TRABAJO DE FIN DE GRADO

GRADO EN CIENCIA POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

LA AMNISTÍA EN LOS PROCESOS DE TRANSICIÓN

POLÍTICA:
UNA PERSPECTIVA COMPARADA DESDE EL CASO
ESPAÑOL

Por
Pablo Lorenzo Carracedo

Dirigido por
Elena Martínez Barahona

Salamanca, 2022

1
2
 RESUMEN:

El presente trabajo tiene como objetivo analizar el papel de las leyes de

amnistía en los procesos de transición política. Se expondrá en primer lugar el
caso español, donde la amnistía de 1977 fue fruto de un acuerdo entre los
sectores oficialistas y la oposición democrática, y se comparará esta
experiencia con la de tres países latinoamericanos: Argentina, Chile y Perú. Lo
que se pretende, por lo tanto, es examinar la función de estas leyes del olvido
en la consolidación de regímenes democráticos, y cómo su contenido puede
suponer un freno para los procesos de otorgar justicia a las víctimas de una
dictadura. Asimismo, las experiencias vividas en Latinoamérica pueden ser un
buen indicador de los pasos que se tendrían que dar en España en la lucha
contra la impunidad.

PALABRAS CLAVE: amnistía, transición política, Latinoamérica, justicia

transicional, impunidad.

ABSTRACT:

The present work aims to analyze the role of amnesty laws in the processes of
political transitions. The Spanish case will be presented first, where the 1977
amnesty was the result of an agreement between the official sectors and the
democratic opposition, and this experience will be compared with that of three
Latin American countries: Argentina, Chile and Peru. What is intended,
therefore, is to examine the role of these laws of oblivion in the consolidation of
democratic regimes, and how their content can be a brake on the processes of
granting justice to the victims of a dictatorship. Likewise, the experiences lived
in Latin America can be a good indicator of the steps that should be taken in
Spain in the fight against impunity.

KEYWORDS: amnesty, political transition, Latin America, transitional justice,

impunity.

3
 ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN

2. LAS LEYES DE AMNISTÍA EN EL MARCO DE LA JUSTICIA

TRANSICIONAL
2.1. Contextualización

3. EL CASO ESPAÑOL: LA SINGULARIDAD DE SU TRANSICIÓN Y SUS

CONSECUENCIAS EN LA LEY DE AMNISTÍA
3.1. Los estertores del franquismo

3.2. Se reactiva la oposición

3.3. Ruptura o reforma

3.5. La aprobación de la Ley 46/1977, de Amnistía

3.6. Intentos de combatir la impunidad

4. LAS LEYES DE AMNISTÍA EN AMÉRICA LATINA

4.1. El caso de Argentina

4.2. El caso de Chile

4.2. El caso de Perú

5. ANÁLISIS COMPARADO: CUADRO DE LEYES

6. CONCLUSIONES

7. BIBLIOGRAFÍA

4
 1. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene como propósito analizar el papel de la amnistía en los

procesos de transición democrática, tomando como ejemplo el caso español.
Para ello, se hará un estudio sobre los distintos procesos de cambio político,
examinando cómo se ha llevado a cabo la Transición democrática en España
en comparación con otros Estados latinoamericanos. Las singularidades que
presenta el caso español permiten arrojar luz sobre lo que supuso la
aprobación de la Ley de Amnistía de 1977, su debate, sus objetivos y la
necesidad de la misma. Lo que se pretende en este trabajo, por tanto, es
determinar si transcurridos cuarenta años de la Ley de Amnistía, su
interpretación debe hacerse más dinámica, para que no suponga un freno a los
intentos de ofrecer justicia y reparación a las víctimas del franquismo. Del
mismo modo, se pretende ofrecer una perspectiva comparada de las distintas
leyes de amnistía aprobadas en nuestro entorno geográfico - principalmente, el
sur de Europa y Latinoamérica.

Los regímenes políticos no son estáticos. El cambio político es, de hecho, un

fenómeno frecuente en el seno de nuestras sociedades, y sus orígenes y
consecuencias son un tema de estudio común en la politología. No obstante,
dicho cambio no siempre tiene que ser gradual; puede manifestarse mediante
abruptas rupturas, giros radicales del statu quo o movimientos reactivos
decididos a recuperar el régimen anterior. A la hora de analizar cómo y por qué
se producen estos cambios, es imprescindible tener en cuenta el régimen
político de partida, y cuáles son los elementos de poder que existen en el
mismo. Cada régimen se compone de una serie de instituciones, normas y
valores que lo legitiman y lo hacen operativo. Son sus características

5
concretas1 las que nos hacen calificar a dicho régimen como democrático o no.
Por su parte, los distintos actores que interactúan en este marco político
pueden enfocarse, según su margen de actuación, al mantenimiento de este
marco o a su sustitución por otro. De ahí que las diferencias entre transiciones
se den a varios niveles: continua/discontinua; acelerada/lenta; pacífica/violenta;
interna/externa.

En concreto, este trabajo se centrará en las transiciones políticas que llevan a

la instauración de un sistema democrático liberal desde un régimen autoritario.
Es el fenómeno que se vivió en el sur de Europa - en España, Grecia y
Portugal - en lo que se conoce como la tercera ola democrática, siguiendo el
análisis de S. Huntington. Si bien cada país tuvo sus propias especificidades, a
finales de la década de los setenta se inició un proceso de apertura y
democratización a nivel político, en el que se reconocieron derechos y
libertades civiles y se apuntaló el Estado de Derecho. No obstante, estas
transformaciones tuvieron que hacerse en medio de un delicado equilibrio de
fuerzas entre los sectores oficialistas y la oposición, lo que impidió que
determinados temas pudiesen debatirse en la práctica.

Esta suerte de “transacción” tuvo su caso paradigmático en España, como nos

disponemos a analizar en las siguientes páginas. Las reformas políticas que,
tras la muerte de Francisco Franco, se llevan a cabo desde el Gobierno
liderado por Adolfo Suarez, tratan de cambiar el régimen vigente sin saltarse la
legalidad del mismo, en un proceso que se pretendió realizar “de la ley a la ley”.
Esta ambición tuvo su plasmación más temprana con la amnistías a presos
políticos que se decretaron en los años 1975-76, y, ya en democracia, en la Ley
de Amnistía de 1977, que fue aprobada por las primeras Cortes constituyentes.
La singularidad de las leyes de amnistía es que se enmarcan en un modelo de
cambio político en el que los actos ocurridos durante el régimen anterior
quedan “olvidados”, al menos desde el punto de vista de la legalidad y la

1
En su concepción mínima, la democracia es un conjunto básico de procedimientos
que crean espacios para la participación política y, al mismo tiempo, garantizan su
ejercicio (Sermeño, 1996)

6
asunción de responsabilidades penales. Si bien su aplicación puede estar
justificada en algunos casos, en otros se puede observar la intención de las
élites de blindarse a sí mismas, impidiendo un proceso de justicia transicional
en el que las víctimas puedan ser reparadas por el daño sufrido. Lo que se
pretende en este trabajo, por lo tanto, es plantearse qué rol debe jugar la
amnistía en una situación de cambio de régimen; a quién beneficia y qué
objetivos persiguen este tipo de leyes; y finalmente si su interpretación debe
hacerse más dinámica y acorde a los nuevos tiempos.

2. LAS LEYES DE AMNISTÍA EN EL MARCO DE LA JUSTICIA

TRANSICIONAL

La existencia de un proceso de transición democrática implica, en la gran

mayoría de los casos, la necesidad de gestionar el legado del régimen anterior.
Cómo se oriente esta tarea - cuáles son los objetivos a alcanzar, de qué forma
y bajo qué valores - es una cuestión que se aborda necesariamente desde la
política. Como ya hemos señalado, la doctrina académica ha establecido tres
categorías o modelos en los que se puede enmarcar este proceso. Por un lado,
políticas de naturaleza retributiva (retributive justice) que se orientan hacia la
punición de los crímenes y en identificar a los responsables, generalmente por
la vía judicial. Un segundo fenómeno es el que opta por una amnesia colectiva
como herramienta para superar el pasado: el Estado se declara incompetente
para juzgar los crímenes que se cometieron en el régimen anterior. Este
modelo se sostiene fundamentalmente mediante leyes de amnistía. Por último,
existe la llamada justicia restaurativa (restorative justice), que se centra en el
reconocimiento del daño causado y en la compensación a las víctimas. Cabe
señalar que estos son modelos teóricos descritos desde la Academia; en la
práctica, un Estado puede optar por políticas de uno o varios modelos, más aun
si se trata de un proceso de transición que se alarga en el tiempo. Es por ello
que una Ley de Amnistía no tiene por qué implicar necesariamente la renuncia
a investigar y reconocer los crímenes de una dictadura. Su uso puede atender
a razones coyunturales, en un momento en el que la necesidad de apaciguar o

7
contener a ciertos sectores sociales se juzgue como prioritaria. Esta debe ser
vista, por lo tanto, como una herramienta más, que atienda a unos objetivos
determinados y cuya interpretación judicial nunca debe ser ajena al devenir de
los tiempos ni a la realidad social del momento en el que ha de ser aplicada. En
las siguientes páginas desarrollaremos el concepto y las funciones de las leyes
de amnistía.

2.1. Contextualización

Tras la llamada tercera ola democrática, localizada principalmente en países

de Latinoamérica y del sur de Europa, creció el interés académico por el
fenómeno de las transiciones, sobre todo en la reparación y compensación de
las víctimas. Surge así la figura de la justicia transicional, que trata de dar una
respuesta a estas demandas en el plano jurídico, pero también político y
judicial. Podemos encontrar ejemplos de justicia transicional en las Comisiones
de la Verdad Argentina, Chile o Perú; y especialmente en la Comisión para la
Verdad y la Reconciliación de Sudáfrica en 1995.

La justicia transicional debe entenderse como un mecanismo plural cuyo

objetivo es resolver un legado violencia a gran escala sobre una sociedad.
Según la definición del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE),
se trata de “un campo específico de actividades, mecanismos y procesos, por
medio de los cuales se busca atender las causas, las consecuencias y el
legado de un fenómeno de violencia de alto impacto a gran escala. La
aplicación de la Justicia Transicional busca dilucidar los hechos y contextos en
los que ocurre la violencia, combatir la impunidad, resarcir a las víctimas por el
daño sufrido e impedir la repetición de los eventos que lo ocasionaron, con
miras a la consolidación de una democracia constitucional”. En la práctica, la
Justicia transicional se basa en cuatro pilares fundamentales: la obtención de la
verdad, la impartición de justicia, los actos de reparación y la garantía de no
repetición.

8
No obstante, gran parte de la doctrina concuerda en que cualquier proceso de
justicia transicional atiende a unos objetivos determinados, a partir de los
cuales se desarrollarán las políticas correspondientes. Si bien la aseguración
de la paz y la democracia suele ser el objetivo más urgente, existen otras
metas, como la reconciliación y la cohesión social, para las que es necesario
desarrollar un proyecto más profundo y a largo plazo. Un Estado puede estar
pacificado desde el punto de vista del cumplimiento de la ley y el orden público,
pero para construir un proyecto político exitoso es imprescindible alcanzar
antes una reconciliación. Es decir, forjar un grado de unidad y cohesión social
para que la ciudadanía se reconozca en las instituciones y participe en ellas. Y
para ello es necesaria una mirada al pasado, conocer nuestra historia y
desarrollar una memoria colectiva a partir de ella.

En este contexto, el papel de las leyes de Amnistía debe verse como

complementario, no como el prevalente, en la justicia transicional. La
pacificación y la cohesión social no puede darse si únicamente se prima el
olvido y el silencio, y si se les niega a las víctimas el derecho a reconocerse
como tales. Esto no quiere decir, por otro lado, que una ley de amnistía no
pueda tener, en ocasiones, resultados beneficiosos. Existe un encendido
debate académico sobre cuál debe ser el rol exacto de estas “leyes del olvido”
en las transiciones. La opción más coherente, a mi modo de entender, es la
que opta por buscar un equilibrio entre justicia y pacificación. La justicia
transicional, como concepto, nace para dar respuesta a cuestiones que por su
naturaleza o magnitud no pueden llevarse a cabo por el sistema judicial
ordinario. Esto hace que algunos autores hablen de una justice située2 - justicia
adaptada al momento y a las circunstancias; “dar tanta justicia como paz lo
permita”. Esto es, asegurar primero un modelo de convivencia en el que se
afiancen las reglas democráticas, impidiendo que las fuerzas reaccionarias
retomen el poder. Una vez alcanzado este objetivo, comienza la fase del
reconocimiento de los hechos y la asunción de responsabilidades.

2
Mastromarino, A. (2016). Memoria histórica del Estado y leyes de amnistía. RIPS.
Revista de Investigaciones Políticas y Sociológicas, 15(1), 143-164

9
Frecuentemente, la literatura académica ha descrito a Italia y España como
ejemplos de transiciones democráticas exitosas, en tanto que ambos países
elaboraron leyes de amnistía que marcaron el preludio a sistemas
democráticos. No obstante, las políticas de pacificación no fueron seguidas de
medidas restaurativas, ya que durante las siguientes décadas imperó el silencio
y el olvido. A mi juicio lo que se pone de manifiesto es que en la mayoría de los
casos, lo que impide la culminación de un proceso de transición no es la Ley de
Amnistía en sí, sino la falta de voluntad política al respecto.

3. EL CASO ESPAÑOL: LA SINGULARIDAD DE SU TRANSICIÓN Y

SUS CONSECUENCIAS EN LA LEY DE AMNISTÍA

En primer lugar, creo que es necesario comprender el clima político y social

que se vivió en España, y dotar de contexto a las leyes que se aprobaron
durante este período, especialmente a la Ley de Amnistía. En los siguientes
párrafos, trataré de resumir los principales acontecimientos que se dieron en
estos años, y ofrecer un relato actualizado de lo que supuso la Transición en
España. Durante años, se mantuvo el mito de que en España se vivió una
transición modélica, un consenso entre españoles que permitió la vuelta de la
democracia de forma pacífica y ejemplar. Este relato peca en ocasiones de
excesivamente edulcorado, sobre todo si tenemos en cuenta los numerosos
casos de violencia terrorista y policial, la amenaza golpista por parte del
Ejército, y las víctimas mortales en protestas y manifestaciones cuyos casos
nunca se han llegado a investigar. Como sostiene Antonio Murillo Luna en su
libro El mito de la transición y sus puntos de ruptura, la lucha por el poder no
deja de ser, en el fondo, una lucha por los significados. El relato hegemónico
que durante años se articuló en torno a la transición actúa como fuente de
legitimación del sistema económico, político y social que emergió en ese
momento, y que en la actualidad se mantiene con pocas variaciones. Cualquier
reforma que quiera hacerse sobre nuestro modelo de convivencia no puede
tener los ojos vendados respecto a sus orígenes. Esto no significa, como
proclaman algunos críticos, que haya que imponer una verdad oficial; al

10
contrario, de lo que se trata es que, desde el rigor histórico y el respeto a las
víctimas, se pueda debatir ampliamente sobre lo que implicó la transición y qué
consecuencias ha tenido a día de hoy.
Siguiendo el modelo que expone S. Huntington en La tercera ola, las
transiciones políticas pueden enmarcarse en tres modelos, atendiendo a la
correlación de fuerzas que exista entre el Gobierno y la oposición. Estos
modelos son la transformación (Transformation), el reemplazo (Replacement) y
el traspaso (Transplacement). En una transformación, son las élites dirigentes
las que apuestan por la democratización del país, con el objetivo de dirigir el
proceso y mantener sus privilegios en el nuevo sistema. Se trata de sectores
aperturistas que aspiran a mantenerse en el poder de forma legitimada. El
reemplazo, por su parte, ocurre cuando la oposición tiene mucho más poder, y
logra imponer el nuevo sistema de acuerdo a sus propios términos, sin que sea
necesario un acuerdo con el Gobierno. Aquí, por lo tanto, ocurre una ruptura
con la legalidad vigente. Por último, en el traspaso lo que se da es una
situación intermedia: un sector oficialista que sigue manteniendo gran parte del
poder, pero a su vez una oposición organizada y con capacidad de influencia
en el proceso de cambio político. Gran parte de los académicos están de
acuerdo en que este último modelo es el que más se aplica al caso español, al
existir un equilibrio de fuerzas que hizo indispensable el pacto entre
adversarios. La particularidad de la Transición española radica en que las
nuevas instituciones democráticas se crearon desde la legalidad franquista,
siendo el ejemplo más claro la aprobación de la Ley para la Reforma Política,
ratificada por las Cortes españolas en noviembre de 1976, y que llevaba
implícita la desaparición de las mismas.

Ciertamente, es innegable que el proceso de transición española fue el

resultado conjunto de una amplia mayoría social que apostaba por una
verdadera democracia. No obstante, no debemos perder de vista el papel que
jugaron determinados poderes fácticos que tutelaron esa democratización. En
este sentido, las negociaciones que se vivieron durante esos años e incluso la
propia redacción de la Constitución estuvieron atravesadas por unas líneas

11
rojas sobre las que no cabía discusión alguna. El papel del Ejército - sobre el
que se mantenía latente la amenaza golpista - y la figura de la Monarquía
fueron cuestiones blindadas de antemano. Los poderes económicos presentes
durante el franquismo tampoco fueron depurados, y la Iglesia católica conservó
gran parte de los privilegios obtenidos en la dictadura
.
De ahí que gran parte de la Academia hable de un traspaso, por el cual los
grupos de oposición tuvieron que hacer concesiones, aceptando el acomodo de
las élites políticas franquistas al nuevo escenario constitucional. A este
respecto, considero interesante rescatar las palabras del diputado
constituyente Hipólito Gómez de las Roces, sobre la votación de la Ley
Fundamental: “Afirmo, por tanto, que esto, más que un debate general, es un
consuelo de afligidos, una especie de plaza de gracia que recibimos los que no
fuimos ni siquiera invitados a más altos y sobre todo más eficaces manteles ...
Nosotros no deseamos otra cosa que decir con sosiego, pero con la firmeza
debida, que parte de esta Constitución (no sé porque digo parte) no se elaboró
entre estas paredes; que naturalmente ello es un procedimiento reprobable
(...)”.

3.1. Los estertores del franquismo

Con la entrada de la década de los setenta, la dictadura franquista comenzaba

a dar ya claros síntomas de agotamiento. El régimen, instaurado tras la derrota
de la Segunda República en la Guerra Civil, se había mantenido durante
cuarenta años a través de una severa represión política, de los sindicatos y de
la sociedad civil en general. El apoyo de Franco a las potencias del Eje durante
la Segunda Guerra Mundial, además, supuso que una vez acabado el conflicto
nuestro país se enfrentase al aislamiento internacional y a una dura y larga
posguerra. No obstante, el contexto bipolar de la Guerra Fría favoreció a
Franco por su furibundo anticomunismo. Así, alineado en la órbita
estadounidense, el Régimen se dedicó a consolidar su modelo de Estado,

12
basado en una “democracia orgánica3”, término con el que ponía distancia
frente a las democracias liberales, y a la vez recalcaba la singularidad del
Estado español. Se trataba, en la práctica, de un modelo autoritario: una
dictadura personalista de carácter ultraconservador que tenía como pilares
fundamentales a la Iglesia católica y a las Fuerzas Armadas.

3.2. Se reactiva la oposición

El favorable contexto económico internacional, que había permitido a España

desarrollarse durante la década de los sesenta, sufre un cese abrupto con la
crisis económica de 1973, provocada en parte por un encarecimiento de los
hidrocarburos. Los gobiernos del tardofranquismo no aplicaron las medidas
necesarias para contener la crisis, lo que derivó en una mayor conflictividad
social. Pese a que la libertad de asociación o el derecho a la huelga estaban
seriamente restringidas en España, durante en el año 1974 se había registrado
el mayor número de conflictividad laboral desde 19394. Estos hechos también
supusieron un descrédito de la Organización Sindical Española (OSE), la única
permitida en la época y pieza clave del entramado institucional franquista. Este
malestar no solo se limitaba al mundo laboral: en las Universidades, el
Régimen de Franco también se enfrentó a una activa oposición por parte de los
estudiantes. La aparición del Sindicato Democrático de Estudiantes, ligado a
partidos de izquierda antifranquista, capitalizó el descontento juvenil hacia la
dictadura, a la vez que reclamaba una mayor apertura y la amnistía para
cientos de estudiantes y profesores detenidos. El cierre indefinido de la
Universidad de Valladolid, en febrero de 1975, desató una oleada de huelgas y

3
El término “democracia orgánica” alude al sistema de representación política que fue
implantado en España durante la dictadura de Franco. Un régimen que no aceptaba el
sufragio universal de las democracias liberales y rechazaba tanto el parlamentarismo
como la existencia de partidos políticos. En su lugar, se establecieron nuevos cauces
de participación para los ciudadanos en la toma de decisiones públicas, que se
correspondían con las denominadas “unidades naturales” de la sociedad: la familia, el
municipio y el sindicato. GIMENEZ MARTINEZ, M.A, La Democracia orgánica,
participación y representación política en la España de Franco, Espacio, tiempo y
forma: Serie V Historia Contemporánea, 2015.
4
Balbona, D. L. (2013). Las huelgas en España, 1905-2010. Germania.

13
protestas a nivel nacional, que en algunos casos se extendieron durante todo el
año5.
La oposición al franquismo también encontró adeptos dentro del Ejército, tema
especialmente sensible dado que esta institución representaba uno de los
principales pilares del Régimen. La formación de la Unión Militar Democrática
(UMD), poco después de la Revolución de los Claveles portuguesa, representó
un desafío hacia aquellos sectores del Gobierno que abogaban por un
continuismo sin fisuras.

Paralelamente, España vivió un aumento de la violencia terrorista, con multitud

de atentados tanto de grupos nacionalistas y de extrema izquierda (ETA,
GRAPO, FRAP) y de extrema derecha (Batallón Vasco Español, Triple A, o los
GAE).

3.3. Ruptura o reforma

Todo ello obligó a los dirigentes franquistas a posicionarse respecto a dónde se

debía conducir el Régimen. Parte del Gobierno creía en 1975 que aún era
posible mantener la vía continuista, sin apenas reformas; que el franquismo
seguiría siendo la forma política de España una vez terminase la vida del
Caudillo. La muerte de Carrero Blanco, Presidente de Gobierno nombrado por
Franco, a manos de ETA en 1973, privó al Régimen de su hombre fuerte y
principal sucesor, lo que agravó aún más el clima de inestabilidad de esos
años. Frente a esta línea dura, un sector reformista se iba abriendo dentro del
Gobierno, que a su vez aunaba distintos movimientos y sensibilidades. Ante
todo, estos dirigentes coincidían en que las reformas debían hacerse para
conservar lo existente, no para destruirlo. Esta fue la lógica que pareció imperar

5
Valiño, F. (“5 de febrero de 2015) “Franco cierra la Universidad de Valladolid”.
ÚltimoCero.
https://ultimocero.com/no-olvidamos/2015/02/25/franco-cierra-la-universidad-de-vallad
olid/

14
en el primer Gobierno de la Monarquía tras la muerte de Franco, en noviembre
de 1975, presidido por Carlos Arias Navarro 6.

El Gobierno de Arias Navarro se mostró incapaz de gestionar la situación. Sus

tímidos intentos de apertura, encarnados en el “espíritu del 12 de febrero”, se
toparon con el fuerte rechazo de los ultras, mientras que en las calles la
oposición clamaba ya por un verdadero proceso constituyente. Desacreditado y
sin el apoyo de la Corona, Arias Navarro presentó su dimisión en junio de 1976.
Toma el relevo entonces Adolfo Suárez, hasta entonces secretario general del
Movimiento y prácticamente un desconocido para la opinión pública española.

Se ha debatido mucho sobre las verdaderas intenciones de Suarez a la hora de

liderar el proceso de Transición. Ciertamente, fueron reveladoras sus palabras
en las Cortes Franquistas en junio de 1976 - poco antes de su elección - en las
que citó unos versos de Antonio Machado: “Vamos a sentar las bases de un
entendimiento duradero bajo el imperio de la ley. Y permitidme para terminar
que recuerde los versos de un gran autor español:
Está el hoy abierto / al mañana. Mañana, al infinito. / Hombres de España, ni el
pasado ha muerto, / ni está el mañana en el ayer escrito.”.

Suárez había sido propuesto ante el Monarca por Torcuato Fernández-Miranda,

que veía en él a un político de una nueva generación - había nacido en 1932 -
que podría impulsar reformas más audaces que su predecesor. Los esfuerzos
de Suárez se centraron entonces en crear un nuevo sistema político en el que
se integrasen las fuerzas de oposición. Para ello tenía que desmarcarse de la
reforma impulsada por el Gobierno anterior, y presentar ante las Cortes
Franquistas su propia propuesta, la Ley para la Reforma Política, que se
debatió en las Cortes en noviembre de 1976. Esta Ley reconocía la soberanía

6
Pese a que en el Gobierno de Arias Navarro estaban representados también
dirigentes reformistas, su política siempre estuvo orientada a mantener las estructuras
básicas de la dictadura: “Yo lo que deseo es continuar el franquismo. Y mientras esté
aquí o actúe en la vida pública no seré sino un estricto continuador del franquismo en
todos sus aspectos y lucharé contra los enemigos de España que han empezado a
asomar su cabeza y son una minoría agazapada y clandestina en el país”.

15
nacional a la hora de elegir a sus representantes en el Congreso y el Senado.
Estos, a su vez tenían el mandato de elaborar una Constitución que sería
sancionada por el Rey. De esta forma, al menos aparentemente, la
desarticulación del Régimen se producía sin saltarse la legalidad vigente. En
palabras del propio Suárez: “Era una reforma desde la legalidad y para cambiar
la propia legalidad, pero no una convulsión a costa de la legalidad misma. Para
mí, esto era una premisa ética, puesto que el Rey y yo mismo habíamos jurado
acatar las Leyes fundamentales del anterior régimen, que incluían un
mecanismo muy concreto para su modificación, como una imperiosa
necesidad: la de asumir la realidad española, la carga emocional del pasado y
con ella toda la historia de España, puesto que muchas instituciones
difícilmente habrían aceptado una ruptura de la legalidad que cuestionara los
propios cimientos de su presencia cotidiana en la vida española”

La Ley para la Reforma política se aprobó, como hemos dicho, por las propias
Cortes Franquistas, habiendo contado con el voto positivo de 425
procuradores7, y sometida a referéndum poco después,en el que el “Sí” ganó
con un 94% de apoyo. Suárez, reforzado por el apoyo a su reforma, anunció
elecciones generales para junio de 1977, del que tendrían que salir las
primeras Cortes constituyentes que elaborasen el proyecto de Constitución.

3.4. Primeras concesiones del Régimen

La realidad de la situación puso a Suárez en la tesitura de aceptar la

legalización del Partido Comunista, tras varias reuniones con Santiago Carillo
en el que este se comprometía a aceptar la bandera rojigualda y la figura de la
Monarquía. Sobre el papel de PC en estos años conviene destacar varias
cuestiones: en primer lugar, su posición como principal fuerza del
antifranquismo, tanto en el exterior como en el interior, que había mantenido

7
Se necesitaba una mayoría de dos tercios de las Cortes para sacar adelante la Ley, y
el Gobierno hizo todo lo posible por asegurar los votos: desde ofrecer cargos en
empresas e instituciones públicas hasta enviar a procuradores que se oponían en un
viaje en barco a Panamá o a Cuba.

16
durante décadas. En este sentido, Suárez sabía que cualquier modelo político
verdaderamente democrático y pluralista no podía dejar fuera a los comunistas.
Esta decisión - que se hizo pública en la Semana Santa de 1977 - provocó una
fuerte indignación por parte de los altos mandos del Ejército, quienes se
sintieron engañados por Suárez. Tampoco los Estados Unidos, con quien
España seguía manteniendo una alianza militar, se habrían opuesto a que el
PC siguiese ilegalizado, como dejó constancia el exsecretario Kissinger por
escrito8.

Pero lo cierto es que, por aquel entonces, los comunistas eran la única
formación política con verdadera fuerza sindical, y su rol como “apaciguador”
era imprescindible sí se quería contener a quienes, en las calles, aún
clamaban por una ruptura completa con el Régimen. La legalización del PC
también tenía como objetivo que las elecciones de junio de 1977 fuesen vistas
como legítimas en la escena internacional, y especialmente en los países de
Europa occidental, con los que España aspiraba a alcanzar una mayor
integración económica. La oposición, por su parte, ya había constatado que no
tenía capacidad suficiente para imponer un Gobierno provisional e impulsar una
proceso constituyente rompiendo explícitamente con el franquismo. Es por ello
que desde finales de 1976 se había optado por negociar con el Ejecutivo unas
condiciones básicas para concurrir a las elecciones. En el marco de la
“Comisión de los Nueve” - formada por un representantes del Gobierno y de las
principales fuerzas de oposición - se habla por primera vez de la necesidad de
sacar adelante una ley de amnistía.

Los resultados de las elecciones del 15 de junio marcaron el ritmo de lo que

sería la segunda fase de la Transición, en la que el acuerdo entre formaciones
políticas sería imprescindible para redactar la Carta Magna. Frente a políticos
como Fraga y su continuismo reformista - encarnado en Alianza Popular, a la

8
A este respecto, el entonces Secretario de Estado de EEUU le trasladó al monarca
su planteamiento respecto a la legalización del PCE: “tendréis un espectro de
oposición y una opinión política completamente normal sin él. Puede que la izquierda
chille, pero chillará de todas maneras”.

17
que se habían unido la mayor parte de altos cargos franquistas y
conservadores - la UCD de Adolfo Suárez estaba decidido a aprobar una
verdadera Constitución que sustituyese a las Leyes Fundamentales del Reino.
Para ello contaban con la ventaja implícita que les otorgaba el control de la
Administración y una ley electoral, aprobada meses antes, que favorecía a las
provincias menos pobladas. La UCD obtuvo una mayoría en votos y escaños
(165), seguido de cerca por el PSOE (118). Los comunistas, por su parte,
obtuvieron 20 escaños y Alianza Popular 16 . Los nacionalistas vascos y
catalanes también consiguieron representación en el Parlamento. Ante este
escenario, se imponía la necesidad de redactar una Constitución “de
consenso”, puesto que ningún grupo parlamentario tenía la fuerza necesaria
para hacer una Constitución a su medida. Se forma una comisión dentro del
Congreso que nombró a los siete ponentes encargados de elaborar el primer
anteproyecto de Constitución. A diferencia de las anteriores Constituciones de
nuestra Historia, la del 78 fue la primera que se sometió a referéndum popular,
lo que le otorgó una legitimidad de la que carecieron sus antecesoras. Su
articulado sí que comportó una ruptura nítida con la legalidad franquista - las
Leyes Fundamentales del Reino fueron derogadas expresamente - y con
algunas disposiciones realmente progresistas para la época.

En muchas ocasiones se ha dicho que la Constitución del 78 es el mayor hito

del proceso de Transición. Desde mi perspectiva, me gustaría matizar que lo
que puede parecer progresista desde un punto de vista formal, luego tiene que
tener una correspondencia material. No es ningún secreto que desde la
consolidación del bipartidismo, la interpretación y el desarrollo de muchos de
sus articulados se ha hecho de forma cada vez más conservadora. El
complicado proceso de reforma del art. 168 - que exige, entre otros requisitos,
mayoría de tres quintos en ambas Cámaras - hace que ciertos artículos del
denominado “núcleo duro” de la Constitución no puedan reformarse sin un
amplio acuerdo.

18
3.5. La aprobación de la Ley 46/1977, de Amnistía

Como hemos expuesto en las páginas anteriores, la Transición española se

caracterizó por ser un proceso esencialmente endógeno, en el que no se
buscó, al menos formalmente, una ruptura con la legalidad franquista. Pese a
todo, las fuerzas de oposición reclamaron desde el primer momento una
amnistía para todos los encarcelados por delitos políticos, lo que supuso un
fuerte foco de tensión en las negociaciones con el Gobierno. Previamente, en
julio 1976, el Gobierno de Adolfo Suárez - aún no elegido democráticamente -
había aprobado un decreto de amnistía parcial para ciertos presos políticos9.
No obstante, para las principales fuerzas de la oposición, se trataba de una
medida insuficiente, y se presionó al Gobierno para que diese pasos más
amplios en este sentido.

La ley de amnistía definitiva, aprobada en 1977, debía servir como puente entre
el Estado franquista y el nuevo Estado constitucional al que se pretendía llegar.
El contenido de esta ley, por lo tanto, daba un salto cuantitativo respecto a la
norma anterior, ya que declaraba amnistiados “todos los actos de
intencionalidad política, cualquiera que fuese su resultado, tipificados como
delitos y faltas con anterioridad al quince de diciembre de mil novecientos
setenta y seis”. De este modo quedaban incluidos los delitos de sangre -
algunos muy recientes - cometidos por grupos terroristas como ETA o los
GRAPO, entre otros. En su artículo segundo, la Ley también incluía los delitos
de rebelión y sedición tipificados en el Código Militar, así como los de expresión
de opinión, “realizados a través de la prensa, imprenta o cualquier otro medio
de comunicación”; la objeción de conciencia a la prestación del servicio militar y
los delitos de denegación de auxilio a la Justicia por la negativa a revelar
hechos de naturaleza política (...)”.

9
La amnistía parcial se aprobó mediante el Decreto 10/1976 de 30 de julio, sobre
Amnistía, sancionado por el Rey Juan Carlos I. En este decreto se indultaban delitos y
faltas de intencionalidad política y opinión “que no hubiesen puesto en peligro la vida
de nadie”. Como se leía en su exposición de motivos, el objetivo de la Amnistía era
“promover la reconciliación de todos los miembros de la Nación”.

19
El texto fue elaborado en Comisión Parlamentaria, en la que estuvieron
representados todos los grupos políticos a excepción de Alianza Popular, que
argumentó que “frente a los ataques a la democracia no es buena la
amnistía10”. La ley finalmente se aprobó con una amplísima mayoría
parlamentaria: de los 317 votos emitidos, 296 fueron a favor (del Grupo
Parlamentario UCD, del Socialista, del Comunista, de la Minoría
Vasco-Catalana, del Grupo Mixto y de los Socialistas de Cataluña); 2 votos en
contra (de Alianza Popular, que no estableció disciplina de voto); y 18
abstenciones (los restantes diputados de Alianza Popular y dos diputados de
Euskadiko Ezkerra y de la Candidatura Aragonesa, respectivamente). Como
vemos, la Ley de Amnistía fue una demanda que partió fundamentalmente de
los grupos de oposición, en especial por parte del Partido Comunista. Muchos
de sus partidarios la entendían como una victoria moral contra el franquismo, al
declarar ilegítimas sus condenas. Su aprobación también estuvo marcada por
la situación en el País Vasco y Navarra, donde el terrorismo etarra se
encontraba en un punto álgido. El creciente número de presos por terrorismo
en las cárceles vascas y las presiones de los diputados nacionalistas impulsó
también las amnistías, convencidos de que ayudaría a rebajar la tensión
política y la violencia. No es de extrañar, por tanto, que la oposición más dura -
aunque minoritaria - a la aprobación de esta ley partiese de los sectores
franquistas más intransigentes. En el debate parlamentario que la precedió
destaca la intervención del diputado comunista Marcelino Camacho, líder
sindical y que había vivido en primera persona la represión franquista: “Para
nosotros, tanto como reparación de injusticias cometidas a lo largo de estos
cuarenta años de dictadura, la amnistía es una política nacional y democrática,
la única consecuente que puede cerrar ese pasado de guerras civiles y
cruzadas (...)”.

10
Ceberio Belaza, M. (18 abril 2010). Alianza Popular sostuvo que la amnistía de 1977
no era “buena medicina”. El País. Consultado el 2 de mayo de 2022. “Operar con el
concepto de amnistía, que borra el delito, para hechos atroces de muerte a sangre fría,
implacables, proyecta dudas sobre la legitimidad de tales hechos, lo que puede
resultar socialmente intolerable y gravemente pernicioso”.

20
Uno de los aspectos fundamentales de la Ley de Amnistía, y la que marcaría su
desarrollo posterior, fue la extensión de sus efectos a los delitos cometidos por
funcionarios y autoridades del régimen franquista. Este elemento fue
introducido a propuesta de UCD, y en la práctica suponía blindar los crímenes
del franquismo de manera que no pudiesen ser enjuiciados por un Tribunal. El
texto se aprobó sin enmiendas particulares o a la totalidad, por lo que no hubo
un debate sobre este punto en sede parlamentaria. Que los crímenes del
franquismo quedasen impunes se entendió como una concesión sin la cual no
se podría lograr un ulterior avance en la consecución de derechos y libertades
públicas, más aún en un escenario tan volátil e inestable como el de aquellos
años. En palabras de Paloma Aguilar, “que no hubiera un debate sobre esa
cuestión se debe a las circunstancias del momento: entonces no se planteaba
que se pudiera juzgar al franquismo. El control del Ejército, la Policía y parte de
la Justicia por las élites franquistas era tan incontestable que la izquierda vio
como una concesión necesaria, a cambio de la amnistía para la oposición, la
impunidad del franquismo (...)”.

En este sentido, si bien no se puede hablar de la ley española como una

“autoamnistía” propiamente dicha, resulta incontestable que, en perspectiva,
los cuadros franquistas han sido los mayores beneficiados por esta.
Numerosos casos de torturas cometidas por agentes de las fuerzas de
seguridad franquistas no son enjuiciables en España11, al no existir
responsabilidad criminal por los hechos cometidos durante ese período. Se da
la paradoja de que una ley impulsada por los sectores de oposición al
franquismo acabó beneficiando a los que con más ahínco se opusieron a ella, y
a los herederos políticos de la dictadura.

3.6. Intentos de combatir la impunidad

11
De especial notoriedad han sido los casos de José Muñecas Aguilar y Juan Antonio
Gonzalez Pacheco, alias Billy el Niño, acusado junto con otros siete ex policías, todos
ellos antiguos miembros de la Brigada Político Social, de detenciones y torturas a
disidentes políticos durante los años setenta. Ante la imposibilidad de abrir una causa
judicial en España, se interpuso la llamada Querella argentina, que reclamó al Estado
español la extradición de los ex agentes por delitos de lesa humanidad.

21
Con la entrada del nuevo siglo, y con el sistema democrático parlamentario ya
plenamente asentado en España, se ha impulsado, por diferentes vías, el
enjuiciamiento de los crímenes que se llevaron a cabo durante el franquismo,
cuyas víctimas continuaban sin ningún tipo de reparación o reconocimiento. En
el año 2008, ya con la Ley de Memoria Histórica en vigor, el juez de la
Audiencia Nacional Baltasar Garzón se declaró competente para investigar la
desaparición de las víctimas del franquismo. En el marco de “crímenes contra
la humanidad”, el magistrado acusó al general Francisco Franco y a otros 44
dirigentes de sus Gobiernos y de Falange, imputándoles delitos de
“detenciones ilegales con desaparición forzada de personas”. Garzón destacó
en su auto que las acciones de los responsables políticos de la dictadura “se
enmarca a una actividad criminal planeada y sistemática de desaparición y
eliminación de personas por razones ideológicas”. Asimismo, en el auto declaró
extinguida la responsabilidad criminal de los acusados por haber estos
fallecidos, por lo que inhibió la instrucción de los hechos en favor de los
Juzgados de las localidades en las que se encuentran las fosas comunes
localizadas. Por este motivo, el juez fue acusado de un delito de prevaricación
al carecer de competencia para investigar delitos amnistiados o prescritos.

Aunque finalmente fue absuelto de este delito, resulta revelador leer la

argumentación12 del Tribunal Supremo sobre el caso, ya que sintetiza las
principales barreras que persisten a día de hoy a la hora de enjuiciar cualquier
hecho de este tipo. En primer lugar, se alude al principio de irretroactividad de
las disposiciones sancionadoras no favorables, consagrada en el artículo 9.3.
CC, según la cual no pueden ser juzgados en España delitos que no estuvieran
tipificados como tales en el momento de su comisión. A este respecto, en
España los delitos de lesa humanidad, torturas y genocidio no se incorporaron
a nuestro Código Penal hasta el año 2003. A su vez, argumenta el Tribunal que
los hechos que se pretende investigar les resulta plenamente aplicable la Ley

12
STS 101/2012, Sala de lo Penal.
https://s.libertaddigital.com/doc/sentencia-del-supremo-sobre-la-causa-del-franquismo-
41912518.pdf

22
de Amnistía, la cual fue “consecuencia de una clara y patente reivindicación de
las fuerzas políticas ideológicamente contrarias al franquismo”, y que
“precisamente porque la transición fue voluntad del pueblo español articulada
en una ley (la de Amnistía) es por lo que ningún juez o tribunal, en modo
alguno, puede cuestionar la legitimidad de tal proceso. Se trata de una ley
vigente cuya eventual derogación correspondería en exclusiva al Parlamento".

El Supremo añade, respecto a las posibles vías de resarcimiento, que la

pretensión de las víctimas, si bien razonable, no puede ser dispensada por el
sistema penal, puesto que el legislador ha cerrado expresamente esa puerta
como medio de obtención de justicia.

Se llega, por lo tanto, a una encrucijada, por la que el derecho de las víctimas a
obtener justicia se ve bloqueado en el plano judicial. Ante esta situación, los
grupos políticos de la izquierda parlamentaria española13 han explorado nuevas
vías para sortear la Ley de Amnistía, y de manera que esta se pueda
interpretar a la luz del Derecho Internacional Humanitario.

En noviembre de 2021, el PSOE y Unidas Podemos, socios de la coalición de

Gobierno, pactaron una enmienda de la Ley de Memoria Democrática, por la
cual se declaran imprescriptibles e inamnistiables los crímenes de lesa
humanidad. Esta reforma, que aún debe negociarse con el PNV y ERC, supone
asumir la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos14, vinculante
para España en tanto Estado firmante del CEDH. Tal y como expone el texto en
su tenor literal: “Todas las leyes del Estado español, incluida la Ley 46/1977, de
15 de octubre, de Amnistía, se interpretarán y aplicarán de conformidad con el

13
Casqueiro, J., Cué, Carlos. 21 de noviembre de 2021. “El Gobierno abre un
resquicio para juzgar los crímenes de la dictadura”. El País. (Consultado el 24 de mayo
de 2022).
14
Sentencia Ould Dah c. Francia, de 17 de marzo de 2009
(http://www.cfcpi.fr/IMG/pdf_Ould_Dah_c._France_Conseil_de_l_Europe_.pdf);
Sentencia Jorgic c. Alemania, de 12 de julio de 2007
(http://weblog.leidenuniv.nl/media/blogs/76039/1948/jorgic%5B1%5D.pdf); y Sentencia
Kolk y Kislyiy c. Estonia, de 17 de enero de 2006
(http://www.derechos.org/nizkor/impu/kolk.html ).

23
Derecho internacional convencional y consuetudinario y, en particular, con el
Derecho Internacional Humanitario, según el cual los crímenes de guerra, de
lesa humanidad, genocidio y tortura tienen la consideración de imprescriptibles
y no amnistiables”.

No obstante, los sectores más críticos con esta reforma señalan que sus
efectos sustantivos serán muy limitados, puesto que la inmensa mayoría de los
perpetradores de estos crímenes han fallecido ya. Se trataría, no obstante, de
promover un resarcimiento moral y simbólico, y de acabar con la anomalía legal
que existe en nuestro país por la falta de competencia de jueces y tribunales.

Esta es una reforma, por otra parte, fuertemente influida por los procesos que
han tenido lugar en varios países latinoamericanos, donde sus respectivas
leyes de Amnistía han sido cuestionadas por instrumentos de justicia
internacional, como la Corte Internacional de Justicia y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos. Precisamente, en este trabajo se pretende hacer una
mirada comparativa hacia otros casos de nuestro entorno cultural, en aquellos
países que también vivieron el paso de un régimen autoritario a una
democracia. Se trata de contrastar los diferentes modelos aplicados, en un
intento de analizar posibles alternativas y de ponderar la eficacia de los
métodos elegidos. Ver cómo y por qué, y con qué objetivos, se han construido
las políticas hacia el pasado, si se pueden extraer notas comunes y qué
lecciones podríamos aprender para España.

4. LAS LEYES DE AMNISTÍA EN AMÉRICA LATINA

Una buena forma de ampliar nuestros horizontes respecto al modo de gestionar

el legado de la dictadura en España es acercándonos a las experiencias
vividas en América Latina. Si bien cada país ha vivido su propio proceso, fruto
de sus dinámicas internas, su trayectoria histórica y la correlación de fuerzas
entre los actores sociales, todos responden en última instancia a la disyuntiva

24
de cualquier transición: pacificación o justicia, estabilidad del sistema o
rendición de cuentas; apoyo de las élites o reparación de la fractura social.

En las siguientes líneas expondremos el contexto social y político en el que

varios países latinoamericanos aprobaron leyes de amnistía15, centrándonos,
por razones de proximidad histórica, en Argentina, Chile y Perú16. Asimismo, y
para una mayor comprensión de los efectos y la naturaleza de estas leyes,
queremos sintetizar los principales factores que las determinaron. Este análisis
comparado tiene por objetivo llenar los vacíos que existen respecto al caso
español, y ampliar el debate sobre la pertinencia de estas leyes en las
sociedades democráticas.

4.1. El caso de Argentina

El caso de Argentina supone el ejemplo paradigmático de que una apuesta

firme por la justicia puede poner en riesgo la gobernabilidad del propio sistema.
A principios de los ochenta, la dictadura cívico-militar que gobernaba el país
estaba seriamente desprestigiada, por la mala gestión económica y por la
derrota nacional en la guerra contra Reino Unido. El nuevo gobierno
democrático, liderado por Raúl Alfonsín, se inició con la clara voluntad de
enjuiciar los hechos cometidos durante el período anterior. En 1983, tres meses
después del traspaso de poder, el Gobierno anuló la Ley de Pacificación
Nacional - una autoamnistía aprobada por los militares - e impulsó el
procesamiento de los jefes de las Juntas militares por el Consejo Supremo de
las Fuerza Armadas, un órgano jurisdiccional castrense. Posteriormente, una
enmienda del Senado posibilitó la punición de los crímenes por la justicia civil.
El proceso fue capitalizado entonces por numerosas Organizaciones de

15
Las normas aprobadas por estos países son de distinta naturaleza, por lo que
utilizaremos el término leyes de amnistía en sentido amplio, haciendo referencia a
aquellas leyes que impiden la investigación, el juzgamiento y la sanción a
responsables de las violaciones de Derechos humanos.
16
La elección de estos tres casos de estudio parte de que todos ellos comparten
características similares a la experiencia española, así como una proximidad temporal,
pues son leyes que se aprobaron en un lapso de veinte años.

25
Derechos Humanos, como las Madres de la Plaza de Mayo, que reclamaban la
investigación de todos los crímenes y la identificación de los culpables. Se
calcula que para diciembre de 1986 había en los tribunales unos 6000 casos
que implicaban a más de 600 oficiales del Ejército. El Gobierno de Alfonsín
trató entonces de contener la situación, aprobando la Ley de Punto Final, la
cual daba a los peticionarios 60 días para presentar casos ante los Tribunales.
Esta ley se topó con el rechazo frontal de buena parte de la sociedad civil:
60.000 personas tomaron la calles para protestar contra esta medida, a la vez
que se registraba una avalancha de casos en la judicatura. Por su parte, los
mandos del Ejército tampoco quedaron satisfechos: entre 1987 y 1988 tuvieron
lugar una serie de levantamientos militares17 que tensionaron al Gobierno y lo
obligaron a aprobar, finalmente, la Ley de Obediencia Debida, por la que se
impedía la acusación por estos crímenes a los oficiales de baja graduación.
Tanto el gobierno radical como la oposición peronista se mantuvieron juntos
ante el amotinamiento militar, pero esto no impidió que se aprobaran dichas
leyes de impunidad, que no serían derogadas por el Congreso hasta 2003,
durante la Presidencia de Néstor Kirchner.

La mayoría de los expertos están de acuerdo con que el fracaso de las políticas
de Alfonsín a la hora de impartir justicia respecto a los crímenes de la dictadura
se debió, en su mayor parte, a calcular equivocadamente la correlación de
fuerzas que existían dentro del propio sistema. Una vez puesto en marcha, el
proceso judicial se desarrolló de manera autónoma, con las Organizaciones de
Defensa de Derechos Humanos presionando para que se vieran cumplidas sus
expectativas y sus demandas de máximos. Si bien sus motivaciones eran
entendibles - los actos de represión durante la dictadura habían sido atroces
estaban muy presentes en la memoria colectiva - el sistema democrático en
Argentina no estaba lo suficientemente consolidado como para enfrentarse
frontalmente a la institución militar18.
17
El Ali, J. “Se cumplen este sábado 35 años del levantamiento carapintada de
Semana Santa de 1987”. ElDiario.es, 15 de abril de 2022.
18
En este sentido, cobran especial relevancia las palabras de Alfonsín en su discurso
para tratar de frenar el levantamiento, al decir que “la democracia de los argentinos no
se negocia. Se terminó para siempre el tiempo de los golpes (...)” para poco después

26
4.2. El caso de Chile

La experiencia chilena es un claro ejemplo de lo difícil que puede resultar la

obtención de justicia en aquellas transiciones en las que el Gobierno saliente
mantiene aún amplias cotas de poder e influencia en el sistema político.

En 1988, la dictadura militar liderada por Augusto Pinochet - que llevaba en el

poder desde 1973 - pierde el plebiscito19 por el que habría de mantenerse en el
poder 8 años más. Dos años después, en 1990, la Concertación de Partidos
por la Democracia (CPPD) - coalición opositora de socialistas y
cristianodemócratas - gana las elecciones generales y se da comienzo al
proceso de transición. El nuevo gobierno apostó claramente por las medidas de
reparación20 a las víctimas de la represión. El Presidente Alwyn impulsó la
Comisión para la Verdad y la Reconciliación, la cual, siguiendo los pasos de
Argentina21, investigó las muertes y desapariciones que habían tenido lugar
desde el golpe de Pinochet, y elaboró un informe al respecto - el Informe Rettig.
La publicación de este informe pudo constatar, de manera oficial y sin
posibilidad de duda, la represión perpetrada por los militares y grupos de
derecha auspiciados por el Régimen.

tender un puente con los sublevados al añadir: “reafirmaremos en hechos concretos

los criterios de responsabilidad que permitan la definitiva reconciliación de los
argentinos”.
19
La Constitución Política de 1980, aprobada durante la dictadura, establecía un
período transitorio de ocho años, transcurrido el cual los Altos cargos de las Fuerzas
Armadas debían proponer al país a una persona para ocupar el cargo de Presidente
de la República, el cual debía ser ratificado por la ciudadanía mediante plebiscito
(Disposición Transitoria 27º). La opción del “No” a que Pinochet continuase en el poder
ganó con el 54.71% de los votos.
20
Se aprobó la Ley de Reparaciones en enero de 1992, que establecía pensiones para
los represaliados por la dictadura, así como exenciones en el servicio militar entre
otros aspectos.
21
El gobierno de Alfonsín había creado, en 1983, la Comisión Nacional sobre
Desaparición de Personas (CONADEP). Un año después se publicó el informe
Argentina Nunca Más, que confirmaba la desaparición de al menos 8963 personas y
recogía los nombres de quienes habían colaborado en la represión. El informe fue
publicado oficialmente y de inmediato se convirtió en un bestseller.

27
A la hora de responder ante estos actos y llevar a sus autores ante la justicia, el
Gobierno se encontró con mayores dificultades. Antes de abandonar el poder,
el Gobierno de Pinochet había aprobado varias “leyes de amarre”, que
aseguraba la permanencia de una estructura administrativa afín al Gobierno
saliente, así como varios nombramientos en la judicatura que les garantizaba
una interpretación favorable de las leyes por parte del Tribunal Supremo.
Previamente, se había aprobado una Ley de Amnistía en 1978, que impedía
perseguir los crímenes cometidos desde 1973 hasta ese año.

El nuevo Gobierno tuvo muy poco margen para enjuiciar los actos cometidos
por Pinochet, y hasta el propio Presidente Alwyn reconoció que la justicia
debería buscarse “en la medida de lo posible”. El control institucional del
antiguo régimen era aún omnipresente y a diferencia de Argentina, el Ejército
contaba aún con gran popularidad y autonomía - el propio Pinochet permaneció
en su puesto de comandante en jefe de las Fuerzas Armadas hasta 1998.

No fue hasta ese año cuando la Corte Suprema de Chile, siguiendo la doctrina
mantenida por la CPI, resolvió que no cabía aplicar las Leyes de Amnistía a
casos de violaciones de derechos humanos. Esta decisión marcó un hito
fundamental, pues pasaron a ser enjuiciables las torturas, detenciones y
desapariciones cometidas en esa época, y permitió el avance de
investigaciones cruciales. Se calcula que hasta octubre de 2015, 279 personas
han sido declaradas culpables ante tribunales ordinarios en relación con estos
delitos, y 75 cumplen penas de prisión22.

El caso Chileno pone en evidencia, a mi juicio, dos factores de gran relevancia.

En primer lugar, el papel del transcurso del tiempo como elemento modulador,
permitiendo conquistar medidas de manera incremental, que no hubieran sido
viables en la inmediata transición. La valiente decisión de los Tribunales de
juzgar estos actos sólo fue posible una vez que se consiguió, de manera
22
Marengo, G. “Chile: la Ley de Amnistía mantiene vivo el legado de Pinochet”. El
País, 11 de septiembre de 2015.

28
gradual, depurar las instituciones públicas de la influencia pinochetista. En
segundo lugar, la función de las instancias judiciales internacionales, en tanto
que pueden colmar la falta de capacidad o de legitimidad de un Estado para
llevar a cabo procesos de justicia transicional23. En este sentido, la decisión de
la Corte Suprema de Chile en 1998 de admitir una demanda por actos
cometidos durante el Gobierno de Pinochet se hizo en aplicación de los
Convenios de Ginebra y a la luz del derecho Internacional Humanitario, que
establece que los crímenes de guerra, de lesa humanidad y de genocidio no
prescriben ni pueden ser amnistiados. La firma del Estatuto de Roma ese
mismo año24 también ha de entenderse como una apuesta clara frente a la
impunidad, puesto que se reconoce la competencia de la CPI para juzgar
crímenes de lesa humanidad que se pudiesen cometer en Chile en el futuro.

4.3. El caso de Perú

El caso de Perú tiene un especial interés para el análisis comparado porque

supone un ejemplo de cómo un ente de carácter internacional - el Sistema
Interamericano para la Protección de Derechos Humanos - puede contribuir a
la obtención de justicia y a la lucha contra la impunidad. Por primera vez la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) declaró leyes de amnistía
como incompatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
lo que tuvo una trascendencia enorme e informó toda la jurisprudencia posterior
al respecto.

A principios de los noventa, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

había empezado a recibir denuncias de desapariciones forzadas y ejecuciones
extrajudiciales auspiciadas por el Gobierno de Fujimori. Este había sido elegido
presidente tras ganar las elecciones de 1990, pero mediante autogolpe dos
años después había restringido gravemente las libertades públicas y los

23
Benavides Vanegas, F. S. (2011). Justicia en épocas de transición. Conceptos,
modelos, debates, experiencias.
24
Chile fue Estado firmante del Tratado de Roma en 1998, si bien su adhesión al
mismo se hizo efectiva el 29 de junio de 2009.

29
derechos civiles y políticos. Para impedir la actuación de los tribunales frente a
estos crímenes, en 1995 se aprobó la Ley de amnistía 26.749, que extinguía la
responsabilidad penal de grupos civiles, militares o policiales involucrados en la
violación de derechos humanos.

Poco después de haberse aprobado la Ley de Amnistía, se presentó ante la

Comisión Interamericana el caso Barrios Altos, en el que 15 personas habían
muerto tiroteadas por parte del Grupo Colina, un escuadrón paramilitar
integrado por miembros del Ejército peruano. La Corte Interamericana terminó
resolviendo que las leyes de amnistía eran incompatibles con la Convención
Americana de Derechos Humanos25, que carecían de validez jurídica y que por
lo tanto debían ser derogadas.

El Gobierno de Fujimori mostró una nula disposición a acatar la sentencia de la

CIDH, llegandose a emitir una declaración legislativa por parte de la mayoría
oficialista en el Congreso por la que se retiraba el reconocimiento de la
competencia contenciosa de la Corte, la cual fue juzgado como “inadmisible”
por parte de dicha institución. Tras la caída del fujimorismo, se inició un
renovado diálogo entre la Corte, el nuevo Gobierno y la sociedad civil. El
Estado peruano se allanó al fallo de la Corte, y se extendió la inaplicación de
las leyes de amnistía a todos los casos de violaciones de derechos humanos
que hubiesen tenido lugar.

La doctrina desarrollada en el caso Barrios Altos marcó un hito fundamental en

Latinoamérica, ya que fue usado como precedente por muchos Tribunales
nacionales para poder investigar crímenes de esta naturaleza en sus
respectivos países. Tanto Argentina como Chile se ampararon en este

25
“(...) son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de
prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan
impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los
derechos humanos, tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o
arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir
derechos inderogables reconocidos por el derecho internacional de los derechos
humanos”. Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Barrios Altos vs. Perú,
sentencia del 14 de marzo de 2001, Serie C, n.° 75, párr. 41.

30
 argumento para declarar la invalidez de las leyes de amnistía, y más
recientemente la Corte Constitucional de Colombia también ha aludido a
Barrios Altos para marcar los límites de la actuación del Estado en los procesos
de reinserción de combatientes.

5. PERSPECTIVA COMPARADA : CUADRO DE LEYES

Como hemos visto, el uso de leyes de amnistía ha sido una práctica habitual en
la historia contemporánea, y sus efectos en el sistema político han sido muy
diversos dependiendo del contexto. En el siguiente cuadro se pretende analizar
los aspectos principales de la amnistía de cada país objeto de estudio, de
manera que sea posible tener una visión general de las mismas. El objetivo,
por tanto, es contraponer las distintas trayectorias que se vivieron en estos
cuatro países, y señalar las consecuencias que tuvo la impunidad en todos
ellos. Finalmente, este cuadro nos servirá para extraer conclusiones sobre cuál
debería ser la hoja de ruta en España a la hora de ofrecer justicia y reparación
a las víctimas de su dictadura.

PAÍS LEY DE AÑO ÁMBITO APROBADA POR VIGENCIA

AMNISTÍA

España Ley 46/1977, de 1977 Todos los Congreso de los Sí

Amnistía actos de Diputados; Gobierno
intencionalidad democrático de UCD
política,
cualquiera que
fuese su
resultado, y
también los
cometidos por
funcionarios y
agentes del
orden público.

Argentina Ley de Punto 1986 - Caducidad de Congreso de la Derogadas en

Final; Ley de 1987 las acciones Nación Argentina; 2003
Obediencia penales y Presidente Raúl

31
 Debida limitación de la Alfonsín
imputabilidad a
los militares de
más alto rango

Chile Decreto Ley 2191 1978 Hechos Junta Militar chilena Derogada de
delictuosos (autoamnistía) facto desde
durante la 1998
vigencia del
estado se sitio;
no se
distinguen
delitos
comunes de
los de
motivación
política.

Perú Ley 26.749 1995 Amnistía Mayoría oficialista Derogada en

general a del Congreso el 2000
personal civil, Nacional de Perú
policial y
militar.

6. CONCLUSIONES

A mi juicio, lo que las experiencias latinoamericanas nos muestran respecto a

la lucha contra la impunidad es que se trata de procesos impulsados por una
sociedad civil decidida y movilizada. Las multitudinarias protestas en Argentina,
y la labor de las Organizaciones de Derechos Humanos dan buena cuenta de
ello. Por otro lado, es innegable el papel de los jueces y Tribunales a la hora de
iniciar estos procedimientos, que tendrán más posibilidades de éxito cuanto
mayor sea el respaldo político y social a que se conozca la verdad. Tanto en
Argentina, Chile y Perú, las Comisiones de la Verdad y Reconciliación que se
llevaron a cabo fueron clave en posicionar a los actores políticos a favor de la
investigación, favoreciendo un debate público y haciendo que los casos de
represión dejasen de ser tabú. En España, sin embargo, se dieron unos
factores que impidieron un desarrollo similar. En primer lugar, lo evidente de
que la dictadura franquista fue, con mucho, más larga que la de sus vecinas

32
americanas: Franco permaneció en el poder 39 años desde la sublevación
contra la Segunda República, frente a los 10 de Fujimori, los 6 de Videla o los
17 de Pinochet. Esto hizo que el régimen político del franquismo pasase por
diferentes etapas; a la cruel represión de los primeros años de la dictadura lo
siguió un período de desarrollismo en los años sesenta en los que la sociedad
española alcanzó un notable despegue económico. Asimismo, y como hemos
expresado con anterioridad, el aparato administrativo del franquismo no sufrió
una depuración tras la muerte del dictador. Las fuerzas de oposición sabían, en
1975, que una ruptura frontal con el Régimen no era posible sin recurrir de
nuevo a la violencia, y el recuerdo de la Guerra Civil estaba muy presente en
ambos bandos. Por otro lado, el proceso de transición democrática fue
fundamentalmente endógeno, pilotado por los actores políticos internos en el
país, y las instancias judiciales internacionales no tuvieron una cierta influencia
hasta mucho después.

Todo ello nos lleva, en conclusión, a plantearnos de qué salidas dispone

España ante el desafío de ofrecer justicia a su ciudadanía cuarenta años
después del fin de la dictadura. El tiempo, como es lógico, es un factor
inexorable, pues por la lejanía de los hechos y la edad de los afectados, cada
vez es más difícil que los Tribunales puedan juzgar a los victimarios. Para los
que sufrieron represión, por su parte, un buen punto de partida puede ser la
reparación simbólica y moral, pero esta nunca debe perder de vista la
aplicación de medidas concretas. La declaración de ilegitimidad de las
condenas franquistas por parte de la Ley de Memoria Histórica de 2007 fue un
importante paso en este sentido. En 2021, la propuesta de PSOE -UP de
reinterpretar la Ley de Amnistía conforme al Derecho Internacional da un paso
aún más ambicioso. El futuro, por tanto, solo se escribe pagando la deuda con
el pasado.

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