el
cual inicia un proceso y solicita una sentencia favorable a su pretensión”. 8
Es, entonces, que en el juicio contencioso administrativo el actor o demandante será la
persona que acude al Tribunal por sí mismo o por medio de legítimo representante a formular
su pretensión para que sea anulada o modificada una resolución o acto administrativo
definitivo –de carácter general o individual– en razón de que considera que le afecta en su
esfera jurídica porque sostiene que esa resolución o acto se emitió en contravención de las
normas jurídicas establecidas.
Si bien la LFPCA no dispone expresamente quién tendrá el carácter de demandante o
actor, sí lo precisa en el caso de la contraparte o demandado (artículo 3o., Fracción II). 9
La imprecisión en general sobre quién tiene el carácter de actor o demandante en el juicio
contencioso se acentúa en el juicio de lesividad, porque actualmente la LFPCA, en su artículo
2o., último párrafo, solo refiere que “las autoridades de la Administración Pública Federal,
tendrán acción para controvertir una resolución favorable a un particular cuando estime que
es contraria a la ley”.
La norma no deja en claro si se refiere a cualquier autoridad de la Administración Pública o
solo aquella respecto de la cual el TFJA tiene competencia material o bien si todas las
autoridades tienen esa acción en el ámbito de su competencia. Tampoco precisa si esa
legitimación se refiere solo “ad causam” o también “ad procesum”. Parecería que entonces,
ante la falta de discriminación, la norma abarca ambos conceptos.
Ese vacío legal ha sido motivo de interpretación por parte del TFJA mediante la emisión del
precedente V-P-SS-592,  10  al resolver un caso, el cual me permito sintetizar medularmente
como sigue:
Una empresa dedicada a la importación en México, en el momento de la importación de su
mercancía, pagó una determinada cuota compensatoria; con motivo de la eliminación
 posterior de esas cuotas compensatorias, mediante diversa resolución de carácter general
emitida por la Secretaría de Economía (SE), la empresa formuló una consulta a esta
autoridad, en el sentido de que le correspondía la devolución, entre otros conceptos, de los
intereses generados por las cuotas compensatorias pagadas, en términos del artículo 94 del
Reglamento de la Ley de Comercio Exterior, solicitud que fue resuelta favorablemente al
particular. Sin embargo, toda vez que tal devolución de intereses debía efectuarse por la
autoridad tributaria (SHCP), esta última demandó en juicio de lesividad la nulidad de la
resolución que eximía del pago de los intereses a la empresa (emitida por la SE) por estimar
que dicha resolución era ilegal.
Tal caso expuso que la falta de precisión en la ley tuvo como consecuencia que la
autoridad actora –la SHCP– interpretara la disposición legal en el sentido de que cualquier
autoridad administrativa pudiera impugnar un acto administrativo favorable vía lesividad, aun
cuando ese acto fuera emitido por una autoridad diversa.
En la sentencia del caso, la Sala Superior del TFJA analizó los orígenes del juicio de
lesividad en materia fiscal y se pronunció en el sentido de que se trata de una instancia que
tiene como finalidad “dejar sin efectos un acto administrativo que no pudo ser revocado por la
autoridad que lo emitió, en virtud de que constituyó una resolución favorable a un
particular”. 11
La referida Sala Superior consideró que la ley “establece por voluntad del legislador
federal, la competencia de (aquel) Órgano Jurisdiccional para conocer de los juicios de
lesividad y se indica que los mismos por su naturaleza se promueven por las autoridades a fin
de que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, (y) ello se
traduce en que dicho juicio de lesividad se promueva por la autoridad emisora del acto que se
pretende anular o por la dependencia o unidad jurídica de dicha autoridad”. 12 Por lo anterior,
en el caso en comento se determinó sobreseer el juicio por improcedencia de la instancia.
De esta última interpretación se deduce que para impugnar un acto administrativo concreto
vía juicio de lesividad solo estarían legitimadas la autoridad que lo emitió o alguna otra de la
propia entidad o dependencia a la que pertenezca aquella –lo que tampoco resuelve si la
demanda puede promoverla un inferior o superior jerárquico–; sin embargo –se reitera–, a la
fecha la norma no es expresa en ese aspecto e incluso esa interpretación no sería obligatoria,
pues no constituye jurisprudencia.
La falta de precisión en la ley sobre el aspecto de legitimación procesal en el juicio de
lesividad, redundaría en la posibilidad de realizar diversas interpretaciones a la norma, como
la de admitir que cualquier autoridad puede impugnar un acto favorable, aun aquellos emitidos
por otras autoridades, como se planteó en el caso antes comentado, lo que desvirtuaría la
naturaleza del juicio contencioso administrativo, pues de facto se convertiría en un proceso
para resolver un posible conflicto entre autoridades y no entre un particular y una autoridad.

4.1.2. INTERÉS JURÍDICO (INTERÉS PÚBLICO)

La legitimación y el interés jurídico, tanto en la doctrina como por lo que ha definido la

SCJN, están estrechamente vinculadas entre sí. Sin embargo, ambas gozan de
independencia e individualidad, pues la primera es la potestad conferida (al actor) por el
orden jurídico para acudir a un órgano jurisdiccional a solicitar la tramitación de un proceso,
mientras que la segunda corresponde a un derecho subjetivo y supone: (i) una facultad de
exigir, y (ii) una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha
exigencia. 13
Por regla general, la norma adjetiva que rige al juicio de nulidad exige que el demandante
tenga interés jurídico y no un mero interés simple para promover el juicio, es decir, cuando la
norma jurídica objetiva no establezca a favor del individuo alguna facultad de exigir, entonces
el juicio contencioso administrativo será improcedente (artículo 8o., Fracción I, de la LFPCA).
 Este principio de afectación al interés jurídico del particular exige que el acto o resolución
administrativa –ya sea de carácter general o individual– que se impugna en juicio, trascienda
a la esfera jurídica del gobernado demandante, esto es, que se le trastoque en el conjunto de
derechos u obligaciones protegidos o establecidos por la norma jurídica, los cuales conforman
el patrimonio del gobernado, de manera que el particular actor aduzca ser titular exclusivo
precisamente del derecho defendido en juicio.
La inversión de los roles en el juicio de lesividad plantea el deber de aplicar la misma regla
procesal antes señalada y, por tanto, exigirle a la autoridad –como parte actora– que acredite
una afectación a su interés jurídico para la procedencia del juicio, pero no queda claro cómo
definir cuál es tal interés jurídico de la autoridad administrativa o bien delimitar cuáles son sus
alcances.
Por ejemplo, en el caso que previamente comenté, en el que la SHCP demandó en
lesividad una resolución emitida por la SE, que se pronunció sobre la devolución de intereses
por las cuotas compensatorias pagadas, la Sala Superior del TFJA también sostuvo que el
referido juicio era improcedente por falta de interés jurídico de la autoridad, en los siguientes
términos:

Con lo anterior, resulta evidente que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no fue la autoridad que autorizó la
devolución de los intereses de cuotas compensatorias ni en la resolución impugnada, interpretó el punto 191 de la resolución
final mencionada y por ello, carece de interés jurídico para demandar la nulidad de dicha resolución de aclaración como
respuesta a la consulta planteada por el particular demandado.

Sin que sea óbice para lo anterior, que corresponda a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su caso la devolución
de los intereses de cuotas compensatorias, toda vez que ello, en todo caso podría constituir un perjuicio económico al fisco
federal, pero dicha expectativa de afectación económica no podría constituir el interés jurídico para impugnar la resolución
controvertida emitida por la Secretaría de Economía.  14

Es decir, en el caso en comento se consideró que pese a que la resolución favorable pudiera implicar un posible perjuicio
económico para el fisco federal y, en consecuencia, la SHCP tendría que ejecutar la devolución de los intereses con cargo al
erario –por estar esa atribución dentro de sus facultades–, lo cierto es que la norma de procedencia exige un perjuicio a la esfera
de derechos de la autoridad, que solo le puede ser atribuible a la diversa que emitió el acto favorable, es decir, la SE.

En mi opinión, en un juicio de lesividad resulta muy difícil adaptar a la autoridad

administrativa la definición de lo que es el interés jurídico, porque nos enfrentamos a la
problemática de responder las siguientes preguntas: ¿Una autoridad administrativa concreta
se puede considerar titular exclusiva de un derecho protegido por la norma? En ese caso,
¿solo si se lesiona ese derecho por el acto administrativo favorable, este será anulable vía
lesividad?
Si partiéramos de la postura sobre la doble personalidad del Estado –o una personalidad
sujeta a dos regímenes distintos– que puede manifestarse en dos fases: “Como entidad
soberana, encargada de velar por el bien común, por medio de dictados de observancia
obligatoria y como entidad jurídica de derecho civil capaz de adquirir derechos y contraer
obligaciones semejantes a los de las personas civiles”,  15 la respuesta a la primera pregunta
sería que la autoridad administrativa –como un conducto de la personalidad del Estado– sí es
titular de derechos y obligaciones.
Pero lo cierto es que la titularidad de esos derechos que pueden verse desde el punto de
vista del Derecho Privado, no es lo que realmente se cuestiona en un juicio de lesividad.
La materia del juicio de lesividad versa sobre la posible anulación de un acto administrativo
favorable emitido previamente por la autoridad en desarrollo de su función pública, esto es,
desde el ámbito del Derecho Público mediante el ejercicio de su competencia o facultades
que le otorgan la ley, que ocasiona una lesión jurídica a la Administración.
En la lesividad, más que analizar si el acto o resolución favorable vulnera algún derecho
subjetivo –elemento propio del concepto de interés jurídico–, se analiza si existe un
“quebrantamiento del derecho objetivo”,  16  es decir, que exista una infracción a la norma
jurídica desde el punto de vista del Derecho Público.
 Tal criterio coincide con la opinión de algunos autores en el sentido de que la legitimación
activa en el juicio de lesividad “no estriba forzosamente en la existencia de un derecho
subjetivo, sino en la de un interés que se protege de manera indirecta. Naturalmente que
teniendo el derecho subjetivo por soporte un interés muy cualificado, no será obstáculo para
que la Administración pueda plantear el proceso de lesividad, al contrario podrá entablarlo
con mayor motivo, pero ello no es necesario; le basta a la Administración para ser
demandante el haber (mejor, el haberse) lesionado un interés aunque este no alcance el
rango de derecho subjetivo”. 17
Tratándose del juicio de lesividad, la autoridad emisora del acto administrativo favorable
tendría legitimación activa para demandar su anulación ante el TFJA, a la cual se le reconoce
un interés directo en obtener la anulación del acto en el sentido de que “la entidad pública
demandante, por tanto, según el tipo de pretensión que deduzca, deberá tener interés directo
o ser titular de un derecho derivado del Ordenamiento que considere infringido por el acto”. 18
Es decir, lo que realmente se controvierte en un juicio de lesividad es el quebrantamiento
de la norma o del derecho objetivo desde el ámbito del Derecho Público –lo que precisamente
constituye la lesión al orden jurídico establecido–, conforme al cual la Administración tiene
encomendada la satisfacción de intereses colectivos y, más que titular de ciertos derechos,
recibe una competencia específica y un cúmulo de facultades para lograr la satisfacción de
esos intereses como forma de manifestación de la propia personalidad del Estado.
Así lo sostiene el maestro Fraga cuando refiere que “los órganos del Estado no tienen
derechos propios, sino que las facultades que ejercen son facultades del Estado y que éstas
se le atribuyen no para formar parte del patrimonio del funcionario que es su titular sino como
una esfera legal que marca los límites dentro de los cuales puede actuar el órgano de que se
trata”. 19
Asumir una posición contraria implicaría sostener que la materia del juicio de lesividad
consistiría en determinar si un acto administrativo favorable es ilegal porque lesiona la esfera
de derechos de la autoridad administrativa. Por lo tanto, para su procedencia se requeriría
que el acto administrativo cause un detrimento patrimonial concreto a la autoridad, como
acontecería, por ejemplo, en el caso de la responsabilidad patrimonial del Estado, en el que la
ley establece que las indemnizaciones correspondientes se cubrirán con el presupuesto de la
propia dependencia o ente público federal responsable del daño. 20
La anterior postura nos llevaría a sostener que la existencia de una afectación a la esfera
jurídica de la autoridad administrativa –para efectos del juicio de lesividad– dependerá de si el
acto administrativo trasciende a los derechos cuya titularidad le corresponden exclusivamente
a aquella, como en el supuesto en que el pago fuera a cargo del presupuesto de la autoridad,
como una posible respuesta a la segunda pregunta planteada.
Partiendo de esa postura, en el caso que ya comenté, tratándose de la devolución de
intereses por cuotas compensatorias, entonces surge una nueva interrogante: ¿La SHCP
hubiera podido impugnar en lesividad el acto administrativo que ordenó esa devolución, si tal
pago fuera a cargo del propio presupuesto de dicha autoridad –si la ley así lo hubiera
previsto–?
Esa pregunta plantea más interrogantes: ¿Solo así la autoridad podría resentir una
afectación en su esfera de derechos –es decir, en su propio patrimonio–? Y, entonces,
asumiendo que la respuesta a las anteriores preguntas fuera afirmativa –es decir, que la
SHCP sí pudiera impugnar el acto–, plantearía otro problema: ¿El juicio de lesividad no se
convertiría, de cualquier modo, en un conflicto entre dos autoridades más que entre el
particular y la administración?
Al respecto debe recordarse que –en criterio del TFJA– la simple afectación al ejercicio del
presupuesto público que se encuentra a cargo de la autoridad actora –es decir, dentro de su
competencia material– no le bastó a aquella para acreditar su interés jurídico en el juicio de
lesividad, el cual –según también el propio Tribunal– sí tendría la autoridad que emitió el acto
administrativo impugnado. Lo anterior parece denotar que el requisito de procedencia, más
que exigir una afectación a una esfera de derechos, requiere que esa afectación se refiera a
la lesión causada con motivo del ejercicio de ciertas facultades a cargo de la autoridad.
Esto no quiere decir que si la Administración Pública sufre una lesión en su esfera de
derechos –por ejemplo, en su propio patrimonio– no pueda promover la lesividad; por el
contrario, la afectación a su patrimonio implica también una lesión al interés público, de
manera que abarca ese supuesto –como lo sostiene Guaita. 21
Por ejemplo, en el caso de la responsabilidad patrimonial, la autoridad sufre una afectación
en su esfera de derechos –porque ve menoscabado el presupuesto del que es titular–, pero
no puede pasarse por alto que ese presupuesto tiene la naturaleza de ser público, de modo
que se le asigna a la autoridad para la satisfacción del gasto público y para la consecución
del interés colectivo, de tal suerte que más propio sería hablar de una afectación o
menoscabo al presupuesto público y, por consiguiente, al interés público que se pretende
satisfacer.
No puede soslayarse que en el juicio de lesividad lo que se cuestiona es si el acto
administrativo favorable es contrario al orden jurídico establecido, lo que implica que por
tratarse de la acción intentada por un órgano del Estado, más bien la pretensión de la
autoridad administrativa es la defensa de la consecución de ese interés público o colectivo
concreto y que la autoridad está obligada o facultada a preservar, como parte de su
competencia y no un derecho subjetivo, en razón de que “a la Administración demandante no
se le exige la alegación de un derecho subjetivo vulnerado sino que le bastará alegar como
causa de legitimación la violación del derecho objetivo: violación de la ley, incompetencia,
vicio de forma”. 22
De ahí que una autoridad administrativa concreta estaría legitimada para impugnar un acto
administrativo favorable –vía juicio de lesividad– en la medida en que ese acto lesionara, en
un aspecto concreto, al interés público o impidiera la consecución del interés general que a
una autoridad le compete exclusivamente proteger o lograr, según la naturaleza de las
facultades que les fueron conferidas por la ley.
Este criterio es apoyado por Juan Carlos Morón en el sentido de que “la mera legalidad, lo
que la doctrina denomina ‘ilegalidad objetiva’ o ‘el interés público de la legalidad’ o ‘derecho
subjetivo a la legalidad’ no basta para permitir la procedencia del contencioso, pues existe
otra exigencia adicional que debe concurrir para calificar la situación como lesiva: el agravio a
otros valores como el patrimonio público, el medio ambiente, lo urbanístico, la sociedad, a los
que genéricamente se le denomina con el concepto jurídico indeterminado de ‘interés público’
(…) Es la exigencia que concurra además de la ilegalidad un interés público, concreto y
tangible que justifique el retiro de la situación jurídica favorable que el administrado ha podido
adquirir”. 23
Así, en el caso sobre las cuotas compensatorias, antes comentado, se podría sostener que
la SHCP, por más que tuviera en sus atribuciones el correcto ejercicio del presupuesto
público, de manera que es cierto que tiene que ejecutar la devolución de los intereses,
también es verdad que el acto administrativo favorable (que ordenó la devolución) versa de
fondo sobre una de las consecuencias de la revocación de las cuotas compensatorias
(devolución de dichos conceptos más los intereses), que, en todo caso, es facultad de la SE
como autoridad competente.
Es decir, solo a esa autoridad administrativa que emitió el acto le correspondería la acción
para perseguir el interés público relacionado con la determinación de la cuota compensatoria
(o, en su caso, la supresión), por lo que solo ella estaría legitimada para demandar en
lesividad un acto que ordenara la devolución de los pagos correspondientes, como una
consecuencia jurídica.
Tal postura sería más lógica en función de la materia del juicio de lesividad, la cual sería
determinar si el acto administrativo favorable (que ordenó la devolución) es ilegal porque
 lesiona el interés público (por la posible ilegalidad en la determinación sobre la devolución de
la cuota compensatoria) que le corresponde perseguir a la autoridad administrativa como
parte de su competencia (SE), que hablar propiamente de una afectación o no a la esfera
jurídica de las autoridades administrativas.
La anterior postura también serviría para que no se desvirtuara la naturaleza del juicio de
lesividad, es decir, que solo se planteara como un conflicto de naturaleza administrativa entre
administración y gobernado –conforme al esquema actual que sigue nuestro sistema
contencioso administrativo– y no entre autoridades administrativas, pues solo la autoridad que
tuviera esa competencia específica podría demandar la lesividad del acto, lo que en principio
correspondería a aquella que lo emitió o bien a alguna otra de la misma dependencia o
institución, por ejemplo, al superior jerárquico, en la medida en que esa autoridad también
tuviera la competencia específica respecto del interés público en cuestión.

4.1.3. RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA BAJO LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL

Un elemento necesario para la procedencia del juicio contencioso en general es la

existencia de una resolución administrativa de aquellas que sean competencia material del
TFJA, que en su Ley Orgánica (artículo 3o.) establece el catálogo de las diversas
resoluciones y actos administrativos que pueden someterse a la jurisdicción contenciosa
administrativa federal.
Esos actos y resoluciones administrativas tienen la característica común de que inciden de
alguna forma en la esfera jurídica del particular gobernado, por lo que su impugnación es
materia del juicio de nulidad, en el que la principal pretensión que se deduce es precisamente
que esos actos o resoluciones son ilegales y, por tanto, trascienden indebidamente a esa
esfera jurídica.
La problemática que se presenta en el juicio de lesividad implica cuestionarse cómo
interpretar el supuesto de procedencia del juicio de lesividad en cuanto a que la ley dispone
que la competencia material del TFJA es respecto de los juicios que promuevan las
autoridades para que “sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un
particular, cuando se consideren contrarias a la ley”. 24
La duda sería si el precepto en comento puede interpretarse en el sentido de que cualquier
resolución administrativa favorable –en el ámbito federal– puede ser materia del juicio de
lesividad, con independencia de si la materia es o no competencia de ese Tribunal.
Al respecto cabe decir que en nuestro sistema jurídico existen materias administrativas que
por disposición expresa de la ley se excluyen de la citada competencia material, porque son
competencia exclusiva de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, como son las
resoluciones en materia de competencia económica, telecomunicaciones, responsabilidad
ambiental y acceso a la información pública.
En ese sentido, la LOTFJA retomó parcialmente la redacción de la ley anterior tratándose
del juicio de lesividad, 25 pero con la supresión de la expresión relativa a que la competencia
sería “siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas como de su
competencia”, lo que haría suponer –bajo una posible interpretación histórica–  26  que la
supresión de esa porción normativa abrió la posibilidad a que cualquier resolución
administrativa fuera materia de impugnación vía lesividad ante el Tribunal, lo que –a mi
parecer– no resulta idóneo, pues no se puede contravenir la competencia que en materia
administrativa –a nivel constitucional– se reserva a los Tribunales del Poder Judicial de la
Federación –como las materias que ya comenté.
Parece que la interpretación sistemática ofrece la solución adecuada, respecto a que no
puede descontextualizarse la hipótesis normativa que establece el supuesto de procedencia
del juicio de lesividad (artículo 3o., último párrafo, de la LOTFJA) con el resto de la norma que
prevé el listado de resoluciones administrativas que son competencia del citado Tribunal
tratándose del juicio de nulidad.
 Lo anterior lleva a concluir que las resoluciones sobre las que procede el juicio de lesividad
deben ser también de aquellas materias que son competencia del Tribunal y, por tanto,
aquellas no comprendidas en el catálogo respectivo, si no pueden ser materia del juicio de
nulidad –por mayoría de razón– tampoco lo serán del juicio de lesividad, tal como lo precisaba
la LOTFJFA de 2007.
Esto atiende a que, por principio, no debe descontextualizarse el juicio de lesividad y la
competencia material del órgano jurisdiccional a quien le corresponde su substanciación y
resolución, criterio que se sigue en el caso de España, en el cual para determinar la
competencia del Tribunal Administrativo debe distinguirse entre el órgano competente para
hacer la declaratoria de lesividad y el que emitió el acto administrativo, de modo que el criterio
que se sigue es que “lo que hay que tener en cuenta para determinar la competencia (del
órgano jurisdiccional) es el acto cuya anulación se pretende, con independencia de a quien le
corresponde la declaración de lesividad. Pues la declaración de lesividad corresponde a los
órganos superiores de la jerarquía de la entidad de que se trate (…), sin que ello suponga
una modificación de las normas generales sobre competencia”. 27
Aceptar una interpretación contraria llevaría a la posición relativa a que por resolución
administrativa favorable se debería entender todas aquellas dictadas por autoridades en
materia administrativa, incluyendo las resoluciones que por exclusión no son competencia del
TFJA (competencia económica, telecomunicaciones, responsabilidad ambiental y acceso a la
información pública), lo que contravendría la naturaleza y competencia material que el
legislador ha dado al citado órgano de impartición de justicia.
De ahí que afirmo que el elemento relativo a la existencia de una resolución administrativa
que pueda controvertirse mediante el juicio de lesividad requiere, además, que la naturaleza
de esa resolución sea de las materias que son competencia exclusiva del TFJA, cumpliendo
también el elemento relativo a que la resolución califique como favorable –elemento que
abordaré en el siguiente apartado–, por lo que es necesario que se adapte cada supuesto
normativo a la naturaleza propia del juicio de lesividad.
En materia fiscal, por ejemplo, la norma adjetiva prevé como hipótesis de competencia del
TFJA –en el juicio de nulidad– que se controviertan resoluciones que se dicten por
autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en las que se determine la
existencia de una obligación fiscal (artículo 3o., Fracción II, de la LOTFJA).
Para integrar la regla procesal en comento al juicio de lesividad, en función de la referida
hipótesis, tendríamos que la norma debería interpretarse en el sentido de que la lesividad
procederá en contra de aquellas resoluciones dictadas por autoridades fiscales federales y
organismos fiscales autónomos (materia competencia del TFJA) pero que fueran favorables al
particular, esto es, que se trate de resoluciones que reconozcan un derecho subjetivo en
materia fiscal o bien que determinen una situación fiscal favorable al particular, como lo sería,
por ejemplo, la autorización de un régimen tributario o el pago diferido o en parcialidades de
un tributo.
Esto quiere decir que la norma de procedencia no resultaría exactamente aplicable, en
cuanto a la última parte de la hipótesis normativa (porque la determinación de una obligación
fiscal sería propia del juicio de nulidad), sino que tal hipótesis debe adaptarse al juicio de
lesividad.
La interpretación antes formulada al elemento de procedencia del juicio de lesividad
presenta una problemática, porque no todos los supuestos o hipótesis de competencia
material previstos en la ley son aplicables al juicio de lesividad.
Así tenemos materias que no pueden ser objeto de un juicio de lesividad y que son las
siguientes: (i) porque la materia de la resolución no es competencia material del TFJA
(competencia económica, telecomunicaciones, responsabilidad ambiental y acceso a la
información pública); (ii) porque la resolución es incompatible con la naturaleza del juicio de
lesividad, como es el caso de los decretos y acuerdos generales, y (iii) porque de abarcarse
 tal materia se vulneraría algún otro principio en materia administrativa o un derecho humano
del particular,  28  como sucede en el caso de las responsabilidades administrativas de los
servidores públicos.
Por otra parte, también existen actos administrativos complejos cuya impugnación vía
lesividad se enfocaría en una parte del acto o procedimiento administrativo que le dio origen,
como son los contratos administrativos, que aun cuando sí pueden someterse a juicio de
lesividad, existen limitaciones en cuanto a los aspectos que pueden formar parte de la  litis,
como comentaré a continuación.

4.1.3.1. MATERIAS EXCLUIDAS DEL JUICIO DE LESIVIDAD

Cabe hacer la precisión de que con relación a las materias que se excluyen de la
competencia material del TFJA por disposición expresa de una norma jurídica –competencia
económica, telecomunicaciones, responsabilidad ambiental y acceso a la información pública,
antes referidas– y que, por anto, las resoluciones administrativas favorables que se emitan en
esas materias no podrían ser impugnadas mediante el juicio de lesividad, por lo que tales
resoluciones quedarían fuera de la posibilidad de ser impugnadas a instancias de la autoridad
administrativa, salvo que la ley sustantiva o adjetiva especial en la materia previera un
recurso o medio de defensa para tal efecto (diverso del juicio de lesividad), lo que plantea la
posibilidad de que actos administrativos favorables al particular en materias tan relevantes
para el quehacer público del país, queden fuera del control de la legalidad, en perjuicio del
interés colectivo.

4.1.3.2. DECRETOS Y ACUERDOS DE CARÁCTER GENERAL

El caso de incompatibilidad de la naturaleza de la resolución impugnada es el relativo a la

impugnación vía lesividad de decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los
reglamentos (artículo 3o., Fracción I, de la LOTFJA) que por su parte sí pueden ser materia
del juicio de nulidad.
Tal supuesto –en mi opinión– sería incompatible con el juicio de lesividad por la propia
naturaleza de la resolución administrativa (decreto o acuerdo), porque produce efectos
generales; en contraposición, la lesividad tiene como finalidad la anulación de resoluciones
individuales, tan es así que la norma de procedencia establece que son aquellas que sean
“favorables a un particular”. En ese sentido, el decreto o acuerdo no podrían ser materia de
impugnación vía juicio de lesividad.
Esta excepción tiene sentido en la medida en que este tipo de resoluciones de carácter
general equivalen a una norma jurídica en sentido material, aunque no formal, por lo que la
autoridad administrativa puede en cualquier momento modificarlas o dejarlas sin efectos (lo
que equivale a una abrogación o derogación de la norma) o bien emitir una nueva que la
sustituya, por lo que no sería necesario que se acudiera al juicio de lesividad para tal efecto.
La referida limitación puede advertirse en el caso de España, en el que “la limitación de la
potestad de revocación o anulación se da únicamente respecto de los actos administrativos,
pero no respecto de las disposiciones de carácter general que, aún emanadas de la
Administración, revisten los caracteres de una Ley en sentido material. Un órgano estatal
puede en cualquier momento, a través del procedimiento correspondiente, derogar una
disposición general dictada con anterioridad, siempre que respete el principio de jerarquía de
las normas”. 29

4.1.3.3. RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

Otro caso de excepción en la integración del supuesto de procedencia del juicio de

lesividad con respecto a las resoluciones que son competencia del TFJA tratándose del juicio
de nulidad, serían aquellas en materia de responsabilidades administrativas de los servidores
públicos. 30
 La posibilidad de impugnar vía lesividad una resolución favorable a un servidor público en
esa materia –por ejemplo aquella que determinara que el servidor público no incurrió en
responsabilidad administrativa– implicaría una violación material al principio de Derecho
Penal, aplicable por extensión al Derecho Administrativo sancionador, en el sentido de que
“nadie puede ser juzgado dos veces por la misma conducta”, por lo que ello haría
incompatible este tipo de resoluciones administrativas como supuesto de procedencia del
juicio de lesividad.

4.1.3.4. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Por lo que hace a las resoluciones en materia de contratos de obra pública (artículo 3o.,
Fracción VIII, de la LOTFJA) debo advertir que, en principio, existe la duda de si la autoridad
administrativa puede promover la nulidad o anulación de un contrato de naturaleza
administrativa vía lesividad, en tanto que la autoridad también tiene a su alcance la posibilidad
de rescindir el contrato administrativo respectivo.
Guaita opina al respecto en el sentido de que la impugnación de un contrato administrativo
tiene cabida en el juicio de lesividad porque “cuando la administración provoca un proceso de
lesividad impugnando un contrato administrativo, no funda su pretensión en que el
demandado, la otra parte contratante o ‘contratista’, haya incumplido sus obligaciones
contractuales, sino sencillamente en que al contratar la Administración infringió el Derecho o
vulneró sus derechos subjetivos y tales vulneraciones han repercutido desfavorablemente en
su patrimonio”. 31
Coincido con el anterior criterio y en ese sentido debo indicar que la posible integración de
la norma de procedencia para el juicio de lesividad tratándose de contratos administrativos,
tampoco podría aplicarse de forma literal, sino que en todo caso debe ajustarse limitándose
en el sentido de que es posible impugnar la ilegalidad del acto administrativo de adjudicación
del contrato o del procedimiento previo del que derivó aquel, no así la rescisión o
incumplimiento del mismo, sin dejar de reconocer que ello tendría una consecuencia lógica
que consistiría en la posible anulación de la celebración del propio contrato.
Esto excluiría de la controversia otros aspectos de ese acto administrativo, como sería el
determinar posibles incumplimientos de obligaciones del particular contratado, porque ese
tema sería propio de una rescisión administrativa.
La norma de procedencia en esa materia debería considerar que, “más que el contrato
administrativo, lo que declara (en su caso) lesivo la Administración es su declaración de
voluntad, es decir el acto o acuerdo mediante el cual otorgó su consentimiento, y este acto
puede ser ilegal, por haberlo dictado un órgano incompetente o por haber violado las bases
del concurso”. 32
Sin embargo, los supuestos de excepción antes referidos para la procedencia del juicio de
lesividad en cuanto a la materia de la resolución no se encuentran expresamente previstos en
la ley adjetiva, lo que nuevamente denota que existe una ausencia en México de un marco
jurídico regulatorio del proceso de lesividad que por lo menos haga compatibles las reglas
procesales relativas a la competencia del órgano jurisdiccional y a la naturaleza del juicio.

4.1.4. RESOLUCIÓN FAVORABLE

Uno de los presupuestos procesales necesarios para la procedencia del juicio de lesividad
establecido por la LFPCA es la existencia de una resolución favorable a un particular, de
manera que se presenta la problemática de conceptualizar qué es una resolución favorable,
pues la ley no lo define, dejando al intérprete de la norma la tarea de hacer una integración al
respecto.
A simple vista parecería sencillo sostener que una resolución favorable es cualquier
determinación de la autoridad administrativa que accede a lo solicitado por el particular (ya
sea que recaiga en una petición) o bien que reconozca o constituya un derecho en favor del
particular (oficiosamente o a petición de parte).
Cabe aclarar, no obstante, que la definición de esa figura jurídica no debe servir como un
concepto jurídico aislado, sino atender a la perspectiva de constituir un requisito de
procedencia del juicio de lesividad. Es decir, la definición tiene que atender a la naturaleza y
fines que persigue la lesividad, que –como ya dije– es la anulación de actos que lesionen el
orden público y el interés general.
En la práctica nos encontramos frente a resoluciones que tienen una alta complejidad, en el
sentido de que abordan en un mismo tiempo diversos aspectos jurídicos relacionados con el
particular, pudiendo ser –simultáneamente– declarativas y constitutivas de derechos, y en
otros aspectos pueden también negar otros derechos, a la vez que reconocer situaciones
jurídicas que pueden ser o no beneficiosas para el particular e incluso imponerle obligaciones,
todo en una misma resolución.
Un claro ejemplo de esta complejidad son las resoluciones de las autoridades fiscales que
se emiten con motivo del ejercicio de facultades de comprobación, en la mayoría de cuyos
casos, como parte de la actividad fiscalizadora, se determina un único crédito fiscal que se
encuentra integrado por varios conceptos, como son: impuesto sobre la renta (ISR), impuesto
al valor agregado (IVA), impuesto empresarial a tasa única (IETU, cuando se encontraba en
vigor la ley correspondiente) e impuesto general de importación (IGI), entre otros.
A esto podemos adicionarle que la motivación del crédito fiscal puede tener otras
subdivisiones, por ejemplo, en materia del ISR la determinación puede atender a obligaciones
propias –como sujeto directo del impuesto– o bien como retenedor u obligado solidario e
incluso la resolución puede abarcar otras repercusiones jurídicas, como sería la
determinación de la utilidad gravable en términos de la ley del ISR, para efectos del reparto de
utilidades a los trabajadores del contribuyente.
Esto –en mi opinión– es resultado del desarrollo de una actividad administrativa cada vez
más compleja, de manera que plantea un análisis igual de complejo para el juzgador, en
cuanto a que el “identificar la existencia de una resolución favorable, radica el principal
problema del juicio de anulación interpuesto por la autoridad, dada la multitud de trámites y
procedimientos que se realizan ante las autoridades fiscales”. 33
Una solución es que puede acudirse a la categorización que hace la doctrina sobre actos
administrativos favorables y de gravamen conforme a la cual “los primeros (favorables), son
aquellos actos que, en general, reconocen u otorgan un derecho o facultad, creando una
situación de ventaja al destinatario del acto administrativo, mientras que los segundos (de
gravamen) operan un efecto desfavorable o de gravamen, en cuanto limitan o extinguen algún
derecho o facultad que antes poseía, o bien, imponiéndole una nueva obligación o carga
pública que no tenía que cumplir”. 34
Con todo, surge la cuestión de si esta definición de acto favorable, como requisito de
procedencia del juicio de lesividad, abarca también actos administrativos que crean una
situación de ventaja al particular, sin necesidad de que propiamente reconozcan u otorguen
un derecho al particular, sino que solo determinen una situación jurídica concreta.
Sobre el particular existen opiniones en el sentido de que “no todas las resoluciones de la
autoridad que omiten imponer una carga al contribuyente, se convierten, por ese solo hecho,
en favorables; es necesario que contengan un pronunciamiento respecto a sus obligaciones.
Suponer lo contrario, configuraría resoluciones favorables que en realidad no tienen esa
naturaleza. Para ejemplificar lo anterior, podríamos citar el caso de un procedimiento de
fiscalización donde la autoridad fiscal requirió la exhibición de diversos documentos en sus
oficinas y, después de analizarlos, los regresó mediante oficio al contribuyente.
Posteriormente, la autoridad fiscal ordenó la realización de una visita domiciliaria, y como
consecuencia de ello determinó un crédito fiscal. En este caso la primera resolución (que
únicamente devuelve la documentación requerida) no puede constituir una resolución
favorable, sólo por no contener un pronunciamiento específico sobre la situación del
particular”. 35
El caso a que se alude en el criterio antes referido se desprende de un precedente del
otrora TFF en el que se sostuvo que una resolución debía al menos contener una “alusión” al
cumplimiento o incumplimiento de obligaciones fiscales del contribuyente o resolver una
instancia, para considerarse favorable al particular, y no debe tratarse de un mero acto
instrumental de la Administración, como sería solicitar o devolver cierta documentación al
particular. 36
Por su parte, la SCJN se ha pronunciado en la jurisprudencia 2a./J. 131/2013 (10a.) en el
sentido de que la resolución favorable a que se refiere la norma fiscal (artículo 36 del CFF) es
aquel “acto de autoridad emitido de manera concreta, particular o individual, precisando una
situación jurídica favorable a un particular determinado, sin que con ella se den o se fijen
criterios generales que pueden o no seguirse por la autoridad emisora o por sus inferiores
jerárquicos”. 37
Para entender mejor esta pauta es necesario remitirse al caso en el que se emitió el criterio
jurisprudencial antes referido, el cual resolvió una contradicción de criterios entre Tribunales
Colegiados de Circuito. A continuación realizo una síntesis del caso en comento.
Una autoridad tributaria ordena la práctica de una visita domiciliaria a un contribuyente, la
cual se notifica a este último; posteriormente, al advertir un vicio formal en esa orden, la
propia autoridad emite una resolución que la deja sin efectos (y, por tanto, todo lo actuado por
la autoridad fiscalizadora); acto seguido, y para reponer el procedimiento, la autoridad ordena
una segunda visita domiciliaria al amparo de una nueva orden de visita dirigida al mismo
contribuyente.
El particular alega en juicio de amparo que la resolución que dejó sin efectos la primera
orden debió de haberse impugnado vía juicio de lesividad, para que la autoridad estuviera en
aptitud de emitir una nueva orden de visita, porque considera que se trató de una resolución
favorable para él.
Uno de los tribunales del Poder Judicial de la Federación –que participó en la contradicción
de criterios– da la razón al particular, bajo la consideración de que la resolución de la
autoridad sí fue favorable porque tuvo como consecuencia un beneficio al contribuyente, en
tanto que ya no estaría sujeto a un procedimiento de comprobación (al revocarse la orden de
visita primigenia), por lo que si la autoridad pretendió revocar esa determinación y emprender
nuevamente sus facultades discrecionales debió de haber interpuesto juicio de lesividad,
puesto que tales facultades ya habían sido notificadas en un primer momento al contribuyente
y, por tanto, se tornaron en facultades regladas. A su vez, un diverso tribunal colegiado
consideró que la autoridad no estaba impedida para emitir una nueva orden de visita
domiciliaria, pues la revocación del primer procedimiento no constituía una resolución
favorable que impidiera a la autoridad el ejercicio de sus facultades.
Al respecto, la SCJN, al resolver la contradicción de tesis, determinó que la resolución que
revoca una orden de visita domiciliaria no es una resolución favorable –para efectos del juicio
de lesividad– en razón de que consideró lo siguiente:

Una resolución es favorable, porque crea una situación jurídica benéfica al particular, pero de ninguna manera puede
sostenerse que la revocación o la insubsistencia de una orden de visita domiciliaria por parte de la autoridad fiscal posea tal
característica, pues únicamente está dejando un acto administrativo sin efectos, el cual no entraña una renuncia a sus
facultades, como tampoco una liberación de obligaciones de los particulares, por lo que no se genera ningún derecho a favor del
contribuyente que origine la necesidad de promover el juicio de lesividad, en términos del artículo 36, primer párrafo, del Código
Fiscal de la Federación.  38

Este criterio sirve para determinar el concepto sobre resolución favorable para efectos del juicio de lesividad, de manera que
resulta relevante la cuestión relativa a que dicha resolución defina una situación jurídica del particular, ya sea expresa o
tácitamente –en este último supuesto, por ejemplo, cuando la norma jurídica atribuye un efecto positivo al silencio administrativo–
o bien le otorgue o reconozca un derecho, de forma que tal resolución lo ponga en una situación de beneficio o ventaja.
 Considero que por resolución favorable para efectos del juicio de lesividad podemos
entender un acto administrativo individualizado que, de forma expresa o tácita, determina una
situación jurídica concreta; reconoce u otorga un derecho subjetivo al particular, o incluso le
libera, total o parcialmente, de una obligación, de modo que lo coloca en una situación de
beneficio o ventaja, en perjuicio del interés público.
Aun cuando la anterior definición trata de incorporar los principales aspectos en los que
coincide la doctrina respecto a lo que se entiende por resolución favorable, en mi opinión
queda pendiente por analizar el último elemento y que es precisamente la situación del
beneficio o ventaja del particular.
La pregunta es: ¿La posición de ventaja tendría que estar determinada necesariamente por
el reconocimiento u otorgamiento de un derecho? O bien ¿podría considerarse ventajosa una
resolución que impone un gravamen u obligación porque la delimita?
Es decir, aun cuando una resolución administrativa pudiera imponer una carga o una
obligación al particular ¿podría considerarse que lo pone en una posición de ventaja en
función de la posibilidad de que no podría emitirse una resolución administrativa más gravosa
o que fuera más perjudicial para la esfera jurídica del particular?
Pensemos en la resolución definitiva que finca un crédito fiscal en el que la autoridad
tributaria solo determina el pago de las contribuciones adeudadas, pero omite determinar los
accesorios correspondientes, como serían los recargos y las multas sobre ese crédito. ¿Sería
posible que la autoridad impugnara vía lesividad esa resolución –que ilegalmente omitió los
accesorios–, pese a que en estricto sentido tal resolución determina obligaciones a cargo del
particular? Es decir, ¿se trata de una resolución de gravamen?
Parece que, en principio, la respuesta sería que si la resolución, aunque establece
obligaciones, implícita o tácitamente otorga una ventaja injustificada al particular (por la
omisión en la liquidación de los accesorios), entonces procedería el juicio de lesividad, porque
esa delimitación de la obligación a cargo del particular también le sería favorable y, en todo
caso, debe analizarse de fondo sobre la pretensión de la autoridad acerca de declarar la
nulidad o bien reconocer la validez de la misma.
Este criterio fue adoptado en un precedente por el otrora TFF, en el que se pronunció en
los siguientes términos:

Cuando se ha iniciado el juicio y la demandada en su contestación plantea el sobreseimiento del mismo, argumentando que
la resolución impugnada no tiene el carácter de favorable, porque en la misma se le determinó un crédito fiscal que se vio
obligada a enterar, la Sala del Tribunal Fiscal de la Federación que conozca del asunto, deberá declarar infundada la causal de
improcedencia, toda vez que cuando la autoridad promueve juicio de lesividad en contra de una resolución que en alguna forma
implique un beneficio indebido al contribuyente, aunque en ella se le haya determinado un crédito fiscal, no procede el
sobreseimiento del juicio.  39

En ese sentido, también sería importante definir si la materia del juicio de lesividad podría versar solo sobre la parte que
beneficia o aquello que fuera favorable, y no por la parte desfavorable de la resolución o acto administrativo, porque para ello el
particular tendría la posibilidad de impugnar –la parte de esa resolución– vía juicio de nulidad, siendo que la lesividad es iniciada a
instancias de la autoridad administrativa y, por tanto, no puede deducirse una pretensión de anulación diversa que la de aquella,
de manera que el particular solo puede asumir la defensa del acto en la parte que le beneficia, como parte demandada.

Otra posición sería que no procedería el juicio de lesividad tratándose de resoluciones que
imponen cargas, a la luz del principio de  non reformatio in peius, aplicable al juicio
contencioso administrativo, que implica que la sentencia y la resolución que se emita en su
cumplimiento no puede perjudicar al particular más que el acto originalmente impugnado,
porque ese medio de defensa no está diseñado para proteger a la Administración sino al
administrado. 40
El cambio de roles en el juicio de lesividad presentaría la posibilidad de que la autoridad –
como parte actora– invocara también en su favor dicho principio, interpretado en el sentido de
que aquella no podría verse perjudicada (y, por consiguiente, el particular beneficiado) por la
sentencia más que el acto originalmente demandado como lesivo.
 Si asumimos la postura de que este principio solo protege al particular, como forma de
garantizarle libertad para impugnar una resolución, con la tranquilidad de que no se le
generare una afectación mayor a la que le causa la resolución sujeta a la litis, ello implicaría
sostener la postura de que no se podría anular –vía lesividad– un acto administrativo de
gravamen, para ser sustituido por uno que cause un mayor perjuicio al particular.
Si asumimos que el principio en comento protege también a la autoridad administrativa –
como parte actora– implicaría que la posible anulación del acto administrativo favorable –aun
cuando fuera de gravamen– no debería perjudicarle a la autoridad más que la resolución
original, por ejemplo, en el caso –que ya comenté– en el que la resolución impugnada hubiera
determinado ilegalmente un crédito fiscal sin sus accesorios y el particular hubiera pagado ya
ese adeudo, de proceder la anulación de la resolución vía lesividad, en todo caso, esto le
permitiría a la autoridad volver a emitir el crédito fiscal con los accesorios omitidos y no
debiera condenarse –en mi opinión– a la autoridad a devolver las cantidades ya pagadas por
el particular, con la posibilidad de que este último reclamara, además, los intereses
correspondientes, porque ese efecto de la sentencia le perjudicaría más a la autoridad que
promovió el juicio que la resolución originalmente impugnada.

4.1.5. DEFINITIVIDAD

Un requisito procesal para la procedencia del juicio de nulidad consiste en que el acto o
resolución administrativa que se impugna sea definitivo, lo que la LOTFJA define como
aquellas que “no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de este sea
optativa”. 41
Tal definición se recogía desde la anterior LOTFJFA (artículo 14) e incluso a nivel doctrinal
se sostiene que se está “en presencia de una resolución de esta naturaleza cuando ella no
admita un recurso administrativo, salvo que éste sea optativo o aquella esté sujeta a revisión
de oficio. Estaremos en presencia de un recurso administrativo no optativo cuando el
contribuyente, inconforme con la resolución que lo admite, debe agotarlo antes de acudir al
juicio de nulidad”. 42
Sin embargo, por interpretación de la SCJN el aspecto de la definitividad de una resolución
fue evolucionando y ahora no solo debe considerarse en el sentido de que se puedan o no
agotar los recursos administrativos en su contra, sino que además debe ponderarse la
naturaleza de tal resolución, “la cual debe constituir el producto final o la voluntad definitiva de
la Administración Pública, que suele ser de dos formas: a) Como última resolución dictada
para poner fin a un procedimiento, y b) como manifestación aislada que no requiere de un
procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial”. 43
Del citado criterio podemos advertir dos elementos para determinar si una resolución es o
no definitiva para efectos del juicio de nulidad, a saber:
a)  La “atacabilidad” de la resolución administrativa mediante recursos ordinarios, que
significa que el acto o resolución no pueda ser revocado o modificado en sede administrativa
por la propia autoridad, ya sea porque el particular agotó el recurso administrativo o bien
porque la ley prevé que dicho recurso es optativo.
b)  Que el acto o resolución administrativa sea el producto final de la manifestación de la
voluntad de la autoridad administrativa, lo que significa que esa manifestación ponga fin a un
procedimiento o bien que sin necesidad de un procedimiento, refleje esa voluntad definitiva de
la administración pública.
El citado principio de definitividad o “irrevocabilidad” del acto administrativo tiene como
fundamento la premisa de que el juicio contencioso administrativo se erige como una instancia
en la que se ejerce materialmente la función jurisdiccional para el control de legalidad de los
actos administrativos encomendada a un órgano jurisdiccional independiente, esto es, se
contrapone a la naturaleza propia de los recursos administrativos, que implica un autocontrol
o reexamen de la propia administración sobre sus actos.
La exigencia de la irrevocabilidad del acto administrativo, abordada desde la postura de la
“atacabilidad” de la resolución, parte de la base de que la decisión de la autoridad ya no
puede ser revocada por ella misma y, por tanto, el control de su legalidad puede ser sometido
al órgano jurisdiccional.
Además, el criterio de definitividad de la resolución, desde la perspectiva de considerar la
resolución como producto final de manifestación de la voluntad de la Administración –en mi
opinión– da un sentido práctico de “orden” para efectos del juicio de nulidad, que consiste en
que la controversia que se suscita entre Administración y gobernado debe resolverse a partir
del análisis de la determinación final que adoptó la autoridad en un procedimiento, pese a la
multiplicidad de actos que pudo haber realizado previamente en ese procedimiento y, además,
sobre la verdadera afectación a los derechos del particular, es decir,que se analice cómo la
referida última voluntad trascendió a la esfera jurídica del gobernado.
Nuevamente, el cambio de los roles en el juicio de lesividad pone a prueba la idoneidad de
aplicar los principios generales del juicio de nulidad, respecto a la definitividad del acto, pues
surge la pregunta: ¿En el juicio de lesividad, en el que el promovente debe defender un
interés público, serán exigibles los mismos parámetros para determinar si la resolución puede
o no considerarse definitiva para efectos de la procedencia del juicio?
Pareciera que, en principio, desde la perspectiva de la irrevocabilidad del acto la respuesta
sería que sí, en tanto que la figura de la lesividad presupone que la autoridad administrativa
solo requeriría de acudir al juicio de lesividad en el caso de que ya no pueda modificar o
revocar su propia determinación favorable, porque en caso de que exista esa posibilidad no
será necesario que interponga el juicio.
Sin embargo, es desde la segunda perspectiva, esto es que la resolución definitiva sea
producto final de la manifestación de la voluntad de la autoridad administrativa, donde surge
la problemática en el juicio de lesividad, porque los parámetros utilizados en la práctica para
determinar si la resolución representa esa última voluntad, como supuesto de procedencia del
juicio, se han construido en función del particular, de ahí que no pueden ser los mismos –o
por lo menos no pueden aplicarse en el mismo sentido– desde la perspectiva de la autoridad.
Un supuesto en materia fiscal sería la resolución que niega la solicitud del pago en
parcialidades formulada por un particular, la cual expresa la decisión –como última voluntad
de la autoridad– de rechazar o no aceptar el pago del adeudo de esa forma, por lo que el
particular –en ese supuesto– podrá interponer un juicio en contra de tal determinación, es
decir, el juicio de nulidad es procedente. 44
En sentido inverso, sin embargo, de autorizarse el pago en parcialidades al particular, lo
que constituiría un acto administrativo favorable (porque le permite pagar el adeudo
fraccionadamente), la definitividad podría cuestionarse desde la perspectiva de la autoridad
tributaria, en la medida en que el pago en parcialidades puede aún revocarse por esa
autoridad, en el caso en que el particular incumpla con el pago en parcialidades del adeudo
fiscal e incluso la autoridad podría ejercer sus facultades de comprobación –en el caso en
que el adeudo derivara de una autodeterminación del contribuyente– para verificar el origen
del adeudo y modificar el monto de aquel.
Entonces, esa aceptación de la autoridad tributaria en la forma de pago –desde su
perspectiva– ¿representaría la expresión de la última voluntad de la autoridad administrativa
en cuanto a que reconoció un adeudo y lo acepta recibir en parcialidades?
Probablemente la respuesta a esa pregunta sería afirmativa si consideramos
exclusivamente la aceptación de esa forma de pago, pero no así en cuanto al adeudo
tributario, porque ese concepto aún puede ser modificado o revisado por la autoridad
tributaria, lo que implicaría que no constituiría –en ese aspecto– la última voluntad de la
autoridad hacendaria.
 Es más, de impugnarse vía juicio de lesividad la autorización de pago en parcialidades,
sería ilógico que la posible anulación del acto abarcara también el adeudo tributario, porque
en todo caso esa parte de la resolución que impone una carga al particular –de pagar el
adeudo en ese monto– significa que el particular reconoció tal adeudo porque él mismo se lo
autodeterminó, por lo que sería contrario a la naturaleza del juicio de lesividad que ante la
impugnación del acto favorable (aceptación del pago en parcialidades) y su posible anulación,
el particular se viera beneficiado con la anulación del adeudo tributario ahí establecido y, por
tanto, que la autoridad tuviera la obligación de devolver el pago ya reconocido y efectuado
por el particular, aspecto que –en mi opinión– no sería materia del juicio de lesividad, sino
solo aquella parte de la resolución que le fuera favorable al gobernado.
Desde mi perspectiva, en esos casos es válido considerar esa autorización como definitiva,
por lo que la autoridad estaría obligada a interponer el juicio de lesividad para que se anulara
la parte favorable de la resolución, solo en cuanto a la aceptación de la forma de pago,
considerando que dicha resolución ha producido efectos en la esfera jurídica del particular,
reconociéndole un derecho (a pagar en parcialidades), lo que no puede desconocerse en un
acto ulterior, por el principio de seguridad jurídica, con independencia de que el acto sea aun
revocable en sede administrativa, pero por causas distintas de la autorización del pago (por
ejemplo que el particular deje de cubrir las parcialidades).
Parecería, en principio, que el criterio sería que el requisito de acto definitivo se rige por el
principio de igualdad procesal entre autoridades y particulares. Esto es que si el acto se
considera definitivo para el particular, en el sentido inverso también debería serlo para la
autoridad (siempre que el sentido del acto fuera favorable).
Sin embargo, hay criterios del Poder Judicial de la Federación de los que se deduce que no
existe una verdadera igualdad procesal en estos casos, como en el supuesto de la
condonación de créditos fiscales –que por disposición legal no pueden ser impugnados por
los particulares, pero sí por las autoridades vía lesividad–, aspecto que trataré más adelante.

4.1.5.1. ACTAS DE VISITA DOMICILIARIA, SU IMPUGNACIÓN VÍA LESIVIDAD

La cuestión de determinar la definitividad del acto o resolución impugnada se complica

cuando la autoridad plantea impugnar vía juicio de lesividad actos administrativos que desde
la perspectiva del particular no pueden ser combatidos mediante juicio contencioso como
actos destacados. En este supuesto está el caso de las actas levantadas con motivo de un
procedimiento de visita domiciliaria que las autoridades tributarias llevan a cabo para verificar
el cumplimiento de las obligaciones fiscales a cargo de los contribuyentes.
La visita domiciliaria es un procedimiento administrativo tributario complejo, en el que se
emiten diversos actos administrativos de trámite o instrumentales que son sucesivos, como el
levantamiento de actas parciales para consignar los hechos u omisiones que conozcan los
visitadores durante el desarrollo de la visita y que sirven para motivar la resolución definitiva
que casi siempre concluye con ese procedimiento, con la determinación de un adeudo o
crédito fiscal.
Se ha sostenido doctrinariamente y por vía de precedentes judiciales, que las actas de
visita domiciliaria, por tratarse precisamente de actos instrumentales o de trámite, no son
impugnables por sí solas a través del juicio de nulidad, sino que el particular puede
combatirlas –podríamos decir indirectamente– hasta que impugne en juicio la resolución
definitiva (el crédito fiscal); esto, como parte de la revisión a la legalidad del procedimiento en
el que se emitió aquella y en la medida en que dichas actas –como ya comenté– formen parte
de la motivación de la resolución definitiva. 45
En suma, el particular puede impugnar en juicio de nulidad las actas de visita domiciliaria,
pero solo como un acto procedimental de la resolución definitiva que le sea adversa (ya sea
total o parcialmente) y que concluya la visita, y no así de forma individual, porque esas actas
son actos de carácter instrumental; la razón sería que esos actos no reflejarían la última
voluntad de la Administración, bajo el criterio que ya comenté.
Desde la perspectiva de la autoridad administrativa existiría una problemática en caso de
que quisiera impugnar vía juicio de lesividad las actas de visita –por vicios, errores u
omisiones cometidos por los visitadores durante el desarrollo de la visita–, y que consiste en
que siguiendo el mismo criterio que el del particular –por igualdad procesal–, entonces la
autoridad vía juicio de lesividad tendría que impugnar la resolución definitiva y, como parte de
su fundamentación, hacer valer vicios de las actas en cuestión, lo que solo sería posible si
existiera una resolución final favorable (ya sea total o parcialmente) para el particular.
¿Qué sucedería si no existiera tal resolución final y, pese a esto, esta situación coloca al
particular en una posición de ventaja? Tal condición jurídica ¿podría considerarse una
resolución favorable –tácitamente– para efectos del juicio de lesividad?
Pensemos, por ejemplo, que se lleva a cabo un procedimiento de visita con el particular, se
levantan actas parciales en las que los visitadores omiten hacer constar hechos o
incumplimientos del contribuyente en el pago de contribuciones, por lo que el procedimiento
de visita no concluye con una resolución final en la que se determine un crédito fiscal al
contribuyente porque aparentemente no existen tales omisiones fiscales o incluso la
resolución pudiera ser desfavorable, es decir, se determinan solo algunos adeudos, pero no
en su totalidad, para efecto de pagar un importe menor al que realmente adeuda el
contribuyente.
Si la autoridad posteriormente se percata de que existieron irregularidades de los
visitadores al momento de desahogar la visita domiciliaria y sostiene que se omitió asentar
hechos en las actas de visita, aquella se enfrentaría a la imposibilidad de impugnar las actas
de visita vía juicio de lesividad (porque siguiendo el criterio ya descrito son actos
instrumentales no definitivos) pero tampoco podría impugnarlas de manera indirecta
interponiendo el juicio de lesividad en contra de la resolución final, porque no existe tal –en el
caso en que se hubiera concluido el procedimiento sin determinar el crédito fiscal.
Aun en el caso en que se hubiera emitido una resolución final en la que se determinara un
crédito fiscal –pero por un importe menor al que realmente le correspondía al particular–, la
autoridad se enfrentaría a la posibilidad de que en el juicio esa resolución se considerara que,
en estricto sentido, no es favorable porque no le reconoció un derecho sino que más bien le
determinó una obligación al contribuyente (pago del crédito fiscal en cantidad menor a la
realmente adeudada), pese a que esa cantidad sí le favorece en el fondo –pues determinó
una cantidad menor a la que en estricto derecho le hubiera correspondido pagar al particular.
En este caso ¿Podría considerarse que –en función de la perspectiva de la autoridad– las
actas de visita domiciliaria sí constituyen actos definitivos para efectos del juicio de lesividad,
porque reflejan para ella la última voluntad de la Administración respecto a omitir asentar
debidamente hechos u omisiones del contribuyente y, además, esto es favorable porque esta
situación le benefició indebidamente al particular visitado?
Una posible solución a esa problemática consistiría quizás en considerar que es plausible
atribuir efectos fictos a la omisión por parte de la autoridad de concluir un procedimiento
administrativo en beneficio del particular.
Es decir que en el caso en que se omitiera concluir el procedimiento de visita domiciliaria
con la emisión de una resolución definitiva que determinara que el contribuyente incurrió en
omisiones (lo que no cabría duda sería favorable para el particular por no haberse advertido
omisiones o irregularidades asentadas en las actas de visita correspondientes) se
considerara que se trata de una resolución ficta, en la que tácitamente se reconoció que el
particular había cumplido con sus obligaciones fiscales, cuando en los hechos no ocurrió así.
De esta forma, las omisiones ilegales en que hubieran incurrido los visitadores al no haber
asentado adecuadamente los hechos conocidos durante la visita pudieran ser combatidos por
la autoridad, con la posibilidad de anular esos actos ilegales que ocasionan un perjuicio al
interés público, porque ilegalmente permitieron que un contribuyente se abstuviera de cumplir
con sus obligaciones tributarias.
Este criterio fue adoptado por el Pleno de la Sala Superior del TFJA en el siguiente caso
que sintetizo a continuación:
Una autoridad tributaria local, en auxilio de las autoridades tributarias federales (como parte
del sistema de coordinación fiscal) llevó a cabo una visita domiciliaria a una empresa
contribuyente, como sujeto directo y como retenedor en materia del ISR, IVA y IETU, por el
ejercicio fiscal de 2010. Durante el procedimiento de visita domiciliaria, los visitadores
observaron que el contribuyente había incurrido en algunas irregularidades que tuvieron como
consecuencia la omisión de las referidas contribuciones, en cantidad de poco más de
$300,000. Por su parte, durante el desarrollo de la visita el contribuyente reconoció que
incurrió en tal omisión de contribuciones y optó por autocorregirse, para lo cual presentó una
solicitud ante la autoridad fiscalizadora coordinada, para que se le autorizara efectuar el pago
en parcialidades de su adeudo (determinado mediante la fiscalización).
La autoridad fiscalizadora local autorizó la solicitud mediante la firma de un convenio de
pago en parcialidades celebrado con el contribuyente, por lo que ante la autocorrección del
propio contribuyente visitado, los visitadores levantaron el acta final de la visita, en la cual
determinaron que no se advertía la existencia de alguna irregularidad (adicional) que debieran
hacer constar, dando así por concluida la visita domiciliaria.
Posteriormente, la autoridad fiscalizadora federal se inconformó con la autorización del
pago en parcialidades autorizado al contribuyente, porque se percató de que los visitadores
indebidamente habían determinado la cantidad del monto del adeudo tributario (en una
cantidad inferior a la que realmente pudiera haberse determinado) y, además, que no era
procedente la autorización del pago en parcialidades, por no cumplir con los requisitos legales
para tal efecto.
En consecuencia, la autoridad federal promueve la demanda de lesividad ante el TFJA,
solicitando la anulación del convenio de pago en parcialidades y el acta final de visita
domiciliaria. Al respecto, al contestar la demanda, el contribuyente alega que la referida acta
final de visita no constituye una resolución definitiva, sino que es una actuación de carácter
instrumental, por lo que solicita se sobresea el juicio, respecto de dicha acta. 46
En el asunto arriba mencionado, el Pleno de la Sala Superior del TFJA determinó que no
era procedente sobreseer el juicio de lesividad interpuesto en contra del acta final de visita,
porque en realidad esa acta constituía la voluntad definitiva de la autoridad fiscalizadora, ya
que con ella se concluyó el procedimiento administrativo instaurado al contribuyente (visita
domiciliaria), por lo que sí era procedente el juicio de lesividad en ese supuesto; lo anterior,
bajo el siguiente razonamiento:

…la conclusión de la visita (…) no puede ser considerada sino como la voluntad última de la autoridad, pues inclusive
reconocieron que al levantar ésta, no tuvieron necesidad de emitir la Última Acta Parcial, en la que se hicieran constar los
hechos u omisiones detectados; lo que hace incuestionable que la última voluntad de la autoridad administrativa se externó en
el Acta de mérito (…) De tal modo, que si consideramos que lo que otorga certeza jurídica al contribuyente sobre la definitividad
del resultado de una visita, es la existencia de un acto que defina su situación jurídica respecto de las contribuciones,
aprovechamientos y periodos revisado (sic), en el caso en concreto lo constituye la denominada acta final de 05 de octubre de
2012, por lo que es claro que contrario a lo alegado por la demandada, el Acta en comento sí constituye un acto de carácter
definitivo, que se insiste, a través de ésta se externó la última voluntad de la autoridad fiscalizadora y con ello se puso fin al
procedimiento de fiscalización. 47

El anterior criterio resulta innovador, en la medida en que hace una interpretación del elemento relativo a la definitividad como
requisito para la procedencia del juicio de lesividad, pero desde la perspectiva de quien instaura el juicio, es decir, de la autoridad
actora, considerando que el acto administrativo (acta final) puede calificar como definitivo en la medida en que constituyó la última
voluntad de la autoridad respecto del particular y, además, que dicho acto definió la situación jurídica concreta del gobernado.

Considero que asumir una posición contraria, implicaría dejar actos administrativos
favorables fuera de la posibilidad de ser impugnados vía juicio de lesividad, porque, por
ejemplo, en el caso en comento la controversia se hubiera limitado a la posible ilegalidad del
convenio en parcialidades, sin que hubiera podido controvertirse también la ilegalidad tanto
del acta final como del procedimiento de visita domiciliaria previo (que está estrechamente
vinculado con el monto del adeudo reconocido en el convenio en parcialidades), lo que
tendría como consecuencia que la litis del juicio versara solo sobre la posible anulación de la
autorización en el diferimiento del pago (porque constituye la resolución favorable al particular
en la medida en que se le permitió pagar el adeudo de manera fraccionada), pero no así
sobre el reconocimiento del adeudo tributario, porque ese aspecto, en estricto sentido,
constituye una obligación y, además, su monto deviene del resultado del procedimiento de
visita domiciliaria llevado a cabo por la autoridad fiscalizadora.
En ese sentido, la pretensión de la autoridad actora de que se anulara el procedimiento de
fiscalización (por haberse cometido diversas irregularidades por parte de los visitadores al
omitir irregularidades del contribuyente) implica necesariamente que pudiera ser considerado
como acto impugnable en el juicio de lesividad, aquel que concluyó el procedimiento
administrativo instado al particular (acta final de la visita domiciliaria); de lo contrario, la
autoridad no podría acceder a su verdadera pretensión, relativa a volver a fiscalizar al
contribuyente para determinarle correctamente su adeudo tributario, ante la conclusión del
procedimiento de visita en la que se determinó –de manera ilegal– un adeudo tributario
inferior al que realmente le correspondía al contribuyente, en beneficio indebido del
contribuyente y en perjuicio del fisco federal, lo que –de facto– daría lugar a que este tipo de
actos ilegales no pudieran controvertirse vía juicio de lesividad.
El caso comentado en los párrafos que anteceden constituyó un precedente importante
para el TFJA y dio lugar a que el Pleno de la Sala Superior de ese Tribunal emitiera cuatro
tesis en materia de juicio de lesividad y que posteriormente conformaron jurisprudencia por
reiteración.
La primera tesis en comento se refiere al alcance del concepto de “resolución
administrativa definitiva” como supuesto para la procedencia del juicio de lesividad, en el que
se sostiene que por resolución administrativa favorable debe entenderse aquella resolución
que “constituye el producto final o bien, expresa la voluntad definitiva de la autoridad
administrativa lo que (…) se actualiza en la medida en que dicha autoridad no pueda, por sí
misma o  motu proprio, revocar su resolución (…) o bien, porque constituye su voluntad
última”;  48  ese criterio reconoce que la naturaleza de resolución favorable no solo debe
determinarse en función de su irrevocabilidad, sino también desde la perspectiva de la
autoridad accionante, en la medida en que dicha resolución no puede revocarse por la propia
autoridad o aquella represente el resultado definitivo de su actuación en un procedimiento
administrativo.
En una segunda tesis se abordó el tema del concepto de “resolución favorable”, igualmente
para la procedencia del juicio de lesividad, lo que se definió atendiendo a “los efectos y
consecuencias jurídicas que produjo o produce la resolución en la esfera jurídica del
particular, que lo coloquen en una situación de beneficio o ventaja en posible perjuicio del
interés público”,  49 en este criterio se reconoce que esa situación de beneficio o ventaja se
puede dar en los siguientes supuestos:
a) Cuando la autoridad haya accedido a lo solicitado por el particular.
b) Se otorgue o reconozca un derecho subjetivo al particular.
c) Se exima total o parcialmente del cumplimiento de una obligación.
d) Se determine una situación jurídica concreta en sentido favorable.
En la tercera tesis  50  se hace un pronunciamiento muy relevante en el sentido de que el
acta final de una visita domiciliaria, pese a que en origen –desde la perspectiva del particular–
se considera un acto instrumental dentro del procedimiento de la visita, también puede
considerarse un acto definitivo desde la posición de la autoridad –en función de su
impugnación vía juicio de lesividad– en la medida en que ese acto no tenga verdaderamente
ese carácter instrumental, sino que a través de dicho acto se hubiere determinado la situación
 jurídica del visitado, como sucedería en el supuesto en que los visitadores en el acta final
hubieran valorado indebidamente pruebas ofrecidas por la contribuyente para desvirtuar las
posibles irregularidades advertidas durante la visita, como ya lo comenté anteriormente en
este apartado.
En la cuarta tesis, la Sala Superior del TFJA hizo un pronunciamiento muy relevante en el
sentido de que el concepto de “resolución favorable” delimita también la materia del juicio de
lesividad y, como consecuencia, los efectos de la sentencia respectiva; esto significa que solo
podrá ser materia del juicio de lesividad –y, por consiguiente, materia de su posible anulación
en la sentencia– la parte favorable de la resolución administrativa, y no así cualquier otra
consecuencia o efecto jurídico (mucho menos si puede calificarse como desfavorable) que no
hubiera sido impugnado por la autoridad accionante, en la medida en que “la materia del juicio
debe constreñirse a la pretensión deducida por la autoridad actora, que versa precisamente
sobre la parte favorable de la resolución, es decir sobre la autorización otorgada al
contribuyente de pagar su adeudo fiscal en parcialidades y no así respecto del monto de las
cantidades que fueron reconocidas, autodeterminadas y ya pagadas por el propio
contribuyente al amparo del citado convenio porque esa parte no fue la favorable para el
contribuyente”. 51
Finalmente, cabe decir que el aspecto relativo a la determinación del requisito de
definitividad del acto administrativo en el juicio de lesividad en la actualidad no se regula
expresamente en la LFPCA ni en la LOTFJA.

4.2. DEMANDA

En este apartado abordaré los temas relacionados con la presentación de la demanda en el

juicio de lesividad, como sería el plazo para su presentación, así como algunos requisitos
exigidos por la ley para tal efecto, pero desde la perspectiva de las reglas procesales
aplicables al juicio de lesividad.

4.2.1. PLAZO DE PRESENTACIÓN

Mucho se ha comentado en el foro jurídico mexicano sobre la disparidad que existe entre el
plazo legal bastante amplio de cinco años que tiene la autoridad demandada para interponer
un juicio de lesividad en contra de una resolución administrativa favorable, en comparación
con el plazo que tienen los particulares que actualmente es de 30 días para interponer una
demanda en el juicio de nulidad en contra de una resolución o acto administrativo que les
perjudique y que consideren ilegal.
Como ya comenté, es paradójico que el juicio de lesividad encuentre su fundamento
teleológico en la protección de la seguridad jurídica de los gobernados y, pese a ello, las
reglas procesales que lo rigen –como sería la que establece el plazo de cinco años para su
presentación– sean cuestionadas por los mismos gobernados ante los tribunales del PJF –vía
juicio de amparo– y también ante el TFJA alegando precisamente violaciones al principio de
seguridad jurídica.
Para Zenteno García, la inconstitucionalidad del plazo antes referido radica en que “el bien
jurídicamente tutelado por el juicio de lesividad establecido en el artículo 207, tercer párrafo
del CFF, es la seguridad jurídica de los particulares. Así las cosas, si bien revisar la legalidad
de las resoluciones favorables a los particulares es el fin inmediato del juicio de lesividad,
también lo es que ello no puede realizarse en menoscabo de la seguridad jurídica del
particular, que fue el motivo primordial para establecer ese procedimiento (…) no nos
encontramos frente a un término que haya sido acotado por un tiempo PRUDENTE, como lo
exige la SCJN (…) se está en presencia de un plazo a todas luces excesivo, al ser
únicamente el inicio de la definición de la situación legal del contribuyente”. 52
En su momento, los gobernados alegaron en sus juicios de amparo, violación al principio
de seguridad jurídica, en cuanto a la desigualdad del plazo procesal entre autoridades y
particulares, así como que ese plazo resultaba excesivo e irrazonable, dado que un particular
que obtuviera una resolución favorable podría no tener certeza sobre los derechos que se
hubieran incorporado en su patrimonio con motivo de ese acto, sino hasta pasados los cinco
años de que se hubiera emitido. 53
Al respecto, los Tribunales del PJF han sostenido que la razón de la disparidad atiende a
un aspecto de derecho público, ya que el plazo es razonable bajo los conceptos de bien
común y protección al patrimonio colectivo destinado a satisfacer necesidades públicas, 54 en
la medida en que consideró la situación que guarda la autoridad fiscal frente al contribuyente
respecto al plazo que le otorga la norma tributaria a esa autoridad para determinar y hacer
efectivos los créditos fiscales, esto es, que el plazo se encuentra determinado en función de
la caducidad de las facultades de las autoridades hacendarias y la prescripción de los
créditos fiscales (que en ambos casos también es de cinco años). 55
Al analizar el plazo con respecto al principio de igualdad procesal, la SCJN se pronunció,
por su parte, en el sentido de que ese principio no pretende que exista una igualdad numérica
sino una “razonable igualdad de posibilidades para el ejercicio de la acción y de la defensa”
entre el particular y la autoridad; de manera que el plazo tiene justificación en la “carga de
trabajo” de la autoridad hacendaria y el tiempo que tarda en advertir la lesión al interés
público, porque “si se aceptara que las autoridades hacendarias sólo tuvieran 45 días –que
cabe decir, era el plazo en ese momento establecido por la ley– para promover la demanda de
nulidad (se refiere al juicio de lesividad), vencido este plazo la resolución quedaría firme por
consentimiento tácito, con lo cual se volvería nugatorio el plazo prescriptorio de 5 años que
tiene el fisco para exigir el crédito fiscal”. 56
La razón fundamental que se dio para efecto de sostener la constitucionalidad del plazo tan
amplio para interponer el juicio de lesividad, consistió medularmente en un tema de eficiencia
administrativa –o, mejor dicho, de ineficiencia– de la autoridad tributaria para fiscalizar a los
contribuyentes en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
De esta forma resulta que si las autoridades cuentan con un plazo para ejercer sus
facultades para fiscalizar y exigir el cobro de dichas contribuciones, que precisamente es de
cinco años, entonces la autoridad debiera tener ese mismo plazo para anular las resoluciones
favorables a los particulares, pues de ser menor este último, entonces la autoridad tendría
que fiscalizar también en un menor tiempo, lo que redundaría en detrimento del interés público
relativo a verificar el correcto cumplimiento de las obligaciones fiscales.
En mi opinión, en algunos casos esta postura tiene lógica en razón de que en materia
tributaria existen actos de autoridad que pueden reconocer un derecho subjetivo (es decir,
que son favorables para los particulares); por ejemplo, cuando otorgan una autorización para
tributar en un régimen fiscal, si autorizan la devolución de impuestos, aceptan el pago de
contribuciones en parcialidades, resuelven consultas del particular, entre otras, y que, desde
luego, surten sus efectos jurídicos desde su emisión; sin embargo –bajo el principio de
autodeterminación de los tributos–, los hechos en que se sustentan tales actos pueden ser
revisados posteriormente con motivo del ejercicio de facultades de comprobación de la
autoridad tributaria.
De ahí que resulta razonable que si la autoridad tributaria tiene cinco años para ejercer sus
facultades de comprobación, así como para exigir el cobro de créditos fiscales, entonces en
ese mismo periodo estaría en aptitud de conocer la ilegalidad de un acto administrativo que
se emitió en sentido favorable para el particular y, por ende, también estaría en aptitud de
promover un juicio de lesividad en su contra.
Pensemos, por ejemplo, en una autorización de la autoridad tributaria para que el
contribuyente se acoja a un determinado régimen fiscal preferencial en materia de ISR (como
sería el régimen de integración, cuyo antecesor fue el régimen de consolidación fiscal).
Si bien la ley del ISR establece ciertos supuestos y requisitos que debe cumplir el particular
para acceder a tal beneficio, la autorización que en su caso se le otorgue, por el principio de
autodeterminación de los tributos, implicará que la autoridad verifique –en principio– el
cumplimento formal de tales requisitos que declara el contribuyente, lo que efectúa
comúnmente a través del análisis de los medios de prueba que prevea la ley, la mayoría de
las veces a través de documentos –públicos y privados– que se presentan en la solicitud
correspondiente, sin que esto le impida a la autoridad que posteriormente realice una
verificación material de la situación fiscal del contribuyente, a través del ejercicio de
facultades de comprobación (como una visita domiciliaria o una revisión de gabinete).
Es hasta que la autoridad tributaria ejerce esas facultades de comprobación, cuando
estaría en posibilidad de conocer verdaderamente la situación fiscal del contribuyente y
comprobar que, efectivamente, este último actualiza los requisitos de la norma para ubicarse
en el régimen de beneficio y en caso de que no sea así –ya sea, por ejemplo, porque el
contribuyente manifestó hechos falsos o presentó documentos apócrifos en su solicitud–
cuando la autoridad estaría en posibilidad de promover juicio de lesividad en contra de la
autorización otorgada de manera ilegal.
Así, resulta lógico que la autoridad tributaria tenga el plazo de cinco años para hacer esa
impugnación, esto es tanto para ejercer sus facultades de comprobación como para
interponer la demanda de lesividad.
También hay que decir que no en todos los casos esa misma razón se sostiene, porque
existen procedimientos tributarios que implican  per se  el ejercicio de esas facultades de
comprobación, por lo que –en mi opinión– dar un plazo de cinco años a la autoridad tributaria
para revisar la legalidad o ilegalidad de su actuar sería simplemente conceder un plazo
adicional –por demás amplio– para poder revisar y anular sus propias resoluciones.
Pensemos en una solicitud de devolución de impuestos en que la autoridad hacendaria
ejerce sus facultades de comprobación para verificar la procedencia de la devolución; en este
caso se entiende que la autoridad ya estaba en posibilidad de conocer la verdadera situación
fiscal del contribuyente desde que ejerció sus facultades de comprobación, por lo que no
tiene la misma congruencia que se deje al contribuyente en la expectativa de otros cinco años
–a partir de que se le autorizó la devolución– en caso de que la autoridad llegara a determinar
que su resolución fue ilegal, pues esto lo dejaría en un total estado de incertidumbre, pese a
que ya fue fiscalizado, en la medida en que la autoridad aún podría promover la lesividad en
su contra en el citado plazo.
Incluso en el ámbito tributario existen otros supuestos que podrían consistir en excepciones
a la regla general, por ejemplo, en materia aduanera, en que la Ley Aduanera 57 establece un
plazo de prescripción de dos años para que se extinga el derecho del particular (y, por tanto,
la correlativa obligación de la autoridad aduanera) para obtener la devolución o el pago del
valor de la mercancía que le hubiere sido embargada por la autoridad y que surge con motivo
de la anulación de la resolución que determinó que esa mercancía pasó a propiedad del fisco
federal.
En ese supuesto, el particular tendrá dos años para solicitar la devolución de la mercancía
incautada, siendo que si la autoridad le resuelve favorablemente, ya sea devolviendo la
mercancía o bien pagando el valor de la misma, resulta incongruente que la autoridad
aduanera tuviera cinco años para obtener la anulación del acto cuando, por el contrario, su
obligación de entregar ese pago prescribiría en un plazo menor, siendo incluso que sobre ese
aspecto, la autoridad ya no podría realizar ningún tipo de facultad de comprobación, pues
deviene del cumplimiento de una declaratoria de nulidad sobre el embargo a través de una
resolución (administrativa o jurisdiccional) que ya causó estado.
Por otra parte, es importante considerar que en los últimos años las autoridades
hacendarias en México se han modernizado y cada vez más han apostado a la fiscalización
de los contribuyentes a través de medios electrónicos, para lo cual en el CFF, en su
Reglamento y demás disposiciones de carácter general, se han establecido diversas
facultades y obligaciones al respecto.
 Por ejemplo, los contribuyentes ahora están obligados a proporcionar periódicamente a las
autoridades tributarias, vía electrónica, elementos relativos a su contabilidad, a emitir facturas
electrónicas y a realizar sus pagos a través de las instituciones del Sistema Financiero,
fomentándose el uso de la banca electrónica. Asimismo, a las autoridades tributarias se les ha
dotado de nuevas facultades para su fiscalización, como la relativa a la revisión electrónica de
la contabilidad de los contribuyentes.  58  Al respecto, la normatividad que establece las
obligaciones y facultades antes precisadas, fue declarada constitucional por parte de la
SCJN. 59
Con lo anterior se ha facilitado la labor de fiscalización de las autoridades hacendarias, de
modo que estas requerirían de un menor tiempo para conocer la verdadera situación fiscal de
los contribuyentes y determinar el cumplimiento o incumplimiento de sus obligaciones
tributarias. En ese sentido sería justo que tal circunstancia se reflejara en la determinación del
plazo para la presentación de la demanda de lesividad, por un sentido de justicia tributaria.
Mi propuesta al respecto consiste en que la norma adjetiva diferenciara los supuestos en
los que es necesario otorgar un plazo amplio de cinco años para la demanda de lesividad –
por ser coincidente con el plazo de prescripción o caducidad de facultades de comprobación o
verificación de las autoridades administrativas– de aquellos otros supuestos en que pudiera
reducirse ese plazo, haciéndolo acorde con los plazos de prescripción o caducidad respectivo
que fueran menores, para evitar así afectar innecesariamente la seguridad jurídica de los
particulares. 60

4.2.1.1. EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Debo reiterar que el plazo de cinco años para la interposición del juicio de lesividad
encuentra cierto sentido en el ámbito tributario, pero la pregunta sería ¿qué sucede en el
ámbito del Derecho Administrativo en caso de que la norma aplicable prevea plazos de
extinción de facultades de las autoridades o bien la prescripción de obligaciones u otros
derechos establecidos en la ley, en un plazo inferior a los cinco años? En esos casos ¿el
plazo para la interposición de la demanda de lesividad sería igualmente justificable?
En mi opinión, la respuesta sería que no. Si bien, en general, en materia administrativa el
plazo para que se extingan las facultades de la autoridad para imponer sanciones
administrativas también es de cinco años,  61  lo que sería congruente con el plazo de
lesividad, lo cierto es que en otros ordenamientos se prevén otros plazos de prescripción
menores.
Por ejemplo, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, en la cual se prevé un
año para reclamar la indemnización correspondiente, y por excepción de dos años en caso de
que se hubieren ocasionado daños de carácter físico o psíquico a las personas. 62
En estos supuestos, el plazo de cinco años para que la autoridad pudiera promover el juicio
de lesividad no sería congruente ni encontraría una justificación, como, en su caso, la podría
tener en la materia fiscal.
Tal amplitud en el plazo para demandar la nulidad de un acto administrativo favorable, no
es exclusiva del contencioso administrativo mexicano, pues la legislación en otros países
también establece plazos similares y, en general, más amplios que los previstos para los
particulares; por ejemplo, en el caso de España el plazo para que se declare que un acto es
lesivo (y, por tanto, es anulable ante la jurisdicción contenciosa administrativa) es de cuatro
años contados a partir de que se dictó el acto administrativo, 63 o bien el caso de la provincia
de Córdoba, en Argentina, donde se establece un plazo de seis meses a partir de la emisión
del acto presuntamente irregular, el cual, si bien es menor al señalado en nuestro país y en
España, de igual forma es mucho mayor en comparación con el término de 30 días hábiles
con el que cuenta el particular para demandar la nulidad de un acto administrativo. 64
 En México no se ha superado el tema relativo a la desigualdad procesal en razón del plazo
en comento, pues aún queda pendiente de analizar la posibilidad de que en algunos casos
debiera ser reducido, porque un plazo amplio para la vía del juicio de lesividad, si bien
protege el interés público que pudiera verse lesionado con un acto administrativo ilegal, en
contraposición plantea una seria problemática relacionada con la seguridad jurídica de los
particulares.
En el extremo, un plazo demasiado amplio crearía en los particulares mayor incertidumbre
sobre la posibilidad de que a pesar de que cuentan con un acto administrativo favorable que
se presume legal, este podría llegar a anularse vía lesividad, en perjuicio de las situaciones
jurídicas o derechos ya producidos por el propio acto. En contraposición, un plazo demasiado
corto haría nugatorias las facultades de las autoridades administrativas para ejercer sus
facultades de verificación o comprobación en cuanto al cumplimiento de las obligaciones de
los particulares, en perjuicio del principio de legalidad.
Al respecto existen opiniones –con las cuales coincido– en que “el justo medio aristotélico,
reza en que si bien no es posible una justicia conmutativa habrá de ceñirse a la justicia
distributiva, es decir, si bien podría(n) justificarse la(s) diferencias abismales en el plazo para
la presentación de la demanda de lesividad frente la de nulidad, una de las medidas de
racionalidad jurídica podría ser frente a las posibilidades de revisión y seguimiento de los
actos administrativos favorables a los particulares y su cumplimiento instantáneo o de tracto
sucesivo, identificación de actos favorables sensibles a la ilegalidad y corrupción, en aras de
dotar de la certeza jurídica, si bien no inmediata, sí a corto plazo, tan necesaria para la
inversión y desarrollo de un país. El ejemplo nos lo otorgan una vez más las entidades
federativas al presentar menores plazos de presentación para la demanda de lesividad”. 65
En ese sentido, en mi opinión, si la justificación del plazo para la presentación de la
demanda en el juicio de lesividad previsto en la LFPCA, está determinado en función del
periodo con que cuentan las autoridades administrativas para verificar el cumplimiento por
parte de los gobernados de sus obligaciones de índole fiscal y administrativa, ya sea
mediante la figura de la caducidad o de la prescripción, entonces lo correcto y congruente
sería que el plazo de presentación de la demanda en el juicio de lesividad fuera coincidente
con el diverso de prescripción o caducidad que se previera específicamente aplicable según
sea la materia de la resolución impugnada (en el caso en que este fuera menor a los cinco
años), lo que implicaría que debería reducirse el plazo de presentación, sobre todo en los
supuestos en que las normas sustantivas aplicables prevean un plazo inferior a los cinco años
para la extinción de las facultades de fiscalización o verificación de la autoridad administrativa
o del derecho subjetivo reconocido en la resolución favorable, dándole a la norma adjetiva un
sentido mayor de justicia distributiva para equilibrar el trato diferenciado entre particular y
autoridades.

4.2.2. RESOLUCIÓN EXPRESA O FICTA

La LFPCA (artículo 14, fracción II) exige que en la demanda, entre otros elementos, se
señale la resolución o acto administrativo que se impugna, requisito que incluso no puede ser
subsanado por el accionante, pues en caso de que se omita en la demanda, esta se deberá
desechar por improcedente.
La resolución impugnada en el juicio de nulidad puede consistir en una resolución expresa,
como lo es aquella que consta en un documento escrito o bien ficta, que supone que aun
cuando materialmente no se emitió una resolución expresa en el plazo legal (actualmente en
materia fiscal  66  y administrativa  67  es de tres meses a partir de la solicitud planteada) por
virtud de una ficción legal, se tiene por existente esa resolución a la que se le atribuye un
determinado sentido negativo o positivo.
El sentido de la resolución será negativo (negativa ficta) cuando la ley le atribuya el sentido
de que es contraria a los intereses del particular o bien un sentido positivo (positiva o
 afirmativa ficta) respecto a que se resolvió favorablemente a esos intereses.
Debe tomarse en cuenta que la finalidad de la negativa ficta –cuando el actor es el
gobernado– es “dejar al particular en aptitud de combatir por otros medios, que la ley le
concede, dicha resolución y obtener o tratar de obtener la resolución que favorezca a sus
intereses”. 68
Sin embargo, en el juicio de lesividad, en el que ya vimos que uno de los presupuestos
procesales es la existencia de una resolución favorable, tratándose de una resolución ficta,
esta será impugnable por la autoridad, en la medida en que la ley le atribuya al silencio
administrativo un sentido precisamente favorable para el particular (positiva ficta).
Así lo sostiene Guaita en el sentido de que:

El hecho de que al silencio administrativo se le suela dar un contenido desestimatorio de la pretensión del particular… no es
nada propicio a la impugnabilidad por la Administración, ya que al callar no reconoce derechos a favor del administrado ni puede
vulnerar los de la Administración presupuestos ambos indispensables del proceso de lesividad.

Pero hay casos, raros, en que al silencio administrativo se le da un contenido positivo, estimatorio. Tales actos pueden en
efecto lesionar los intereses de la Administración… creemos que el silencio administrativo en sentido estimatorio puede ser un
presupuesto del proceso de lesividad (…) hay que afirmar que el silencio administrativo no puede ser presupuesto del proceso
de lesividad cuando la ley le asigne una significación negativa, por la razón ya dicha de que tal denegación es incompatible con
el reconocimiento de derechos a favor de tercero; pero que, en cambio, sí puede dar base a un proceso de lesividad en el caso
de ser valorado afirmativamente, siempre, claro está, que concurra la lesión jurídica-económica que exige la ley procesal.  69

Un caso de afirmativa ficta en materia administrativa en México sería, por ejemplo, lo dispuesto por la Ley de Caminos,
Puentes y Autotransporte Federal (artículo 9o.), 70 que establece que las solicitudes sobre permisos que regula la citada ley (por
ejemplo para la operación de servicios de autotransporte federal de carga), deben resolverse en un plazo máximo de 30 días
naturales a partir de la solicitud, a cuyo término de no haberse emitido tal resolución se entenderá como favorable al peticionario.

En ese supuesto, la autoridad administrativa podría interponer su demanda de lesividad en contra de la resolución ficta que
otorgó favorablemente un permiso de tal naturaleza, por no haberse resuelto la petición del gobernado en el plazo establecido por
la ley, cuando considere que ese permiso no debió otorgarse por ser contrario a derecho.

Cabe decir, no obstante, que tanto la LFPCA como la LOTFJA no prevén expresamente,
como un supuesto de resoluciones definitivas por las que procede el juicio de lesividad, a este
tipo de resoluciones fictas –positivas o afirmativas–, que si bien podrían considerarse en el
género de resoluciones favorables, lo cierto es que deberá atenderse al efecto que al silencio
administrativo se le atribuya por ficción de la ley, de manera que sería deseable que la ley las
previera expresamente para una mayor certeza jurídica.

4.3. CONTESTACIÓN

En cuanto al aspecto procesal de la contestación de la demanda por el particular, la

inversión de roles en el juicio contencioso plantea algunas problemáticas, sobre todo en el
aspecto de la fijación de la litis, en tanto que es principio del juicio contencioso administrativo
en general que esa fijación ocurre en la demanda y en la contestación, así como en sus
correspondientes ampliaciones, como veremos a continuación.

4.3.1. ALLANAMIENTO

La regla procesal en el juicio de nulidad es que el allanamiento formulado en la

contestación de demanda por la autoridad demandada, como actitud procesal que puede
asumir dicha autoridad para conformarse con la pretensión que su contraparte le reclama,
solo tiene el alcance de considerarse relativa a los hechos sometidos a controversia, y no así
al derecho o pretensión que pretende deducir el particular actor. 71
Es decir que pese a que la autoridad demandada formule su allanamiento en la
contestación de la demanda (en el juicio de nulidad), el TFJA no puede sobreseer el juicio,
sino que debe continuar con la substanciación y analizar en su momento en la sentencia si se
actualiza una causa de ilegalidad que dé lugar a declarar la nulidad de la resolución
impugnada o, de lo contrario, reconocer la validez de esta última, a la luz de los argumentos
expuestos por las partes y considerando –desde luego– los hechos que ya fueron probados,
en virtud de la falta de controversia sobre aquellos, esto último como efecto del allanamiento.
La regla procesal antes descrita atiende a la naturaleza del juicio de nulidad, en el que se
protege el interés público inmerso en el acto administrativo impugnado, de manera que pese a
que la autoridad con su allanamiento extinga su resistencia procesal en el juicio, lo que se
busca es preservar la presunción de legalidad del acto administrativo y, en todo caso,
corresponderá al TFJA determinar si con base en los hechos probados –sobre los que ya no
existe controversia entre las partes– se desprende que existe o no la ilegalidad del acto y,
como consecuencia, procede declarar su anulación.
Sin embargo, en el juicio de lesividad parece que esta fórmula no resulta exactamente
aplicable, pues –como ya comenté– la autoridad administrativa –como parte actora– es la que
pretende la anulación del acto administrativo favorable, para evitar que se lesione el interés
público.
Entonces, el allanamiento del particular demandado no afectaría el interés público como
sucede en el juicio de nulidad (al contrario, lo que se busca es que se preserve ese interés
con la anulación del acto); por lo tanto, el particular en su contestación de demanda podría
allanarse, no únicamente por lo que hace a los hechos expuestos en la demanda, sino
también renunciando a los derechos reconocidos en la resolución –siempre que no afecte a
derechos de terceros y que los derechos en cuestión fueran precisamente renunciables–; por
lo tanto, esta actitud procesal podría considerarse no solo con respecto a los hechos –como
sucede en el caso de la autoridad–, sino también en cuanto al derecho y a la pretensión de su
contraria.
De ahí que el allanamiento del particular demandado en el juicio de lesividad que se realice
en la contestación de demanda, puede tener un efecto diverso de la regla general que se
tiene en el juicio de nulidad, porque el particular, al abandonar la resistencia procesal en favor
de la autoridad, no solo puede reconocer los hechos que se le atribuyen, sino también
formular esa renuncia de derechos en beneficio de la colectividad y del interés público.
Así lo reconoce Guaita en el sentido de que “la ley, velando por los intereses públicos cuya
custodia se encomienda a la Administración, preceptúa que el tribunal llevará el pleito a vista
para dictar en su día el fallo que estime justo (…) Naturalmente, en el supuesto contrario, en
el proceso de lesividad, o sea, cuando el demandado es un particular, la ley no tiene ningún
interés en impedir el allanamiento, que puede darse y se da en las mismas circunstancias que
en el proceso civil.” 72
Cabe referir que la postura anterior parte de la premisa de que el juicio de lesividad adopta
las reglas y principios procesales del derecho privado (como serían las aplicables al proceso
civil). Tal es el caso de México en que la LFPCA remite supletoriamente al CFPC,  73  por lo
que es lógico que el particular favorecido con el acto administrativo que funge como parte
demandada, posea ciertos derechos y prerrogativas procesales propias en el proceso, como
lo sería el allanamiento.
Para algunos autores como García de Enterría, esta postura es incompatible con la
naturaleza del juicio de lesividad, en la medida en que considera que aún visto como un
proceso judicial, más bien aquel podría asimilarse al proceso penal, ya que el particular
demandado no tiene disponibilidad sobre el objeto del proceso, es decir, la materia del juicio
de lesividad versa sobre la posible ilegalidad de un acto administrativo, aspecto que no queda
en el ámbito de decisión del particular, sino que debe ser considerado en función de la lesión
al derecho objetivamente considerado. Al respecto, García de Enterría refiere que:

El emplazamiento del particular favorecido por el acto que se impugna tenía en el sistema de la jurisdicción retenida la única
significación de sancionar su derecho de audiencia en el procedimiento, pero desde el momento en que este procedimiento se
ha transformado en un proceso judicial, el intento por considerar demandado ordinario a ese particular falla desde la perspectiva
de fondo que seguimos, dada su falta de disponibilidad sobre el objeto del proceso (…) Obsérvese que no se trata de que el
proceso de lesividad sea un proceso constitutivo, que da lugar a una sentencia constitutiva, pues en primer lugar, esto será o no
será accidentalmente, según se trate de declarar la anulación o la pura nulidad del acto, y, en segundo lugar, la generalidad de
 los efectos constitutivos que surgen de los procesos de este carácter pueden generarlos por sí las partes extraprocesalmente.
En este caso se trata, por consiguiente, de una extrema substantivación de la institución procesal, cuyo único paralelo posible
es el del proceso penal. Así como el papel de éste se expresa en el principio nulla poena sine iuditio,  así también la posición
del recurso de lesividad deberá expresarse: nulla revocatio sino iuditio.  74

De adoptarse esta última postura, entonces el particular demandado en el juicio de lesividad no fungiría verdaderamente como
parte demandada, sino que solo participaría en el proceso en función de respetar su derecho de audiencia y de defensa, así que
su posible allanamiento implicaría –al igual que en el caso de la autoridad– solo una posible renuncia a controvertir los hechos
sometidos a juicio.

Considero que en el caso de México, toda vez que las reglas procesales del juicio de
lesividad remiten supletoriamente a las normas de Derecho Procesal Civil, es válido el
allanamiento del particular demandado, tanto por lo que hace a los hechos como a las
pretensiones de la autoridad, en razón de privilegiar la protección al interés público que
subyace en el juicio.
Lo anterior, como ya lo comenté, siempre que el derecho del particular sea de tal naturaleza
que sea renunciable, es decir, que la anulación del acto no implique una afectación a los
derechos fundamentales del gobernado, por ejemplo: El particular no podría renunciar a un
acto administrativo que le reconociera su derecho de libertad de tránsito o de trabajo, y,
además, que con esa renuncia no se afecte al derecho de terceros, por ejemplo, un
contribuyente no podría renunciar a tributar en un régimen de beneficio ya otorgado, en
materia de ISR, si esto afecta a los posibles intereses de los trabajadores en el reparto de
utilidades que les paga dicho contribuyente.
Debe referirse que acorde con el modelo del juicio de lesividad en México, en el que los
efectos del acto administrativo favorable se siguen produciendo hasta en tanto no se declare
su nulidad, resulta que el allanamiento del particular demandado no extinguiría el proceso,
pese a que pudiera considerarse que ya no existe una verdadera controversia entre la
Administración Pública y el particular, puesto que dada la existencia del acto administrativo
favorable y la imposibilidad legal de la autoridad administrativa de revocarlo por sí misma,
resulta necesaria la declaratoria de anulación que, en su caso, realice el órgano jurisdiccional
mediante la sentencia que se dictara al respecto.

4.4. AMPLIACIÓN

La fijación de la controversia en el juicio contencioso administrativo la realizan las partes,

en principio, a través de los hechos y argumentos que formulen en la demanda y en la
contestación, respectivamente, pero también la LFPCA prevé varios supuestos para que
esa litis se pueda ampliar.
Con motivo de la ampliación, las partes plantean argumentos y ofrecen pruebas
adicionales, de manera que esta figura se ha definido como un derecho fundamental del actor
que “se traduce en una formalidad esencial del procedimiento, en tanto que tiene por objeto
que pueda expresar los argumentos y ofrecer las pruebas que estime conducentes para
combatir las razones y fundamentos de la resolución impugnada o de otros actos que
desconocía al presentar su demanda inicial”. 75
Para efectos de mi análisis considero que son incompatibles con la naturaleza del proceso
de lesividad los siguientes casos:
a) Que se impugnara una negativa ficta (artículo 17, fracción I, de la LFPCA);
b) Contra el acto principal del que derive la resolución impugnada y su notificación, cuando
se den a conocer en la contestación (artículo 17, fracción II, de la LFPCA), y
c)  En los casos en que el demandante alegue que la resolución administrativa no fue
notificada o que lo fue ilegalmente (artículo 17, fracción III y artículo 16, de la LFPCA).
Lo anterior, toda vez que esos supuestos parten de la premisa de que el actor es el
particular y no el demandado, porque suponen que el particular actor no tiene conocimiento
de inicio –al promover su demanda– respecto de los fundamentos y motivos de la resolución
(por ejemplo por tratarse de una negativa ficta o porque la resolución no le fue notificada
legalmente) y que es hasta la contestación de la demanda que se le dan a conocer, de ahí
que se le permita al actor ampliar su demanda y ofrecer medios de prueba adicionales en
respeto a su derecho de acceso a la justicia.
Sin embargo, el que la autoridad administrativa funja como actora en el juicio de lesividad
implica que sería ilógico suponer que desconoce al presentar su demanda sobre los
antecedentes, hechos y fundamentos de la resolución, pues precisamente la emisión de esta
última se le atribuye a esa autoridad; esto, aun cuando la resolución fuera tácita (positiva
ficta), pues no cabría duda que dicha autoridad tiene aptitud desde el inicio del proceso de
conocer los antecedentes de la solicitud planteada y que se dejó de contestar en el plazo
legal.
Cabe señalar que específicamente por lo que hace al primer supuesto de ampliación ya
referido, es decir, cuando se controvierta una negativa ficta, este, además, no podría
actualizarse tratándose del juicio de lesividad porque precisamente –como ya comenté al
analizar el requisito de resolución favorable– a esa resolución se le atribuye, por ficción de la
ley, un sentido negativo con respecto a las pretensiones del particular; de ahí que ese tipo de
resoluciones no cumplen con el requisito referido –de ser favorable– como presupuesto
procesal para la lesividad.
En el aspecto positivo de la ficción, es decir, tratándose de la impugnación de una positiva
ficta, tampoco sería necesario que se actualizara la figura de la ampliación de demanda, pues
en todo caso, si bien la positiva no tiene motivos ni fundamentos expresos, esta situación ya
es del conocimiento de la autoridad actora en la lesividad previo a su impugnación (pues fue
ella quien omitió resolver la instancia), lo que implicaría que desde que se presenta la
demanda de lesividad, la autoridad actora podría hacer valer todas las causas de ilegalidad y
ofrecer las pruebas que estimara pertinentes en su demanda, a fin de desvirtuar la legalidad
de la resolución positiva ficta.
Es en el caso de los supuestos en que con motivo de la contestación a la demanda, el
particular demandado en lesividad introduzca cuestiones no conocidas por la autoridad actora
o bien plantee la extemporaneidad de la demanda, a que se refieren las fracciones IV y V del
artículo 17, de la LFPCA,  76 cuando procederá la ampliación en el juicio de lesividad. Como
ejemplo veamos el siguiente caso, que sintetizo a continuación:
Una persona física que es titular de una concesión otorgada en 2004 para la explotación,
uso o aprovechamiento de aguas nacionales (concretamente para explotar un pozo de agua),
por medio de su representante solicita a la Comisión Nacional del Agua (Conagua), que es el
organismo público competente para otorgar y modificar las concesiones respectivas, que se le
autorice la transmisión parcial a diversos terceros del derecho de explotación, que ampara el
citado título de concesión, para que sean aquellos quienes gocen de la explotación del citado
recurso natural.
Conagua, previo procedimiento administrativo, declara procedente modificar el título de
concesión para efecto de su transmisión a los terceros y en 2008 expide los títulos
respectivos. Sin embargo, posteriormente esa autoridad tiene conocimiento que desde 2006 –
es decir, antes de que fuera solicitada la transmisión de derechos respectiva– el titular
originario de la concesión había fallecido, por lo que procede a demandar vía lesividad la
ilegalidad de su resolución.
Al contestar la demanda, los terceros sostienen la validez de sus títulos de concesión,
alegando que la persona que formuló la solicitud de transmisión a la autoridad administrativa,
tenía un poder notarial otorgado por el titular original de la concesión, que no le había sido
revocado, exhibiendo en juicio documentos que acreditan tal circunstancia.
Ante la exhibición de esos documentos en la contestación, la autoridad administrativa
formula ampliación de demanda para controvertir su validez, y los particulares, en su
momento, contestan la ampliación respectiva.
 Finalmente, en el juicio se comprueba que el referido poder notarial se celebró con fecha
posterior a la muerte del supuesto otorgante. En consecuencia, el Tribunal determina que se
acreditó la ilegalidad de las resoluciones controvertidas y se declara su nulidad porque
conforme a la Ley de Aguas Nacionales, el título de concesión (que fue materia de las
resoluciones impugnadas) se había extinguido previamente a su transmisión por muerte del
titular originario, por lo que tal transmisión fue ilegal. 77
En este caso puede advertirse que el motivo de la ampliación de demanda atendió a que el
particular en su contestación formuló argumentos defensivos con base en cuestiones y
documentos que eran desconocidos de inicio por la autoridad demandada, de manera que la
ampliación de demanda y su contestación respectiva, constituyen formalidades esenciales del
procedimiento, pues así se asegura que se plantee correctamente la  litis  frente al juzgador,
de manera que tenga todos los elementos para resolver sobre la legalidad o ilegalidad de la
resolución administrativa favorable.
Cabe destacar que si bien, conforme a la lógica jurídica, es válido afirmar que no todos los
supuestos de ampliación de demanda se pueden actualizar en el juicio de lesividad, como ya
comenté, lo cierto es que la norma adjetiva no distingue entre juicio de nulidad y de lesividad,
sino que formalmente todas las causales son aplicables al contencioso administrativo como
género, por lo que es necesario, por seguridad jurídica, que la norma incorpore algunas
precisiones tratándose de la lesividad.

4.5. LAS PRUEBAS, CARGAS PROBATORIAS Y PRESUNCIONES

Debo hacer la aclaración de que en el juicio contencioso administrativo no se prevé un

periodo especial para el ofrecimiento de pruebas, ya que –como se comentó anteriormente–
la  litis  se fija con la demanda, su contestación y sus correspondientes ampliaciones, por lo
que la ley exige que las partes ofrezcan y presenten sus pruebas precisamente al formular
esos actos procesales, con excepción hecha de las pruebas supervenientes, lo que atiende a
lograr una mayor celeridad procesal.
La problemática relacionada con el ofrecimiento de pruebas, aun cuando en estricto sentido
podría verse como un aspecto relacionado con la presentación de la demanda y la
contestación, más bien tiene que ver con la cuestión de fijar los hechos sometidos a
controversia, por lo que para efectos de estudio y para un mejor entendimiento, en este
apartado se aborda como un aspecto relacionado con las cargas probatorias y las
presunciones.
La LFPCA (artículo 40) establece reglas para la distribución de cargas probatorias en el
juicio contencioso, de manera que en principio el actor y el demandado asumen cada uno la
carga de probar los hechos en que funden su acción o sus excepciones, respectivamente.
Sin embargo, esa regla procesal tiene algunas excepciones en función de que la norma
también dispone de diversas presunciones legales, las cuales existen para efecto de cumplir
ciertos objetivos dentro del proceso, por ejemplo: trasladar la carga de la prueba al colitigante,
proteger un bien jurídico determinado, sancionar una conducta que atente en contra del
proceso o simplemente dar una solución práctica para efecto de resolver una cuestión
incidental, como sería la competencia territorial del órgano jurisdiccional.
Al momento de invertir los roles en el juicio de lesividad se afectan esas cargas probatorias
y presunciones, en función de que la materia de ese juicio difiere del juicio de nulidad, en
cuanto a que la cuestión versa sobre la preservación de un interés público que puede verse
afectado por el acto administrativo. En los siguientes apartados abundaré al respecto.

4.5.1. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Y LA PRESUNCIÓN DE HECHOS POR LA OMISIÓN DE NO EXHIBIRLO EN JUICIO

En función de la regla ya precisada que rige en materia probatoria, cada una de las partes
en el juicio de nulidad tendrá la posibilidad de ofrecer los medios de prueba que considere
pertinentes para demostrar los hechos en que funda su pretensión.
En aplicación de esa regla y bajo el principio de economía procesal, que busca que “la
justicia sea impartida con el máximo rendimiento en el menor tiempo posible”,  78  la LFPCA
(artículo 14, fracción V) establece que el actor, como parte de sus pruebas, tiene la posibilidad
de ofrecer el expediente administrativo que contenga toda la información del procedimiento
administrativo que dio lugar a la resolución impugnada.
Tal figura del denominado “expediente administrativo” obliga a la autoridad a remitir esas
actuaciones al Tribunal, previo requerimiento que para tal efecto se formule, para que la
actora esté en posibilidad de allegarse y allegar al juzgador de todas las actuaciones
realizadas por la autoridad administrativa para emitir el acto impugnado, lo que permite tanto a
aquel como a las partes, contar con la información precisa sobre los antecedentes y los
hechos que sirvieron de sustento a la resolución sometida a controversia.
Incluso este expediente administrativo puede abarcar la documentación de naturaleza
privada del propio actor, es decir, cualquier escrito o documento ofrecido como prueba dentro
de ese procedimiento administrativo, siempre y cuando sea precisado en el ofrecimiento, lo
que redunda en beneficio del particular, pues no tendrá que ofrecer en juicio nuevamente
como prueba aquellos documentos privados con los que ya cuenta la autoridad administrativa
porque le fueron exhibidos previamente.
Esta figura procesal de carácter probatorio se ve reforzada con una presunción establecida
en la LFPCA (artículo 45), conforme a la cual, si la autoridad demandada no expide copia de
los documentos ofrecidos por el demandante (incluido el expediente administrativo) siempre
que se hayan identificado debidamente, se presumirán ciertos los hechos que se pretenden
probar con esos documentos. 79
Opino que esta presunción es un reconocimiento a la desigualdad material de las partes en
el juicio, específicamente por lo que toca a que una de ellas es un órgano del Estado –que
incluso actúa como autoridad al emitir el acto administrativo sometido a la jurisdicción–, por lo
que se pretende impedir que esa disparidad pueda limitar indebidamente el derecho de las
partes a que ofrezcan los medios de prueba que consideren necesarios, en especial en
función del particular que se encuentra en desventaja.
Esta presunción de veracidad sobre los hechos que se desprenden de documentales en
poder de la autoridad, que se niega a proporcionarlos por causas injustificadas, sirve como
una especie de “sanción” a la autoridad administrativa por esa omisión procesal.
Pero esa presunción también tiene un sentido práctico en el juicio, en la medida en que la
impartición de justicia se vería seriamente retrasada de esperar a que se aportaran los
medios de prueba en cuestión, cuando no existe una causa justificada para no remitirlos,
porque sería ilógico que esta situación perjudicara al propio oferente de la prueba (al
particular), ya que se presupone que no cuenta con esos documentos (tratándose de
documentos de la autoridad); además, en todo caso sería responsabilidad de la autoridad,
que actuó en rebeldía frente al requerimiento del Tribunal.
Cabe señalar que la exhibición del expediente administrativo en juicio por parte de la
autoridad demandada, permite al particular tener acceso a actuaciones que pudieron no ser
de su conocimiento durante la tramitación del procedimiento administrativo, como podrían ser
requerimientos entre autoridades o comunicaciones internas de la propia autoridad, respecto
de las cuales podrían formularse conceptos de impugnación a través de la ampliación de la
demanda correspondiente, siempre que no hayan sido del conocimiento previo del actor,
como se comentó en el tema relativo a la ampliación de la demanda.
Ahora bien, veamos qué sucede en la inversión de roles en el juicio de lesividad. La
autoridad administrativa impugna una resolución administrativa favorable por considerarla
contraria a Derecho, y aplicando la regla procesal está en aptitud también de ofrecer el
expediente administrativo en cuestión. La primera pregunta que surge es ¿si se trata de un
 derecho procesal del actor, entonces la autoridad administrativa –como actora– podría
abstenerse de ofrecer tal medio de prueba?
La respuesta parece sencilla, pues, en principio, obligar a una de las partes a ofrecer un
medio de convicción implicaría romper el equilibrio procesal que debe observarse en el
proceso. Sin embargo, la naturaleza de la figura procesal del expediente administrativo exige
privilegiar la celeridad procesal, porque las actuaciones que lo integran ya están en poder de
la autoridad administrativa y sirve también para proteger al particular de forma que no le sea
limitado el derecho de acceso a la prueba.
Entonces, si el particular ahora funge como demandado ¿no debería brindársele la misma
protección? ¿No resultaría más eficiente que la autoridad, de inicio, exhibiera el expediente
administrativo, pues al final la materia del juicio de lesividad es analizar sobre la legalidad del
acto administrativo para evitar una lesión al interés público? ¿Ese interés público no
demandaría tal exigencia también por celeridad procesal?
De ser afirmativas las respuestas, se le permitiría al particular, desde su emplazamiento,
tener acceso a todas las actuaciones del procedimiento administrativo para efecto de que
también pueda plantear una adecuada defensa del acto administrativo que le fue favorable.
El caso del Derecho Administrativo Español da una propuesta en ese sentido en la medida
en que “si el fundamento del régimen de iniciación del proceso ordinario radica en que el
demandante únicamente podrá formular debidamente la pretensión cuando haya examinado
el expediente (…) como en el proceso de lesividad la parte demandante tiene en su poder el
expediente en que se dictó el acto que da lugar al proceso, es lógico que simultáneamente
solicite la incoación del proceso, formule la pretensión y presente el expediente”. 80
Pero la ausencia de reglas procesales  ad hoc  para el juicio de lesividad implica que el
particular debe efectuar el ofrecimiento de pruebas en la contestación, lo que en principio
plantearía la duda de si tiene derecho también a ofrecer el expediente administrativo como
demandado –porque la ley lo prevé como un requisito de la demanda.
En caso de que pueda sostenerse que el particular demandado también puede ofrecer
como prueba el expediente administrativo, implicaría darle la oportunidad posteriormente a las
partes para que una vez remitido el expediente pudieran alegar aspectos del procedimiento
administrativo previo y que se conocieron con la exhibición del expediente administrativo, lo
que únicamente abarcaría al particular.
La posibilidad de ampliación de demanda para la autoridad actora quedaría acotada,
porque desde luego tenía conocimiento del expediente administrativo desde la presentación
de su demanda, por lo que, por equidad procesal, solo debería permitírsele formular contra-
argumentos en función de aquellos que realizara el particular demandado.
También implicaría que en caso de que la autoridad fuera omisa en aportar el expediente
administrativo como prueba, previo requerimiento del Tribunal, tendría que aplicarse la misma
consecuencia jurídica respecto a la presunción de veracidad de los hechos que se le imputen
a la autoridad, pues de lo contrario se le restringiría ilegalmente al particular –demandado– de
su derecho de prueba.
Nuevamente, el tema no queda resuelto con las reglas procesales actuales y demuestra
que el juicio de lesividad no significa un mero cambio de roles de las partes, sino un
procedimiento que requiere de reglas especiales para su substanciación y resolución.

4.5.2. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD PARA PRESERVAR EL INTERÉS PÚBLICO O PARA PROTEGER LA SEGURIDAD JURÍDICA

La LFPCA reconoce que una de las partes en juicio lo constituye un órgano del Estado que
representa los intereses de la colectividad; de ahí que se establezca una presunción en favor
de las resoluciones o actos administrativos de las autoridades, en el sentido de que estos se
reputan legales (artículo 42 de la LFPCA).
 La finalidad de esta presunción es establecer una distribución especial de las cargas
probatorias entre las partes, pues si resulta que la controversia en juicio versa sobre la
posible ilegalidad de un acto administrativo y este se presume legal, entonces corresponderá
al actor la carga de probar lo contrario.
Tal presunción atribuye una carga procesal al demandante, con el objetivo de preservar los
actos administrativos y, por ende, la consecución del interés público que le es inherente.
Por ejemplo, tratándose de la materia fiscal, la presunción de legalidad del acto o
resolución que prevé la legislación correspondiente (artículo 68 del CFF) y que también
regula la LFPCA en similares términos (en su artículo 42) 81 atiende a que “las leyes fiscales,
cuando establecen presunciones, lo hacen imbuidas por el criterio proteccionista del fisco, o
bien de la administración (…) se justifica la creación de esta presunción (de legalidad)
atendiendo al principio de legalidad y a la obligación que tienen los servidores públicos de
tomar en consideración y ceñirse a la jerarquía del orden jurídico nacional”. 82
Así también lo señala el Ministro Pérez Dayan, cuando refiere que la presunción de
legalidad “es una circunstancia que obedece, indudablemente, a un postulado de índole
práctico pues de no operar tal presunción, la actividad jurídica de la administración sería
inicialmente objetable, requiriéndose entonces de otro acto de autoridad que, en forma previa
validara el actuar público”. 83 Sin embargo, la propia ley establece que esa presunción no es
absoluta sino que puede ser desvirtuada por el particular si demuestra que el acto es ilegal.
La presunción de legalidad en el juicio de nulidad libera a la autoridad demandada de la
carga procesal de probar que su acto cumplió con los requisitos legales necesarios; sin
embargo, cuando el particular cuestiona esa legalidad expresando una negativa lisa y llana de
los hechos, es la autoridad la que debe probarlos para sustentar la motivación en la emisión
del acto.
En la práctica, la inversión de los roles en el juicio contencioso administrativo plantea la
interrogante de si debe o no aplicarse la misma distribución de cargas probatorias entre las
partes, sobre todo en el caso en que quien impugna el acto es la misma autoridad que lo
emitió.
Si entonces la autoridad administrativa reconoce en juicio de lesividad que se cometieron
vicios en la emisión del acto favorable, esto ¿podría considerarse como una posible confesión
en juicio de hechos ilegales por parte de la autoridad? De ser así, ¿la anulación sería un mero
requisito formal para declarar el acto nulo o, por el contrario, debe sostenerse que el acto
administrativo también se presume legal y, por tanto, la autoridad –pese a su posible
confesión– debería probar la ilegalidad del acto?
La regla de presunción de legalidad del acto en el juicio de lesividad –en mi opinión–
adquiere una función diversa a la del juicio de nulidad, pues en este proceso  sui géneris  la
presunción tiene por objeto proteger la seguridad jurídica del particular, como un derecho
humano reconocido por nuestra Constitución.
Es decir que pese a que la autoridad pudiera reconocer actos u omisiones en que incurrió
al emitir el acto impugnado que lo tornarían ilegal, de cualquier forma debería estar obligada a
probar tales hechos, pues el particular beneficiado con el acto favorable gozaría de la
presunción de legalidad para la protección de su seguridad jurídica.
De lo contrario, la autoridad podría revocar su propio acto aun cuando no probara los
hechos que sustentan la ilegalidad de su actuación, volviéndose el juicio de lesividad un mero
requisito formal o de trámite en perjuicio de la seguridad jurídica del particular.
Así, en una primera aproximación parecería que no existiría una verdadera inconsistencia al
aplicarse las reglas del juicio de nulidad al juicio de lesividad, porque en ambos procesos
resulta válido y congruente con el medio de impugnación que se observe esta regla procesal
relativa a presumir la legalidad del acto o resolución impugnada, salvo prueba en contrario.
 No obstante, el que tal presunción tenga una finalidad y objeto diverso (es decir, que en la
lesividad sirva para proteger la seguridad jurídica del particular) puede dar lugar a una
diferencia sustancial en la distribución de las cargas procesales en el juicio y además en
determinar los aspectos de la resolución impugnada que pueden analizarse para anular un
acto administrativo.
Por ejemplo, varios criterios del TFJA sostienen que los argumentos que la autoridad
actora plantea en su demanda de lesividad, deben estar encaminados exclusivamente a
acreditar la ilegalidad del acto por aspectos de fondo y no aquellos relacionados con aspectos
meramente formales, situación respecto de la cual se abundará más adelante en el apartado
del presente capítulo correspondiente a las posibles causas de anulación y los efectos de la
sentencia.
El criterio antes referido se basa en que no resulta congruente en un Estado de Derecho,
que se perjudique a un particular con la anulación del acto administrativo favorable, por vicios
formales que deriven de la culpa o negligencia de la autoridad –como, por ejemplo, la falta de
firma autógrafa del acto administrativo–, porque de lo contrario se causaría una grave
violación al derecho de seguridad jurídica del particular demandado –en el supuesto que este
último desconociera la falta de autenticidad de la firma.
A todas luces resultaría injusto en ese caso que el particular se viera perjudicado por la
anulación del acto por un vicio formal en que incurrió la propia autoridad, pues aquel tendría
la confianza de que su acto se emitió conforme a derecho (con firma autógrafa), y así obraría
en consecuencia durante la vigencia del acto, además de que no tendría a su alcance la
posibilidad de saber si la firma que ostenta ese acto es o no autógrafa.
Esta postura atendería a la máxima de Derecho conforme a la cual “nadie puede alegar en
su favor su propia culpa” y que se desprende del diverso principio de buena fe que también
se reconoce aplicable al Derecho Administrativo. Tal principio, visto desde la perspectiva del
ciudadano frente a la Administración, se manifiesta en la “consolidación de una legítima
confianza –en el ciudadano– en que ésta –la administración– ejercerá sus competencias de
acuerdo con el ordenamiento jurídico y no, por el interés de la propia administración ni
tampoco por el mero interés de la legalidad”. 84
Si tomamos como válida esa postura –en la que la autoridad actora no puede alegar vicios
formales del acto administrativo–, entonces la presunción de legalidad, que por regla general
admite prueba en contrario, se tornaría en una presunción absoluta –a diferencia del juicio de
nulidad–, es decir, en un juicio de lesividad no se podría admitir una controversia sobre si el
acto administrativo impugnado adolece o no de un vicio formal, porque se presume legal sin
posibilidad de probar en su contra; sin embargo, esa presunción –que si bien podría
cuestionarse su constitucionalidad porque impediría o haría nugatorio el derecho de prueba–
atiende a la razón de proteger la seguridad jurídica del particular para que la autoridad no se
pueda beneficiar de su propio error o culpa en perjuicio de aquel.

4.6. ACUMULACIÓN DE JUICIOS POR CONEXIDAD

La actividad administrativa, cada vez más compleja, hace que sea más común que
autoridades administrativas emitan diversas resoluciones que no constituyen parte del mismo
procedimiento, pero que se encuentran vinculadas entre sí, ya sea porque se refieren a un
mismo aspecto jurídico o de hecho ya resuelto, porque las resoluciones se apoyan en
consideraciones de un acto previo o bien son consecuencia de uno primigenio.
La LFPCA (artículo 31) resuelve esta problemática a través de la figura de la conexidad y
como consecuencia mediante la acumulación de los juicios, que se tramita vía incidental hasta
antes de que el asunto sea puesto en estado para resolver (cierre de instrucción), con la
finalidad de que las controversias planteadas por actos conexos sean resueltas por un mismo
órgano jurisdiccional.
 Por ejemplo, tratándose de un crédito fiscal y los actos de ejecución del mismo, que serían
su consecuencia lógica, o bien el otorgamiento de un permiso o concesión para explotar un
recurso natural y la autorización respecto a los posibles efectos ambientales que pudiera
conllevar ese permiso o autorización.
La acumulación en el juicio contencioso en general tiene como finalidad “prevenir que
cuestiones similares sean resueltas en diversos procedimientos, con el riesgo de que sobre
una misma situación legal se emitan resoluciones contradictorias”. 85
Pero también la acumulación en el juicio contencioso atiende a otras razones de índole
funcional, por virtud del principio de conexidad procesal, porque “al allegarse un solo juzgador
de todos los elementos expuestos en los distintos procesos, se generan condiciones
favorables para decidir sobre un juicio (…) facilita el conocimiento de la verdad sobre los
hechos o antecedentes del litigio y por último, en atención al principio de economía procesal,
se ahorran esfuerzos y se minimizan costos, tanto para las partes contendientes como para el
sistema de impartición de justicia”. 86
En la LFPCA (artículo 31) se prevén los supuestos de acumulación por conexidad que
pueden clasificarse como: (i) subjetiva, es decir, cuando las partes sean las mismas y se
invoquen idénticos agravios (fracción I), y (ii) objetiva, cuando siendo diferentes las partes e
invocándose distintos agravios, el acto impugnado sea uno o se impugnen varias partes del
mismo (fracción II), o bien que se impugnen actos o resoluciones antecedentes o
consecuencia de otros.
En lo que toca al juicio de lesividad se atendería al mismo principio de acumulación de los
juicios en cuanto a la conexidad, ya sea objetiva o subjetiva, de manera que doctrinalmente
se reconoce que para el juicio de lesividad “no es procedente la exigencia del requisito de
que la resolución sea nueva, ya que muchas veces el particular, favorecido con una
resolución que él mismo estima violatoria de la ley aplicada, plantea nuevamente el problema
ante la hacienda pública, quien al ratificársela le disipa la duda de aprovecharse de una
resolución mal fundada. Por ello, cuando la administración solicita la nulidad de una
resolución debe reclamar, simultáneamente, la de todas aquellas resoluciones con las que se
ratificó la primera”. 87
Sin embargo, tratándose del juicio de lesividad puede presentarse el supuesto en que,
derivado de una resolución que sea parcialmente favorable al particular (porque reconoce un
derecho subjetivo), en otro aspecto le sea desfavorable (porque le impone una carga u
obligación).
Pensemos, por ejemplo, en una resolución que reconociéndole al particular el derecho a
una deducción concreta en materia de ISR (lo que le sería favorable a aquel) aun así le
determina un crédito fiscal a pagar (esto es, le impone una obligación) por virtud del análisis
de otras deducciones que le fueran rechazadas.
Otro caso sucede cuando se impugne la resolución recaída a un recurso administrativo que
fue favorable al particular (porque revocó la resolución recurrida para ciertos efectos y que
puede ser impugnable vía lesividad) 88 pero que no satisfizo plenamente las pretensiones del
particular (la cual puede ser impugnable vía juicio contencioso por el particular por la parte de
la resolución que continúa afectándolo).
Puede acontecer que ese mismo acto pueda ser impugnado por el particular –vía juicio de
nulidad– y por la propia autoridad –vía juicio de lesividad– en la parte que le fue favorable al
particular.
No cabría duda que en los supuestos en comento se actualizaría una especie de conexidad
subjetiva y objetiva, primero en cuanto a que las partes en el proceso serían las mismas (claro
que desde una posición diferente, como sería desde la perspectiva del particular, actor en un
juicio y demandado en el otro y viceversa), así como porque la decisión que se tomará en uno
de los litigios –relativo a la parte favorable para el particular– puede trascender en la decisión
 que se tomará respecto de la legalidad sobre la determinación de obligaciones de la misma
resolución (es decir, a la parte desfavorable para el particular).
Actualmente, como está redactada la norma jurídica, la interpretación presenta
ambigüedades en cuanto a si se actualiza o no la conexidad subjetiva antes precisada,
porque a pesar de que las partes sean las mismas (reitero, desde una posición diferente
como actor o demandado) la norma exige para la acumulación que los agravios sean
idénticos.
En el caso en comento, por lógica no se actualizaría este último elemento, pues en ambos
procesos la pretensión de cada parte sería diferente, por ejemplo, en el de nulidad la
autoridad sostendrá la legalidad del crédito fiscal en la parte desfavorable al particular, y en la
lesividad sostendrá la ilegalidad de la parte en que reconoció el derecho subjetivo al
particular.
También el supuesto de conexidad objetiva previsto en la norma que se refiere a que el
acto impugnado sea uno mismo o se impugnen varias partes del mismo acto (que es una
hipótesis que claramente se actualiza en el caso sujeto a análisis) tiene como presupuesto
que las partes y los agravios sean diferentes, lo que plantearía la duda de si en el caso en
comento las partes pueden considerarse distintas, por el simple hecho de tener un rol
diferente –como actor en un juicio y demandado en el otro–, lo que –en mi opinión– no es así
porque las partes en los juicios serían idénticas y lo que difiere es el papel que desempeñan
en el juicio.
Si bien en este caso podría plantearse que la acumulación por conexidad, tratándose de
juicios de nulidad y lesividad que versarán sobre la misma resolución, sería procedente
atendiendo al principio de economía procesal que debe regir en cualquier juicio, lo cierto es
que tal supuesto no se encuentra previsto expresamente en la norma adjetiva para efectos de
la acumulación, sino que esta última figura procesal atiende exclusivamente a los supuestos
previstos la LFPCA.
Este aspecto, como los anteriores, surge en la medida en que la norma jurídica procesal –
en el caso concreto de acumulación por conexidad– se construyó desde la perspectiva del
particular, es decir, buscan evitar el dictado de sentencias contradictorias en  pro  de la
seguridad jurídica del particular actor.

4.7. SENTENCIA Y SUS EFECTOS

Es de precisarse que, en caso de demostrarse la ilegalidad del acto administrativo, el

principal efecto jurídico de la sentencia en el juicio de lesividad será extinguir ese acto, así
como sus efectos jurídicos a través de su declaratoria de nulidad; lo anterior, en la medida en
que “se tratará de una sentencia constitutiva que, al anular un acto declaratorio de derechos,
producirá la extinción de las relaciones jurídicas derivadas del acto”. 89
Como en todo proceso, en el juicio contencioso administrativo la sentencia, como acto
procesal que contiene la decisión del juzgador sobre la controversia o litis planteada por las
partes, es forzosamente el resultado de las fases procesales previamente substanciadas, por
lo que la decisión se encuentra predeterminada por aquellos hechos o aspectos fácticos que
fueron probados frente al juzgador.
De ahí que resulta lógico pensar que si con motivo de la substanciación del juicio de
lesividad se han advertido diversas inconsistencias en el marco jurídico procesal aplicable,
más aún en las disposiciones que regulan la sentencia definitiva también se presentan
problemáticas en cuanto a la determinación que puede tomar el juzgador frente a las
consecuencias jurídicas derivadas del desahogo del propio proceso. A continuación señalo
aquellas que advierto.

4.7.1. CAUSAS DE ANULACIÓN POR VICIOS FORMALES

 Para Sarria, el control judicial en el ejercicio de las competencias administrativas
discrecionales “surge como una garantía del Estado de Derecho y con base en el criterio de
equilibrio entre los diferentes titulares del poder, al ser ejercido por autoridades estatales
independientes de las administrativas, especializadas e idóneas”. 90
Ese control de legalidad de los actos administrativos implica que el juez deberá analizar: (i)
la competencia de la autoridad emisora; (ii) la finalidad, es decir, que no haya desvío de
poder; (iii) la forma, confrontando el acto administrativo con los requisitos y formalidades
previstos en la norma, y (iv) los motivos, que se analicen y se precise la existencia de los
hechos invocados como causa del acto administrativo y su adecuación a la hipótesis
normativa. 91
Esos aspectos del control de legalidad vía jurisdiccional, son medularmente los que se
incorporan en las diversas causales de ilegalidad previstas por el artículo 51 de la LFPCA. 92
La problemática en el juicio de lesividad se presenta específicamente en las causas de
anulación relativas a la omisión de requisitos formales (fracción II) y vicios de procedimiento
(fracción III), supuestos en los que la norma jurídica procesal exige el elemento relativo a que
se afecten las defensas del particular y/o trasciendan al sentido de la resolución o acto
impugnado.
Hay opiniones, al respecto, que sostienen –y que yo comparto– que estas causas de
anulación reguladas por el artículo 51 de la LFPCA no pueden concretarse en un juicio de
lesividad, porque “en distintos precedentes y tesis del actual TFJA, se sostiene que deben
desestimarse los conceptos de anulación que no se dirijan a demostrar la ilegalidad del acto
en cuanto al fondo del asunto, lo cual únicamente puede suceder en las hipótesis que se
contienen en las fracciones I, IV y V del artículo antes mencionado”. 93
El criterio a que se hace referencia en el párrafo anterior se sostuvo con base en un
precedente de la Sala Superior del TFJA, que se pronunció en el sentido de que el juicio de
lesividad presupone un pronunciamiento sobre el fondo del acto combatido y no en cuanto a
cuestiones relativas a requisitos de procedibilidad de la solicitud del particular (cuya
respuesta favorable constituye la resolución impugnada en el juicio).
El razonamiento que, en su momento, realizó la Sala Superior del TFJA fue que la
anulabilidad de la resolución no cabría ya en la vía contenciosa por la carencia de esos
requisitos formales, partiendo de la base de que era obligación de la autoridad resolver –en la
instancia administrativa– sobre el requisito de procedibilidad en cuestión, para después
examinar el fondo del planteamiento solicitado, y si no lo hizo así, sino que resolvió
favorablemente la solicitud, entonces ese aspecto ya no podía ser alegado en el juicio de
lesividad. 94
Hay que destacar que ese razonamiento se sustenta en un aspecto procesal que no se
encontraba regulado (en ese entonces en el CFF), ni aun ahora lo está, en la norma adjetiva
vigente (LFPCA); sin embargo, el criterio atiende a un razonamiento lógico-jurídico
relacionado con la naturaleza del juicio de lesividad y que consiste medularmente en lo
siguiente: No sería justo que la autoridad administrativa se viera beneficiada con su propio
error procedimental, es decir, que pueda alegar su propia ineptitud o falta de cuidado para
anular un acto administrativo favorable que ya produjo efectos jurídicos en el particular.
Por ejemplo, en el caso que dio lugar al precedente de la Sala Superior del TFJA citado en
los párrafos que preceden, no cabe duda que era obligación de la autoridad administrativa
analizar la procedencia de la solicitud planteada por el particular –aspecto que incluye, por
ejemplo, que la promoción fuera presentada por legítimo representante–, por lo que si no lo
hizo así, sino que resolvió favorablemente la petición del particular –incluso puede
considerarse que tácitamente tuvo por cumplido tal requisito procesal– y posteriormente
interpone juicio de lesividad, alegando que en la solicitud no se acompañó el documento con
el cual se acreditara la representación, resulta que sería ilógico que el Tribunal anulara el
 acto administrativo, en perjuicio del particular beneficiado por el acto favorable, por el simple
hecho de que la autoridad indebidamente omitió analizar si se cumplía o no tal formalidad.
Y es que tratándose de vicios formales en el juicio de nulidad, la lógica que sigue la LFPCA
es que provocan la anulación del acto o resolución administrativa cuando hayan dejado en
estado de indefensión al particular o le perjudiquen en el sentido de la resolución, pero
tratándose del juicio de lesividad, la norma no considera que el que deduce un posible daño o
perjuicio causado al interés público es la autoridad actora.
En mi opinión, parecería que tratándose del juicio de lesividad respecto de vicios formales,
sería especialmente relevante la afectación que pudiera sufrir el particular demandado (a
quien le favoreció el acto administrativo), de modo que debiera considerarse que si el
particular alega que el vicio formal trascendió gravemente en su esfera jurídica, entonces solo
así pudiera proceder la anulación vía lesividad por un vicio formal, en el entendido que el
particular debería allanarse a la pretensión de la autoridad dejando de lado el beneficio que
pudo representar el acto controvertido.
Por ejemplo, en el caso antes comentado, si el particular alega en la contestación de
demanda que efectivamente a su solicitud no se acompañó un documento que acredite la
representación del mandatario, porque quien formuló la petición ante la autoridad en realidad
no era su legítimo representante y, por tanto, no era la voluntad del particular allegarse del
acto administrativo favorable, entonces el vicio sí trascendió a la esfera del particular y sí
daría lugar a que se anulara el acto administrativo favorable vía lesividad.
En caso contrario, si el vicio no fue trascendente para la esfera jurídica del particular, por
ejemplo, porque resulta que el promovente sí es el legítimo representante del particular y solo
se trató de una omisión formal de acompañar a la petición el documento que demostrara tal
circunstancia, esa cuestión podría convalidarse con la emisión de la resolución favorable, de
manera que sería ilógico que la omisión de la autoridad de verificar la personalidad del
promovente, le perjudicara finalmente al particular demandado.
Podría, entonces, darse el caso que la anulación fuera más perjudicial para el gobernado,
que se vio beneficiado con el sentido del acto administrativo (porque le fue favorable), de
manera tal que el vicio formal pudiera haberse purgado, y aunque la autoridad demande su
anulación, el acto debería preservarse para proteger la seguridad jurídica del particular.
Lo anterior, reitero, salvo que el particular se allanara a la pretensión de la autoridad actora
en la medida en que el derecho vulnerando pudiera ser renunciable o no se afectaran
derechos de terceros –aspecto que ya comenté en el apartado respectivo.
De nuevo la problemática legal se resuelve con la labor jurisdiccional mediante un
precedente –que incluso en nuestro sistema jurídico no sería estrictamente obligatorio para
otros órganos jurisdiccionales–, lo que deja abierta la posibilidad de que se adopte una
interpretación distinta, en el sentido de que todas las causas de anulación –incluso aquellas
de tipo formal– puedan actualizarse en un juicio de lesividad.
En ese sentido, existen opiniones relativas a que si en el juicio de lesividad se procura
evitar una afectación al interés público, entonces la ley debería prever causas de ilegalidad o
anulación específicas, que deben ir de la mano con la delimitación que se le quiera dar al
concepto de interés público, en tanto que “es (…) indispensable para que la ley conceptúe,
catalogue o determine los supuestos generales del interés público y evitar que en la realidad
se enfrente artificiosamente a la acción con el perjuicio al interés público. Esto, sin tener como
base un concepto preciso que propicie seguridad jurídica a la que todos los ciudadanos
tienen derecho. Porque de lo contrario propiciaremos aumentar las sentencias aparentes o
sofistas que ya asfixian el ambiente”. 95

4.7.2. LESIÓN OBJETIVA SIN CONSIDERAR ELEMENTOS SUBJETIVOS

 Considero que el juicio de lesividad conlleva implícita la pretensión en contra de un acto
que causa una lesión al interés público o al derecho objetivo que debe ser declarado nulo o
anulado, de manera que el Derecho Administrativo recurre al término “lesión” como sinónimo
de daño o perjuicio causado. 96
En el juicio de lesividad, esta lesión o daño se configura desde un punto de vista
objetivo  97  y consiste en el quebrantamiento de la norma, desde el ámbito del Derecho
Público, pues la lesión “no debe estar referida exclusivamente a los intereses económicos
privativos del Estado, debe consistir también –y primordialmente– en el propósito de
regularizar jurídicamente el acto causado con manifiesta vulneración de normas de
Derecho”. 98
En congruencia procedería declarar la nulidad o anulación del acto administrativo favorable
en un juicio de lesividad, cuando se acredite que efectivamente de fondo, el acto
administrativo se dictó en contravención de las normas jurídicas aplicables, por lo que causa
un daño o perjuicio al interés público.
La problemática surge al momento de precisar los efectos de la sentencia  ex nunc  o  ex
tunc, y para ello el concepto de lesión es fundamental.
Sin duda, la lesión desde la perspectiva del Derecho Privado –entendido como vicio de la
voluntad o bien una consecuencia de ese vicio– no puede aplicarse en los mismos términos al
Derecho Público, pero tampoco podemos soslayar que en su origen, al incorporar tales
conceptos jurídicos, el Derecho Administrativo se vio influenciado por el Derecho Privado,
especialmente por la teoría de las nulidades, aunque esta fuera adaptándose a su naturaleza
y fines. 99
Aun hoy existen opiniones en el sentido de que “la lesividad o dañosidad, como acción
procesal en Derecho Administrativo y Procesal Administrativo (…) debe ser estudiada,
analizada y finalmente reformada, por tener substanciales equivalencias jurídicas con la
institución del Derecho Civil y Procesal Civil (…) si bien es cierto, que las ramas civiles por
una parte, y las administrativas por la otra tienen objetos y naturaleza distintos, también es
cierto, que el Derecho no se inventa ni se crea de manera absoluta y totalmente
independiente para cada rama jurídica, sino que siempre se debe aprovechar lo explorado en
otra de sus ramas, en cuanto a lo práctico, similar, justo y equitativo”. 100
De modo que actualmente la lesividad en materia administrativa prescinde de otros
elementos subjetivos (a diferencia de la lesión como figura jurídica del Derecho Civil en el que
existen elementos objetivos y subjetivos), incluidos los vicios del consentimiento (el error o
violencia) como causantes del daño, “vicios que se omiten o callan indebidamente en la ley
administrativa y procesal administrativa, y mucho menos se regulan al instituir la acción de
lesividad. En realidad la lesividad administrativa y fiscal, se reduce en la ley, al mero daño y
perjuicio económico para la administración pública, por un acto o resolución emitidos por la
misma”. 101
No cabe duda que de forma inmediata lo que se reputa causante del daño o lesión al
interés público es el propio acto administrativo que emitió la autoridad y los efectos jurídicos
que produce, aunque podría decirse que de forma mediata o indirectamente se tiene que ese
acto es contrario a Derecho, no en función de su propia naturaleza, sino por virtud de algún
defecto o vicio en su emisión que puede atender a diversas causas.
Por ejemplo, la causa de la ilegalidad del acto puede deberse a un error de hecho (falsa
apreciación de los hechos que sirven de motivación al acto) o de derecho (equivocada
interpretación o aplicación de la norma jurídica que sirve de fundamentación al acto), por dolo
o mala fe de la autoridad (tratándose de la desviación de poder) o del propio particular
(inducir o disimular el error de la autoridad) e incluso por actos en los que participan ambos
sujetos influenciando la determinación de la autoridad (caso de corrupción).
 De ahí que en la práctica jurisdiccional se presentan situaciones en las que esas figuras
jurídicas, como el error, el dolo y la mala fe, podrían proporcionar una solución más justa en la
determinación sobre la anulación o validez de una resolución administrativa favorable, cuando
efectivamente esos elementos subjetivos concurren en la producción del daño o lesión que
produce un acto administrativo favorable.
Un ejemplo es el caso analizado en el apartado relativo al allanamiento, en donde la
autoridad actora en un juicio de lesividad probó la ilicitud de los actos administrativos
favorables, relativos a una transmisión de una concesión para explotar un pozo de agua que
supuestamente había hecho su titular a varias personas, cuando en realidad se demostró que
dicho titular había muerto previo a la solicitud que dio origen a esos actos.
Pensemos que esa transmisión se hubiera realizado a algunos terceros que eran familiares
del titular y a otras personas físicas no relacionadas. No cabe duda que en ese caso, los
particulares en el supuesto de los parientes beneficiados por el acto administrativo favorable,
actuaron con dolo para allegarse un beneficio indebido, porque indujeron a un error de hecho
a la autoridad administrativa, respecto a que la persona que instaba el procedimiento
administrativo era el titular original de la concesión a través de un legítimo representante –
pese a que ya había fallecido.
En ese caso, la anulación de los actos favorables atendería a la extinción previa del título
de concesión (porque no se puede transmitir lo que ya se extinguió), lo que justificaría,
incluso, que la anulación tuviera efectos retroactivos (ex tunc), privilegiando el principio de
legalidad, dado el evidente dolo con el que actuaron los particulares beneficiados por el acto,
efecto que podría abarcar, por ejemplo, que se considerara que fue ilegal el aprovechamiento
del recurso natural realizado al amparo de la transmisión de concesión, por no contar con un
título legalmente otorgado para tal efecto.
Contrario a lo anterior, en otros supuestos en los que no existiera tal dolo o mala fe del
particular, por ejemplo, en el caso de los terceros no relacionados familiarmente con el titular
que desconocían la muerte del titular, sería necesario precisar los efectos de la anulación (ex
nunc), para lo cual debería privilegiarse la seguridad jurídica de los gobernados, en el sentido
de que al menos durante el lapso en que el acto administrativo favorable tuvo efectos
jurídicos, se introdujo en la esfera jurídica del particular el derecho reconocido o declarado en
el propio acto administrativo de explotar el recurso hídrico, por lo que sería desproporcionado
que a la sentencia de anulación se le imprimieran efectos retroactivos –a menos que se
demostrara que esos terceros tenían conocimiento del fallecimiento del titular de la
concesión– ya que debería protegerse la buena fe de los particulares.
En el siguiente apartado trataré también un caso sobre la limitación de los efectos
retroactivos de la sentencia en caso de que no se demostrara mala fe del particular, lo que
denota la posible necesidad de que la norma adjetiva reconozca ciertos elementos subjetivos
relacionados con la lesión o daño, para efecto de la declaratoria de nulidad o validez del acto
administrativo favorable, así como los efectos de esa determinación.

4.7.3. RETROACTIVIDAD DE LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA

La LFPCA, en su artículo 13, párrafo tercero, fracción III, dispone que los efectos de la
sentencia dictada en un juicio de lesividad, en caso de ser total o parcialmente desfavorable
para el particular –es decir, que se anule la resolución favorable–, solo pueden retrotraerse a
los cinco años anteriores a la presentación de la demanda. 102
Al respecto, la Segunda Sala de la SCJN abordó el tema de la retroactividad de los efectos
de la sentencia emitida en un juicio de lesividad, en un caso por demás interesante y que a
continuación sintetizo:
Una empresa dedicada a la prestación de diversos servicios de telecomunicaciones en
México, incluidos los servicios de interconexión (lo que se conoce
como  roaming  internacional), en 2005 le hizo una consulta fiscal a la autoridad tributaria
(SAT), en la cual solicitaba que se le confirmara su criterio en el sentido de que esos servicios
de  roaming  internacional que prestaba a empresas de telecomunicaciones residentes en el
extranjero, se encontraban sujetos al pago del IVA a la tasa del 0% –que medularmente
consiste en un régimen de beneficio para los contribuyentes en virtud de la figura del
acreditamiento–, con fundamento en diversas disposiciones de la Ley del IVA, su reglamento,
el Reglamento de las Telecomunicaciones Internacionales y la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados.
En 2006, el SAT emite una resolución favorable al particular, en la cual se confirma el
criterio de la empresa de telecomunicaciones, en el sentido de que los servicios
de roaming internacional que presta a residentes en el extranjero, se encuentra gravada a la
tasa del 0% del IVA, porque consideró que esos servicios se aprovechaban en el extranjero.
Posteriormente, en 2007, el SAT interpone juicio de lesividad en contra de la resolución
recaída a la consulta, alegando primordialmente que existió una indebida aplicación del
referido Reglamento de Telecomunicaciones Internacionales en la resolución favorable. Por
su parte, el TFJA advirtió que la autoridad tributaria efectivamente realizó una incorrecta
aplicación del citado Reglamento, porque no se acreditó que los servicios
de  roaming  prestados en el país fueran aprovechados en el extranjero, sino que, por el
contrario, se aprovechaban en territorio nacional, por lo que declaró la nulidad para el efecto
de que la autoridad administrativa emitiera una nueva resolución en la que resolviera la
consulta presentada por el particular, pero considerando lo resuelto en el fallo. 103
Años después, en 2013, en cumplimiento a la sentencia en comento, el SAT emitió una
nueva resolución, en la que determinó no confirmar el criterio del particular en cuanto a que
los servicios de telecomunicaciones prestados estaban sujetos a la tasa general del 15% (en
ese entonces).
Contra dicha resolución, el particular interpuso juicio de nulidad, el cual se resolvió
reconociendo la validez de la resolución administrativa en comento, y en contra de tal
sentencia, el gobernado interpuso juicio de amparo, del cual finalmente terminó conociendo
en revisión la Segunda Sala de la SCJN.
En su momento, la Segunda Sala determinó negar el amparo al particular (por lo que en
última instancia se confirmó el criterio de que el particular tenía que pagar la tasa general y no
estaba sujeto a la tasa del 0% del IVA); sin embargo, aún quedaba un aspecto a considerar:
El particular, con motivo de la autorización otorgada desde 2006 y hasta que fue dejada sin
efectos en 2013, no solo había dejado de pagar el impuesto correspondiente a sus servicios,
sino que también se había beneficiado del acreditamiento del impuesto que le habían
trasladado (beneficio de la aplicación de la tasa del 0%) y que dio lugar a que recibiera
cantidades del fisco federal por concepto de saldo a favor, por lo que, en su momento, la
pregunta era: ¿Con motivo de la anulación de la resolución favorable, el particular tenía que
pagar retroactivamente por los cinco años del impuesto causado y más aún, devolver las
cantidades que le fueron entregadas por concepto de saldo a favor?
Con el asunto antes reseñado, no era menor la problemática que se le presentó a la
Segunda Sala de la SCJN, porque en términos de estricto Derecho la anulación de la
resolución favorable implicaba, de fondo, que el particular desde 2006 había venido causando
el impuesto correspondiente a una tasa del 15%, por lo que no solo omitió el cumplimiento de
sus obligaciones tributarias, sino que se benefició indebidamente por una cantidad pagada
por el fisco federal, lo que causaba perjuicio al erario.
Pero también es cierto que tanto la omisión de pago como la aplicación del beneficio
indebido no fueron en razón de la decisión unilateral del particular, sino que desplegó esa
conducta al amparo de una resolución favorable otorgada por la autoridad competente, que le
daba certeza de que tenía derecho al no pago y al beneficio en cuestión, por lo que resultaba
injusto que casi siete años después tuviera que pagar las cantidades generadas por los cinco
 años anteriores, por concepto del impuesto y los saldos a favor percibidos por el mismo
periodo, lo que planteaba un serio problema de afectación a la seguridad jurídica del
particular.
Resulta por demás interesante la resolución de este problema jurídico por parte del Máximo
Tribunal de nuestro país, inclinándose por proteger la seguridad jurídica del particular por
sobre el principio de legalidad, al punto de introducir un elemento subjetivo –el cual, cabe
decir, no se encuentra previsto expresamente por la norma en comento que permite la
retroactividad de los efectos de la sentencia–, pero que –considero– resultaba necesario para
resolver este caso en justicia y que consiste precisamente en el concepto de la mala fe. 104
La Segunda Sala de la SCJN en este caso, refirió lo siguiente:

Finalmente, cabe destacar que la decisión alcanzada por esta Segunda Sala de modo alguno representa que la parte
quejosa deberá efectuar el pago retroactivo de la contribución analizada por el periodo en que presentó la consulta ante la
autoridad administrativa, en virtud de lo siguiente.

De primera mano, del estudio de tal dispositivo legal –artículo 13, párrafo tercero, fracción III, de la LFPCA– propone la
aplicación retroactiva de los efectos cuando la sentencia le sea desfavorable al particular; sin embargo, debe realizarse una
interpretación diferenciada de los efectos de aquella decisión que revoque el beneficio que en su caso haya obtenido el
gobernado.

En efecto, no debe soslayarse que para la aplicación retroactiva referida, debe en todo caso verificarse si el beneficio
obtenido por el particular fue producto de un acto de mala fe, pues únicamente será en este supuesto de hecho, en el que se
podrá aplicar un efecto retroactivo a la revocación del multicitado beneficio, ya que se reitera, existió la dañada intención de
engañar a la autoridad con la finalidad de obtener un lucro indebido.

Contrariamente, si el beneficio que obtuvo el particular en sede administrativa no es producto de acciones de mala fe, sino
resultado de una propuesta legítima y bajo los supuestos de ley, sin la existencia de una indebida intención de manipulación de
los hechos en perjuicio de la autoridad, no es posible la aplicación retroactiva que alude el mencionado artículo 13, párrafo
tercero, fracción III, de la Ley Federal.

Bajo esa óptica, en la especie, no se advierte que la quejosa haya obtenido el beneficio de la aplicación de la tasa 0% del
impuesto al valor agregado, respecto de la actividad tratada en este asunto, mediante actos de mala fe o con la dañada (sic)
intención de engañar a la autoridad; por tanto, no es posible el cobro retroactivo del impuesto indirecto previsto. 105

Es decir, la Segunda Sala de la SCJN determinó que solo podrán darse efectos retroactivos (ex tunc) a la sentencia de
anulación en un juicio de lesividad, cuando se acredite que el gobernado obtuvo la resolución favorable con mala fe, esto es, que
la resolución haya sido consecuencia de hechos manipulados o falsos, que pretendieran obtener un beneficio indebido; por el
contrario, si el particular actuó de buena fe, de manera que la resolución es resultado de un criterio legítimo –aunque podríamos
agregar que el criterio sea erróneo– los efectos de la anulación solo serán hacia el futuro (ex nunc).

Esto denota –como ya comenté– un aspecto práctico de las reglas procesales del juicio de
lesividad, que exigen considerar también aspectos subjetivos –y no solo objetivos– del daño o
perjuicio al interés público, que es materia del juicio de lesividad y que básicamente sigue el
criterio relativo a determinar si alguna de las partes –autoridad o particular– actúo con dolo o
mala fe, de manera que pueda atribuírsele la responsabilidad en la emisión del acto dañoso.
Si el daño es provocado por la propia autoridad que emitió el acto –quien actuó de mala fe
o cometió el error en la interpretación o aplicación de le ley–, entonces la anulación de la
resolución favorable no puede perjudicar retroactivamente al particular por virtud de la
protección a su seguridad jurídica, aspecto que hasta ahora no toma en consideración la
LFPCA en sus reglas procesales.

4.8. CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA

Un aspecto relevante del juicio contencioso administrativo es la obligación a cargo de las

autoridades administrativas de cumplir con las sentencias emitidas por el TFJA, cuestión que
es regulada por el artículo 57 de la LFPCA.
Para dar cumplimiento a lo ordenado por el fallo, las autoridades cuentan, en general, con
un plazo de cuatro meses contados a partir de que la sentencia ha quedado firme,
específicamente en el caso de que la sentencia en el juicio de nulidad, además de anular el
acto o resolución impugnada, ordene a la autoridad la realización de una determinada
conducta o la emisión de un nuevo acto administrativo, ya sea porque en la sentencia se
hubiera ordenado reponer el procedimiento para purgar el vicio advertido o bien porque se
dejaron a salvo las facultades de la autoridad demandada para tal efecto (en caso de que
decida ejercer tales facultades), e incluso si se reconoció al actor un derecho subjetivo.
Este plazo para el cumplimiento de las sentencias y la figura procesal de la Queja
constituyen los mecanismos con los que cuenta el órgano jurisdiccional para asegurar el
cumplimiento de sus fallos, lo que consolida al TFJA como un tribunal administrativo de plena
jurisdicción.
Mediante el procedimiento de Queja, una vez fenecido el plazo para el cumplimiento de la
sentencia, el particular actor puede instar al órgano jurisdiccional para que verifique que se ha
dado cabal cumplimiento a la sentencia respectiva, y en caso de que la autoridad no
demuestre que así lo ha hecho, se procede a aplicar las medidas de apremio y las sanciones
establecidas en la ley, en contra del servidor público que fue omiso.
Sin embargo, nuevamente la norma adjetiva relativa al cumplimiento de las sentencias se
encuentra construida desde la perspectiva del particular, es decir, está encaminada a obligar
a la autoridad como demandada o a cualquier otra autoridad involucrada, a dar cumplimiento
a los fallos del TFJA, para evitar una afectación a la esfera jurídica del gobernado, de modo
que estas reglas procesales no consideran el cambio de roles –y la naturaleza propia del
proceso– que implica el juicio de lesividad.
Tratándose del juicio de lesividad, la norma procesal no prevé expresamente reglas
especiales para el cumplimiento de los fallos, por lo que otra vez será la regla general que lo
resuelva –con la gran diferencia de que en estos casos será la propia autoridad actora quien
deberá cumplir el fallo, en el supuesto de que la sentencia ordene la emisión de un nuevo
acto o resolución.
Un aspecto práctico en el que pueden verse algunas inconsistencias es el caso en que en
el juicio de lesividad se impugne una resolución administrativa favorable, que a su vez es
producto del cumplimiento de una sentencia del propio TFJA, la cual habría declarado la
nulidad de un acto administrativo previo para determinados efectos. A continuación sintetizo el
caso concreto:
A un particular que importó mercancías de comercio exterior se le practica un embargo en
la vía administrativa, sobre sus productos por supuestos incumplimientos a las disposiciones
aduaneras.
El particular, en su momento, impugna esa determinación de la autoridad aduanera, vía
juicio de nulidad, y acredita la ilegalidad del embargo, por lo que el TFJA declara la nulidad de
aquel y, como consecuencia, en la sentencia se condena a la autoridad a que devuelva las
mercancías al particular.
Sin embargo, al momento de verificar el cumplimiento del fallo a través de la Queja, una vez
fenecido el plazo de los cuatro meses para tal efecto, la autoridad aduanera argumenta que
las mercancías en cuestión ya fueron enajenadas a terceros en términos de ley, por lo que el
Tribunal, mediante nueva sentencia, condena a la autoridad a que pague al particular el
precio de las mercancías a valor de avalúo, con las respectivas actualizaciones de su valor
hasta la fecha de autorización del pago.
La autoridad aduanera procede al cálculo del valor de las mercancías y determina una
cantidad en favor del particular, por lo que emite una resolución (en cumplimiento del fallo en
cuestión), en la que autoriza el pago respectivo al gobernado, lo que es notificado a este
último; sin embargo, en vía de ejecución de esa autorización, la autoridad se percata de que
hubo un error aritmético en el monto actualizado de las mercancías, que consistió –nada
menos– en que se duplicó incorrectamente el monto en favor del particular.
Esa resolución favorable (que autoriza el pago) se impugna por la propia autoridad
aduanera vía juicio de lesividad, en el que argumenta que se ordenó un pago en demasía en
favor del particular, el cual es indebido, y pese a ese error notorio la autoridad ya no podía
revocar su determinación, pues constituye una resolución favorable, dictada incluso en
cumplimiento de una sentencia del Tribunal.
La Sala del TFJA que conoció del juicio vía lesividad, en su momento se enfrentó a la
problemática relativa a que efectivamente no había duda sobre la ilegalidad de la resolución
favorable que ordenaba en demasía el pago del valor de las mercancías al particular, pues el
error de cálculo era manifiesto. Sin embargo, no podía obviar que la anulación de ese acto
favorable implicaba que la autoridad nuevamente se encontrara en desacato de la primera
sentencia dictada en el juicio de nulidad –pues cabe señalar que con motivo de la
impugnación de la resolución favorable, la autoridad no había entregado cantidad alguna al
particular. 106
La problemática en el caso concreto surge del hecho de que, en estricto sentido, la norma
procesal aplicada al juicio de lesividad dispone que se debería otorgar a la autoridad actora,
un plazo de cuatro meses para dar cumplimiento a la sentencia de anulación –en la que se
ordenara que se cuantificara correctamente el monto a pagar al contribuyente–, pero aplicar
tal disposición sería tanto como darle un nuevo plazo a la autoridad –actora en la lesividad y
demandada en la nulidad– para dar cumplimiento al fallo dictado en el juicio previo, cuando
dicha autoridad ya se encontraba incluso en desacato a esa primera sentencia.
En ese supuesto, si se considera necesario otorgar el citado plazo legal a la autoridad
hacendaria para el cumplimiento del fallo en el juicio de lesividad, resulta que de facto se le
permitiría mantenerse en incumplimiento del primer fallo hasta que concluyera el referido
plazo, además de que evidentemente se le estaría dando una posición de beneficio
considerando que la ilegalidad de la resolución atiende a un error aritmético que le es
atribuible a la propia autoridad.
Resulta relevante el criterio que adoptó al respecto la Sala Especializada del TFJA, que
conoció de este asunto para resolver esta problemática y se pronunció en el sentido de que:

La eventual emisión de un fallo anulatorio en la presente vía de lesividad, reactiva procesalmente la carga de la autoridad
accionante en esta vía de lesividad … de dar cumplimiento a la sentencia emitida en el diverso juicio 2738/09-18-01-4, en que
como parte demandada fuera vencida frente a las pretensiones del ahí demandante …

Se declara la nulidad de la resolución impugnada (…) sobreviniendo con ello para la autoridad demandante, en
forma inmediata a que surta efectos su notificación, las cargas procesales  del diverso juicio 2738/09-18-01-4
(…)  específicamente en cuanto al cumplimiento de la sentencia de queja por incumplimiento de la sentencia
definitiva de la propia Juzgadora conforme a los lineamientos dados por ella.

Los efectos del pronunciamiento que hoy nos ocupa, al no sujetarse estrictamente a los términos que para el cumplimiento
de las sentencias prevé el artículo 52, párrafo segundo de la LFPCA (4 meses) verificados por esta Sala Especializada, se
encuentran encaminados a facilitar la final concreción al cumplimiento de la sentencia por diversa Juzgadora de este Tribunal …,
sin convertir la presente vía de lesividad en un medio a través del que la restitución del acto anulado … se traduzca en una
mayor lesión económica a los intereses del Estado.  107 (Énfasis añadido.)

Este criterio claramente hace patente la problemática que surge en el juicio de lesividad, al aplicar las reglas procesales
relativas al plazo relacionado con el cumplimiento de la sentencia, en virtud de que la norma no considera el supuesto en que la
resolución favorable que sea materia del juicio, provenga de un cumplimiento dado a una diversa sentencia de un juicio de nulidad.

En ese supuesto, en el mismo acto administrativo convergerían los efectos de dos fallos del
TFJA, a saber: (i) los relacionados con el juicio de nulidad, en el que se sostendrían los
efectos favorables del acto administrativo, y (ii) los relacionados con el juicio de lesividad, en
la medida en que la autoridad incurriera en nuevos vicios o ilegalidades al momento de emitir
la resolución favorable en perjuicio del interés público –los cuales, cabe decir, no pueden
versar sobre aspectos relacionados con el juicio de nulidad previo, por virtud de la institución
de la cosa juzgada.
O sea que la posible anulación de un acto favorable en un juicio de lesividad no puede
desvincularse de otras instituciones procesales, como sería la cosa juzgada producida por un
fallo previo. En el caso en comento, la Sala Especializada advirtió que si bien la autoridad
 debía tener un plazo para reponer el acto administrativo favorable por virtud de su anulación
en el juicio de lesividad, también era cierto que no podía desconocerse que la anulación
implicaba darle efectos retroactivos al fallo en perjuicio del particular, en el sentido de que
implicaba “reactivar” la obligación legal de la autoridad de dar cumplimiento a un fallo
anulatorio previo.
En ese sentido, a fin de determinar el plazo para el cumplimiento del fallo se tuvo que hacer
un ejercicio de ponderación entre la necesidad de emitir un nuevo acto favorable corrigiendo
las cantidades que conforme a derecho correspondía pagar al particular, reduciendo el monto
respectivo, pero que también no le siguiera perjudicando al propio gobernado –ante la falta de
pago– en la medida en que la autoridad estaba conminada a cumplir con la sentencia de
anulación primigenia.
Acerca de la determinación de esa juzgadora en el sentido de que el cumplimiento de su
sentencia no fuera en el plazo legal de cuatro meses, sino de manera “inmediata” a la
notificación del fallo, aun cuando podría debatirse sobre lo que puede considerarse “en forma
inmediata”, resulta interesante destacar que se consideró un elemento relacionado con la
propia naturaleza del juicio de lesividad y que consiste en evitar el daño o lesión –en el caso,
de tipo económico– al Estado, pues de permitirse a la autoridad retrasarse en el pago al
particular –con motivo de otorgar un nuevo plazo de cuatro meses– implicaría también que
tuviera que cubrirse un monto mayor a cargo del erario en función de la actualización de
cantidades y demás accesorios que se irían generando por la falta de pago.

4.9. DESIGUALDAD PROCESAL

Hay supuestos en que la problemática que se presenta al sustanciar y resolver un juicio de

lesividad no deviene propiamente de la aplicación de la LFPCA sino de las disposiciones
sustantivas o adjetivas que regulan la materia de los diversos actos administrativos que son
competencia del órgano jurisdiccional. A continuación analizaré los supuestos que considero
relevantes y ejemplificativos.

4.9.1. CONDONACIÓN DE CRÉDITOS FISCALES108

En materia tributaria se tiene el caso de la condonación de créditos fiscales. Al respecto, la

Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal de 2007 (artículo séptimo transitorio)
facultó a la autoridad administrativa competente para condonar total o parcialmente créditos
fiscales a solicitud del contribuyente; sin embargo, esa norma también estableció que la
solicitud así formulada no constituiría instancia y que las resoluciones al respecto no podrían
ser impugnadas por los medios de defensa respectivos. 109
Tal disposición atendió a la voluntad del legislador para que en la condonación de créditos
fiscales se evitara el posible cúmulo de impugnaciones que se pudieran hacer vía juicio de
nulidad y en amparo en contra de las resoluciones recaídas a las solicitudes de condonación
que fueran negadas por la autoridad tributaria competente.
La problemática se suscitó cuando las autoridades administrativas emitieron resoluciones
de condonación favorables a los particulares que habían sido emitidas en contravención de la
ley, por lo que se demandó su anulación vía juicio de lesividad ante el entonces TFJFA.
El argumento defensivo de los particulares demandados (beneficiados con el acto de
condonación) fue que la disposición impuso una restricción para impugnar ese tipo de
resoluciones, por lo que, en consecuencia, la autoridad administrativa –en juicio de lesividad–
debería encontrarse limitada también por esa misma restricción por igualdad procesal.
Los Tribunales del PJF resolvieron al respecto que esa restricción legal se encontraba
dirigida expresamente a los contribuyentes y no así a las autoridades fiscales, es decir que el
impedimento era para que los particulares no pudieran impugnar en juicio de nulidad la
resolución que negara la condonación total o parcial de sus créditos fiscales, y no para que la
autoridad pudiera impugnarlos vía lesividad, cuando las resoluciones fueran favorables. 110
 De esa forma se advierte un tratamiento diferenciado según se trate de quien promueva el
juicio contencioso, pues en caso de que la resolución recaída a una solicitud de condonación
sea desfavorable para el particular, entonces este último no podrá impugnar la determinación
vía juicio de nulidad, porque no constituye instancia en términos de la propia norma; sin
embargo, si dicha resolución resulta favorable para el particular, es decir, porque se le
autoriza total o parcialmente su condonación, entonces la resolución se considera favorable y,
por tanto, sí es de aquellas que pueden ser anuladas vía juicio de lesividad.
Este criterio atiende a privilegiar el interés público de preservar la revisión de la legalidad
del acto sobre la extinción de un adeudo fiscal por condonación, para que esa determinación
pueda revisarse jurisdiccionalmente, en su caso, cuando se considere que la condonación no
se ajustó a derecho; lo anterior, a pesar de la posible afectación a la seguridad jurídica del
particular, que hubiera obtenido una resolución favorable en el sentido de que se le otorgara
el beneficio de extinción de su adeudo fiscal.
Puede sostenerse que esa diferenciación de trato del particular respecto del juicio de
nulidad y de la autoridad con relación al juicio de lesividad tiene una razón justificada en
función de lograr una medida de política fiscal que busca evitar y detectar actos de corrupción
en el ámbito de la condonación, lo que atiende a la protección del interés colectivo.
También es cierto que el hecho de que en el juicio de lesividad no se tomen en cuenta
elementos subjetivos, como sería la intencionalidad de obtener un beneficio indebido, impide
al juzgador identificar claramente en qué casos y bajo qué supuestos la nulidad del acto
favorable atiende a evitar conductas evasivas o de corrupción y en qué otros casos implicaría
una grave afectación en la seguridad jurídica del contribuyente, que pese a que obtuvo una
resolución que le condonó su crédito fiscal, con posterioridad esa resolución pueda verse
anulada y, por consiguiente, el adeudo literalmente sea “revivido” ante la anulación del acto
que en su momento lo extinguió total o parcialmente, con las consecuencias jurídicas
inherentes a ese adeudo.

4.9.2. RESPUESTA RECAÍDA A CONSULTAS FISCALES

Otro supuesto de un posible trato desigual o inequitativo se advierte de la naturaleza de las

consultas en materia fiscal, reguladas por el artículo 34 del CFF, que con motivo de la reforma
a ese ordenamiento legal, publicada en el DOF el 27 de diciembre de 2006 –que entró en
vigor a partir del 1 de enero de 2007– se consideran resoluciones no vinculantes para los
particulares –por no serles obligatorias por sí mismas– y, por tanto, no causan una afectación
al interés jurídico de los particulares,  111  sino hasta que son aplicadas en actos de
fiscalización definitivos, por lo que su impugnación –por sí sola– vía juicio de nulidad es
improcedente.
Queda claro que para el particular la respuesta recaída a su consulta en materia fiscal no le
es vinculante, pero desde la perspectiva de la autoridad, una redacción compleja de la norma
tributaria (párrafos segundo, tercero y cuarto del artículo 34, del CFF)  112  parece no dejar
claro si la respuesta, en caso de ser favorable para el gobernado, sigue resultando vinculante
para la autoridad y, por tanto, si se considera o no definitiva para efectos de la procedencia
del juicio de lesividad.
Al respecto, el segundo párrafo del artículo 34 del CFF dispone que en principio la
autoridad queda obligada a aplicar los criterios contenidos en su respuesta a la consulta,
siempre que se reúnan los requisitos establecidos por la propia norma (que medularmente
tienen que ver con poner en conocimiento los antecedentes y circunstancias del caso, así
como que el contribuyente no se encuentre sujeto al ejercicio de facultades de
comprobación).
Igualmente, la norma establece como excepción a esa obligatoriedad para la autoridad, que
los términos de la consulta planteada no coincidan con la realidad de los hechos o datos
consultados o bien se modifique con posterioridad la legislación aplicable a que se refiere el
cuarto párrafo del citado precepto legal, supuestos en los que la autoridad no quedará
vinculada a su respuesta.
Esa redacción de la norma encontraba su sentido en la medida en que antes de la reforma
de 2007 la respuesta recaída a una consulta era vinculante y obligatoria tanto para la
autoridad como para el particular, de modo que si la resolución era desfavorable para el
particular, este podría interponer juicio de nulidad, y si era favorable, entonces la autoridad
podía interponer juicio de lesividad.
A partir del nuevo régimen de las consultas fiscales, las respuestas recaídas no son
obligatorias para los particulares, lo que plantea la duda de si esa respuesta puede
considerarse como resolución definitiva para la autoridad, porque esta aún tendría que
aplicarla en la esfera jurídica del gobernado, mediante un acto ulterior de fiscalización, en el
que incluso podría alegar que, derivado de esa fiscalización, se advirtieron hechos falsos o
imprecisos en la consulta (supuesto en el que no queda vinculada por su criterio dado en la
consulta).
Parecería, en principio, que por igualdad procesal la restricción legal sobre la impugnación
por sí misma de la respuesta dada a la consulta, debería operar en ambos sentidos: Para el
particular y para la autoridad.
Desde mi punto de vista, aplicaría el mismo criterio interpretativo relacionado con la
condonación de créditos fiscales antes comentado, es decir, si la norma claramente establece
que la limitación en cuanto a la obligatoriedad de la respuesta a la consulta es para el
particular, ello no limita en modo alguno a la autoridad tributaria en cuanto a quedar vinculada
a su respuesta, cuando sea favorable para el particular, de modo que en ese caso sí podría
impugnarse vía juicio de lesividad.
Esta interpretación implicará que en caso de que la respuesta a la consulta pudiera
haberse emitido en contravención de la ley, la autoridad podría demandar su anulación vía
juicio de lesividad, porque se considera una resolución definitiva –desde la perspectiva de la
autoridad– que reconoce o declara un derecho subjetivo en favor del particular y que no
puede simplemente desconocer en actos ulteriores.
Lo expuesto también plantea una disparidad de trato entre particular y autoridad frente al
ejercicio de su acción en el juicio contencioso administrativo.
Esa disparidad puede justificarse en aras de preservar el interés público que se encuentra
inmerso en el principio de legalidad, en la medida en que la norma procesal buscaría permitir
que el Estado combatiera actos de evasión fiscal o incluso de corrupción.
Pensemos en una resolución administrativa favorable que confirma la consulta del
particular en el sentido de que se encuentra sujeto a un régimen fiscal preferente, que implica
que tenga que pagar menos impuesto, pero que es ilegal porque simuló actos o bien se allegó
de la resolución a través de actos de corrupción.
En ese caso no solo parecería lógico, sino necesario, permitirle a la autoridad
administrativa revisar la determinación e impugnar su anulación vía juicio de lesividad, lo que
justificaría la desigualdad de trato entre particulares y autoridades.
No obstante, en la práctica el régimen actual de las consultas fiscales ha tenido como
consecuencia que cada vez sea menos común que la autoridad hacendaria confirme un
criterio de un contribuyente que formule en una consulta, porque resulta más práctico y
menos comprometedor para el servidor público competente emitir una respuesta desfavorable
para el solicitante (la cual no puede controvertirse en juicio sino hasta que exista un acto de
fiscalización con el cual se tengan mayores elementos para revisar el criterio).
Tal situación también ha propiciado que la formulación de consultas a la autoridad
hacendaria sea cada vez menos socorrida por los particulares e incluso puedo atreverme a
decir que esa práctica en materia fiscal ha caído en desuso.
 ¿Qué pasa, entonces, con aquellos particulares que de buena fe promovieron su consulta y
obtuvieron una resolución favorable –pensemos sobre la misma aplicación de un régimen
fiscal preferente–, y después de casi cinco años que vienen apegándose al criterio de su
consulta, su resolución puede ser anulada, en perjuicio de su seguridad jurídica, por una
indebida interpretación de la norma que en su momento realizó la autoridad administrativa?
Si bien –como ya comenté– en caso de que el particular haya formulado su consulta de
buena fe, sabemos que por criterio de la SCJN la anulación de su autorización no podría
tener efectos retroactivos, esto es, al menos no tendría que pagar las cantidades adeudadas
más las actualizaciones y demás accesorios durante el tiempo acontecido hasta antes de la
anulación de la resolución. Pero eso ¿sería suficiente para la protección de su seguridad
jurídica en el caso en que el contribuyente hubiera realizado una inversión importante en su
actividad económica, con la expectativa de los beneficios del régimen fiscal preferente que le
dio la confirmación de su criterio?
Esto plantea otra interrogante: ¿Qué tanto exige la protección al interés público relativo a
recaudar el pago de las contribuciones y qué tanto le beneficia limitar el derecho de acceso a
la justicia, impidiéndole al particular controvertir ciertas determinaciones de la autoridad
tributaria por cuestión de política fiscal?
Considero que estas disparidades –con independencia de su posible irregularidad
constitucional– deberían analizarse seriamente para verificar si son congruentes con la
política fiscal que se ha establecido en México respecto a combatir la evasión y la corrupción
en el ámbito tributario, para determinar si en verdad son eficaces para alcanzar tales objetivos
o si es necesario replantear las estrategias públicas sobre el tema, encaminándolas más bien
a lograr una verdadera cultura contributiva, pero sin limitar el derecho de acceso a la justicia,
salvaguardando la seguridad jurídica de los gobernados y sin partir de la base de que todos
ellos actúan de mala fe.

4.10. EL JUICIO DE LESIVIDAD EN LA MODALIDAD EN LÍNEA

Como ya he comentado, por virtud de disposición expresa de la LFPCA (artículo 13) todas
las autoridades administrativas deberán presentar sus demandas para promover un juicio de
lesividad a través del Sistema de Justicia en Línea, que es la plataforma tecnológica del TFJA
que permite sustanciar los juicios a través delinternet, es decir que todo el procedimiento
hasta la emisión de la sentencia se realizará por medios electrónicos.
Un tratamiento diferenciado entre autoridades y particulares, que se suscita por virtud de
las normas procesales que rigen al juicio en línea, pero ahora en beneficio del particular, ya
que es este quien decide la modalidad en que se llevará el juicio ante el TFJA, ya sea en
línea (vía los medios electrónicos) o de manera tradicional (con documentos impresos en
papel).
Esto es, la LFPCA (artículo 58-B) dispone que cuando el particular demandante ejerza su
derecho de presentar su demanda en línea, las autoridades demandadas están obligadas a
comparecer de la misma forma. Sin embargo, tratándose del juicio de lesividad, la autoridad
demandante no tiene la opción de elegir tal modalidad, esto es, en todos los casos deberá
presentar su demanda de forma electrónica.
Dicha disposición atendió a que el juicio en línea parte de la premisa de no limitar el acceso
a la justicia de los particulares, en la medida en que se reconocía que no todos los
gobernados podían tener acceso a los medios electrónicos. De ahí que se privilegiara al
particular, como parte actora, sobre la decisión de la forma en que se substanciaría su juicio
de nulidad.
Esto se desprende de la exposición de motivos de la iniciativa de ley que dio lugar a la
reforma legal a la LFPCA que entró en vigor en 2011, la cual introdujo el modelo de
impartición de justicia contencioso-administrativa federal, a través de los medios electrónicos,
en donde se señaló que:

…tomando en cuenta que no toda persona tiene aún acceso a los medios electrónicos y que en tal sentido, no se les puede
obligar a que el juicio en el que intervengan se tramite en línea, ya que ello implicaría limitar y condicionar su acceso a la
justicia, en contravención al artículo 17 Constitucional; por lo que, quedará en los particulares la decisión de si el juicio en el que
sean parte se tramitará en la forma tradicional (por escrito) o en línea (por medios electrónicos), dependiendo de las
necesidades y oportunidades de cada persona, en respeto a la garantía Constitucional.  113

Sin embargo, con respecto a la autoridad administrativa, el legislador consideró que obligarla a comparecer en línea, cuando
así lo decidiera el particular, no implicaba una desventaja o desigualdad de partes, pues “las dependencias y organismos
gubernamentales cuentan en la mayoría de los casos con la estructura necesaria y, de cualquier manera, se ha previsto un
tiempo previo a la entrada en vigor de las reformas propuestas, para que aquellas que lo requieran obtengan los recursos
humanos y materiales necesarios e implementen los sistemas adecuados para este fin”. 114

Incluso, la obligatoriedad de la autoridad administrativa de interponer el juicio de lesividad

en la modalidad en línea, ha sido interpretada por la Sala Superior del TFJA como la única
modalidad por la que puede interponerse un juicio de lesividad “sin que la autoridad
demandante tenga la opción de cambiar la vía en línea por la tradicional”,  115  lo que
redundaría en la incompetencia del órgano jurisdiccional (Salas Ordinarias del TFJA) para
tramitar el juicio de lesividad, pues, a su vez, el RITFJA  116  solo establece la competencia
para tramitar juicios en línea a la Salas Especializadas en Juicios en Línea y en Propiedad
Intelectual, según sea la materia de que se trate.
En un sentido armónico, respetando el derecho del particular a elegir la modalidad de su
juicio, la LFPCA (artículo 58-C) también dispone que al contestar la demanda en el juicio de
lesividad, el particular tendrá el derecho a decidir si comparece mediante el juicio en línea o si
lo rechaza, para lo cual presentará su contestación por escrito en papel (como sucede en el
juicio de nulidad en la vía tradicional).
Si el particular rechaza la modalidad en línea, el Tribunal se dará a la tarea de imprimir y
certificar el expediente del juicio para efecto de que el gobernado pueda comparecer en el
proceso y notificarse de todas las actuaciones, inclusive de la sentencia mediante ese
expediente físico.
También existe un criterio en sentido contrario por parte de los Tribunales del PJF, respecto
a que la autoridad, en su calidad de parte actora, puede elegir la modalidad para presentar su
juicio de lesividad, lo que atiende a que la disposición legal pudiera interpretarse no en un
sentido restrictivo sino con un propósito de incentivar el uso del juicio en la modalidad en
línea. 117
Con independencia de la posición que se asuma, no debe perderse de vista que estas
reglas procesales aplicables al juicio de lesividad en su modalidad en línea, son producto de
una reforma legal que fue congruente con una política de Estado que impulsó el uso de los
medios electrónicos en diversos órdenes de gobierno y en beneficio de la sociedad, de tal
suerte que –en muchos aspectos– la reforma sentó las bases para la implementación de otras
tecnologías de la información y de la comunicación, tanto en la actividad administrativa como
en la impartición de justicia.
La obligatoriedad para que las autoridades comparezcan ante el TFJA en la modalidad en
línea, ya sea en su calidad de demandantes (juicio de lesividad) o como demandadas (juicio
de nulidad), en este último supuesto cuando así lo haya elegido el particular, refleja “la
intención y la disposición del Estado mexicano para avanzar en el aprovechamiento de la
tecnología en beneficio de la comunidad y específicamente en la administración e impartición
de justicia (…) por otra parte, se advierte la tendencia a que se generalice el uso de los
medios electrónicos al propiciar que los juicios se tramiten en línea, considerando la
obligación impuesta a las autoridades conforme a las reformas del artículo 13 de la misma ley
(LFPCA) de presentar la demanda en línea cuando actúen como demandantes”. 118
En la práctica, armonizando las reglas del juicio contencioso administrativo aplicables al
juicio en la modalidad tradicional y en línea, la Sala Especializada en Juicios en Línea del
TFJA ha realizado una interpretación que podría llamarse “salomónica”, en cuanto a la
obligación de la autoridad de promover sus juicios de lesividad en línea –y la facilidad
inherente que esto le representa– y, por otro lado, el derecho del particular de rechazar esa
modalidad –y la finalidad práctica de que no se le limite su derecho de acceso a la justicia.
La interpretación en comento parte de la base de considerar que el propósito de la norma,
más que permitirle al particular decidir sobre la modalidad del juicio, es evitar que en caso de
que aquel rechace el juicio en línea, porque no tiene a su alcance los medios tecnológicos
necesarios o bien simplemente porque no es su deseo, entonces no se le obligue a
comparecer en línea, evitando que se limite su derecho de acceso efectivo a la justicia, pero
tampoco la intención es obligar a la autoridad a llevar el juicio en papel.
En ese supuesto, la Sala Especializada en términos de ley, imprime y certifica un
expediente físico, que es idéntico en contenido (como si de un espejo se tratara, si se me
permite la expresión) al expediente electrónico que se encuentra ubicado en la plataforma del
Sistema de Justicia en Línea y que, cabe decir, ya se creó previamente en virtud de la
presentación en línea que hace la autoridad de su demanda.
De esa forma, la autoridad actora puede seguir actuando a través del Sistema de Justicia
en Línea, y el particular, por su parte, también puede hacerlo prescindiendo de los medios
electrónicos. A este tipo de procesos se les ha denominado en la práctica jurisdiccional como
juicios “híbridos”, dado que el expediente consta por duplicado, en papel y en archivo
electrónico.
En este caso se advierte que la interpretación de la norma procesal, para su aplicación al
juicio de lesividad, procura conciliar el interés público que defiende la autoridad como parte
actora, al demandar la anulación de la resolución favorable a través del Sistema de Justicia
en Línea y, por otro lado, la protección del derecho de acceso a la justicia y a la libertad de
los gobernados de elegir la vía más propicia para la defensa de sus derechos, por lo que me
parece que encontrar el “punto medio” de esos principios y valores jurídicos es en lo que
radica la importante labor del juzgador, como intérprete de la norma, para lo cual resulta
fundamental contar con preceptos jurídicos procesales adecuados.
Vale indicar que con fecha 7 de octubre de 2020 en el DOF se publicó el Acuerdo
SS/22/2020 por el que se reforma el RITFJA, en vigor al día siguiente de su publicación, para
adicionar un último párrafo al artículo 132 a fin de establecer que “las Salas Regionales en el
que se autorice la implementación del Sistema de Justicia en Línea tendrán la facultad de
tramitar y resolver los juicios de su competencia material y territorial, en la modalidad
tradicional o en línea”, y asimismo, de conformidad con el artículo segundo transitorio, “la
competencia territorial de la Sala Especializada en Juicios en Línea se irá restringiendo en la
circunscripción territorial que legalmente les corresponda a las Salas Regionales que autorice
la Junta de Gobierno para la tramitación y resolución de los juicios en la modalidad en línea,
hasta que ésta pierda toda competencia”.
Como lo he precisado a lo largo del presente capítulo, existen diversas normas procesales
que actualmente rigen al juicio de lesividad que presentan lagunas o antinomias con otras
disposiciones jurídicas o bien con motivo de su interpretación o aplicación se incurre en
contravención de principios y reglas procesales conforme a los cuales se construye el propio
juicio de lesividad.
Si bien esas lagunas o antinomias se han ido subsanando con la labor interpretativa y de
integración de la norma que realizan los magistrados del TFJA encargados de substanciar y
resolver los juicios de lesividad del ámbito federal en México, así como por los ministros,
magistrados y jueces del PJF en materia de amparo –como quedó demostrado con los casos
prácticos antes referidos–, también es cierto que esa tarea interpretativa no debe significar
que se deje a los juzgadores definir lo que la norma debe o debió decir, pues eso implicaría
que aquellos se sustituyeran materialmente en la labor reservada al legislador.
 Es cierto que en la actualidad en México el papel del juzgador ha dejado de ser el de un
simple aplicador de la norma al caso concreto, a quien se le atribuía la simple función de
subsumir el supuesto de hecho a la norma, convirtiéndose ahora en un verdadero intérprete
de la voluntad popular contenida en esa norma, cuyas decisiones constituyen una fuente
formal del Derecho; congruente con esa importante transformación del papel del juzgador, el
objetivo de crear un marco jurídico adecuado aplicable al proceso de lesividad, que subsane
esas lagunas o antinomias, no debe ser acotar o restringir al mínimo las atribuciones del
juzgador, sino más bien dotarlo de herramientas jurídicas adecuadas para que pueda tomar la
mejor decisión en justicia en cada caso concreto, permitiéndole enfocarse en la tarea de
valorar las circunstancias de los hechos que se le presentan y no tanto en la solución de las
antinomias o lagunas de la norma adjetiva
 5. CONFLICTO DE PRINCIPIOS EN LAS
NORMAS APLICABLES AL JUICIO DE LESIVIDAD
Y PROPUESTA DE SOLUCIÓN

En los capítulos II y IV señalé las causas y efectos relacionados con la extinción y

modificación del acto administrativo que sirven de marco teórico al juicio de lesividad, así
como las lagunas e inconsistencias que advierto en el marco jurídico procesal que se aplica al
mismo en México.
La intención del presente capítulo es formular una propuesta de creación de normas
jurídicas ad hoc que regulen el juicio de lesividad, que pudieran adicionarse a la LFPCA –en
un capítulo especial– y a la LOTFJA, como una solución a la problemática advertida en este
trabajo, que se suscita con la aplicación de las normas generales del juicio contencioso
administrativo al juicio de lesividad.
Una reforma legal seria y responsable a cualquier marco normativo requiere del análisis de
las repercusiones que la modificación o supresión de un texto legal puede implicar, incluyendo
los posibles efectos y consecuencias que producirá la nueva norma en la esfera jurídica de
sus destinatarios; si será adecuada para lograr los fines que se persiguen, así como si esa
nueva norma es acorde con los principios constitucionales y legales que conforman el marco
jurídico aplicable.
Entre los múltiples problemas que plantea la derogación, modificación o abrogación de las
normas jurídicas está que las mismas no se encuentran aisladas, sino que forman parte de un
complejo entramado de preceptos jurídicos que interaccionan entre sí, en diversas jerarquías,
desde las constitucionales hasta las disposiciones de carácter general y, desde luego, en
diversas jurisdicciones: federal, estatal y municipal. 1
Por lo general, el legislador se ocupa, entre otros aspectos, de que la nueva disposición
sea adecuada para lograr uno o varios objetivos que pueden ir desde aquellos de índole
social, presupuestal, recaudatorio y económico, entre otros; también puede considerarse la
regularidad constitucional de la nueva norma, para efecto de hacer un cálculo de
probabilidades sobre su posible declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad por
parte de los tribunales del PJF (vía amparo, controversia constitucional o acción de
inconstitucionalidad), e incluso puede llegar a advertirse la necesidad de determinar cómo se
producirán los efectos jurídicos en los destinatarios de la norma, a través de disposiciones
transitorias para tales efectos.
Mas parece que el legislador subestima las posibles consecuencias que produce una
reforma legal a una determinada norma como parte de esa estructura a la que me he referido,
de tal manera que en muchas ocasiones –aun cuando una reforma puede definirse como
integral– se llega a incurrir en ambigüedades, inconsistencias, omisiones e incluso
contradicciones entre los preceptos jurídicos que integran el nuevo sistema normativo. 2
En ese contexto es importante que cualquier tipo de propuesta de reforma a la ley –como la
que propongo– busque cumplir con un principio de congruencia de la norma, tanto en lo
interno, es decir, en su propio texto, como en lo externo, esto es, con relación a aquellas
normas con las que pudiera interactuar para efectos de su interpretación, integración y
aplicación, como parte del sistema normativo al que pertenece.
La propuesta es que las normas jurídicas procesales aplicables al juicio de lesividad tengan
un soporte teórico-práctico bien definido, que las hagan congruentes con la naturaleza,
características y finalidades de esa instancia. Asimismo, pretendo que esos preceptos
cumplan con los principios de legalidad y seguridad jurídica.
Como ya señalé en capítulos anteriores, la controversia que se suscita en la acción de
lesividad se sintetiza en el conflicto entre proteger el principio de legalidad cuyo postulado
práctico (aplicable al citado proceso) es que un acto administrativo favorable otorgado a un
gobernado que contiene o incurre en un vicio grave o muy grave, debe extinguirse o
modificarse (según sea el caso), para evitar una lesión al interés público, y, por otro lado, el
principio de seguridad jurídica que exige que se proteja la certeza del particular favorecido por
un acto administrativo viciado sobre ciertos derechos y obligaciones que este le generó,
específicamente respecto de las consecuencias jurídicas ya producidas por el propio acto o
incluso las que se encuentren produciéndose y las pendientes de producirse, porque esto
sería en perjuicio de los derechos fundamentales del gobernado, de su patrimonio o bien de
las legítimas expectativas 3 que pudiera haberle provocado ese acto administrativo.
En este capítulo analizaré la problemática que se suscita en la práctica, según las fases del
proceso de lesividad, y en la medida en que se advierta tal conflicto de principios, partiendo
de lo señalado en el capítulo IV.
Una vez precisado el punto de colisión (de existir tal) entre esos principios jurídicos, acudiré
al método de ponderación como una posible forma de solucionar el conflicto en la aplicación
de los principios jurídicos que se deducen en el juicio de lesividad, de modo que el resultado
obtenido con esa estrategia permitirá ofrecer una justificación respecto a si alguno de los dos
principios jurídicos debe privilegiarse por sobre el otro o bien determinar en qué medida
alguno de los preceptos debe ceder frente al otro, lo cual permitirá construir una regla jurídica
en ese sentido.
Cabe acotar que el objetivo no es establecer reglas procesales que den solución a todos
los posibles conflictos que pudieran suscitarse en los juicios de lesividad entre estos dos
principios jurídicos o cualquier otro, pues –desde luego– esa es una tarea que corresponde
exclusivamente a los juzgadores que determinarán el resultado, mediante esa
ponderación, 4 atendiendo a la interpretación de la ley y de las circunstancias particulares de
cada caso.
Más bien mi intención es encontrar bases mínimas para los juzgadores, los justiciables, las
autoridades y cualquier otra parte involucrada en un juicio de lesividad, a efecto de que el
proceso se desarrolle, en la medida de la posible, lo más acorde con una verdadera justicia
administrativa imparcial, que no restrinja injustificadamente los derechos de acceso a la
justicia de los justiciables y que a la vez sirva para proteger el interés colectivo y el bien
común, que deben estar inmersos en el ejercicio de la función administrativa.
Igualmente, esta propuesta de reforma serviría a las legislaturas locales, porque tal y como
se evidencia en el capítulo III, las reglas procesales que regulan los juicios de lesividad en los
ordenamientos estatales incurren en similares lagunas e inconsistencias a las que suceden,
en menor medida, en el ámbito federal, de modo que la solución podría ser igualmente
aplicable para tal efecto.

Objetivo:

Proponer un marco jurídico  ad hoc  aplicable al juicio de lesividad que tenga congruencia
con la propia norma procesal y las demás normas con las que interactúa, con un soporte
teórico práctico bien definido que las haga congruentes con la naturaleza, características y
finalidades de esta instancia; en caso de existir colisión entre los principios de legalidad y
 seguridad jurídica, se acude al método de ponderación para solucionar ese conflicto y
justificar el principio que debe prevalecer buscando lograr una justicia administrativa
imparcial, que no restrinja los derechos de acceso a la justicia de los justiciables y que sirva
para proteger al bien común.

5.1. COLISIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA

La resolución de controversias a nivel jurisdiccional, incluidas aquellas que surgen entre un

particular y un órgano del Estado –como acontece en el juicio contencioso administrativo–
implica necesariamente que el juzgador realice un análisis sobre la interpretación y aplicación
de la ley, pero también sobre los principios jurídicos o principios generales del Derecho que
resultan aplicables al caso concreto.
Desde luego, la decisión del juzgador se apoya siempre en razonamientos lógico- jurídicos
acerca de diversos factores que determinan el resultado de la sentencia, por ejemplo: Las
pretensiones deducidas, las cargas probatorias asumidas entre las partes y sus propios
razonamientos, así como la interpretación y aplicación de la ley.
En mi experiencia un factor muy relevante en este ejercicio de razón es la aplicación de
principios jurídicos que el juzgador considera al momento de resolver y que en muchas
ocasiones en verdad determinan el resultado de una sentencia.
Un ejemplo de lo anterior es que para interpretar una norma tributaria que obliga a un
particular a pagar una determinada contribución, el juzgador puede inclinarse por una
interpretación literal o estricta privilegiando el principio jurídico de legalidad o bien –en el
mismo supuesto– podría optar por una interpretación finalista o teleológica, a fin de atender al
principio constitucional que establece la obligación de los ciudadanos de contribuir al gasto
público.
Partiendo de la teoría de Robert Alexy sobre la distinción entre principios jurídicos y reglas
tenemos que los principios se entienden como “mandatos de optimización que exigen que
algo sea realizado en la mayor medida posible, dentro de las posibilidades jurídicas y reales
existentes”. 5
Así se entienden algunos principios jurídicos como los de legalidad, seguridad jurídica,
proporcionalidad, igualdad ante la ley, equidad y no retroactividad de la ley en perjuicio del
gobernado.
Estos principios se caracterizan por ser normas jurídicas abstractas, de tal forma que se
materializan en la aplicación de casos concretos y, a su vez, son el soporte de las reglas
jurídicas que, a diferencia de los principios, constituyen normas que “contienen
determinaciones acerca de lo fáctica y jurídicamente posible”.  6  Como ejemplo de reglas
jurídicas tenemos aquella relativa a la distribución de la carga procesal que sostiene que “el
que afirma debe probar”.
La problemática se presenta cuando en un caso concreto el juzgador se encuentra ante el
conflicto de aplicar dos o más principios jurídicos, de manera que la protección de uno de
ellos implica aparentemente el detrimento o incluso la inobservancia de otro principio jurídico.
A esto se le ha denominado “conflictos internormativos”, que significa que “dos normas
aplicadas independientemente, conducen a resultados incompatibles, es decir, a dos juicios
de deber ser jurídicos contradictorios”,  7  lo que también se ha definido como “colisión de
principios”, que “se caracterizan porque en unas ocasiones se resuelven a favor de uno y en
otras del otro (principio)”. 8
Otros autores prefieren no hablar de colisión de principios, sino más bien de conflicto en los
límites de los principios, por ejemplo, Ignacio Villaverde sostiene que:

En rigor. Habría que decir que los conflictos, si existen, lo son entre el derecho fundamental y sus límites; y en la medida en
que entre sus límites están los derechos fundamentales o constitucionales de terceros … Lo que ocurre es que esta forma de
expresarse es engañosa, ya que hace pensar en una colisión de derechos cuando la colisión es entre el derecho fundamental y
sus límites.  9

Con independencia de la estructura lógica conceptual que se quiera asumir, parece claro que en la aplicación práctica del
Derecho existen áreas donde confluyen principios jurídicos que plantean un conflicto o colisión de derechos (o en los límites de
uno u otro derecho), de forma que la protección de uno de ellos puede implicar la vulneración o inobservancia del otro.

Este conflicto o colisión claramente se aprecia en el juicio contencioso administrativo,

especialmente en su especie de juicio de lesividad, pues incluso se reconoce como base del
control jurisdiccional, ya que:

…La racionalidad y la legitimación de ese control jurídico, descansa sobre las bases de:

b) Legalidad versus seguridad jurídica del acto administrativo. Si un acto ha creado situaciones o privilegios –especialmente
de bienestar social–, estos no pueden ni deben ser tajantemente desconocidos o destruidos, por más que tengan un origen
espurio o ilegal, sino que casuísticamente, puede ser evaluada la conveniencia de preservar determinadas circunstancias.  10

Como ya precisé, la materia del juicio de lesividad consiste en determinar si un acto administrativo ya existente, que ha
producido sus efectos jurídicos de forma favorable a un particular y que incluso goza de la presunción de legalidad previa, debe
ser anulado cuando sea contrario al orden jurídico, esto es que es ilegal, además, con la posible destrucción de los efectos
jurídicos que ya fueron producidos.

En ese caso, el juzgador deberá determinar entre anular el acto o bien reconocer su
validez. Si resulta que el acto es ilegal se anulará conforme al principio de legalidad, pues un
acto que nació a la vida jurídica viciado de ilegalidad, no debe subsistir, por protección al
orden jurídico establecido.
Lo anterior, debido a que conforme al principio de legalidad se postula que “el acto
administrativo debe formarse en nuestra legislación de acuerdo con los mandatos de la ley, y
si ésta se contraría, el acto administrativo no debe producir ningún efecto porque se
contraviene el interés general”. 11
Asimismo, el principio de legalidad no solo exige que el acto administrativo se ajuste a la
ley, sino también el procedimiento que dio origen a aquel, porque el alcance del citado
principio, incluida la denominada “legalidad objetiva”, consiste en que “el procedimiento
administrativo tiende no solo a la protección del recurrente o a la determinación de sus
derechos, sino también a la defensa de la norma jurídica objetiva, con el fin de mantener el
imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento administrativo”. 12
Por otro lado, si se determina la validez del acto en el juicio de lesividad, esto es en razón
de que no fue probada su ilegalidad, se estaría protegiendo primordialmente la seguridad
jurídica del particular que es destinatario de un acto administrativo favorable que ya no podrá
anularse.
Aun en el caso de que se demuestre la ilegalidad del acto administrativo, que ya produjo
sus efectos jurídicos en favor del particular beneficiado, también se suscita un conflicto entre
los referidos principios, porque todavía debe definirse sobre la extinción de los efectos del
acto administrativo, ya sea solo hacia el futuro o bien de manera retroactiva, lo que –en este
último supuesto– plantea una afectación grave a la seguridad jurídica del gobernado.
El juzgador podrá inclinarse por privilegiar la seguridad jurídica del gobernado, pese a la
ilegalidad del acto, para proteger aquellos efectos jurídicos ya producidos, de tal forma que
ese resultado es incompatible con el principio de legalidad, pues de hecho se estarían
convalidando efectos producidos por un acto ilegal.
Por el contrario, si se privilegia el principio de legalidad, la destrucción de los efectos
producidos por el acto ilegal desde su emisión implicaría que el resultado fuera incompatible
con el principio de seguridad jurídica, pues se dejaría de proteger aquellos derechos
incorporados en la esfera jurídica del gobernado que tuvieron origen en el acto administrativo
favorable, en la medida en que el gobernado podría no tener conciencia de la ilegalidad del
acto y, en cambio, ajustó su actuar conforme a aquel porque lo presumía legal.
 Este conflicto se advierte claramente en sistemas jurídicos que han desarrollado otros
principios jurídicos relevantes derivados del diverso de seguridad jurídica, tales como el de
estabilidad del acto administrativo 13 y el de confianza legítima. 14
Por ejemplo, en el caso de Argentina se concibe que en el juicio de lesividad se “presenta
la necesidad de conciliar dos principios, los cuales a su vez se encuentran consagrados con
el fin de proteger sendos valores esenciales en todo ordenamiento jurídico moderno. En
efecto, el reconocimiento de la estabilidad del acto administrativo responde a la finalidad de
alcanzar la seguridad jurídica. Este razonamiento advierte que, en el supuesto de que la
Administración se encontrase ilimitadamente autorizada a modificar y/o extinguir sus
pronunciamientos anteriores, se estaría habilitando a que adoptase todo tipo de
comportamientos erráticos, contradictorios y, en definitiva, impredecibles en demérito de los
particulares cuyos derechos e intereses jurídicamente relevantes se encontrarían sometidos
al arbitrio caprichoso u oportunista de las autoridades públicas”. 15
En este punto conviene recordar el criterio relacionado con la gravedad del vicio del acto
administrativo que aporta la teoría de la revocación o de la nulidad del acto administrativo –
que comenté en el capítulo II– en el sentido de que a mayor gravedad del vicio (gravísimo),
este exige –por regla general– que se destruyan los efectos jurídicos producidos por el acto
incluso de manera retroactiva o ex tunc; a menor gravedad del vicio, este puede provocar que
solo se anulen los efectos posteriores a partir de la nulidad del acto, es decir, la anulación
será con efectos ex nun, o incluso, en caso de vicios leves, aquel podría ser convalidado, de
tal manera que el acto y sus consecuencias jurídicas lograría subsistir hacia el futuro.
Pero la gravedad del vicio del acto administrativo que obliga a extinguir el acto y sus
efectos jurídicos producidos desde su emisión, no evitan que se formule esta pregunta: ¿Esa
extinción del acto o de sus efectos conllevaría un grave perjuicio a la seguridad jurídica del
particular en el caso en que se desconociera la existencia de tal vicio y, por tanto, de su
gravedad? En ese supuesto, antes de aplicar una fórmula estricta ¿no debe ponderarse de
cualquier forma la necesidad de proteger el interés público que produce el acto viciado y, por
otro lado, la gravedad de afectación en la seguridad jurídica del gobernado favorecido por el
acto?
La respuesta a esta última pregunta sería que sí, porque puede haber casos en que aun
cuando el acto tenga un vicio o ilegalidad grave, la necesidad de proteger al interés público
no justifique el causar una grave afectación a la seguridad jurídica del gobernado, lo que
daría lugar a determinar que el acto debe subsistir o convalidarse (incluso a pesar del vicio) o
bien que aunque sea necesaria su extinción, se preserven por lo menos los efectos ya
producidos, para evitar esa afectación grave a la seguridad jurídica, con lo que incluso
también se protegería –en última instancia– al interés público.

5.2. LA PONDERACIÓN COMO FORMA DE SOLUCIÓN A LA COLISIÓN DE PRINCIPIOS

La ponderación surge como una vía racional que busca dar solución a la disyuntiva que se
presenta cuando dos o más principios jurídicos son aplicables en la resolución de un mismo
problema jurídico, de modo que la determinación sobre la protección de uno de ellos implica la
vulneración o afectación del principio o principios contrarios, por lo que la solución exige un
razonamiento argumentado que compare la importancia o trascendencia que significa cada
principio para el caso concreto; en otras palabras, es “el tipo de discurso jurídico a través del
cual se resuelven las colisiones entre principios, y consiste en identificar las circunstancias
que deben concurrir para que un principio preceda a otro y fundamentar por qué en esas
circunstancias es ese principio el de mayor peso”. 16
Esto quiere decir que la ponderación no es el resultado del conflicto o la colisión de
principios, sino un mecanismo para solucionar ese conflicto o colisión, de manera que en un
caso concreto se determine argumentativamente cuándo se debe privilegiar un principio de
mayor peso por sobre otro, para lo cual el intérprete de la norma será responsable de
reconocer un determinado valor o “peso” a un principio jurídico, poniéndolo en una balanza,
de tal manera que privilegie la protección del de mayor peso por sobre el de menor peso.
La ponderación “no ofrece ni garantiza una articulación sistemática de todos los principios
jurídicos que, en consideración de su jerarquía, resuelva de antemano todas las posibles
colisiones entre ellos y todas las posibles incompatibilidades (…) es únicamente una
estructura por medio de la cual no debe establecerse una relación absoluta, sino una relación
de ‹precedencia condicionada› entre los principios, a la luz de las circunstancias del caso, a
fin de determinar el sentido de la decisión judicial”. 17
Para el efecto, Alexy propone lo que denomina la “ley de la ponderación”, que consiste
medularmente en que “cuanto mayor sea el grado de no satisfacción o restricción de uno de
los principios, tanto mayor deberá ser el grado de la importancia de la satisfacción del
otro”. 18
Asimismo propone que en la ponderación deben llevarse a cabo tres pasos, que consisten
en lo siguiente:

En el primer paso es preciso (1) definir el grado de la no satisfacción o de afectación de uno de los principios. Luego en un
segundo paso, (2) se define la importancia de la satisfacción del principio que juega en sentido contrario. Finalmente, en un
tercer paso, (3) debe definirse si la importancia de la satisfacción del principio contrario justifica la afectación o la no
satisfacción del otro.  19

El propio Alexy refiere que a fin de determinar el grado de no satisfacción o afectación de un principio, este pueda valorarse
según una fórmula de peso, en la cual se determine ese grado de afectación o no satisfacción con base en una escala triádica
que va de una afectación “leve”, “media” a “grave” (a los que comúnmente se les asigna un valor numérico: 1, 2 y 4,
respectivamente); lo anterior implica que en la medida en que la afectación a un principio jurídico se considere grave, en la misma
medida debe considerarse que resulta muy importante la satisfacción del principio contrario, la cual justifique esa afectación
grave al primer principio.

Para ejemplificar lo anterior me remito al caso que utiliza Bernal Pulido en el que plantea el
siguiente supuesto:

Imaginemos que la vida de un niño depende de una transfusión de sangre, que sus padres rehúsan en razón de sus
creencias religiosas. Esta situación implica un conflicto entre el principio de protección a la vida y el derecho a la libertad de
conciencia. Ante este conflicto puede preguntarse si es contrario a la Constitución ordenar la práctica de la transfusión en
contra de la voluntad de los padres. Un tribunal constitucional puede considerar que el grado de no satisfacción o de afectación
al principio Pi (libertad de conciencia) es grave (4), así como la importancia de satisfacer el principio Pj -protección de la vida del
niño- (4). Además, el tribunal puede considerar que el peso abstracto de la libertad de conciencia  Pi  es medio (2) y que el
derecho a la vida es intenso (4).  20

Bernal refiere que aplicando el método de ponderación de Alexy al caso antes descrito conllevaría resolver que es
constitucional la medida de ordenar la práctica de una transfusión de sangre para salvar la vida de un niño, pese a las creencias
religiosas de sus padres, lo que resulta en la medida en que se otorga un mayor peso abstracto al derecho a la vida (al cual le
asigna un valor de 4), mientras que el principio contrario, el de libertad religiosa, es medio (por lo que le asigna un valor de 2). Es
decir que en este caso el método de ponderación privilegiaría la protección del derecho a la vida, por sobre la protección a la
libertad de creencia religiosa.

En ese sentido, el método de ponderación presenta dificultades para determinar la

importancia de los principios en colisión, ya que, por ejemplo, en el mismo caso antes referido
“cabe dudar si es posible determinar en abstracto el grado de intervención de cierta medida
en la libertad de conciencia sin tomar en cuenta las apreciaciones subjetivas del creyente
relativas a su experiencia religiosa. Por consiguiente, debe decirse que el grado de
intervención en la libertad religiosa que pueda tener la práctica de una transfusión de sangre
forzosa depende claramente de cómo los individuos viven su fe. Un acto como este puede ser
intrascendente para muchos individuos, pero muy serio para un testigo de Jehová”. 21
De ahí que quien acuda al método de ponderación, como lo sería un juez al resolver un
caso, desarrolla una importante labor al asignar un valor o peso a cada principio abriendo un
“ámbito de deliberación en el cual su decisión depende de sus apreciaciones acerca de la
moral crítica, así como de su ideología política. La utilidad de la fórmula de peso en estos
casos reside precisamente en esclarecer cuál es el ámbito de deliberación que la ponderación
depara al juez”. 22
 Por ello, la ponderación como forma de solucionar el conflicto o colisión entre principios
jurídicos ha sido fuertemente criticada por diversos autores como Habermas, en el sentido de
que rechaza que la ponderación sea un procedimiento racional, ya que parte de altos niveles
de subjetividad, así como de discrecionalidad en la ponderación de valores que puede
orientar el resultado. Al respecto, Portocarrero refiere que Habermas “sostiene que la
reconstrucción de los derechos fundamentales como valores-principio y su posterior
aplicación a través de la ponderación, lleva necesariamente a la jurisdicción constitucional a
tomar decisiones irracionales en función a fines y no en función a argumentos normativos”. 23
Sin embargo, quienes defienden la ponderación argumentan que sí es altamente racional
en la medida en que si bien no logra una perfecta objetividad al determinar el peso de cada
principio para su comparabilidad, lo cierto es que “el hecho de que la perfecta objetividad sea
utópica por naturaleza no significa que deba renunciarse a pretender alcanzar su valor, como
un ideal, en la mayor medida de lo posible. La ponderación es un procedimiento práctico
común en el razonamiento jurídico y sus resultados se consideran aceptables en general, no
sólo en la práctica jurídica, sino también en la vida cotidiana”. 24
Si traducimos la fórmula de Alexy en un lenguaje común, la propuesta de ponderación
básicamente consiste en un ejercicio de comparación entre la afectación de un principio con
respecto a la satisfacción de otro, dándole un peso abstracto a cada principio en conflicto, es
decir, la mayor o menor trascendencia del principio jurídico.
Cuando es mayor la afectación a un principio o su peso abstracto que la necesidad de
satisfacer el principio contrario (dado su menor afectación o menor peso de este último), da
como resultado que debe prevalecer el primer principio y viceversa, si es mayor la necesidad
de satisfacción del principio contrario (o podría decirse la necesidad de no afectación) con
relación a la afectación o menor peso del primer principio, por lo tanto, deberá prevalecer el
segundo principio.
Así –considero–, la ponderación propone dimensionar la importancia de los principios
jurídicos en conflicto y sus afectaciones en un caso concreto, para determinar la magnitud de
la protección o desprotección de un principio o derecho, en función de la protección o posible
afectación del otro.
Si bien me parece que esto deja un amplio campo a la subjetividad –como lo señala
Habermas– de quien aplique la ponderación (por lo regular el juez), lo cierto es que también
ofrece un mecanismo para solucionar el conflicto o colisión de principios que exige un
ejercicio de racionalidad, en la medida en que debe explicarse lógicamente la asignación de
cada valor o peso, así como el resultado de la ponderación.
Con motivo del análisis de la constitucionalidad de leyes se ha acudido a la ponderación
para resolver la colisión entre principios jurídicos (que desarrollan o desdoblan un derecho
fundamental o humano) que se presenta al momento de determinar si una ley vulnera o
restringe algún derecho humano reconocido en la Constitución, lo que se efectúa a través del
“test de proporcionalidad”.
Al respecto, en México la SCJN se ha referido al “test  de proporcionalidad” como una
herramienta interpretativa y argumentativa para verificar si una ley transgrede un derecho
humano reconocido por la Constitución o por los tratados internacionales de los que es parte,
en el sentido de que “junto con la interpretación conforme, el escrutinio judicial y otros
métodos interpretativos constituyen herramientas igualmente útiles para dirimir la violación a
derechos”. 25
El test de proporcionalidad se conforma de cuatro etapas o pasos a seguir, en los cuales se
analiza un aspecto concreto sobre la ley cuya constitucionalidad se cuestiona y que son:
a)  Identificación de una finalidad constitucionalmente válida. El primer paso consiste en
precisar cuál es la finalidad perseguida por el legislador con la ley que se analiza y determinar
si dicha finalidad es válida constitucionalmente. 26
 b)  Idoneidad de la medida legislativa. Posteriormente, se analiza si la ley cuya
constitucionalidad se cuestiona es idónea o sirve para alcanzar la finalidad perseguida por el
legislador, esto es, si la norma en cierta medida contribuye a lograr el propósito para el cual
fue creada. 27
c)  Examen de la necesidad de la medida legislativa. En esta etapa se determina si la
disposición jurídica es necesaria para lograr la consecución o finalidad perseguida
(determinada en las etapas anteriores) o si bien existen otros medios igualmente idóneos para
lograr esa finalidad, que intervengan con menor intensidad al derecho que se estime
vulnerado. 28
d) Examen de proporcionalidad en sentido estricto. En esta etapa se acude precisamente a
la ponderación, ya que consiste en contrastar entre “el grado de intervención en el derecho
fundamental que supone la medida legislativa examinada, frente al grado de realización del fin
perseguido por esta. En otras palabras, en esta fase del escrutinio es preciso realizar una
ponderación entre los beneficios que cabe esperar de una limitación desde la perspectiva de
los fines que se persiguen, frente a los costos que necesariamente se producirán desde la
perspectiva de los derechos fundamentales afectados. De este modo, la medida impugnada
sólo será constitucional si el nivel de realización del fin constitucional que persigue el
legislador es mayor al nivel de intervención en el derecho fundamental. En caso contrario, la
medida será desproporcionada y, como consecuencia, inconstitucional.” 29
En esta última fase del  test  de proporcionalidad, puede advertirse cómo la ponderación
sirve precisamente para sustentar una determinación (constitucionalidad o no de la norma)
que resuelve la colisión de principios jurídicos (derechos humanos involucrados en la ley cuya
constitucionalidad se analiza), en la que se compara el peso o trascendencia de la protección
a un principio (nivel de realización del fin constitucional perseguido por la ley) y el peso o
grado de afectación del principio contrario (nivel de intervención en el derecho fundamental
cuya violación se alega).
Así, se determina que una ley será proporcional en sentido estricto (por lo tanto,
constitucional) si es mayor el peso o trascendencia del fin constitucional que persigue la ley
(principio jurídico que la ley pretende proteger o lograr) y por el contrario, existe una menor
afectación o intervención al derecho fundamental afectado (principio jurídico contrario).
En contraposición, la ley será desproporcionada en sentido estricto (por lo tanto,
inconstitucional) si es mayor el peso o tiene más trascendencia la afectación o intervención al
derecho fundamental afectado y, en contraparte, tiene menor peso el fin constitucional
perseguido por la ley, lo que no justificaría la afectación o restricción al derecho fundamental
(principio contrario).
En ese sentido, el  test  de proporcionalidad (en su fase de proporcionalidad en sentido
estricto), es un método que utiliza la ponderación para resolver el conflicto entre principios
jurídicos (o entre principios y sus límites), que en ese caso se suscita a nivel constitucional
(incluso puede decirse a nivel de derechos humanos).
Sin embargo, cabe acotar que el test de proporcionalidad es un método específico para el
análisis que se hace sobre la constitucionalidad de una ley, esto es, si la ley vulnera algún
derecho humano reconocido en la Constitución o en los tratados internacionales respectivos,
por lo que ese  test  no es aplicable a la solución de otro tipo de conflictos entre principios
jurídicos, como los que se suscitan en el plano de la legalidad, esto es, en la aplicación de
normas secundarias o de nivel inferior (como acontecería en el juicio de lesividad), para los
cuales el juzgador debe acudir a la ponderación en general y atendiendo a los principios
jurídicos que se vean involucrados en el juicio.
De ahí que para la creación de un marco jurídico  ad hoc  al juicio de lesividad, estimo
conveniente realizar un ejercicio de comparación entre la intensidad de la interferencia o
 posible afectación al principio de legalidad, en contraposición con la importancia de satisfacer
el principio de seguridad jurídica, cuando entran en colisión en el juicio de lesividad.
Lo anterior, sin pretender agotar todas las variables que pudieran darse, sino lo que se
pretende es analizar la problemática que en la práctica jurisdiccional se desprende de la
aplicación de las reglas procesales aplicables al juicio de lesividad con la mayor objetividad
posible –sin subjetividad, como lo afirma Habermas– y que permitan deducir reglas generales
en cuanto a aspectos como la legitimación, la afectación al interés público, los requisitos de
procedencia del juicio tales como la definitividad de la resolución impugnada y su materia, las
reglas específicas en cuanto a las cargas probatorias entre las partes (como la presunción de
legalidad o el allanamiento del particular a la pretensión), las causas de anulación y los
efectos de la sentencia.
Es decir, se analizarán las principales reglas procesales existentes y si protegen o
privilegian alguno de los citados principios: Seguridad jurídica o legalidad, de manera que se
determine si con esas reglas procesales es plausible proteger ambos principios y, en caso de
entrar en conflicto, determinar si uno debe tener más peso por sobre el otro, en función de la
mayor o menor gravedad de afectación o la importancia de su protección, que al final de
cuentas es lo relevante para el método de ponderación.
Este análisis pretende ser un ejercicio racional sobre la norma jurídica procesal que tiene
sustento en mi experiencia profesional como juzgador y parte del análisis de algunos casos
prácticos,  30  en razón de la escasa doctrina que existe, tanto en el ámbito nacional como
internacionalmente, con respecto a las normas adjetivas que rigen el juicio de lesividad.

5.3. ANÁLISIS DE LAS NORMAS PARA LA PROCEDENCIA DEL JUICIO

5.3.1. LEGITIMACIÓN

Como ya se comentó, en la LFPCA existe una falta de precisión sobre qué autoridad o
autoridades se encuentran legitimadas para interponer un juicio de lesividad. 31
En ese sentido, por un lado el principio de legalidad –al que ya me he referido– en el
ámbito del Derecho Administrativo, impone la necesidad de que un acto de la Administración
Pública que sea favorable a un particular pero que resulte ilegal, sea anulado para que deje
de surtir sus efectos jurídicos perjudiciales al interés público.
Podría pensarse que, en aras de observar ese principio de legalidad, en búsqueda de
proteger al interés colectivo, con el simple hecho de que se tuviera conocimiento de la
ilegalidad de un acto administrativo favorable, cualquier autoridad administrativa pudiera
instar al órgano jurisdiccional para solicitar la nulidad de ese acto, en una especie de control
interno o revisión de los actos administrativos entre autoridades.
Sin embargo, asumir esta última posición afectaría gravemente a la seguridad jurídica de
los gobernados, porque estos no tendrían certeza sobre qué autoridad o autoridades podrían
demandarlos en juicio, dejándolos a merced de la voluntad de todo el cúmulo de autoridades
administrativas, llegando incluso al absurdo de que se pudieran plantear innumerables juicios
de lesividad sobre un mismo acto.
Además –como ya comenté–, la posibilidad de que cualquier autoridad administrativa
pudiera controvertir un acto administrativo favorable ¿implicaría que se desnaturalizara al
juicio contencioso administrativo en la medida en que de facto, la controversia se suscitaría
más bien entre autoridades y no entre autoridades y particulares?
Al respecto, parece adecuada la solución que adoptan algunos sistemas jurídicos, como en
los casos de España  32  y Argentina,  33  donde el juicio o proceso de lesividad se reserva
exclusivamente para la autoridad emisora del acto administrativo que se pretende anular, o
bien para el superior jerárquico de la misma, esto último en la medida en que esa autoridad
ejerce su facultad de control o revisión que tiene sobre sus subalternos.
 Esteban y Roberto Furnari refieren que “la competencia para producir la declaración (de
lesividad) se atribuye al órgano que dictó el acto que se cuestiona, o sus superiores
jerárquicos, ascendiendo hasta el titular del ministerio o del ente autárquico o autónomo (…)
Sobre los indicados precedentes no existe controversia. Se ha suscitado sí la discusión en
torno a si puede admitirse que otro ente requiera, ante la Justicia, la declaración de nulidad
de un acto que no fue dictado por sí mismo. Tal hipótesis fue descartada por el Alto
Tribunal”. 34
Esta fórmula me parece adecuada en la medida en que se evita una afectación grave a la
esfera jurídica de los gobernados beneficiados con un acto administrativo favorable,
procurando darle certeza sobre la autoridad o autoridades concretas que se encuentran
legitimadas para promover el juicio de lesividad.
Por otra parte, el principio de legalidad pudiera considerarse que cede levemente, en tanto
que aumenta la posibilidad de que subsistan actos administrativos que fueran ilegales (en la
medida en que se requiere que la autoridad emisora advierta esa ilegalidad y promueva el
juicio de lesividad), pero tal situación no afecta gravemente al citado principio, porque aún
sería posible que la autoridad no legitimada, conocedora de la ilegalidad del acto, pusiera en
conocimiento o instara a la autoridad que sí tiene legitimación, para que fuera ella quien, en
su momento, interpusiera el juicio respectivo.
Establecer la legitimación en favor de las propias autoridades para anular sus propios actos
o los de sus inferiores jerárquicos, daría certeza sobre las facultades de esas autoridades
para instar el juicio de lesividad, lo que se justifica en razón de que dichos actos no pueden
ser revocados motu proprio, evitando que se susciten controversias entre autoridades de la
Administración Pública.
Lo anterior también permitiría delimitar las responsabilidades a cargo de los servidores
públicos respectivos que hubieran emitido el acto ilegal, así como, en su caso, del superior
jerárquico, ante la falta o indebida supervisión del primero.
Una propuesta de redacción de la norma jurídica podría ser que se modificara el artículo
2o. de la LFPCA, para efecto de precisar el supuesto de legitimación activa en el juicio de
lesividad, de la siguiente forma:

Artículo 2o.…

Las autoridades de la Administración Pública Federal tendrán acción para controvertir exclusivamente sus resoluciones
administrativas y las emitidas por sus inferiores jerárquicos, cuando sean favorables a los particulares y estime que son
contrarias a la ley, siempre que se trate de las materias señaladas como competencia del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa. 35

Con esta redacción, la norma jurídica dejaría en claro que solo la autoridad emisora del acto administrativo favorable o su
superior jerárquico, en ejercicio de sus facultades de revisión o control, podrían accionar al órgano jurisdiccional para que se
anule ese acto en caso de que resultara ilegal, privilegiándose así la seguridad jurídica de los justiciables, pero también dando
certeza de sus atribuciones, facultades y responsabilidades a las autoridades administrativas.

5.3.2. AFECTACIÓN AL INTERÉS PÚBLICO

La posible infracción al ordenamiento jurídico por el acto administrativo da origen a la

pretensión de que sea anulado ese acto por el órgano jurisdiccional por medio del juicio de
lesividad.
Como ya mencioné, esa pretensión de la autoridad de anular su acto administrativo
implicaría la defensa, protección o consecución de un interés público o colectivo concreto que
se vulnera ante la infracción al ordenamiento jurídico que persigue tal interés. 36
Por ejemplo, si la autoridad tributaria otorga ilegalmente una autorización para que un
contribuyente tribute en un régimen preferencial en contravención de la legislación tributaria
aplicable, el objetivo de la anulación de tal autorización será lograr que el contribuyente
cumpla con la legislación tributaria, lo que puede expresarse en el sentido de evitar el
incumplimiento de la norma, en este caso para evitar la afectación al erario, o bien puede
expresarse en un sentido de cumplimiento de la norma, es decir, lograr que el contribuyente
tribute adecuadamente para el sostenimiento del gasto público.
Esta característica del juicio de lesividad hace que la naturaleza del proceso sea distinta de
la del juicio de nulidad, en el que –como ya comenté– el interés jurídico es el que sirve para
efecto de determinar la procedencia o improcedencia del juicio.
El interés jurídico, como figura procesal en el juicio de nulidad, delimita el derecho de
acción de los particulares para instar el proceso en la medida en que solo podrán impugnar
aquellos actos administrativos que los agravien en su esfera de derechos; de lo contrario –si
un acto no agravia en esa esfera jurídica–, el juicio será improcedente, salvo las excepciones
previstas en la propia ley. 37
Sin embargo, en el juicio de lesividad la acción versa sobre la afectación a un interés
público o colectivo concreto, y no así a una “esfera de derechos” cuya titularidad pudiera
atribuirse a una autoridad administrativa concreta.
Bajo la postura de proteger el principio de legalidad podría sostenerse que el simple
quebranto a la norma jurídica o “ilegalidad objetiva” haría plausible la procedencia del juicio
de lesividad, es decir, que para la procedencia del juicio bastaría la simple pretensión de la
autoridad de anular un acto administrativo, con el argumento de que ese acto vulnera una
norma jurídica.
No obstante, esta postura nuevamente plantearía la posibilidad de lesionar o desproteger
la seguridad jurídica de los particulares beneficiados con el acto administrativo, en la medida
en que la autoridad podría instar al órgano jurisdiccional a revisar la legalidad de cualquier
acto administrativo favorable, valiéndose del simple error o violación a la norma en que
incurriera el acto, sin que realmente se dedujera una lesión o agravio al interés público que
justificara la nulidad del acto administrativo favorable y la posible extinción de sus efectos
jurídicos.
Por ejemplo, véase el caso de los actos administrativos favorables que están sujetos a una
vigencia determinada o que dependen del ejercicio de un derecho por parte de los
particulares para que produzcan sus efectos jurídicos, 38 como es el caso de un permiso o de
una licencia otorgada a un particular para construir un inmueble, cuya vigencia expiró o bien
su objeto ya se concluyó (es decir, el inmueble ya se terminó de construir).
Sería ocioso permitir que se sometiera a escrutinio jurisdiccional la mera legalidad del
permiso o licencia referido para que fuera anulado –con incluso la posibilidad de que esos
efectos se retrotrajeran a la fecha de su emisión– alegando simplemente que ese acto se
emitió en contravención de la norma jurídica, por ejemplo, sin fundamentación ni motivación,
en la medida en que ese acto ya produjo todos sus efectos jurídicos o bien ya se extinguió,
salvo que la acción de lesividad persiguiera un diverso fin (más allá de la declaratoria de
nulidad), como el buscar resarcir al Estado los daños o perjuicios ocasionados con el acto o
bien establecer la responsabilidad administrativa del servidor público que lo emitió –aspectos
que, por cierto, no pueden ser materia del juicio de lesividad sino que dependen de un
procedimiento administrativo diverso y posterior.
En el supuesto de la procedencia del juicio tratándose de actos consumados o cuya
vigencia se hubiera concluido, se requeriría que se deduzca en realidad una pretensión para
evitar una afectación al interés público, es decir que el permiso o licencia contravino de fondo
lo dispuesto por una ley o reglamento, por ejemplo porque el inmueble construido representa
un peligro para los edificios colindantes o para la zona en que se encuentra ubicado, dada la
prohibición de la norma de construir ese tipo de edificaciones. 39
De lo contrario, permitir que se anularan ese tipo de actos administrativos, sin deducir un
interés público concreto, plantearía la posibilidad de que se afectara gravemente a la
seguridad jurídica del particular, que adecuó su conducta a un acto administrativo que
 presumió legal, sin que conozca ciertamente cuál sería el valor social o público que justificara
el retiro de su derecho adquirido.
Solo en la medida en que se dedujera también un perjuicio al interés público concreto, por
ejemplo que existe una afectación al erario, a la seguridad pública, al derecho colectivo a un
medio ambiente adecuado, al desarrollo social, a la salud pública o a la libertad o integridad
de las personas, entre otros supuestos, sería justificable que se revisara la legalidad del acto
administrativo favorable, para determinar si la protección a ese interés justifica que se extinga
el acto en perjuicio del particular.
En los casos en que el acto administrativo ya se hubiera extinguido por haberse cumplido
su objeto, no hubiera producido sus efectos jurídicos o bien los dejó de producir –podría
decirse que incluso el acto ya se extinguió jurídicamente– sería innecesario que se instará al
órgano jurisdiccional para analizar su legalidad.
Por ello considero que la ponderación entre legalidad y seguridad jurídica debe buscar un
adecuado punto medio, en el que no se restrinja excesivamente la facultad de acceder al
juicio de lesividad por parte de las autoridades administrativas frente a la necesidad de
revocar los actos administrativos que resulten contrarios a la ley, pero que también se procure
proteger la seguridad jurídica de los gobernados, en la medida en que se tenga la certeza de
que la finalidad de anular un acto administrativo favorable sea lograr la consecución de un
interés público o colectivo mayor que así lo amerite.
A fin de lograr lo anterior es indispensable que el particular demandado tuviera certeza de
que la pretensión que deduce la autoridad en su demanda, no es el simple argumento de
legalidad por sí mismo, sino la de evitar una afectación a un interés público concreto (evitar el
incumplimiento de la norma) o bien lograr su consecución (que se cumpla el contenido de la
norma), lo que además le permitiría controvertir en el juicio si realmente existe esa afectación
o si es tan grave como para que se le afecte en su esfera jurídica, esto es, en detrimento de
su patrimonio, bienes o derechos.
Es necesario que la norma jurídica sea expresa en el sentido de señalar que tratándose del
juicio de lesividad, el requisito concreto es que la autoridad deduzca en su demanda un
interés público que estima vulnerando por el acto administrativo favorable y, en la medida en
que no se dedujera tal pretensión o bien que esto no fuera acreditado, la consecuencia sería
que el juicio de lesividad fuera improcedente.
La propuesta de la norma en la LFPCA es que en su artículo 8o., que establece las causas
de improcedencia del juicio, se estableciera específicamente para el juicio de lesividad, el
siguiente supuesto:

Artículo 8o. Es improcedente el juicio ante el Tribunal en los casos, por las causales y contra los actos siguientes:

I…

En el caso en que el demandante sea una autoridad administrativa, el juicio será improcedente si el acto impugnado no
causa afectación concreta al interés público. Para esos efectos, la autoridad actora precisará en su demanda cuál es el interés
público que se estima afectado y las razones por las que se considera tal afectación.  40

5.3.3. NATURALEZA DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA

Por lo que se refiere a la naturaleza del acto cuya invalidez se busca, la norma debería
precisar, por cuestión de certeza jurídica, cuáles son las resoluciones sobre las que procede
el juicio de lesividad, es decir, prever los siguientes aspectos:
a)  Que el acto o resolución debe de ser de aquellas materias que son competencia del
TFJA, tal y como lo señalaba la anterior LOTFJFA de 2007.
b) Qué debe entenderse por resolución favorable, y
c) Qué debe entenderse por resolución administrativa definitiva.
 Estos dos últimos aspectos, atendiendo a que la materia del juicio versa sobre ese tipo de
actos administrativos, lo que dotaría de seguridad jurídica a los particulares sobre qué tipo de
actos pueden ser anulados o modificados vía lesividad.
El problema se presenta al tratar de definir esos aspectos, en la medida en que –desde mi
perspectiva– construir un concepto muy amplio implicaría abarcar un mayor número de actos
administrativos que pudieran ser impugnados vía juicio de lesividad, mientras que lo contrario,
un concepto muy restringido, implicaría cerrar la puerta al control de actos administrativos que
pudieran resultar ilegales. A continuación explico cada uno de ellos.
a)  Que el acto o resolución debe de ser de aquellas materias que son competencia del
TFJA, tal y como lo señalaba la anterior LOTFJFA de 2007.
Es decir, la norma adjetiva debe referirse a aquellas enlistadas en el artículo 3o. de la
LOTFJA y que medularmente consisten en aquellos actos administrativos dictados por
autoridades fiscales o administrativas federales que pongan fin a un procedimiento, resuelvan
una instancia o determinen una situación jurídica del particular (con excepción de aquellas
materias reservadas al conocimiento del PJF, como son las de materia de competencia
económica, telecomunicaciones, responsabilidad ambiental y acceso a la información
pública).
b) Qué debe entenderse por resolución favorable.
Respecto al concepto de resolución favorable para efectos del juicio de lesividad, con miras
a proteger el principio de legalidad, podría sostenerse que cualquier acto administrativo
individual que coloque al particular en una situación de beneficio o ventaja indebida, fuera
susceptible de ser anulado o modificado vía juicio de lesividad.
Por otra parte, con miras a proteger el principio de seguridad jurídica podría resultar idóneo
que la norma estableciera claramente qué tipo de actos favorables pudieran ser anulados vía
juicio de lesividad, en una especie de catálogo de actos favorables susceptibles de
impugnarse; sin embargo, esto plantearía una seria problemática en la medida en que resulta
por demás difícil prever de antemano todos los actos administrativos que pudieran ser materia
del juicio, dejando fuera de control jurisdiccional a supuestos no contemplados pero que sí
deberían someterse a ese control con base en principios de interpretación.
Hay que reconocer que si la norma jurídica establece descriptivamente cada supuesto en
que resultara procedente el juicio, se dejaría un margen pequeño de interpretación –y, por lo
tanto, se reduciría la posibilidad de error, porque el aplicador de la norma solo tendría que
subsumir el caso concreto al supuesto de la norma–, pero en la práctica jurisdiccional esta
fórmula es insuficiente en algunos casos, pues siempre existen supuestos que por sus
características especiales suelen no ajustarse exactamente a la descripción de la norma y,
pese a eso, parece no solo necesario sino, por cuestión de justicia, correcto que el acto
administrativo impugnado se someta a control jurisdiccional.
Por ejemplo, en el capítulo IV comenté el caso sobre un acto administrativo que impone una
obligación a un gobernado –el pago de una contribución– que también puede considerarse
favorable para el particular, en la medida en que aun cuando en estricto sentido impone dicha
obligación, también es cierto que pone al particular en una posición de ventaja o beneficio,
porque la obligación fue determinada indebidamente en un monto menor al que le
correspondía conforme a derecho.
En este caso, si la norma de procedencia fuera limitada en cuanto al concepto de
resolución favorable se dejarían fuera de control jurisdiccional algunos actos –como el
comentado en el párrafo anterior– que, aun cuando fueran de gravamen, resultan en un
beneficio o ventaja para el gobernado y que incluso podrían ser producto de actos de
corrupción.
Lo anterior sería así aunque pudieran actualizarse otros requisitos del acto administrativo
(como el de resolución definitiva o de la materia competencia del tribunal), porque
precisamente la naturaleza favorable de la resolución es un elemento indispensable para la
procedencia del juicio de lesividad. 41
c) Qué debe entenderse por resolución administrativa definitiva.
Lo mismo sucede con el concepto de resolución definitiva, si bien la ley dispone
expresamente que por resolución definitiva debe entenderse aquella que no admita recurso o
la interposición de este sea optativa, resulta que a través de la interpretación jurisprudencial
la SCJN ha ampliado esa definición, entendida también como la voluntad última de la
Administración, porque se presentaron casos en que se impugnaron actos administrativos no
recurribles pero que ponen fin a un procedimiento o bien expresan esa última voluntad.
La aplicación de ese principio ha dado como resultado el criterio del TFJA en el supuesto
que ya comenté  42  relativo al acta final de visita domiciliaria en materia fiscal, la cual no es
impugnable a través del juicio de nulidad por tratarse de un acto instrumental y no definitivo;
sin embargo, si por medio de esa acta indebidamente se determinó la situación fiscal del
contribuyente, entonces resultaría que de facto, la autoridad sí expresó su última voluntad en
ese acto para poner fin al procedimiento de visita, por lo que se estimó como un acto definitivo
y para lograr su anulación sería necesario que tal actuación se sometiera al control de
legalidad vía juicio de lesividad.
d) Propuesta de una norma que defina los anteriores presupuestos.
Ante este problema jurídico considero que debe privilegiarse el principio de legalidad, esto
es, permitir que se pueda acceder a la impugnación –vía juicio de lesividad– respecto de
actos administrativos favorables o parcialmente favorables y aquellos que determinen una
situación jurídica concreta que pudieran resultar favorables a un particular, en la medida en
que se deduzca un verdadero perjuicio al interés público –por ejemplo, el que se dejó de
pagar el monto correcto de una contribución, que no se tenía derecho a obtener un beneficio
o subsidio, que se contravino un ordenamiento jurídico en cuanto al fondo del asunto, entre
otros–, pues también por principio de acceso a la justicia de las partes en un proceso (en este
caso, de la autoridad actora), una norma de procedencia no debe volverse un obstáculo o
impedimento para acceder al órgano de impartición de justicia.
De lo contrario podría dejarse de analizar la legalidad de actos administrativos que en
apariencia resultan no definitivos o no favorables, pero que en realidad sí expresan una
voluntad definitiva de la autoridad administrativa y sí colocan en una posición de beneficio o
ventaja indebida al particular en perjuicio del interés público.
Esta posición en la norma de procedencia en cuestión también encuentra justificación en la
medida en que la seguridad jurídica de los particulares no se vería afectada seriamente,
puesto que solo se le otorga la facultad a la autoridad para acceder al órgano jurisdiccional, lo
que no implica que ese acto se declarara nulo, sino simplemente que será sometido a control
de legalidad, de modo que el particular aún puede defenderse probando la validez del acto o
bien que desconocía su ilegalidad, e incluso el acto administrativo seguiría gozando de la
presunción de validez en términos del artículo 42 de la LFPCA.
Por el contrario, con la norma de procedencia en un sentido genérico amplio se buscaría
evitar que subsistieran actos administrativos ilegales en perjuicio del interés público.
La experiencia jurisdiccional parece apuntar en ese sentido, respecto a ampliar los
supuestos de procedencia del juicio en general y en especial del juicio de lesividad (por
ejemplo, considerando la evolución del concepto de resolución definitiva).  43  De ahí que
podría aplicarse una posición ecléctica para la construcción de la norma jurídica en cuestión,
es decir, que se tratara de conceptualizar un concepto abstracto sobre lo que debe
entenderse por resolución favorable y definitiva, pero también que se describieran con mayor
precisión los supuestos en que procede el juicio de lesividad según la materia de que se trate.
Ello permitiría que el intérprete de la norma (ya sea el juzgador o bien las partes en el
juicio) en los casos simples, se abocaran a subsumir el caso concreto a la hipótesis normativa
 de procedencia, pero también en casos complejos, en los que no se subsumiera exactamente
al supuesto de procedencia, se daría un margen de interpretación a la ley para plantearse la
impugnación de actos administrativos concretos que podrían calificarse bajo los conceptos de
resolución favorable y definitiva, para efectos de la procedencia del juicio.
Por ejemplo, en materia fiscal, si la autoridad tributaria competente vía juicio de lesividad
impugna la autorización que ordenó la devolución de un impuesto a un contribuyente, en ese
caso no debería quedar duda sobre la procedencia del juicio, limitándose el análisis
respectivo a determinar la naturaleza de tal resolución y subsumirla al supuesto de la norma
para la materia fiscal prevista en la LOTFJA.
Mas tratándose de un acto administrativo complejo –como ya mencioné–, el intérprete o
aplicador de la norma jurídica de procedencia del juicio de lesividad puede realizar un análisis
del caso concreto y exponer las razones por las que considera que el acto sí se ubica en el
supuesto general de procedencia, es decir, que se trata de una resolución administrativa
favorable y definitiva en la materia de competencia del Tribunal.
Tomemos como ejemplo en la misma materia tributaria, aquella en la que derivado de las
facultades de fiscalización de la autoridad se reconocen derechos subjetivos –como el
derecho a una deducción o un acreditamiento de impuestos–, pero también se rechazan otros
derechos o prerrogativas –como gastos no deducibles o el acreditamiento de impuestos
pagados a otros sujetos contribuyentes– y, finalmente, no se determina una obligación
tributaria a cargo del particular –como sería el caso en que la autoridad determinara que el
monto del impuesto es igual a cero o que no hay impuesto a pagar.
En este caso, la autoridad, al plantear su demanda de lesividad, y el juzgador, al momento
de analizar la procedencia del juicio, deberían tener la posibilidad de contar con un margen de
interpretación para determinar la procedencia o no del juicio, en la medida en que si bien
pudiera considerarse una resolución compleja –dada la multiplicidad de actos de diversa
índole inmersos en la misma, unos favorables y otros desfavorables–, pudiera considerarse
que la impugnación vía lesividad versa solo sobre la parte favorable de esa resolución, como
podría ser al final el cálculo del impuesto, o bien sobre los derechos que sí le fueron
reconocidos al particular, e incluso respecto de la ventaja o beneficio indebido que obtiene
por el no pago del impuesto respectivo.
Por lo anterior, propongo adicionar un precepto concreto a la LOTFJA, en el que se
establezcan las resoluciones que son susceptibles de impugnarse vía juicio de lesividad y que
son competencia material del TFJA, con excepción de las que resultan incompatibles con el
juicio de lesividad –responsabilidades administrativas, decretos y acuerdos de carácter
general– 44 que fuera espejo al texto del artículo 3o. de la citada Ley  45 aplicable al juicio de
nulidad pero adaptándose cada supuesto respectivo al concepto de resolución favorable que
es materia del juicio. De esta forma se propone adicionar un artículo 3o. Bis a la Ley, como
sigue:

Artículo 3o. Bis.  El Tribunal conocerá también de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas o
modificadas las resoluciones administrativas definitivas que sean favorables a un particular, cuando se consideren contrarias a la
Ley, y que se indican a continuación:

I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se reconozca un derecho en
favor del contribuyente, se determine la aplicación de un régimen fiscal que lo beneficie o se omita indebidamente
la determinación de una obligación fiscal;

II.  Las que  ordenen la devolución de un ingreso  de los regulados por el Código Fiscal de la Federación, cuando se
estime que estaba debidamente percibido por el Estado o cuya devolución era improcedente de conformidad con las leyes
fiscales;

III. Las que  otorguen un beneficio en materia fiscal distinto  al que se refieren las fracciones anteriores, cuando dicho
beneficio se haya emitido en contravención a las disposiciones fiscales aplicables;

IV. Las que otorguen o incrementen las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de
los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la
Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así como las que reconozcan derechos u otorguen beneficios  en favor
de las mismas personas, en contravención a las leyes que regulan dichas prestaciones;
 V. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado;

VI.  Las que se originen por  fallos adjudicatorios  en licitaciones públicas y la interpretación y cumplimiento de contratos
públicos, de obra pública, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal centralizada y paraestatal, y las empresas productivas del Estado; así como, las que estén bajo
responsabilidad de los entes públicos federales cuando las leyes señalen expresamente la competencia del Tribunal;

VII.  Las que  otorguen la indemnización  por responsabilidad patrimonial del Estado,  cuando no era procedente o
correspondía a un monto menor en los términos de la ley de la materia;

VIII.  Las que  indebidamente cancelen o reduzcan el monto de garantías  a favor de la Federación, las entidades
federativas o los Municipios, así como de sus entidades paraestatales y las empresas productivas del Estado;

IX. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior;

X.  Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o
resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo;

XI.  Las que resuelvan los recursos administrativos que  modifiquen o revoquen  las resoluciones que se indican en las
demás fracciones de este artículo;

XII. Las que se funden en un tratado o acuerdo internacional para evitar la doble tributación o en materia comercial, suscritos
por México, o cuando la autoridad demandante haga valer como concepto de impugnación que no es aplicable o se
contraviene alguno de los referidos tratados o acuerdos;

XIII. Las que se configuren por positiva o confirmativa ficta, así como en el caso que  se le atribuya un sentido
favorable al silencio de la autoridad administrativa, en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo
que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o,
en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que expidan la constancia de haberse configurado la resolución positiva
ficta, cuando esta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias;  46

XIV. Las señaladas en esta y otras leyes como competencia del Tribunal. 47

Los supuestos anteriores recogen en similitud las resoluciones que pueden ser
impugnadas en el juicio de nulidad, adaptando el supuesto para el juicio de lesividad, en el
sentido de que se trate de resoluciones favorables. Por ejemplo, en el caso del silencio de la
autoridad, se prevé que sea a través de una resolución positiva o confirmativa ficta, en la
medida en que a ese silencio se le atribuya un sentido favorable. 48
Asimismo, para el concepto de definitividad para efecto del juicio de lesividad, se propone
incluir en el propio artículo 3o. Bis el siguiente texto:

Para los efectos del primer párrafo de este artículo, por resolución definitiva se entiende aquella que sea el producto final de
la manifestación de la voluntad de la autoridad administrativa, ya sea porque pone fin a un procedimiento, o bien refleja esa
voluntad definitiva de la administración pública. 49

Por su parte, con el objeto de determinar el concepto de resolución favorable para efecto de la procedencia del juicio de
lesividad, se propone en el mismo artículo 3o. Bis el siguiente párrafo:

Para efectos de este artículo, se entiende por resolución favorable un acto administrativo individualizado que coloca al
particular en una situación de beneficio o ventaja en posible perjuicio del interés público y que de forma expresa o tácita le
determine una situación jurídica concreta; le reconozca u otorgue un derecho subjetivo, o bien lo libere total o parcialmente del
cumplimiento de una obligación establecida en una ley de carácter administrativo o fiscal.  50

5.4. NORMAS RELATIVAS A LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN

5.4.1. REQUISITOS PARA LA INTERPOSICIÓN DEL JUICIO

Como ya comenté, un aspecto que se ha cuestionado reiteradamente en el foro jurídico es

el plazo de cinco años en los que puede interponerse el juicio de lesividad –sobre todo al
momento de controvertirse por los gobernados la constitucionalidad del referido plazo vía
juicio de amparo–, 51 en comparación con el plazo de 30 días para interponer la demanda de
nulidad.
La justificación de esta inequidad procesal encuentra su razón en la protección al principio
de legalidad, en la medida en que de preverse un plazo menor, se restringirían las facultades
de las autoridades administrativas para verificar el cumplimiento de las normas administrativas
(facultades de revisión, verificación, auditoría o de comprobación).
 En otras palabras, por lo general las autoridades tienen un plazo de cinco años para
ejercer sus facultades de fiscalización o verificación, a través de las cuales pueden conocer si
el contribuyente incurrió en incumplimiento de la norma, de forma que mediante el ejercicio de
esas facultades se encontrarían en aptitud de advertir la existencia de resoluciones
administrativas favorables a los particulares que sean contrarias a derecho (por ejemplo, un
permiso, una licencia, una autorización o registro, entre otros).
Si el plazo para interponer el juicio de lesividad fuera menor, resultaría que la autoridad, al
advertir la irregularidad con motivo de esas facultades, ya no podría impugnar el acto
favorable en juicio (porque habría transcurrido dicho plazo menor) o bien tendría que fiscalizar
y verificar al particular en un menor periodo (igual al que tendría para interponer la lesividad).
A través de ese plazo se procura proteger el principio de legalidad en la medida en que un
plazo tan amplio tiene la finalidad de que la autoridad tenga la posibilidad de advertir el vicio o
ilegalidad del acto e interponer el juicio, de manera congruente con el ejercicio de sus
facultades de verificación, revisión o comprobación, para así impedir que actos
administrativos ilegales continúen produciendo sus efectos jurídicos perjudiciales a la
colectividad.
Sin embargo, el principio de seguridad jurídica se ve desprotegido en la medida en que la
norma deja en un estado de incertidumbre (inseguridad) al particular por un periodo bastante
amplio, respecto de un acto administrativo del cual no puede tener la certeza de si su acto
favorable puede o no ser modificado o anulado, sobre todo si se considera que durante ese
lapso el particular se encuentra actuando o ajustando su conducta al acto favorable.
En este aspecto, vemos que la afectación a ambos principios es relativamente grave, pues
por un lado se deja en incertidumbre a los particulares favorecidos con un acto administrativo
frente a su posible anulación, pero en el otro extremo, de reducir el plazo para la interposición
del juicio de lesividad (por ejemplo, el de 30 días, homologándolo con el del juicio de nulidad)
se afectaría al principio de legalidad en la medida en que implicaría limitar las facultades de
revisión o fiscalización, permitiendo que muchos actos administrativos ilegales subsistieran,
pues sería prácticamente imposible que las autoridades verificaran (en tan poco tiempo) el
cumplimiento de obligaciones por parte de los particulares.
Al respecto, considero oportuno reiterar que la experiencia en otros países, como en
España y Argentina,  52  nos aportan una idea sobre la amplitud en el plazo para que se
proceda a declarar la lesividad o bien para que se interponga el juicio (por lo menos mayor al
aplicable al juicio contencioso de nulidad), lo que es en razón de posibilitar a la autoridad
administrativa a que tenga conocimiento sobre la ilegalidad del acto y, por tanto, para
impugnarlo ante el órgano jurisdiccional.
Pese a lo anterior, cabe referir que un importante sector de la doctrina, incluso dentro de
los referidos países, critican fuertemente el plazo tan amplio para promover la declaratoria o
proceso de lesividad. 53
En ese sentido, con un plazo tan amplio se privilegia al principio de legalidad, porque
reducir el plazo para la interposición del juicio de lesividad implicaría que no se sometieran a
escrutinio jurisdiccional y se toleraría la subsistencia de actos dictados en el plano de la
ilegalidad, inclusive que fueran producto de la corrupción o del indebido ejercicio de las
funciones públicas.
De ahí que la posible afectación a la seguridad jurídica individual cede frente al interés
público, en la medida en que –como sucede con los requisitos procedimentales– se justifica
que el particular tenga incertidumbre sobre la posible anulación de su acto favorable –vía
lesividad– situación que no necesariamente implica que el particular se encuentre
desprotegido, puesto que sería un Tribunal y no la propia autoridad administrativa, a través de
un juicio en el que se observen las formalidades esenciales del mismo, quien determinara si
procede o no la anulación del acto, además de que aquel tendría el derecho de defender la
validez del acto, demostrando su legalidad o bien que tal ilegalidad no es atribuible o
reprochable a él, lo anterior a la luz del principio de debido proceso legal.
Considero importante indicar que respecto a la posible afectación a la seguridad jurídica
debe distinguirse esta respecto a la incertidumbre que se genera en el gobernado en dos
aspectos: Por la falta de certeza sobre la posible anulación del acto (aspecto que más bien
versa sobre la posibilidad de que se extingan los efectos jurídicos del acto administrativo), y
por la falta de certeza de ser demandado en juicio (un aspecto de índole meramente
procesal). Aspectos que a continuación me permito abordar:
a) Certeza sobre la posible anulación del acto.
Por lo que hace a la posible anulación del acto, estimo que esa incertidumbre puede verse
aminorada en razón de otros factores a considerar en el juicio de lesividad, ya que es un
órgano jurisdiccional imparcial e independiente el que determina sobre esa anulación, así
como que previamente se deben seguir las formalidades del juicio, que la ilicitud del acto no
se presume sino que debe ser probada, y que la determinación sobre los efectos jurídicos de
la anulación puede ser retroactiva o no (aspectos que abordaré más adelante).
Es decir, si bien no podría dejarse de argumentar que el plazo tan amplio deja en
incertidumbre al gobernado sobre la posibilidad de que sea anulado su acto, a pesar de que
lo presume legal y que ha ajustado su conducta a ese acto administrativo, lo cierto es que
también esa incertidumbre puede reducirse en la medida en que el particular tiene la certeza
de que la posible anulación no será un acto arbitrario de la autoridad administrativa, sino que
lo juzgará un tribunal, frente al cual tiene derecho a defender su validez y además en ciertos
supuestos no se afectarán las situaciones jurídicas pasadas.
b) Certeza de ser demandado en juicio (declaratoria de lesividad).
Sobre la posibilidad de ser llamado a juicio como demandado (aspecto eminentemente
procesal) debiera procurarse proteger mayormente la seguridad jurídica del particular, es
decir, no dejarlo en un periodo tan amplio de incertidumbre para poderlo llamar como
demandado en el juicio por ser el titular del derecho constituido o reconocido en el acto
administrativo, lo cual atiende a que durante este periodo al particular le es imposible o al
menos muy difícil de prever, que se demandaría la ilicitud de su acto favorable. Al respecto me
parece lógico el diseño del contencioso administrativo español en cuanto a prever que exista
un acto administrativo previo –denominado declaratoria de lesividad–,  54  que pone sobre
aviso al particular acerca de la inminente acción que se ejercitará en contra de un acto
administrativo que le favorece, además de que le permite conocer la razón fundamental por la
que la autoridad administrativa estima lesivo ese acto.
Así se respetaría también el principio de equidad procesal, en la medida en que la
autoridad administrativa, una vez emitida la declaratoria de lesividad y hecha del conocimiento
del particular, tendría el mismo plazo procesal que el particular para interponer el juicio
contencioso administrativo.
Por su parte, el particular tendría mayor certeza de que en ese mismo plazo la autoridad
debe presentar su demanda, así como las pruebas respectivas, y, por consiguiente se le daría
mayor seguridad jurídica respecto a que en un corto plazo sería llamado a juicio a defender la
validez del acto.
Cabe referir que como lo señalé al analizar la problemática relativa al plazo para la
interposición del juicio de lesividad, la justificación del plazo de cinco años atiende al diverso
con el que cuentan las autoridades para el ejercicio de sus facultades de verificación o
comprobación, el cual no resulta idóneo tratándose de supuestos en los que existan plazos
especiales o menores en la propias leyes fiscales o administrativas que rigen el acto, como
por ejemplo, tratándose de la devolución de impuestos en los que ya se ejercen facultades de
comprobación por parte de la autoridad tributaria. 55
 En ese sentido, el principio de legalidad debería ceder evitando una afectación mayor a la
seguridad jurídica de los particulares, para efecto de que se redujera el plazo a fin de
interponer el juicio contencioso en los casos en los que la autoridad administrativa tuviera un
plazo inferior a los cinco años para el ejercicio de sus facultades de verificación,
comprobación o revisión del cumplimiento de obligaciones, plazos que –siguiendo la lógica ya
precisada– deberían ser coincidentes.
La declaratoria de lesividad previa serviría tanto para el propósito de mantener la equidad
procesal entre las partes para comparecer al órgano jurisdiccional, como para que la
autoridad competente precisara de antemano cuál es la afectación al interés público que le
atribuye al acto administrativo favorable.
Ante la afectación que ya existe a la seguridad jurídica de los gobernados por el plazo tan
amplio para interponer el juicio de lesividad, sería idóneo que la declaratoria previa
correspondiente no incrementara de facto ese plazo (no sumándose al plazo de los cinco
años ya previsto), sino que el previsto para la interposición del juicio estuviera inmerso en el
diverso para la declaratoria de lesividad, es decir, que dentro de ese mismo plazo de cinco
años la autoridad tuviera la obligación de formular y notificar la declaratoria de lesividad
correspondiente y también la obligación de interponer el juicio de lesividad posterior, en un
plazo igual de 30 días al que se tiene para presentar la demanda en el juicio contencioso
administrativo en general.
La declaratoria de lesividad, como cualquier acto de molestia, debería reunir los requisitos
de los actos administrativos previstos en el artículo 16 constitucional y del artículo 3o. de la
LFPA, es decir que sea emitido por autoridad competente (la misma que estuviera legitimada
para interponer la demanda en el juicio), debidamente fundado y motivado y que sea
debidamente notificado al particular afectado.
Cabe señalar que como la declaratoria de lesividad debe ser un presupuesto procesal del
juicio respectivo y, por tanto, para que aquella cumpliera con el requisito de motivación,
forzosamente la autoridad emisora debe señalar cuál es el interés público concreto que se
considera afectado con el acto administrativo favorable, así como las razones que justifiquen
esto. Ello, en la medida en que esa es la finalidad primordial de la citada declaratoria.
La declaratoria de lesividad debe considerarse como un acto preparatorio y un requisito
procesal para el juicio de lesividad, de ahí que no podría ser impugnable por sí misma
mediante el juicio contencioso administrativo ni por otro medio ordinario o extraordinario de
defensa; esto, con la finalidad de evitar dilaciones innecesarias y que se alargara el proceso
indebidamente incluso antes de entablarse el propio juicio, evitando así el perjuicio al principio
de seguridad jurídica.
Lo anterior no implicaría una denegación de acceso a la justicia para los particulares en la
medida en que los posibles vicios o ilegalidades que se cometieran en la declaratoria de
lesividad podrían hacerse valer como parte del juicio al controvertirse la procedencia del
mismo, ya sea mediante el recurso de reclamación que se interpusiera en su caso, en contra
de la resolución del magistrado instructor que admitiera la demanda de lesividad, o bien en la
contestación de la demanda, para efecto de que se estudiara en la sentencia definitiva, en
conjunto con la legalidad del acto administrativo que se impugna.
Para lograr un mejor sistema normativo sería idóneo que en un solo capítulo de la LFPCA
se contemplaran las reglas procesales especiales aplicables al juicio de lesividad antes
comentadas, en el que se regularan los aspectos de procedencia ya referidos, pero que
además exista una norma de remisión para la aplicación supletoria a las reglas del juicio
contencioso administrativo en lo general, esto es en aquello que no estuviera previsto en el
Capítulo que regule el juicio de lesividad; lo anterior,para que fueran procedentes otras
figuras o reglas procesales, tales como las relativas al recurso de reclamación a través del
cual se impugnan acuerdos de trámite dictados dentro del juicio, como también las
relacionadas con la solicitud y otorgamiento de medidas cautelares para impedir que el juicio
 quede sin materia o se cause un daño irreparable, así como cualquier otra cuestión no
prevista en las reglas especiales adjetivas.
La propuesta en ese sentido consiste en la siguiente redacción del artículo 13 de la
LFPCA, en el que se estableciera el plazo para la interposición del juicio y la incorporación de
un Capítulo XIII al Título II (De la Substanciación y Resolución del Juicio) de la propia ley que
se denominaría “Del juicio de lesividad”, en el cual se regularían los aspectos relativos a la
declaratoria de lesividad de la siguiente forma:

Artículo 13. …

La demanda deberá presentarse dentro de los plazos que a continuación se indican:

III. De treinta días  cuando las autoridades demanden la modificación o nulidad de una resolución favorable a un
particular,  los que se contarán a partir del día siguiente a la fecha en que se haya notificado al particular la
declaratoria de lesividad  a que se refiere el artículo 58-31 de esta ley, y  sin que en su conjunto se exceda del plazo
previsto por las fracciones I y II del mismo artículo, que resulte aplicable. (…)  56

TÍTULO II

De la Substanciación y Resolución del Juicio

CAPÍTULO XIII

Del Juicio de Lesividad

Artículo 58-30. El juicio de lesividad se tramitará a instancia de las autoridades administrativas, para que sean anuladas o
modificadas sus propias resoluciones o actos y las emitidas por sus inferiores jerárquicos, cuando sean favorables a los
particulares y estime que son contrarias a la ley.
Artículo 58-31. Para la procedencia del juicio de lesividad se requiere que la autoridad administrativa que pretenda interponer el
juicio emita previamente declaratoria de que la resolución o acto administrativo favorable lesiona el interés público, conforme a lo
siguiente:

I. Se emitirá por la autoridad administrativa que pretende interponer el juicio de lesividad y se notificará a los interesados, en
el plazo de cinco años, contados a partir del día siguiente a la fecha en que el acto o resolución administrativa se haya emitido,
salvo que este último haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en el que se podrá emitir la declaratoria respectiva en
cualquier época sin exceder de los cinco años del último efecto.

II.  En el caso en que la ley que rige el acto o resolución administrativa que pretenda declararse lesivo, prevea un plazo
inferior a los cinco años para efecto de que se extingan, caduquen o prescriban  57  las facultades de las autoridades
administrativas que fueron ejercidas con motivo de la emisión del acto o resolución respectiva, o bien para efecto de que
prescriba o se extinga el ejercicio del derecho subjetivo reconocido en el acto o resolución, el plazo para la emisión y
notificación de la declaratoria de lesividad coincidirá con el previsto para dichos efectos.

III.  La declaratoria de lesividad deberá estar debidamente fundada y motivada, reuniendo los requisitos constitucionales y
legales aplicables a los actos de molestia y en ella, se expresarán las razones por las que se considera que el acto o
resolución administrativa favorable es ilegal y causa una afectación al interés público.

IV. La declaratoria correspondiente no se considerará un acto administrativo definitivo sino como presupuesto procesal para
el juicio, por lo que en su contra, no procederá medio de defensa alguno. En su caso, los vicios o violaciones cometidas en la
declaratoria podrán hacerse valer, una vez admitida la demanda en el juicio de lesividad mediante el recurso de reclamación a
que se refiere el artículo 59 de esta ley o bien en la contestación de demanda, en este último supuesto, su legalidad se
analizará en conjunto con la del acto o resolución impugnada.

Artículo 58-32. El juicio de lesividad se tramitará y resolverá de conformidad con las disposiciones específicas que se establecen
en este Capítulo y en lo no previsto, se aplicarán supletoriamente las demás disposiciones de esta Ley.  58

En ese sentido, también es importante precisar en la LFPCA que en caso de que la autoridad administrativa no emita y
notifique previamente la declaratoria de lesividad correspondiente, el juicio de lesividad interpuesto sería improcedente ante la falta
del referido requisito procesal. Por ello se propone la adición de una fracción al artículo 8o. de la LFPCA, en los siguientes
términos:

Artículo 8o.- Es improcedente el juicio ante el Tribunal en los casos, por las causales y contra los actos siguientes:

XVII. Tratándose del juicio de lesividad, cuando a la fecha de presentación de la demanda no se hubiera emitido y notificado
en tiempo y forma la declaratoria de lesividad a que se refiere el artículo 58-31 de esta ley.

… 59
 El plazo de presentación de la demanda de lesividad que se propone se describe a continuación en la siguiente gráfica:

5.4.2. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO COMO MEDIO DE PRUEBA

El expediente administrativo resulta un medio de prueba fundamental para determinar la

legalidad o ilegalidad de un acto o resolución en el juicio contencioso administrativo, de ahí
que –como ya comenté– se le posibilita al particular demandante el derecho para allegarse de
las documentales públicas que contienen los actos administrativos previos a la emisión del
acto o resolución impugnada, en función de que corresponde a él la carga de desvirtuar la
presunción de legalidad que por ley tienen en su favor esos actos.
Con esto claramente se busca proteger el principio de legalidad, porque la finalidad es que
las partes del juicio y el juzgador tengan a su alcance los medios probatorios necesarios para
determinar la legalidad o ilegalidad del acto administrativo.
Pero también el expediente administrativo protege la seguridad jurídica de las partes,
dándoles certeza sobre la existencia de los citados medios de prueba que tengan como efecto
la posibilidad de conocerlos y, en su caso, controvertirlos tanto sobre su idoneidad como por
su alcance y valor probatorio.
En la medida en que ese expediente administrativo es único y una vez que es remitido al
juzgador por la autoridad administrativa, brinda seguridad jurídica a las partes en el proceso
sobre los antecedentes y circunstancias especiales en que se dictó el acto impugnado.
De modo que con respecto a la figura del expediente administrativo no se advierte un
conflicto o colisión entre los citados principios, sino más bien una armonización entre
aquellos.
En el juicio de lesividad, con motivo del cambio de roles entre autoridad y particular, sería
jurídicamente correcto que la autoridad administrativa, desde que presenta su demanda,
acompañara el expediente administrativo por una cuestión de celeridad procesal, para mayor
seguridad jurídica de las partes en contienda y que el juzgador tenga mayores elementos para
resolver sobre la legalidad o ilegalidad del acto impugnado vía lesividad.
Al respecto me refiero al caso de España, cuya ley adjetiva que rige los juicios
contenciosos administrativos –en su especie de lesividad– exige que en todo caso se
acompañe el expediente administrativo respectivo. 60
El propósito sería que desde el inicio del proceso el juzgador tuviera la posibilidad de
conocer claramente los antecedentes del acto o resolución impugnada vía lesividad, dada la
importancia que tiene la determinación sobre la nulidad o validez del acto favorable, tanto
para garantizar que no se continúe afectando al interés público como por la trascendencia en
 la posible afectación en la esfera jurídica del particular y como consecuencia, en su caso, de
la nulidad del acto favorable.
De ahí que la propuesta concreta sería incluir una precisión en el artículo 14 de la LFPCA,
que regula los elementos que deben indicarse en la demanda, entre ellos el relativo al
expediente administrativo en el que se dictó la resolución impugnada, por lo que en el caso
del juicio de lesividad se propone que se anexe desde la presentación de la demanda, ya que
se encuentra en posesión de la autoridad administrativa que es actora en el juicio de
lesividad.
Desde luego, tratándose del juicio de lesividad y siendo congruente con el esquema
propuesto, en el expediente administrativo debería incluirse también la declaratoria de
lesividad previa referida en el apartado anterior. La redacción que se propone es la siguiente:

Artículo 14.- La demanda deberá indicar:

V. Las pruebas que ofrezca.

En caso de que ofrezca pruebas documentales, podrá ofrecer también el expediente administrativo en que se haya dictado la
resolución impugnada.

Tratándose del juicio de lesividad, en todos los casos se deberá acompañar a la demanda el expediente administrativo en
que se haya dictado la resolución favorable impugnada, incluyendo la declaratoria de lesividad a que se refiere el artículo 58-31
de esta Ley.

Se entiende por expediente administrativo el que contenga toda la información relacionada con el procedimiento que dio lugar
a la resolución impugnada; dicha documentación será la que corresponda al inicio del procedimiento, los actos administrativos
posteriores y a la resolución impugnada,  así como también la declaratoria de lesividad a que se refiere el párrafo
anterior, cuando se trate del juicio de lesividad.  La remisión del expediente administrativo no incluirá las documentales
privadas del actor, salvo que las especifique como ofrecidas. El expediente administrativo será remitido en un solo ejemplar por
la autoridad, el cual estará en la Sala correspondiente a disposición de las partes que pretendan consultarlo.  61

En el caso de que la autoridad fuera omisa en exhibir en su demanda el expediente administrativo respectivo, entonces
cobraría aplicación el requerimiento dispuesto por el antepenúltimo párrafo del propio artículo 14 de la LFPCA, que dispone que
“si se omiten los datos previstos en las fracciones (…) V (…), el magistrado instructor requerirá al promovente para que los
señale dentro del término de cinco días, apercibiéndolo que de no hacerlo en tiempo se tendrá por no presentada la demanda o
por no ofrecidas las pruebas, según corresponda”. 62

Incluso, ese requerimiento podría hacerse en el caso en que no se acompañara de forma

completa el referido expediente administrativo o bien porque en el mismo no se contuviera la
declaratoria de lesividad respectiva y sus constancias de notificación.
En estricto sentido y conforme a las reglas del proceso actuales, el expediente
administrativo se trata de un medio de prueba por lo que ante su falta de ofrecimiento o de su
exhibición por parte de la autoridad, lo procedente sería que se tuviera por no ofrecida esa
prueba; esto sería en perjuicio de la oferente misma, que por tratarse de la autoridad
implicaría que se limitara su posibilidad de probar la ilegalidad del acto administrativo.
Pero, como ya se analizó, el expediente administrativo es una prueba especialmente
necesaria para conocer los antecedentes del procedimiento administrativo respectivo, lo que
finalmente permitiría verificar la legalidad o ilegalidad del acto administrativo, aunado a que de
no ser exhibido en el proceso, se limitaría el derecho de defensa del particular actor en la
medida en que se le impediría conocer los antecedentes en que se funda o motiva el acto
favorable.
Así, aunque hubiera sido requerido y la autoridad fuera omisa en exhibir el referido
expediente, en aras de proteger la seguridad jurídica de los gobernados para que tengan
plena seguridad sobre la ilicitud o vicio del acto favorable, se estima procedente que en ese
caso se tenga por no presentada la demanda, en razón de que el tribunal no tendría los
elementos suficientes y necesarios para resolver sobre la ilegalidad del acto y de hacerlo así
(por no contar con el expediente administrativo) podría vulnerarse gravemente el derecho de
defensa del particular afectado.
 Lo anterior, sin perjuicio de que la falta de exhibición de la declaratoria de lesividad
correspondiente, que en todo caso debe incluirse en el expediente administrativo en términos
de la propuesta, también diera lugar a que se decretara la improcedencia del juicio, en los
términos ya apuntados. 63
En ese sentido, la propuesta consiste en adicionar una última oración al citado
antepenúltimo párrafo del propio artículo 14 de la LFPCA, en los siguientes términos:

Artículo 14. La demanda deberá indicar:

Cuando se omita el nombre del demandante o los datos precisados en las fracciones II y VI, el magistrado instructor
desechará por improcedente la demanda interpuesta. Si se omiten los datos previstos en las fracciones III, IV, V, VII y VIII, el
magistrado instructor requerirá al promovente para que los señale dentro del término de cinco días, apercibiéndolo que de no
hacerlo en tiempo se tendrá por no presentada la demanda o por no ofrecidas las pruebas, según corresponda. Tratándose del
juicio de lesividad, en el caso de que el magistrado instructor requiera a la autoridad el expediente administrativo
en términos de este párrafo, el apercibimiento será para que de no exhibirse en tiempo se tendrá por no presentada
la demanda de lesividad. 64

5.4.3. EL ALLANAMIENTO Y SUS EFECTOS

Como ya lo indiqué, la limitación que en el juicio de nulidad tiene la autoridad demandada

en el juicio contencioso administrativo respecto al allanamiento, es solo acerca de los hechos
sometidos a controversia y no así al derecho o pretensión deducido por el particular
actor,  65  lo que tiene el propósito de proteger el interés público inmerso en el acto
administrativo.
Esto atiende a procurar la observancia del principio de legalidad en la medida en que solo
el órgano jurisdiccional puede determinar sobre la legalidad o ilegalidad del acto
administrativo definitivo, lo que no depende de la voluntad de la autoridad administrativa
demandada al renunciar a su actitud procesal de defender la validez de su acto.
En la inversión de los roles tratándose del juicio de lesividad debe imperar la misma
finalidad de procurar el principio de legalidad en beneficio del interés público, en tanto que no
se advierta que exista una afectación –cuando menos grave– a la seguridad jurídica de los
particulares; sin embargo, la regla procesal no puede ser exactamente la misma que en el
juicio de nulidad.
Tratándose del juicio de lesividad corresponderá al particular demandado el derecho de
allanarse a la pretensión de su contraparte, en el entendido de que el particular demandado
es aquel que se opone a la pretensión de la autoridad actora. 66
El allanamiento del particular a la pretensión de la autoridad respecto de la anulación del
acto administrativo favorable, implicaría que el propio gobernado cediera su interés en favor
de la protección al bien común o al interés general, lo que no necesariamente implica un acto
altruista o desinteresado, sino que también abarca aquellos supuestos en que el particular
podría verse beneficiado con la nulidad del acto favorable, por ejemplo, en el caso en que
pudiera subsanarse el vicio cometido.
Pensemos en el caso en que un permiso o autorización careciera de fundamentación o si
esta fuera indebida porque se hubiera citado en el acto un precepto legal abrogado en vez del
que estuviera vigente a la fecha de expedición del acto. En ese supuesto, el particular podría
tener también un interés en que se purgara el vicio de su acto administrativo para efecto de
que se emitiera un nuevo permiso que contuviera el fundamento jurídico correcto y que lo
robusteciera, por lo que en ese aspecto podría allanarse a la pretensión de la autoridad para
declarar una nulidad para efecto de su reposición.
Lo anterior podría considerarse procedente con independencia de la gravedad del vicio del
acto, porque la colisión entre los principios de legalidad y seguridad jurídica parte de la base
de que existe un conflicto entre el interés público que persigue la autoridad y el interés
privado del particular; por el contrario, el allanamiento implicaría que no existe verdadera
oposición del interés del particular al interés público, de ahí que en todo caso, aun cuando el
vicio del acto administrativo pudiera ser no grave o leve (por ejemplo, porque el acto no
contiene una fecha de emisión, pero esta puede deducirse a partir de su notificación al
particular), aquel puede válidamente anularse para la protección del interés público.
La protección al interés público daría lugar a que el particular pudiera renunciar a su
derecho, posición de ventaja o beneficio que le constituyó o reconoció el acto favorable que
es materia del juicio de lesividad, siempre que se tratara de derechos que fueran renunciables
y que con esa renuncia no se afectara el derecho de terceros que pudieran verse vinculados
en la controversia.
Esa última limitación es importante en la medida en que la protección al interés público no
podría llevarse al extremo de sobreponerse, por ejemplo, a la protección de los derechos
elementales o fundamentales del ser humano o bien a las garantías establecidas en la
Constitución para su protección, que pudieran verse inmersas en el propio acto administrativo
favorable, ni desconocer o afectar el derecho de terceros que pudieran verse vinculados con
los efectos jurídicos del acto administrativo.
Por ejemplo, en el primer supuesto tenemos el caso de aquellos actos administrativos
favorables que implican el reconocimiento o protección a un derecho humano, como el relativo
al otorgamiento de una pensión en favor de un servidor público por jubilación o incapacidad, y
que puede ser materia del juicio de lesividad.
En el caso de que la autoridad alegara que la resolución administrativa es ilegal por otorgar
un monto de pensión mayor al que realmente le correspondía al pensionado conforme a la ley,
el posible allanamiento del particular demandado versaría exclusivamente sobre los hechos y
no así respecto al derecho deducido (como opera por regla general en el juicio contencioso
administrativo), porque el particular afectado no pude renunciar a su derecho (constitucional y
legal) a que se le otorgue una pensión justa y que cubra adecuadamente su retiro ante su
edad avanzada o bien con motivo de su incapacidad sufrida por un accidente de trabajo. En
este supuesto, la determinación sobre la legalidad o ilegalidad de esa resolución implicaría
proteger adecuadamente el derecho humano a la seguridad social de dicha persona.
Tratándose de la posible afectación a terceros, se tiene el supuesto en que una resolución
administrativa hubiera otorgado una indemnización a un particular en materia de
responsabilidad patrimonial del Estado, que, a su vez, es deudor alimentario de sus menores
hijos o dependientes económicos.
Si tal resolución fuera demandada vía juicio de lesividad, porque la autoridad estima que no
correspondía otorgar la indemnización o bien porque su monto fue superior al que era
procedente conforme a derecho, nada le impediría al particular demandado allanarse a la
pretensión de la autoridad; sin embargo, ese allanamiento no daría lugar a que en automático
se anulara el acto impugnado, en la medida en que subsiste el derecho de los acreedores
alimentarios a percibir o continuar percibiendo parte del monto de la indemnización
correspondiente de su deudor alimentario. 67
Cabe señalar la opinión de Guaita relativa a que al servidor público o funcionario que emitió
el acto administrativo favorable pudiera también reconocérsele el carácter de tercero en el
proceso de lesividad, en la medida en que “debía permitírseles una especie de intervención
adhesiva ya que están interesados indudablemente en el negocio, pues de prosperar la
demanda de lesividad puede derivarse para ellos cierta responsabilidad”. 68
De ser así, según el caso concreto, el allanamiento del particular tampoco podría ser
absoluto en la medida en que subsistiría la pretensión del tercero en que se reconozca la
validez del acto administrativo impugnado para efecto de evitar que se le imputara una posible
responsabilidad, lo que en todo caso debiera resolverse por parte del órgano jurisdiccional.
Cabe aclarar que lo anterior no implica que en los casos referidos se le debiera impedir al
particular demandado allanarse o que no procediera el allanamiento, porque aquel tiene la
libertad de,en su caso, renunciar a su derecho o al beneficio que le confiere el acto
 administrativo impugnado, cediendo así en beneficio de la protección al principio de legalidad,
esto es, de buscar la anulación de actos ilegales que lesionen el interés público.
Más bien la cuestión sería que el allanamiento en esos supuestos no debería tener como
consecuencia inmediata la anulación del acto administrativo favorable, sino que debe ser el
órgano jurisdiccional el que analice sobre la legalidad o ilegalidad de aquel, para que solo en
el caso en que se advirtiera su ilegalidad y afectación al interés público, entonces se
procediera a anularlo; lo anterior, para salvaguardar la posible afectación que tuviera esa
anulación en la sentencia, con relación a los derechos irrenunciables del propio particular o
bien de terceros.
Tal regla procesal debería establecerse de la siguiente forma:

Artículo 58-33.-  En la contestación de la demanda, o hasta antes del cierre de la instrucción, el particular demandado podrá
allanarse a las pretensiones de la autoridad demandante para que se anule o modifique la resolución impugnada.

Cuando el particular demandado se allane en todas las pretensiones formuladas en la demanda y se trate de derechos que
por su naturaleza sean renunciables y no se afecte el derecho de terceros, sin más trámite se pronunciará la sentencia.

5.4.4. SUPUESTOS PARA LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA

Existen casos en que la norma adjetiva debe precisar cuáles son los supuestos
específicamente aplicables para que proceda la ampliación de la demanda, a fin de dar
certeza jurídica a las partes en el juicio de lesividad.
Lo anterior, en razón de que –como ya comenté– no todos los supuestos de ampliación
previstos actualmente en el artículo 17 de la LFPCA resultan compatibles con el juicio de
lesividad y solo serían compatibles aquellos supuestos que se refieren a los argumentos
novedosos planteados por la demandada en su contestación o cuando en esta última se
plantee la extemporaneidad del juicio. 69
En los referidos supuestos debe respetarse el derecho de la autoridad actora en el juicio de
lesividad, para efecto de controvertir –vía ampliación– esos argumentos novedosos que
introdujo en la  litis  el particular demandado, así como para sostener que la demanda se
presentó en el plazo legal aplicable; asimismo, la autoridad debe tener la posibilidad de
ofrecer los medios de prueba adicionales que considere necesarios para efecto de desvirtuar
tales argumentos defensivos.
Si los supuestos de ampliación estuvieren previstos en la LFPCA se daría certeza jurídica a
las partes, en la medida en que por medio de esas actuaciones procesales se fija la  litis  o
controversia planteada, la cual ya no podrá variarse con posterioridad porque no pueden
expresarse otros argumentos o conceptos de impugnación ni ofrecer mayores pruebas en el
juicio que las ofrecidas en la demanda y su ampliación, salvo que se tratara de las
supervinientes; además, con dichas actuaciones se determina cuáles serán los aspectos de
análisis y resolución en la sentencia definitiva.
Pero en última instancia también se protege el principio de legalidad, en cuanto a que se
persigue la finalidad de que se puedan anular o modificar actos favorables que se demuestren
ilegales, porque en los supuestos antes previstos se permite que las partes en el juicio
controviertan cuestiones que son de previo y especial pronunciamiento, como lo es la
procedencia y oportunidad de la demanda, así como aquellas necesarias para la resolución
de fondo de la controversia planteada.
Al efecto, es oportuno recordar el caso en que la autoridad administrativa demanda la
anulación de su resolución por la que autoriza la transmisión de un título de concesión a
terceros  70  en razón de que posteriormente al dictar dicha autorización la autoridad tuvo
conocimiento de que el titular original había fallecido antes de la supuesta transmisión, de
modo que en el juicio los terceros sostuvieron la legalidad de la autorización y para tal efecto
presentaron un poder notarial supuestamente otorgado por el titular original para justificar
dicha transmisión; sin embargo en ampliación de la demanda, la autoridad controvirtió la
 legalidad de dicho instrumento notarial, refiriendo que es incluso de fecha posterior al
fallecimiento del titular de la concesión.
Este caso sirve para demostrar la necesidad de que en estos supuestos la autoridad actora
pueda hacer valer argumentos adicionales a los planteados en su demanda, en razón de que
su contraparte manifiesta hechos y ofrece pruebas que no eran del conocimiento de la
autoridad al momento de presentar la demanda y desde luego son de trascendencia para
efecto de determinar sobre la legalidad o ilegalidad de la resolución impugnada, en la medida
en que demostrada la ilicitud de la prueba ofrecida (instrumento notarial), como consecuencia
se demostraría la ilegalidad de la resolución administrativa favorable (autorización).
Así, tratándose de los supuestos de ampliación no advierto un posible conflicto o colisión
entre los principios de seguridad jurídica y de legalidad, sino que más bien los supuestos de
ampliación antes comentados procuran la protección y observancia de ambos principios
jurídicos.
En este aspecto, la redacción de los supuestos de ampliación que debe prever la LFPCA,
es la siguiente:

Artículo 58-34. En el juicio de lesividad solo podrá ampliarse la demanda, dentro de los diez días siguientes a aquel en que surta
efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los siguientes supuestos:

I.  Cuando con motivo de la contestación se introduzcan cuestiones que no sean conocidas por la autoridad actora al
presentar la demanda.

II.  Cuando el particular demandado plantee el sobreseimiento del juicio por extemporaneidad en la presentación de la
demanda.

5.5. NORMAS QUE REGULAN EL PROCESO

5.5.1. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD PARA PROTEGER LA SEGURIDAD JURÍDICA DEL DEMANDADO

La presunción de legalidad en favor de la resolución impugnada en el juicio de lesividad

atendería a la finalidad de proteger la seguridad jurídica del particular (demandado en el
juicio) dado que la administración pública, como parte actora en el juicio de lesividad, debe
probar en contra de la referida presunción, es decir, tiene que probar la ilegalidad de su acto
administrativo favorable. 71
En este aspecto sí advierto que existe un posible conflicto o punto de colisión entre los
principios de legalidad y seguridad jurídica aplicables al juicio de lesividad, como lo refiero a
continuación.
El principio de legalidad respecto de los actos administrativos y en función del juicio de
lesividad, haría plausible sostener que la autoridad administrativa que revisa su propia
actuación, pudiera reconocer que se incurrió en vicios en la emisión del acto, incluso podría
decirse que confesándolo, sobre todo cuando esos vicios son atribuibles a ella (por ejemplo,
el error de hecho o de derecho no imputable al particular).
Entonces podría deducirse una presunción lógica –no legal pero sí humana– en el sentido
de que el acto administrativo se encuentra viciado o es ilegal ante el reconocimiento expreso
que hace la propia autoridad en cuanto a que incurrió en tal error o vicio.
Por otro lado, con la finalidad de procurar el principio de seguridad jurídica en el juicio de
lesividad, con relación a la anulación o extinción de los actos administrativos favorables,
podría argumentarse que si bien puede aceptarse que la autoridad administrativa reconociera
haber incurrido en un error de hecho o de derecho al momento de emitir el acto, el presumir
por ese solo hecho que el acto favorable es ilegal trastocaría el derecho de defensa del
particular en el juicio de lesividad, a quien el acto administrativo ya le reconoció u otorgó un
derecho o prerrogativa o bien le definió un status o situación jurídica de beneficio.
Y es que bajo la anterior postura sería el particular quien en el juicio de lesividad tendría la
carga de probar sobre la legalidad o validez del acto; lo anterior, con base en actuaciones,
hechos o conductas que no le son atribuibles a él, sino a la autoridad administrativa, lo que
convertiría al juicio de lesividad en un mero trámite para anular el acto administrativo
favorable, sin necesidad de probar su ilegalidad.
Por ejemplo, en materia fiscal pensemos en vicios atribuibles a un error de hecho o de
derecho, como sería el supuesto en que la autoridad tributaria se equivoque en el cálculo de
un saldo a favor que hubiera devuelto al contribuyente a través de una autorización, de modo
que al particular se le entregó una cantidad de dinero en un monto superior al que le
correspondía conforme a la ley.
En ese caso, si la autoridad comete un error aritmético al momento de determinar la
cantidad a devolver que de manera definitiva se autorizó (es decir, con posterioridad a que
hubieran sido ejercidas las facultades de comprobación correspondientes), sería lógico
asumir que el reconocimiento de ese error o vicio por la propia autoridad podría dar lugar a
presumir la ilegalidad de la devolución.
Sin embargo, la posibilidad de anulación de ese acto favorable, que entregó una cantidad
mayor de dinero por concepto de devolución de impuesto, implicaría que el particular tenga la
obligación de reintegrar las cantidades en exceso al fisco federal, incluso actualizadas; es
decir, existiría una grave afectación en el patrimonio del contribuyente, máxime que el error en
la cuantificación del monto, en ese caso, no sería atribuible a él sino a la autoridad. 72
Es lógico partir de la base de que los particulares deben tener confianza en las actuaciones
de las autoridades del Estado –de hecho, sería deseable que fuera así para efecto de
preservar el orden social–, de modo que se presume que las actuaciones de las autoridades
son legales –presunción que, como ya se dijo, está incluso reconocida en la ley–, no sólo
porque se le atribuye a la autoridad la investidura del poder público, sino también en la
medida en que el gobernado asume que el funcionario público correspondiente tiene la
capacidad técnica y jurídica para interpretar y aplicar la ley.
Con base en ese supuesto no sería reprochable por el orden jurídico –de hecho, no es
sancionable como infracción a la norma jurídica tributaria– que el particular hubiera ajustado
su conducta al acto administrativo favorable, en el supuesto en comento que hubiera recibido
e incluso dispuesto del monto que le fue devuelto por el fisco, salvo excepciones, como sería
el caso en que el propio particular hubiera inducido al error a la autoridad o hubiera conocido
previamente el error o vicio del acto.
Asumir que el contribuyente tuviera la carga de probar la legalidad del acto en el juicio de
lesividad, en el ejemplo que le correspondía el monto total de la devolución, implicaría
someterlo a escrutinio nuevamente en el derecho subjetivo que le fue reconocido en sede
administrativa o incluso en la verificación del cumplimiento de sus obligaciones (como serían
las de índole tributario), lo que en su momento ya fue realizado por la autoridad al resolverle
en definitiva su situación jurídica.
Además, implicaría exigirle al particular probar hechos que no le son propios o conductas
atribuibles a la autoridad, con la consecuencia de que en caso de no hacerlo así, se anularía
su acto favorable. Por ejemplo, sería ilógico que el particular tuviera la carga de probar que la
autoridad apreció adecuadamente los hechos o que la interpretación de la ley tributaria fue
correcta, defendiendo argumentos no propios sino aquellos que se expresaron en el acto
administrativo favorable.
De ahí que la protección a la seguridad jurídica del particular favorecido con un acto
administrativo y la posible vulneración de su esfera jurídica harían exigible que en el juicio de
lesividad, la autoridad no solo dedujera una afectación al interés público por el acto favorable,
sino también que tal circunstancia fuera fehacientemente probada, es decir, que en verdad se
justifique que se debe anular o modificar el acto y, como consecuencia, que existe afectación
a la esfera jurídica del particular.
Esto, sobre todo considerando que esa afectación al principio de legalidad que se persigue
en el juicio de lesividad no sería grave, en la medida en que la regla procesal en comento solo
 establecería una carga probatoria de la autoridad actora, sin que ello signifique que el acto
administrativo, en su momento, no pudiera ser anulado o modificado, sino simplemente que se
probara en juicio la necesidad de su anulación o modificación.
No cabe duda, en el ejemplo comentado, que el hecho de que la autoridad hacendaria
hubiera devuelto al contribuyente una cantidad mayor a la que realmente le correspondía,
constituiría un perjuicio al interés público, específicamente a la necesidad de contar con
recursos suficientes para cubrir el gasto público; sin embargo, ese perjuicio debe demostrarse
plenamente en juicio, lo que implicaría que el órgano jurisdiccional revise si efectivamente se
trata de un simple error aritmético o si es de interpretación o aplicación de la norma tributaria.
Este último aspecto, incluso, es más complejo en la medida en que la norma tributaria
estuviera sujeta a una o varias interpretaciones.
Si en el juicio de lesividad se demostrara la improcedencia de la cantidad que fue devuelta
en exceso por la autoridad, desde luego que daría lugar a que se anulara o modificara la
autorización para efecto de emitir otra que cuantificara correctamente su monto y, en
consecuencia, el fisco tendría derecho a recuperar las cantidades devueltas en exceso, con
su actualización y los accesorios que correspondieran; al final se cumpliría con el principio de
legalidad en el sentido de que el acto, una vez que se demostrara que es ilegal, fuera anulado
o modificado.
En ese orden de ideas, estimo que la protección a la seguridad jurídica del particular debe
privilegiarse en todos los casos, hasta que se resuelva en definitiva sobre la legalidad o
ilegalidad del acto favorable en el juicio de lesividad, siendo que esto no representaría una
grave afectación al principio de legalidad, pues en caso de que la autoridad demostrara la
ilegalidad de su acto, entonces lo procedente sería que aquel se anulara o modificara por el
órgano jurisdiccional.
Lo anterior es coincidente con la función que se le reconoce al principio de legalidad
consistente en la legitimidad o validez en el sentido de que “un acto es válido –no por su
legalidad, sino– (sic) cuando su conservación está garantizada por el Derecho. En efecto,
puede haber actos que aun incurriendo en graves ilegalidades hayan creado una situación
que el Derecho considera necesario tutelar y aconsejable preservar para salvaguardar un
principio jurídico que, en el caso concreto, tiene un mayor peso que la legalidad”. 73
La propuesta concreta es que la LFPCA, como norma adjetiva, fuera clara en el sentido de
que la presunción de legalidad en el juicio de lesividad se surte en beneficio de los actos
administrativos favorables, en los mismos términos que en el juicio contencioso administrativo
en general; ello, para efecto de que no hubiera duda de que en ese supuesto le corresponde
a la autoridad demostrar la ilegalidad de su actuación y que se impugna en juicio, en los
siguientes términos:
Artículo 58-35. En el juicio de lesividad, las resoluciones y actos administrativos favorables
al particular se presumirán legales, en los mismos términos que el artículo 42 de esta Ley. 74

5.5.2. LA ACUMULACIÓN DE JUICIOS POR CONEXIDAD

En el juicio de lesividad puede llegar a presentarse un aspecto de índole procesal respecto

a la conexidad entre asuntos, en la medida en que la autoridad y el particular pueden llegar a
controvertir diversos aspectos de una misma resolución, es decir, favorables y desfavorables,
respectivamente, cada uno en una demanda diversa y, por consiguiente, en un juicio
contencioso distinto. 75
Lo ideal jurídicamente es que la LFPCA regulara específicamente este supuesto para
efecto de que fuera el mismo órgano jurisdiccional el que resolviera sobre la legalidad o
ilegalidad del acto administrativo, tanto por lo que hace a los aspectos favorables para el
particular como por los que le sean desfavorables (y que sean favorables para la autoridad).
 En párrafos anteriores, al analizar el aspecto relativo a la naturaleza favorable de la
resolución, comenté el caso en que una resolución administrativa en materia fiscal puede ser
favorable en un aspecto y desfavorable en otro para el particular.
La parte favorable podría ser demandada vía juicio de lesividad y la desfavorable o la de
gravamen para el particular podría ser demandada por este último vía juicio de nulidad, por lo
que sería deseable jurídicamente que ambos juicios se resolvieran en conjunto y por el mismo
órgano jurisdiccional (la misma Sala del TFJA), para evitar el dictado de sentencias
contradictorias.
Cabe precisar que el supuesto de acumulación en comento parte de la premisa de que
ambos juicios, el de nulidad y el de lesividad, se encuentren pendientes de resolución, esto
es, en trámite y hasta antes del cierre de instrucción, porque de otro modo la acumulación no
sería procedente en términos de los artículos 29, fracción II y 39, de la LFPCA.
Porque de presentarse la coexistencia de ambos juicios, de nulidad y de lesividad, pero en
el supuesto en el que uno de ellos ya hubiera sido resuelto y el otro no, entonces la
posibilidad de emisión de sentencias contradictorias ya no podría resolverse mediante la
figura de la acumulación de juicios, sino a través de la observancia de un diverso principio
procesal como lo es el relativo a la cosa juzgada, ya sea propiamente dicha o incluso en su
aspecto reflejo.
A manera de ejemplo, si el particular demandó la nulidad de modo que obtiene una
sentencia favorable que anula su acto administrativo, y con posterioridad, la autoridad intenta
la acción de lesividad en contra del mismo acto (en la parte favorable) o bien impugna el
nuevo acto emitido en cumplimiento de la sentencia (en caso de una nulidad para efectos), en
esos casos sin duda la sentencia que, en su caso, resolviera el juicio de lesividad debe
considerar los efectos de la primera sentencia dictada en el juicio de nulidad, en razón del
principio de cosa juzgada ya comentado.
Pero tratándose de juicios en trámite susceptibles de acumularse advierto que de no
preverse este supuesto de acumulación se permitiría el dictado de sentencias contradictorias
lo que redundaría en una grave afectación a los principios de legalidad y seguridad jurídica,
porque precisamente la acumulación de juicios permitiría resolver en una sola sentencia sobre
la legalidad o ilegalidad del acto, lo que también procuraría dar seguridad jurídica a las partes
en el juicio respecto a la resolución de sus pretensiones.
Lo anterior, en la medida en que en la sentencia que se llegara a dictar en esos juicios
acumulados se deberá atender y resolver tanto respecto a los argumentos de la autoridad
para declarar la nulidad de la parte favorable como los del particular en cuanto a la parte
desfavorable.
Con esto se evitaría la incertidumbre que generaría tanto en los particulares como en las
autoridades el que se dictaran sentencias contradictorias de resolverse en lo individual y de
manera independiente cada uno de los juicios que guardan una conexidad, ya sea objetiva o
subjetiva.
Asimismo, no se afectaría el principio de legalidad en el juicio contencioso en la medida en
que la acumulación permitiría juzgar adecuadamente sobre la legalidad o ilegalidad del acto o
resolución administrativa en toda su amplitud y considerando todos sus efectos o
consecuencias jurídicas.
Es decir, en la sentencia definitiva se resolverían tanto aquellos aspectos favorables para
el particular (por ejemplo, el reconocimiento del derecho a deducciones, cantidades a
compensar o acreditamientos procedentes, entre otros), así como aquellos que fueran
desfavorables para aquel (como serían los que determinan el rechazo de deducciones, la
determinación de ingresos presuntos, la improcedencia de acreditamientos o cantidades a
compensar, entre otros).
 La propuesta en ese sentido es que la LFPCA contemplara, además de los supuestos de
acumulación que ya se surten en el juicio contencioso administrativo en su especie de juicio
de nulidad, aquel relativo a la conexidad subjetiva antes referida, para lo cual se propone que
un precepto legal específico en el Capítulo que regule el juicio de lesividad, establezca lo
siguiente:

Artículo 58-36. En el juicio de lesividad procede la acumulación de dos o más juicios pendientes de resolución, en los casos en
que:

I. Las partes sean las mismas y se invoquen idénticos agravios.

II.  Siendo diferentes las partes e invocándose distintos agravios, el acto impugnado sea uno mismo o se impugne varias
partes del mismo acto.

III.  Independientemente de que las partes y los agravios sean o no diversos, se impugnen actos o resoluciones que sean
unos antecedentes o consecuencia de los otros.

IV. Las partes sean las mismas, independientemente del carácter de actor o demandado que tengan, y se trate
de un mismo acto impugnado o de una o varias partes del mismo.

Para el caso en que proceda la acumulación y los juicios respectivos se estén sustanciando por la vía tradicional y el juicio
en línea, el magistrado instructor requerirá a los particulares que son parte del juicio en la vía tradicional para que en el plazo de
tres días manifiesten si optan por substanciar el juicio en línea, en caso de que no ejerza su opción se tramitará el juicio en la
vía tradicional.

5.6. NORMAS QUE REGULEN LA SENTENCIA Y SUS EFECTOS

5.6.1. CAUSAS DE ANULACIÓN ESPECIALES

El tema relativo a las causas o supuestos que provocan la nulidad o anulabilidad del acto
administrativo es un aspecto en el que claramente se advierte la colisión entre los principios
de legalidad y seguridad jurídica.
Tanto en la doctrina como en la práctica jurisdiccional las causas de anulación que regula
la LFPCA en su artículo 51, se han distinguido –entre varias categorías– como aquellas que
se refieren a aspectos esencialmente formales y las que trascienden al fondo de la
controversia o del derecho subjetivo deducido en el juicio contencioso administrativo.
Las causas de nulidad de forma son aquellas que están relacionadas con “la organización
y actuación de órganos judiciales y los procedimientos para llevar a cabo el acto que aplica
las normas sustantivas o de fondo”;  76  por su parte, las causas de nulidad de fondo son
aquellas que se caracterizan porque “determina el contenido de las normas individualizadas,
contemplando un supuesto que, de ser violado genera la sanción o prestación reclamada”. 77
Las causas de anulación de forma previstas en la actual LFPCA son:
a) La omisión en la resolución o acto administrativo de requisitos formales, como sería la
falta o insuficiente fundamentación y motivación en un aspecto formal (por ejemplo, con
relación a la competencia de la autoridad administrativa), y
b)  Que en la substanciación del procedimiento previo se hubieren cometido vicios que
trasciendan al sentido de la resolución o bien que afecten las defensas de los particulares.
Por otra parte, se reconocen como vicios de fondo aquellos que se refieren a la
incompetencia de la autoridad administrativa que emitió el acto (fracción I, articulo 51 de la
LFPCA), en el sentido de que la autoridad no tiene facultades para emitir el acto, no así en
cuanto a la cita de los preceptos legales que funden su competencia (este último se refiere a
un aspecto más bien formal), la indebida fundamentación y motivación de la resolución o acto
administrativo en cuanto al fondo del asunto (fracción IV, articulo 51 de la LFPCA) y el desvío
de poder (fracción V, articulo 51 de la LFPCA).
Tales causas de anulación dan lugar a que se declare la nulidad del acto administrativo o
resolución impugnada que se prevén en el artículo 52 de la LFPCA, en dos supuestos:
a) La nulidad absoluta, la que se conoce como nulidad lisa y llana, y
 b) La nulidad relativa o para efectos. 78
En cuanto a esas causas de anulación se consideran “formas de extinción anormales del
acto administrativo diferenciándose entre sí en que la primera (nulidad lisa y llana), debido a
(que) la ausencia de un elemento de existencia del acto administrativo produce que este
nunca haya nacido a la vida jurídica y, por lo tanto, que sea invalido, nunca presumiéndose
legítimo y ejecutable. La nulidad relativa, por su parte, tiene efectos de (que) todo lo que se
actúe con posterioridad al acto declarado como tal, no tenga ningún efecto jurídico,
pudiéndose en todo momento subsanar el requisito de validez que afecta de nulidad al acto
jurídico en cuestión”. 79
Como ya lo comenté, hay razones para considerar que los vicios o causas de ilegalidad
que se refieren a aspectos formales, previstos en el artículo 51 de la LFPCA, no serían
aplicables al juicio de lesividad,  80 como los relacionados con el incumplimiento de requisitos
formales del acto administrativo (por ejemplo, firma autógrafa o la fecha de emisión del acto) o
bien por violaciones a las formalidades del procedimiento (por ejemplo, verificar la
representación legal de quien insta el procedimiento o el cumplimiento de plazos legales
dentro de ese procedimiento), en razón de que esos vicios u omisiones se le atribuyen a un
actuar irresponsable o negligente de la autoridad administrativa y, por ende, no sería justo
que le causaran perjuicio al particular, en razón de la nulidad de su acto favorable.
Bajo la óptica del principio de legalidad, cualquier vicio del acto administrativo, aun cuando
fuera de carácter meramente formal, traería como consecuencia el quebranto al orden jurídico
establecido y, por tanto, a la ilicitud del mismo, lo que haría plausible su anulación mediante el
juicio de lesividad.
Por el contrario, bajo el principio de seguridad jurídica debe protegerse la certeza que se
creó en el particular sobre los efectos y consecuencias jurídicas favorables que le fueron
determinadas o reconocidas por el acto administrativo y solo en la medida en que el vicio del
acto fuera grave de tal forma que trascendiera a un perjuicio al interés público, entonces sería
exigible que se anulara el acto favorable.
En el juicio contencioso administrativo en general, el peso del principio de legalidad cede,
al menos momentáneamente, para efecto de privilegiar la observancia de otros principios, a
fin de proteger otros bienes jurídicos o para alcanzar otros valores, como sería la protección a
la seguridad jurídica, por ejemplo, tratándose del juicio de nulidad en el caso de la regla de
presunción de legalidad del acto administrativo.
De hecho, el principio de legalidad desde la perspectiva del juicio de nulidad, también tiene
un límite en el sentido de que “la violación formal del ordenamiento, por severa que sea, no
siempre provocará la declaración de anulación del acto, pues es indispensable que la
infracción trascienda efectivamente en perjuicio de los derechos o intereses legítimos del
particular, irrogándole un perjuicio sustancial (…) la exigencia de formalidades no es absoluta
ni debe ser llevada a un ritualismo o extremo exagerado y ser entendida, necesariamente
como un fin en sí misma, sino simplemente en clara referencia a garantizar un bien tutelado y
dependiendo de la función que en cada caso concreto, desempeñe conforme a lo prescrito en
el ordenamiento”. 81
Es decir, se reconoce que el cumplimiento de aspectos formales o requisitos de forma del
acto administrativo o bien del procedimiento previo que le dio origen, no puede llevarse al
extremo de un rigorismo jurídico, sino valorarse en función de la afectación o posible
protección de otro bien jurídico o derecho del gobernado.
La omisión o vicio incurrido en la notificación al particular de un acto intraprocedimiental,
por ejemplo, será trascendente solo en la medida en que se vulnere el derecho de audiencia
o defensa del gobernado, ya sea porque se le impidió tener conocimiento de actuaciones
dentro del procedimiento que trascienden al sentido de la resolución o bien porque se le dejó
en estado de indefensión, al limitarle su derecho de alegar y ofrecer pruebas dentro del propio
procedimiento.
 De lo contrario, esa omisión o vicio no será motivo para anular el acto administrativo en la
medida en que no se haya causado tal afectación al particular, por ejemplo, cuando se trate
de la notificación de actos no trascendentes al sentido de la resolución  82 –lo que se conoce
como vicios o ilegalidades no invalidantes–  83 o bien cuando el vicio pudo haberse purgado,
es decir, que el particular sí tuvo conocimiento de la actuación de la autoridad que le fue
notificada pese a que ésta se hubiera practicado de forma ilegal.
Una razón más por la que podría considerarse que las causas de anulación por vicios
formales no serían aplicables al juicio de lesividad, es porque tales causas requieren de la
afectación a un derecho o garantía del gobernado de las cuales las autoridades no pueden
ser titulares.
Si bien en el juicio de lesividad puede decirse que se le obliga a la autoridad a colocarse en
un mismo plano que el del particular para efecto de la interposición y substanciación del juicio,
ello no significa que la autoridad pudiera hacer valer la afectación a los mismos derechos que
el gobernado, en tanto que “la autoridad no puede alegar violación a las garantías, pues no
es titular de garantías como lo fuere el particular que en el juicio de nulidad sí puede alegar su
violación, pues si es obligación de la autoridad respetar las garantías de los gobernados no
puede alegar su violación, cuando ella misma fue la que no las respetó al momento de emitir
la resolución”. 84
El Poder Judicial de la Federación se ha pronunciado en el sentido de que las autoridades
administrativas no actúan como gobernados en el juicio de lesividad, de modo que tampoco
son titulares de garantías como lo son los particulares. 85
Considero que en el juicio de lesividad el objetivo de que sean anulados actos
administrativos que son contrarios a la ley (principio de legalidad) debe ceder en beneficio de
la seguridad jurídica de los particulares beneficiados con esos actos, de forma que estos solo
sean anulados porque se deduzca una grave contravención al orden jurídico establecido.
Lo anterior se suscitaría en el caso de que el vicio sea trascedente en cuanto al fondo del
asunto; esto es que se acredite que el derecho, ventaja o beneficio reconocido en el acto
administrativo es contrario a derecho, lo que en verdad amerite retirar tal beneficio de la
esfera jurídica del particular para evitar una lesión al interés público; esto, salvo que no
existiera un conflicto entre los referidos principios jurídicos, como sucedería en el caso del
allanamiento del particular demandado. 86
De lo contrario, aceptar que la anulación de un acto administrativo favorable por un vicio no
grave –en el caso que subsista el conflicto entre los principios de legalidad y seguridad
jurídica–, como serían aquellos de mera forma o que pueden caer incluso en la solemnidad,
implicaría permitir una afectación grave a la seguridad jurídica de los particulares en la
medida en que por ese mero vicio formal se verían privados de un derecho subjetivo
constituido o reconocido en ese acto, sin una causa de interés público (o afectación también
grave) que realmente lo justificara.
El que el acto administrativo favorable carezca de un requisito formal o bien sea producto
de un procedimiento viciado no es suficiente para justificar la afectación a la esfera jurídica
del particular que se producirá con la anulación del acto administrativo favorable, sino que la
ilegalidad debe referirse necesariamente a la contravención del derecho sustantivo que
reconoce el acto administrativo (es decir, por un vicio de fondo).
Como ejemplo retomo el supuesto del acto administrativo favorable que careciera de firma
autógrafa del funcionario público que lo emitió y en vez de ella tuviera una firma facsimilar. 87
El referido requisito es un aspecto de forma del acto administrativo en términos del artículo
3o., fracción IV, de la LFPA, y pese a que incide en un elemento esencial del acto –como es la
expresión de la manifestación de voluntad del servidor público–, se tiene que el acto
administrativo, al ser favorable, no necesariamente genera incertidumbre sobre que fue
emitido por esa autoridad. Pensemos en el supuesto de una licencia o permiso federal para
conducir un vehículo, en el que muchas veces –por practicidad y economía– la firma se
estampa vía medios digitales.
Sería ilógico pensar que la autoridad pudiera obtener la anulación de su acto en un juicio
de lesividad, pues el acto administrativo no contiene la citada firma autógrafa, cuando en todo
caso tal omisión es atribuible a ella al momento de expedir la licencia o permiso.
Máxime que existirían razones para considerar que el vicio (en sí mismo) no afecta o
perjudica a la seguridad jurídica del gobernado en la medida en que existen otros elementos
que lo llevarían a presumir la validez de tal permiso o licencia (por ejemplo, que se emitió en
el formato o en un documento oficial) y que justifican que el particular ajustara su conducta a
ese acto.
En todo caso, la anulación de la licencia o permiso –podría decirse del derecho que tiene el
particular para manejar un vehículo de transporte en vías federales– procedería, por ejemplo,
en cuanto a que no le asiste el derecho subjetivo al particular, porque el acto se emitió en
contravención de las normas jurídicas aplicables (a la ley, reglamento o norma de carácter
general), lo que, de ser probado, justificaría la citada anulación.
Cabe acotar que en estos supuestos de vicios formales, como la finalidad es privilegiar la
seguridad jurídica del particular, resultaría necesario analizar si la formalidad efectivamente
vulneró o no alguno de los derechos del particular o si el vicio en que se incurrió no fue de
alguna manera purgado, y en la medida en que sí hubiera tal afectación al particular o
subsistiera el vicio, resultaría procedente la anulación del acto, pero para efecto de subsanar
tal vicio, ya sea en el propio acto o en su procedimiento previo.
En estos casos lo idóneo sería atender los argumentos defensivos del particular
demandado en el juicio de lesividad, en el sentido de si considera que se le dejó en estado de
indefensión o se le privó de algún derecho (adjetivo o sustantivo), permitiéndole que pudiera
allanarse a la pretensión de la autoridad, en el sentido de que se declarara la nulidad del
acto, para que fuera perfeccionado o subsanado tal vicio.
Por ejemplo, en el mismo supuesto de la firma autógrafa, suponiendo que el particular se
allanara a la pretensión de que se declarara la nulidad de su licencia o permiso, pero para
que se emitiera otro que sí tuviera la firma autógrafa, lo que podría darle mayor seguridad
jurídica al particular sobre la validez de su acto.
Sobre el particular retomo el caso que resolvió el TFJA en el que se pronunció sobre la
regla de no atender en la sentencia definitiva las cuestiones relacionadas con aspectos de
forma y solo aquellas del fondo de la controversia, 88 en el cual la autoridad actora planteó en
su demanda la anulación del acto porque la persona que instó el procedimiento previo no
cumplió con el requisito formal de acompañar el documento con el que acreditara su
personalidad o representación en nombre de otro.
En ese supuesto, el vicio sería formal en la medida en que el particular alegara en su
contestación que simplemente se omitió acompañar a la promoción respectiva (que dio inicio
al procedimiento) el instrumento con el que se acreditara ante la autoridad la referida
representación. Es decir, en ese supuesto el vicio es formal y no le afectó en su derecho
subjetivo porque la persona que promovió sí tiene el carácter de su representante y, por tanto,
sí era su voluntad allegarse del acto administrativo favorable.
Sería justo en este caso que la autoridad ya no pudiera alegar en su favor –en el juicio de
lesividad– el citado error u omisión de verificar el cumplimiento del requisito formal para la
emisión de su acto, sino solo aquellos aspectos que tienen que ver con el derecho subjetivo
del particular.
Pero si el particular no reconoce esa voluntad de instar el procedimiento o de allegarse tal
acto administrativo favorable (porque quien promovió no era su representante legítimo),
entonces resultaría que la omisión de la autoridad de verificar la referida representación legal,
si bien en estricto sentido sería formal, tendría como consecuencia que se calificara incluso
 como un vicio que trasciende al fondo del asunto; esto es porque la autoridad en realidad
emitió un acto en el que reconoció un derecho subjetivo a una persona que no instó ese acto,
por lo que en este caso sí debería anularse tal actuación.
El anterior vicio sería trascedente al fondo del asunto sobre todo considerando que en
materia fiscal y administrativa, no se admite la gestión de negocios sino que la norma procesal
respectiva (CFF y LFPA) exige que los particulares insten los procedimientos ahí regulados
por propio derecho o por medio de su legítimo representante, por lo que –en caso de
contravenirse esa regla– no debe reconocérsele efectos jurídicos al acto administrativo que
se encuentra viciado de origen. 89
De cualquier forma, para la determinación de la naturaleza del vicio y de la causa de
anulación resultan fundamentales los argumentos defensivos del particular demandado en el
juicio de lesividad, más si se trata de vicios formales. De ahí que la propuesta es que en esos
casos se privilegie la seguridad jurídica de los particulares, en el sentido de que solo sea
procedente la anulación en el caso en que se deduzca en el juicio de lesividad que el vicio
formal de que se trate vulneró el derecho subjetivo del particular, lo que implica que este
último se allane total o parcialmente a la pretensión de la autoridad demandante.
Para tal efecto, la LFPCA debe contemplar los supuestos específicos de anulación
aplicables al juicio de lesividad, delimitando los supuestos en que la anulación se debe a la
omisión de requisitos formales y vicios de procedimiento, en el sentido de que estos proceden
solo en el caso de que el particular considere que tales omisiones o vicios le causaron un
perjuicio y que, por lo tanto, estaría de acuerdo con la anulación de su acto, lo que expresaría
con el allanamiento correspondiente; lo anterior, con la siguiente propuesta de redacción:

Artículo 58-37.  Se declarará que una resolución administrativa favorable a un particular es ilegal y causa una lesión al interés
público cuando se demuestre alguna de las siguientes causales:

I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución.

II. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes.

III. Vicios del procedimiento.

IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó
en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto.

V. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los
cuales la ley confiera dichas facultades.

En los supuestos de las fracciones II y III, solo procederá declarar la ilegalidad de la resolución administrativa
cuando el particular se allane a la pretensión de la autoridad actora en términos del artículo 58-33 de esta Ley.

5.6.2. LA IRRETROACTIVIDAD DE LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA COMO REGLA GENERAL Y LA RETROACTIVIDAD

COMO EXCEPCIÓN

En términos del criterio contenido en la tesis 2a. CXXXI/2015 (10ª.) de la Segunda Sala de
la SCJN, previamente analizada, 90 se advierte que la Suprema Corte hizo una interpretación
de lo dispuesto por el artículo 13, párrafo tercero, fracción III, de la LFPCA aplicable al juicio
de lesividad, en el sentido de que la retroactividad de los efectos de la sentencia dictada en el
juicio de lesividad, que declara la nulidad de la resolución impugnada, debe entenderse como
un supuesto de excepción, que se actualiza cuando la resolución fue producto de un acto de
mala fe.
Cabe recordar que el supuesto analizado en esa tesis consistió medularmente en que el
particular contaba con una resolución favorable de la autoridad hacendaria que le permitía
tributar en un régimen preferencial del IVA (tasa del 0%), el cual implicaba que el
contribuyente no pagara impuesto alguno (en razón de la aplicación de la tasa del 0%), sino
que además, por la mecánica del impuesto indirecto en cuestión, se le reconocía el derecho
de recuperar del fisco cantidades por concepto de saldo a favor.
 En ese caso, la anulación del acto administrativo favorable, vía juicio de lesividad,
planteaba la problemática de que se destruyeran los efectos generados de los cinco años
anteriores a la presentación de la demanda de lesividad (retroactivamente), con lo que el
contribuyente no solo debía empezar a pagar el impuesto respectivo, sino también entregar
las cantidades no pagadas y reintegrar al fisco las indebidamente devueltas por los cinco
años anteriores.
El pronunciamiento que hizo la SCJN en ese caso, contiene implícitamente una
ejemplificación sobre el resultado de la ponderación entre los principios de legalidad y
seguridad jurídica precisamente en los efectos de la sentencia del juicio de lesividad, como a
continuación lo referiré.
Por un lado, la protección al principio de legalidad exigiría que si se demostró que el acto
administrativo favorable –la autorización de tributar en el régimen preferencial– es ilegal por
un vicio de fondo (que daría lugar a la nulidad lisa y llana porque el particular no tenía
derecho al régimen de beneficio), entonces la sentencia debería anular el acto administrativo,
extinguiendo también de manera retroactiva los efectos producidos con anterioridad (por los
cinco años antes de la presentación de la demanda y hasta que se declaró su nulidad),
porque tales efectos se produjeron también en el plano de la ilegalidad.
En tanto, la protección a la seguridad jurídica del gobernado exigiría que no fuera
vulnerada la certeza jurídica del contribuyente que le produjo el acto administrativo favorable,
al menos durante el tiempo en que dicho acto se presumió legal en términos de ley (hasta
antes de su anulación), porque la autoridad le dio al particular seguridad sobre la situación
jurídica tributaria de este último.
Para Erreguerena, la vulneración al principio de seguridad jurídica se actualiza por “el
hecho de que la sentencia que declare la nulidad de una resolución favorable al particular
pueda anular o modificar las consecuencias y efectos generados durante los cinco años
anteriores a la presentación de la demanda (…) constituye una clara violación a la garantía de
seguridad jurídica. Lo anterior, puesto que se deja en un estado de incertidumbre al
contribuyente respecto a la legalidad de los derechos derivados de la resolución favorable
que incidieron en su esfera jurídica como resultado de un acto de autoridad que se presume
legal y válido”. 91
En el supuesto apenas referido, con el acto administrativo se le dio certeza al particular
respecto a que se ubicaba en una hipótesis de tributación especial prevista en la ley y que,
por tanto, no estaba obligado al pago del impuesto (técnicamente al entero del 0% sobre la
base de ese impuesto), además que tenía derecho a obtener la devolución de las cantidades
que correspondieran por virtud del citado régimen preferencial.
En el criterio en comento se resolvió privilegiar a la seguridad jurídica en el sentido de que
no debían destruirse por la sentencia los efectos producidos por el acto administrativo
favorable, sino que deben subsistir al menos aquellas consecuencias que se hubieren
producido desde que se emitió el acto, porque de lo contrario se afectaría gravemente la
certeza del particular sobre los derechos incorporados en su patrimonio al amparo del acto
administrativo, en la medida en que el particular actuó legítimamente adecuando su conducta
a lo determinado en ese acto, que fue resultado de una consulta legítima y bajo los supuestos
de ley.
Se reconoce que aunque el acto administrativo resulta ilegal, el perjuicio que se ocasiona a
la colectividad (dejar de recibir las cantidades del impuesto correctas y las devueltas
indebidamente) debe ceder en favor del particular demandado, en la medida en que de lo
contrario existiría una grave afectación a la seguridad jurídica de este último.
Y sería injusto que una persona que adecuó su conducta y actúo bajo el amparo de un acto
administrativo definitivo y favorable, viera destruido los efectos de ese acto administrativo con
posterioridad, en perjuicio de su esfera jurídica y de su patrimonio (en el caso, porque tendría
que entregar las cantidades que dejó de pagar y las que recibió), siendo que en su momento
tenía la certeza de que el derecho le correspondía conforme a la ley.
Esta afectación se hace más patente en el caso de la materia tributaria, en la medida en
que “cuando se declara la nulidad en un juicio de lesividad, derivado de la retrotracción de los
efectos de la sentencia, el particular demandado tendrá una deuda fiscal (que) no será
imputable a ese sujeto pasivo, motivo por el cual derivado de la nulidad declarada en ese
medio de defensa, el sujeto pasivo deberá pagar el monto histórico del gravamen en cuestión
con su correspondiente actualización, más no así recargos y multas”. 92
Si bien se reconoce que la anulación puede tener efectos retroactivos, lo que implica que
se genere una deuda tributaria a cargo del particular, lo cierto es que también se estima que
esos efectos deben tener un límite, porque no sería correcto que el particular además tuviera
que indemnizar al fisco por la falta de pago oportuno (recargos) y responder por una sanción
(multa), dado que la omisión oportuna de pago no es atribuible a una conducta reprochable a
él, sino que encuentra justificación en los efectos producidos por el acto administrativo que
hasta ese momento se presumía legal.
Creo que en este caso el peso de la protección a la seguridad jurídica es mayor que la
posible afectación a la legalidad (o al perjuicio colectivo), ya que en el fondo no solo se
privilegia el interés individual del sujeto, sino también la seguridad jurídica y, en un concepto
más amplio, es en beneficio de la sociedad.
Resolver en favor de que el particular tuviera que pagar y reintegrar las cantidades
correspondientes de manera retroactiva, implicaría asumir la postura de que ningún
gobernado debería tener confianza o certeza en los actos administrativos favorables que se
emitan por las autoridades ni en sus efectos jurídicos.
Se asumiría que los particulares deberían prever y asumir la posibilidad o riesgo de que a
pesar de que en su esfera jurídica se incorporó un derecho o prerrogativa por virtud de un
acto administrativo, posteriormente pudiera ser desincorporado de su patrimonio por virtud de
la declaratoria de ilegalidad del acto en un juicio de lesividad, lo que dejaría a la sociedad en
un estado de incertidumbre sobre su situación personal y la de su patrimonio.
Esa afectación grave a la seguridad jurídica implicaría que viviéramos en una sociedad en
la que no solo se reconociera sino incluso le fuera exigible a los gobernados desconfiar de los
actos administrativos de las autoridades del Estado, cuando el valor jurídico debe ser todo lo
contrario, porque la confianza depositada por la sociedad en el actuar de sus autoridades es
un importante pilar del orden social y la paz pública.
Así, el principio de legalidad que se procura observar mediante el juicio de lesividad no es
absoluto, sino que en estos casos debe ceder en la medida en que la seguridad jurídica en
los estados democráticos modernos también se concibe como una condición necesaria para
el desarrollo social y económico de una nación.
Resulta oportuno retomar la existencia de otros principios jurídicos que son producto de
esa ponderación entre legalidad y seguridad jurídica, como son los de estabilidad del acto
administrativo  93  y de la confianza legítima,  94  en los cuales se privilegia por encima de la
legalidad otros valores jurídicos como la certidumbre del derecho en el gobernado y las
expectativas legítimamente creadas por el Estado, en beneficio de la seguridad jurídica de las
personas como principio fundamental.
Se reconoce, entonces, que en ciertos casos esos valores deben pesar más por sobre la
posible necesidad de revocar o anular un acto administrativo ilegal, en la medida en que la
consecución o realización de esos valores también son importantes para el orden público y la
conservación del Estado de Derecho.
Por otra parte, opino que el pronunciamiento de la SCJN  95 deja implícitamente abierta la
protección al principio de legalidad cuando exista una afectación grave al mismo, de modo
que la seguridad jurídica del particular también puede ceder, en el supuesto en que se
 demuestre que el acto administrativo favorable fue producto de la mala fe del particular o que
existió la intención de aquel de engañar a la autoridad con la finalidad de obtener un lucro
injustificado (cantidades no pagadas y devueltas indebidamente).
Esa afectación grave al principio de legalidad consistiría en que en un Estado de Derecho
no sería permisible aceptar que los gobernados actúen con dolo o mala fe para hacerse de un
acto administrativo ilegal o bien que propicien el error de la autoridad administrativa para
hacerse de un beneficio indebido en perjuicio de la colectividad.
De ser así, la mala fe o el dolo del sujeto hacen que no sea factible protegerlo en su
seguridad jurídica, ya que el posible retiro del beneficio del acto administrativo mediante el
juicio de lesividad sería una consecuencia lógica de la propia conducta indebida del
gobernado.
Sobre todo considerando que en este último supuesto el particular desplegó una conducta
reprochable –incluso podría decirse que en el ámbito del Derecho Penal o Administrativo
Sancionador–, lo que justificaría que se destruyeran los efectos del acto favorable hacia el
futuro pero también hacia el pasado, esto es, desde que se emitió tal acto o cuando menos
por lo que hace a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda, según fuera el
caso.
En similares términos se encuentra previsto en la ley Argentina,  96  en la que el acto
administrativo del que hubieren nacido derechos subjetivos, puede aún ser revocado, incluso
en sede administrativa, en los casos en que el particular hubiera conocido el vicio, si la
modificación o sustitución del acto favorece al particular sin causar perjuicio a terceros o si el
derecho se hubiere otorgado a título precario. 97
Asimismo, la ley Argentina  98  dispone que un acto afectado incluso de nulidad absoluta
(ilegalidad grave) puede ser revocado o modificado también en sede administrativa, pero en el
caso en que estuviere firme y hubiere generado derechos subjetivos que se estuvieran
cumpliendo, la nulidad vía juicio contencioso administrativo solo trascendería a la subsistencia
del acto e impediría los efectos jurídicos pendientes de producirse, es decir que no podrían
trastocarse los efectos ya producidos.
Considero, entonces, que es necesario que en el caso de México la LFPCA debe
establecer en forma expresa un precepto legal específico que regule los efectos que se le
puede dar a la sentencia definitiva tratándose del juicio de lesividad, mismos que deben ser
congruentes con las causas de anulación ya comentadas en el apartado inmediato anterior.
En ese precepto legal debe precisarse que en el caso de que se declare la nulidad del acto
o resolución impugnada, por regla general los efectos de la sentencia solo serán hacia el
futuro (ex nunc); es decir que solo pueden extinguirse los efectos del acto o resolución
administrativa pendientes de producirse a partir de la declaratoria de nulidad del acto,
proscribiendo así –por regla general– los efectos retroactivos de la sentencia, salvo los casos
en que así se exigiera, como los ya comentados.
Tales efectos se producirían hasta que la referida sentencia quede firme, esto es, que no
fuera revocada o modificada vía amparo o revisión por los Tribunales del Poder Judicial de la
Federación.
La propuesta en ese sentido es la siguiente:

Artículo 58-38. La sentencia definitiva podrá:

I. Reconocer la validez de la resolución impugnada.

II. Declarar la nulidad de la resolución impugnada.

III.  Declarar la nulidad de la resolución impugnada para el efecto de que se reponga el procedimiento, se emita una nueva
resolución, o se subsane el vicio de procedimiento cometido, o el requisito legal de carácter formal omitido. En la sentencia se
indicarán los términos en que se deberá reponer el procedimiento y dictar su resolución la autoridad administrativa.
 Asimismo, en otro precepto debe regularse lo relativo al efecto retroactivo de la sentencia en los términos indicados, así como
establecer cuáles son las excepciones a la regla de irretroactividad de los efectos de la sentencia, de forma que en esos
supuestos pudieran anularse los efectos jurídicos producidos por el acto o resolución favorable desde su emisión o, en su caso,
por los cinco años anteriores a la presentación de la demanda de lesividad. Este último supuesto en el entendido de que el acto
administrativo produjo tales efectos de tracto sucesivo.

En estas hipótesis de excepción se contemplarían aquellos casos en que existiera

intencionalidad del particular para hacerse del acto administrativo ilegal o de un beneficio
indebido a través de dicho acto o que tuviera conocimiento previo del vicio del mismo, como
los que ya comenté, que son los siguientes:
a) Que el particular beneficiado con el acto administrativo tuviera conocimiento del vicio o
ilegalidad del acto.
En este supuesto se abarcarían aquellos casos en que el particular actuara mediante una
especie de dolo indirecto o eventual, es decir que teniendo conocimiento de la ilegalidad o
vicio del acto administrativo, se hubiera aprovechado de esa situación para obtener un
beneficio indebido, pues aunque el vicio o ilegalidad no es atribuible directamente a una
conducta del particular, erste sí se beneficia indebidamente del error en que incurrió la
autoridad administrativa.
b)  Si el particular fue quien de mala fe o dolosamente indujo al error a la autoridad
administrativa porque realizó manifestaciones sobre antecedentes o aspectos que eran
necesarios para emitir el acto que son falsos, inexactos o incompletos.
Sería objetivamente razonable pensar que si el particular incurrió en falsedad, inexactitud o
imprecisión frente a la autoridad, puede atribuírsele una actuación indebida en el sentido de
allegarse de un acto administrativo favorable que sería contrario a derecho y cuya anulación
posterior sería responsabilidad de esa conducta indebida del particular.
c)  Que el particular se allegara del acto administrativo favorable a través de actos de
corrupción.
Este es el supuesto en que sin duda se puede atribuir la mala fe o dolo del particular para
hacerse de un acto administrativo ilegal, que es el caso en que el acto se hubiera obtenido a
través de actos de corrupción o viciando la voluntad del servidor público que emite el acto o
resolución administrativa (como sería con amenazas o el tráfico de influencias) para efecto de
que se le otorgue un beneficio indebido. En esta hipótesis se puede aprovechar la tipificación
que hace la Ley General de Responsabilidades Administrativas vigente respecto a las
conductas, tanto de los particulares como de los servidores públicos, que se consideran
prácticas de corrupción y que son sancionadas por el Derecho Administrativo Punitivo.
d)  Que los efectos retroactivos de la sentencia fueran necesarios para evitar un grave
perjuicio o afectación al orden público o al interés social.
Este último supuesto se contempla en virtud de que no es factible prever todas las posibles
afectaciones al orden público o al interés social que pudieran atribuirse a un acto
administrativo favorable, de manera que se deja en posibilidad al juzgador para efectuar un
ejercicio de ponderación entre el principio de legalidad y el de seguridad jurídica o bien entre
el orden público e interés social, por un lado, y por otro, el interés individual y sus derechos
fundamentales.
Con relación a este último supuesto de excepción debe decirse que en la ponderación que
se hiciera entre el principio de legalidad y el de seguridad jurídica podría suceder que aun
existiendo una grave afectación a la seguridad jurídica del gobernado (que el particular no
hubiere incurrido en la intencionalidad, dolo o mala fe de hacerse del acto administrativo
favorable) podría también existir una grave afectación al orden público o al interés social que
amerite la desaparición o cesación de los efectos ya producidos por el acto favorable.
Cassagne refiere un caso para ejemplificar un supuesto en que los derechos incorporados
a la esfera jurídica del administrado deben ceder frente a la incompatibilidad con el orden
 público, de modo que la extinción de los efectos del acto pudieran tener incluso efectos
retroactivos, lo que debe ser de forma excepcional y tratándose de una afectación grave al
orden público, el cual consiste en el siguiente:

Supongamos una prohibición de levantar edificios más allá de cierta altura; si la misma se halla fundada en consideraciones
edilicias o arquitectónicas, no podrán revocarse aquellos permisos otorgados cuyos edificios ya se hubieran levantado, máxime
cuando la obra no (sic) estuviera finalizada; si, en cambio, la prohibición se sanciona en virtud a razones de seguridad para las
operaciones aéreas en una zona contigua a un aeropuerto, la Administración podrá prohibir la construcción de la parte del
edificio que exceda la altura permitida por las reglamentaciones vigentes.  99

Es decir, debe reconocerse que hay casos en que para evitar una afectación grave al orden público o al interés social, lo que
podría traducirse en un vicio grave o gravísimo del acto administrativo, se requiere extinguir al propio acto favorable y también sus
efectos jurídicos ya generados, y por ello en la medida en que esa afectación lesione gravemente al orden público se justificaría la
necesidad de afectación grave a la seguridad jurídica de los particulares.

También en ese ejemplo, de advertirse la ilegalidad del acto administrativo (llámese licencia
o permiso de construcción) que autorizó que un edificio tuviera más pisos de los previstos en
la norma jurídica (ley o reglamento), si resulta que la obra ya estuviera finalizada y que la
prohibición tiene razón de ser en función de la seguridad de las operaciones áreas, se tendría
que los efectos de la anulación deberían ser de carácter retroactivo, por ejemplo, para efecto
de que incluso se demolieran los pisos excedentes o que no se continuaran construyendo, en
la medida en que de no hacerlo así se pondría en peligro la vida y seguridad de los habitantes
del edificio, de las zonas contiguas, de los pasajeros de las aeronaves y de la sociedad en
general.
Lo anterior daría lugar a que la seguridad jurídica de los particulares beneficiados con el
acto administrativo (propietarios de los departamentos o quienes habitaran en el edificio)
cediera en favor del beneficio colectivo privilegiando la protección al orden público e interés
social (para evitar una afectación grave), con independencia de que los particulares pudieran
alegar que desconocían la irregularidad del acto o bien que no tuvieron la intención de
allegarse del acto ilegal (por ejemplo, porque desconocían de tal irregularidad al momento de
construir o de adquirir su inmueble), lo anterior, incluso, bajo el principio general de derecho
que postula que “la ignorancia de la ley no exime de su cumplimiento”.
Esto, sin dejar de reconocer que esa situación ocasionaría una grave afectación al
patrimonio o esfera jurídica del titular del acto administrativo anulado (propietarios), la cual
podría atribuirse a un actividad irregular o ilícita del Estado, en la medida en que sería
consecuencia de un acto administrativo favorable otorgado de manera ilegal, por lo que los
afectados podrían ser titulares del derecho a una indemnización por virtud de la
responsabilidad patrimonial en que hubiere incurrido el propio Estado.
Cabe precisar que, en todo caso, este último supuesto de excepción, así como aquellos
relativos a la intencionalidad del particular antes referidos, deben estar debidamente
probados en el juicio de lesividad y no simplemente deducirse con base en presunciones, en
la medida en que solo así se justificaría fehacientemente la necesidad de la afectación en la
seguridad jurídica de los gobernados, como ya se comentó.
De ahí que la propuesta es que la ley regule la regla de no retroactividad de los efectos de
la sentencia de anulación y prevea también los supuestos específicos de excepción, en el
sentido de que en estos casos sí sería procedente imprimir efectos retroactivos a la
sentencia. Mi propuesta es la siguiente:

Artículo. 58-39. La sentencia que declare la nulidad de la resolución impugnada en términos de las fracciones II y III del artículo
58-38 de esta Ley, a partir de que dicha sentencia quede firme, solo podrá extinguir o modificar los efectos no producidos o
pendientes de producirse por el acto o resolución administrativa anulada.

Lo previsto en el párrafo anterior no será aplicable y por lo tanto los efectos de la sentencia se retrotraerán a la fecha de
emisión del acto administrativo, o bien a los cinco años anteriores a la declaratoria de lesividad, cuando el acto administrativo
haya producido efectos de tracto sucesivo, en los siguientes supuestos:

I.  Cuando el particular beneficiado con el acto administrativo que se anule conocía del vicio o ilegalidad del acto
administrativo.
 II.  En el caso en que el particular haya obtenido el acto administrativo favorable valiéndose o induciendo al error a la
autoridad administrativa, o con base en indicaciones o antecedentes relativos a elementos esenciales del acto que eran falsos,
inexactos o incompletos.

III. Cuando el acto administrativo favorable se haya obtenido valiéndose de la amenaza o mediante el cohecho, el tráfico de
influencia o cualquier otro acto de corrupción que sea sancionado en términos de la Ley General de Responsabilidades
Administrativas.

IV. En el caso en que sea necesario para evitar un grave perjuicio o afectación al orden público o al interés social.

5.6.3. DEL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA

Existe una problemática con respecto al cumplimiento de la sentencia en el juicio de

lesividad,  100 debido a que no se establecen reglas procesales claras para que la autoridad
administrativa dé cumplimiento a la sentencia, cuando en esta última se declare la nulidad del
acto o resolución impugnada para el efecto de que se reponga el procedimiento o el vicio
cometido.

5.6.3.1. EFECTOS DE LA SENTENCIA

Es importante precisar que el supuesto referido tiene origen en que se actualiza alguna
causa de anulación en dos supuestos distintos:
a) El relativo a la comisión de un vicio en el procedimiento previo que dio origen al acto o
resolución administrativa favorable, y
b) Que el acto administrativo o resolución contenga un vicio o ilegalidad no grave y que sea
susceptible de subsanarse o purgarse.
Es factible asumir –en principio– que es correcto que la norma otorgue un mismo
tratamiento a estos dos supuestos, en la medida en que el segundo caso queda subsumido
en el primero, porque de existir un vicio en las actuaciones previas de la autoridad y que son
sustento del acto o resolución administrativa, esta última también estaría viciada de ilegalidad.
Lo anterior, atendiendo a la denominada teoría de los “frutos de actos viciados”  101  en
materia administrativa, en el sentido de que el vicio o ilegalidad de un acto torna ilegales los
actos subsecuentes que se apoyan en aquel, lo que es una clara referencia a la teoría en
Derecho Penal del “fruto del árbol envenenado”. 102
También es cierto, sin embargo, que esta situación no ocurre en sentido inverso, es decir,
pueden cometerse vicios propios en el acto o resolución administrativa favorable
independientemente de que el procedimiento administrativo previo se haya ajustado a
derecho, porque en este supuesto los vicios son exclusivos de la decisión tomada en la
resolución final o acto administrativo.
Por ejemplo, en el caso de que una prueba haya sido recabada ilícitamente en un
procedimiento de fiscalización en materia tributaria (visita domiciliaria), concretamente en la
obtención ilegal de la copia de toda o parte de la contabilidad del contribuyente, tiene como
consecuencia que se torne ilegal la determinación del crédito fiscal a cargo del visitado, en la
medida en que esa determinación tenga sustento en la revisión de la contabilidad o parte de
ella que fue ilícitamente obtenida.
No obstante, puede existir un vicio propio en la determinación del crédito fiscal, por
ejemplo, que se valoró indebidamente la contabilidad del contribuyente, lo que torna ilegal el
acto o resolución, pero no así el procedimiento administrativo previo mediante el cual se
hubiera obtenido la prueba en cuestión, esto es del procedimiento de visita domiciliaria en el
que se obtuvo copia de la contabilidad del contribuyente.
La diferencia radica en que en este último supuesto, de existir un vicio propio del acto o
resolución administrativa, aquel puede purgarse con la emisión de una nueva resolución que
subsane el error o ilegalidad en la decisión administrativa, por ejemplo, la determinación del
crédito fiscal con la correcta valoración de la contabilidad revisada, sin necesidad de reponer
el procedimiento administrativo previo.
Si el vicio o violación se da en el procedimiento administrativo previo, entonces la forma en
que se purgará aquel será reponiendo el procedimiento desde la actuación en que se cometió
la ilegalidad advertida y hasta que se concluya con la emisión del acto o resolución
administrativa que ponga fin a ese procedimiento.
En esos términos, no tiene sentido que el plazo que prevé la ley de cuatro meses para el
cumplimiento de la sentencia de anulación, tanto para el juicio de nulidad como para el de
lesividad, se aplique indistintamente para ambos supuestos.
Lo anterior, porque no se toma en consideración que la reposición de un procedimiento
implica una serie de actos concatenados, que por lo regular están regidos por plazos legales
concretos, e incluso algunos otorgan ciertas prerrogativas en favor del particular (como un
periodo para ofrecer pruebas o para hacer manifestaciones adicionales), de tal suerte que es
ilógico que la autoridad administrativa tenga el mismo plazo para emitir una nueva resolución
por vicios propios, como para reponer todo un procedimiento –caso en que también tiene que
emitir la nueva resolución.
Ahora bien, en el juicio de lesividad el cambio de roles implicaría que si en la sentencia
definitiva se declara una nulidad de tipo lisa y llana, es decir, en el que la ilegalidad o vicio del
acto es de tal naturaleza grave que resulta insubsanable, esto resulta en beneficio de la
autoridad administrativa actora; por el contrario, el reconocimiento de la validez del acto
administrativo favorable, en razón de su legalidad probada, es en perjuicio de la citada
autoridad, porque subsistiría la prerrogativa o beneficio que le fue otorgado al particular
demandado.
Con independencia de que la sentencia, en un sentido formal, será fuente de obligaciones
para las partes (autoridad y particular), lo cierto es que especialmente la determinación de
una nulidad para efectos, esto es, para que se reponga el acto o resolución favorable y/o el
procedimiento previo, implica en cualquier caso la necesidad del cumplimiento efectivo de las
obligaciones determinadas en la sentencia a cargo de la autoridad administrativa, en la
medida en que será ella la facultada para emitir la nueva resolución o para substanciar el
nuevo procedimiento.
Lo anterior ha dado lugar incluso a considerar que “cuando se declara la nulidad en un
juicio de lesividad, esa nulidad siempre será para efectos, porque siempre existirá un
cumplimiento por parte de la autoridad fiscal que se traduce en la emisión de una nueva
resolución en la que se anule o modifique el derecho que el particular había adquirido con
motivo de la resolución objeto de ese medio de defensa. Sin embargo, esa anulación o
modificación no puede ser lisa y llana, puesto que si lo fuera se desconocería el derecho que
el particular adquirió mediante la emisión de la resolución declarada nula”. 103
Si bien no coincido totalmente con la anterior opinión en la medida en que estimo que
formalmente la nulidad lisa y llana sí es procedente tratándose del juicio de lesividad,  104  lo
cierto es que también puede considerarse que tal anulación siempre conllevará determinados
efectos propios de la sentencia (que pueden ser expresos o implícitos), es decir, la nulidad
lisa y llana puede implicar que se destruyan los efectos ya generados por el acto
administrativo de manera retroactiva o bien solo hacia el futuro, pero ello no significa que la
autoridad necesariamente tenga que emitir otra resolución en la que revoque, anule o
modifique el derecho adquirido por el particular, pues aun cuando materialmente no existiría
impedimento jurídico para que la autoridad lo hiciera, lo cierto es que el fundamento jurídico
de tal anulación o modificación no será el nuevo acto administrativo, sino la propia sentencia
dictada en el juicio de lesividad que precisamente anuló o modificó el acto.
De ese modo, la nulidad “para efectos” que regula la LFPCA se reserva solo para aquellos
casos en que sea necesario ordenarle una actuación administrativa a la autoridad, es decir
que la autoridad emita un nuevo acto o resolución administrativa para efecto de purgar los
 vicios o ilegalidades del acto o resolución, en el caso en que esto sea factible o bien para
reponer el procedimiento administrativo previo.
Ello, con independencia de si a la nueva resolución se le podría atribuir un efecto total o
parcialmente desfavorable con respecto a la autoridad administrativa, en cuanto al fondo del
asunto, así como con relación al particular demandado.
Como ejemplo me remito al caso antes comentado  105  en el que una autoridad aduanera
había ordenado equivocamente un pago en demasía al particular por concepto de
indemnización ante la imposibilidad de devolverle las mercancías propiedad de aquel que
habían sido previamente incautadas.
En la sentencia respectiva resultó indispensable precisar ciertos efectos de la anulación del
acto favorable, en los que se ordenara (al menos implícitamente) que la autoridad aduanera
emitiera una nueva resolución en la que pagara “inmediatamente” las cantidades que le
correspondían al particular, en el monto correcto y no así el que le había sido determinado
ilegalmente en demasía.
Si bien puede argumentarse que ese efecto antes precisado puede ser parcialmente o
totalmente benéfico para la autoridad (porque no tendrá que pagar el monto mayor o podrá
recuperar el monto pagado en demasía si ya hubiere pagado aquel), lo cierto es que aun así
la autoridad tiene la obligación de cumplir con los efectos del fallo, en el sentido de que debe
emitir un nuevo acto en el que precise las cantidades que le correspondía pagar al particular
conforme a derecho.
Entonces, si bien existe un cambio de roles como ya se ha comentado ampliamente, resulta
que en el caso en que la sentencia ordene una nulidad para efecto de que se reponga el
procedimiento o se subsane el vicio cometido, la carga procesal de cumplimentar esa
sentencia será siempre de la autoridad administrativa.

5.6.3.2. PLAZO PARA EL CUMPLIMIENTO

El plazo para el cumplimiento de la sentencia en el juicio de lesividad tiene la misma función

que en el juicio de nulidad: Establecer un límite temporal a la actuación de la autoridad
administrativa o bien conminarla al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la
sentencia, en la medida en que la resolución de un procedimiento no debe dejarse
indefinidamente sin subsanar un vicio del acto o resolución favorable.
Advierto en este punto que el principio de seguridad jurídica podría verse gravemente
afectado en la medida en que ese tipo de anulación dejaría al particular a la espera de la
emisión del nuevo acto administrativo, tanto para conocer su posible nueva situación jurídica
como para revisar el debido cumplimiento que se hubiere hecho de la sentencia (por conducto
de la instancia de queja).
En el supuesto de que la norma jurídica previera un periodo prolongado para que la
autoridad diera cumplimiento a la sentencia, esto provocaría una mayor afectación a la
seguridad jurídica del particular demandado. Por el contrario, un tiempo corto implicaría que la
autoridad se viera impedida para reponer el procedimiento respectivo o emitir una nueva
resolución, incluso tal vez sin la posibilidad de respetar los plazos legales aplicables a las
fases de ese procedimiento.
Asimismo, el principio de legalidad se procura en este aspecto concreto en el sentido de
que el cumplimiento de la sentencia esté sujeto a un determinado plazo y que este sea justo,
porque también se atiende a preservar la legalidad con la reposición oportuna del acto para
efecto de subsanar el vicio o ilegalidad cometida, en beneficio del interés público (por
ejemplo, que el patrimonio del fisco no se vea mermado indebidamente o bien que se
recupere lo más pronto posible la cantidad indebidamente pagada).
En este aspecto, la ponderación más bien resulta, por un lado, en privilegiar la protección o
posible no afectación a la seguridad jurídica del particular y a la legalidad del acto
administrativo (con la posibilidad de prever un periodo breve para el cumplimiento del fallo) y,
por otro, el correcto y oportuno desarrollo de la actividad administrativa (al dar un tiempo
mayor para el cumplimiento del fallo), en el que también se procuraría proteger indirectamente
al principio de seguridad jurídica y al principio de legalidad.
Lo anterior, porque se permitiría que la autoridad repusiera adecuadamente el
procedimiento administrativo, respetando incluso aquellos plazos legales que dieran un
beneficio al particular (en protección a su seguridad jurídica) y además porque se daría la
posibilidad a que la autoridad administrativa purgara adecuadamente el vicio en la resolución
administrativa, para la satisfacción del principio de legalidad.
Sostengo que la protección antes referida sería de manera indirecta en la medida en que lo
que de forma inmediata o directa se procuraría es lo que el Maestro Fraga define como el
“régimen de organización administrativa”, que consiste en “la regularidad de la marcha de
ésta, su eficiencia, el control que las autoridades superiores tienen sobre las que les están
subordinadas. En una palabra, la auto-tutela que la Administración desarrolla en su propio
seno, constituyen indudablemente elementos de protección de los derechos de los
administrados”. 106
Es oportuno recordar que un aspecto trascendental del juicio contencioso administrativo en
general, es la plena jurisdicción con la que cuenta el TFJA para efecto de hacer cumplir sus
fallos, en términos de su ley adjetiva, en la que se prevé la figura de la instancia de
queja 107 para conminar a las autoridades al cumplimiento de las sentencias. 108
En ese contexto, el plazo para el cumplimiento de la sentencia de cuatro meses tiene la
finalidad de buscar un punto medio (en un sentido de justicia aristotélica) entre la necesidad
de que se cumplan los fallos del tribunal en un tiempo breve, pero también que se dé la
oportunidad a la autoridad administrativa para que en un lapso razonable pueda determinar
los alcances y obligaciones a su cargo con motivo del fallo.
Actualmente, ese plazo también abarca el cumplimiento de la obligación de reponer las
actuaciones necesarias ajustándolas a los criterios contenidos en la sentencia y, en su caso,
resolver el asunto, ya sea que se haya dado un criterio a seguir por el tribunal (como sería en
el caso de condena o de reconocimiento de un derecho subjetivo en favor del particular) o
bien se hayan dejado a salvo las facultades de la autoridad para resolver bajo su propio
criterio (lo que se conoce como libertad de decisión que es asimilado al concepto de libertad
de jurisdicción).
Sin embargo, considero que en aras de proteger la seguridad jurídica en beneficio de los
particulares y el principio de legalidad en materia administrativa (aplicable al juicio de
lesividad), este periodo para el cumplimiento de la sentencia debería distinguir entre el tiempo
necesario para la reposición de un procedimiento y para la emisión de la resolución
administrativa.
Lo anterior implicaría otorgar un plazo adecuado para la correcta reposición del
procedimiento y un plazo breve para la emisión del acto o resolución definitiva, que en
algunos casos debería ser menor al plazo de cuatro meses actual, por cuestión de
congruencia con las leyes administrativas y fiscales en la materia.
En el caso de la reposición del procedimiento, como se trata de volver a realizar
actuaciones concatenadas y secuenciales para la emisión de una nueva resolución, no cabe
duda que esta conducta de la autoridad debería iniciarse en un término breve a partir de la
firmeza de la sentencia, para proteger la seguridad jurídica de los gobernados en el sentido
de que en forma inmediata se reinicie el citado procedimiento o bien que se continúe a partir
de la parte anulada por la sentencia.
Para tal efecto podría acudirse al plazo de 20 días previsto por el artículo 58, fracción II,
inciso d), de la LFPCA,  109  pues es el que procede en el caso en que la autoridad haya
incurrido en exceso o defecto en el cumplimiento de la sentencia, es decir, es el plazo que el
legislador consideró prudente para que la autoridad pudiera analizar todas las implicaciones y
consecuencias derivadas del fallo para efecto de cumplir adecuadamente con la sentencia,
cuando hubiere incurrido en exceso o defecto.
De ahí que por tratarse de la primera actuación de la autoridad administrativa, efectuada
con posterioridad a la anulación del procedimiento administrativo previo a la resolución del
juicio, la autoridad debe tener un plazo similar de 20 días –que es más breve que el general
de los cuatro meses– para efecto de que pudiera iniciar o reiniciar ese procedimiento o bien
reponerlo a partir de las actuaciones no viciadas, es decir, las que no fueron motivo de
anulación.
Considero prudente ese plazo, pues le permite a la autoridad administrativa conocer y
analizar plenamente los alcances y efectos de la sentencia de anulación del tribunal, así como
los vicios en que incurrió durante la substanciación del procedimiento administrativo para
efecto de su reposición, y que, en todo caso, la autoridad –por ser aquella la que instó el
juicio de lesividad– debió haber contemplado los efectos que buscaba con la anulación y
derivados del resultado del fallo, por lo que no requeriría de un plazo tan amplió, sino más
bien breve, para tal efecto.
En ese sentido la propuesta es que la ley adjetiva prevea la obligación a cargo de la
autoridad administrativa para efecto de iniciar el nuevo procedimiento o reiniciar la reposición
de aquel en el plazo de 20 días contados a partir de que la sentencia quede firme, plazo que
sería perentorio, es decir, si no se cumple entonces precluiría el derecho de la autoridad para
iniciar o reponer el procedimiento con posterioridad.
Lo anterior en la medida en que ese plazo sería solo para emitir la primera actuación dentro
del procedimiento, de modo que las subsecuentes actuaciones se regirían ya por los plazos y
formalidades establecidas en la ley administrativa o fiscal aplicable.
Con esta medida se respetaría la seguridad jurídica de los gobernados, porque no se les
dejaría en incertidumbre sobre el ejercicio de las facultades a cargo de las autoridades
administrativas, sino que se conminaría a estas a que de forma breve iniciaran con la
reposición del procedimiento respectivo.
Pero también se daría cabida a que la autoridad se ciñiera a los plazos legales
establecidos en la ley para la sustanciación del procedimiento, incluyendo aquellos que son
en beneficio del particular, sin que quedara a su indefinido arbitrio el momento en que se
inicie y se concluya el procedimiento respectivo.
Esta regla procesal propuesta reconocería que existen procedimientos administrativos y
tributarios cuya reposición no sería factible que se efectuaran en cuatro meses –ni material o
humanamente posible–, por ejemplo, aquellos relativos a las visitas domiciliarias (cuyo plazo
legal es de por lo menos 12 meses).
Ahora bien, también considero que el plazo debería ser más breve en el caso en que las
leyes administrativas o fiscales previeran un plazo menor al de cuatro meses, pues en estos
casos sería ilógico que la autoridad en principio para sustanciar el procedimiento tuviera un
plazo menor (por ejemplo, 40 días, que es el plazo para la devolución de contribuciones que
proceden conforme a la ley) y que para el cumplimiento de la sentencia que le ordena su
reposición tuviera cuatro meses, ya que esto último implicaría una afectación innecesaria a la
seguridad jurídica del particular, así como al objetivo de preservar la legalidad del acto o
resolución.
Sobre la emisión de la resolución administrativa en el supuesto de que no fuera necesario
reponer el procedimiento administrativo, sino solo purgar el vicio o ilegalidad cometido en la
emisión de aquella, el plazo debería ser congruente con los previstos para efecto de que las
autoridades administrativas resolvieran, en un término prudente, las peticiones o instancias de
los particulares, según lo establecido en la norma adjetiva especial, por las mismas razones
ya expuestas.
 Por ejemplo, no resulta lógico que en general las leyes administrativas (artículo 17 LFPA) y
fiscales (artículo 37 del CFF) prevean un plazo de tres meses para la resolución de esas
instancias o solicitudes de los particulares y, por su parte, la LFPCA prevea un plazo mayor
de cuatro meses para la emisión de la nueva resolución, sobre todo considerando que una de
las finalidades del juicio contencioso (en general y en especial el de lesividad) es ser una
instancia expedita para efecto de lograr la reposición de la resolución administrativa viciada,
en beneficio del principio de legalidad y protegiendo la seguridad jurídica de los gobernados.
Otro ejemplo sería en materia fiscal, en torno de solicitudes de devoluciones en las cuales
se prevé un plazo de 40 días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la
autoridad fiscal competente para resolver sobre la solicitud, con todos los datos y requisitos
necesarios (artículo 22, sexto párrafo, del CFF) y en el caso en que se hubieren ejercido
facultades de comprobación, es de 10 días hábiles contados a partir de que hubiere concluido
el procedimiento para el ejercicio de esas facultades de comprobación.
No es congruente que si la autoridad está obligada por ley a resolver un procedimiento
administrativo en 10 días hábiles, resulte que para efecto de dar cumplimiento a una
sentencia del juicio contencioso administrativo (en su modalidad de lesividad), que ordenó
subsanar el vicio cometido en la misma resolución, la autoridad ahora tenga un plazo mayor
de cuatro meses, sobre todo considerando que en la mayoría de los casos la sentencia
precisó los vicios a subsanar.
Lo mismo sería en sentido contrario, respecto de plazos en los que la autoridad tuviera un
tiempo mayor para la emisión de la resolución impugnada; sería ilógico exigirle que emita una
resolución en un plazo legal menor (cuatro meses) que aquel que la norma jurídica le
consideró oportuno y necesario para analizar y resolver en definitiva el procedimiento
administrativo respectivo.
En este aspecto, la propuesta es que se prevea expresamente en la LFPCA que el plazo
aplicable para la emisión de la nueva resolución (en cumplimiento de la sentencia respectiva)
será el que regule la ley procedimental que rija el acto o resolución anulada y, en su defecto,
el de tres meses tratándose de procedimientos iniciados o resoluciones recaídas a instancias
de los particulares; lo anterior, para efecto de hacer congruente la norma adjetiva procesal
con las prerrogativas que se les otorgan a los gobernados en las leyes administrativas y
fiscales aplicables al caso.
Si la instancia o procedimiento deviene de un procedimiento iniciado de oficio por la
autoridad administrativa, entonces el plazo también debe ajustarse a la norma especial que
regule el procedimiento o instancia específica, para efecto de que exista nuevamente
congruencia con los derechos y prerrogativas que otorga la ley administrativa o fiscal
concreta.
Así, en el caso en que sea necesario reponer el procedimiento administrativo respectivo y
emitir una nueva resolución, conforme a un procedimiento que se substancia en términos de
la LFPA, entonces, si bien en principio la autoridad debe regirse por los plazos legales
aplicables para cada fase y la resolución del procedimiento, lo cierto es que sería prudente
que no se dejara al arbitrio de la autoridad administrativa el cumplimiento de esos plazos, sino
que también estuvieran limitados temporalmente, de ahí que la propuesta es que en su
conjunto (el plazo para la reposición del procedimiento y de la emisión de la resolución
definitiva) no pudieran exceder de los tres meses que prevé la LFPA, en los términos
indicados.
Igualmente, si el procedimiento a subsanar fuera de aquellos que se refieren al ejercicio de
facultades de comprobación en materia fiscal, tales como una revisión en las propias oficinas
de la autoridad, lo que se conoce como “revisión de gabinete” (artículo 42, fracción II, del
CFF) o la visita domiciliaria (artículo 42, fracción III, del CFF), entonces la ley debería otorgar
un plazo mayor para efecto de estar en posibilidad de subsanar adecuadamente el
procedimiento y emitir una resolución.
 Para estos casos se considera prudente el plazo menor previsto por las referidas normas
fiscales para efecto de substanciar el procedimiento de fiscalización, esto es, el de 12 meses
a que se refiere el artículo 46-A del CFF, lo anterior para efecto de que la autoridad esté en
posibilidad de subsanar el vicio dentro del procedimiento y emita la resolución
correspondiente. Al respecto se considera ese plazo por ser el menor para tal efecto, de modo
que el mismo sería aplicable aun cuando se tratara de procedimientos de visita o de revisión
de gabinete en los que el propio artículo 46-A del CFF prevé plazos ampliados (de 18 meses y
de dos años). Esto atiende a que si bien se requiere de un tiempo prudente, tampoco, podría
permitirse un cumplimiento tan amplio para efecto de la reposición del procedimiento y
emisión de la nueva resolución.
Lo anterior, en función de la protección al principio de seguridad jurídica y legalidad, en la
medida en que se prevea un plazo justo pero también prudente para efecto de que se emita
una nueva resolución y, asimismo, que se dé certidumbre al particular sobre el cumplimiento
de la sentencia de nulidad en el juicio de lesividad, pero también que se permita subsanar el
vicio cometido por la autoridad administrativa para evitar la lesión al interés público
respectivo.
Solo para los demás supuestos o procedimientos regulados en otras leyes administrativas
o fiscales, y en el caso en que no existiera un plazo concreto establecido por las leyes
administrativas o fiscales aplicables, para efecto de la substanciación del procedimiento o la
emisión de la resolución en cuestión, se estima que sería prudente conservar el plazo de
cuatro meses para el cumplimiento del fallo que actualmente se prevé en la LFPCA.
Y a fin de evitar posibles confusiones en la aplicación del plazo legal para el cumplimiento
de la sentencia, según sea la naturaleza del acto o resolución administrativa, así como de la
aplicación de la ley adjetiva y su posible interpretación, se propone que en la sentencia, en
todo caso, se precise expresamente cuál es el plazo aplicable para el cumplimiento del fallo.
La propuesta es que el artículo 57 de la LFPCA, que actualmente regula las formas y los
plazos para el cumplimiento de las sentencias del tribunal, prevea los siguientes
supuestos: 110

Artículo 57. …

I…

II…

III. Tratándose del juicio de lesividad, la autoridad procederá en términos de las fracciones anteriores, según sea el caso; en
el supuesto en que la sentencia ordene reponer el procedimiento o subsanar el vicio de la resolución favorable anulada, el plazo
para dar cumplimiento a la sentencia será conforme a lo siguiente:

a) Si la resolución favorable anulada proviene de un procedimiento iniciado a instancia del particular, el plazo para emitir la
resolución será el previsto por la ley que regule el acto o resolución de que se trate, sin que este exceda de tres meses.

b) Si la resolución favorable anulada proviene de un procedimiento oficioso, el plazo para emitir la resolución será el previsto
por la ley que regule el acto o resolución de que se trate.

c)  En el caso de que la sentencia ordene reponer el procedimiento, la autoridad deberá iniciar o continuar con el
procedimiento, notificándolo al interesado dentro de los primeros veinte días del plazo que tenga para dar cumplimiento a la
sentencia, y las subsecuentes actuaciones, incluida la emisión de la resolución que lo concluya, se emitirán y notificarán en los
plazos establecidos en la ley que regule el procedimiento.

d) En los casos no previstos en los incisos anteriores o si la ley que regule el acto o resolución de que se trate no prevé un
plazo específico para concluir con el procedimiento o para emitir la resolución respectiva, el plazo para el cumplimiento de la
sentencia será de cuatro meses.

En los supuestos de los incisos b) y c) de esta fracción, el plazo para reponer el procedimiento sumado al diverso para
emitir la resolución definitiva en su conjunto no excederá de tres meses si el procedimiento se sustancia conforme a la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, y de doce meses si se trata del ejercicio de facultades de comprobación a que se
refiere el artículo 42, fracciones II y III del Código Fiscal de la Federación.

En la sentencia definitiva siempre se precisará cuál es el plazo aplicable conforme a los supuestos anteriores para efecto del
cumplimiento de la sentencia.
 Los actos o resoluciones emitidas en contravención a los plazos establecidos en este precepto serán nulos por preclusión
de las facultades de la autoridad demandada o actora para reponer el procedimiento o emitir la resolución favorable y en su
contra procederá la instancia de Queja a que se refiere el artículo 58 de esta Ley.

Los plazos que se proponen para que la autoridad dé cumplimiento a la sentencia dictada en un juicio de lesividad se
describen a continuación, para su mejor entendimiento, en la siguiente gráfica:

Propuesta de plazos para el cumplimiento de la sentencia en el juicio de lesividad

5.7. DISPOSICIONES TRANSITORIAS

Toda reforma legal como la que se propone debe prever un régimen transitorio adecuado a
fin de que exista una aplicación ordenada de las nuevas disposiciones jurídicas, para que con
su entrada en vigor no se vulneren, en perjuicio de los gobernados, los principios de
irretroactividad de la ley y seguridad jurídica consagrados en los artículos 14 y 16
constitucionales.
En ese sentido, la propuesta de reformas legales hasta aquí explicada en materia del juicio
de lesividad tiene como principal objetivo modificar o adicionar reglas jurídicas que rigen al
citado proceso, es decir, se propone reformar y adicionar normas de carácter adjetivo que por
principio general de derecho solo pueden aplicar a los procesos o procedimientos iniciados
durante la vigencia de esas normas.
Por lo tanto, para efecto de preservar la seguridad jurídica de los gobernados y evitar
vulnerar el principio de irretroactividad de la ley en comento, lo correcto es que las
modificaciones que se proponen a la LFPCA y a la LOTFJA antes referidas no sean
aplicables a los procesos de lesividad que ya se hubieren iniciado al momento de entrar en
vigor las nuevas disposiciones jurídicas, así como tampoco a los que se encuentren
pendientes de resolver en definitiva (ya sea en instancia de amparo o revisión) e incluso los
que estén en vías de cumplimiento de la sentencia.
Los referidos juicios de lesividad iniciados con anterioridad deberán continuarse
substanciando conforme a las disposiciones jurídicas aplicables al momento de su inicio; esto,
en la medida en que una disposición en contrario implicaría una aplicación retroactiva del
nuevo marco jurídico que se propone, en posible perjuicio de los gobernados y en violación al
artículo 14 constitucional.
De ahí que para regular la entrada en vigor de las reformas y adiciones en comento, la
propuesta es que en los primeros artículos transitorios que se incorporarían al decreto de
reforma correspondiente, se estableciera lo siguiente:

Primero.- El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo.- Los juicios de lesividad que se encuentren en trámite ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa al
momento de la entrada en vigor de la presente reforma, seguirán sustanciándose y se resolverán hasta su total resolución e
incluso el cumplimiento de la sentencia, conforme a las disposiciones legales vigentes al momento de la presentación de la
demanda de lesividad.

En otro aspecto, si bien el juicio de lesividad inicia formalmente con la presentación de la demanda de lesividad, no puede
soslayarse que la propuesta de modificación al régimen jurídico aplicable que propongo también incide en actos preparatorios
previos o requisitos procesales, tales como la forma en considerar si el acto administrativo favorable es definitivo, la necesidad de
que la autoridad administrativa competente emita previamente la declaratoria de lesividad y la reducción del plazo de cinco años
para la interposición del juicio en aquellos supuestos en que sea menor el plazo de caducidad o de prescripción de facultades de
la autoridad administrativa.

Por lo anterior, aún faltaría por definir el régimen jurídico aplicable a aquellos actos
administrativos susceptibles de impugnarse vía lesividad, que se hubieren emitido con
anterioridad a la entrada en vigor de las nuevas disposiciones y respecto de los cuales
estuviere transcurriendo el plazo de cinco años para la presentación de la demanda conforme
a las disposiciones anteriores.
En este supuesto se encontrarían aquellos actos administrativos susceptibles de
impugnarse vía lesividad y que por razón de la entrada en vigor de las nuevas disposiciones
se redujera el plazo a la autoridad administrativa para impugnarlos vía lesividad, de manera
que incluso la entrada en vigor de esas disposiciones jurídicas implicaría que ya no pudiere
presentarse la demanda de lesividad respectiva.
Un ejemplo de lo anterior sería el caso en que se hubiera emitido un acto favorable que
ordena la indemnización a un particular por responsabilidad patrimonial en que hubiera
incurrido el Estado, ocasionada por una lesión patrimonial causada al gobernado y cuyo plazo
de prescripción es de un año (en términos del artículo 25 de la LFRPA), de forma que a la
entrada en vigor de la reforma que se propone ya hubiere trascurrido el plazo de un año a
partir de que se emitió el acto favorable, pero no así el de cinco para efecto de su
impugnación vía lesividad.
Conforme a las nuevas disposiciones, la declaratoria de lesividad deberá ajustarse al plazo
en comento, es decir, al de un año contado a partir de la emisión del acto administrativo, de
forma que si al momento de la entrada en vigor de la nueva norma jurídica, ya hubiera
transcurrido ese plazo, entonces la autoridad perdería el derecho para impugnar su acto vía
juicio de lesividad.
En este punto existirían dos opciones que servirían para definir cuál es el régimen jurídico
aplicable a ese tipo de actos administrativos, considerando su fecha de emisión para efecto
de permitir la denominada ultractividad de la norma jurídica, es decir, la aplicación del régimen
jurídico anterior y prever la aplicación retroactiva de la norma en beneficio de los gobernados.
A continuación analizaré cada supuesto en función de la protección a la garantía de seguridad
jurídica de los gobernados.
a) Ultractividad 111 de las normas jurídicas procesales anteriores.
Esta opción permitiría que aquellos actos administrativos emitidos con anterioridad a la
entrada en vigor de la reforma propuesta, fueran impugnados vía juicio de lesividad, conforme
a las reglas procesales vigentes al momento de su emisión, es decir, en el plazo único de
cinco años y sin necesidad de contar con una declaratoria de lesividad previa.
Lo anterior implicaría que, pese a que ya hubiere entrado en vigor el nuevo marco jurídico
que se propone que rija al juicio de lesividad, el régimen jurídico anterior (actualmente
vigente) seguiría aplicándose hacia el futuro, esto es por lo que toca a los juicios de lesividad
nuevos que se interpusieran cuya materia fuera la impugnación de actos administrativos
emitidos al amparo del régimen anterior.
Es decir, se permitiría que la autoridad administrativa pudiera interponer juicios de lesividad
que se substanciaran y resolvieran conforme a la norma procesal que en su momento fue
derogada, pese a que ya existiría una norma procesal nueva y vigente al momento de la
presentación de la demanda.
La razón de ello es no restringir la facultad de la autoridad administrativa para impugnar vía
lesividad actos administrativos emitidos previamente a la entrada en vigor de la reforma
propuesta, como sería en el caso de que conforme a las nuevas disposiciones se tuviera un
plazo menor a los cinco años para la interposición de la demanda, con miras a proteger el
principio de legalidad, como ya hemos visto.
En ese sentido, una posible redacción de la disposición Transitoria sería esta:

Tercero.-  La impugnación de los actos administrativos favorables emitidos hasta antes de la entrada en vigor del presente
decreto, se regirá conforme a las disposiciones legales vigentes al momento de su emisión.

Debe decirse, sin embargo, que con esta solución en ciertos supuestos podría perjudicarse gravemente al particular con la
aplicación del régimen de impugnación anterior, en la medida en que el nuevo régimen pudiera considerarse más benéfico para
aquel; además, de facto se estaría difiriendo la aplicación del nuevo marco jurídico por los subsecuentes cinco años, es decir que
los efectos benéficos de la reforma se percibirían en los siguientes cinco años de su entrada en vigor, esto es, solo por los actos
administrativos favorables emitidos al amparo de la reforma legal propuesta.

b) Retroactividad de la norma en beneficio de los gobernados

La segunda alternativa es considerar que podría aceptarse la aplicación
retroactiva  112  respecto a que las nuevas reglas procesales que se proponen fueran
aplicables a los juicios de lesividad iniciados durante su vigencia, incluyendo aquellos en los
que se impugnaran actos favorables emitidos con anterioridad, lo que implicaría que en los
casos en que no se cumpliera con los nuevos requisitos procesales, como la declaratoria de
lesividad o el plazo menor para la presentación de la demanda, entonces los juicios serían
improcedentes.
Para tal efecto, la disposición transitoria sería en el siguiente sentido:

Tercero.-  La impugnación de los actos administrativos favorables emitidos hasta antes de la entrada en vigor del presente
decreto, se regirá conforme a las disposiciones legales aplicables aquí previstas.

Esta posible aplicación del nuevo marco jurídico que se propone a la impugnación de actos administrativos emitidos con
anterioridad, es permisible en la medida en que no sería perjudicial para el gobernado –debe recordarse que la prohibición es en
el sentido de que no se perjudique a aquel, como lo dispone el artículo 14 constitucional–, lo que no sería así porque considero
que la aplicación de la nueva norma tendría un mayor beneficio para los gobernados.

Lo anterior, en función de que el nuevo marco jurídico propuesto reduciría el plazo para la
interposición de la demanda de lesividad (en los supuestos previstos), así como el
establecimiento del requisito procesal de la declaratoria de lesividad previa, porque esta
última sirve para respetar mayormente la seguridad jurídica del particular demandado, como lo
comenté en su momento.
Así, esta opción del régimen de transitoriedad buscaría privilegiar la seguridad jurídica de
los gobernados, en la medida en que se procura proteger ese principio jurídico con el
establecimiento de plazos procesales reducidos (en ciertos supuestos) y mayores requisitos
procesales para la interposición de la demanda de lesividad.
Sin embargo, en contraposición esto implicaría restringir en algunos casos la posibilidad de
que la autoridad administrativa pudiera interponer juicios de lesividad en contra de actos
administrativos emitidos con anterioridad a la reforma correspondiente, sobre todo aquellos en
los que ya hubiere transcurrido el plazo para la interposición de la demanda, conforme al
régimen que se propone.
Opino que en este caso debe privilegiarse la seguridad jurídica de los gobernados por
sobre la posible afectación al principio de legalidad, en la medida en que la afectación a este
último principio no sería grave, porque debe recordarse que solo en algunos supuestos
específicos se reducen los plazos, siendo que en la generalidad se respeta el de cinco años
para la declaratoria de lesividad, que coincide con el plazo que actualmente tienen las
autoridades para la presentación de la demanda.
Otro aspecto también a considerar en favor de esta última opción es que realmente son
pocos los juicios de lesividad que se presentan ante el TFJA en las materias respecto de las
cuales se vería reducido el plazo de impugnación general de los cinco años  113 (en términos
de la reforma en comento), por lo que establecer que la modificación al marco jurídico fuera
aplicable también a ese tipo de asuntos desde la entrada en vigor de la reforma, implicaría
una afectación mínima en ese sentido, lo que si bien puede considerarse un aspecto más bien
relacionado con la práctica jurisdiccional, es un factor que debe ser tomado en cuenta por el
legislador en caso de impulsar una reforma como la que se propone.
Sería factible, asimismo, que las nuevas disposiciones rigieran la impugnación vía lesividad
de actos administrativos favorables emitidos con anterioridad a la reforma propuesta, es decir,
de manera retroactiva pero en beneficio de la seguridad jurídica de los gobernados.
Considero que con el marco jurídico adjetivo especial antes propuesto se corrigen
prudentemente múltiples lagunas e inconsistencias que se suscitan con motivo de la
interposición, tramitación y resolución del juicio de lesividad en el ámbito federal, lo que
transformaría a ese juicio en una vía efectiva para suprimir actuaciones administrativas
ilegales que indebidamente benefician a los particulares, a la vez que se protegería la
seguridad jurídica de los gobernados mediante el establecimiento de nuevos requisitos y
formalidades que deben regir al proceso.
Precisamente la propuesta consiste en establecer reglas claras sobre qué autoridades son
las competentes para interponer el juicio, qué tipo de actos pueden ser anulados a través de
esta vía, precisar claramente cuál es el objetivo y justificación que tiene la autoridad
administrativa para demandar la nulidad de su acto concreto, así como las consecuencias
jurídicas que produciría una sentencia de anulación en la esfera jurídica del particular, lo que
redundaría en una mejor protección a la seguridad jurídica de los gobernados que se vieran
inmersos como demandados en el citado juicio.
También, propongo reglas que buscan cumplir con el principio de legalidad, como las
relativas a que no se dejen fuera de control jurisdiccional actos administrativos que
formalmente no cumplirán los requisitos de procedencia (relativo a si el acto califica como
favorable o definitivo) pero que materialmente sí debieran ser materia del juicio de lesividad,
que el plazo de impugnación para interponer la demanda sea acorde con el plazo para el
ejercicio de facultades de comprobación o verificación de la autoridad administrativa, así
como el establecimiento de supuestos concretos que justifiquen la eliminación de los efectos
ya producidos por el acto administrativo.
 Estás últimas reglas procesales, que privilegian el fondo por sobre la forma, permiten evitar
que actos administrativos ilegales escapen del control jurisdiccional injustificadamente, de
modo que se permitiría cumplir con el objetivo esencial del juicio de lesividad, que es lograr la
anulación de los actos administrativos que se han dictado en el plano de la ilegalidad, e
incluso mediante la corrupción, e impedir que produzcan o sigan produciendo sus efectos
lesivos en perjuicio de la colectividad, del orden público y del interés social.

5.8. PROPUESTA DE INICIATIVA DE REFORMA

La propuesta de modificación y adición al marco jurídico que regula el juicio de lesividad,

como especie del juicio contencioso administrativo federal, que ha sido comentada a lo largo
de la presente obra, pudiera ser considerada, en su momento, como motivación de la reforma
legal que propongo.
Para tal efecto considero que los aspectos tratados en los capítulos I a IV anteriores e
incluso el V, bien podrían servir para elaborar una exposición de motivos de la referida
iniciativa. La reforma a los preceptos legales de la LFPCA y de la LOTFJA antes comentada
en el Capítulo V, podría sintetizarse de la siguiente forma:

DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE
PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA
ADMINISTRATIVA.

ARTÍCULO PRIMERO.- Se REFORMAN el último párrafo del artículo 2o.; la fracción III del
artículo 13; y el último párrafo de la fracción V, así como el antepenúltimo párrafo del artículo
14. Se  ADICIONAN  un segundo párrafo a la fracción I del artículo 8o.; una fracción XVII al
artículo 8o. pasando la actual a ser XVIII; un párrafo cuarto de la fracción V del artículo 14,
recorriéndose el anterior párrafo cuarto a ser quinto; la fracción III al artículo 57; y el Capitulo
XIII denominado “Del Juicio de Lesividad” al Título II, que comprende los artículos 58-30; 58-
31; 58-32; 58-33; 58-34; 58-35, 58-36; 58-37, 58-38 y 58-39 a la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, para quedar como sigue:
Artículo 2o.- …
…
Las autoridades de la Administración Pública Federal tendrán acción para controvertir
exclusivamente sus resoluciones administrativas y las emitidas por sus inferiores jerárquicos,
cuando sean favorables a los particulares y estime que son contrarias a la ley, siempre que se
trate de las materias señaladas como competencia del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa.
Articulo 8o.-…
I. ...
En el caso en que el demandante sea una autoridad administrativa, el juicio será
improcedente si el acto impugnado no causa afectación concreta al interés público. Para esos
efectos, la autoridad actora precisará en su demanda cuál es el interés público que se estima
afectado y las razones por las que se considera tal afectación.
II. a XVI.-…
XVII. Tratándose del juicio de lesividad, cuando a la fecha de presentación de la demanda
no se hubiera emitido y notificado en tiempo y forma la declaratoria de lesividad a que se
refiere el artículo 58-31 de esta Ley.
XVIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta
Ley o de una ley fiscal o administrativa.
…
Artículo 13.- …
 …
…
I. a II. …
III.  De treinta días cuando las autoridades demanden la modificación o nulidad de una
resolución favorable a un particular, los que se contarán a partir del día siguiente a la fecha
en que se haya notificado al particular la declaratoria de lesividad a que se refiere el artículo
58-31 de esta Ley, y sin que en su conjunto se exceda del plazo previsto por las fracciones I y
II del mismo artículo, que resulte aplicable.
…
…
…
Artículo 14.- …
I. a IV. …
V. …
…
…
Tratándose del juicio de lesividad, en todos los casos se deberá acompañar a la demanda
el expediente administrativo en que se haya dictado la resolución favorable impugnada
incluyendo la declaratoria de lesividad a que se refiere el artículo 58-31 de esta Ley.
Se entiende por expediente administrativo el que contenga toda la información relacionada
con el procedimiento que dio lugar a la resolución impugnada; dicha documentación será la
que corresponda al inicio del procedimiento, los actos administrativos posteriores y a la
resolución impugnada, así como también la declaratoria de lesividad a que se refiere el
párrafo anterior, cuando se trate del juicio de lesividad. La remisión del expediente
administrativo no incluirá las documentales privadas del actor, salvo que las especifique como
ofrecidas. El expediente administrativo será remitido en un solo ejemplar por la autoridad, el
cual estará en la Sala correspondiente a disposición de las partes que pretendan consultarlo.
VI. a VIII. …
…
…
…
Cuando se omita el nombre del demandante o los datos precisados en las fracciones II y VI,
el magistrado instructor desechará por improcedente la demanda interpuesta. Si se omiten los
datos previstos en las fracciones III, IV, V, VII y VIII, el magistrado instructor requerirá al
promovente para que los señale dentro del término de cinco días, apercibiéndolo que de no
hacerlo en tiempo se tendrá por no presentada la demanda o por no ofrecidas las pruebas,
según corresponda. Tratándose del juicio de lesividad, en el caso de que el magistrado
instructor requiera a la autoridad el expediente administrativo en términos de este párrafo, el
apercibimiento será para que de no exhibirse en tiempo se tendrá por no presentada la
demanda de lesividad.
…
…
Artículo 57.- …
I. a II. …
 III. Tratándose del juicio de lesividad, la autoridad procederá en términos de las fracciones
anteriores, según sea el caso; en el supuesto en que la sentencia ordene reponer el
procedimiento o subsanar el vicio de la resolución favorable anulada, el plazo para dar
cumplimiento a la sentencia será conforme a lo siguiente:
a) Si la resolución favorable anulada proviene de un procedimiento iniciado a instancia del
particular, el plazo para emitir la resolución será el previsto por la ley que regule el acto o
resolución de que se trate, sin que este exceda de tres meses.
b) Si la resolución favorable anulada proviene de un procedimiento oficioso, el plazo para
emitir la resolución será el previsto por la ley que regule el acto o resolución de que se trate.
c)  En el caso de que la sentencia ordene reponer el procedimiento, la autoridad deberá
iniciar o continuar con el procedimiento, notificándolo al interesado dentro de los primeros
veinte días del plazo que tenga para dar cumplimiento a la sentencia, y las subsecuentes
actuaciones, incluida la emisión de la resolución que lo concluya, se emitirán y notificarán en
los plazos establecidos en la ley que regule el procedimiento.
d)  En los casos no previstos en los incisos anteriores o si la ley que regule el acto o
resolución de que se trate no prevé un plazo específico para concluir con el procedimiento o
para emitir la resolución respectiva, el plazo para el cumplimiento de la sentencia será de
cuatro meses.
En los supuestos de los incisos b) y c) de esta fracción, el plazo para reponer el
procedimiento sumado al diverso para emitir la resolución definitiva en su conjunto no
excederá de tres meses si el procedimiento se sustancia conforme a la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, y de doce meses si se trata del ejercicio de facultades de
comprobación a que se refiere el artículo 42, fracciones II y III del Código Fiscal de la
Federación.
En la sentencia definitiva siempre se precisará cuál es el plazo aplicable conforme a los
supuestos anteriores para efecto del cumplimiento de la sentencia.
Los actos o resoluciones emitidas en contravención a los plazos establecidos en este
precepto serán nulos por preclusión de las facultades de la autoridad demandada o actora
para reponer el procedimiento o emitir la resolución favorable y en su contra procederá la
instancia de Queja a que se refiere el artículo 58 de esta Ley.

TÍTULO II
De la Sustanciación y Resolución del Juicio

CAPÍTULO XIII
Del Juicio de Lesividad

Artículo 58-30.-  El juicio de lesividad se tramitará a instancia de las autoridades

administrativas, para que sean anuladas o modificadas sus propias resoluciones o actos y las
emitidas por sus inferiores jerárquicos, cuando sean favorables a los particulares y estime que
son contrarias a la ley.
Artículo 58-31.-  Para la procedencia del juicio de lesividad se requiere que la autoridad
administrativa que pretenda interponer el juicio emita previamente declaratoria de que la
resolución o acto administrativo favorable lesiona el interés público, conforme a lo siguiente:
I. Se emitirá por la autoridad administrativa que pretende interponer el juicio de lesividad y
se notificará a los interesados, en el plazo de cinco años, contados a partir del día siguiente a
la fecha en que el acto o resolución administrativa se haya emitido, salvo que este último haya
producido efectos de tracto sucesivo, caso en el que se podrá emitir la declaratoria respectiva
en cualquier época sin exceder de los cinco años del último efecto.
II.  En el caso en que la ley que rige el acto o resolución administrativa que pretenda
declararse lesivo, prevea un plazo inferior a los cinco años para efecto de que se extingan,
caduquen o prescriban las facultades de las autoridades administrativas que fueron ejercidas
con motivo de la emisión del acto o resolución respectiva, o bien para efecto de que prescriba
o se extinga el ejercicio del derecho subjetivo reconocido en el acto o resolución, el plazo
para la emisión y notificación de la declaratoria de lesividad coincidirá con el previsto para
dichos efectos.
III. La declaratoria de lesividad deberá estar debidamente fundada y motivada, reuniendo
los requisitos constitucionales y legales aplicables a los actos de molestia y en ella, se
expresarán las razones por las que se considera que el acto o resolución administrativa
favorable es ilegal y causa una afectación al interés público.
IV. La declaratoria correspondiente no se considerará un acto administrativo definitivo sino
como presupuesto procesal para el juicio, por lo que en su contra, no procederá medio de
defensa alguno. En su caso, los vicios o violaciones cometidas en la declaratoria podrán
hacerse valer, una vez admitida la demanda en el juicio de lesividad mediante el recurso de
reclamación a que se refiere el artículo 59 de esta ley o bien en la contestación de demanda,
en este ultimo supuesto, su legalidad se analizará en conjunto con la del acto o resolución
impugnada.
Artículo 58-32.-  El juicio de lesividad se tramitará y resolverá de conformidad con las
disposiciones específicas que se establecen en este Capítulo y en lo no previsto, se aplicarán
supletoriamente las demás disposiciones de esta Ley.
Artículo 58-33.-  En la contestación de la demanda, o hasta antes del cierre de la
instrucción, el particular demandado podrá allanarse a las pretensiones de la autoridad
demandante para que se anule o modifique la resolución impugnada.
Cuando el particular demandado se allane en todas las pretensiones formuladas en la
demanda y se trate de derechos que por su naturaleza sean renunciables y no se afecte el
derecho de terceros, sin más trámite se pronunciará la sentencia.
Artículo 58-34.- En el juicio de lesividad solo podrá ampliarse la demanda, dentro de los
diez días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su
contestación, en los siguientes supuestos:
I. Cuando con motivo de la contestación se introduzcan cuestiones que no sean conocidas
por la autoridad actora al presentar la demanda.
II.  Cuando el particular demandado plantee el sobreseimiento del juicio por
extemporaneidad en la presentación de la demanda.
Artículo 58-35.-  En el juicio de lesividad, las resoluciones y actos administrativos
favorables al particular se presumirán legales, en los mismos términos que el artículo 42 de
esta Ley.
Artículo 58-36.-  En el juicio de lesividad procede la acumulación de dos o más juicios
pendientes de resolución, en los casos en que:
I. Las partes sean las mismas y se invoquen idénticos agravios.
II.  Siendo diferentes las partes e invocándose distintos agravios, el acto impugnado sea
uno mismo o se impugne varias partes del mismo acto.
III. Independientemente de que las partes y los agravios sean o no diversos, se impugnen
actos o resoluciones que sean unos antecedentes o consecuencia de los otros.
IV. Las partes sean las mismas, independientemente del carácter de actor o demandado
que tengan, y se trate de un mismo acto impugnado o de una o varias partes del mismo.
Para el caso en que proceda la acumulación y los juicios respectivos se estén
sustanciando por la vía tradicional y el juicio en línea, el magistrado instructor requerirá a los
particulares que son parte del juicio en la vía tradicional para que en el plazo de tres días
manifiesten si optan por substanciar el juicio en línea, en caso de que no ejerza su opción se
tramitará el juicio en la vía tradicional.
Artículo 58-37.-  Se declarará que una resolución administrativa favorable a un particular
es ilegal y causa una lesión al interés público cuando se demuestre alguna de las siguientes
causales:
I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el procedimiento
del que deriva dicha resolución.
II. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes.
III. Vicios del procedimiento.
IV.  Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en
forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó
de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto.
V. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no
corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades.
En los supuestos de las fracciones II y III, solo procederá declarar la ilegalidad de la
resolución administrativa cuando el particular se allane a la pretensión de la autoridad actora
en términos del artículo 58-33 de esta Ley.
Artículo. 58-38.- La sentencia definitiva podrá:
I. Reconocer la validez de la resolución impugnada.
II. Declarar la nulidad de la resolución impugnada.
III.  Declarar la nulidad de la resolución impugnada para el efecto de que se reponga el
procedimiento, se emita una nueva resolución, o se subsane el vicio de procedimiento
cometido, o el requisito legal de carácter formal omitido. En la sentencia se indicarán los
términos en que se deberá reponer el procedimiento y dictar su resolución la autoridad
administrativa.
Artículo 58-39.-  La sentencia que declare la nulidad de la resolución impugnada en
términos de las fracciones II y III del artículo 58-38 de esta Ley, a partir de que dicha sentencia
quede firme, solo podrá extinguir o modificar los efectos no producidos o pendientes de
producirse por el acto o resolución administrativa anulada.
Lo previsto en el párrafo anterior no será aplicable y por lo tanto los efectos de la sentencia
se retrotraerán a la fecha de emisión del acto administrativo, o bien a los cinco años
anteriores a la declaratoria de lesividad, cuando el acto administrativo haya producido efectos
de tracto sucesivo, en los siguientes supuestos:
I. Cuando el particular beneficiado con el acto administrativo que se anule conocía del vicio
o ilegalidad del acto administrativo.
II. En el caso en que el particular haya obtenido el acto administrativo favorable valiéndose
o induciendo al error a la autoridad administrativa, o con base en indicaciones o antecedentes
relativos a elementos esenciales del acto que eran falsos, inexactos o incompletos.
III. Cuando el acto administrativo favorable se haya obtenido valiéndose de la amenaza o
mediante el cohecho, el tráfico de influencia o cualquier otro acto de corrupción que sea
sancionado en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
IV.  En el caso en que sea necesario para evitar un grave perjuicio o afectación al orden
público o al interés social.
ARTÍCULO SEGUNDO.- Se  ADICIONA  el artículo 3o Bis. Se  DEROGA  el último párrafo
del artículo 3o de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, para quedar
como sigue:
 Artículo 3o.- …
I. a XIX.
…
… Se deroga
Artículo 3o Bis.-  El Tribunal conocerá también de los juicios que promuevan las
autoridades para que sean anuladas o modificadas las resoluciones administrativas definitivas
que sean favorables a un particular, cuando se consideren contrarias a la Ley, y que se
indican a continuación:
I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que
se reconozca un derecho en favor del contribuyente, se determine la aplicación de un régimen
fiscal que lo beneficie o se omita indebidamente la determinación de una obligación fiscal;
II. Las que ordenen la devolución de un ingreso de los regulados por el Código Fiscal de la
Federación, cuando se estime que estaba debidamente percibido por el Estado o cuya
devolución era improcedente de conformidad con las leyes fiscales;
III. Las que otorguen un beneficio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones
anteriores, cuando dicho beneficio se haya emitido en contravención a las disposiciones
fiscales aplicables;
IV.  Las que otorguen o incrementen las pensiones y demás prestaciones sociales que
concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada
Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones
Militares o al erario federal, así como las que reconozcan derechos u otorguen beneficios en
favor de las mismas personas, en contravención a las leyes que regulan dichas prestaciones;
V. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;
VI. Las que se originen por fallos adjudicatorios en licitaciones públicas y la interpretación y
cumplimiento de contratos públicos, de obra pública, adquisiciones, arrendamientos y
servicios celebrados por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal
centralizada y paraestatal, y las empresas productivas del Estado; así como, las que estén
bajo responsabilidad de los entes públicos federales cuando las leyes señalen expresamente
la competencia del Tribunal;
VII. Las que otorguen la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, cuando
no era procedente o correspondía a un monto menor en los términos de la ley de la materia;
VIII.  Las que indebidamente cancelen o reduzcan el monto de garantías a favor de la
Federación, las entidades federativas o los Municipios, así como de sus entidades
paraestatales y las empresas productivas del Estado;
IX. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior;
X.  Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento
administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo;
XI.  Las que resuelvan los recursos administrativos que modifiquen o revoquen las
resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo;
XII. Las que se funden en un tratado o acuerdo internacional para evitar la doble tributación
o en materia comercial, suscritos por México, o cuando la autoridad demandante haga valer
como concepto de impugnación que no es aplicable o se contraviene alguno de los referidos
tratados o acuerdos;
XIII. Las que se configuren por positiva o confirmativa ficta, así como en el caso que se le
atribuya un sentido favorable al silencio de la autoridad administrativa, en las materias
señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la
Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o,
en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que expidan la constancia de haberse
configurado la resolución positiva ficta, cuando esta se encuentre prevista por la ley que rija a
dichas materias;
XIV. Las señaladas en esta y otras leyes como competencia del Tribunal.
Para los efectos del primer párrafo de este artículo, por resolución definitiva se entiende
aquella que sea el producto final de la manifestación de la voluntad de la autoridad
administrativa, ya sea porque pone fin a un procedimiento, o bien refleja esa voluntad
definitiva de la administración pública.
Para efectos de este artículo, se entiende por resolución favorable un acto administrativo
individualizado que coloca al particular en una situación de beneficio o ventaja en posible
perjuicio del interés público y que de forma expresa o tácita le determine una situación jurídica
concreta; le reconozca u otorgue un derecho subjetivo, o bien lo libere total o parcialmente del
cumplimiento de una obligación establecida en una ley de carácter administrativo o fiscal.

Disposiciones Transitorias

Primero.- El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el

Diario Oficial de la Federación.
Segundo.- Los juicios de lesividad que se encuentren en trámite ante el Tribunal Federal
de Justicia Administrativa al momento de la entrada en vigor de la presente reforma, seguirán
sustanciándose y se resolverán hasta su total resolución e incluso el cumplimiento de la
sentencia, conforme a las disposiciones legales vigentes al momento de la presentación de la
demanda de lesividad.
Tercero.- La impugnación de los actos administrativos favorables emitidos hasta antes de
la entrada en vigor del presente decreto, se regirá conforme a las disposiciones legales
aplicables aquí previstas.
 1.  La naturaleza del juicio de lesividad es la de un proceso contencioso administrativo
especial, cuyo objeto es resolver sobre la legalidad de un acto administrativo definitivo y
favorable a un gobernado, en el cual se deduce como pretensión una lesión al interés público
que justifica que se declare la nulidad del acto (para extinguirlo o modificarlo) a fin de
preservar el principio de legalidad, que entra en conflicto con el interés privado de que el acto
subsista, en virtud del principio de la seguridad jurídica individual.
2. En México, el juicio de lesividad se estableció como una modalidad del juicio contencioso
administrativo a nivel federal, por lo que le son aplicables las mismas reglas procesales que
rigen al juicio de nulidad, salvo contadas reglas procesales especiales. Dicha situación
genera la necesidad de crear un marco jurídico especial.
3.  En el juicio de lesividad entran en conflicto los principios de legalidad y de seguridad
jurídica, porque la controversia plantea adoptar dos posturas distintas: la de extinguir el acto
favorable y destruir sus efectos jurídicos ya producidos así como los pendientes de
producirse, lo que privilegiaría la protección del principio de legalidad y, por otra parte, la de
reconocer que el acto administrativo favorable es válido, de modo que subsiste el acto y sus
efectos producidos, esto último en protección a la seguridad jurídica del particular beneficiado
con el acto administrativo.
Para solucionar el conflicto o colisión antes referido, el juzgador debe ponderar ambos
principios jurídicos mediante un ejercicio racional y comparativo entre los mismos, de manera
que se les otorgue un valor o peso a cada uno de ellos bajo la regla de que cuanto mayor sea
el grado de no satisfacción o restricción de uno de los principios, tanto mayor deberá ser el
grado de la importancia de la satisfacción del otro. En ese sentido se comprobó que la
ponderación ofrece una solución racional a la colisión entre legalidad y seguridad jurídica en
el juicio de lesividad, que sirve tanto para crear reglas procesales como para solucionar la
controversia de fondo que se suscite en el juicio.
4. Si bien es cierto este conflicto se soluciona bajo la regla general relativa a que el interés
individual debe ceder frente al interés colectivo, lo cierto es que la doctrina extranjera
(Argentina y Alemania) nos aporta supuestos en los que también es válido considerar que el
interés individual puede prevalecer por sobre el interés colectivo, porque se busca proteger
un bien jurídico mayor. Estos casos dieron como resultado que se postularan nuevos
principios jurídicos en el ámbito del Derecho Administrativo, tales como el de la  Estabilidad
del Acto Administrativo y el de Confianza Legítima.
Este último principio incluso ha sido reconocido vía jurisprudencial en el Derecho Mexicano
como aplicable en el ámbito administrativo, de modo que conforme al mismo las autoridades
se encuentran impedidas para desconocer o afectar las expectativas legítimas que hayan
generado en los administrados con sus actuaciones y que una de sus expresiones en nuestro
sistema jurídico es precisamente que se prevea en la ley al juicio de lesividad como
prohibición a la irrevocabilidad unilateral de los actos administrativos, sin embargo, ese
principio carece de un fundamento legal expreso.
5. La falta de reglas procesales adecuadas que regulen el trámite y resolución del juicio de
lesividad provoca que el particular demandado quede desprotegido precisamente en su
seguridad jurídica; al respecto, no debe perderse de vista que la pretensión planteada en el
proceso es anular el acto administrativo favorable a un particular, el cual incluso ya surtió sus
efectos jurídicos. Por esa razón, el hecho de que la autoridad accione esta vía genera
incertidumbre e inestabilidad en el particular demandado.
6. En el juicio de lesividad son relevantes aquellos vicios que provocan la inexistencia del
acto por falta de un elemento esencial de aquel y la nulidad del acto por tener vicios
graves,  1  ya que –en mi opinión– son las únicas que deben provocar la nulidad del acto
administrativo favorable –por regla general–, porque respecto a la categoría de vicios no
graves o menos trascendentes del acto administrativo, aquellos solo pueden ser causa de la
nulidad del acto cuando no existiera un verdadero conflicto entre los principios de seguridad
jurídica y legalidad, como sería en el caso de que el particular se allanara a las pretensiones
de la autoridad actora –excepción a la regla.
7. Del análisis de las legislaciones locales se advirtió que muy pocas entidades federativas
del país regulan algunos aspectos procesales del juicio de lesividad, tales como:
a) Los supuestos de procedencia (Durango y Veracruz de Ignacio de la Llave);
b) Los casos en que resulta procedente suspender el acto impugnado (Ciudad de México);
c) Las causas de anulación de los actos impugnados (Baja California);
d) El concepto de lesividad (Colima, Durango, Sinaloa, Guanajuato y Tabasco), así como
e)  El supuesto de retroactividad en los efectos de la sentencia (Aguascalientes, Baja
California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Coahuila de Zaragoza,
Colima, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Michoacán de Ocampo, Morelos, Nuevo León, Oaxaca,
Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz de Ignacio de la
Llave).
En esos casos, si bien las leyes locales han sido buenos intentos por regular de mejor
manera al juicio de lesividad como un proceso contencioso especial, lo cierto es que estos
esfuerzos son insuficientes para atender la problemática que se presenta en la práctica
jurisdiccional, por lo que la falta de un marco jurídico que lo regule no solo existe en el ámbito
federal, sino también en el local.
8.  Del análisis realizado a las sentencias del TFJA en lo que hace al juicio contencioso
administrativo en su especie de lesividad,  2  así como a diversos precedentes y
jurisprudencias tanto del referido Tribunal como de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
y de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, se verificó que existen diversas
insuficiencias e inconsistencias en la aplicación de las reglas procesales que actualmente
regulan el citado juicio a nivel federal en México a los casos concretos que se presentan,
relacionadas con las etapas procesales del mismo, desde la presentación de la demanda
hasta la emisión de la sentencia y el cumplimiento de la misma, como son las siguientes:
a) En el caso de la legitimación procesal para interponer el juicio de lesividad, la LFPCA no
es clara respecto a qué autoridad está facultada para interponer ese juicio, por lo que es
necesario que la norma adjetiva circunscriba el ejercicio de la acción de lesividad
exclusivamente a los actos favorables de los cuales las autoridades son autoras y de aquellos
emitidos por sus inferiores jerárquicos; esto último, acorde con su facultad de control o
revisión de sus subalternos, para con ello privilegiar la seguridad jurídica de los gobernados.
b) La regla procesal de procedencia del juicio contencioso administrativo, que exige que el
acto impugnado cause una afectación al interés jurídico del particular, resulta incompatible
tratándose del juicio de lesividad, porque lo que se controvierte en este último es el
quebrantamiento de la norma o del derecho objetivo respecto del cual la Administración
Pública tiene encomendado satisfacer intereses colectivos más allá de la mera defensa de
una esfera de derechos atribuibles a una autoridad administrativa concreta.
De ahí que se concluye que para hacer acorde a la naturaleza del juicio de lesividad la
procedencia del juicio, la norma adjetiva debe prever como requisito que la autoridad haga
valer la protección a un interés público que se estima vulnerado por el acto administrativo
 favorable, y en caso de que no se cumpliera con ese requisito, entonces la consecuencia
sería que el juicio de lesividad resulte improcedente, lo que protegería la seguridad jurídica de
los particulares y no restringiría la facultad de la autoridad administrativa para demandar la
nulidad de sus actos favorables que se estimaran lesivos.
c) Con respecto a las características que debe reunir el acto o resolución impugnada en el
juicio de lesividad como requisito de procedencia, se advirtió que la actual norma adjetiva
aplicable no precisa aspectos relacionados con la naturaleza del acto o resolución impugnada
tales como la materia sobre la cual debe versar la resolución, así como lo que debe
entenderse por resolución favorable y definitiva; lo anterior deja un amplio margen de
interpretación de la norma de modo que una interpretación restrictiva puede dejar fuera del
control de legalidad algunos actos administrativos que, por el contrario, bajo una
interpretación más amplia pudieran ser susceptibles de impugnarse vía lesividad.
En ese sentido se concluye que la norma jurídica debe precisar los siguientes aspectos del
acto o resolución que es susceptible de impugnarse vía lesividad:

• Que la materia del acto o resolución debe ser de aquellas que son competencia del TFJA;
• Que se defina el concepto de resolución favorable siguiendo el criterio conforme al cual se atiende a los efectos que produce el acto o resolución
administrativa, de forma que le confieran al particular una posición de beneficio individual con el correlativo perjuicio al interés público, y
• Que se trate de una resolución definitiva atendiendo al criterio de la SCJN, que tiene como premisa la expresión de una voluntad final o última de la
autoridad, ya sea que culmine o no con un procedimiento administrativo previo.

d) Pese a que la SCJN ya reconoció la constitucionalidad del plazo de cinco años para la
interposición de la demanda de lesividad, se verificó que en general es un plazo
excesivamente amplio durante el cual se deja en incertidumbre al particular sobre la posible
nulidad de su acto administrativo favorable.
Para aminorar la afectación al principio de seguridad jurídica debe adoptarse el sistema de
declaratoria de lesividad previa a la interposición del juicio de lesividad, que además tendría
que ser un presupuesto procesal de este último. La declaratoria de lesividad previene al
gobernado sobre la inminente demanda de nulidad de su acto administrativo favorable de
forma previa a que sea emplazado formalmente al juicio de lesividad, y con esta medida se
disminuye la incertidumbre que pudiera tener el particular, favorecido con un acto
administrativo, respecto a ser demandado en juicio.
Se concluye que el plazo para la interposición de la demanda de lesividad debe ser
coincidente con los plazos previstos en las leyes fiscales o administrativas respectivas, que
regulan los plazos de caducidad o prescripción o bien la extinción del derecho ejercido por el
particular por el transcurso del tiempo, en aquellos casos en que estos son menores a los
cinco años, privilegiando la seguridad jurídica de los gobernados.
e) Se verificó que el Derecho Procesal que prevé la LFPCA en favor de la parte actora en
el juicio de nulidad, de ofrecer como prueba el expediente administrativo en que se dictó el
acto o resolución impugnada, no puede operar en la misma forma en el juicio de lesividad, al
fungir la autoridad administrativa como parte actora, por lo que ese expediente debe ser un
requisito formal para presentar la demanda respectiva.
f) Un aspecto procesal en el que debe privilegiarse el principio de legalidad, es el relativo a
que la LFPCA permita el allanamiento del particular, tanto por lo que hace a los hechos de la
controversia como al derecho o pretensión deducida en el juicio, de manera que en ese caso
el interés individual y el colectivo confluirían en un mismo punto y, por tanto, no existiría
conflicto entre el principio de legalidad y el de seguridad jurídica.
g)  La presunción de legalidad del acto administrativo impugnado como regla procesal
aplicable al juicio de lesividad se traduciría en que la carga probatoria de la autoridad actora
debe ceñirse a demostrar aspectos relacionados con una verdadera afectación o lesión al
interés público, es decir, debe estar encaminada a probar un quebrantamiento material a la
norma jurídica sustantiva producida por el acto administrativo favorable y no a la simple
contravención del orden jurídico, en un sentido formal.
h) Respecto a la figura procesal de la ampliación de la demanda se verificó que no todos
los supuestos previstos actualmente en el artículo 17 de la LFPCA resultan compatibles con el
juicio de lesividad, en razón de la posición que guarda la autoridad actora respecto de su acto
administrativo.
Por lo tanto se concluye que sería improcedente una ampliación de argumentos y solo
procederá en los supuestos en que se trate de hechos respecto de los cuales la autoridad no
tuviera conocimiento al momento de presentar la demanda o bien aquellos relativos a
defender la oportuna presentación de la demanda de lesividad. Por lo anterior, la norma
adjetiva que regule el juicio de lesividad debe establecer expresamente los supuestos antes
referidos en que procede la ampliación con la finalidad de observar los principios de legalidad
y de seguridad jurídica.
i) Se advirtió que el artículo 31 de la LFPCA, que regula los supuestos para la acumulación
de juicios contencioso administrativos, presenta ambigüedades en su interpretación con
respecto al supuesto en que se dé la posible acumulación de un juicio de lesividad y un juicio
de nulidad que versen sobre la impugnación de un mismo acto administrativo de naturaleza
compleja, es decir, que produzca al mismo tiempo efectos favorables y desfavorables para el
particular a quien se dirige. De ahí que se concluye que la norma adjetiva que regule el juicio
de lesividad debe prever ese supuesto específico para efecto de evitar ambigüedad en la
interpretación y el posible dictado de sentencias contradictorias entre ambos juicios,
protegiendo así los principios de legalidad y de seguridad jurídica.
j) Se concluye que la norma adjetiva especial al juicio de lesividad debe limitar la nulidad
del acto administrativo favorable a los supuestos en los que se acredite la ilegalidad del acto
en cuanto a la incompetencia del funcionario, por vicios de fondo del asunto o bien por desvío
de poder (cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades
discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades), y
que si bien puede contemplarse la posibilidad de su nulidad tratándose de vicios formales o
de procedimiento, esto se limite al caso en que el particular se allane a las pretensiones de la
autoridad actora.
k)  La norma procesal que regula los efectos de la sentencia de nulidad debe considerar
aspectos no solo objetivos (de contravención al ordenamiento jurídico o al interés público)
sino también subjetivos, tales como el error, la violencia, el dolo, la mala fe, incluyendo
aquellos en los que la voluntad del particular se encuentra encaminada a desviar la decisión
regular del servidor público, como es el caso de las conductas sancionadas como actos de
corrupción en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
l)  Por consiguiente, es necesario que para privilegiar la seguridad jurídica de los
gobernados en las normas adjetivas que regulen el juicio de lesividad se establezca la
irretroactividad de los efectos de la sentencia de nulidad como regla general y como
excepción, la retroactividad de sus efectos, previendo supuestos en los cuales se le pueda
atribuir al particular favorecido con el acto administrativo una actuación de mala fe o dolosa
en la obtención del acto administrativo favorable. La norma adjetiva que regule los supuestos
de excepción a la regla general de irretroactividad de la sentencia de nulidad en el juicio de
lesividad, debe contemplar aquellos casos en los que sea necesario dar efectos retroactivos a
la nulidad del acto para evitar un grave daño o perjuicio al orden público o al interés social.
m)  Como parte de las inconsistencias advertidas en las normas adjetivas que regulan al
juicio de lesividad en el contencioso administrativo, se determinó que la función del plazo para
el cumplimiento de la sentencia tiene por objeto establecer un límite temporal a la actuación
de la autoridad administrativa, de ahí que la ponderación entre los principios de legalidad y
seguridad jurídica implica que, por un lado, la norma procesal otorgue un plazo suficiente para
que la autoridad esté en aptitud de reponer el procedimiento o emitir la nueva resolución,
asegurando con ello que la administración se ajuste al principio de legalidad y, por otro, que el
plazo no sea tan amplio que deje injustificadamente en incertidumbre al particular interesado
sobre la reposición del procedimiento y la emisión de una nueva resolución que en definitiva
le determine su situación jurídica concreta; esto, conforme al principio de seguridad jurídica.
En este aspecto se concluye que la ponderación debe atender a un justo medio entre
ambos principios, de manera que se distinga entre los supuestos antes referidos, acudiendo
para tal efecto a los plazos que se prevén en las leyes administrativas y fiscales en la materia
que rija al acto administrativo de que se trate, determinando plazos perentorios, es decir, sin
que la autoridad pueda exceder de un máximo de tiempo.
Asimismo, a fin de dotar de certeza jurídica al gobernado se propone que ese plazo –para
el cumplimiento de la sentencia– sea determinado por el juzgador en el fallo respectivo, en
todos los casos.
9.  Es fundamental contar con un nuevo marco jurídico  ad hoc  que regule el juicio de
lesividad en México, que le permita cumplir con su principal objetivo: Evitar que un acto
administrativo favorable, que es ilegal, lesione indebidamente el orden público y el interés
social, procurando en lo posible no afectar gravemente la seguridad jurídica de los
gobernados.
En ese sentido, la propuesta que hago sobre las reglas procesales que regulen al juicio de
lesividad tiene como finalidad que esta instancia se erija como un mecanismo verdaderamente
protector de la seguridad jurídica de los particulares y en una eficaz herramienta en el
combate de actos administrativos que se emitieron en el plano de la ilegalidad; esto, en
beneficio de la preservación del Estado de Derecho y de la cultura de legalidad que tanto
necesita nuestro país.
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DOF. de 10 de diciembre de 2010. En  http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/lotfjfa_
2007/LOTFJFA_ref03_10dic10.pdf Consultada el 23 de julio de 2018.
DOF. México. 2018. Ley Aduanera.
DOF. México. 2018. Ley de Caminos, Puentes y Autotransportes Federal.
DOF. México. 2006. Ley de Comercio Exterior.
Diario Oficial. México. 1936. Ley de Justicia Fiscal.
DOF. México. 2018. Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
DOF. México. 2005. Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
DOF. México. 2009. Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
DOF. México. 2016. Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
DOF. México. 2017. Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
DOF. México. 2004. Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
DOF. México. 2009. Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
DOF. México. 2006. Ley de Ingresos la Federación del ejercicio 2007.
DOF. México. 1967. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación.
DOF. México. 1978. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación.
DOF. México. 1995. Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación.
DOF. México. 2010. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
DOF. México. 2016. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
DOF. México. 2020. Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
DOF. México. 1934. Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos

Legislación Estatal

Aguascalientes

POE. México. 2018. Constitución Política del Estado de Aguascalientes.

POE. México. 2013. Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de
Aguascalientes.

Baja California
 POE. México. 2017. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California,
México.
POE. México. 2017. Ley del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa del Estado de Baja
California.

Baja California Sur

BOE. México. 2017. Constitución Política del Estado de Baja California Sur.
BOE. México. 2017. Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de
Baja California Sur.
BOE. México. 2018. Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de
Baja California Sur.

Campeche

POE. México. 2017. Constitución Política del Estado de Campeche.

POE. México. 1997. Código de Procedimientos Contencioso-Administrativos del Estado de
Campeche.

Chiapas

POE. México. 2017. Constitución Política del Estado de Chiapas.

POE. No. 073. México. 2019. Constitución Política del Estado de Chiapas.
POE. México. 2017. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Chiapas.
POE. México. 2014. Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado de Chiapas.

Chihuahua

POE. México. 2017. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chihuahua.
POE. México. 2019. Ley Orgánica del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de
Chihuahua.
POE. No. 21. México. 2019. Ley de Justicia Administrativa del Estado de Chihuahua.

Ciudad de México

GO. Constitución Política de la Ciudad de México.

GO. México. 2017. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de
México.
DOF. México. 1970. Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal. Véase en:  https://r
evistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/rev-administracion-publica/article/view/1839
1/16530 Consultada el 4 de abril de 2020.
GO. México. 2017. Ley de Justicia Administrativa de la Ciudad de México.
GO. México. 2019. Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad
de México.

Coahuila de Zaragoza

POE. México. 2017. Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza.

POE. México. 2017. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa de Coahuila de
Zaragoza.
 POE. México. 2020. Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de
Coahuila de Zaragoza.
POE. México. 2017. Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa de Coahuila
de Zaragoza.

Colima

POE. México. 2017. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima.
POE. No. 43. México. 2018. Ley de Justicia Administrativa del Estado de Colima.

Durango

Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Durango. México, PO.
2017.
Periódico Oficial del Estado. No. 63. México. 2017. Ley de Justicia Administrativa del
Estado de Durango.

Estado de México

GG. México. 2018. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
México.
GG. México. 2018. Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

Guanajuato

POE. No. 98, Cuarta Parte, Tomo CLV. México. 2018. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado de Guanajuato.
POE. No. 132. Tercera Parte. 2007. Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para
el Estado y los Municipios de Guanajuato.
POE. No. 105. México. 2016. Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el
Estado y los Municipios de Guanajuato.

Guerrero

POE. No. 56. Alcance I, México. 2017. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Guerrero.
POE. México. 2018. Código de Procedimientos de Justicia Administrativa del Estado de
Guerrero.

Hidalgo

POE. México. 2018. Código Fiscal del Estado de Hidalgo.

POE. México. 2008. Código Fiscal Municipal para el Estado de Hidalgo.
POE. México. 2011. Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Hidalgo, México, PO.
2011.
POE. México. 2017. Ley del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Hidalgo.

Jalisco

POE. México. 1997. Código Fiscal del Estado de Jalisco.

POE. No. 38. México. 2017. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado
de Jalisco.
 POE. México. 2000. Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco.
Michoacán de Ocampo.
POE. No. 100. México. 2018. Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán
de Ocampo, México.

Morelos

POE. No. 41, Sección Décimo Primera, Tomo CCVI. México. 2018. Ley Orgánica del
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos.
POE. No. 5366. México. 2018. Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Morelos.

Nayarit

POE. México. 2016. Ley de Justicia y Procedimientos Administrativos del Estado de

Nayarit.

Nuevo León

POE. México. 2019. Ley de Justicia Administrativa para el Estado y Municipios de Nuevo
León.

Oaxaca

POE. México. 2018. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.
POE. México. 2018. Ley de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de
Oaxaca.

Puebla

POE. México. 2018. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Puebla.
POE. México. 2018. Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de
Puebla.

Querétaro

POE. México. 2013. Constitución Política del Estado de Querétaro.

POE. No. 46. México. 2017. Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado
de Querétaro.

Quintana Roo

POE. México. 2017. Código de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo.
POE. México. 2017. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Quintana Roo.

San Luis Potosí

POE. México. 2017. Ley Orgánica del Tribunal Estatal de Justicia Administrativa de San
Luis Potosí.
POE. México. 2017. Código Procesal Administrativo para el Estado de San Luis Potosí,
México, PO. 2017.

Sinaloa
 POE. México. 2017. Constitución Política del Estado de Sinaloa.
POE. No. 42. Segunda Sección. México. 1998. Ley de Justicia Administrativa para el
Estado de Sinaloa.
POE. México. 2018. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Sinaloa.

Sonora

BOE. México. 2014. Ley Número 185 de Justicia Administrativa para el Estado de Sonora.

Tabasco

POE. 7811. Suplemento B. México. 2017. Ley de Justicia Administrativa del Estado de
Tabasco.
Periódico Oficial del Estado de Tabasco número 7667 de fecha 15 de julio de 2017. Véase
en:  http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/AbrirDocReforma.aspx?q=Upmvcxia2ntX3
YVztB0yTiDBxE6H/UB4Erf+In3MTwvclFUtAZD/xVY1dBU3gutB9GzNrsJlth2O0gxLkPgE+AZiDt
LQoBiLXyADLFbDMTovOY2HUyLAa2hXzopZHvw9 Consultada el 14 de abril de 2020.

Tamaulipas

POE. No. 69. México. 2017. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado
de Tamaulipas.
POE. México. 2017. Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de
Tamaulipas, México, PO. 2017.

Tlaxcala

POE. México. 2018. Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Tlaxcala 2018.
POE. México. 2016. Código Financiero para el Estado de Tlaxcala y sus Municipios.

Veracruz de Ignacio de la Llave

GOE. Mexico. 2017. Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
GOE. México. 2019.Código de Procedimientos Administrativos para el Estado de Veracruz
de Ignacio de la Llave.

Yucatán

DO. México. 2017. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Yucatán.
DO. México. 2017. Ley de lo Contencioso Administrativo del Estado de Yucatán.

Zacatecas

POE. México. 2017. Ley de Justicia Administrativa del Estado de Zacatecas.

Publicaciones oficiales de México

Acta de Sesión de 7 de diciembre de 2000 del Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio
de Llave. Véase
en:  https://www.legisver.gob.mx/actas/actasLIX/7diciembre2000.pdf  Consultada el 14 de abril
de 2020.
 Acta de Sesión de 18 de enero de 2001 del Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de
Llave. Véase en:  https://www.legisver.gob.mx/actas/actasLIX/18enero2001.pdf  Consultada el
14 de abril de 2020.
Acta de Sesión de 12 de julio de 2017 del Congreso del Estado de Durango. Váse en:  htt
p://congresodurango.gob.mx/Archivos/lxvii/actas/170712.doc Consultada el 7 de abril de 2020.
Acta de sesión de 14 de julio de 2017 del Congreso de Durango. Véase en: http://congreso
durango.gob.mx/Archivos/lxvii/actas/170714.doc Consultada el 7 de abril de 2020.
Diario de Debates de la Cámara de Diputados del 27 de diciembre de 1935. Véase en:  htt
p://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/36/2do/Ord/19351227.html  Consultada el 5 de junio
de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de 30 de diciembre de 1935. Véase en: h
ttp://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/36/2do/Ord/19351230.html  Consultada el 5 de junio
de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de 19 de diciembre de 1938. Váse en: htt
p://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/37/2do/Ord/19381219.html  Consultada el 5 de junio
de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos. n. 19, XXXVII Legislatura. Tomo III. Año II. Periodo ordinario, 27 de diciembre de
1938.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de 22 de diciembre de 1966. Véase en: h
ttp://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/46/3er/Ord/19661222.html Consultada el 15 de junio
de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos. Núm. 35. XLVI Legislatura. Tomo III. Año III. Periodo ordinario, 24 de diciembre de
1966.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de 27 de diciembre de 1966. Váse en: htt
p://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/46/3er/Ord/19661227.html  Consultada el 15 de junio
de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos. No. 38.XLVI Legislatura. Tomo III. Año III. Periodo ordinario, 28 de diciembre de
1966.
Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos. No. 39. XLVI Legislatura. Tomo III. Año III. Periodo ordinario, 29 de diciembre de
1966.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de 19 de diciembre de 1977. Véase en: h
ttp://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/50/2do/Ord/19771219-I.html  Consultada el 29 de
junio de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de 20 de diciembre de 1977. Véase en: h
ttp://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/50/2do/Ord/19771220-I.html  Consultada el 29 de
junio de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos. No. 36. L Legislatura. Tomo II. Año II. Periodo ordinario, 27 de diciembre de 1977.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de 15 de diciembre de 1981. Véase en: h
ttp://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/51/3er/Ord/19811215.html Consultada el 29 de junio
de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de 26 de diciembre de 1981. Véase en: h
ttp://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/51/3er/Ord/19811226.html Consultada el 29 de junio
de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados de 27 de diciembre de 1981. Véase en: h
ttp://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/51/3er/Ord/19811227.html Consultada el 29 de junio
de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos de 30 de diciembre de 1981. Véase en: http://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/
51/3er/Ord/19811230.html Consultada el 29 de junio de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos. No. 39. LI Legislatura. Tomo III. Año III. Periodo ordinario, 30 de diciembre de
1981.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos de 28 de noviembre de 1995. Véase en:  http://cronica.diputados.gob.mx/DDebate
s/56/2do/Ord1/19951128.html Consultada el 20 de julio de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos de 29 de noviembre de 1995. Véase en:  http://cronica.diputados.gob.mx/DDebate
s/56/2do/Ord1/19951129.html Consultada el 20 de julio de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos de 6 de diciembre de 1995. Véase en: http://www.senado.gob.mx/64/diario_de_los
_debates/documento/663 Consultada el 20 de julio de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos de 7 de octubre de 2003. Véase en: http://www.senado.gob.mx/64/diario_de_los_d
ebates/documento/1536 Consultada el 3 de octubre de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos de 11 de noviembre de 2003. Véase en: http://www.senado.gob.mx/64/diario_de_lo
s_debates/documento/1444 Consultada el 3 de octubre de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos de 18 de noviembre de 2003 Vol. II. Véase en http://cronica.diputados.gob.mx/DDe
bates/56/2do/Ord1/19951129.html Consultada el 3 de octubre de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos de 28 de abril de 2005, Vol. I y III. Véase en: http://cronica.diputados.gob.mx/PDF/5
9/2005/abr/280405pdf.html Consultada el 3 de octubre de 2018.
Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos de 29 de septiembre de 2005. Véase en: http://www.senado.gob.mx/64/diario_de_l
os_debates/documento/1629 Consultada el 3 de octubre de 2018).
Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos de 4 de octubre de 2005. Véase en: https://www.senado.gob.mx/64/diario_de_los_
debates/documento/1628 Consultada el 3 de octubre de 2018.
Exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal de 31 de agosto de 1936. Véase en: htt
p://dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?codnota=4484788&fecha=31/08/1936&cod_diario=19
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Exposición de motivos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo de
18 de octubre de 2001. Véase en: http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProceso
LegislativoCompleto.aspxq=HpCAHl9wwarDa35+atplYZACCBsRtzrF+JJHPzoo4RKKA/Ik4Oeu
kOLcjjAYzwsoPOCTjIYm01TYYJz9pdY07w== Consultada el 4 de julio de 2018.
Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados. México, número 2725-II, jueves 26 de
marzo de 2009. (2705). Véase en http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/60/2009/mar/20090326
-II.pdf Consultada el 29 de junio de 2018.
 Proceso Legislativo de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa. Véase en:  http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/proceso/lx/060_DOF_06di
c07.pdf Consultada el 23 de julio de 2018.
Proceso legislativo de la reforma a la LJASIN de 8 de abril de 1998. Véase en: http://legisla
cion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativo.aspx?q=7IDZJ4S3Ahs4RWRoXQMI
WbNuuG2ej8DZ+KJhWFJBPqbwJTW24Zyjreo0uzzUhBfT Consultada el 14 de abril de 2020.
Proceso Legislativo de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Véase en:  http://www.diputados.gob.mx/sedia/biblio/prog_leg/Prog_leg_LXIII/083_DOF_18jul1
6.pdf Consultada el 25 de julio de 2018.

Ejecutorias del Poder Judicial de la Federación y Sentencias del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa

Ejecutoria de contradicción de sentencias. 15 de noviembre de 2002. 2ª. Sala, SCJN, y su

jurisprudencia 2a./J. 141/2002. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena
Época. Tomo XVI. Diciembre de 2002.
Ejecutoria de contradicción de tesis 15/2006-PL. Entre las sustentadas por la Primera y la
Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de La Nación. Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Tomo XXVII. Enero de 2008.
Ejecutoria de contradicción de tesis 56/2013. Entre las sustentadas por el Tribunal
Colegiado del Décimo Circuito, con residencia en Coatzacoalcos, Veracruz y el Cuarto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito. 22 de mayo de 2013.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Décima Época. Libro XXIV. Septiembre de
2013, Tomo 2, página 1385.
SCJN. Primera Sala. amparo directo en revisión 1221/2007. Véase en: http://www2.scjn.go
b.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=92560  Consultada el 15 de
octubre de 2019.
SCJN. Segunda Sala. Amparo directo en revisión 2007/2015. p. 41-42. Véase en: http://ww
w2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/TematicaPub.aspx Consultada el 21 de febrero
de 2019.
SCJN. Segunda Sala. Amparo directo en revisión 894/2015. Véase en: https://sjf.scjn.gob.m
x/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=26999&Clase=DetalleTesisEjecutorias&IdTe=2
013881 Consultada el 21 de febrero de 2019.
TFJA. Pleno de la Sala Superior. Expediente 6903/01-17-04-9/AC2/481/03-PL-07-04.
Sentencia del 18 de junio de 2014. p. 36. Véase en: http://www.tfja.gob.mx Consultada el 16
de agosto de 2018.
TFJA. Pleno de la Sala Superior. Expediente: 36917/07-17-02-3/2933/09-PL-05-04. Actor:
Administrador General de Grandes Contribuyentes del SAT. Sentencia de 12 de febrero de
2014. Véase en: http://www.tfja.gob.mx Consultada el 21 de febrero de 2019.
TFJA. Pleno Jurisdiccional de la Sala Superior. Expediente: 15/3108-24-01-01-01-
OL/16/32-PL-02-00. Actor: Administradora Central de lo Contencioso de la Administración
General Jurídica del SAT. Sentencia de 14 de noviembre de 2018. Véase en: https://www.tfja.
gob.mx Consultada el 21 de febrero de 2019.
TFJA. Sala Especializada en Juicios en Línea. Expediente: 15/1877-24-01-03-06-OL. Actor:
Administración Local Jurídica de Ciudad Victoria del SAT. Sentencia de 14 de abril de 2016. p.
14-15. Véase en: http://www.tfja.gob.mx Consultada el 21 de febrero de 2019.
TFJA. Segunda Sala Regional de Occidente. Expediente: 3897/12-07-02-1. Actor:
Organismo de Cuenca Lerma Santiago. Sentencia de 30 de junio de 2015. Véase en: http://w
ww.tfja.gob.mx Consultada el 21 de febrero de 2019.
 Versión pública de la sentencia dictada el 13 de diciembre de 2019 en el expediente
974/19-07-01-3. Véase en:  http://sentencias.tfjfa.gob.mx:8080/SICSEJLDOC/faces/content/pu
blic/ consultasentencia.xhtml;jsessionid=VESPsfbpP8HyVfCYb5OvnbXZ1NRJYp8x9tO_bVDN
WAmPomi1aQq4!-1090808339 Consultada el 13 de enero de 2020.
Versión pública de la sentencia dictada el 16 de marzo de 2017 dictada en el expediente
974/19-07-01-2. Véase en: http://sentencias.tfjfa.gob.mx:8080/SICSEJLDOC/faces/content/ pu
blic/consultasentencia.xhtml;jsessionid=kpHNwMHDqJpLFuYvo5Rr7zJra9kdgmKf8yz0RGx9oo
bKvAsnLiDA!-1090808339 Consultada el 13 de marzo de 2020.

Precedentes y Jurisprudencias

Principios constitucionales

Jurisprudencia P./J. 77/99. publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta. Novena Época. Pleno. Tomo X. Agosto de 1999, p. 20, cuyo rubro y texto, son:
“LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL EXAMEN DE ESTA GARANTÍA EN EL JUICIO DE AMPARO,
ES PREVIO AL DE LAS DEMÁS DE JUSTICIA FISCAL.
Tesis: P. XXXVII/2007. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. t.
XXVI. diciembre de 2007, p. 23, de rubro: JUICIO DE LESIVIDAD. EL PLAZO QUE
ESTABLECE EL ARTÍCULO 207 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, VIGENTE
HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2005, PARA PROMOVERLO, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE
IGUALDAD PROCESAL.
Tesis I.1o.A.158 A. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. t.
XXVIII. Agosto de 2008, p. 1116, de rubro: JUICIO DE LESIVIDAD. EL PLAZO DE CINCO
AÑOS PARA PROMOVERLO, QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 207, PÁRRAFO TERCERO, DEL
CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO TRANSGREDE LAS GARANTÍAS
INDIVIDUALES PREVISTAS POR EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL.
Jurisprudencia 2a./J. 112/2009. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena
Época. t. XXX. Septiembre de 2009, p. 473, de rubro: CONSULTAS FISCALES. EL
ARTÍCULO 34 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, VIGENTE DESDE EL 1o. DE
ENERO DE 2007, AL MODIFICAR LOS EFECTOS DE LAS RESPUESTAS QUE RECAEN A
AQUÉLLAS, ES CONGRUENTE CON LA REGULACIÓN EN MATERIA FISCAL Y CON EL
PRINCIPIO DE AUTODETERMINACIÓN DE LOS TRIBUTOS.
Jurisprudencia 1a./J. 139/2012 (10a.). Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Décima Época. Libro XVI. Enero de 2013. Tomo 1. p. 437, cuyo rubro y contenido, son:
SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. EN QUÉ CONSISTE.
Jurisprudencia 2a./J. 154/2016 (10a.). Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.
Décima Época. Libro 35. Octubre de 2016. Tomo I, p. 728, de rubro: REVISIÓN
ELECTRÓNICA. LOS ARTÍCULOS 42, FRACCIÓN IX Y 53-B DEL CÓDIGO FISCAL DE LA
FEDERACIÓN QUE LA PREVÉN, NO VIOLAN EL DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DEL
DOMICILIO.
Jurisprudencia 2a.XXXVIII/2017(10a). Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Décima Época. t. II. Libro 40. Marzo de 2017, p. 1386, de rubro: CONFIANZA LEGÍTIMA. SU
APLICACIÓN EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO RESPECTO DE ACTOS
ADMINISTRATIVOS.
Precedente VIII-P-1aS-366, Revista del TFJA, Octava Época, Año III, No. 23, junio 2018, p.
147, de rubro: CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN FUNDADOS PERO INSUFICIENTES.
APLICACIÓN DEL PRINCIPIO NON REFORMATIO IN PEIUS EN EL JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.

Principio de definitividad de las resoluciones administrativas

 Tesis II-TASS-8930. Revista del TFJA, Segunda Época, Año VII, No. 78, febrero de 1986, p.
1194, de rubro: RENTA.- RESOLUCION FAVORABLE NO LA CONSTITUYE EL OFICIO QUE
DEVUELVE DOCUMENTACION AL CAUSANTE.
Tesis: 2a. CXLIII/98, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t.
VIII, diciembre de 1998, p. 421, de rubro: ACTAS DE VISITA DOMICILIARIA. EL AMPARO ES
IMPROCEDENTE EN SU CONTRA, PORQUE NO CONSTITUYEN RESOLUCIONES
FISCALES DEFINITIVAS.
Jurisprudencia VI.3o.A. J/24, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, t. XVI, diciembre de 2002, p. 628, de rubro: INEXISTENCIA DE LA RESOLUCIÓN O
ACTO IMPUGNADO ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y
ADMINISTRATIVA. DIFERENCIA ENTRE DESECHAR DE PLANO LA DEMANDA Y
SOBRESEER EN EL JUICIO DE NULIDAD.
Tesis 2a. X/2003, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XVII,
febrero de 2003, Página: 336, de rubro: TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y
ADMINISTRATIVA. «RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS». ALCANCE DEL
CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY
ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.
Tesis Aislada VI.1o.A.214 A., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, t. XXV, enero de 2007, p. 2285, de rubro: PAGO EN PARCIALIDADES. LA NEGATIVA
PARA AUTORIZAR LA SOLICITUD RESPECTIVA, ES UNA RESOLUCIÓN QUE CAUSA
AGRAVIO EN MATERIA FISCAL CUYA LEGALIDAD PUEDE SER ANALIZADA POR EL
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.
Jurisprudencia PC.IV. J/3 K (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Décima Época, t. II, junio de 2015, p. 1448, de rubro: SUSPENSIÓN EN EL AMPARO.
TRATÁNDOSE DE UN SERVIDOR PÚBLICO ACTIVO, LA RETENCIÓN DEL SALARIO ES
UN ACTO DE TRACTO SUCESIVO PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA.
Jurisprudencia VIII-J-SS-122, Revista del TFJA, Octava Época, Año IV, No. 40, noviembre
de 2019, p. 69, de rubro: JUICIO DE LESIVIDAD. ALCANCE DEL CONCEPTO DE
RESOLUCIÓN FAVORABLE PARA EFECTO DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO.
Jurisprudencia VIII-J-SS-123, Revista del TFJA, Octava Época, Año IV, No. 40, noviembre
de 2019, p. 73, de rubro: JUICIO DE LESIVIDAD. DEFINITIVIDAD DE LA RESOLUCIÓN
ADMINISTRATIVA FAVORABLE AL PARTICULAR, SU CONCEPTO Y ALCANCE PARA
EFECTO DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO.
Jurisprudencia VIII-J-SS-124, Revista del TFJA, Octava Época, Año IV, No. 40, noviembre
de 2019, p. 77, de rubro: JUICIO DE LESIVIDAD. SUPUESTO EN QUE EL ACTA FINAL DE
LA VISITA DOMICILIARIA CONSTITUYE UNA RESOLUCIÓN DEFINITIVA FAVORABLE, PARA
EFECTO DE SU IMPUGNACIÓN POR PARTE DE LA AUTORIDAD.

Procedencia del juicio contencioso administrativo

Precedente IV-P-2aS-90, Revista del TFJA, Cuarta Época, Año II, No. 9, abril de 1999, p.
99, de rubro: JUICIO DE LESIVIDAD.- SU PROCEDENCIA.
Precedente V-P-SS-592 Revista del TFJA, Quinta Época, Año IV, No. 47, noviembre de
2004. p. 106, de rubro: JUICIO DE LESIVIDAD. SU IMPROCEDENCIA CUANDO SE
PROMUEVE POR AUTORIDAD QUE NO EMITIÓ LA RESOLUCIÓN FAVORABLE
IMPUGNADA NI ES EL TITULAR DE LA DEPENDENCIA A LA QUE PERTENEZCA LA
AUTORIDAD DEMANDANTE.
Tesis con número de registro 331119, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Quinta Época, t. LVII, p. 890, de rubro: TRIBUNAL FISCAL, FACULTADES DEL.
 Tesis I.7o.A.691 A, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t.
XXXI, marzo de 2010, p. 2924, de rubro: CONDONACIÓN DE CRÉDITOS FISCALES. LA
HIPÓTESIS NORMATIVA REFERENTE A QUE LA SOLICITUD RELATIVA NO CONSTITUYE
INSTANCIA Y QUE LA RESOLUCIÓN QUE LE RECAIGA NO PUEDE SER IMPUGNADA,
CONTENIDA EN LA FRACCIÓN VII DEL ARTÍCULO SÉPTIMO TRANSITORIO DE LA LEY
DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2007, ESTÁ
DIRIGIDA A LOS CONTRIBUYENTES Y NO A LAS AUTORIDADES QUE SE PRONUNCIEN
SOBRE LA CONCESIÓN DE DICHO BENEFICIO.
Jurisprudencia 2a./J. 131/2013 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Décima Época, t. 2, libro XXIV, septiembre de 2013, p. 1411, de rubro: ORDEN DE VISITA
DOMICILIARIA. SU REVOCACIÓN POR PARTE DE LA AUTORIDAD FISCAL NO
CONSTITUYE UNA RESOLUCIÓN FAVORABLE PARA EFECTOS DE SU IMPUGNACIÓN
MEDIANTE EL JUICIO DE LESIVIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL
Y ADMINISTRATIVA.
Precedente VII-P-1aS-1431, Revista del TFJA, Octava Época, Año I. No. 4. noviembre
2016, p. 832, de rubro: RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE REVOCACIÓN FAVORABLE AL
GOBERNADO, ES SUSCEPTIBLE DE IMPUGNARSE A TRAVÉS DEL JUICIO DE
LESIVIDAD.

Procedencia del recurso administrativo

Tesis sin número, Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo I, Segunda
Parte-1, Enero-Junio de 1988, p. 320, cuyo rubro y contenido, son del tenor siguiente:
GESTION DE NEGOCIOS EN MATERIA FISCAL, CUANDO EL PROMOVENTE DE UN
RECURSO ADMINISTRATIVO NO ACREDITA SU PERSONALIDAD, NO PROCEDE LA.

Interés jurídico

Tesis I.7o.A.350 A, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo

XXI, marzo de 2005, p. 1225, cuyo rubro y contenido, son del tenor siguiente:
RESOLUCIONES FAVORABLES A UN PARTICULAR. LA AUTORIDAD QUE DEMANDE SU
NULIDAD NO ACTÚA COMO GOBERNADO EN EL JUICIO DE LESIVIDAD Y, POR TANTO,
NO ES TITULAR DE GARANTÍAS.
Jurisprudencia 2a./J. 141/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, t. XVI, diciembre de 2002, p. 241, de rubro y contenido de rubro: INTERÉS LEGÍTIMO
E INTERÉS JURÍDICO. AMBOS TÉRMINOS TIENEN DIFERENTE CONNOTACIÓN EN EL
JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Modalidad del juicio de lesividad

Precedente VIII-P-1aS-376, Revista del TFJA, Octava Época, Año III, No. 24, julio de 2018,
p. 321, de rubro: JUICIO DE LESIVIDAD.- LA ÚNICA VÍA PARA TRAMITAR LA DEMANDA DE
NULIDAD RESPECTIVA, ES A TRAVÉS DEL SISTEMA DE JUSTICIA EN LÍNEA.
Tesis I.4o. A.120 A (10a), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época,
Libro 58, Septiembre de 2018, t. III, p. 2385, de rubro: “JUICIO DE LESIVIDAD FEDERAL.
PUEDE TRAMITARSE EN LÍNEA O EN LA VÍA TRADICIONAL.

Medios probatorios en el juicio contencioso administrativo

Tesis con número de registro 331634, Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta,

Quinta Época, t. LVI, p. 1815, de rubro: IMPUESTO SOBRE LA RENTA, PRUEBAS PARA
LAS DEDUCCIONES AL.
Jurisprudencia VII-J-SS-108, Revista del TFJFA, Séptima Época, Año IV, No. 36, julio de
2014, p. 7, de rubro: EXISTENCIA DE RESOLUCIONES DE SEPARACIÓN, REMOCIÓN,
BAJA, CESE O CUALQUIERA OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO
PRESTADO POR EL PERSONAL ADSCRITO A LAS INSTITUCIONES POLICIALES
FEDERALES, EXPRESADAS DE MANERA VERBAL U OTROS MEDIOS DISTINTOS A UNA
DECISIÓN ESCRITA.- CARGA PROBATORIA.
Jurisprudencia 2a./J. 136/2015 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Décima Época, t. II, libro 23, octubre de 2015, p. 1840, de rubro: JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO FEDERAL. LAS DOCUMENTALES EXHIBIDAS POR LA AUTORIDAD
DEMANDADA AL CONTestAR LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA PARA DEMOSTRAR
ASPECTOS QUE EL ACTOR DESCONOCÍA HASTA ESE ENTONCES, DEBEN
IMPUGNARSE A TRAVÉS DE UNA NUEVA AMPLIACIÓN.
Precedente VIII-P-2aS-73, Revista del TFJA, Octava Época, Año II, No. 10, mayo de 2017,
p. 259, de rubro: EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO. CONSECUENCIA DE SU NO
PRESENTACIÓN O DE SU EXHIBICIÓN INCOMPLETA POR LA AUTORIDAD DEMANDADA.
Precedente VIII-P-2aS-290, Revista del TFJA, Octava Época, Año III, No. 23, junio de 2018,
p. 229, cuyo rubro es: PRESUNCIÓN DE INEXISTENCIA DE OPERACIONES CON MOTIVO
DEL EJERCICIO DE FACULTADES DE COMPROBACIÓN. AL REVESTIR UNA
NATUALEZA IURIS TANTUM, CORRESPONDE A LOS CONTRIBUYENTES APORTAR LAS
PROBANZAS A TRAVÉS DE LAS CUALES ACREDITEN FEHACIENTEMENTE LA
MATERIALIZACIÓN DE LAS OPERACIONES SUJETAS A LA PRESUNCIÓN.

Nulidad de los actos administrativos

Precedente III-TASS-I-5, Revista del TFJA, Tercera Época, Año IX, No. 105, septiembre de
1996, p. 7, de rubro: JUICIO DE LESIVIDAD. EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION NO
PUEDE DECLARAR SU NULIDAD, APOYANDOSE EN CAUSALES DE IMPROCEDENCIA
DE LA PROMOCION QUE MOTIVO LA RESOLUCION FAVORABLE AL PARTICULAR.
Jurisprudencia. Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federación.
Séptima Época, Volumen 121-126, Sexta Parte. p. 280, cuyo rubro y contenido, son del tenor
siguiente: ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE.
Tesis VI.A.83 A, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XII,
septiembre de 2000, p. 703, de rubro: ALLANAMIENTO A LOS HECHOS DE UNA DEMANDA
TRAMITADA ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. NO VINCULA A
DECLARAR LA NULIDAD EN LOS TÉRMINOS SOLICITADOS POR LA PARTE
DEMANDADA.
Tesis I.7o.A.352, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXI,
febrero de 2005, p. 1711, de rubro: LESIVIDAD. A TRAVÉS DEL EJERCICIO DE ESTA
ACCIÓN LA AUTORIDAD PUEDE OBTENER LA MODIFICACIÓN O REVOCACIÓN DE
DERECHOS OTORGADOS A UN PARTICULAR POR UNA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA.
Jurisprudencia I.4o.A. J/49, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo XXVI, agosto de 2007, p. 1138, cuyo rubro y contenido, son del tenor siguiente:
ACTO ADMINISTRATIVO. SU VALIDEZ Y EFICACIA NO SE AFECTAN CON MOTIVO DE
“ILEGALIDADES NO INVALIDANTES” QUE NO TRASCIENDEN NI CAUSAN INDEFENSIÓN
O AGRAVIO AL PARTICULAR (CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE HASTA EL
31 DE DICIEMBRE DE 2005).
Jurisprudencia P./J.81/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, t. XXVI, diciembre de 2007, p. 9, de rubro: JUICIO DE LESIVIDAD. EL ARTÍCULO 36,
PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE LO PREVÉ, SIN
ESPECIFICAR LAS CAUSAS Y EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD, NO VIOLA
LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.
Jurisprudencia 2a./J. 133/2014 (10a.) Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Décima Época, t. II, libro 15, febrero de 2015, p. 1689, de rubro: NULIDAD DE
RESOLUCIONES O ACTOS DERIVADOS DEL EJERCICIO DE FACULTADES
DISCRECIONALES. LA DECRETADA POR VICIOS DE FORMA DEBE SER PARA EFECTOS.
Jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.) publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Décima Época, Libro 37, Tomo II, Diciembre de 2016, p. 1364, cuyo rubro y
contenido, son: PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE
JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR
TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE
SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA.
Jurisprudencia 2a./J. 133/2014 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, t. II, libro 15, febrero de 2015, p. 1689, cuyo rubro y texto, dicen lo siguiente:
“NULIDAD DE RESOLUCIONES O ACTOS DERIVADOS DEL EJERCICIO DE FACULTADES
DISCRECIONALES. LA DECRETADA POR VICIOS DE FORMA DEBE SER PARA EFECTOS.
Tesis XVII.1o.P.A.73 P (10a.). Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la
Federación. Décima Época, Libro 57, Agosto de 2018, Tomo III. p. 3085, cuyo rubro y
contenido, son del tenor siguiente: “TEORÍA DE “LOS FRUTOS DEL ÁRBOL
ENVENENADO”. NO SE ACTUALIZA POR EL HECHO DE HABERSE PRACTICADO UNA
DILIGENCIA DE RECONOCIMIENTO DE UNA PERSONA POR UNA FOTOGRAFÍA SIN
OBSERVAR LAS FORMAS LEGALES.
Tesis XXII.P.A.24 A (10a.) publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, Tribunales Colegiados de Circuito. Libro 65, Tomo III, Abril de 2019, p. 2116,
cuyo rubro y texto, son: SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA
ADMINISTRATIVA. CUANDO LA SALA REGIONAL, POR UNA PARTE, ANULA LA
RESOLUCIÓN IMPUGNADA POR AUSENCIA DE FUNDAMENTACIÓN DE LA
COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA Y, POR LA OTRA, ANALIZA LOS
CONCEPTOS DE ANULACIÓN RELATIVOS AL FONDO, PERO DECLARA INFUNDADA LA
PRETENSIÓN DEL ACTOR, VIOLA LOS PRINCIPIOS DE MAYOR BENEFICIO Y DE
CONGRUENCIA.

Lesión en el juicio de lesividad

Jurisprudencia IV.1o.A.5 A (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima

Época, t. II, mayo de 2012, p. 2063, de rubro: LESIVIDAD. EL EJERCICIO DE DICHA ACCIÓN
PRESUPONE UNA PARTICIPACIÓN DAÑINA EN PERJUICIO DEL ESTADO, QUE, POR
SEGURIDAD JURÍDICA, ESTÁ COMPELIDO A PROBAR.
Jurisprudencia PC.XI. J/4 A (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Décima Época, t. III, agosto de 2017, p. 1286, de rubro: ACCIÓN DE LESIVIDAD. EXISTE
LESIÓN JURÍDICA AL ESTADO CUANDO EL ACTO ADMINISTRATIVO SE DICTÓ EN
CONTRAVENCIÓN DE LA LEY (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MICHOACÁN).
Tesis 1a. CLV/2018 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época,
Primera Sala de la SCJN, diciembre de 2018, libro 61, t. I, p. 340, de rubro: “JUICIO DE
LESIVIDAD. CONSTITUYE UN MECANISMO CUYA FINALIDAD ES HACER CUMPLIR EL
ORDEN JURÍDICO MEXICANO Y SE FUNDAMENTA EN EL PRINCIPIO DE QUE EL ERROR
NO PUEDE IMPERAR SOBRE EL INTERÉS PÚBLICO”.

Efectos retroactivos

Tesis con núm. de registro: 232511, Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época.
vol. 145-140, Primera Parte, p. 53, de rubro: DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS
DE DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD DE LEYES.
Jurisprudencia P./J. 95/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena
Época, t. XIV, agosto de 2001, p. 5, de rubro: CONSOLIDACIÓN FISCAL. LAS REFORMAS A
LOS PRECEPTOS QUE REGULAN ESTE RÉGIMEN, QUE INICIARON SU VIGENCIA EL
PRIMERO DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE, SON VIOLATORIAS
DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 14
DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y POR CONSECUENCIA DE LA CERTEZA Y LA
SEGURIDAD JURÍDICAS, EN RELACIÓN, EXCLUSIVAMENTE, CON LOS
CONTRIBUYENTES QUE EN ESE MOMENTO TRIBUTABAN DENTRO DEL PERIODO
OBLIGATORIO DE CINCO EJERCICIOS, SÓLO RESPECTO A LOS PENDIENTES DE
TRANSCURRIR.
Jurisprudencia P./J. 123/2001, Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, t. XIV,
octubre de 2001, p. 16, de rubro: RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN
CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA.
Jurisprudencia P./J. 125/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, t. XXX, septiembre de 2009, p. 35, de rubro: ISSSTE. LAS MODIFICACIONES AL
ANTERIOR SISTEMA DE PENSIONES NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE
IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY (ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DE LA LEY
VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007).
Tesis II.2o.T.Aux.2 A. Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Novena Época, Tomo XXXI, Febrero de 2010. p. 2936, de rubro:
ULTRACTIVIDAD DE LAS LEYES. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE RECLAMA UN
DERECHO CREADO O RECONOCIDO POR UNA NORMA ADMINISTRATIVA QUE NO
RIGIÓ LA RELACIÓN JURÍDICA PRETENDIDAMENTE GENERADORA DE ÉL, SINO QUE
NACIÓ UNA VEZ TERMINADA ÉSTA Y POSTERIORMENTE DEJÓ DE ESTAR EN VIGOR,
DE MODO QUE YA NO ERA APLICABLE CUANDO EL INTERESADO HIZO SU
RECLAMACIÓN.
Jurisprudencia 1a./J. 78/2010, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, t. XXXIII, abril de 2011, p. 285, de rubro: RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y
APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS.
Tesis 2a. CXXXI/2015 (10ª.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima
Época, t. I, libro 25, diciembre de 2015, p. 467, de rubro: CONSULTA FISCAL FAVORABLE AL
GOBERNADO. EL BENEFICIO OBTENIDO EN SEDE ADMINISTRATIVA PUEDE
MODIFICARSE O REVOCARSE MEDIANTE JUICIO DE LESIVIDAD, CASO EN EL QUE LA
RESOLUCIÓN RESPECTIVA NO TIENE EFECTOS RETROACTIVOS (INTERPRETACIÓN
DIFERENCIADA DEL ARTÍCULO 13, PÁRRAFO TERCERO, FRACCIÓN III, DE LA LEY
FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).
Tesis VIII-P-SS-345, Revista del TFJA, Octava Época, Año IV, No. 34, Mayo 2019, p. 141,
de rubro: JUICIO DE LESIVIDAD. SU MATERIA Y LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA DE
NULIDAD, CUANDO SE ACREDITA LA ILEGALIDAD DE UN CONVENIO DE PAGO A
PLAZOS DE CONTRIBUCIONES, EN SU MODALIDAD DE PARCIALIDADES.

Sentencias de Tribunales Extranjeros

Sentencia de 14 de agosto de 1936 emitida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación

Argentina. JUICIO: Carman de Cantón Elena c. La Nación, s. pensión. FALLO DE LA CORTE
SUPREMA Buenos Aires. En  https://sj.csjn.gov.ar/sj/verTomo?tomoId=175  Consultada el 12
de julio de 2018.
Sentencia de 14 de noviembre de 1956 emitida por Tribunal Administrativo-Contencioso de
Berlín, extracto de SCJN. Segunda Sala. Amparo directo en revisión 894/2015. Véase en: http
s://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=26999&Clase=DetalleTesisEj
ecutorias&IdTe=2013881 Consultada el 21 de febrero de 2019.
Sentencias 22 de marzo de 1961 y 13 de julio de 1965 por el Tribunal Constitucional
Europeo.
 Sistema Argentina de Información Jurídica. Sentencia. Tribunal Superior de Justicia
Argentina. Sumario de Fallo. 16 de Abril de 2012. Id SAIJ: SUQ0026191. Véase en:  http://ww
w.saij.gob.ar/nulidad-acto-administrativo-accion-lesividad-suq0026191/123456789-0abc-defg1
916-200qsoiramus?&o=0&f=Total%7CFecha%7CEstado%20de%20Vigencia%5B5%2C1%5
D%7CTema%5B5%2C1%5D%7COrganismo%5B5%2C1%5D%7CAutor%5B5%2C1%5D%7C
Jurisdicci%F3n%5B5%2C1%5D%7CTribunal%5B5%2C1%5D%7CPublicaci%F3n%5B5%2C
1%5D%7CColecci%F3n%20tem%E1tica%5B5%2C1%5D%7CTipo%20de%20Documento&t=
1 Consultada el 15 de julio de 2020.
BOE núm. 76, de 29 de marzo de 2000. Sentencia de 28 de febrero de 2000 emitida por el
Tribunal Constitucional de España, en el juicio 58/2000. Véase en: https://hj.tribunalconstituci
onal.es/HJ/es/Resolucion/Show/4042#complete_resolucion&fundamentos  Consultada el 20
de julio de 2017.