A los pobladores de la ciudad

RECONOCIMIENTG

Este trabajo se basó en una investiga-

ción realizada gracias al apoyo de la Con-
federación Universitarta Centroamertca-
na (CSUCA) y del Centro de Investigación
Urbana (CIU) de la Facultad de Arquitec-
tura de la Universidad de Panamá.
 CONTENIDO

Presentación

Introducción

El conjunto urbano central y la

zona de lránsito 3
El Transilismo, la economía y el espacio 3
La zona de Lránsilo, la oligarquía urbana y
la propiedad raíz 9
La presencia norleamericana en el
· desarrollo urbano" 12
La valorización inesperada 20
La econo•11ia dependiente y el poblamiento
Alva ro Uribe, La ciudad fragmentada 22
'?
de la ciudad

11 La aglom eración original 27

Q
La ocupación te1Titorial y los latifundios
suburbanos 33
La "estrategia inmobiliaria" 34
El nuevo casco urbano 38
Los ::igentes de la valo1ización 41
De los alquileres... 44
... a las parcelaciones (el ilustrativo ejemplo de
la finca 'Paililla" 46
El urbanismo y el Estado 49
© ::1Jvaro Uribe y el Centro de Estudios Latinoamericanos
usto Arosemena" I1l La ciudad fragmen lada 55
El Estado 60
Los loteamientos privados 65
ISBN 84-8385-007-9
Los urbanizadores ''brujos" 68
La fom1ac ión inicial de un Area Metropolitana 72
Portada de Ricardo Jaime

Reservados todos los derechos Conclusiones 85

Notas 87
Panamá, 1989
91
Bibliografía

-- -- '- - -- - -- - - - - - - - - . . . L ."
 INDICE DE GRAFICAS
D-1 Diagrama del conjunto urbano central
de Panamá
C-1 Producto Interno Bruto a precios de
mercado según sector de actividad económica
Y porcentajes de panicipación por región:
años de 1970 y 1978
M-1 Regiones de planificación de Panamá
G-1 Evolución de la población de la ciudad de
Panamá: 1840 - 1920
M-2 Ciudad de Panamá: la expansión restringida
M-3 La ciudad y el suburbio en 1915
C-2 Población del conjunto urbano central de
Pan_amá -Area Pacífico- por zonas y su partici-
pac1on relativa. Años 1940-1980
M-4 Las primeras determinantes . 1857
M-5 El espacio estrangulado
M-6 Area Metropolitana de Panamá . 1980
M-7 Principales fincas urbanas:
1914 . 1944
M-8 Los asentamientos originales - 1920
C-3 Número de viviendas y porcentaje de
participación por tipo de tenencia . Distlito
de Panamá· Censos de 1930-50-60-70 y 80 59
M-9 Ciudad de Panamá: paulas de expansión-
1940
M-10 Las urbanizaciones centlipetas
M-11 Las urbanizaciones centrifugas
G-2 Ciudad de Panamá: distribución del
ingreso por grupos y porcentaje de
receptores - 1980
M-12 Las barriadas de la peril'eria . 1970
M-13 Area ~etropolitana de Panamá.
superficie edificada - 1944
M-14 Area Metropolitana de Panamá.
superficie edificada - 1960
M-15 Area Metropolitana de Panamá.
superficie edificada - 1980
PRESENTACION
La ciudad de Panamá es historia. Es la histolia de la ex-
pansión capitalista a nivel mundial. Es la histolia de la Espa-
ña impeiial y su rápida conquista de un nuevo mundo. Es la
6
histolia de la Gran Bretaña bucanera que le arrebataba a to-
do aquel que poseía. Es también la historia del surgimlento de
la potencia norteamelicana.
7
La ciudad de Panamá reune siglos de una histolia muy
8
particular. Su estratégica posición geográfica la hizo codicia-
11
da por las potencias modernas. La ciudad que dominaba el ist-
mo proyectaba el mundo Atlántico hacia la enorme cuenca del
13
Pacífico.
19
El libro del arquitecto Alvaro Ulibe Diaz no es sobre la his-
toria de nuestra ciudad capital. Sin embargo, el autor no igno-
25
ra el peso de los siglos.
28
30
El estudio que presenta el CELA se refiere a un sujeto vi-
31
vo y dinámico que es la ciudad de Panamá. El autor estudia la
35
forma en que la urbe ha sido transformada en el último medio
37
siglo como consecuencia del rápido crecimiento capitalista. El
análisis se basa en un despliegue conceptual que permite
reconstruir la ciudad de Panamá que conocernos hoy y visua-
lizar contradicciones que obstaculizarán su desarrollo en el fu-
turo.
61
66
Alvaro Uiibe muestra cómo la ciudad de Panamá fue
67
subordinada a las leyes de desarrollo desigual del capitalismo.
La lógica del crecimiento capitalista aplisionó a los habitantes
de la ciudad sin que se tornaran las decisiones políticas nece-
69
salias para armonizar la rápida expansión urbana.
71
Las demandas de espacio vital para nuevas viviendas. u-
73
na industlia de la construcción ávida de ganancia y la especu-
lación de terratenientes crearon una dinámica arrolladora.
77
Atrapada entre la antigua zona del canal y la Bahía de Pana-
má. la ciudad y su población trabajadora han sido objeto de
81
manipulación y de todo tipc de fraudes financieros.
 El gobierno nacional y el Municipio de Panamá, domina-
dos por los intereses especuladores, hicieron la vista gorda.
Ganancias desproporcionadas fueron embolsadas por peque-
ños grupos de especuladores. La población se veía obligada a
vivir cada vez más lejos de sus lugares de trabajo. a pagar ca-
da vez más por su humilde vivienda y a transportarse en me-
dios cada vez menos eficientes.
Urtbe nos invita a la reflexión con su obra. Más aún, in-
vita a los clentlstas sociales, planificadores, urbanistas Yotros
a emprender estudios critlcos más profundos que contribuyan
a mejorar los niveles y los estilos de vida de todos los panarne-
ños.
Marco A. Gandásegul, h.
Panamá, 9 de enero de 1989

Lo interesante del trabajo de Uribe es que demuestra, con

sólidos argumentos, basados en una investigación realLzada
con rigor clentiftco, cómo se tejió el enjambre urbano que lla-
mamos el Area Metropolitana de Panamá, señalando las fallas
y los errores que se cometieron. De esta misma manera. el tra-
bajo es una guía para tnlciar una nueva dirección en nuestra
política urbana, superando las fallas. eliminando las grietas y
reordenando la vida de la ciudad primada del istmo.

Uribe pone al descubierto el intri.ncado misterio de nues-

tro desorden urbano y nos enseña su lógica. )los ofrece la opor-
tunidad de examinar nuevamente qué ciudad queremos para
nuestros hijos y las futuras generaciones. rescatándola de esa
historia tan ajena y. a la vez, tan propia. Contamos ahora con
la llave para abrir una puerta hacia la ciudad de Panamá. cu-
ya historia deben hacerla los panameños. Es la ciudad de Pa-
namá del siglo XXI que debe ser p laneada y concebida por quie-
nes la vivimos y por quienes debemos gozarla.

Hace 70 años, Eusebio A. Morales dijo que Panamá podía

ser más que un país de tránsito. Su preocupación era promo-
ver el desarrollo de las industrias del país. para lo cual era ne-
cesario estimular una población productiva y estable. La cri-
sis que hoy vive la Nación. indica que aún estamos lejos de al-
canzar ese objetivo. No cabe duda. empero, de que esta con-
tribución al conocimiento de nuestra ciudad capital apunta en
la dirección señalada por Morales y los panameños que segui-
remos luchando por construir la Nación firmemente enraLzada
en el trabajo que enaltece y ajena a la especulación que empo-
brece.

ii lti
 INTRODUCCION

Este trabajo procura dar cuenta de los aspectos que con más
relieve han incidido en el crecimiento de la ciudad de Panamá
y en la confom1ación de su Area :\letropolitana.

La investigación originalmente estaba orientada hacia la 1den•

tificación y el análisis de los procesos económicos, sociales. po·
líticos y demográficos en su incidencia sobre el territorio -zona
de tránsito• y su papel en la confom1ación del Area Metropoli-
tana de Panamá (A.\!P) durante los últimos 40 años . Sin em-
bargo, a lo largo de la pesquisa pudimos verificar que a nte la
subordinación de nuestro modelo económico a los intereses del
capital transnacional -fundamen talmente norteamericano- y
el peso desproporcionado que la existencia de la antigu a zona
del Canal tuvo en la confom1ación del espacio edificado que de-
rivó en el A.VIP, era preciso retroceder hasta el punto en el que
estos procesos habían tenido origen. Encontramos que lo ocu-
rrido durante los ú ltimos 40 años estaba predetenninado por
un modelo de organiZación económica que no ha variado esen·
cia lmente durante nuestra \'ida republicana. De esta manera,
la irúormación básica utilizada está agrupada alrededor de la
primera mitad del siglo, en razón de que las particularidades
del desarrollo urbano en el A.VIP -el impulso recibido a partir
de la construcción del canal. combinado con la estructura de
la tenencia de la tierra suburbana- determinaron por comple•
to la e;,._-pansión de la ciudad.

Por otra parte, esa expansión se situó en un contexto socio-

económico en el que a partir de la construcción del canal, la
vieja oligarquía comercial urbana desempeñó el papel de in ter•
mediaria exc lusiva entre el capital transnacional y la emer-
gente República. y desde alli negoció con Washington el otor-
gamiento de concesiones que le han permitido llevar a cabo un
proyecto de acumulación fundamentado en el sector impro-
ductivo de la economía (terciario). que a lo largo del siglo ha
especializado su función al pasar de su expresión en el comer-
cio y los serncios -profundamente a1Taigados en nuestra eco-
nomía-, a la banca y los seguros. Con esto se acentó aún más
el carácter dependiente de la econon,ja, la primacía del A.v1P
sobre el resto del territorio nacional, y la hegemonía de los pro-
pietarios del capital sobre el conjunto de la sociedad.

En este marco rigido de relaciones sociales. el crecimiento de I

la ciudad ha consistido, en sus aspectos más generales. en una
simple adición de edificaciones yuxtapuestas en el espacio cu-
yo resultado es la aglomeración que denorninarnosArea Metro-
politana de Panamá. Esto es cienameme una sobresimplifica-
ción (aunque la verificación empírica no se aleje mucho de ello);
sin embargo. profundizar en estos procesos requiere desentra-
ñar un fenómeno que es verdaderamente opaco. como lo de-
muestra el escaso nivel de desarrollo de la investigación en
nuestro país. Esta situación nos remite una vez más a la cons-
tante presencia norteamericana. cuya expresión en todas las
esferas de la vida social es un obstáculo permanente al reco-
nocimiento de nuestra propia historia.
Una consecuencia del carácter pionero de esta investigación ha
sido la gran cantidad de información recopilada que fue preci-
so obtener a fin de verificar, relacionar o producir algú n dato
de relieve para el análisis. El resultado permite \iSlumbrar al-
gunas lineas de investigación que complementen y profundi-
cen este trabajo. al que no podemos enfocar como un caso con-
cluido. sino como un proceso que apenas se inicia. Entre otras,
y obedeciendo a la mayor disponibilidad de información reco-
pilada. éstas serian: la distribución espacial de la población en
el A.v1P; la formación de asentamientos espontáneos en los úl-
timos 30 años: y la política de vivienda del Estado panameño.
EL CONJUNTO URBANO CENTRAL
y LA ZONA DE TRANSITO
La ciudad de Panamá, al igual que las otras capitales latinoa-
mericanas fue constituida como centro de intercarnb10 comer-_
cial. control administrativo y asiento de los grupos_ do!Tililan·
tes al principio del período colonial español. Ademasfoe arti:
culada por la corona española al incipiente mercant~1smo e':1
ro peo, en u n rol determinado por su especial situ ac1on geogra-
fica y que devino en la función histórica del trans itl:mo. Con
ello se generó una forma histórica de estructu ra econo~ca que
ha configurado la naturaleza de la econonúa panamena Y _:u
correspondiente espacio territ~rial desde la pro_pia fund:c 10~
de la capital -seis años despues del descubr1II11ento del Ma
del Sur" - en 1519.
El Transitlsmo, la economía y el espacio
Con el desarrollo del capitalismo, los requeri.mentos de la acu-
:nulación externa determinaron un modelo funci.~nal a los P::
pósitos de la distribución regional de la prod ucc1on Yde los

2 3
 tereses financieros del capital transnacional. Esto se tradujo
u1temamente en un modelo económico apoyado básicamente
en el comercio~- los senicios generados por el tránsito de bie-
nes y personas entre los océanos y relegó al llamado "sector pri-
mario" a una posición de debiüdad estructural en el territorio
-producción a nivel de autoconsumo básicamente-. La conse-
cuencia más notoria de este modelo económico y su dependen-
cia absoluta aJ tránsito por el corredor interoceán ico 1 . consis-
te en que es este corredor el que provee la riqueza concentra-
da en el principal asentamiento urbano y no -a la inversa de
otras capitales latinoamericanas- la periferia agricola.
En el nivel espacial la economía terciarizada constituyó un
gran eje de tránsito que se aisló del resto del territorio nacio-
nal y especializó sus funciones 2 • Pero también significó -a par-
tir de 1903- la presencia colonial de un enclave norteamerica-
no -la Zona del Canal- que durante 75 años mutiló la unidad
territorial panameña en una franja de 16 kms. entre los dos
océanos.
El economista Xabier Corostiaga ha descrito la función histó-
rica del transitismo en los siguientes términos:
"el caso panameño muestra como existe una conti-
nuidad histórica en la forma en que el pais se inser-
ta en le mercado internacional. a partir de las colo-
males :ferias" de Portobelo, continuando en sufun-
ción de vía de tránsito entre la metrópoli española y
las colonias. después con la modernización del trán-
sito comercial con la construcción del ferrocarril
1ransistmico (1850) y el canal interoceánico (1903-
1950) y.finalmente con la creación de una platafor-
ma de servicios transnacionales que comenzó en los
años 50 al entrar enfunciones la Zona Libre de Co-
lón y que, con las banderas de conveniencia. las
compar1ías de papel. los seguros y los serviciosfidu-
ciarios. entre otros. se completa hasta adquirir su
pleno rol con la creación del Centro Financiero Inter-
nacional en 1970".
4 5
La síntesis de estos ciclos, cuyo soporte es el aprovechamien-
to de la posición geográfica. puede presentarse así:
1. Ferias de Portobelo (1543- 1758)
2. Ferrocarril Transístmico (1850-1903)
3. Canal de Panamá (1903 -... )
4. Plataforma de Servicios Internacionales
[1950-... )
5. Centro Financiero lntemacionaJ (1970-.. .)
El resultado actual de este énfasis sobre el territorio es un con-
junto urbano comprendido por las ciudades terrninaJes del c~-
nal -Panamá y Colón- que conforman una sola entidad econo-
mlca y que junto al canal definen un gran instru_mento espa-
cial de apropiación-producción económica del pais. Este Con-
junto Urbano Central (CUC) con sus subconjunto~ Y comp~-
nentes (ver diagrama D- 1) concentraba en 1980 mas del 50 Vo
de la población nacional, y la Región Metropol~tana. conforma:
da básicamente por las provincias de Panama y Colon . aporto
ese año el 75% del Producto Interno Bruto Nacion al -donde el
solo sector comercio y servicios alcanzó el 66%. Por otra par-
te. en el Interior del país. cuya base económica es la agricultu-
ra (ver cuadro C-1. Regiones Occidental y Central). se agrupan
dos subsistemas urbanos: David. la tercera ciudad del país. en
la cabecera del subsistema de la Reglón OccidentaJ. Región
conformada por las provincias de Chlriquí y Bocas del T~ro: Y
en las provincias que componen la Región Central -_Cocle. Ve-
raguas. Herrera y Los Santos- el subsistema Chttre-Los San-
tos (ver mapa M-1). Es de anotar que estos dos conjuntos son
inferiores al CUC en una proporción de 11 y 26 veces respec-
tivamente. Así. para 1980. la ciudad de David terúa una pobla -
ción cercana a los 70.000 habitantes y Ch itré-Los Santos ape-
nas superaban los 30.000 mientras que el CUC rebasaba las
800,000 personas.
 D-1

DIAGRAMA DEL CONJUNTO URBANO CENTRAL DE PANAMA

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PRODUCTO INTERNO BRUTO A PRECIOS DE MERCADO SEGUN SECTOR DE ACTIVIDAD ECONOMJCA.

Y PORCENTAJES DE PARTICIPAClOH POR R.EGION: AÑOS 1970 Y 1978
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('l)U1t1ih1 al JIO' nw)'Of Y al p11r llYBOf. h,tOr,I , :niu,..,,.. t.L('.llf"' 11111,utUk,. Y uh·, ,•
Ui~1n10,:.. 1,1op1~1t:,,I ,i,- YN !f"n,:.,. ;,ct.,,1n1..i1;,du11 publ~·•· ...,,,v1.-1,,.. ¡,uhll,o..V p•1·,.0.,
,,,,...,1rl\1s -l Lt 7,(11.., del (:M.:,I 1k l'\oJ~un,\
-------:-:-----:-:::=:::·-
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P."I.,,..,. , ,• f,11,,<J,,.~t, l'l...<>M\,-•,yl..,"'"~~••..,•H .. l_,,..,..1,,,:r.>~ 1~~•
 ;,------------------------ La zona de tránsito, la ollgarqula urbana y la
propiedad raíz

Con el establecimiento de la zona de tránsito. hace casi 500

a."los. se creó en Panamá un ·medio económico artificial distln-
w -. donde. como se dijo antes. el comercio y los servicios pre-
dominaron sobre el agro. Nueslra capacidad económica se vio
así comprornelida corno ninguna olra. al vaivén de fuerzas exó-
i genas. lo que se ha reflejado en periodos cíclicos de crisis y au-
ge que nos alcanzan hasta hoy. La forma que este modelo de
~ economía tornó sobre el territorio no requ irtó. durante 300
r.l años. más que dos puertos terminales en ambos océanos has-
Q
:z: ta mediados del siglo pasado, cuando la construcción del ferro-
o carril transíslmico modificó todo este panorama: creó la ciu-
~ dad de Colón e importó trabajadores -no transeúntes- que tni-

5 ciaron el pooiamiemo ,Je lo que hemos denominado Conjunto

C'rbano Central.
~
11, .-\ estas fuerzas exógenas. que a modo de una gran excéntrica
r.l han determinado el carácter de nuestra economía. debemos
Q
adjuntar como complemento-reflejo. la composición de las
~ -fuerzas vivas· de la República. cuya acción. en el marco de los
:z:
o ..,8 condicionamientos impuestos por los nuevos colonizadores,
~
a::
w
"'
c..
....
u
dirigió el proceso de ocupación territorial en el AMP.
~
u
<
o..
o
De esta manera. en un marco de concentración poblacional y
"'
~ ~ actividad económica creciente se fue consolidando una oligar-
u"' quía urbana estrechamente vinculada a la zona de tránsito.
o
Su base de suslentación quedó constituida por la actividad co-
mercial con el extranjero y -ante la irnposlbi!Jdad de desarro-
llar un proyecto industrial de acumulación- la propiedad In-
mueble urbana y de haciendas suburbanas3 • Por otra parte.
y tal vez. debido a su vocación comercial. la oligarquía urba-
na no desarrolló en los alrededores de la capital ninguna acti-
vidad agrícola considerable, con lo que la ciudad encontró su
área de expansión hacia estos improductivos latifundios.

Desde la segunda mitad del siglo pasado ( 1848) la propiedad

raíz suburbana asumió un papel de más relieve en la vida eco-

8 9

- - - - - - - - -- - - - - - -- - --
 T ¡l __ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __
nómica de la región cuando un (otro) factor exógeno -el descu • •::
brimientc del oro californiano- introdujo el ferrocarril transíst-
m1co.

Con ello se produjo una demanda súbita de alojamiento y ser- +-

<
¡¡,
l'iCi"c; en las ciudades tenninales. Todo esto provocó, a su vez,
el encarecimiento inrnediato de los precios de los bienes in-
111u('b!es y dei costo de la vida. Esto significó enormes benefi-
cio;; para la oligarquía local. mediante la venta de propiedades
urba'la.s a comerciantes caribeños atraídos por la actividad de
esos ar1os en el istmo. y mediante el alquiler de viviendas al con-
ttngeme que acompañó esta efervescencia -y las que siguieron
'>LlCesivamente-. La evolución de la población de la ciudad de
Panamá en esos años lo muestra con elocuencia. Hacia 1843
Panamá no alcanzaba los 5.000 habitantes: al final de ·1a ca-
.,,.,.1., l--l----+-----i

iifom.ia· -1864- había !legado a los 13.000: ante un nuevo pe- 1

ríodo de crisis la población se contrajo a 10.000 -1870- para 1
\"0lvrr a aumentar con la inversión del canal francés: 18.000
en 1880 hasta alcanzar los 24.000 habitantes en 1886: con el
f~acaso de los franceses la población se redujo nuevamente y \
1
asi, a! comienw del proyecto canalero norteamericano -19O5-
habi¿ 22.000 personas en la capital. El Censo de 1911. en ple-
no ai.;ge constructivo, seiialó 47.000 personas y nueve años
•n:w t::trde -seis después de concluida la construcción del ca-
11c.l- la ciudad ya consolidada presentaba un crecin11ento leve
pero sostenldo: 59.500 habitantes (ver gráfica G-1).

Con la construcción del canal norteamericano se introdujeron

ctos ciementos cuyos efectos sobre la población. la estructura
t'C:onóm!ca y el espacio afectaron no solamente las incipientes ¡___...;.__f----:-----+---t-~ ;
ciudarles terrn1J1ales, sino al conjunto social de la nación. Pri-
mero, la propia magn!tud de la obra requirió la presencia de
ce-rea de 50 mil trabaJadores extranJerosconcentrados en el co-
rredor transistm,co. Segundo. la creación del enc!a,·e nortea-
mericimo de ia Zona del Canal, que dividió en dos el territorio
r,acional, reinstaló el estatus colonial en la zona de tránsito y
finalmeme, aunque no por ello menos in1portame. deformó el
crecimiento de las ciudades de Panamá y Colón.

il
 í
1

A más de lo antelior, el espacio suburbano y las áreas rurales

contiguas adquilieron notable importancia a partir de la cons-
trucción del canal. cuando la creación del enclave redujo en CIUDAD DE PANAMA: LA EXPANSION RESTRINGIDA
más de 80% la disponibilidad de tierras inmediatamente urba-
niza bles (ver mapa M-2). Esto condujo a los propietanos de las
fincas restantes a establecer una estrategia de utilización del
CIUDAD DE PANAMA: 17%
suelo disponible. súbitamente escaso. que justamente por ello
posibilitaba la obtención de beneficios extraordinalios. Tal es-
trategia se llevó a la práctica mediante un mecanismo que de-
signaremos en forma general como especulación inmobtlialia.
Y es este, a nuestro entender. el factor que con más peso ha de-
terminado la manera en que la ocupación territolial ha tenido
lugar en la ciudad de Panamá -lo que a su vez constituye la hi-
pótesis central de este trabajo.

La presencia norteamericana en el "desarrollo urbano"

1
Hacia la última parte del siglo XL-X, Panamá era una ciudad
bastante inhóspita y atrasada. que había conocido sin duda
tiempos un poco mejores:
BAH lA DE PANAMA
.1
1
•<
"Actualmence es una ciudad de ruinas rodeada de t
fonnidables bastiones y murallas que no tienen más

l
belleza que su pintoresca cadencia, y de templos
suniuos[simos bajo de cuyas bóuedas ya no hay al-
tares sino espesos bosques. cubriendo con el uerde
follaje de los trópicos, las grietas de sus muros secu ·
lares•.•

Que seguía existiendo bajo el signo del detelioro:

•... el último incendio. acaecido en 1878, realizó casi

wtalmence la obra de destrucción que hace años se
iniciara ... no puede darse un paso sin tropezar con
ruinas; por todas partes se uen casas destruidas,
lienzos de pared que amenazan desplomarse a cada

12 i3
 ir.omento. grietas enonnes. despojos. en una pala-
br,,, de lodo le que_tue pre.,u de las llamas·.•
•· m·o µru1c:pal rrob!em2.. s1:1 embargo. era lo que en el pre-
aei::e se denomma ·sanidad amb1emal"·
?'n ia población se nou1 gran descuido en /a higie-
:le Y la lunpteza. lo cual. unido a las miasmas de las
,:,a1a-mareas con el tórrido sol de aquel clima y el de-
sague de los alcantarillados al descubterto. la hacen
oas,ance malsana".º
E:• esre estado de cosas se inició la construcción del canal ori-
('.!nalmem:- por los franceses. quienes fueron virtualm.ente
d:~·,rr:'.:dos por las enfennedades tropicales. y luego por los nor-
tc,,m,.icanos quienes empezaron por el pr111· c· ·
~ .. ~ _ . - 1
1p10: e sanea-
;':·;_1:to de la zon~ de transito . Esta operación. cuya escala su-
,i_. "ºª con ampatud el marco puramente urbano, provocó en
:-iu;<:t_ras_ dos ciudades pnncipales una serie de consecuencias
,'i_e ;-Jao t1po_fpa n1cularmente,en las esferas económica e ideo-
,,,¡,,.,,,l q·•~ nan dete · d d
· , · · , ~- ·· •, r.nma o su esa1Tollo durante este siglo.
Cincuenta años antes, la ciudad de Colón habia sido cread
para que sirviera de alojamiento -durante la construcción-y dª
. .:rJad .terminal del ferrocarril Otro tanto habn·a s1·d o necesa-e
c,•
:1~ :ealtzar con _los trabajos del canal, por lo que en realidad, la
- ~l-:,tenc1a pre,'1a de las ciudades de Panamá v Colón represen-
~~ n,~~ort_:mes economi_as. pues ahorraba l;s enormes inver-
,.fJt..-; <¡t. . requena cbl:!!alon ame nte el inicio de la obra o
e~:' •?ª!1era. desde el pumo de ,·1sta de los norteamerica.no e
•::d,,~ solo tu,•ieron que realizar obras complement · •s.
·- r 1~. - . . . anas -me10-
·:'· :"~ 1.:ond1c1o_nes de h:,,_b1tac1ón de los · campamentos· que
e ricontraron- rmemras que para las propias ciudades tem1in _
,, ~ Cíld 1 a
·"- - ., o e. atraso en que se encontraban- esto fue poco me-
:,os que una resurrección.
Esws dos posiciones pueden verse con toda claridad en la Me-
moria Anual de la Comisión de Canal Istmico. de 1905, uno de
14
cuyos apanes citaremos extensivamente. pues ex-plica con
gran detalle e incluso algo de cinismo. los requerimentos, el al-
cance de los trabajos y la justificación técrúca y económica de
todas estas obras.7
Sanitation of the isthmus
The construction of ihe iSthmian canal depends
upon so maimainig the health and comfort oj our
worktngforccs as to secure a high grade of ejficien-
cy. The French company was obliged to suspend
operations ar two periods by reason of the ravages of
disease. The necessilies ojthe situalion require that
the Commission provides far che employees pure
water; good f aod. properly prepared and regularly
served; adequate living quarters. a.[fording proper
air space and constructed with due regard to tro-
picalconditions. climateandotherwise; andthe best
hospital service and medica! treatement known to
modem science. The cities of Panama and Colon
and the wwns of the Canal Zone must be graded and
drained and provideci with LL•aterworks. sewers. and
other pLiblic utililies prescribed by modem thought
as essential to public ltealth and comjort; sanitary
and building regulalions must be enacted and en-
Jorced. Panama and Colon are adjacent to the line
of the canal and (territorial/y) within the Zone. They
are not within thejurisdiction of the Zone authori·
ties. but disease cloes not observe the imaginary
lines ofjurisdiction demarcation. Both these cities
and the town ofLa Boca are at tide level and untü the
canal construction was iaken over by the United
States were practically without public utilities. The
cilies of Panama and Colon must be paved. Outside
of the cities the marshes adjacem to the towns and
camps must befilled ar drained. (... )
This sanitary work must be undertaken, notas an
act aj magnanimity to the inhabitants. but as a
necessary means of accomplishing 1he purposes of
the United Scates on the lsthmus. The United Sta·
15
 tes, by uinue oj its ownership oj the Panama Rail-
road, has the propietary title to a large amount of
real estate in Panama. Colon , and La Boca. and by
the increase oj value resullingfrom these public im-
provemems will be greatly beneflted flnancially.
Moreouer. under the terms of the treaty the United
States is w be reimbursedfor the expenses ojcons-
tructing the wacerworks and sewer systems ofPana-
ma and Colon.
Es evidente que el propósito de los noneamericanos era sola-
mente la construcción del canal. por lo que los efectos benéfi-
cos que se derivaron de estas medidas fueron meramente ac-
cesorios. En todo caso. fueron inmediatamente benéficos y fi-
nalmente perniciosos. Lo comprueban de hecho las restriccio-
nes limitrofes. impuestas y mantenidas con total indiferencia
hacia el desarro11o de las dos ciudades en cuestión. que hicie-
ron de la primera una ciudad estrangulada. forzada a crecer
linealmente. y de la segunda. una ciudad totalmente aislada.
ahogada, sin posibilidad alguna de extensión de forma conti-
nua.
Hacia 1913 hubo más de 56.000 personas trabajando en las
excavaciones del canal. mientras la población de la República
apenas superaba los 300.000 habitantes y la de la provincia de
Panamá no alcanzaba los 70,000. Evidentemente, ahí existía
una demanda de bienes y servicios que podría haber genera-
do alguna actividad industrial. Sln embargo. esta posibilidad
fue elin1.lnada desde el principio en el tratado suscrito con Wa-
shington en 1903. donde se le entregaba totalmente este mer-
cado a la lndustria y comercio norteamericanos. 8 Por otra par-
te. el bajo nivel de salarios que se pagaron durante la construc-
ción del canal contribuyó también a lln1itar el desarrollo de un
proceso de acumulación industrial de tipo capitalista, por la
consiguiente estrechez del mercado interno: fueron muy pocas
las industrias -gaseosas y cervezas. por ejemplo- que lograron
constituirse en esa época.
Así. a mediados de 1904. los noneamericanos ya lnstalados en
16
la zona del Canal, habían establecido lodo un sistema de co-
mercio libre de impuestos que Imperaba sobre la actividad eco-
nómica local. El toque flnal de esa operación, en junio de ese
año . fue la e:-..-pedición de una orden ejecutiva donde se dispo-
rúa lo siguiente:
1. La apertura de la zona del Canal de Panamá al comer-
cio mundial.
2. La aplicación en la ZCP de la llamada "Tarifa Dlngley·.
3. Los puertos de Ancón y Cristóbal pasan a ser puntos ter-
l
n1.lnales del Canal.
4. El establecimiento de aduanas y correos.
Estas medidas. que cayeron como un pesado telón sobre las ex-
;iectativas de los comerciantes. golpeaban también las arcas de
la recién nacida República. que se ve1a privada de importantes
ingresos fiscales y asfixiada económicamente. Pero. como se-
ñaló A. Figueroa. "los conceptos de patna ~ comercio nunca 1
íueron tan paralelos·, de modo que se llego a un acuerdo de
mutuas concesiones -el convenioTaft de 1904- que es ilustra-
tivo de la magnitud de la presencia noneamericana en la vida
económica nacional.
En lo que nos ocupa, es de especial Importancia el articulo 10
de ese convenio. pues contenía una medida de desarrollo ur-
bano que favorecía a los propietarios de las fincas aledañas:
"El camino real que se extiende desde los limites al
este de la ciudad de Panamá - hoy Vía España y C.
43-. tal como se fija en el mencionado convenio de
delimitación provisional del 1O de Junio de 1904,
hasta et punto más al este aún -actualmente la fá-
brica de Pepsi Cola(!) - donde et camino hacia Las Sa-
banas atraviesa la línea de ta ''Z.ona" (que queda 5
millas al este del eje central del CanaU. será repara-
do y conservado en buen estado de servicio por cuen-
ta de tas autoridades de la Zona del Canal y a su car -
go también y de igual manera, et mencionado_ cami-
no desde et límite este, de ta ciudad de Panama, has-
17
 la el puente deljerrocarnl -"el puente· de Calidonia. M -3
hoy Ave Central y Plaza Gandhi- en lu ciudad de Pa-
namá".
LA CIUDAD y EL SUBURBIO EN 1915
A cambio. claro está, de que Panamá desisliera de su reclamo
de remuneración por el uso a perpetuir.ad de los edificios mu -
• /\.UI.UI.J.-.;I~
nicipales situados en la Zona d~l Canal. •'.OS,1 que efectivamen-
te sucedió

No era para menos: con esta medid;:i los 110rteamericanos lite-

ralmente pavimentaban el camino -el único que quedaba- para
la expansión de la ciudad de Panamá. ganando asila buena vo-
luntad ele los benelkialios -los prop1e1Úios ele la lierra-. Eslo
en realidad constituyó una suerte de premio de consolación
ame las restricciones y la compett.'ncn que impuso la creación
del enclave canalera\ pem1i1ió a lo:, "benertcianos· recunir a
otra fonna de acumulación. esta ,·ez denvada del monopolio
sobre la tierra urbana de Panamá. De esta m:mera. traslada-
ron sus intereses hacia el sector de la construcción de vivien-
da de alqu1ler, donde también lograron concesiones de los nor- 1 SAHIA DE PANA..1-\A
teamericanos: en 1909 el gobierno panameño com•ino con W;:i-
shington que persona alguna no vinculada a las actividades
propias del funcionamiento del Canal. podiia fijar su residen-
cia en la Zona del Canal. Con la certeza de esta nueva deman-
da. y con el apoyo de una Constitución confeccionada precisa-
mente por los dueños de las casas y lierras. el resto fue real-
mente una cuestión de carpimeria: la construcción masiva de
barracas. Por esta razón . la expansión urbana de estos años
se debió casi exclusivamente a la construcción de banios de al-
quiler (cuarterias o inquilina tos): '.\!arañón, Guachapali. San
Miguel y Granillo. durante la construcción del Canal y otro
más. el célebre Chorrillo. al ténnino de la obra. en 1914 (ver
mapa '.vl-3) º"-..;2;.:,00::----- --1000 m

Estas cuanerias no solo resultaron buen negocio en si m ismas

(inversión reducida. alquileres altos). sino además su presen-
cia en el espacio urbano fue definiendo con claridad el perfil del
Arrabal y con él. las nuevas áreas de expansión de la ciudad
cuya valorización delimitaba -como la antigua muralla- el

19
asen~an:iemo de los sectores sociales más acomodados. A es-
los ult1mos habría que adjuntar, desde ese momento. v des-
de sus ··propias" tierras, a los nuevos ocupar.tes ce la zo~a del
Canal.
De esta manera, durante el periodo de la construcción del ca-
nal. la ciudad de Panamá abandonó la antigua división intra-
muros-arrabal , a cambio de una no,·edosa organización espa-
cial b~sada en el esrablecimiento de tres zonas que pautaron
de al~1 en adelante su funcionamiemo r desarrollo: el viejo cas-
co u1 bano hasta_ Cal!donia -asiento de los banios obreros y del
c~merc10 trad1c10nal-: los suburbios de la Exposición v Bella
\ 1sta -hacia donde se desplazó pane del aparato admi~istra-
u_vo d~I Estado y prácticamente toda la vivienda de la burgue-
:,1a-, ~ la propia Zona del Canal -con sus msta!aciones milita-
res y civiles. funcionando como. una ciudad paralela.
La valorización inesperada.
Con la e.\.-pansión de la ciudad. hacia 1922 los precios del sue-
lo urbano (urbanizable) alcanzaban tales ruveles, que el mmis-
tro de Hacienda señaló con asombro en la Memoria a la Asam-
blea Nacional ese año:
·Todas las tierras de Bella Visw, por ejemplo, me
fueron ofrecidas a mi en venta el año 1897 por el ge-
neral Buenauentura Correoso por la suma de seis
mil pesos de plata colombiana, y posterionnen.te, en.
1899, las de Pen-y's Hill en. don.de se halla hoy el Cir-
co de wros, por mil seisctenws pesos. Hoy, en cual-
qwera de esas propiedades. la cierra se uen.de por
~erro cuadrado y las referidas sumas n.o alcan.za-
nan para comprar en ellas un solar de veinticinco
metros de frenre por cuarema de fondo. Las tierras
de las Sabanas. 11sadas 'tasca hace pocos mios para
mantener ganados en soltura (cada res necesita una
hectárea ele Cierra en. esa fonnai, carecían de ualor
comercial digno de mención ¡; ho¡; se uenden a pre-
c'.os apenas creíbles, pudiendo cilarse casos d.e hec-
tareas uenciidas a clos mil quinientos balboas.".
20
Y enseguida desataba un alegato que retrata y denuncia los
i-actores condicionantes de toda esta situación y cuyo fondo de-
;a transparecer la débil posición de las autoridades freme a los
:erratenientes:
"Han hecho algo los clueños de esas uerras para que
tos ualores de ellas hayan crecido en proporción tan
asombrosa? Le han agregado ellos algo a la cierra
con su esfuerzo personal o con su dinero? No, el cre-
cimiento del ualor ha sido causado por la transfor-
mación económica y social que elpals ha experimen-
wdo y sobre wdo por el aumenw de la población con
motwo del Canal y por la construcción reciente de
caminos confondos del Tesoro Público. Es decir,
con tos dineros obtenidos de todos los impuestos co-
lectados en elpals, la.\'ación ha construido caminos
excelentes que han transfonnado propiedades de un
ualor casi nulo en propiedades de un ualor nunca an-
tes soñado por sus duel'ws". 9
Tanto la "transformación económica y social" como el · aumen-
to de población· no eran otra cosa que los efectos más sobre-
salientes de la inversión -y de la presencia colonial- norteame-
ricana. Así. el modelo de acumulación impuesto, perforó fácil-
mente la realidad social -siendo una de sus estructuras la or-
ganización del espacio urbano- y determinó sus formas y sis-
temas subordinados (infraestructuras, transporte, etc.). De tal
manera que incluso los sectores dominantes internos se vieron
reducidos al simple papel de observadores de este proceso. Así
se explica que los terratenientes locales ·nunca soñaran· con
la valonzación que la transformación capitalista del espacio
produjo en estos primeros momentos.
Las ganancias obtenidas mediante la sorpresiva valorización
de las fincas suburbanas, sólo sirvieron para subrayar la im-
portancia del sector inmobiliario como polo de acumulación y
desencadenaron un alza generalizada en los precios de la lle-
rra suburbana y en los alquileres de los cuartos del nuevo
"Arrabal". En estos últimos. las alzas adquirieron caracteris-
21

Ucas tan abusivas. que en 1925 dieron lugar a la plimera con-
frontación social en la nue,·a República. conocida como el :vio-
vimicnto lnquilinario. En esta ocasión. el gobierno. intransi-
gente e incapaz de sofocar por ia fuerza la organizada agitación
inquilinaria. requmó la intervención de los vecinos de la ·zo-
na" (los soldados noneamericanos). que ocuparon la ciudad
durante once días ·para mantener la paz y el orden público·
Con ello. el problema simplememe se difirió y volvió a presen-
tarse siete años más tarde al llegar al país los estremecimien-
tos de la crisis capitalista del 30. Esta ,·ez. el gobierno tuvo que
legislar -si bien tímidamente- al respecto y con ello dio el pri·
mer paso a un camino que lo lle,-aria veinte años más tarde a
asumir el papel de urbanista
La economía dependiente y el poblamiento de la ciudad.
A panir de la crisis del 30. la bur~uesía 1mensificó esfuerzos
por mejorar sus condiciones de usufructo frente al monopolio¡
norteamericano en la Zona del Canal. Esto se logró. limitada-
mente. mediante un tratado en 1936. y de manera más amplia
con el tratado Remón-Eisenhower en 1955.
Las refomias del tratado del 36. aprobadas por el Senado nor-
teamericano en 1939. se confundieron con la actividad inusi-
tada que la Segunda Guerra \lundial empezó a generar en la
zona de tránsito y que derivó en un acelerado proceso de acu-
mulación y capitalización interna. Con ello. se elevó la produc-
ción agropecuaria -ganadería-. el comercio. y se echaron las
bases para la creación de algunas industnas nacionales (ce-
mento. arcilla. comestibles. detergentes y tabaco). Simultá·Í
neamrnte. la corriente de población que se concentró en la ciu-'
dad de Panamá. consolidó los que hasta entonces eran meros
·1ugares poblados·: Pueblo :--:ue,·o. Río AbaJO y San Francisco.
posteriormente incorporados a la estructura administrativa de 1
la ciudad. Además. se señalaron nuevas paulas de poblamien-
to. con la habilitación de tierras a lo largo de la Carretera Tran-
s islmica. vía requerida por los norteamericanos para la defen- •
sa del canal y construida por ellos en 1942.
22
:'ueron pues. nuevamente. las exigencias de la M_~trópoli. tra-
duc idas en actividades de construcción. ampl.iac1on Ydefensa
de las instalaciones del canal. así como la venta de servicios a
ios contingentes militares y a las naves en tránsito. los gene-
radores de aquella bonanza legendaria. remarcando una vez
más el carácter de dependencia y debilidad estructural de
nuestra economía.
Al término de la Guerra. la economía nacional cayó de nuev?
en una crisis en cuyos peores años -1946 a 1951-. se r eg_1stro
un promedio de crecimiento muy cercano a cero. _Esta s itua-
ción se resolvió mediante un proyecto que promovlo la acumu-
lación industrial -mediante la sustitución de importacl?nes- y
el planteamiento de un nuevo acuerdo con los Estado"s_Uru?_os.
que bajo la forma de un tratado firmado en 1955. libero la
masa de trabajadores -cerca de 20.000-de la Zona d~\ Canal,
incorporándolos al mercado de bienes de consumo nai:1onales.
También hubo restricciones de residencia a los trabajadores n?
norteamericanos en el territorio de la ·Zona". lo que significo
para Panamá el surgimiento de nuevos barrios aJ norte de la
ciudad -y. para los terratenientes. una nueva fuente de divi-
dendos-.
con este.nuevo impulso de la economía. el sector manufactu-
rero t uvo su mejor momento durante el decenio 60· 70, culmi·
nando en 1970 con un aporte equivalente al 17% del PlB. el
más alto en su historia. Sln embargo. ante la debill~ad del mer-
cado interno. en ese nivel de producción se saturo la deman-
da de productos de las áreas tradicionales -alimentos. bebidas
y tabaco- y no se presentaron altemanvas que pudieran dina:
mizar el sector (ampliación de la capacidad exportadora, desa
rrollo agroindustrial. ensambladoras. etc:l- Por otra parte. los
efectos de este proceso de industrializacion incipiente dejaron
en el agro una mayor concentración de la tierra en man~s de
productores capitalistas. Esto se tradujo en una notable des-
campesinización" -entre 1960 y 1970 el crecimle~to_del PIB
agricola fue de 63%. mientras que la poblacion ec_onom1camen-
te activa (PEA) del sector sólo aumento en 22%. Y entre 197?
y 1980. las cifras fueron 21% de incremento para el PIB agn-
!
23
 cola y una reducción absolura de .;3,000 trabajadores, equiva-
lente al 12% ele la PEA del sector primario- y desencadenó una
masiva emigración rural que en el espacio urbano se manifes-
tó de manera muy notoiia en el poblamiento de las periferias.

Estos fenómenos aceleraron el proceso de urbanización de la

sociedad panameña situando a más de la mitad de la población
del país en el Conjunto Urbano Central por primera vez en la
historia. El ejemplo más importante de este vertiginoso creci-
miento es el Distrito de San :vlil(uelito, antiguo suburbio de la
capirnl, sobre la Carretera Transistmica, que inició su pobla -
miento a fines de la década del 50. mediante la construcción de
una bamada de invasión (barriada "bruja"). La población pasó
de 13,000 personas en 1960 a 68,000 en 1970, y diez años
después a 160,000 habitantes, lo que no solamente consolidó
a San Migue lito como el más importante polo de crecimiento del
A.MP (ver cuadro C-2), sino puso en relieve , y esta vez en for-
ma masiva, la presencia de un viejo agente productor de la ciu-
dad: el auto constructor-él mismo un producto típico de la ciu-
dad dependiente-, que en los últimos aüos se perfila como el
portador de una nueva propuesta de ciudad, desde la perspec-
tiva de los sectores populares.

-
...
~
11'1

~
o -
!.~;;

24
25
 II

LA AGLOMERACION ORIGINAL

Antes de la existencia del canal -y de su "Zona·- la ciudad de

Panamá poseía un lmpedimento topográfico que condicionaba
su expanslón: el Cerro Ancón, verdadera muralla de 1,000
I mts. de largo y 200 de alto, que limitó el crecimiento Inmedia-
to de la capital (ver mapa M-4). Este obstáculo de la geografia
tuvo proyecciones sobre las fincas aledañas, y los linderos de
estas fincas fueron la base -inapropiada- de las calles enlazo-
na Central. Ello generó un trazado y dirección de calles que
1 nunca correspondió a los requertmentos de desplazamiento en
este sector de la ciudad. En adición a esto, la conexión del Cen-
tro con las tierras al norte de la ciudad se vio ulte!'lormente res-
tringida cuando, a mediados del siglo pasado, se construyó el
ferrocarril transístmico. En este caso, la estación terminal, pa-
tios y servidumbres de funcionamiento en la capital, quedaron
ubicados en medio del área de expansión de la ciudad entre el
Cerro Ancón y la bahía. Sin embargo, los obstáculos que plan-
teaba esta serie de detenrJnant.es al crecimiento de la capital

27

LAS PRlMERAS DETERMINANTES . 1857
• ,UE>, EOir:CADA
AilRl~
ISTMICO
BAHU. OE PANAftA
'L...-,...20;,;0;.....____1,ooo
28
M-4
fueron irrisorios por comparación con las restricciones im-
;:ruestas (ver mapa M-5) y los problemas derivados del estable-
a:niento del enclave canalero. cuyas consecuencias en la es-
~ctura de la ciudad -y en las esferas económica e ideológica
ce nuestra sociedad- debemos enfrentar actualmente."
:..as incidencias más graves del crecimiento urbano sometido a
:stas condiciones. han sido las siguientes:
l. La imposibilidad de racionalizar los sistemas decir-
culación y transporte -verdadero absurdo en plena
zona de tránsito- con los costos sociales que esto im·
plica.
2. Restricciones en la dotación de equipamientos colec-
tivos. en especial de acueducto y alcantarillado. por
lo oneroso que resulta instalar mayores diámetros
en tramos más largos. para anticipar la demanda fu -
tura.
3. Especulación -exacerbada- en el mercado de bienes
raíces. hecho que propicia una marcada segrega-
ción residencial y la eliminación de aquellos usos del
suelo que no garanticen altos niveles de rentabilidad
(áreas verdes y espacios abiertos. por ejemplo).
4. Generación de un patrón discontinuo de asentamien-
tos. ante la necesidad de dar ·saltos" de varios kiló-
metros para evitar la Zona del Canal. lo que ha con-
tribuido no solamente a la dispersión física de la ciu-
dad, sino al surgimiento de una multiplicidad de or-
ganizaciones oficiales y espontáneas que se dispu-
tan diversas porciones del territorio e imposibilitan
m ~ su administración.
Como resultado de esta sene de condicionantes. tenernos hoy
una ciudad que se extiende de manera irregular a lo largo de
un sistema \'ial a modo de eje noreste-suroeste de 60 krns. de
longitud -enr.re los asentam,emos de Tocumen y Chorrera-.
con un ramal de 25 kms. que lo intercepta y corre hacia el no-
roeste -Chilibre-y otro paralelo al anterior -Gamboa-. sobre la
ribera este del ca nal; por 111t,1110 un pequeüo apéndice hacia el
·,g
 M-€
M-5

EL ESPACIO ESTRANGULADO
DE PANAMA
1980

j TOCUMEN

...." ". n
ANTIGUA
'; / CIUDAD D
'
',
VPANA!!A CANAL

(PJ
' OOm.

______,_2 km

31
30
---------------- ---------- - - - - - - -

M-6

AREA METROPOLITANA DE PANAMA

1980

BAHIA DE PANAMA

o 5 10 km

31
 suroeste que, a 15 krns. del Centro. bordea el litoral ,Veracruz
(ver mapa M-6). Con estos fragmentos de "ciudad" se encon-
tró la Nación panameña al momento de la supresión del limi-
te que originó esa extraña forma.

La ocupación territorial y los latifundios suburbanos

Como se indicó anteriormente. los sectores sociales dominan-

tes de la capital encontraron un refugio propicio -a falta de
otras alternativas o de imaginación-, en el acaparamiento de
tierras urbanas, como forma de inversión de los excedentes
acumulados en las actMdades comerciales de las que invaria-
blemente proverúan.

Por otra parte, a lo largo del presente siglo resulta frecuente en-
contrar ejemplos alrededor de un número reducido de familias
cuyos miembros, prominentes hombres de negocios, estaban
a la vez entreverados en el aparato de gobierno y monopoliza-
ban las fincas contiguas al casco de la ciudad. Esta conjunción
de intereses privados y poder político parece razón suficien-
te para que la legislación en materia de urbanismo haya sido
tan débil y haya aparecido tan tarde en la vida de la ciudad. He
aquí algunos hechos que corroboran esta apreciación:

- La vigencia. con muy pocas modificaciones de la vie-

ja ley de urbanización, que data de 1941.
- La creación tardía de impuestos de valorización
(1953).
- La permanente desactualización de los valores catas-
trales (en la actualidad rigen los valores calculados
en 1970).
- La ausencia absoluta de un plan, llámese regulador,
maestro o de ordenamiento, que permita ejecutar
acciones de planificación urbana. racionalizando en
lo posible el crecimiento de la ciudad.

El resultado de esta situación lo tenemos a la vista en una agio

meración exteriormente amorfa. en una confusión cuya lógic,

33
no se puede leer en la superficie y que reside, por lo que hemos M-7

podido ver, en el modelo de acumulación imperante -cuya ma-

nifestación más evidente en el espacio urbano es la segregación PRINCIPALES FINCAS URBANAS 1914 - 1944
residencial determinada por la especulación inmobiliaria.

La "estrategia inmobillarla"

La iruormación que se expone seguidamente está basada en

planos habidos en la sección de Catastro del Ministerio de Ha- Dt 1..A t.1/Al..DI A

cienda, en los asientos de fincas del Registro de la Propiedad y

en los Archivos Nacionales. Lamentablemente. es información
aún fragmentarla, cuya complementación supera las posibili-
dades del investigador. No obstante. permite reconstruir en
sus aspectos más generales la estructura de la propiedad ur- lCALA
bana y suburbana a lo largo de la primera mitad del presente
siglo y con esto. situar adecuadamente esa característica fun-
damental que pautó la ocupación terrttortal de la ciudad de Pa-
namá.
BtrllTA!)O

Durante el primer tercio del siglo, la ciudad de Panamá fue vir-

tualmente una isla, rodeada por la bahía, la Zona del Canal y
las propiedades de una docena de familias. Estas últimas eran
fincas que superaban en promedio las 100 hectáreas -por com-
paración el área edlficada de la capital no llegaba a las 300- y,
por el hecho de constituir la única zona de expansión de la ciu-
dad, su valorización iba en aumento (ver mapa M-7). Hay que
señalar que la realización del valor de todas estas propiedades
suburbanas se debió más al poder de retención que sobre ellas
tuvieron sus dueños , que a mejoras o inversiones realizadas
por estos sobre el espacio qu e poseían, puesto que los terrate- _ _ _ _ _ _ _ _21o,

nientes podían simplemente esperar la llegada de una valori-

zación derivada de la propia dinámica urbana -o en algunos ca-
sos, de la inercia de la urbanización-, ya que sus fuentes de in- !'ait.:u : Ditu:d6a dt Cn ut ra, Nu1i1una a, K•eu.né• y ruara

gresos provenían de otras actividades económicas en el corre-

dor transístmico (primordialmente del comercio).

En este escen ario, el proceso de poblamiento se inició con par-

te de los trabajadores cesantes al término de la construcción

34 35
del canal. en su mayoría trabajadores de origen antillano. de
muy bajos recursos. que fijaron residencia en el lsono. Y seve-
nficó mediante saltos de varios kilómetros fuera de la ciudad.
ya que las áreas más próximas conformaban una gran reser-
va de tierras de "engorde-.

Los primeros asentamientos fueron los lugares hoy conocidos .e

como Pueblo Nuevo y Río Abajo. 10 lans. al noreste de la zona
Central: Chilibre. 20 lans. al noreste, y Arraiján y Chorrerra. 12
y 25 kms. respectivamente. al suroeste: los dos últimos al otro
lado del canal. en poblados ya existentes y que han llegado a
co1úonnar lo que actualmente se conoce como Panamá Oeste
(ver mapa M-8).

En lineas generales. puede decirse que la expansión de la ciu-

dad ha seguido un patrón consistente en generar pequeños po-
blados a partir del Centro -con población tributaria de él-y lue-
go continuar el proceso de ocupación del suelo en forma Inver-
sa: desde esos poblados hacia el Centro. Lo Interesante de es-
ta modalidad de poblamiento. es que resultó doblemente fun-
cional a la valorización de las fincas privadas. ya que por una
parte, incorporó a la ciudad ("urbanizó") tierras situadas a
gran distancia del casco urbano propiamente dicho, y por otra
parte, el poblamiento penférico de las fincas acentuó la esca-
sez relativa de sus tierras. lo que les confirió un carácter de
exclusividad que no tenían.

Consideramos entonces que esta forma de ocupación territo-

rial es uno de los efectos provocados por la presencia nortea-
mericana en la zona de tránsito. e inducida por dos factores
complementarios: la segregación del territorio (la ·zona"), y el
modelo particular de acumulación de capital derivado de las
condiciones impuestas por dicha presencia. Este modelo. apo-
yado en la propiedad privada del suelo. permitió a quienes la
detentaban obtener beneficios extraordinarios d través del es-
fuerzo individual y colectivo de los habitantes de los barrios
pioneros. que a su vez dieron valor urbano a los terrenos bal-
díos que rodeaban la ciudad.

36 37
 Y pa,;mentación:
Consideramos asilrusmo que la apropiación de la renta deriva- 'Thesa · t'
be paue~t~~~º:~{;~~~ma,/equ_ires that the streets
da de ese cambio de uso -renta que no revirtió a los poblado-
res o a la ciudad, sino que pasó invariablemente a manos del
9
ued with uit:rified b - k.. )
hecttyproperwtllbepa-
ment. On the streett~,-;e::iaced wtth pauing ce-
propietario-especulador-. ha jugado un papel protagónico fun- bricks will be set on eauy trajftc is had, the
damental en el proceso que ha impulsado y dirigido la expan- concrete Joundat ·on d .
other portions on sand oif crus hed rock.""
t an tn
sión urbana en el AMP.
De todas estas obras la insta! . -
tuvo indudablemente. una ¡·L rtac10n del servicio de acueducto
El nuevo casco urbano 1e ecargasimb'J•
a susüluir un viejo sistema d . . o ica. ya que verúa
redado de la colonia (la f te daprov1s1onamienlo de agua he-
Dos requisitos fundamentales para llevar a cabo la construc- 1673 uen e e El Chorrillo) y ·g d
ción del canal fueron la provisión suficiente de fuerza de traba- • Estas circunstancias no . vi ente esde
norteamericanos, puesto que: pasaron madvertidas para los
jo y el saneamiento del isono. La primera condición fue satis-
fecha mediante la unportación masiva de trabajadores, espe-
c ialmente de la región caribeña: entre 1904 y 1913 la zona de 'The water was tumed O f¡ th ~
this year. ft would be d. n o~ eJirst time on July 4 of
tránsito recibió una inmigración de 45,000 obreros. La segun-
da mediante un conjunto de obras que incluyó la dotación com-
tion andgratitude oftheü/:i~~~ t~ d?cribe the gratifica-
tion of their long-deferred h tan s at the consumma-
pleta de servicios públicos a las dos ciudades terminales. wok !he Jonn of a s e . l ope._ Formal expression
council and the adopf ciaif sesswn of the municipal
Como consecuencia de estos acontecimientos, la ciudad de Pa- the appointment of wn o resolutions ofthanks and
namá entró en el siglo XX de la mano de los norteamericanos.
mediante la instalación de servicios de: thereof to che gouemo~ ;;:~~~: l~r~se;r a copy
~~:\: ~~~~~~i~:ªfh:tt~~7d b~ pre:id:nt~~a~~~
Acueducto: mission on the rsth P pal ojfictals ofthe Com-
1/1e system has been in use Jor the past Jour Canal Zone .•,. mus and of the gouemment of the
months, supptying anabundance ofpure water.free
ofcharge, to those portions of the city adjacent to the
mains. The work of instalting water pipes in the hou- Esta combinación de acontecimien .
la ciudad que. en 1905 era de 22 ~s hizo que la población de
ses i.S progressing as rapidty as possible under exiSt- lo seis años a 46 Lo , · _personas, pasara en só-
tng condilions. Meanwhile Jaucets are placed in ' ·500 · s e,ectos mas n 0 t · d
mento desmesurado de pobl . _ onos e este incre-
each hydrant when set and the public pennitted to los siguientes: acwn en el espacio urbano. fueron
use the water.""
- La creación den uevos b . d .
~~jadores, al norte d!7.;'.~f~eae ~!i~e~:~~ ~: tra-
Alcantarillado:
"In Panama nearty aH the subswntial buildings had
drains connected with the old sewers or open dit- non, Guachapali, Calidonia)· ara-
ches. These drains are connected wich the new se- - El inicio de un p ·
antiguo lntra roceso acelerado de tugurización en el
wer mains as rapidly as laid. "" muros, que fue paulatinamente aban-

38 39

__I
 l flci e irúerior a 100 hectáreas (ver mapa '.\1-7).
clonado por la burguesía caµ ila!ina.
Posteriormente, hacia 1914, Panamá era una ciudad que so-
portaba con dificultad la presión de los trabajadores que en
buen número pem1anecieron en ella al termino de la construc-
c1ón del canal -v que va no eran objeto de la preocupación de
los notieamenéanos. · Así. durante la pnrnera administración
de Beltsario Porras. el Estado acometió un proyecto de gran en-
vergadura para la época (La Exposición). consistente en la
cor~pra y urbanización de veinte hectáreas de terrenos ·colo-
cados v co nvertidos en asiento de residencias o edificios comer-
ciales:." cosa que sucedió, pues la burguesía. al abandonar el
Intramuros. encontró nue,·amente un:1 zona exclusiva de ha-
bitación en estos terrenos. O. para decirlo con Angel Rubio.
·ws clases ricas darán un salto por sobre los barrios
todauia suburbanos de la Estación del Marañón. de
Guachapali y Calidonia hacia el Ensanche"··•.
Vale la pena indicar que la calidad de la vivienda de los traba-
jadores -ya fuera el cuarto (inquilinato) o la subdlVisión inter-
na de las viejas casas (tugurio)- no era aún objeto de preocu -
pación y entre las reivindicaciones que se discutirian en 1925
-cortesía en el cobro(!). rebaja de alquileres y servicios- no se
exigía nada referente a i-nejores condiciones de habitación.
Con el barrio de La Exposición. el Estado tendió un puente en-
tre el casco de la ciudad y las fincas suburbanas. que desde ese
momento comenzaron a acumular los beneficios deri,·ados de
su afonunada localización. La dismbución de estas propieda-
des en el espacio presentaba una configuración de racuno a lo
largo del -entonces y ahora- eje ,·iaJ principal (camino de Las
Sabanas/Vía Espaiia). Previsiblem¡,nte. el tamaño de t>stas
posesiones aumentaba a medida que se distanciaban del área
edificada. Las primeras dieciséis fincas -que ocupaban en su
totalidad los actuales corregimiemos de Bella Vista. Betania.
San Francisco. Pueblo :'l:uevo ~- Parque Lefe,Te-. abarcaban
una superficie cercana a las 2.500 hectáreas. Señalemos que
sólo una era propiedad de la Nación. la que corresponde a las
ru inas de la antigua capital [Panamá La Vieja) . con una super-
40
¡
El barrio de La Exposición recibió este nombre por haber sido
originalmente la sede de una e>..l)Osición internacional realiza-
da por el presidente Porras. con el propósito de promover en
América y Europa las actividades de la zona de tránsito y su re-
cién estrenado canal. Con este barrio se inició el proceso de ur-
'
banización regular del suburbio, en contraste con el proceso
irregu lar. ilegal o "brujo" de ocupación que tuvo lugar en áreas
más externas -la periferia del suburbio- y que había comenza-
do algunos años antes con el caserío de Pueblo Nuevo de Las
Sabanas."
Los agentes de la valorización
El exito del barrio de la Exposición podría haber sido un esti-
mulo para que el capital privado local entrara de lleno en la pro-
moción inmobiliaria, pero esto no fue asi. En su defecto fue el
capital privado norteamericano el que tomó el relevo -y el ries-
go-y demostró nuevamente que la u rbanizaclón si era buen ne-
gocio. A pesar de esto, la burguesía local no intervino, lin1itán-
dose a esperar los efectos valorizadorcs que el poblamiento pe-
riférico de la ciudad -proceso que nunca se detuvo- tendria so-
bre sus fincas parásitas.
Bella Vista. Durante la nueva fase de crecimiento urbano, el
capital norteamericano tuvo participación directa mediante la
acción de compañías tales como la ·compañia Panameña de
Fuerza y Luz" (electrificación). "Compa11ia Panameña de Telé-
fonos·. "Panamá Electric Co." (tranvía) y la "R. W. Hebard & Co.
!ne." (construcción). Asimismo, en la persona de Minor C.
Keith, quien más avisado y agresivo que la nativa burguesía co-
mercial -era el dueño de la compañia bananera-, realizó la pri-
mera operación especulativa de importancia en el plano de la
propiedad raíz con la finca de Bella Vista:
En primer térrnmo. construyó un tranvía eléctrico que fue
inaugurado en 1913 y que acabó de una vez por todas con los
coches de caballos. El tendido de los rieles comunicaba el
puerto de La Boca. en la "Zona", con la Plaza Catedral y desde
41
allí tomaba la Avenida Central hacia Las Sabanas. reconieri-
do seis kms. hasta el final de la ruta. Habiendo asegurado de
esta manera el transporte. '.\1r. Keith compró la finca de Bella
Vista en 1918 -50 hectáreas a razón de 25 centavos por metro•
cuadrado-. la urbanizó. le cedió nuew hectáreas al Gobierno
\"aciana] en la fom1a de calles y un área verde -el actual Par-
que Urracá- y luego le ,·endió el acueducto y el alcantarillado
en B/ .36.213. finalmente. '.\1r. Keith comenzó a vender lo-
tes urbanizados en este barrio, que se con\'irlió en la continua-
ción natural de La Exposición. Vale la pena destacar que el tra-
zado de la urbanización de Bella Vista. con sus manzanas alar-
gadisimas -equivalentes a dos manzanas de La Exposición-
utilizó espacio que debió ser destinado a calles -que en cambio
fue lotificado y vendido- con lo cual impidió la continuación de
las actuales avenidas Cuba y México. com·lertiéndose así en
una suerte de tapón que contribuye desde entonces a la con-
fusión del tránsito "ehicular en ese sector de la ciudad.
Las afueras . En 1920. la perifena suburbana presentaba la
exbtencia de tres lugares poblados bien definidos: el va men-
cionado de Pueblo \"uevo de Las Sabanas. el más importante.
con una población de 1. 148 habitantes. situado en el extremo
none de la finca Club X, peneneciente a la familia lcaza; ade-
más. los pob lados de Río Abajo y Carrasquilla. en tierras de
propiedad de la familia De La Guardia. Complementaban el pa -
noram a las poblaciones semi-ru rales de Juan Diaz, quince
kms. al n oroeste de la zon a Central y . al oeste. al otro lado de
la ·zona". AlTaiján y La Chorrera (ver mapa M-8). Caracterís -
tico de estos asentamientos era el crecimiento yuxtapuesto.
agregado . de construcciones dispuestas por lo general a lo lar-
go de una vía y basado en el esfuerzo propio de sus pobladores.
La existencia de los asentamientos pioneros de la periferia re-
quirió acciones del Estado en materia de provisión de servicios
y así. en 1921, la Junta Central de Caminos (el primer ante-
cedente del Ministro de Obras Públicas) se dio a la tarea de rea-
lizar los trabajos de la vía
"de esta ciudad a Panamá Viejo y a reparar y conservar
todos Los caminos y puentes existentes hasta Tapia" {To-
42
cumen).
Estos trabajos mcluian:
"La construcción del camino de Las Sabanas comprendí·
do entre el Casmo y la Policía de Las Sabanas. de concre-
w. y desde esre punto hasra la orilla del mar. en Panamú
Viejo, de as.fallo"."
Huelga demostrar que estas obras beneficiaban todas las fin-
cas a lo largo del camino de Las Sabanas. sin que sus propie-
tarios desembolsaran un céntimo. Y esta situación. que podría
ser tan fortuita como las vemajas que derivó la ciudad del sa-
neamiento de la zona de tránsito. operaba ex:actamente al re-
vés. contribuyendo a fomentar una desproporción creciente
entre la estructura de ingresos del tesoro público y la provisión
de servicios a la comunidad. lo que se ha reflejado con más cru-
deza en las regiones apartadas de la capital. condenadas a una
situación permanente de atraso.
El Gobierno. si bien no df's<'onoci,i esta relación diferencial que
otrogaba un amplio margen de utilidades a los terratenientes.
tampoco iba más allá de la denuncia y del señalamiento de lo
que se consideraría "justo-:
"Bien examinado el punto se ue claramente que como
resultado del uso de los impuestos públicos, se crean
ualores prouechosos sólo para los propietarios y bas-
ca la mera enunciación del hecho para que nuestra
conciencia admita que en elfondo hay una gran in-
justicia. Lajusticia está en que quienes quieren ca-
lles y caminos para que sus propiedades territoriales
urbanas o rurales ganen en ualor. contribuyan direc-
ta meme con una parle del costo en proporción a los
beneficios que han de recibir". 1•
No obstante. los intereses particulares en tomo a la propiedad
raíz han sido tan bien defendidos. que aun en la actualidad los
documentos del Estado "descubren· estos desequilibrios:
43
 'En la Región Metropolitana la construcción de u1-
u1endas se ha concentrado en la periferia de la ciu-
dad de Panamá. con desaproucchamiento de sus
áreas centrales dotadas de infraestructura 1¡ de ser-
uicios básicos. Esto ha contribuido a la extensión
del radio urbano y con ello al encarecimiento de los
sernicios públicos. También se ha conuertido en un
nueuo estlmulo para la espcculGción con los ualores
de la tierra urbana, genemndo intermediaciones
que no solo encarecen las 1:iL'iPndas sino que, ade-
más, eleuan arlificialrr.erue los precios de las solu-
ciones en el me~cado"'-
:-;0 hay salida: :rf:1' e al monopo,io cte .a tierra urbana las obras
comu~ales realizadas por el Estado de\'ienen inevitablemente
inversiones que \'alorizan propiedades privadas. :S:o obstante.
si estas propiedades son requeridas por la comunidad -lo que
necesariamente sucede con la dotación de equipamientos co-
lectivos (escuelas. hospitales. etc.)- sus propietarios exigen un
precio derivado del valor que el mismo Estado agregó con su in-
versión 1:
De los alquilere s ...
Para los gobiernos de la época. los desequilibrios entre obras
públicas y propiedades privadas. eran un problema de impues-
tos. El mirústro Eusebio A. :\1orales. consideraba que los "in-
crementos no ganados· eran sólo una parte de la
"lamentable conjustón por le;;es e,\pedidas sin el estudio
detenido que estas cuestiones merecen /y que) ha venido
ajectando todo lo relacionado con parte tan importante
de los ingresos nacionales"."
Y. actuando en concordancia con esta preocupación. el minis-
tro Morales presentó una ley sobre reformas fiscales -que en-
tró en vigencia en 1925- donde se modiJkaba el sistema tribu-
tario de la propiedad urbana y rural. Según el Dr. Morales
44
"la sensatez de la mayoria del país preualecerá sobre el
111terés indiuidual que siempre resiste el pago de impues-
tos"."
Pero esto no fue asi. Ese interés individual era sumamente po-
deroso en las dos ciudades terminales. cuyos cascos urbanos
estaban compuestos principalmente por viviendas de alquiler.
En estas circunstancias. los propietarios simplemente trans-
firieron el nuevo impuesto a los inquilinos a través de los alqui-
leres, que excedieron entre 25% y 50% los precios vigentes
(Tomlinson. pág.16). La respuesta popular fue la organ.lza-
c1ón de la llamada Liga de Inquilinos y Subsistencias y el en-
frentamiento con los casateniemes. Una de las respuestas se-
cundarias del Gobierno -la primera iue la represión violenta del
movimiento- consistió en la introducción al país a través del
Banco :S:acional, de cuatro millones de dólares de capital ex-
tranjero. que fueron distribuidos mediante el sistema de cédu-
las hipotecarias y que fueron mayormente empleados en cons-
trucciones en las ciudades de Panamá y Colón. Construccio-
nes de alquiler. por supuesto. ya que la garantía para la obten-
ción de estos préstamos eran las propit>cfades inmobiliarias.
que justamente los casateruentes. por definición, poseían.
Con la construcción de las nuevas "casas de apartamentos"
(que seguían siendo. básicamente, casas de cuartos), yelmo-
nopolio de su propiedad, los casaterúentes no tuvieron incon-
veniente en trasladar la amortización de las nuevas deudas
contraídas a los arrendatarios, elevando nuevamente los alqu :-
leres. Esta situación, sosterúda precariamente mienu ,,i' hub;;
empleo, se derrumbó con el efecto encadena 4ue produjo ia,01i-
sis capitalista del 30 en la indefensa economía naciona1 se
produjo una merma en el movimiento mercantil en la zona de
tránsito y por consiguiente otro tanto ocurrió con los lmpuc.;,-,-
tos aduanales - principal ingreso del fisco nacional-, Jo qu, rt-
dujo drásticamente el presupuesto de gastos del Est;;do
Jando a miles de trabajadores en paro. Además. la con•
del crédito y la 1111posibilidad de adq11irlf nuevos r, ·
paralizaron la acti\·idad de construcción nri, .:.da'- "'"' ~o!:• ITT-
gente de trabajadores enp:rosó fl e:::." \.-;"~(• des0cup"d0s.
Sin embargo. los alquileres no cedieron. dando pie a una huel-
ga célebre de no pago" en 1932. La presión popular ejercida
entonces. impuso por fir. la necesidad de legislar sobre la cues-
lión inmobiliaria -ley 18 de 1932-. pero no logró comprometer
al Estado en la construcción de vivienda 'de interés social'. Es-
to solo sucedió diez años más tarde. cuando una parte de los
excedentes acumulados en el sistema financiero durante la Se-
gunda Guerra Mundial, se in,1rtió en la actividad de construc-
ción.
... a las parcelaciones (el ilustrativo ejemplo de la finca
"Paltilla").
Hacia 1918 '"Paitilla" era una de las fincas más extensas del su-
burbio. con algo más de 300 hectáreas. El tránsito de lo rural
a lo urbano. su incorporación a la ciudad de Panamá, es un ca-
so ejemplar por la cantidad de agentes comprometidos. orden
de aparición y participación.
En p1irner lugar. los norteamericanos ocuparon 50 has. del ex-
tremo sur de la finca -la porción conocida hoy como "Punta Pai-
tilla"- con el fü1 de establecer alli una reserva militar. arbitra-
riamente. según sus propietarios. en 1918. Esta operación se
realizó mediante un simple intercambio de notas entre el go-
bernador de la Zona del Canal y el Gobierno Nacional. tal como
Jo estipulaban los Tratados entre Panamá y los Estados Uni-
dos. Sin embargo. en 1930 el gobierno norteamericano indem-
niZó a los propietarios mediante el pago de una gruesa suma
-8/.160.000- que los dejó sumamente satisfechos. pues estos
no solamente renunciaron a ·toda reclamación por daños rea-
les y derivados· que se hubieran producido por el uso y ocupa-
ción de estas tierras, sino que se comprometieron a ·garanti-
zar y defender. para siempre. a los Estados UnJdos· contra
cualquier persona que reclamara algún derecho sobre estas
tierras."
En 1922 la construcción del Hospital Santo Tomás requirió el
desalojo de un pequeño caserío de pescadores ubicado en Pe-
46
ña Prieta, que fue entonces trasladado a tierras de una finca
contigua a "Paitilla". que habían sido adquiridas para el efec-
to por el Gobierno ;-.;acional y que, concedidas a título gratui-
to a los pescadores, originaron el poblado de San Francisco de
la Caleta, en 1923. obviamente. para llegar alli fue necesario
que el Gobierno construyera una via de acceso -la actual Via
Porras- la que a su paso habilitó un importante sector de "Pai-
tilla", al unlrlo a la carretera de Las Sabanas.
Posteriormente. en 1931, el Gobierno Nacional adquirió 68
hectáreas para construir un aeropuerto y la consiguiente vía de
acceso- en conexión evidente con la reserva militar norteame-
ricana de Punta Paitilla. como pudo apreciarse por el uso que
los norteamericanos hicieron del aeropuerto durante la Segun-
da Guerra. Por este globo de terreno. la Nación pagó el equi-
valente de 8/ .0.175 por metro cuadrado, o sea la mitad de lo
que los norteamericanos habían pagado un año antes en con-
cepto de indemnización (esta notable diferencia puede explicar
la entusiasta renuncia de sus propietarios). Una originalidad
de esta transacción fue la forma de pago adoptada por el Go-
bierno Nacional: B/ .59.000 en efectivo y B/60,000 en tierras
-26 lotes en la Exposición-.
Al año siguiente. 1932, indudablemente al calor del problema
inquillnar!o, un grupo de familias ocupó parte de la servidum-
bre cedida por los vendedores al Gobierno Nacional-, dando
ortgen al barrio de "Boca de la Caja" que es considerado como
el primer barrio de invasión -"barriada bruja"- de Panamá.
La existencia de este barrio y la presión de sus pobladores, con-
tribuyó a apresurar la llegada de los servicios al sector: la li-
nea de "chivas" de Boca la Caja es una de las más antiguas ru-
tas del transporte colectivo (buses) de la ciudad.
En 1934 y nuevamente por parte de la Nación, fueron adqui-
ridas 9.5 hectáreas colindantes con la finca El Coco para 1v que
entonces se denominó "segundo ensanche de San Francisco",
donde se trazaron 57 lotes y posteriormente se construyó una
escuela pública (Escuela Belisario Porras).
47
faialmente. en 1936. se mstaló una linea de acueducto que.
para Uee;ar a su punto de de::.Uno. el banio de pescadores de
Sar. francisco. terúa que atra,·esar la finca de ' Paitilla'.
De esta manera. la finca en cuestión fue transformada en al-
go müs de diez años ( 1923- 1936). de simple potrero improduc-
Uvo en casi un cuano de millón de balboas en efectivo, 26 lo-
tes urbanizados en La Exposición y 180 hectáreas de las que
alrededor de 150 en la mejor ubicación. disponían de dos ca-
lles de acceso -vía al aeropueno y Vía Porras-. acueducto -li-
nea de distnbuciór: de 6 a San francisco- y hasta un aero-
pueno. Además. contaba con dos reseivas de mano de obraba-
rata: San francisco y Boca de la Caja. la plimera en una fin-
ca contigua y la segunda en uno de sus bordes más des,·aloii-
✓.ados. Al cabo de este notable proceso de ,·aloiización. los pro-
pietarios no tuvieron que realizar mavores esfuer¿os para dar
el siguiente paso: fraccionar y vender el área restante. acción
que ejecutaron a partir de 1935.
Este mismo ejemplo. cambiando lo que debe cambiarse en ca-
rla caso paiiicular. ha podido observarse en la totalidad de las
fincas que conformaban e1 espacio suburbano de la capital.
Esquematizando: la finca. usualmente un potrero. es ocupa-
da periféricamente -por lo general en el extremo más alejado
respecto al centro de la ciudad- por pobladores de bajos recur-
sos -trabajadores del canal. pescadores, migrantes del campo-
mediante compra directa a sus propietaiios o por mediación
estatal. A continuación, el Estado lleva hasta allá los se1vicios
básicos necesarios -calles. acueducto-y otorga concesiones de
explotación cuando la operación es rentable (transporte colec-
tivo). finalmente . cuando la presencia y el esfuerzo de los ha-
bitantes de estos banios ha dado valor al potrero. el dueño in-
teiviene Iotificando el resto del área y apropiándose de la ren-
ta derivada del cambio de uso (de rural a urbano). La capta-
ción de esta renta se convierte entonces en un freno a la expan-
sión de la baniada -que ya ha cumplido su papel valoJizador,
pues la superficie restante se destina a un uso más rentable;
y además sr constituye en una amenaza constante de expul-
sión cuando la situación de los pobladores -su tenencia de la
48
tierra- no es enteramente legal (Boca de la Caja. Loma de la Pa-
va. Veranillo. etc.).
El urbanismo y el Estado
El surgirruento de la baniada de Boca de la Caja fue sólo el pri-
mer resultado -a nivel de la ocupación del espacio- del efecto
que causó la<::risls internacional de los 30 en la endeble econo-
mía de la zona de tránsito que. habiendo recibido el contingen-
te migratolio contratado para las obras del canal. desarrolló to-
do un sistema de habitación sobre la base del alquiler de vivien-
das -en 1930 los distritos de Panamá y Colón ostentaban un
90.5% y 95% de viviendas de alquiler. respectivamente- que
dependían por completo de la capacidad adquisitiva de lama-
sa obrera cuyos ingresos -al igual que los ingresos nacionales-
guardaban estrecha correlación con el movimiento de mercan-
cías por el canal. La contracción de este tngreso y la tncapa-
cidad estructural del Estado de impulsar proyectos alternati-
vos de desarrollo. significaron la desocupación de grandes sec-
tores dt: la población, lo que aunado a la presión creciente de
la capa media en ascenso. forzó un cambio de gobierno, la de-
nominada revolución del 31.
En vista de que una parte sustantiva del incremento demográ-
fico de la ciudad de Panamá estaba conformada por inmigran-
tes de origen campesino. la primera idea que puso en práctica
el entonces presidente Harmodio Arias. fue apelar a esos oii-
genes y para ello creó las Colonias Agricolas Nacionales, cuyo
objetivo era
·recoger a los desocupados. adjudicarles parcelas de
tierra, herramientas y semillas para que pudieran
dedicarse allí a la agricultura y de esta manera ga-
narse la vida".15
Y. de o aso. atomizar mediante la distribución en diferentes 'co-
lonias" dispersas. a una población que aglutinada por proble-
mas comunes -carencia de vivienda. desempleo-. podría prota-
49
gonizar nuevas tomas de tierras. Asi. fueron creadas entre
1933 y 1935 tres colonias en el área de La Chorrera y Capira
-30 kms. al oeste de la ciudad. del olro lado del canal- donde
se alojaron cerca de 400 familias. Casi simultáneamente se in-
trodujo olra modalidad más simplificada que las colonias" por
parte del Estado: los "repartos · -decreto 100 de 1935- que con-
sistían en extensiones de tierras nacionales. parceladas. para
darlas en usufructo gratuito a los agricultores y para la venta.
con el propósito aparente de reducir la presión migratoria so-
bre las áreas urbanas de la República. Sin embargo. la pobla-
ción ya consciente de lo que significaba la propiedad de la tie-
n-a en proximidad de los centros urbanos. actuó de manera di-
ferente y asilos · re panos' cercanos a las ciudades de Panamá
y Colón atrajeron
·elementos de la población urbana no dedicada a la
agriculwra y que veian en la propiedad suburbana
y aún en la rural un sitio de recreo, de eventual uti-
lidad económica o de solución al problema de la vi-
vienda". 2•
Fmalmente. como un ensayo más en este abanico de medidas.
el Estado adquirió siete hectáreas en la finca "El Cangrejo" de
la familia Hurtado. para lo que iba a ser un "Barrio Obrero" me-
ruante la venta de !oles a bajos precios (8/ . 1.00 por metro cua-
drado. con 20"/4 de abono inicial y 5 años de plazo). Pero este
proyecto fue eliminado luego que la construcción de la Carre-
tera Transistmica le pasó literalmente por encima en 1942.
Además del proyecto fallido del Barrio Obrero y de los intentos
de distribución de tierras agrícolas. también hubo acciones del
Estado dirigidas hacia las áreas suburbanas. Hay que recor-
dar. sin embargo. que era el gobierno norteamericano el encar-
gado de proveer y mantener los servicios públicos -agua. dre-
najes. calles- en la ciudad. y esto por estrictas razones de sa-
lubridad. Tal circunstancia permitió canalizar una mayorcan-
Udad de fondos públicos hacia el suburbio en función de aque-
llos asentamientos cuyos pobladores habian tenido que resol-
ver improvisadamente los problemas básicos de agua y techo
50
y demandaban más servicios. En esa forma llegó el acueduc-
to a la periferia. 21
A partir del año 1940 todos los elementos que habíamos con-
siderado aisladamente en el espacio urbano y suburbano -po-
blados periféricos. urbanizaciones "legales". invasiones. dota-
ción de equipamientos colecuvos. incremento de población, va-
lorización de fincas. etc.- alcanzaron una inte1Telación más es-
trecha con la mayor densidad que resultó del incremento de su-
perficie edificada. Estamos hablando ya de una ciudad cuyo
casco urbano superaba los 100,000 habitantes y un suburbio
que en sus sectores este y oeste alcanzaba. contabilizando so-
lamente los lugares poblados vinculados más directamente a
la ciudad. 6.295 y 14.630 habitantes. respectivamente.
Las exigencias de toda índole que planteaba un conglomerado
como éste. que habia rebasado largamente el ámbito Casco
Viejo-La Exl)osición, requerían una decidida intervención del
Estado en una escala más urbana y menos barrial. que fue lo
que siguió.
El primer esfuerzo decidido en orden a la planificación urbana
lo marcó el Infom1e Brunner. Karl Brunner, urbanista austria-
co. itinerante. quien realizó trabajos además. y por lo menos,
en Bogotá y Sanuago de Chile. fue contratado en 1940 por el
Gobierno Nacional y en muy corto tiempo (tres meses) presen-
tó un "lrúorme sobre el desarrollo urbano y el plano regulador
de la ciudad de Panamá". primer diagnóstico de los problemas
que presentaba la ciudad y un cuadro de recomendaciones pa-
ra resolverlos. Aunque no interesa aquí discutir los méritos del
irúom1e en cuestión, es de señalar que su importancia radica
en haber marcado el com.ienzo de una acción estatal más abun-
dante (que habría tenido que darse con o sin Brunner) pero que
en este diagnóstico y a cincuenta años de distancia, muestra
que los problemas urbanos convencionales" -penuria de vi-
vienda. equipamientos colectivos y lransporte- habiendo sido
formulados técnicamente. no encontraron en el Estado la ca-
pacidad ni la intención de erúrentarlos. Es significativo que el
trabajo 01iginal y los planos que lo compañaban hayan desa-
51
 l
parecido" pues con él se marcaba el inicio de una acción regu- Con la creación de la Caja de Seguro Social (CSS) se inició con
ladora no deseada por quienes derivaban y aún obtienen enor- finneza la actividad de estímulo a la vivienda por parte del Es-
tado. me?iante el otrogamiemo de una facultad legal a dicha
mes ganancias aseguradas por el arraigo del laissez]aire. Esto
msutuc10n para i.nvertir sus fondos en el fomento a la vivien-
puede explicar parcialmente el hecho de que aún permanezca
da (Le~ 134 de 19.J-3). acción que indudablemente impulsó ta
en vigencia la ley 78 de 1941. referida a la reglamentación de
creac10n del Banco de Urbanización y Rehabilitación (SUR) al
urbanizaciones. ley acorde con su época . pero dificilrnente ade-
a110 siguiente. siendo esta la primera entidad estatal encarga-
cuada a las exigencias actuales y esto muy a pesar de las de-
da del tema de la vivienda en el país: transformada posterior-
nuncias que desde anla110 formularon los técnicos de la plani-
mente en Instituto de Fomento Económico (IFE, 1953). luego
ficación urbana a este respecto. en referencia a la ciudad ca-
en Instituto de Vivienda y Urbanismo (!VU. 1958). y finalmen-
pital: te en Ministerio de la Vivienda (:v!JVl . 1973). Si bien la recomen-
dación de crear una entidad como el BCR ya aparecía en el In-
·es preciso hacer riotorio el hecho de que hasta el
fom1e Brunner. fue la actividad desplegada por la CSS en sus
preserile ha existido urifalso concepto sobre su ar·
primeros años lo que precipitó los acontecimientos. pues en
ganización cieniíflca. y. por consecuencia. una serie
1944 la CSS inició un plan de viviendas:
de leyes y reglamentos que tan sólo han servido para
legalizar en parte de los errores inherentes a esta
"que aislada merite realizado no produciria tan buenos
equivocada concepción".'•
resultados como uri plan general de ttrbanización y re·
habilitacióri como el que el Gobierno contemplaba".
O mediante afirmaciones que dejaban entrever. por contraste,
los verdaderos imereses de los promotores del desarrollo u rba-
Además.
no:
"Estamos en condiciones de afirmar que sin excep-
"[ajunta directiua de dicha Caja hab[a autorizado la
ciones de ninguna clase las urbanizaciones que ac-
inversión necesaria para cooperar con el Plan Gene-
iualmente se llevan a cabo en la República son todas
ral de que se trataba".
producto de un criterio anticientifico e inhumano"."'
Según se afirmaba en el decreto ley 54 de 1944 que creó el BUR
De todas formas. estos primeros a11os de la década del 40 fue-
donde se afinnaba, también, que era preciso:
ron pródigos en iniciativas estatales en materias que tuvieron
relación directa con el crecimiento de la capital: los citados
"solucionar cuanto antes, en la medida de los recur-
Plan Brunner y Ley de Urbanización en 1941: la creación de la
sos del Estado el problema de la uivienda de inqui-
Caja de Seguro Social (194 1) y del Banco de Urbanización y Re-
linato".
habilitación (1944). De esta época es también la construcción
de la carretera Transistmica (1942), realización del Estado nor-
en razón de que:
teamericano que requirió una vía alterna de comunicación en-
tre los puertos terminales del Canal -a varios kilómetros de él,
"este problema esrá iritimamente ligado al de la ur-
por razones estratégico-militares- y que habilitó a su paso las
bariización de las áreas urbanas y semiurbarias ria
tierras al oeste de la carretera de Las Sabanas, incorporándo-
ocupadas aún con uiviendas".
las al mercado inmobilia1io. sin costo alguno para sus propie-
tarios lógicamente.

53
52
De esto podemos derivar que la CSS fue -en el pap~l de cata-
lizador- el primer organismo del Estado que funciono como ur-
banista. lo que da una idea de la impro\·1sac1ón en la res_pues-
ta del Estado ame un problema que no era nO\·edoso -el mqu1-
linato- pero que fue larga e intencionalmente soslayado. De es-
ta suerte. ame la inexistencia de un plan director. o siquiera de
un criterio explicito sobre la e:\.7Jansi6n racionalizada de la ciu-
dad. aquellas acciones iniciales y las que continuaron. queda-
ron inscritas en el marco de la "regulación·• impuesta exclusi-
vamente por la valorización del capital a través del mercado de
la Uerra urbana.
m
LA CIUDAD FRAGMENTADA

Con las obras de defensa y ampliación del canal ( 1936) el pro-

ceso de poblamiento y ocupación de la ciudad de Panamá ad-
quirió nueva fuerza. ciertamente en razón de la afluencia de ca-
pital norteamericano y del requerimiento de mano de obra ne-
cesaria para la realización de estos trabajos. La demanda de
servicios y empleos que trajeron aparejadas estas obras, aca-
rreó un Incremento poblacional cercano al 5% anual en el dis-
trito de Panamá durante el periodo 1930-1940 (en la Repúbli-
ca fue de 2.9%). cifra alta pero diluida por ser el promedio de
diez anos. cuando en realidad la mayor parte de este flujo de
población tuvo lugar durante los últimos tres años de la déca-
da del 30 y se prolongó hasta 1943. A más de lo anterior. la dé-
cada del 40 estuvo signada por la Segunda Guerra Mundial y
durante ella la población noneamericana en la zona del Canal.
mayoritariamente militar. osciló alrededor de las 100,000 per-
sonas (el doble de lo habitual) .

Todos estos acontecimientos exigieron obviamente una recom-

posición de las diferentes fracciones dl!l capital en el espacio
urbano -terratenientes. casatenientes y comerciantes- y con
mayor razón. ante el Impacto que experimentó la economía al
iniciarse un proceso de Industrialización que. aunque débll,

54 55
rompió la hegemonía que detentaba el capital tradicional en la
República y consecuentemente en la zona de tránsito."
Uno de los pnmeros efectos de esta nueva conmoción que se
lnició con las obras de defensa del canal. fue la elaboración del
lnfom1e Brunner. Este Informe apareció casi diez arios des-
pués ele la agitación inquilinaria del 32. y es licito suponer que
constituía un esfuerzo por impedir que \"Olvieran a repetirse las
c1rcunstanc1as que desembocaron en aquellos enfrenu:imien-
tos. Asírrnsmo. puede decirse que pretendía. en su papel de
lnstnimento de planlficación indicau,·a. imprirmr a las im•er-
siones pri,•adas v públicas un sentido más acorde con los pro-
cesos de acumulación.de capital. procurando racionalizar los
desplazamientos. reglamentar las urban!zaciones ~-ordenar el
desarrollo urbano en determinadas zonas según su destir1a-
ción preferente. separando las dlferentes acli\"idades urbanas.
Lo que a fin de cuentas contribuía a refor¿ar por medio de ar-
gumentos técnicos y por lo tanto ··neutrales··, la segregación so-
cial imperante."
Con Loe.lo. e:,as propuestas venían a afectar los intereses de los
rentistas -el sector más atrasado del capital inrnobiliano- me-
diante una serie de recomendaciones que presun11blemente
tuvieron relación con la misteriosa desaparición del Informe.
pues persuasivas y conciliadoras como eran. tocaban puntos
conf1iclivos sobre los que ciertamente no había acuerdo entre
los diversos imereses involucrados. Los propios términos en
que está redactado el lnfom1e reflejan el clima en que estos te-
mas se debalian. Esto se evidencia cuando argumenta en fa.
vor de las expropiaciones:
·como un instrumenco indispensable para poder
realizar tas reformas urbanas sin erogaciones exce-
sivas y sin que dichas reformas se dificulten por La
especulación. se necesitaría una Ley quefaculte a la
autoridad adquirir tos predios e inmuebles afecta-
dos. por su valor catastral más una indemnización.
quizás hasta el 30% de dicho valor".
56
Regulaciones:
"... la elaboraoón de esws proyectos de subdivisón
{de terrenos/ debería dejarse al crilerio de los pro¡ne
tarios ~delos técnicos encargados por ellos y se pre-
sentaran a la respeciwa sección de la Admirnstra-
ción Pública para ajustarlos a las necesidades urba-
nas".
También al presentar argumentos que sin-ieran de "contesta-
ción a La aseL·eración expresada por cierlas personas de que en
esta ciuclad no liaya problemas urbanos por resolver."
O. por úllirno. al indicar persuasivamenle que '"la illtcrvención
de la Auwndad Publica en mmerias del saneamiento de la vi-
1
1
1
1
vienda pop11lar se admite ya en todas partes, en vista de que la
n:cesidad por una uiuienda no puede regirse simplemente se-
gun el principio de La demanda y oferta, sino que constiluye
uno de los problemas sociales más importantes. Al recomen-
dar tal procedimiento. deseo agregar que los avalúos deberán
hacerse con codas Las consirieraciones posibles de los intereses
de Los _propietarios, porque de lo contrario el capital privado
perdena la corifianza en es ta clase de inversiones y se alejaría
defmwvarnente de la construcción de casas colectivas"."
Curiosamente. y en contra de las recomendaciones del Infor-
me. fue el Estado el que emprendió la tarea de llevar a cabo pro-
yectos de habitación colectiva y cayó en todas las trampas pre-
vistas por Brunner."' Estas acciones no conlribuyeron para
nada a mantener la ·confianza del capital privado rentista.
que ya había visto su mercado restringido por algunas regla-
mentaciones -las medidas legales regularon la cuestión lnqui-
linaria después de los movimientos del 32- y que ahora se en-
contraba con la competencia frontal del Estado. Sin embargo,
la mtervención estatal contribuyó al desarrollo de fracciones
más modernas del capital: la lndustrial -producción de mate-
riales_ de conscrucctón-y. especialmente. la financiera -capital
de prestamo para la adquisición de vivienda propia- por lo que
el ale1amiento de la inversión privada en vivienda de alquiler,
57
 1
1
'
aunque paulatino, ha sido definitivo a panlr de la segunda
(")
postguerra (ver cuadro C-3) ,.
u
La inversión del excedente acumulado durante la Guerra pro- :s ¡¡ .,_ o
pició un fuerte ascenso en el naciente mercado de la construc- '-'
..,"
s :¡ "'"'
ción. Al respecto, las curas son bien elocuentes: en 1946 el va-
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~ o
lor de la producción de materiales de construcción fue de &l ~ :
B/.571.000: en 1956 llegó a B/.3,933.000. Esto se explica
porque en 1946 se inició la producción de pintura, en 1948 la
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de cemento, en 1952 la de puertas y ventanas de aluminio y en
1954 la de chapas de madera. La producción de técnicos ha- .."'
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bía comenzado en 1941 -ingenieros- y 1945 -arquitectos-, de "
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modo que en 1945 y 1950, respectivamente ingresaron al mer-
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cado los primeros profesionales de estas ramas. 36 '-' ':' "'" le
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En el campo de la construcción. esta nueva etapa fue orienta- ~ ~

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da por la intervención del capital financiero estatal mediante el o

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dad o de recuperación muy lenta. para el capital privado (pero •~ ~
indispensables para la realización de los procesos de produc- "'
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ción, circulación y consumo que con.slituyen las condiciones "'~
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generales de su acumulación): las infraestructuras y una por- ,,
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ción de la vivlenda popular.

A partlr de esa época. el cuarto de inquilinato como única po-

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pezó a ser suplantado por los programas de vivienda estatal. La :s !5 !5
vivienda autoconstruida. por su parte. siempre fue la "alterna- ;"' ~
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tiva" para la población sin recursos. Estos dos agentes, auto- z ~ < ~

construcción y Estado más el capital privado que invariable- / 5

- a ¡¡ ~

mente se encarga de la demanda solvente, conforman desde

entonces el trío protagóruco de los conflictos que se manifies-
tan en el nivel de la ocupación del espacio y que han dado co-
mo resultado la configuración que esta ciudad ostenta actual-
mente.

Para fines expositivos, procuraremos dar cuenta de las prime-

ras acciones de cada uno de estos agentes por separado, no sin
antes señalar que en 1940 la ciudad de Panamá ya presenta-

58
59
 M-9
ba en lineas generales el abanico de determinantes sobre las
que se realizó su crecimiento ulterior (ver mapa M-9):
CIUDAD DE PANAMA;
1. Los cuatro banios del centro (San Felipe , Chonillo, PAUTAS DE EXPANSION -1940
Santa Ana y Calidonia), donde se concentraba el 76%
de su población, la totalidad de las acti,idades co-
merciales y la mayor parte de las institucionales y de
servicios (y. por lo tanto, el empleo).
2. Un sector residencial para la población de altos ingre-
sos -banios de la Exposición y Bella Vista- segrega-
do espacial / funcionalmente del casco de la ciudad
antigua y separado de la zona periférica por un ancho
cinturón de baldíos.
3. Los barrios populares periféricos distribuidos sobre
el tridente de vías de comun.icación existente: Pueblo
Nuevo sobre la Vía Fernández de Córdoba, Río Aba-
jo sobre la Vía España y San Francisco al final de la
Vía Porras. En la corú1uencia de estas vías se situó
el banio de Carrasquilla.
4. El poblado rural de Juan Diaz. 20 kms. al oriente del
centro, sobre la carretera de Chepo.
5. La Zona del Canal, ya conformada y sin mayores mo-
dificaciones hasta el presente, con sus respectivos
barrios de población civil y militar, bases y barracas
militares. puertos e instalaciones relacionadas con el
funcionamiento del canal. El carácter estático de su
diseño urbano a lo largo del tiempo. es un rasgo muy
propio de los campamentos de explotación bananera
o petrolera: en este caso, canalera.

El Estado

Con la fundación de la Caja de Seguro Social. la presencia del

Estado en el espacio metropo!Jtano dio realmente un salto. La
necesidad de invertir sus reservas con el fin de mantener los ~
cálculos actuariales -dentro de una condición de segu ridad-
orientó gran parte de las inversiones de la CSS hacia el merca-
do inmobiliario directamente, y hacia entidades particulares y
estatales que a su vez realizaron inversiones en el espacio.

60 61

De este modo. en el corto lapso de diez años a partir de su fun-
dación (1941-1951). la CSS invirtió directa o indirectamente
cerca de B/.120 millones en el espacio metropolitano. en m~er-
siones que por su magnitud se constituyeron en ele~entos un-
portantes del crecimiento de la capital durante esa decada. ma-
l.izando el proceso de expansión sobre las deterrrunantes que
la propiedad territorial y la existencia de la Zona del Canal ha-
bían fijado de antemano."
El impacto que el movimiento inquilinano produjo en la socie-
dad panameña obHgó al Estado a c~nfrontar por primera "e~
\as condiciones ele penuria en que vivia u na gran pan e de lapo
blación de la zona de tránsito y lo indujo a cometer lo que"ª-
nos at'\os después la propia CSS denominó "un error de bue-
na fe"· si los problemas deri\'an de altos prrcios de alquiler en
vivien.d as ~adecuadas, el Estado (por intem1edio de la CSS)
emprendió la tarea de construir viviendas adecuadas ... de al-
quüer. Sm embargo. esta vez no se trataba de reubicar peque-
ños asentamientos de pescadores. como en el caso de San
Francisco de La Caleta. sino de enfrentar el problema ~el de-
terioro creciente en los barrios del Cenlro. lo que req~cn_a pro -
gramas masivos de vtviend a. Ad ema· s , la c1·udad habia sido ..to-
1 a partir de 1946: Miraílores y Betarúa. El primero: "una as-
macla literalmente por asalto: entre 1936 y 1940 la poblac10n
· d 80 000 a 112 000 personas. En estas circunstancias,
paso e . · . . b b as y
-el exceso de población se desbordo a las ª:eas su ur an
centros de reciente formación tales como R10 AbetJO. San Fran·
ci.sco de [a Calew. Las Sabanas. Arrayán y otras que maten.al·
mente se formaron de la noclle a la mañana·.,. l_o _que ~u.men-
tó Jas demandas y agudizó las carencias de se1Y1c10s basicos Y
transpone en Loda la periferia urbana. El examen de est?s he-
chos. sumado a consideraciones sobre el tipo de hab1tac 1on po-
pular más convencional (t:l cu ano de inquüin~to) Y a la meX1s-
tencia de uerras suburbanas de propiedad publica. p~o_bable-
mente condujeron al Estado a adoptar_una medida msol_i~a que
establecía una contra-tendencia a la logica de valon:acion-ex:-
pulsión-cambio de uso que suele imponerse en las areas cen~
trales de otras capitales latlnoamencanas. En nuestro caso. le
medida en cuestión fue la edificación en el Arrabal (Chorrillo
Santa Ana. Calidonia). a un costo cercano a los B/ .5 millones
62
de 18 edificios multifamiliares -los primeros conjuntos de su
género- que conterúan 1,500 apartamentos de alquiler. entre
los años 1944-1948.
En el suburbio la acción del Estado, también novedosa,
transcurrió de otra manera. Con la construcción de la carre-
tera Transístmica ( 1942). vía que en sus siete primeros kilóme-
tros corre paralela a la Carretera de Las Sabanas (Vía España).
se inauguró una nueva frontera de urbaniZación -al noroeste.
hacia el límite con la Zona del Canal-y esto le imprimió otra di-
rección a la expansión de la ciudad -hacia el norte- con lo que
se abrió totalmente el abanico sobre el que la ciudad crecería.
Esta incorporó dos fincas que no estaban servidas por la Vía
España: "Vista Hermosa" y "Lo de Cáceres" y el sector oeste de
la finca "Club X", lo que segregó definitivamente el viejo barrio
de Pueblo Nuevo de Las Sabanas situado en los confines de ésta
última.
El Estado inició entonces la urbarúzac!ón al oeste de la nueva
vía, mediante la construcción de dos barrios casi simultáneos
piración del magisterio nacional hecha realidad por el respal-
do financiero de la css· mediante una inversión de casi un mi-
llón de balboas traducidos en 125 préstamos hipotecarios. Be-
tarúa, el proyecto estelar del SUR (financiado también por la
CSS). barrio que tiene la virtud de sintetizar en pequeña esca-
la las características principales que han predominado en el di-
seño de urbanizaciones de nuestra capital y cuya descripción
se impone: en primer lugar. es una urbanJzación totalmente
aislada del contorno , volcada hacia adentro, articulada a la
Transístrnica por una sola calle. el llamado "Camino Real" que
opera como un anillo en cuyos bordes exteriores -tierras más
bajas próximas a las quebradas que delimitan !afinca- se cons-
truyeron viviendas en hilera, conocidas como "barracas", para
población obrera: con esto se establecía claramente su segre-
gación. Para su comunicación interna. estos conjuntos deba-
rracas fueron dotados de una red de caminos peatonales (ve-
redas). Al interior del anillo y casi en forma concéntrica. se fue-
ron construyendo viviendas unifamiliares de precios gradual-
mente mayores, hasta llegc!r al !.ope de una pequeña colina en
63

el centro de la urbanización que alberga las viviendas más cos-
tosas. accesibles por calles que terminan allí. lo que les confie-
re un carácter de privacidad casi total
El terreno en que esta barriada fue construida. poseía ya, en-
tre otras ventajas. las de accesibilidad y servicios completos:
..... enconrrándose dicha finca ubicada sobre ,a car-
retera Boyd-Roosel'elt (Trans1stmica). magnifica vía
de comunicación entre nuestras dos ciudades prin·
cipa!es y a escasos minutos del cenrro de la ciudad
capital. .. excelentes servicios de acueducto debido a
la tubería de agua de 16' de diámetro que pasa por
la mencionada carretera ... instalación eléctrica y te·
!efónica que se extiende hasta la misma propie·
dad...,.
Servicios que no eran ni mucho menos "nom1ales" en sectores
más antiguos de la ciudad - ni lo fueron por mucho tiempo -
y que. en cambio. llegaron gratuitamente a estas propiedades.
transformándolas en llerras urbana~. El producto de esta va-
lorización fue a parar. este si "nonnalmente". a manos de los
propietarios de la tierra.
El otro proyecto estatal digno de mención y también financia -
do por la CSS. fue la barriada N• l de Juan Diaz. iniciada en
1950. Su objetivo era "dar vivienda propia a la población in·
trusa de Boca de la Caja. Curundú y los terrenos en la cerca·
nía de la Universidad y el estadio , ya que estos barrios cons·
tituyen una amenaza para la salud. pues consisten de misera·
bles chozas hechas de retazos de materiales. sin agua. luz ni
servicios sanitarios "•0
Para estos pobladores de recursos tan bajos. se disei'ló una ba-
rriada a 17 kms del Centro. vecina a la población rural de Juan
Díaz y. al igual que San Francisco de La Caleta 25 ai'i.os antes.
se convirtió en la punta de lanza del poblamiento del nuevo su-
burbio. El hecho de que las barriadas compuestas de "mise-
rables chozas" no hayan desaparecido -dos de ellas aún están
64
f
conslilllidas por ese tipo de viviendas- dice muy poco de la efi-
cacia del Estado en estas materias. Sin embargo, hay que des-
tacar que la acción urbanlzadora emprendida por la CSS/BUR
en esos ai'los no ha tenido paralelo en épocas posteriores. y sus
resultados- las "rentas" de la CSS. las viviendas de Belania, las
barrtadas de Miraf1ores y Juan Diaz • están entre los mejores
ejemplos de ,·1vienda popular realizados en el AMP .
Los loteamientos privados
Con el tratado de "carne y cerveza·· (1936) y la Segunda Gue-
rra. los promotores privados. a la vez terratenientes. iniciaron
un proceso de fraccionamiento y vcnla de lotes a particulares
en aquellos de sus terrenos que contaban ya con sen,;cios bá-
sicos y transporte. por efecto de la existencia de asentamien-
tos más .:,,ntiguos y más distantes del centro (ver mapa M-10).
En prln1er lugar. la ya mencionada urbanización de la finca
"Paitilla". propiedad de la familia Bennúdez-Alemán, a partir
del poblado de San Francisco de La Caleta. 1936. Posterior-
mente. la urbanización Club X de la firma lcaza & Co. Ltd .. que
en 1939 lanzó al mercado 1.020 lotes a lo largo de las vías Fer-
nánde¿ de Córdoba y del Ingenio. El tra?.ado de la ca1Tetera
Transístmica dividió en dos partes esta urbanización, dando
lugar a los barrios de Vista Hermosa y Club X. En este caso.
el barrio "pionero" fue Pueblo Nuevo de Las Sabanas -también
en terrenos de la familia !caza- que en 1940 albergaba cerca de
1.500 habitantes. Porúllimo. en 1940. otro terrateniente-pro-
motor. la Cía Lefevre, hizo lo propio con sus terrenos denomi-
nados "Parque Lefevre". aprovechando la valorización obteni-
da por la existencia y desarrollo del barrio de Rio Abajo al otro
lado de la \-ia Espar'la . que para entonces contaba con más de
4.000 personas." Todo esto. en lo que respecta a la periferia
edificada. que correspondía. geográficamente, al territorio
allende al rio Matasnillo y. económicamente. a los grupos de in-
gresos medios y bajos.
La burguesía. por su parle, continuó extendiéndose en senti-
do contrario -hacia las afueras- a partir del barrio de La Expo-
65
 Y·l l.
M-10

LAS URBANIZACIONES CENTRIFUGAS

LAS URBANIZACIONES CENTRIPETAS

•
11 IJUAJIIUC10 ~ OEU\'A:lA

º-----------2 km -
o

66 67
sición. sobre las cinco fmcasque ocupaban la totalidad del área
Intermedia (ver mapa M-11) . Así. durante la época de la Se-
gunda Guerra \1undial. fueron urbanizados por sus propieta- CIUDAD OE PANAMA: OtSTRIBUCION DEL INGRESO POR GRUPOS Y
PORCENTAJE DE RECEPTORES
rios los barrios de La Cresta (Cía. Unida de Duque). Campo Ale- 1980
gre (Octav10 de !caza) y Obarrio (Flia Obarrio). Un lote prome-
dio en cualquiera de estos barrios superaba los 1,600 m~ lo que I
I

da una idea del rn,·el económico de sus habitantes. I

,o ' - - - ' - - l - - - - - , - - - t -- -t--,-:-7
I
lJna cuona fir:ca. El Carmen. propiedad de la familia Arias Fe- I
I
raucl. estaba situada menos ,·entaJosamente que las anteriores ,o '--'--~c---+---;----t--f---j
-frente al antiguo hipódromo-. por lo que sólo 12 has. fueron
urbanv.adas en I 939. con lotes sensiblemente menores -650
mtS2 en promedio. El resto de la finca permaneció en reserva
y acumulando valorización durante 20 años. hasta su urbani-
zación en 1959 con el nombre de "Nuevo Reparto El Carmen".

La última de las fincas que mencionaremos. E:! Cangrejo. fue

la única que cambió de manos poco antes de ser urbanizada
(sus propietarios vi\'ian en Francia). en el curso de una formi-
dable maniobra especulativa: un empresario local -Mario Ga-
lmdo- compró la Íinca a la familia Hurtado por la suma di' 8/ O LI --1.---'---~--~--~--~
12s 250 400 500 800 1.000 y mas
576.000 y la vendió a la Compañia lirbanización El Cangrejo. GRUPOS DE l~CRESO [Ba..lboas)
S.A. por la canudact de 8/ .733,211.50. diecisiete días des-
pués." A continuación. el terreno fue fraccionado en algo más
ele 500 lotes que promediaban los 1.000 mts 2 • y distribu idos CASCO VlEJO Ccrnglmlcntos de San fcl!pc. Chorrtllo. Santana Calidonia. y
Cunmdú
entre la Sociedad Anónima.
CEN"m.0 Corrc¡lmientos de Bella Vtsta. Bc1ania y San írancl5Co

CENTRO ORIE:NTE Corrc¡lmlenlos de Pueblo Nuevo. Rlo Abajo y Parque Lefevre

Con estes urbanizaciones quedó definido el panorama de la
nueva división espacial de la ciudad: una nueva expresión de ORlEh"TAl: Juan DI.U y Peojrtgal

la antigua separación Intramuros/Arrabal. que corresponde a SAN MIGUEUT'O: COtTcglmlento.s de AmcU,, OcnJs , Vlctot1ano Lorenzo.
J D Eap!n&t, Mateo lturnldc y Bel.isarlo Pornis
la escala de los precios del suelo y que determina. según el ni-
vel de ingresos. el lugar que ocupan las clases y capas socia-
les en el espacio urbano (,·er gráfica G-2).
f'\lentc: Dtncc.lón de E.suadiauca y Cciuo. Contn..lor1a General de la Rcpúb!Jca

Los urbanizadores "brujos "

El término de la Segunda Guerra significó para la zona de trán-

68 69
 M-12
sito y el país una forma de repetición de la crtsis del 30 en sus
aspectos más generales: la reducción del tránsito por el canal
implicó menos impuestos que recaudar. esto contrajo el presu- LAS BARRIADAS DE LA PERIFERIA - 1970
(AUTOCONSTRUCCION)
puesto de gastos del Estado. con lo que se redujo el empleo. Los
migra mes más pobres, fuera del mercado de trabajo, quedaron
también al margen del mercado de terrenos. lo que los obligó
a buscar refugio en aquellas tierras que también estuvieran al
margen del mercado inmobiliarto, ajenas a la especulación del
suelo urbano. Con estas características se hallaban los terre-
nos baldíos perlenecientes al Estado. De esta manera. alrede-
dor de 1946 aparecieron tres baniadas de invasión: Curundú.
Veranillo y Panamá Viejo. en los bordes del área edificada (ver
mapa M-12) . Nos detendremos empero en una baniada (Bo-
ca de la Caja) que surgió antes de la Segunda Guerra . cuya his-
toria ltpif1ca la persistencia de los pobladores para conseguir
un lugar dentro de la ciudad. y los esfuerzos de ésta por mar-
ginarlos.

En 1946. al ténmno de una concesión que durante 15 años hi-

cieran los propietartos de la finca Paitllla al Gobierno Nacional
para construir un malecón -que no construyó-. comenzaron
las presiones para desalojar a los pobladores que habian ocu-
pado en 1932 esa franja de tierra. aprovechando el estatus am-
biguo (público/privado) de ella. Las gesUones de los propieta-
rios ante el alcalde del distrito de Panamá. M. Diaz. culmina-
ron en un acuerdo que incluía el desalojo de las tierras ocupa-
das. la habilitación de tierras nacionales en la carretera Tran-
sístmica (Peñoncito) y su distribución gratuita enlre los intru-
sos. quienes serian trasladados allí. Esa solución no satisfizo
a todos los pobladores. ya que la comunidad de Peñoncito que-
daba a 20 kms. del centro de la ciudad. y eso. para el nivel de
los transportes de la época. equivalía a un cambio de la ciudad ;._..,.--'i .----' ""'
por el campo. Lo que se logró entonces fue la realización de am-
bas propuestas: por el Estado. la fundación de una comunidad
nueva -que pasó a llamarse Alcalde Díaz"- y por los poblado-
res la permanencia de Boca de la Caja. En 1949 hubo otro in-
tento de desplazar la población. en esta ocasión hacia tierras
contiguas: la Ley :-1• 1 de enero de ese afio. señaló un nuevo te-
rreno en las proximidades de la barriada. para ser distribuido

70 71
a Lítulo de Pammonio familiar ·con el fin de comnbuir a resol- M-13
ver t'I problema social de los moradores de Boca de la Caja".
Pero esas oponunidades no se desaprovechan. por lo que es-
te terreno a su ,·ez fue invadido -por otros-. originando la tam-
bién Barriada Bruja de San Sebastián. En 1950. con la cons-
trucción de la Bamada :S:SJ de .Juan Díaz por el OCR. se rea-
lizó el último imento de desalojo de la población lntrusa. adu-
ciendo razones de salubridad. La nueva propuesta volvía a si-
tuarse a 20 kms. del centro. pero esta vez sobre la ,·ia al aero -
puerto. por lo que no tu,·o mayor éxito que las anteriores. Bo-
ca de la Caja continuó ex.istiendo comprlmida. estrangulada
por las fincas privadas circundantes. como una ciudad de Pa-
namá en miniatura, hiperconstniida. y sus moradores consi- PEDREGAL
guieron finalmente documentos de propiedad sobre los exi-
guos lotes que ocupaban (alrededor de 60 m 2 en promedio) . el
·. -· >'
19 de enero de 1984-. después de algo más de medio siglo de re-
sistencia. · ..
...·
No todas las primeras bamadas de invasión corrieron con la .
misma suerte de Boca de la Caja. Si bien la primera condición \ ~ -"
.
para la rxistencia de esta clase de asentamientos fue cumpli- ;,~.'_';-
,¡( ;.
. -
da por todas -tierras marginales-. en algunos casos el terreno y{f.f"
era (y es) tan malo -pantanos de Cunmdú. Veranillo- que sus
habita mes no han podido mejorar el nivel de vida en la barria-
da; inversamente, los terrenos muy buenos de Loma de la Pa-
...',.·/ ·
va condujeron a su completa erradicación.
ANAMA

La formación inicial de un Area Metropolitana

Al Lnic10 de la década del 4-0 la ciudad de Panamá y sus su-

burbios. no ocupaban más de 1.000 hectáreas y de éstas. me-
nos de 300 correspondían al área urbana propiamente dicha BAHIA DE PANAMA
(los corregun1enlos de San Felipe. Chorrillo. Santana y Calido-
nia). con una población de 105,000 habitantes. El resto de la
superficie edificada -unas 700 has.- se dispersaba a lo largo de
la carretera de Las Sabanas (actual Via España) hacia el nores-
te, hacia Juan Diaz y Pedregal. asentamientos de carácter

--
seminiral . cuya población en conjunto era apenas de 1.800 ha-
5 10 km

72
73
• -
M-13

AREA METROPOLITANA DE PANAMA

SUPERFICIE EDIFICADA - 1944

PEDREGAL

r:··.
::;r;:¡
· ; .. •· N
.'
..
- ... 4

BAH lA DE PAN AMA

VERACRUZ

o 5 10 km

73
l bitantes. Los lugares poblados más importantes del suburbio.
Pueblo Nuevo. Río Abajo y San Francisco de la Caleta. consti-
tuían cada uno avanzadas de urbanización a 8 kms. del cen-
tro. desvinculados entre si a pesar de ser zonas de población
homogénea -trabajadores-y cuyas demandas de servicios pú-
blicos -especialmente calles. agua potable y luz-y de transpor-
te, contribuyeron en gran parte a la valorización de la zona in-
termedia situada entre el río Curundú -limite de la antigua zo.
na del Canal-y la Bahía de Panamá. Este sector comprende los
actuales barrios de la Alameda. Los Angeles. El Cangrejo. El
Carmen. Obarrio. Campo Alegre y Paitilla. barrios que en tér-
minos generales fueron construidos casa por casa (o edifificio
por edificio) a lo largo de estos 40 años y destinados invariable-
mente a población de altos ingresos. Panamá Oeste, con una
población de 7.000 habitantes y un sólo asentamiento de im-
portancia. la Chorrera con 5,000 personas. se hallaba todavía
muy distante de la capital (el puente sobre el canal fue cons-
truido en 1962) a pesar de que conformaba ya el mismo espa-
cio económico. Inversamente. los banios contiguos de la Zo-
na del Canal -Balboa. Ancón. Curundú Heights-. presentaban
un aspecto mucho más compacto con el conjunto de áreas ur-
banizadas de la ciudad. siendo totalmente extraños a ella. otro
país. realmente. a una calle de distancia (ver mapa M-13).

De esta manera, los factores condicionantes del crecimiento de

la ciudad -enclave canalc-:i. monopolio de tierras urbaniza-
bles, debilidad relativa del Estado- posibilitaron dos tenden-
cias dominantes de expansión: las urbanizaciones centrales.
bien dotadas de servicios. realizadas por compañías construc-
toras privadas. y para el consumo de los grupos de ingresos al-
tos y medios: y los fraccionamientos subdotados de la perife-
ria. para las gentes de menores recursos.

Podemos decir entonces. que ante la falla de una política con-

creta de urbanización. el mercado ha sido el gran ordenador de
los usos del espacio del AMP. donde los ejes viales principales.
que obedecían originalmente a otros propósitos. devinieron
instrumentos de valorización que literalmente han señalado el
camino del crecimiemo urbano.

75
Así. hasta 1942, nuestra capital se aglomeró a lo largo de la
única via importante situada entre la Zona del Canal y la ba-
hía -el antiguo camino de Las Sabanas- y se fue disgregando
sobre su prolongación rumbo al noreste . como ya se señaló (ver
mapa M-13) .' La construcción de la carretera Transístmica ese
año. habilitó nuevas tierras que fu eron inmediatamente incor-
poradas a los usos urbanos mediante la acción del Estado. que
,·olvia. como en la época de La Exposición. a asumir el papel de
urbanista. Sobra decir que los proyectos que el Estado ejecu-
tó en ese momento mantuvieron la segregación espacial im-
puesta por los mecanismos del mercado: las urbanizaciones
de Betania y Miraflores para grupos de ingresos medios, se si-
:uaron en el suburbio a unos 6 kms. del centro; la parcelación
de Peñoncito -hoy Alcalde Díaz- y la urbanización Juan Diaz
Nº 1, destinadas originalmente a recibir más de 400 familias
que habían ocupado clandestinamente los terrenos conocidos
como Boca de la Caja, Veranillo y Cunmdú, serian ubicadas a
20 krns. al norte y al este del centro. respectivamente. en razón
inversamente proporcional (menor ingreso-mayor distancia) a
la s olvencia económica de la poblaciim a la que estaban dirigi-
das.

Hacia el final de la década del 50. la incapacidad del mercado

de ofrecer vivienda a los sectores populares y la morosidad del
Estado al encarar el asunto (BUR. IF'E e IVU, durante el perio-
do 1945-1960 construyeron 1.730 ,1viendas, para un prome-
dio de 108 al año). dejaron un solocamlno a la población deba-
JOS recursos compuesta en su gran mayoria de migrantes de las
áreas rurales: la ocupación de terrenos baldíos en la cada vez
más distante peri.fena urbana. La primera invasión tuvo lugar
en la confluencia de la carretera Transístmica y la via al aero-
puerto en un cerro conocido como Monte Oscuro. Con ello se
tnició un proceso de eiqiansión desordenada que superó am-
pliamente los esfuerzos del Estado. que debió darle un trata-
miento especial a esta zona. llegando a crear un distrito den-
lro del distrito de Panamá -San :Vliguelito en 1972- para que
se rigiera con normas propias.

El inicio de la dispersión puede situarse hacia 1960, cuando la

superficie edificada de Panamá alcanzaba las 2. 700 has., y de

76
- - -,w .---------------------w-
...
- --
M-14

AREA METROPOLITANA DE PANAMA

SUPERFICIE EDIFICADA - 1960
ALCALDE DIAZ

TOCUMEN

ARRAIJAN

CHORRERA
BAH !A DE PANA.'IA

, . 10 km

77
éstas, 380 has. en el área central (San Felipe, Chorrillo, San-
tana . Calidonia). agrupaban casi la mitad de la población:
135,000 de un total de 280,000 habitantes. Por otro lado, la
población restante, 145.000 personas, ocupaba algo más de
2,300 has .. lo que nos muestra una exagerada disparidad con-
centración-diseminación, que elevaba para toda la ciudad el
costo de la dotación de equipamientos colectivos, desplaza-
mientos, servicios, etc.(ver mapa M-14) En el sector oeste
(Arraiján-Chorrera) la dispersión ha sido aún mayor, pues el
espacio no sejerarquiZó con la minuciosidad encontrada en la
ciudad de Panamá. Alli la existencia de la antigua Zona del Ca-
nal no impuso estrangulamientos: existieron y existen tierras
municipales, y el centro poblado que ostenta los mejores ser-
vicios es el asentamiento más distante del antiguo limite (y de
la ciudad de Panamá): Chorrera. Esta ausencia de determi-
nantes rígidas pem1itió el surgimiento de múltiple:;; lugares po-
blados a lo largo de los 16 kms. de la carretera 111:eramerica-
na entreAraijány Chorrera. Resultado: en 1960 cerca de 900
has. se hallaban ocupadas apenas por 26.000 personas (ver
mapa M-14).

Desde 1960 y durante los s iguientes 20 años, los agentes com-

prometidos en el proceso de expansión de la ciudad -empresas
urbanizadoras. Estado y sectores populares- remarcaron su
presencia en el espacio metropolitano, observando las pautas
trazadas por el mercado en los años anteriores: las empresas
urbanizadoras se concentraron en el sector intermedio de la
ciudad -Bella Vista, Betania, San Francisco y en menor medi-
da, Pueblo Nuevo, Río Abajo y Parque Lefevre- atendiendo a la
demanda solvente. El Estado por su parte construyó cerca de
7,000 apartamentos en las zonas central e intermedia y alre-
dedor de 10,000 viviendas unifamiliares (3,000 en la zona de
Juan Diaz y Pedregal y 7,000 en San Miguelito), distribución
que evidencia tanto la disponibilidad como los precios del sue-
lo -más restringidos y caros en el centro. más abundantes y ba-
ratos en las afueras. Estas viviendas en general fueron adqui-
ridas por la población empleada de ingresos medios y medios-
bajos. Y, finalmente, los sectores populares -migrantes. sub-
empleados o desempleados- quienes a través del expediente de

79
 M- 15
la ocupación clandestina o irregular y la autoconstrucción,
fueron apareciendo en los resquicios que la trama urbana per- camonre.
mitía. usualmente extendiendo y densificando antiguas áreas
de invasión (desde Monte Oscuro y Pan de Azúcar hacia Sama- secuente
ria . El Manillo y 9 de Enero; desde El Valle de San Isidro ha- Canal.
cia Santa Marta: desde Alcalde Díaz hacia La Cabima y María 1cruz.
Heruiquez: desde Tocumen hacia Nuevo Belén. 24 de Diciem-
bre y Vista Hermosa. etc.). La comprobación empírica de es- 11...\1P y su
te fenómeno es elocuente: según nuestros cálculos, la super- TOCUMEN
mame de
ficie ocupada por viviendas autoconstruidas. en la ciudad de aquí se
Panamá. pasó de 180 has. en 1959 a 403 en 1970 y a 1.1 72 en :% de la
1980; su población de 20.000 a 74.000 y 151.000 personas. 1ectáreas
respectivamente. O Km. de
horrera).
Con referencia a la configuración del Area Metropolitana. es de Ugueltto-
anotar que los dos puntos extremos del sector oriental. esto es, 1re la ca-
los alrededores del aereopuerto de Tocumen sobre la carrete-
ra lnteramericana y el sector de Alcalde Díaz sobre la carrete -
ra Transístmica. ostentan actualmente la mayor actividad au- ;tra Area
toconstructora. invariablemente en las manos de los grupos je ser fa-
más deprimidos económicamente. ccn lo que se mantiene la ló- Area del
gica de la relación inversa distancia-poder adquisitivo. respec- 1dicional
to al centro de servicios. que habíamos indicado anteriormen- 10s. va a
te (ver mapa M- 15). quilibra-
:1 Canal-
En este mismo sentido, y también apoyado en un enorme es- :s. 0, Si
fuerzo de autoconstrucción, el sector de Panamá Oeste -ubica- :la de se-
do al otro lado del canal y por consiguiente a gran distancia del ~mpo y a
centro- comenzó a definirse desde los últimos años de la déca-
da del 70 como un importante polo de poblamiento. en alter-
nativa a los sitios convencionales de recepción de migrantes"
al A.\IIP (Tocumen. San :V1iguelito. Alcalde Díaz). Este sector se lA DE PANAIIA
perfila -proporciones guardadas- como un "San Miguelito" pa-
ra la década del 90. en razón de una conjunción de factores que
aquí nos contentaremos con señalar·
- la construcción. al final de los años 70. de la autopista Arrai-
ján-Chorrera;
- la conformación. a lo largo del litoral, de una serie de activi-
dades productivas y se servicios. relacionadas con la utiliza- ._10 km

80 81

--·-- ---------
- --- -- ---
- -- -- - - --·- - - - - - - .w-r--,aw---•w_.----,w-.----.w-..---.w--,.,...---._ -

M-15

AREA METROPOLITANA DE PANAMA

SUPERFICIE EDIFICADA - 1980
·-,~ ·)~, :.t"1

;{ '
'· 1
~=~ ALCALDE DIAZ
",
·,,. .--,--...,...,,°""- ·' TOClJMEN

:- -: .~·: :. .- ;
;_

cA!lIA DE PANAMA

o 5 10 km

81
la ocupa ción de los recursos del mar (Veracruz, Bique. Vacamonle,
fueron a1 Puerto Caimito, Playa Leona):
mltía, U> - y, muy especialmente. la disponibilidad y consecuente
de !nvasl ocupación de las tierras de la antigua Zona del Canal.
ria. El M lindantes con los asentamientos de Arraiján y Veracmz.
cla Sant:
Heruiqu Ya en 1980 la cantidad de población residente en el AMP y su
bre y Vit distribución espacial, ofrecían un panorama impresionante de
te fenóm contraste con el resto del territorio nacional: aquí se
ficle ocu concentraban alrededor de 700.000 personas -38% de la
Panamá población nacional- en algo más de 10.000 hectáreas
1980; Sl dispuestas sobre dos ejes perpendiculares; uno, de 60 Km. de
respecti• longitud entre sus puntos extremos (Tocumen-Chorrera).
paralelo al litoral y el otro. de 15 Km. de largo (San Miguelito-
Con refe Alcalde Diaz-Chilibre). desarrollado linealmente sobre la ca-
anotarq rretera Transislmica (ver mapa M-15).
los aireé
ra Inten Esa extraña configuración en que ha derivado nuestra Area
raTram Metropolitana por las razones expuestas antes. dejó de ser fa-
toconst1 talmente obligatoria con la reversión de las tierras del Area del
másdep Canal, en 1979. La cuestión estriba en saber si la tradicional
gicade 1 fragilidad del Estado al encarar los problemas urbanos. va a
to al cer. prevalecer o no. En otras palabras, si la distribución equilibra-
te (ver n da de nuestra riqueza social -que Incluye el Area del Canal-
puede realizarse con el concurso de las instituciones. O. si
En este nuestra sociedad está dispuesta a mantener la herencia de se-
fuerzo d gregación que nos ha dejado la historia, por cuánto tiempo y a
do al otr qué precio.
centro-,
da del 7
nativa a
alAMPI
perfila -
rala déc
aqui no
- la con!
ján-Cr
- la con
dades

83
 C ONCLUSIONES

El carácter particular de la economía panameña hizo que su

proceso de urbanización se iniciara en un marco que solamen-
te en los últimos años se generalizó en las economías de la re-
gión latinoamericana y que se manifiesta a través de una mar-
cada orientación de la inversión privada hacia los sectores no
productivos. favoreciendo el desarrollo del sector financiero y
estimulando las inversiones especulativas en la propiedad raíz
(urbana y rural). Esta modalidad, que obedece a un largo pe-
riodo de recesión de la economía capitalista mundial, permite
apreciar con claridad un rasgo de la dependencia que se ma-
nifiesta en las economías regionales durante los periodos de
crisis, pero que en Panamá siempre ha estado presente: la de-
bilidad estructural de la economía nacional. que no ofrece al-
ternativas seguras y rentables de acumulación al margen de
los sectores no productivos.

Esta ausencia de alternativas parece haber originado un pro-

ceso que aún no podemos calificar. pero que tiene visos de es-
trategia Inmobiliaria puesta en marcha por los propietarios
del capital. Apoyamos esta hipótesis en el hecho de que en Pa -
namá no fue necesario un acuerdo de intereses entre diversas
ramas del capital vinculado a la producción del espacio edlfi-
cado -inmobiliario, constructor. financiero. promotor- ya que
estas proceden de los mismos grupos económicos que se deri-
varon de la oligarquía comercial del siglo pasado y que mantu -
vieron un rasgo común: la propiedad monopólica del suelo.
Esto a su vez les pem1itió integrar el proceso de edificación c\e
la ciudad. controlando todas las etapas -desde la propiedad de
la tierra hasta la promoción inmobiliaria- y con ello apropiar-
se de los "efectos útiles de aglomeración" que se han produci-
do mediante el esfuerzo de la sociedad en su conjunto. Por esta
razón consideramos que el factor decisivo en la producción de
la ciudad. lo ha constituido esa forma de pago exigido por 1a
propiedad monopólica del suelo. la renta, en virtud de la capa-
cidad que el suelo Uene para servir de base. todavía indispen-
sable. a los procesos de acumulación del capital. Y aquí hay

85
una cruel paradoja: la renta 't erritorial . derivada de la impor-
tancia que para la cl.l'culación del capital internacional tiene la
posición geográfica del pais, n o h a s ido captada por éste. ya que
el territorio n aC'ional. monopolio por excelencia de la :\'ación. ha
s ido mutilado y explotado por la operación del Can al en m anos
noneamericanas.
En cuanto a la ciudad de Panamá, de lo amerior se despren-
de que la ausencia de ins trumemos de regul ación efectiva de
la expansión u rbana. y a este respecto la posición cómplice. o
al ri1enos complacie nte del Estado. ha sido una condición im-
puesta por el capital. al que se s ubordinaron "n aturalmente"
las funciones u rban as. cuya distribución en el espacio h a s i-
clo dnemlinada por el mercado. mediante el mecanismo de la
formación/captación de la renta del s u elo. La ubicación de es-
tas funciones - es decir. el "dise11O u rbano·· - ha dependido en -
tonces de su imponancia puram ente económica en el proceso
de valorización de la fracción del capital que caracteriza nues-
tro modc:o de desarrollo. convirtien io a nuestra ciudad en un
mosairo fracturado . en un amasiJO de fragmentos que no sólo
unpld,·11 su reconocimiento y contribuyen a su detenoro . sino
que constituyen un obstácu lo a l disfrute plen o de la vida urba -
na y a la realización de las potencialidades de la mayor parte
de sus habita 11tes.
Sin emba rgo. la nuestra no es II na sociedad estancada y la pro-
puesta de una nueva ciudad está en gestación. Ademá s. pro-
\'lene de una per,,pecliva que no obedece a ningu n a de la s lógi-
cas convcnc1onales. ~;a que se c!enva del conjunto de respues-
tas populares a problemas como el acceso a la tierra. la esca-
sez. de vivienda , el desempleo y la carencia de servicios. En
sinresis. a la constante búsqueda de los beneficios de la \"ida
urbana que la ciudad corwencional no les proporciona e inclu-
so les niega. Los ar'los que siguen. hasta la reincorporación to-
tal del territorio enajenado por la anugua Zona de Canal, pu e-
den s ignificar t amb ién la recuperación del territorio segregado
por la ciudad a s us pobladores.
86
NOTAS
1. Según la epoca y el modo de trans porte, la zona de tránsito ha ten1do co-
mo ciudades tenn!nales a Portobelo y Panamá -en el tiempo de los galeo-
nes- Y a Colon y Panamá con el ferrocarril y el Canal. El proyecto del ca-
nal a ~lve l que se discute actualmente desplazarla su punto tenninal en
el Atlanllco a un lugar llamado Lagarto en la Costa Sur de la provincia
de Co lon. En el Pacifico sena Panamá Oes te (Chorrera-Arralján) 1 · •
dad te nn!nal. a c1 u
2. En estas circunsta~ctas. e~ canal a nivel seria la manifestación mas mo -
derna d e la íunclon hlstorlca del tránsito lnteroceánJco, respondiendo
prime ramente a las exigencias planteadas por el desarrollo del com ercio
mundtal, Y s in tomar en cuenta para nada los efectos que causarla so-
bre el entorno (geográfico, ecológico y humano) d el AMP.
3. ~51 la compra de tierras fuera de la provincia de Panamá constitu e más
bien una excepción raris1ma en lo atlnentc a los comerciantes u;¡,a no s
ellos lr1unfan, sin mayares esfuerzos en apropiarse de las tierras que c1r:
cunscrtb<:~n la capital, donde fincan sus tnte~ses económicos, po litices
humanos . Flgueroa, A. , p. 28. '
4. B. Vlc~ña Mackenna: -La ciudad de Panamá en 186T. En: Antología de
la ciudad de Panamá , Tomo I, p. 343, INAC, Panamá, 1977.
5. A- Reclus: -La ciudad d e Panamá- en 1878. !bid., p. 34 4.
6. E. Sanc h lz YBasad re: -La ciudad de Panamá en 1886-. !bid., pp. 348-349.
7. Annual Report of the i.t hmian Canal Comml11lon (1905) pp. 38-39.
Governmen t Prtntlng Office, Washington, 1906.
8. Tratado de 1903, Articulo 13 (fragmento) : Los Estados Unidos podrán lm·
portar e n cualq uler tiempo a d icha zo na y obras auxiliares, libres d e de-
rechos de adua na, impuestos, contrtbuciones y gravámenes de o tra cla•
s e Y s ln ninguna restncctó n, toda clase de naves, dragas, máquinas , ca.·
rro~, maquinaria s, Instrumentos, explo sivos, materiales, abastos y otros
a rticu las necesarios y convenientes para la construcción conservación
servicio , sa nidad y pro tección del Canal y de sus obras au'ictltares todas
las provisiones, medicinas, vestidos, abastos y o tras cosas neces~as
convenientes para los oficiales, empleados, obreros y Jornaleros al se(
vicio Y en el empleo de los Es tados Unidos y para su s fam!llas.
9. Minis te rio de Hacie nda y Tesoro. Memoria a la Asamblea Nac ional 1922
p. XX. ' .
87
1O. Para un enfoqui: soc1olüg1to de c~te tl'm.:l, \:e'.'" Lc1s, R en b1bho1.?rafia
11 Annual Report of Lhe lsthmian Canal Comnission ( 1905), p 41.
12 !bid , p. 42.
13. !bid., p 42.
14. !bid .. p . .¡J.
15 Porras. B.. p. 59.
16 Rubio. A.. p. 96.
l 7 En l 004 ~;na de las ba:-nadas brJ;as q...1c acomp.:1ñaban los primeros tra-
mo:, de la via de: t:-en, en terrenos ri"! la Compañía del Ferrocaml, le·
nia el nombre de Pueblo Nut'vo. Las oLras, San Miguel. Guachapail y
.\ta:añón, fucror. posteriormente transrormadas en conJuntos de casas
de mquihnato. Ei trazado angina! del iimHI! cor: la Zona dd Canal cor-
taba,\ la ciudad a la altura de Bella V1Ma. a.1sl..u1dola del resto del te·
mtono. con la que quedaba a,;i bajo jurü;d1cC"ión norteamericana, la
fm.nJa comprendida entre Bcl:a \'1sta y C"I .in:a conocida como las Saba-
nas, situada a 8 kms. (5 millas) al este del eJe del canal. Con la crea-
ción de la Zona del Cana!. parte de la barriada original de Pueblo Nue-
vo q• :edó denlro de ella y suponemos que al~unos de sus pobladore_s se
tm.sladaron al otro lado del lirmte, en La.s Sabanas, pues de esta epa·
ca data la apanción de un lugar poblado llamado Pueblo Nuevo de Las
Saba.n;.ts, al tiempo que el cascrio on~inal era erradicado por la Com-
pania del ferrocaml.
18 Secretaria de Fomenta y Obras Pübhcas. Memoria a la Asamblea 1920-
1922, p.\'
19 [bid pp. XX)' XX;
20. \1m1steno de Planif1cación v Politica Económica Bases para el Oesarro•
· llo Económlco y SociaÍ de Panamá. 1980 p. 120.
21. En J922 el Cob,cmo Nacional emprendió la construcción del Hospital San-
to Tomas. Los efectos de esa obra en el espacio urbano y suburbano re-
c-n:aron todos estos procesos: la :-;ación adqu1tió 2.5 has. en el sector
de P,·ña Pnrt,, -tangente a La E.xposición- de la Sociedad Pinel Herma-
nos, ¡;.1gando B/ .4.0J por metro cuadmdo. Este precio resultaba slg-
mfic-¡1!!\~,mente alto, corr.para:io con los B/.0.23 por m 2 que se pagó por
los terrenos cic La Exposición Barios antes: c:1 increm,·nto fue sin du-
da rc:c;•.d tada del csfuerto urbamza<lor en este sec:or de la ciudad, pro·
e1ur.1rio por el mismo Gab1erna con r>I banio de La Exposición.
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22. M1nisteno de Hacienda y Tesoro. Memoria a la Asamblea , 1922
23 rbid ., p. XLX
24. Ver Instrumento de Traspaso de la propiedad de Punta Pait:lla en '.r.s::-
tuto de Vivienda y Urbanismo, Informe Anual 1959, pp !51- !5'.2
25. Alegre, C .. pp. A-U
26. ílunUng, J., p. 104.
27. En 1936 fue reali.z.ada la extensión de la red troncal desde la entrada de
Pasadena, en Bella Vista, que era el limite del acuerda can ias no:tea-
mencanos, a lo largo de la carretera de Las Sabanas hasta Ria Abajo~
sus ramales a Pueblo Nuevo y San francisco de la Caleta. Ob,iamcn-
lc. la instalación de este SCf\-icio básico tuvo mucho que ver con el p:-o•
ceso de valorización del suelo ya que la extensión de las redes lror.c.a.-
lcs fue aprovechada por los terrenos hasta entonces vacantes entre los
poblados periféricos y la zona más urbanizada de la ciudad
28. Referente a dicha desaparición, ver nota en Rubio, A.. p. 127
29. BUR p. 29.
30. rbid .. p. 29
31. 0ástenos señalar que en esos años iniciaron actividades, entre otras :a.::.
companias Cemento Panamá, Productos de Arcilla, Compañía Pa.¡a.
meña de Productos Lacteos (Nestlé), Tabacalera Istmeña, Cornpai:ia
Panameña de Avtación, etc.
32. ~El pnmer sector de la parte norte se caracteriza por la circunstancia e~
que a..lli colindan dos barnos de categorias muy distantes: el hamo ciei
Marañón y La Exposición. En vista de la gran diversidad de esios dos
sectort!'s urbanos, na conviene que se establezcan demasiadas unicnes
dln:ctas entre la red de sus calles· . Brunner. K., p. 363.
33. Brunner, K., pp. 361, 363, 365.
34. MLa autoridad construye a un costo mas alto, los habitantes se aco~tum-
bran a recibir una casa perteneciente al Es~do como especie de as:s-
tencia social. !>e dificultan todos los procedimientos rt::lacionados con
inquilinos morosos·. ílrunner, K., p. 366.
35. El tap1tal rentista m:is recalcitrante, que aün controla las viejas casas de
cuartos del Ceniro y df>l sector Pueblo Nuevo/Río Abajo, recibió un gol-
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 pe adic1onal en l 972, con la implantación de una medida de congela-
miento de los alqutlcres mfenores a 8./250 mensuales, lo que abarca
la totahdad de la vivienda popular alqullada.
36. Sin embargo, esla incipiente orientación hacia la lndust.na de la que la
construcción es un indicador, no fue nada fácil en té:rminos politicos:
durante los años que siguieron a la Guena, el reacomodo de las fuer-
zas económ1cas dom man tes se reíleJÓ en el movim1ento inusitado en la
cúpula del poder: siete presidentes entre 1945 y 1953.
37. Algunas de las obras má.s importantes en el Area Melropolitana que con-
taron con capll.a.l financiero de la CSS fue ron: el Hospttal Nicoli'ls So-
lano (en la Chorrera). la Escuela de Artes y Oficios, la Ciudad Univer-
sitaria, el Aeropuerto de Tocumen, el Hipódromo Nacional , el Hotel ''El
Panamá", el Colegio de Las Esclavas del Sagrado Corazón de Jesús, el
Colegio de los Hermanos Cristianos (La Salle) y la Compañia Cemento
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41. Con esta población, Rio Abajo se situaba como el quinto lugar urbano (la
quinta "ciudad") de la República en la c lasificación de la Oficina del Cen-
so en 1940.
42. Ministerio de Hacienda y Tesoro. Memoria 1950, Sección Primera, Reso -
lución N'13, s/p.
43. Durante la presente dé:cada, casi 40 años despuCs de su fundación, Alcal-
de E>iaz ha pasado a ser uno de los sectores de mas acelerado crecimien-
to en el AMP.
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Este libro se terminó de imprimir

en los Talleres de la Imprenta
de la Universidad de Panamá
en el mes de Febrero de
1989
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