CAPITULO 13 ESTUDIOS LEGALES Incorporado a los aspectos organizacionales se encuentra el estudio del marco legal en que deberé desarrollarse el proyecto. Cada nacion dispone de un de- terminado ordenamiento juridico fijado por su constitucion politica, leyes, re- Slamentos, decretos, costumbres, etcétera, ondenamiento que se expresa en nor- ‘mas pemmisivas, prohibitivas e imperativas que de alguna manera u otra pueden afectar al proyecto que se estd evaluando y, por lo tanto, condicionar los flujos y desembolsos que se generardn en su ulterior implementacién. El objetivo de este capitulo es presentar distintos criterios analiticos que deberan tenerse en cuenta y que permitirén enfrentar de una manera adecuada los aspectos legales que el ordenamiento juridico establecido instituye y lu for- ‘ma y medida en que ellos afectan al proyecto, Antes de adoptar cualquier de- cision respecto a la asignacion de recursos para un proyecto, el preparador y evaluador deber4, por consiguiente, considerar el marco legal en el que éste seFUNDAMENTOS DE PREPARACION Y EVALUACION DE PROYECTOS ——]. desarrollard, El andlisis en referencia permitird medir los alcances de la legisla-~ cién en téminos de la cuantificacion de los recursos que deberin destinarse para la correcta implementacién legal del proyecto. 13.1. La importancia del marco legal En toda actividad en la cual se desarrollan interacciones se requiere de normas que regulen el comportamiento de los sujetos que intervienen en ella. Estas nomnas interactian permanentemente y regulan los deberes y derechos que to- da sociedad organizada establece para sus miembros. La actividad empresarial y los proyectos que de ella se derivan se encuen- tran incorporados a un determinado ordenamiento juridico que regula el marco legal en el cual los agentes econdmicos se desenvolveran. El estudio de factibilidad de un proyecto de inversion debe asignar espe- cial importancia al andlisis y conocimiento del cuerpo normativo que regird la accion del proyecto, tanto en su etapa de origen como en su implementacion y ulterior puesta en marcha. Ningin proyecto, por muy rentable que sea, po- dra llevarse a cabo sino se encuadra en el marco legal de referencia en el que se encuentran incorporadas las disposiciones particulares que establecen lo que legalmente esté aceptado por la sociedad; es decir, lo que se manda, prohibe © permite a su respecto especifico. La preparacién y evaluacién de proyectos requiere analizar el referido marco legal, el que constituye un condicionamiento cuya importancia no des- merece de la del mercado en lo econdmico. Efectivamente, el origen, la puesta ‘en marcha, la implementacién y el curso o régimen del proyecto, como la for- ma de liquidarlo, reemplazarlo o modificarlo, precisan atencrse al ordenamiento juridico, sujecién que obliga a explorar y aprovechar en cada una de estas eta~ pas las opciones mas relevantes que e! sistema legal ofrece. Para estos efectos, el sistema legal puede definirse como el conjunto nor- mativo que rige a una sociedad, obedeciendo a principios y directrices definidos, tales como el sentido jerarquico de las normas. Asi, la resolucin se atiene al reglamento, éste a la ley y la ley a la constitucién. Otros principios, como aquéllos que regulan el régimen de los bienes, la propiedad, etcétera, tienen in- discutible interés en la materia que se expone. El marco legal exige del evaluador de proyectos un agudo sentido critico para calificarlo, como también para maximizar su utilidad. Ello implica una aplicacién inteligente y acertada de la ley, aplicacin que se basa en que el proyec- 21413, ESTUDIOS LEGALES to considerado, de efectuarse, se traduciré en la organizacién de una empresa, institucion que aparte de considerarse social y econémicamente como una unidad eficiente, es un ente juridico, en el que normalmente se entrelazan in- terdependientemente contratos de sociedad, de transporte, de suministro, de compraventa, de trabajo, y un sinfin de operaciones y actos juridicos, que, con- ‘curriendo simultinea y sucesivamente, generan las relaciones economicas, pro- ducen rentabilidades o pérdidas, afectando, entonces, a la viabilidad misma del proyecto. Cabe sostener, pues, que en la empresa y en todo proyecto se da el amplio universo legal de derechos y obligaciones, provenientes por lo comin de la ley y del contrato como fuente de su existencia. Ahora bien, aceptado que un proyecto envuclve multiples operaciones ju- ridicas, regulaciones de distintas indole que deben observarse, etcétera, cuyo conocimiento es esencial para su formalizacion, resulta de la mayor trascenden- cia el examen del proyecto a Ja luz de la normativa vigente, para extraer moda- lidades de operacion que redunden en rebajas de costos e incremento de las uti- lidades. Justamente, la aplicacién inteligente y acertada de la ley a que se ha he- cho referencia determina y obliga a analizar reflexivamente aspectos del pro- yecto tales como la actividad que propiamente se desea emprender, la forma de omganizacion, la localizacién espacial, todo ello desde los angulos tributario, vil, comercial y, en su caso, de la legislacion sobre la energia, la mineria, el agro, y laindustria, por mencionar slo algunas éreas relevantes. El conocimiento de Ja legislacion aplicable a la actividad econdmica co- ‘mercial resulta, pues, fundamental para el desarrollo eficaz de los proyectos, no tan s6lo por las inferencias econémicas que pueden derivarse de! andlisis juridi- co, sino también por la necesidad de conocer adecuadamente las disposicio- nes legales aplicables al proyecto, de forma que se logre evitar las trabas adminis- trativas y que el desarrollo del proyecto se desenvuelva con fluidez y oportuni- dad. La legislacion econémica y financiera es distinta en cada pais y depende de su desarrollo, tecnologia, cultura, tradiciones, eteétera. Consecuentemente, las prioridades juridicas en tomo a la economfa resultan, a su vez, muy diferen- tes de pais en pais y conllevan siempre cierto grado de complejidad. En Jos Estados Unidos, por ejemplo, segin es sabido, se han dictado distin- tas leyes en relacion al monopolio, con el fin de buscar a través de su sistema juridico propio y auténtico (es decir, surgiendo de la comunidad y sus valores) un marco eficaz que permita al mercado funcionar libremente. Este objetivo es Prioritario para una sociedad y una economéa como las de Estados Unidos. En respuesta a la formacién de los grupos econémicos y a la creciente concentra- cion de la industria en esa nacion a fines del siglo diecinueve, el Congreso de ese pais aprobo la ley Sherman, que establece la ilicitud de cualquier trato que en- 2sFUNDAMENTOS DE PREPARACION Y EVALUACION DE PROYECTOS: ——— trane 0 tenga como consecuencia la limitacién al libre comercio, sea a través del trust, os monopolios u otra forma de organizacion empresarial que concentre el poder y la decision econémica en unas pocas manos. Posteriomente, en 1914, se aprueba complementariamente la ley Clayton, cuerpo legal que establece, por su parte, la prohibicion de juntas directivas interrelacionadas, fundada en que dicha modalidad organizativa menoswaba el ibre comercio. Asimismo, se prohibia la compra de una compafiia por otra del mismo giro u objeto social, si ello disminuia sustancialmente la competencia. Finalmente, se prohibia la suscripcién de “contratos atados”, o sea, aquéllos en virtud de los cuales se obligaba a un comprador a adquirir otros productos de la linea del vendedor. EI mismo aflo 1914 se crea, ademés, la Comision Federal de Comercio, destinada a pronunciarse jurisdiccionalmente sobre los “métodos injustos.de competencia”. En la actualidad esta comision tiene, ademés, a su cargo la fun- cién de controlar la publicidad distorsionadora y la mala representacién de los productos, Deesta manera, las leyes denominadas Sherman y Clayton, as{ como la Comi- sién Federal de Comercio, han constituido el fundamento doctrinario y positivo de la politica antimonopolio de los Estados Unidos, concepcién de raices tan hondas en Ia cultura y vision de la economia de ese pueblo. En los paises de mayor desarrollo juridico, se dispone de legislacién espect- fica para cada drea de la actividad econdmiva. Por lo tanto, la factibilidad legal de un proyecto en esos paises estd inserta en un cuerpo legal particular o espe- cffico, cuya consulta y andlisis es, por tanto, indispensable. En general, en todos los paises del mundo, la actividad econdmica ests fis- calizada y controlada por instituciones estatales encamgadas de hacer cumplir el ordenamiento vigente, Las leyes que regulan la conducta de los agentes econd- micos establecen principios generales de accion, validos para todas las activida- des comerciales, desde los codigos generales hasta los cuerpos normativos parti- culares y, aun, reglamentarios. La dindmica de la organizacién social en todas sus formas obliga a Ia so- ciedad a ir generando en el tiempo, y de acuerdo a las cambiantes y propias circunstancias locales, distintas leyes, normas, reglamentos, estatutos 0 modali- dades contractuales que defiendan el interés social, condicionando Ia actividad comercial y econémica a las decisiones que los organismos representativos del ‘orden social imponen —Ia ley manda, prohibe o permite— como las més adecua- das para el bien comin, Los proyectos, para ser auténticos, deben surgir del 21613, ESTUDIOS LEGALES Eee contexto de 1a realidad social, lo que obliga al preparador y evaluador de Pro- Yeotos a considerar, necesariamente, el marco legal en que se desarrollaréy en. mareard el proyecto que se desea evaluar. 13.2. El ordenamiento juridico de la organizacién social reecion, Usualmente dichas normas se referirin al dominio, uso y goce de clas tos bienes que, por su naturaleza estratégica, su valor intrinseco, ss escaset, et. cétera, se reservan al Estado, compartiéndose en oportunidades su explotacion con los particulares, y a veces slo con los nacionales del pais, de acuendo con l régimen de concesion, calidad que autoriza la operacion en modalidedes de Pemisos y tolerancias de distinta apertura y responsabilidad. Inclusive, algunos Proyectos nacidos de una decision gubernamental pueden estar impedidos de implementarse, por las disposiciones establecidas en Ia constitucién. Este fue ¢! caso, verbigracia, del proyecto de reforma agraria en Chile, que tuvo que ser aprobado por el Congreso Pleno, puesto que hubo que reformar la Constitu, cién Politica. Por otra parte, 1a nommativa legal de los actos de comemio esté regulada Por c6digos de comercio que incorporan toda la experiencia legal mercantil, ¢ incluso la costumbre comercial, lo que deberé conocer el preparador y evale. dor de proyectos, Asimismo, la legislacién laboral, que puede gravitar fuertemente en el pre- supuesto de un proyecto, segiin sean las disposiciones del cddigo del trabajo Pertinentes @ Ja indemnizacién por afios de servicio y deshaucio de los trabaja- dores, De lo anterior se desprende que de hecho existen en los pafses cuerpos le- 4ales vélidos para toda la jurisdiccién territorial de la naci6n, los que necesaria. mente deberin ser tomados en consideracién en todo proyecto que se desee evaluar. Sin perjuicio de la existencia de un marco nomnativo legal de caricter seneral, pueden existir legislaciones sectoriales, de caricter federal, regional, lo- 1a Constituciin Poidea de Chile de 1925 tuvo que ser reformada eno que se refria las garam ‘iat que amparaban el derecho de dominio © propiedad, x través del voto de lot 45 sonadoreny 147 dk Fatados que componian el poder leistivo cheno antes del pronunclamiento militar, con el objeto 44 ‘probate proyecto de eforma agrara que signifies la poxbilad de expropiar la etm, 217PUNDAMENTOS DE PREPARACION Y EVALUACION DE PROYECTOS —— ae . cal, cantonal, municipal, eteétera, que pueden ser distintas de una a otra region 0 de una a otra ciudad. Asi, por ejemplo, varios paises disponen de zonas fran- caso libres de impuestos y gravimenes. El proyecto que opere en el marco nor- mativo de esas zonas tendré que considerar variables distintas a las aplicables en otras Zonas del mismo pais. Por otra parte, pueden existir normas propias para determinados municipios, comunas 0 localidades, las que, sin apartarse del marco normativo general, es- tablezcan odenanzas, decretos, resoluciones y otros instrumentos que regulen la ‘organizaci6n social. 13.3. Formas de organizacién legal de las empresas El evaluador de proyectos deberd considerar cual es la forma de organizacion adecuada para la unidad econdmica que podria desarrollar el proyecto. La constitucién social de una unidad econdmica puede tener distintas formas de organizacién y, por lo tanto, distintos costos inherentes a cada una de elias. No es posible definir @ priori cual es el esquema de organizacion empresarial mas adecuado, Deberdn estudiarse con detencién las caracteristicas del proyecto, el volumen de operacién, el capital requerido, el niimero de personas en ¢! involu- cradas, la situacién de los socios, el esquema de la legislaci6n tributaria y laboral y como ésta afecta a cada una de las variables importantes del proyecto, etcétera Cada pais define en s1 normativa legal formas de organizacion de las em- presas. Por otra parte, cada legislacion establece normas tributarias, laborales, administrativas, contables, de fiscalizacion y control que afectan de distinta ma- nera a cada una de las posibles formas de organizacion empresarial. Asimismo, existen determinadas actividades que podrian estar restringidas en un pais o en una zona especifica de un territorio, En muchas naciones se restringe. por ejemplo, la actividad bancaria, financiera y aseguradora. También existen restricciones para actividades vinculadas al juego de azar, la creacion de canales de televisiOn, especticulos y diversos otros rubros. En otros casos, el control de la prensa por gobiemnos dictatoriales impide que se creen nuevos periddicos o revistas. El preparador y evaluador de proyectos deberd, en conse- cuencia, conocer no tan solo las distintas alternativas de organizacién empresa rial, sino que también debe disponer de eficaz informacién de nivel nacional y local en relacion con las distintas restricciones que pueden afectar al proyecto cuya evaluacion aborda. EI marco de referencia legal del proyecto deberd ser evaluado y definido con antelacién al proceso evaluador. En muchas ocasiones no serd necesario evaluar un proyecto, si la iniciativa que se desea desarrollar resulta irrevocable, 21813, ESTUDIOS LEGALES atendidas las caracteristicas especificas del marco normativo legal determinado aplicable. Por otra parte, el proceso de preparacién y evaluacién de proyectos deberd medir eficazmente los desembolsos que éste generaré. El dimensiona- miento econémico debe incorporar los factores legales que lleva involucrado el proyecto evaluado, y por consiguiente incluir en los flujos correspondientes los costos inherentes 4 Ia alternativa legal més conveniente para el desarrollo del proyecto. De esta forma se podré garantizar la maxima exactitud que el evaluador debe exigir al preparar los antecedentes necesarios para la eva- uaci6n, Entre las formas legales més representativas de la organizacion empresarial cn paises de economia privada o mixta, se pueden distinguir las de empresario individual, sociedad de personas de responsabilidad limitada, sociedad anonima ‘© corporacién y la organizacion cooperativa o comunitaria. En la primera de ellas acta una persona natural; las restantes se conocen legalmente en todo el mundo, desde el derecho romano, con la denominacién de personas juridicas, morales 0 abstractas. Todas ellas adoptan distintas formas y caracteristicas y estan regidas por normas legales, tributarias, de fiscalizaci6n, administrativas, etcétera, que de he- cho son distintas unas de otras. También pueden ser diferentes dependiendo de la normativa legal existente en cada pats, Frente a las alternativas posibles de organizacién empresarial, ¢] evaluador debe efectuar un andlisis prolijo y cuidadoso de ellas, a fin de poder determinar cualitativa y, més importante aun, cuantitativamente, las ventajas ¢ inconvenien- tes que reporta una determinada forma de organizacion empresarial con respec toaotra, ‘Los aspectos tributarios o impositivos instituidos por la legislacion para ca- dana de las formas de organizacion empresarial tienen que ser estudiados dete- nidamente por el preparador y evaluador de proyectos, para incorporar el re- j sultado de su anailisis en los flujos de proyectos.? Las ganancias de una propiedad individual estan gravadas tributariamente ‘como ingreso personal del propietario. Una sociedad de personas (por ejemplo, una compafifa de responsabilidad limitada) puede estar inicialmente gravada como persona juridica y posterior- mente quedar el ingreso personal de los propietarios 0 socios afecto a los im- 2Véase el capitulo 15. 29 MeFUNDAMENTOS DE PREPARACION Y EVALUACION DE PROYECTOS —).]j Puestos a la renta y global complementario 0 adicional, segtin sea el caso, como. consecuencia de las utilidades de la persona juridiea Por su parte, estas rentas pueden incrementarse con otros ingresos que posean las personas socias de la empresa, lo que las afectaria adicionalmente en sus tributos. En caso de que la Politica tributaria del pafs tenga incorporados tramos de pagos de tributos de acuerdo con los ingresos de las personas, éstos creceran més que proporvional- mente, a medida que se incrementan las utilidades susceptibles de ser incorpora- das en las rentas personales de los socios, Naturaimente, no todas las legislaciones tributarias son iguales. El régimen impositivo, en efecto, depende del desarrollo econémico, de las concepciones politicas imperantes y otros factores. Por ende, varia de pais en pais y dentro de cada uno de ellos va sufriendo, ademés, modificaciones con el transcurso del tiempo. Lo importante para el preparador y evaluador de proyectos sera conocer cémo afectan los tributos vigentes en el momento de la evaluacion del proyecto y os que inminentemente ~segiin su conocimiento fidedigno— vayan aimponerse Proximamente ¢ incorporar en sus flujos los efectos tributarios que lo afectan, 13.4, Otras consideraciones de caricter legal que deben tomarse en cuenta Desde el origen del proyecto, el preparador y evaluador se veri enfrentado a di- versas instancias legales que el ordenamiento juridico existente en el lugardon- de se desarrollara el proyecto lo obliga a considerar. Ademis del andlisis sobre el tipo de sociedad o compafifa que podria for- marse selectivamente para la implementacién del proyecto de acuerdo con sus caracteristicas propias, deberin tenerse en cuenta los efectos que la legislacion Je impone al proyecto, Por consiguiente, deberd determinarse cémo podrian ellos afectar a los flujos, mediante un proceso de cuantificacién ¢ incorpora- ci6n de ellos en la evaluacién. De esta forma adquiere relevancia el anilisis legal, especialmente en las siguientes areas especificas: A Localizacién. Los aspectos legales més importantes relacionados con la localizacién del Proyecto son: Estudio de titulos del bien rafz, que incluye el estudio y determinacién de vigencia del dominio y la existencia everitual de hipotecas, litigios, prohi- biciones y, en general, gravimenes que podrian afectar al terreno de localizacion éptima, Determinacién de los pagos de contribucién territorial y las exenciones ‘que podrian favorecerle, 70ee 13, ESTUDIOS LEGALES ee Determinacién de los gastos notariales, de transferencia, inscripciones, ot- cétera, que afectan a la adquisicién del terreno elegido, en el caso de su compra. Analisis de la situacién de los terrenos adyacentes, estableciendo Ia posible existencia de derechos que puedan tener los propietarios vecinos y que de alguna manera pueden afectar al costo del proyecto (derechos de agua, de- marcacién de I{mites, construcciones, medianeras y aspectos similares). Determinacion de los honorarios de los profesionales que efectaen dicho estudio, Andlisis de los derechos de propiedad. Este estudio resulta principalmente vilido en proyectos cuya complejidad y envergadura comprometen el dere- cho de otros en torno a las connotaciones de implementacién del proyec- to. Por ejemplo, en el trazado de un ferrocarril metropolitano, que utiliza el subsuelo para su recorrido, deberia estudiarse la propiedad del subsuelo, los derechos que le podrian pertenecer a los servicios de agua, alcantarilla- do, teléfonos y otros que también utilizan el subsuelo, el acceso al ferroca- nil a través de edificaciones particulares, etcétera. Un caso similar ocurre también con la construceién de una represa hidro- eléctrica, en donde se debe estudiar legalmente las implicaciones que su cconstruccién significa, puesto que probablemente se utilizarin aguas sobre las cuales existen derechos de terceros, la construccién y uso de caminos que deben pasar por terrenos privados, la creacién de servidumbres de te- rrenos vecinos, eteétera, B. Estudio técnico. En el estudio técnico también puede existir la necesidad de efectuar un es- tudio exhaustivo de algunas variables legales que afectan a la tecnologia del Proyecto. Estudio de 1a legislacién tributaria que afecte a los equipos y maquinarias que deben ser importados. Determinacién de Ia legislacién tributaria y posibles franquicias existentes cen los paises exportadores de maquinaria y tecnologia, a fin de establecer las alternativas mas convenientes de adquisicién de maquinarias y equipos de acuerdo con los estudios indicados en Ia ingenierfa del proyecto.? Svéase et capita 8.FUNDAMENTOS DE PREPARACION Y EVALUACION DE PROYECTOS oo ©. Financiamiento det proyecto. El financiamiento del Proyecto también esta condicionado Por nomas le- gales que regulan tanto la intermediacién financier como las operaciones bancarias. El anilisis debe incluir, entre otros aspectos, los siguientes: Estudio de la legislacion bancaria nacional, Anulisis de las normas que regulan las operaciones de crédito. Analisis de as disposiciones sobre comercio exterior. Determinacion de las Franquicias, estimulos, incentivos financieros,etcétera, ue podrfan obtenerse para los bienes y servicios que producird el proyecto, Estudio de la legislaci6n extranjera en tomo a la importacion de bienes, ‘materias primas, franquicias que le corresponderia pereibir al exportador, etcétera, D. Administracién y organizacién. La implementacion de un proyecto puede significar la participacién de vee Has entidades de distinta naturaleza juridica. Deberd, por tanto, considerarse las connotaciones legales que se derivan de esa participacién, Para ello es necesario lo siguiente: Estudio legal de las relaciones entre las distintas instituciones participantes. Establecimiento de las normas legales contractuales que regirdn la relacion interactiva de las instituciones. Anilisis de las especificaciones por las cuales cada instituci6n establece sus derechos y deberes, tanto financieros como administrativos. Determinacién de los costos que estas operaciones legales significan para ¢l proyecto, con el objeto de incorporarios en los flujos correspondientes, 13.5. Resumen Las actividades que desarrolia el hombre en sociedad requieren de nommas que regulen los derechos y deberes de sus miembros. Toda actividad empresarial y los proyectos que de ella se originan se encuentran incorporados 4 un determi- nado ordenamiento juridico. El Conocimiento de la legislacién y de las nomas. 22| 13, ESTUDIOS LEGALES que pueden ser aplicables al proyecto que se desea evaluar resulta imprescindi- ble. Cada pais dispone de un ordenamiento legal diferente, de acuerdo con las concepciones juridicas que sus miembros hayan establecido en el transcurso de su vida institucional. En todo pais la actividad econdmica esta fiscalizeda y controlada por organismos encargados de hacer cumplir la norma legal establecida en el or denamiento juridico, lo que regula la conducta de los agentes econémicos. Los proyectos se sittan en el contexto de Ia realidad social, con todas sus leyes, normas y reglamentos, lo que obliga al preparador y evaluador de pro- yyectos a considerar necesariamente el marco legal en que se desarrollari el proyecto, Siempre existen en los pafses normas legales de cardcter general, sin perjui- cio de legislaciones de tipo federal, regional, local, municipal, etcétera. El pre- parador y evaluador de proyectos deberi conocer el marco nommativo general y especifico, de manera tal que pueda disponer de los elementos analiticos im- prescindibles para la correcta evaluaci6n del proyecto. Los aspectos legales que deben considerarse abarcan también la forma de organizacion que adopte la unidad econémica que podria desarrollar él proyec- to. Cada pafs define distintos tipos de organizacién de las empresas y también ‘establece normas tributatias, administrativas, contables, fiscalizadoras, etcétera, que de hecho afectan de una manera u otra a la empresa encargada de Ia imple- mentacion del proyecto. EI marco de referencia legal del proyecto deberd ser definido con antela- ibn al proceso evaluador, de manera que se pueda determinar si la iniciativa {que se desea desarrollar no resulta viable dadas las caracteristicas especificas del marco normativo legal. Asimismo, se debera medir los desembolsos que pue- den llevar umplicitos las distintas altemativas de organizacién legal de la empre- sa que desarrollard el proyecto. Entre las formas legales mas representativas de la organizacion empresarial en paises de economia privada o mixta, se distinguen la propiedad particular, la sociedad de personas de responsabilidad limitada, la sociedad an6nima o cor- poracion y la organizacion cooperativa comunitaria. Frente a estas alternativas, el evaluador debe efectuar un andlisis exhaustivo de cada una de ellas, de mane- ra que pueda definir las ventajas que reporta una determinada forma de organi- zacion empresarial con respecto a otra. 23