NÚM.
328 JULIO-AGOSTO DE 2004
Medio ambiente y desarrollo sustentable:
una historia de reencuentros y búsquedas
GERMÁN GONZÁLEZ-DÁVILA*
El reencuentro
E l medio ambiente y sus recursos son la base
de sustentación de la vida de el homo sa-
piens sobre la Tierra. Esta verdad de perogrullo,
sin embargo, tuvo que esperar hasta mediados
del siglo pasado para que las primeras preocu-
paciones sobre el equilibrio entre la vida del
ser humano y el medio ambiente empezaran
a emerger. Poco a poco, elementos que el sen-
tido común tradicional suponía sin conexión
alguna empezaron a entenderse como piezas de
un solo gran sistema global que, puestas todas
juntas, revelaban un futuro incierto.
Finalizando la década de los sesenta, las pre-
ocupaciones públicas sobre el medio ambiente
habían empezado a ganar terreno, pero sola-
mente en Occidente. En el mundo comunista,
la carrera por la industrialización legitimaba
–aun más que en Occidente– continuar ocu-
pando territorios indiscriminadamente, trans-
*
Biólogo de la Facultad de Ciencias de la UNAM, M. en C. en evolución y ecología, PhD en biología de poblaciones animales. Fundador de la Representación
Permanente de la Semarnap ante la OCDE. Actualmente asesor del subsecretario de Planeación y Política Ambiental de Semarnat; trabajó en el Instituto Nacional de la
Pesca, en el Inventario Nacional Forestal y en la Facultad de Ciencias de la UNAM.
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formar paisajes enteros y destruir ecosistemas,
liberar desechos y emisiones al medio ambien-
te sin limitaciones y extraer recursos renova-
bles sin freno; era una carrera por el poderío
militar-industrial y por el posicionamiento
geopolítico. Las emergentes preocupaciones
sobre el medio ambiente, desde la perspectiva
de los países en desarrollo, eran vistas como un
lujo de los occidentales: “la pobreza es la peor
forma de contaminación”, decía la entonces
primera ministra de India, Indira Ghandi; “de
todos los recursos, la gente es el más importan-
te”, terciaba Tang Ke, el líder de la delegación
china a la Conferencia de Estocolmo en 1972.
Pero uno de los más conocidos estudios de
esos años, “Los límites del crecimiento”, introdu-
jo una idea que llegó para quedarse: la Tierra
y sus recursos son finitos y ello impone límites
infranqueables a la economía (y a la población)
humana. Producido por el Club de Roma, gru-
po de poco más de 50 sabios que se reunían re-
gularmente entonces para analizar la situación
económica durante la guerra fría y sus impactos
sobre “el medio ambiente humano”. Concen-
traron su atención sobre el comportamiento
de cinco variables: población, tecnología, nu-
trición, recursos naturales y medio ambiente;
y, utilizando uno de los primeros modelos
computarizados, obtuvieron escenarios que
conducían persistentemente a una inquietante
conclusión: si las cinco variables mantenían
las tendencias observadas hasta entonces, el
sistema global sobrepasaría umbrales que lo
conducirían al colapso. Estos resultados provo-
caron múltiples críticas de buena parte de los
intelectuales –especialmente de izquierda, por
supuesto–, pero atrajeron la atención mundial
y se mantuvieron presentes en la Conferencia
de Estocolmo. Retrospectivamente, aquellas
conclusiones terminaron formando parte de
los grandes referentes de la época.
La Conferencia de Estocolmo sobre el Me-
dio Ambiente Humano fue, sin denominarse
así todavía, la primera gran “Cumbre de la
Tierra”. Ella marcó el inicio de una época
que, durante la primera parte de la década de
los setenta, permitió que la atención interna-
cional empezara a dirigirse hacia los sistemas
biofísicos, la conservación de los suelos, la
contaminación del agua, la contaminación de
los mares, la degradación de tierras y la deser-
tización.
Desde entonces, explicar las causas profun-
das de la degradación ambiental constituye
uno de los grandes retos de la época. Entre
otras, una explicación culpa a la codicia y a
la constante búsqueda por el crecimiento eco-
nómico; otra culpa a las enormes dimensiones
que la población humana ha alcanzado en el
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planeta, ejerciendo una presión sin preceden-
tes sobre el medio ambiente; otra más culpa
–sucesivamente– al capitalismo, al imperia-
lismo y a la globalización, señalando que los
recursos de la Tierra dan para todos, que el
problema es –solamente– la inequitativa dis-
tribución de la riqueza.
La búsqueda
Algunos de los más eminentes ecólogos de los
años sesenta y setenta habían logrado introdu-
cir, hasta la UNESCO, un primer programa para
defender al medio ambiente humano: “Hom-
bre y Biosfera”. Este programa planteaba que el
crecimiento económico y el desarrollo debían
darse asumiendo los límites impuestos por la
capacidad de carga de los ecosistemas, de otro
modo se continuarían socavando las bases de
sustentación de la vida de el homo sapiens sobre
la Tierra. Dicho en una palabra, lo que se re-
quería era un “ecodesarrollo”.
Pero en esos años de guerra fría, el debate
más relevante continuaba entrampado entre el
“norte” y el “sur”, entre el “este” y el “oeste”,
entre el desarrollo y el subdesarrollo. Lo que
la humanidad necesitaba –se insistía– no era
“crecimiento económico”, sino “desarrollo
económico”.
Una de las más importantes consecuencias
de la Conferencia de Estocolmo fue el surgi-
miento del Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (PNUMA), que contri-
buyó de manera decisiva a generalizar las pre-
ocupaciones ambientales en todos los países de
la Tierra. Poco a poco, gracias a sus acciones y
a su presencia, los países fueron estableciendo,
por primera vez en su historia, instituciones
públicas encargadas del medio ambiente, hasta
llegar al establecimiento de ministerios am-
bientales en la mayor parte de ellos.
En la siguiente década (1985), el informe de
las Naciones Unidas: Nuestro futuro común (co-
nocido como “Informe Brundtland”), intro-
dujo formalmente el concepto de “desarrollo
sustentable”. Se trataba de una propuesta que
buscaba superar las dicotomías tradicionales
de la guerra fría. Se demostraba que un cre-
cimiento económico durable no era posible
sin desarrollo social pero, ambos, imposibles
en el largo plazo, si el ser humano no lograba
asegurar la integridad del medio ambiente y
sus servicios (agua limpia, aire respirable, tie-
rras productivas, mares productivos, digestión
de desechos y emisiones, fuentes de energía,
entornos habitables, paisajes).
Casi diez años después, la convergencia de
alrededor de 150 jefes de Estado en Río de
Janeiro, Brasil, para una nueva Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo en 1992 permitió –durante la cresta
de un ciclo económico de crecimiento–, acor-
dar el más ambicioso conjunto de acuerdos a
los que haya podido llegar la Comunidad de
Naciones en toda su historia: la Agenda 21.
La Agenda 21 es un compendio de princi-
pios, prioridades, acciones y medios de ins-
trumentación orientados a encontrar mejores
equilibrios entre las naciones ricas y las nacio-
nes pobres. La Agenda 21 propone incremen-
tar las transferencias financieras y el apoyo al
desarrollo tecnológico de quienes más tienen
hacia quienes menos tienen. La Agenda 21 asu-
me que la única manera de asegurar “nuestro
futuro común” consiste en salvar la brecha de
desigualdad que priva en el mundo pero –oh
27
novedad entre los acuerdos internacionales
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multilaterales–, porque hace explícito que esa
será la única manera de asegurar la integridad
del medio ambiente global, en el que vivimos
todos y da sustento a todos. Agenda 21 marca
un hito en esta historia de reencuentro con
nuestra naturaleza y búsqueda de reacomodos
para asegurar nuestra sobrevivencia como es-
pecie en la Tierra.
La coyuntura mundial en la que se dio la
Cumbre de Río (como se le conoce general-
mente), permitió asimismo el establecimiento
de las tres más importantes y omniabarcantes
convenciones ambientales internacionales del
sistema de las Naciones Unidas: la Conven-
ción sobre Biodiversidad (CBD), la Convención
Marco sobre Cambio Climático (CMCC) y, dos
años después, la Convención de Combate a
la Desertización (CCD). Desde entonces, estas
Convenciones, sobre todo las dos primeras,
han concentrado buena parte de la atención
de las preocupaciones ambientales internacio-
nales.
En lo que toca a la CBD, ello se explica por-
que la diversidad biológica es una atribución
fundamental de la vida en el planeta que hace
que los servicios ambientales de los ecosistemas
sean lo que son para nosotros, los seres huma-
nos. Para decirlo en pocas palabras: biodiver-
sidad quiere decir alimentación, agua limpia y
reciclaje de buena parte de nuestros desechos.
En lo que toca a la CMCC se explica porque,
el científicamente demostrado impacto antro-
pogénico en la composición de la atmósfera y,
consiguientemente, en la estabilidad climática
de la Tierra, ha colocado al conjunto global
de los seres humanos frente a sí mismos como
nunca antes.
 Más allá de todas las teorías históricas o
económicas el hecho es que, hoy día, nuestras
actividades económicas, el tamaño de nuestras
poblaciones, nuestro poderío para transformar
todos los paisajes y consumir todos los recur-
sos, nuestro éxito evolutivo, nos coloca en una
posición de incertidumbre respecto de nuestro
futuro común previsible. Como aprendices de
brujo, poco a poco, pero inevitablemente, nos
vamos dando cuenta de hasta qué punto, el
hecho de ser los primates más exitosos podría
conducirnos paradójicamente al fracaso o, al
menos, a crisis de dimensiones nunca vistas.
Más hambrunas, más extensivas epidemias,
creciente escasez de recursos naturales vitales
como el agua o los suelos productivos y la pes-
ca, más desastres naturales por desorden en la
ocupación del territorio y por el incremento de
la inestabilidad climática.
Reencuentros y búsquedas en México
Población
Los mexicanos iniciamos el siglo XXI sumando
poco más de 100 millones de habitantes.1 ¿Es
mucho o es poco? Si comparamos con el creci-
miento de la población mundial, mientras ésta
se multiplicó por cuatro entre 1900 y 2000
pasando de mil quinientos a 6 mil millones
de personas.2 la población mexicana se multi-
plicó por siete habiendo iniciado en 1900 con
poco menos de 14 millones de habitantes.3 El
crecimiento más pronunciado se dio durante
la segunda mitad del siglo, pues entre 1950 y
2000 nuestra población casi se cuadruplicó.
Si a principios del siglo XX, poblar y ocupar el
1
http://www.conapo.gob.mx/micros/prontuario/01.pdf
2
http://www.un.org/esa/population/publications/wpp2002/WPP2002-HIGHLIGHTSrev1.PDF
3
http://www.ceiba.org.mx/upload/libro_blanco.pdf : “Un siglo de profundas transformaciones”
4
Consejo Nacional de Población: http://www.conapo.gob.mx/
28
territorio nacional constituía uno de los prin-
cipales objetivos del país, a principios del XXI se
ha convertido en una creciente preocupación
porque el espacio y los recursos escasean.
Este rápido crecimiento de la población
mexicana tuvo lugar no obstante su tasa de
crecimiento que inició un descenso desde
mediados del siglo pasado, pasando de 3.5%
entre los años cincuenta y setenta, a 2.8% en
los ochenta, a 2.3% en los noventa y a 1.7%
en 2000. Sin embargo, la población mexicana
continuará creciendo todavía. De acuerdo con
las más recientes proyecciones del Conapo,
podrá alcanzar entre 129 y 148 millones de
habitantes en 2050,4 dependiendo de cómo
evolucionen sus parámetros demográficos (fe-
cundidad, mortalidad, migración).
La población mexicana fue una población
“joven” durante las últimas décadas; alrededor
de un tercio de su población estuvo compuesta
por menores de 15 años. Pero ahora es una po-
blación en transición porque, sucesivamente,
los grupos de edad mayoritarios dejaron de ser
los de cero a cinco años y ahora son los grupos
de edad de 30 o más. Cuando el grupo de edad
mayoritario sea el de 65 y más, la población
habrá envejecido, tanto como las actuales po-
blaciones de buena parte de los países de Euro-
pa Occidental o de Japón.
Tanto en el caso de una población muy jo-
ven como en una vieja, la fracción económica-
mente dependiente de la población es grande
en relación con la económicamente activa.
Esta carga, conocida como “índice de depen-
dencia”, puede calcularse con el cociente entre
el número de los no económicamente activos
(los menores de 15 años y los mayores de 65) y
el total de la población. Algo muy importante
es que esta transición, de población “joven” a
población “vieja”, incluye un período durante
el cual la proporción de los económicamente
dependientes alcanza sus mínimos históricos.
Este periodo, único y no repetible, es conocido
como “oportunidad demográfica” o “dividen-
do demográfico”, porque durante él la carga
per cápita para los económicamente activos
se reduce al mínimo posible. En el caso de
México esta situación tendrá lugar entre 2010
y 2040.5
De acuerdo con las más recientes proyec-
ciones del Conapo,6 la población económica-
mente activa del país se incrementará de 43.3
millones en 2000 hasta 68.8 millones en 2050,
alcanzando su máximo histórico de 70.5 mi-
llones en 2040. Para México esto constituye
tanto una oportunidad como un desafío, pues
si por una parte el “dividendo demográfico”
aligera la carga a los económicamente activos,
obliga a satisfacer una extraordinaria demanda
de empleo.
Ocupación del territorio y presión sobre los recur-
sos naturales
Mientras que en 1900, poblar y ocupar el terri-
torio nacional constituía uno de los principales
objetivos del país, en el año 2000 se ha con-
vertido en una creciente preocupación porque
el espacio y los recursos escasean. La dinámica
demográfica y las transformaciones sociales y
económicas de México durante el siglo pasado
dieron por resultado un continuo deterioro
sobre el medio ambiente, especialmente des-
pués de la segunda guerra mundial, porque las
5
http://www.ceiba.org.mx/upload/libro_blanco.pdf : “Crecimiento poblacional”
6
Consejo Nacional de Población: http://www.conapo.gob.mx/m_en_cifras/principal.html
29
políticas para el crecimiento económico han
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omitido la consideración de que los recursos
naturales renovables tienen una capacidad
ilimitada para proveer materiales y prestar ser-
vicios ambientales. Esta omisión, que hoy se
reconoce como claramente errónea —aunque
todavía no reconocida por todos los actores
políticos y sociales—, condujo a que la di-
mensión de las intervenciones humanas sobre
el paisaje natural y la escala de las demandas
sobre sus recursos y servicios crecieran hasta
el punto de rebasar la capacidad de carga de
muchos ecosistemas. Es decir, ni la ocupación
del territorio ni la extracción de materiales re-
novables y el vertimiento de desechos sólidos,
líquidos y gaseosos, tomaron nunca en cuenta
que existen límites impuestos por las capacida-
des de renovación de biomasa y de digestión
de los ecosistemas. Los estudios de impacto
ambiental, como condición para autorizar
cambios en el uso del suelo, asentamientos,
infraestructuras, parques industriales o uso
de recursos, empezaron a aplicarse en México
hasta finales del siglo XX.
El cambio en el uso del suelo constituye
una de las principales fuerzas conductoras
del deterioro y la pérdida de capital natural.
En el caso de las ciudades, si al inicio del si-
glo XX solamente dos tenían más de 100 mil
habitantes (la Ciudad de México, 471 mil y
la de Guadalajara 119 mil), al inicio del si-
glo XXI son ya 108. Para su funcionamiento,
las ciudades establecen un metabolismo que
intercambia materiales y energía a una escala
que no se limita al territorio que ocupan, sino
que también utilizan territorios contiguos o
lejanos para poder abastecerse de agua potable,
de alimentos, de energía, de muy diversos ma-
teriales, y para que sus desechos sean digeridos.
Las actividades de transporte continúan siendo
las principales fuentes de contaminación de las
cuencas urbanas atmosféricas (y de la atmósfe-
ra en general).
En el caso del agua, existe un marcado con-
traste entre distribución y grado de desarrollo
de la población con la disponibilidad del agua.
La región sureste, que alberga a 23% de la
población y aporta 14% del PIB (producto in-
terno bruto), recibe 68% de la disponibilidad
de agua en el país, lo que equivale a 14 mil
300 m3/hab/año. En cambio, la región centro,
norte y noroeste, que alberga a 77% de la po-
blación y aporta 86% del PIB, recibe solamente
32% de los escurrimientos anuales, lo que la
deja con sólo 2 mil m3/hab/año.7 El inmenso
costo de las infraestructuras para llevar el agua
hasta donde se encuentra la mayor parte de la
población sólo se ve superado por los costos
de impacto ambiental. Estas infraestructuras
modificaron drásticamente la estructura de
muchos paisajes destruyendo ecosistemas y
erosionando suelos. Además, 77% de las aguas
negras urbanas e industriales se vierten sin tra-
tamiento fuera de las ciudades, lo que mantie-
ne la mayor parte de las aguas superficiales del
territorio mexicano contaminadas.
La expansión de la ganadería extensiva, es-
pecialmente intensa desde fines de los sesenta
hasta principios de los ochenta, propició la
destrucción de las selvas tropicales húmedas.
Ecosistemas que ocupaban más de 200 mil
km2 —en la zona del Golfo de México— que-
daron reducidos a menos de la cuarta parte.
7
Programa Nacional Hidráulico 2001-2006: http://planeacion.sgp.cna.gob.mx/
8
http://www.ceiba.org.mx/upload/libro_blanco.pdf : “Continuo deterioro ambiental”
9
Ibid
10
Ibid
11
Ibid: “La deforestación y sus consecuencias”
30
En particular la selva alta perennifolia, uno de
los ecosistemas más ricos del planeta por su
biomasa y su biodiversidad, quedó reducida a
15% de su extensión original en México.8
En zonas altas del país se perdieron alrede-
dor de la mitad de los bosques templados, de
los bosques de niebla y de los bosques mesófilos
de montaña. Además de la irreversible pérdida
de biodiversidad, mucha de ella endémica (que
no existe en ningún otra parte del mundo), se
han perdido suelos y con ellos la capacidad de
captación, retención y filtración de agua en las
cuencas altas.9
En las zonas que originalmente albergaban
manglares, indispensables para la reproduc-
ción de muchas especies de interés pesquero
así como para mantener el buen estado de las
lagunas costeras, se perdió ya la tercera parte de
estos ecosistemas.10
Aproximadamente, 4% de la deforestación
anual mundial ocurre en México. Entre 1976
y 1993 la cobertura vegetal primaria arbolada
disminuyó de 55 a 42 millones de hectáreas,
una pérdida de casi 13 millones de hectáreas,
lo que equivale a una pérdida de alrededor de
750 mil hectáreas por año.11
Además de la irreversible pérdida de bio-
diversidad, se pierde capacidad de retención
de agua en las cuencas y capacidad de captura
de gases a efecto invernadero —causantes del
cambio climático.
Gestión ambiental
En este contexto pueden distinguirse cuatro
etapas en las consideraciones ambientales de la
gestión pública en México: 1917 a 1970; 1971
a 1983; 1984 a 1994; y 1995 en adelante.12
La primera va desde el establecimiento del
régimen posrevolucionario, en 1917, hasta
principios de la década de los setenta, una po-
lítica ambiental implícita dentro de las políti-
cas para el fomento productivo de los recursos
naturales, política implícita, no protectora del
medio ambiente y dispersa entre las institucio-
nes encargadas de los diversos sectores forestal,
hidráulico, agropecuario y pesquero.
En la década de los setenta irrumpió en la
conciencia colectiva el tema de la contamina-
ción y sus impactos sobre la salud humana, lo
cual establecería un primer gran paradigma
ambiental fundado en las preocupaciones de
salubridad y salud pública, que caracteriza la
segunda etapa de gestión ambiental en Méxi-
co. Pero este paradigma coexistió, como en
la mayor parte del mundo, con el tradicional
enfoque productivista de los recursos natu-
rales. Pero la creciente presencia de las pre-
ocupaciones ambientales y la dispersión de la
gestión ambiental condujeron a la creación de
una Comisión Intersecretarial de Saneamiento
Ambiental que, hasta 1982, coordinó las ac-
ciones ambientales de diversas dependencias
federales.
La tercera etapa de la gestión ambiental se
inicia con la Ley Federal para la Protección al
Ambiente en 1982, que configuró una base
para que la administración que tomaba el
poder en diciembre de aquel año iniciara un
proceso de integración. El paradigma ambien-
tal evolucionó, de un enfoque de salubridad a
un enfoque centrado en los problemas de con-
taminación urbana y con una todavía tímida
atención a la gestión de ecosistemas. Se creó
12
Ibid: “Gestión del medio ambiente y los recursos naturales”
31
entonces la Secretaría de Desarrollo Urbano y
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Ecología, con una Subsecretaría de Ecología.
Heredera de la SAHOP, la Sedue adquirió atri-
buciones para formular y conducir la política
de saneamiento ambiental en coordinación
con la SSA, para intervenir en cuestiones de ges-
tión de vida silvestre y algunos aspectos fores-
tales y, la gran novedad en toda la historia de la
administración pública Federal, para proteger
ecosistemas naturales.
En la búsqueda por superar la dispersión
que, no obstante, continuaba prevaleciendo en
la gestión ambiental federal, en 1985 se creó
la Comisión Nacional de Ecología (Conade).
Pero seguramente el punto más alto de esta ter-
cera etapa lo constituyen en las modificaciones
constitucionales de 1987, que establecieron
como un deber del Estado la preservación y
restauración del equilibrio ecológico y la pro-
tección del ambiente, así como la consiguiente
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protec-
ción del Ambiente (LGEEPA), en 1988.
Todo esto apuntaba en la dirección correcta.
Y la existencia de un instrumento jurídico mo-
derno, que regulaba de manera integral el medio
ambiente y los recursos naturales, planteaba la
necesidad de diseñar una estructura institucio-
nal también integral para la gestión ambiental
federal, que le permitiera hacerse cargo de pro-
mover el desarrollo sustentable. Sin embargo,
los cambios realizados a principios de los años
noventa fueron en una dirección divergente: se
suprimió la Sedue para crear la Sedesol, pero
se suprimió la Subsecretaría de Ecología. Así, la
Sedesol perdió algunas atribuciones de gestión
ambiental que pasaron a la Secretaría de Agri-
cultura y Recursos Hidráulicos y a la Secretaría
de Pesca. Además, en 1992 se expidieron tres
leyes importantes sobre recursos naturales: la
Ley Forestal, la Ley de Aguas Nacionales y la
Ley de Pesca; que confirmaron y ampliaron las
facultades y atribuciones de las dependencias
federales encargadas de estos temas. Afortuna-
damente, también en 1992 se creó la Comi-
sión Nacional para el Conocimiento y Uso de
la Biodiversidad (Conabio), institución pione-
ra en su género a nivel internacional.
La cuarta etapa de la gestión ambiental fue
marcada por la integralidad de la gestión am-
biental. Con la creación, en diciembre 1994,
de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca (Semarnap), institución de
diseño moderno pero también pionera por sus
alcances integrativos de la gestión ambiental.
Unidades y funciones que habían sido deposi-
tadas en Sedesol, SARH y Sepesca, pasaron a esta
nueva secretaría. Además, nuevas y más amplias
atribuciones le fueron adjudicadas por el ejecu-
tivo federal. Ello dio lugar a que, en 1996, la
LGEEPA fuera reformada en profundidad, refor-
mándose 161 de sus 194 artículos originales,
adicionándose 60 y derogándose 20.
El cambio de siglo coincidió con el arribo,
por primera vez en 71 años, de un partido
distinto al poder ejecutivo federal. La coyun-
tura favoreció la reaparición de personajes
ambientalistas que deseaban acceder al poder
formando parte del nuevo gobierno, para lo
cual promovieron la idea de que la Semarnap
era una secretaría inadecuada, porque contenía
tanto facultades y atribuciones de fomento
productivo como de regulación ambiental
(condicionamientos a las actividades produc-
tivas); estos grupos planteaban que México
necesitaba una secretaría de medio ambiente
pequeña, con atribuciones exclusivamente
de regulación ambiental y que aquéllas de
32
fomento productivo regresaran a los diversos
sectores. Era claro que buscaban apoyarse en
los diversos gremios (forestal, hidráulico, pes-
quero) que habían percibido como pérdida
su transferencia a la supersecretaría de medio
ambiente y recursos naturales. La solución de
continuidad fue intermedia, pues sólo el sector
pesca salió de Semarnap pasando a la Sagarpa
(sector agricultura y alimentación), lo que dio
lugar a la Secretaría de Medio Ambiente y Re-
cursos Naturales. Desaparecieron las subsecre-
tarías de pesca y de recursos naturales, dando
lugar a las subsecretarías de gestión ambiental
y de fomento y normatividad; se mantuvo
solamente la subsecretaría de planeación. Los
sectores agua y bosques se mantuvieron bajo la
tutela de la Semarnat.
El equipo que dirigió este nuevo arreglo
desde la Semarnat, durante el periodo 2001-
2003, vivió muchos problemas de poder in-
ternamente los cuales, aunados a una actitud
revanchista de su titular respecto de la titular
anterior, provocaron una verdadera “implo-
sión” institucional. Buena parte de la integra-
lidad alcanzada durante el período 1994-2000
fue abandonada.
Afortunadamente, el cambio de titular de la
Semarnat en septiembre 2003, puso a la cabeza
a un funcionario que había llevado a cabo la
construcción de la Conafor (Comisión Nacio-
nal Forestal, diseño heredado de la Semarnap
justamente para proteger al sector ambiental
de una posible pérdida del sector forestal), en
la cual desarrolló una comprensión profunda
de que el problema de los bosques es uno y el
mismo que el problema de los suelos y el pro-
blema del agua. Es por ello que buena parte del
acento de la gestión ambiental de nuestros días
gira alrededor del enfoque de gestión integrada
(más allá de fronteras estatales o municipales)
de cuencas hídricas.
La búsqueda global por el reencuentro
Los esfuerzos que la comunidad de naciones ha
venido realizando durante los últimos cuarenta
años para ajustar su crecimiento económico y
su demanda de bienes y servicios ambientales,
de acuerdo con las capacidades de renovación y
mantenimiento de los ecosistemas, encuentra
como principal obstáculo el que los diversos
sectores económicos internalicen los costos
ambientales que implican sus actividades
económicas. Ello ha conducido a plantearse
un problema de gobernabilidad13 ambiental
a escala internacional, porque no parece haber
capacidad para cumplir y hacer cumplir los
compromisos derivados de los acuerdos am-
bientales multilaterales, en todo el mundo.
La gobernabilidad ambiental internacional
se ha convertido rápidamente en uno de los
temas más importantes, pero también más
frustrantes, de la agenda global. Las razones
son muchas, pero las más importantes son sin
duda: 1) la poca importancia que dan al cui-
dado del medio ambiente buena parte de los
sectores de actividad económica; y 2) el éxito
cuantitativo, la proliferación de acuerdos am-
bientales multilaterales (AAM).
Mientras sectores como el agrícola y gana-
dero (responsables, sobre todo este último, de
la pérdida de alrededor de 70% de los bosques
originales que cubrían el territorio nacional en
épocas de la revolución mexicana), o los de co-
municaciones y transportes y de energía (edi-
13
Se entiende por gobernabilidad, gobernanza o gobernación, la capacidad de los estados y sus instituciones, incluidas las multilaterales, para cumplir con los objetivos
que se plantean en el logro de un desarrollo económico, social o institucional duradero, promoviendo una convivencia pacífica y civilizada entre estados, sociedad civil
y mercados. Por analogía, la “gobernabilidad ambiental internacional” consiste en la capacidad de los estados para cumplir y hacer cumplir los objetivos que se plan-
tean para la protección ambiental y la conservación de los ecosistemas.
33
ficadores de grandes obras de infraestructura
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que transforman paisajes enteros y fragmentan
sistemáticamente ecosistemas), no integren
–en serio– en sus políticas de fomento pro-
ductivo criterios de regulación ambiental, la
gobernabilidad sobre los asuntos del medio
ambiente se mantendrá seriamente limitada.
Por su parte, la proliferación de AAM contri-
buye a la ingobernabilidad ambiental global.
Más de 300 AAM aparecen durante las últimas
tres décadas del siglo pasado. Entre éstos se
cuentan muchos de los más importantes:
protección de humedales (Ramsar, 1971); pro-
hibición de vertidos de desechos al mar (Lon-
dres, México, Moscú, Washington, 1972);
comercio internacional de especies en peligro
(Washington, 1973); conservación de especies
migratorias (Bonn, 1979); protección de la
capa de ozono (Montreal, 1987); movimien-
tos transfronterizos de desechos peligrosos
(Basilea, 1989); biodiversidad (Río de Janeiro,
1992); cambio climático (Nueva York, 1992);
combate a la desertización (París, 1994); bio-
seguridad (Montreal, 2000); pesca responsable
(Roma, 1995); consentimiento informado
previo para uso de químicos peligrosos y pesti-
cidas (Rótterdam, 1998); contaminantes orgá-
nicos persistentes (Estocolmo, 2001).
La mayor parte de los AAM se circunscriben
a ciertas áreas o regiones específicas, para coor-
dinar la gestión de ciertos recursos naturales,
el manejo de especies marinas, y el control de
flora o fauna o de determinados productos
químicos. El primer AAM del que se tiene noti-
cia data de 1868: la Convención para la Nave-
gación en el Río Rhin (signado por Alemania,
Bélgica, Francia y Países Bajos), que con algu-
nas enmiendas subsiste hasta hoy. El primero
firmado por México (con Estados Unidos), el
7 de febrero 1936, es la Convención para la
protección de aves migratorias y de mamíferos
cinegéticos. En todo el mundo, entre 1868 y
1950 se registraron solamente 23 AAM.
Actualmente, los AAM suman más de 500,
de los cuales alrededor de 320 son regionales y
180 internacionales. Esta proliferación de AAM
se ha convertido en una carga enorme para los
países miembros, pues implica obligaciones
financieras directas así como gastos por per-
sonal calificado para aplicarlos y para negociar
su establecimiento y desarrollo. Para acudir a
las reuniones (de negociación, de órganos de
dirección, de órganos científicos o técnicos,
etc.) de los AAM, de los cuales México forma
parte, serían necesarios alrededor de 100 viajes
al año, lo que equivale a 250 días/hombre en el
exterior, más el tiempo invertido para preparar
la participación de la delegación mexicana an-
tes de cada reunión… Historia de locos, pues;
misión imposible.
La proliferación de AAM durante las últimas
tres décadas en la escena internacional consti-
tuye un éxito, pero envenenado, para la pro-
tección del medio ambiente. Porque lejos de
contribuir a incrementar la protección, la con-
servación y la prevención, contribuye a la dis-
persión y al debilitamiento de los esfuerzos. Es
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en este orden de cosas que aparece el tema de la
gobernabilidad ambiental. Es indispensable re-
ordenar el andamiaje que se ha construido du-
rante los últimos treinta años; es indispensable
–y urgente– encontrar un diseño alternativo al
actual sistema internacional de instrumentos
ambientales.
En este contexto, Francia ha propuesto con-
siderar la posibilidad de transformar el PNUMA
(Programa de las Naciones Unidas para el Me-
dio Ambiente) a OMMA (Organización Mun-
dial de Medio Ambiente), bajo el supuesto de
que podría convertirse en el gran eje coordina-
dor de esfuerzos para cumplir los objetivos de
todos los AAM, organizados en cinco grandes
grupos temáticos: 1) ordenamiento de tierras
y aguas, 2) ordenamiento de océanos y ma-
res, 3) atmósfera y calidad del aire, 4) control
de químicos y desechos, y 5) biodiversidad y
protección de ecosistemas. La idea parece muy
interesante, aunque el debate todavía está muy
verde.
La gobernabilidad ambiental es un proble-
ma cuya solución es urgente. Esta solución
requerirá muchos años, seguramente décadas,
por lo que no es posible esperar más para ini-
ciar ¡ya! el proceso de restructuración del siste-
ma global ambiental. Entre más tarde, mayores
los costos que Homo sapiens tendrá que pagar
para restablecer y mantener la habitabilidad de
la Tierra para nuestro futuro común.
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NÚM. 328 JULIO-AGOSTO DE 2004