HECTOR SANTAELLA QUINTERO (ep1T0R) LAS TRANSFORMACIONES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO IL LA REINVENCION DE LOS INSTRUMENTOS JUR{DICOS Y MATERIALES UTILIZADOS POR LA ADMINISTRACION HOMENAJE AL PROFESOR LUCIANO VANDELLI UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA“Las onfrmaione de labman pin y ede ada. Ti I a neni de | a ints ie reed or lamina / Sergi Gono Re (te); Hcae ‘Soul uintr (is) » Sop: Unrate de Clon 2"6 Inca fren ising al de cnc ISBN: agoni +. Der aint ~ Cala 2. Posncte nainisruive~ Clombi 3. Derecho i nace Cai, Funai ple Aspe rigs ~ Colin Manta Pas, fin | Aleta editor United Externe de Comba Pa scp 5 Cop ene Fonte ~ Unie Extend de Calo ic EAP ISBN o78-9s8-90-185-6 (© s019, roe suvtsits quteno(eoTon) {© 2016, nsemnsan exo De COLONEL Galle tan 117 Ete, Bogota ‘elefono (7 1) 3420288, publcaiones@Quertemado.ed.co ‘wnmuexteradnedi.co Primera edi: agosto de 2019 Disedo de cubierts: Departament de Publicaciones CCortesion de sil: Nestor Cho Composicin: Marco Robayo Impresin y eneuadernacin: Batra Nos SA. “Tine dea 1.000 gemplares Impreso en Colombia Priel i Clombia Prohiid a repraduecin cis impresa 9 ecinia tro paca de esta obra sin autora ‘expres por exit del Departamento de Publicaciones dela Universidad Excerado de Colombia, Tis opiniones expresdas ch oa obra won responsabilidad dels autores SERGIO GONZALEZ REY ‘SERGIO ANDRES GONZALEZ RODRIGUEZ DIEGO FELIPE CONTRERAS PANTOJA JUAN CARLOS EXPOSITO VELEZ JOSE LUIS BENAVIDES RUSS! MONICA SOFIA SAFAR SANDRA VERANO HENAO. JULIAN PIMIENTO ECHEVERRI UT MILKES SANCHEZ “MARIA JULIANA SANTAELLA CUBEROS HUGO ALBERTO MARIN HERNANDEZ PEDRO ALFONSO HERNANDEZ MARTINEZsergio GonzALEZ EY Concepto y clasificacién del acto administrativo en el derecho colombiano y su relacién con el control judicial‘Sumario: introduecién, 1, Acerca de la evolucién del concepto de acto ad- tinistrativo en Colombia: a mayor amplitud del concepto, mayor extension del control judicial. A. Algunas nociones de acto administrativo cercanas al derecho administrativo colombiano. B. Tendencia expansiva en la evolt~ cién del concepto de acto administrativo en el ordenamiento colombiano, 1, Clasifcacién de los actos administrativos y su relacién con el control judicial. A. Clasificacin derivada del contenido del acto. B. Clasificacién derivada de los efectos del acto administrativo para su destinatario. C. Cla~ sificacién deriveda de su funcién en la actuacién administrativa. A modo de INTRODUGCION La aftrmaciin de Otto Mayer (1805) de que el derecho adminissativo ‘madernoestédominado por el concepo de acto administratica sigue siendo dy rgurosament it El acto administrativo constituye una de las principales manifestaciones —sogtin algunos, la més importante— de la actividad de la Administraci6n. Por ello, “desde el punto de vista del derecho administrative como ciencia juridica, no es exagerado afirmar que el acto administrativo es la categoria ‘central en torno a la cual se ha construido y desarrollado”®, hasta tal punto ‘queaspectos trascendentales de esta disciplina juridica, como los relaciona- ddos con el control judicial dela actividad administrativa, la discrecionalidad yee principio de legalidad, siempre lo “han tenido como punto de apoyo” El acto administrativo constituye el mecanismo, por exceleneia, para que la Administraci6n, en cumplimiento de los fines y de los principios que orientan la funcién administrativas, reconozca, garantice y proteja los de- rechos de los administrados. El ordenamiento otorga a la Administracién 1 Rect Boca Stans, Lerner last admiitratz, 36, Madi Thomson Citas, 004, 23 2 Aurmepo Guutzco Avante ay Ate y proce adniratis, Maid Marcil Pons, 2001, 22 {id p23 En el miso semi, seer Platz Davin, Tera general delat admiration Porra, Méxin, DF, 2005, 4 Elarcuo 209 dea Gnsitacin Plt estblece que a fancin admaisraia etl servicio els ntresespenerals,y cons ls princpios de jgualdad, moraidad, ears economia, ‘leridd,imgarciaidal y pblcdad, 19Concept y lasifieacién del ato adminiratce en el devche colombia. la trascendental prerrogativa consistente en la posibilidad juridica de pro- ferir decisiones unilaterales que tienen la virtualidad de producir efectos juridicos; dicha prerrogativa encuentra su justificacin en cuanto le permite ala Administracin cumplir sus fines y cometidos, brindando seguridad en sus relaciones con los particulares, y a la vez. encuentra su contrapeso en el respeto y la prevalencia de los derechos fundamentales, en el principio de legalidad de la actividad de las autoridades administrativasS y en el control judicial atribuido, en nuestro medio, a una jurisdiceién especializada a la ‘que puede acceder e! administrado® mediante un sistema de acciones? con- sagradas expresamente para tal efecto®. La historia del Estado moderno es la historia de ta lucha constante y ascendente en contra de la arbitrariedad y en favor de la legalidad, de la juridicidad y de la efectiva proteccién de los derechos®. El principio de le~ galidad, que ha presentado una significativa evoluci6n desde su primigenia coneepcién, es uno de los més importantes resultados derivados de la exis- tencia del Estado de derecho ¢ implica el sometimiento dela Administracién al bloque juridico y le impone la necesidad de orientar su acciGn al logro de Ja satisfaccién del interés piblico como finalidad superior", En ese sentido, el profesor Jean Rivero ha puesto de presente que “las relaciones entre la [Administracin y el derecho fueron, inicialmente, y atin lo son, en gran parte, relaciones de subordinacién. La Administracién, durante mucho tiempo ueta de sus actos, debe insertarlos en el marco trazado por la legalidad”™, En el Estado social de derecho el estricto sometimiento de la Adminis- tracién al derecho —considerado un sistema que incluye todas y cada una de sus fuentes partiendo de la norma normarm'— comporta una nueva lectura ConstcibnPliea (CP), ars 4 2°, 48,62, 21,123,123 7209. Ran, 239 Ch ars 40-6 86490 En cuanto hace referencia al ree colombia, no toe control uci de a actividad de Jn Adminisracon —y desu responsabilidad descansa sabe el control de os actos amin: trative, y portant listers deaciones se aracteria por tener diferentes meios de control «qe abaran, en general as divers maniestaciones dela actividad ainstratv, 19. Paralnclaboracin deestaagurtad etm como tase un tan reaizado pore autor en 2010 sar la Agencia de Coopers Técnica Alemara, el cual se complement actulizal Cigo ‘be ProcedimintoAdminstratv y del Contencioso Administrative (48). to Hicron Jose Esco, Eitri como fend de deco adnsraio, Buenos irs, Feiciones Depalna, 198, pp. 22 86 sx JeawRivio, Paina de derecho adwiniartce, Boge, Temi, 202, 9.185 1 Lajurisradeneaconsttucional haafiemadoquelaConsiuion “eerie ene marco supremo Sergio Gonzles Rey del clisico principio, que de esta manera justifica su actuas, lo legitima, lo Aisciptin, lo racionalizay, paralelamente, se erige como una trascendental garantia para los administrados, para las personas y sus derechos —los fandamentales, ante todo—. En esa linea de pensamiento, se ha afirmado que [La vinculacién dela Administracin al derecho parte dela Consttucién, Elsome- timiento los derechos fundamentales ese enunciado expresamente en elart. 1.) (GGU, siendossdemés una conseeuencia clemeatal dela natureleza normative de a Consttuciin. Misslli delos derechos fundamentals la Administracin encuentra enel derecho consitucional un segundo grupo de parimetros. Otres emsnciados constiucionales condicionan, integran y limitan los émbitos de configuracién administrative que conceden las leyes. La vinculacéa de la Administracin ala CConsttucin ba alterado en forma decisiva Ia prictica administrative, “La cone- sin inmediata del aplicador de la Ley con la Constitucién lleva a la vigencia de Jos principiosconsttucionales fundamentales en la tarea de apicacin daria del derecho, Para desarrolla este trabajo se abordard, en primer término, x) la evolu- cidn del concepto de acto administrativo y su tendencia expansiva en el derecho administrativo colombiano y, posteriormente, 2) la clasficacion de Jos actos administrativos y su relacién con el control judicial il para determina tanto lapertenenci al orden jaro como la vider de cualquier ‘norma, eg odin que formuleno priera os éganos por els instaurados.E conju ‘els actos de os rganos consis —Congres,Ejecuioy access idem can e- Ferenc Constvcin yn se recone camo derecho si desenoce ss cris de valde, [La Constnuci como le superior pecs regula as formas y metas de produc de as norma gu integran el ordenamiento yes por ello fuente de fentes nnn normore, Ets ‘racers ie supremacy de minima rela de reconocimiento det orden juriio propos de 1s Consitcin sexpresin negivocamente eel ext del arin 4" (Carte Contin Sentencia C415 de 2012) 1. Ta alasin a dinstrado” 0 Spersana” en este capital x ntencional ys xpi encurnto cnstuyen trminas ma ampioginchsivos y garanisas qu el Je "iadan”. 14 Nota del autor cia: de conform con dicha norms, ls derechos fandametaes vnclan sl Legit Fjectvo yl dicialcomo derecho diretamente plicable 1s Cito as en el texto original Osens0i, en 4S, wl. 3 S- ty 0.° Marg. 27 16 Barman Seman. ASA, Ti mera del dec admintratce cme stems, Maid, 'Nar-Marcil Pos, 2003, pm. 57-38-Concept yaa del ct adeincratioe ne derecho calomBian, I. ACERCA DE LA EVOLUCION DEL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO EN GOLOMBIA A MAYOR AMPLITUD DEL CONGEPTO, MAYOR EXTENSION DEL CONTROL JUDICIAL, En el derecho comparado se presentan miltiples conceptos acerca del acto administrative, lo que, ademés de repercutir en las posibilidades de proteccién de los administrados y en el objeto mismo del control —que puede descansar, 0 no, exclusivamente sobre le base del control respecto de la validez los actos administrativos— que sobre él ejerce la jurisdiceién —ordinaria o especial, segin ef caso—, determina el contenido y alcance de la figura en el marco del respectivo derecho interno y resulta de especial ‘rascendencia, toda vez que corresponde al operador juridieo —judicial 0 no— desentratiar la verdadera naturaleza juridiea del objeto que estudia, para, por ejemplo, determinar sien un caso conereto se recorre a plenitud, ‘ono, el contenido del respectivo concepto y poder concluir si en efecto, se trata de un verdadero acto administrativoo si, por el contraro, se trata de figura diferente, como un concepto 0 un simple acto de la administracién, con todas as consecuencias que ello impone'?. A. ALGUNAS NOCIONES DE ACTO ADMINISTRATIVO CERCANAS AL DERECHO ADMINISTRATIVO COLOMBIANO ‘A continuacién se sefalan algunas de las nociones de acto administrative ‘que en Ia actualidad resultan més cercanas al derecho colombiano, tanto ‘en ol panorama latinoamericano como en la tradicién europea, que mayor influencia han tenido en nuestro medio en los iltimos tiempos. El concepto que predomina en la doctrina brasilenia es nquel segiin el cual el acto administrativo es una “manifestacién de voluntad de la Admi- nistracién, destinadoa producir efectos juridicos con el objeto de constitu, 17 Sawavr-Assusss, of it, pp 5-9 com ait sastene que el desecho admiisrativo generl umpl con tres funciones juries Fundamentals )funcin de aul para pric dia {nian deme) in plete name es pln Serge Consiles Rey declarar, confirmar, alterar 0 desconstituir una relaciénjuridica entre ella y Jos administrados o ente sus propios entes, érganos y agentes™™®, En ta doctrina argentina he tenido acogida el concepto de acto admi- nistrativo, entendido como “toda declaracién unilateral efectuada en el ejercicio de la funcién administrativa, que produce efectos individuals en forma directa”, que en términos mis precisos se traduce en “toda decla~ raci6n proveniente de un érgano estatal, emitida en ejerccio de la funcién ‘materialmente administrative y caracterizada por un régimen exorbitante, que genere efectos juridicos individuales directos con relacin a los admi- nistrados destinatarios del acto” Elordenamiento chileno refiere que las decisiones escritas que adopte la Administracién se expresurin mediante actos administrativos, entendiendo por tales “las decisiones formales que emitan los Grganos de la Adminis- tracién del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en ejercicio de una potestad piiblica”*, Por su parte, en el ordenamiento peruano se precisa que “son actos administrativos las declaraciones de las entidades que, en el marco de nor- ‘mas de derecho piiblico, estin destinadas @ producir efectos juridicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacién concreta”?2, En el derecho espafol el concepto de mayor aceptacién en la doctrina es aaquel segtin el cual acto administrativo es toda “declaracién de voluntad, de juici, de conocimiento 0 deseo realizada por la Administracion en ejercicio de una potestad administrativa distinta dela potestad reglamentaria3, La 18 Dioco oe Fiournsno, Motta Nev, "Panorama dl derecho adminisraivoen Brasil”, en orcks admins eroamaicane, Granta, 8, 2005, P18 19 Roweto Drow, fF aio aimiisrare, Benes Ate, Eions Ciudad Argentina, 2000, pp us a0 Jou Cantos Casvent, "EL derecho sdministativo argenin, en EI derek adnate ‘evomercae, Granads, Is, 2005, 53 [Ley 19 ode Baer de los Procedmientos Adminisraivos que rge los ator de os ganos dela administracén del star 3° 2 Ley peuana de Procedimient Administaivo General, 27496 (modificda por el Decreto Le- tGsatvo 1272, il, "Regimen juridico de les actos adminsaios" cxpitl art. 1A ‘egln equi edspone que no son actos administration los actos de administra interna elas etdades destinados a organiza o hace funciona sus propa aciidadeso servic 23 Focmladoinislmente por Zasony recog por Gancla Dt Evan, al como expone Saat Gowziurz-VarasIntz, "El derecho administraivo de Espa”, en EI derek al- ‘nna shereamercana, Granada, 14, 2005, . 46, En el mismo snide, Lucio Paseo 34 Coney y clsicesn del ato admiration en el derecho clobios. cexclusign de los reglamentos, entendidos, en general, como actos normativos normas infralegales dictadas por la Administracion*+, obedece, por una parte, a su integracién en la categoria de fuentes del derecho administrative 5; por otro lado, a que se orientan por principios diferentes*5. La Ley del Procedimiento Administrativo Comin de las Administraciones Pablicas tiene por objeto “regular los requisites de validez y eficacia de los actos administrativos”*®, pero no contiene un concepto expreso de acto admi- nistrativo, aunque se ocupa en asuntos relacionados con su produccién, contenida, motivacién y forma®?. Por su parte, en el ordenamiento alemén se opta por una concepcién restringida de acto administrativo y, en esa direccién, se considera tal “toda disposicién, resolucién u otra medida de autoridad adoptada por un érgano administrativo y drigida a regulacién de un caso particular en elAmbito del derecho piblico, con efectos inmediatos en el exterior (frente a terceros)”*8, En virtud de este concepto restringido, el acto administrativo estaria ca- racterizado por: 1) proceder de la Administracién publica; 2) dictarse en cjercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria, pues ‘mediante el acto se aplica pero no se crea derecho; 3) tener caracter regula dor, esto es, dirgirse a la produccién de una consecuencia juridica, y por 4) Auronso, Lester de derecho adminratv, Valencia Hogs, Tran lo Blanch-Univesiad Extermdo de Colombia, 201, p30 8, stone que el aco administrative una de Bs ‘ators centrales del derecho adminisrato” ysubraa que eactoadministativoes dicado por le Adminstraion pia “en foena unter deel posicin de aotutela quel exh ibid 24, Rawon Pa, Conc» fen del decks adminaratve, Mads, Marcil Pos, 2008, p53. 25 Bnesesentid, B.avacen indice que "el acto administatvocs un ‘decaracin foul pola [Administra en ejercico de sus potestades. También cae ab del acto como una disposi ‘im uilatera porque fay vnclante sin nooidad dea acepacin oconsatiniento del ‘etna, singular (porque tiene un desinataracoerett),y que iene una facia fers en leer (pes seagots cons propia apis, su energiajurdica como a dun fsforo que consume al ser wliado)” Mientras que el reglamento —contintaelautr ciade— “tambien ‘sum dagen unilateral, pero de cardcer general (pues hay ua pluralidad de desiatrios ‘como cosecseis del contenido abstracio des norma, qu regula ua plualidad desupucstos ‘os que esaplicable), con una een duraers ene impo pues plicacin delreganeto nun cao conereto no aga nu eens, en ene set aria eammparalo con un echer)" (Dato Buanave, Dest adminicraticy, El Fin ln Medio y el Conta, Valen Tira loach, 201, p 202) 6 Ley 39 de 2045 (spat, at 12 27 Hem 0. 42385 2h Paria de a Verwatungaverhrensgeset en le edneign de 23 de ener de 203, cada raids por Bocantons SiR Ph Sergio Goneales Rey producir efectos externos ala misma Administracién®®, Por ello, la doctrina alemana autorizada sostiene que el acto administrativo es regulacién, “en el sentido de que, por un lado, constituye un ejercicio responsable del poder de configuracién por parte de la Administracién, y, por otro, proporciona alos ciudadanos una expectativa clara de lo que va a llevarse a cabo bajo la responsabilidad de la Administracién”, B. TENDENCIA EXPANSIVA EN LA EVOLUCION DEL CONCEPTO DE AGTO ADMINISTRATIVO EN EL ORDENAMIENTO COLOMBIANO En el ordenamiento legal colombiano no existe actualmente un concepto expreso sobre el particular —aunque el Cédigo Contencioso Administrativo, Decreto Ley or de 1984, en su versién original, si contenia un concepto de acto administrativo'—, por lo que el asunto ha quedado en manos de la doctrina y de la jurisprudencia’ La doctrina autorizada entiende, en nuestro medio, por acto adminis- trative “toda manifestacién unilateral, por regla general de voluntad, de ‘quienes ejercen funciones administrativas, tendente a la produccién de cfectos juridicos”s3, Esta concepcién ha sido, en general, compartida por la jurisprudencia, tal como se advierte en fos pronunciamientos del Consejo ‘de Estado que se incorporan como anexo de este capitulo. Por su parte, la Corte Constitucional ha analizado el concepto, impor~ tancia, caracteristicas y control judicial del acto administrativo, seialando, 29 Bocanea Sas, o ce pp. 3224. 39, SaHUDT- ASSAM, 9 cl, 318 53 En efecto con pocs fortuna ve exec en linc 2° del article 83, qu “son acts aimi- sro las conducts y las astenciones paces de produc lets jaridco,y en eye realizcién in aye de mod direct inmedisto la voluntad a itligenia, Ess dspasiion fe supra nl eforma de 98. 42 Sabre el desarelloy eval hires del eonepto de actoadministratin en Colombia pede fonsultase: Disco Tsaas Pex Pons, La consume derecho adminiratic coombion, ogoti, Universidad de os Andes, 208 33 Jane: Orranoo Suvtorao Gass, Tatado de derecho adminitrain, 4° edt. Bago, Universidad Fxterado de Colombia, 2003, pp. 1318. Sesbraya quel cad ator ya pone de presente el anunto de que el relents contig ona un verdadero acto dminseav, pevoactuslmente es considera como talncaso para efectos desu conclu. Enel ‘entde se promuniaelautren obra posterior. Jase Ortasoo Satara Gastos, Compentio {Ae decho ude, Bago, Universidad Externado de Colombia 2017, pp 526 =Concept casa el cto adminictrative ne dees olombian. ademés, su intima relacién con uno de los pares del Estado social de dere- ccho, como es el principio de legalidad —entendido, desde luego, en sentido amplio—. En efecto, la alta corporacién ha sostenido: El acto administrativo definido como la maniac de le volhnted dela adsinis- traci, tendente a produce efectos jurdicosya sea creando, modificandooextnguiende derechos para los administrador o en contra de extos, tiene como presupuests ese ciales su sujecion al orden juridico y el respeto por las garantiasy derechos de los sdminisrados Como expresi6n del poder estatal y como garanta para los administrados, en el marco del Estado de derecho se exige que el acto administrative esté conforme no solo las normas de caricter constitucional, sino con aquells jerirquicamente inferiores «esta. Este e el principio de legaidad, fundamento de las actuaciones audministraiva, através del cual se les gerantiza alos administrados que, en ejer- cicio de sus potestades, la Administracién actin dentro de los parkmetros fjdos por el Constituyente y por ellegislador, raz que hace obligatorio el acto desde su expedicién, pues se presume su leglide, Presuncin de legolidad que encuentra su conrapeso en el control que robre él puede «fetuar la juriediein, Asi la confrontacién del acto con el ordenamientojuridico,a cfectos de determinar su correspondencia con este, tanto por los aspects formales ‘como por los sustaniales, a ejerce, entre nosotros, ljuez contencioso, que como

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