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EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL EN LA POLITICA Y LA GESTION PUBLICAS Entendiendo las organizaciones gubernamentales Davi ARELLANO Gautt InrRopucei6n Cuando se habla de organizaciones gubernamentales, la primera serie de preguntas es clara: cémo son, cémo ac- tan, cémo se administran organizaciones que se deben a les misiones, definidas por diferentes jefes o prin- cipales, en contextos de competencia politica, influidas por y desde diferentes grupos de poder, compuestas por miem- bros que defienden distintos intereses y valores, en esque- mas de vigilancia cruzada, y obligadas normativa y éti- camente a rendir cuentas y a maximizar ¢ informacién piblica? ‘ciones gubernamentales (o “pil el primer adjetivo) son criaturas sociales y humanas que hemos llenado, como sociedad, de muchas expectativas y que comprendemos poco. Tendemos a pen- sar que son instrumentos, obedientes espacios o robots so- ciales para alcanzar objetivos de la sociedad o de la politica. Pero en realidad son construcciones flojamente acopladas, afectadas politicamente, duales en su esencia (creadas con base en la normatividad pero que pronto adquieren vida propia, respondiendo a su contexto), tironeadas por intere- Ses externos ¢ internos, y habitadas por seres humanos (que muchas veces, de manera despectiva, llamamos burécratas) con objetivos, intereses, valores y capacidades cruzadas y 61a EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL diversas, y que muy a menudo pertenecen y deben lealtad a redes externas a la organizacién en la que laboran. El entendimiento de la dindmica de este tipo de organi- mes se vuelve.crscial para.cuzlquier andl ica o de reforma de la administr pese a las interpretaciones que hat basicamente comprender a las organizaciones paiblicas con referencia a las organizaciones empresariales. En general, estas interpretaciones han planteado que las organizaciones gubernamentales deben parecerse cada vez mds a las orga- nizaciones privadas, sobre todo en su tendencia a tener un objetivo general claro: la utilidad (en este caso social o co- lectiva) o Ia eficiencia. Seria discutible incluso que las em- presas puedan ser definidas de una manera tan simplista, pero la realidad es que esta en la légica de una sociedad ph. ral el hecho de que su aparato administrativo-gubernamen- tal y las organizaciones que lo.compapen sean construidos de tal modo que los objetivos sean maleables, donde las es- tructuras que se relacionan con el contexto sean flexibles y estén abiertas, hasta cierto punto, a las demandas de los ciu- dadanos (organizados 0 no) y de los politicos.‘ Ademas, es comprensible que las sociedades democraticas aspiren a que estas organizaciones tengan procedimientos y'normas de control que permitan rendir cuentas, a veces a costa de la eficiencia organizacional en sentido estricto. No solamen- te esto, sino que forma parte del discurso democratico el ue los espacios de gobernanza creados para vigilar al gobier- no, sin embargo, no estorben la capacidad para tomar de- cisiones eficientes y eficaces. En otras palabras, esperamos ‘fue nuestros gobiernos no puedan escapar a la supervision Seeiapte para evitar que sean capturados por intereses s0- EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL a -mbargo, que con todo ello (paradéjicamente no “pese a )) estas organizaciones resuelvan rapido y con costos bajos, enormes problemas sociales. Organizaciones que tienen miiltiples objetivos y misio- nes, creadas por diversos actores, con diferentes intereses, nn definitivamente criaturas diffciles de admini ‘trar, eva- luar y medir, més atin cuando parte importante de su perso- nal no necesariamente goza de esta remati- ca (dada la alternancia px aun en caso de que exista todo pais mantiene un niime como implementadoras automsticas de decisiones de politi- ca esta cometiendo un grave error. Este tipo de criaturas organizacionales debe enfrentarse a todas las condiciones, las contradicciones y los retos de una democracia estndar. La segunda pregunta que aparece naturalmente es clara también: ¢Cuéles son los elementos gestion pablica? Este segundo punto esta todavia menos es- tudiado que el primero, pues la mayor parte de las respues- tas que encontramos son normativas, es decir, nos dicen “cémo deben ser administradas” estas organizaciones, pero tales visiones pierden de vista justamente las condicionan- tes que impone el primer grupo de preguntas. La visién més comin en muchos estudios de politica publica asume que las organizaciones gubernamentales siguen 6rdenes, obede- cen como autématas y poseen, en automatico, las capacida- des y los recursos técnicos para llevar a cabo, en una k de causa-efecto, todo lo que se les pide como objetivos gros. Es comiin por ejemplo observar que muchos de tales objetivos son tan abstractos como “contribuir al desarrollo de la regién’, “coadyuvara la creacién de mercados de finan- ciamiento” o “regular eficientemente la vinculacién entre64 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL sociedad y empresas’, Iniciar un andlisis de politica publica exclusivamente con base en una de estas visiones norma- tivas tiene la desventaja de enfrentarse a una realidad que es muy mévil, con -estrecturas que son-intespretadas cons- tantemente por los actores organi devienen de influencias externas, legitimas (y otras no tan- to). Una visién normativa de las organizaciones genera una vision de pol de poder organizacional. La viabilidad organizacional de la accién politica es una variable critica, pero no es una varia- ble exclusivamente técnica: no se puede resolver simple- meote a partir de un andlisis de factibilidad de recursos, sino que requiere comprénder la l6gica organizativa, la cul- tura de accidn e.interpretacién, y I.red de relaciones y sig- nificados que mueven a las personas que la componen. Un andlisis de politica publica requeriré comprender mucho més alla del concepto de implement: cio donde se asume que esté el andlisis organizacional. Las organizaciones son el espacio donde muchas veces se ges- tan politicas, donde se disefian y formulan, y donde se eva- Idan y contintian los programas y las politicas mismas, Es en las organizaciones gubernamentales donde el sentido de Ja politica adquiriré sentido practico (en cada una de sus fa- ses, no sélo en Ia implementacién), es decir, basado en la viabilidad y en Ia negociacion politicas (intra e interorga- nizacionales). El objetivo de este capitulo es, con base en estas dos pre- guntas gu‘a, explorar los condicionantes que estos elemen- tos organizativos imponen en diversos factores clasicos del andlisis organizacional: marco normativo, estructura, jerar- quia, toma de decisiones, estrategia, rendicién de cuentas y transparencia: Estoy favtores son tipicamente variables del EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL cy andlisis organizacional, lo que ademas nos permitiré cons- truir una visién bésica pero integral del factor organizacio- nal de la politica y la gestién publica. En sintesis, lo que se busca con este capftulo y estos factores estratégicos es com- prender mejor la interactuacién entre los elementos pol co-organizativos macro, micro (es decir intraorganizacional entre grupos y coaliciones) y nano (es decir, entre grupos ¢ individuos en la dindmica del dfa a dia), en el entrejuego de poder y la creacién de sentido y legitimidad que las orga- nizaciones gubernamentales construyen para sobrevivir y sostenerse. Las preguntas gufa nos permitiran mantenernos centrados ante una vasta literatura, con el fin de compren- der cémo son estas organizaciones en su particularidad (se- sxin la pregunta 1) y c6mo esta especificidad crea los princi- pios y las condiciones concretos de su dinémica para avanzar hacia una posici6n prescriptiva (segin la pregunta 2), La estructura del capitulo es como sigue. En el primer apartado se discute la visi6n que podemos llamar realista ista como un entramado po- Iitico, institucional y organizacional que hace dificil sostener cualquier supuesto de una accién o decisién de politica en- teramente racional o instrumental. En un segundo apartado se discute cémo el marco normativo, la estructura y la je- rarqufa que afectan a las organizaciones gubernamentales son fundamentales pero tienen una doble cara: una formal ¥ otra informal, lo que hace que cualquier proyecto de po- Iftica publica deba enfrentar un marco organizacional di- némico e interpretativo. En el tercer apartado se analiza la cuestion de la decisi6n y la estrategia, lo que hace a cual- quier organizacién gubernamental un devenir constante en Ja interacci6n entre los actores y sus fuerzas y capacidades Para inducir u obligar a perseguir ciertos fines y no otros. Las organizaciones incorporan en su estrategia a la politica itblica formal: la dinémica es entonces micro y nanopoliti- ca, desde dentro de las organizaciones, desde dentro de su66 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL a organizacion. Por tlt iscute la cuestién de la rendi transparencis en-l2 informacién. Estos elementos son mu- cho més que agregados funcionales para las organizaciones gubernamentales, son en realidad importantes estructura- dores de valores alternativos a la eficiencia. Esto es, trans- arencia y rendicién de cuentas involucran valores funda- jones gubernamentales depender no s6lo de criterios de eficiencia, sino de eficacia inclusién (muchas veces en contra de la . A partir de estas reflexiones, se concluye con una gufa mfnima de las consideraciones que la vision ‘al aporta o modifica para el an: nal de politica pail TESOUIZOFRENIA SOCIAL: LA PERMANENTE FUGA DEL CONTROL DEI. GOBIERNO Las democracias contemporéneas estén, en parte, sostei das por un acto de fe: de que existe un proceso, entre soci y técnico, que permite establecer las decisiones y ele (choices) de tal forma que el mandato social pueda ser cum- lo y ejecutado de una manera relativamente eficaz y par endo de la existencia de recursos escasos. En otras palabras, asumiendo que el sistema represen- tativo de una democracia funciona en forma adecuada (su- puesto arriesgado, pero necesario analiticamente para este capitulo), se supone a la vez que existen los mecanismos, instrumenigs, jerarqufas, normas y medios necesarios para convertir tales expectativas y mandatos en procesos y accio- nes que generen los efectos esperados en la realidad para Producir los resultados y los impactos disefiados y pensa- dos en las politicas péblicas * EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL or La creencia racional en este encadenamiento de supues- tos y l6gicas estd tan arraigado en las democracias contempo- ‘raneas que cientos de miles de personas estudian, se capacitan y trabajan con la esperanza de poner orden, encadenar racio- les, alinear objetivos y utilizar las ultimas técnicas ad- ‘ministrativas y de gesti6n para hacer realidad el suefio de una democracia eficiente, que rinde cuentas y que esta firmemen- te anclada en la permanente biisqueda del interés general Sin embargo, al mismo tiempo, la cascada de estudios, casos y experiencias que muestran una realidad distinta eg tan grande (y antigua) que no deja de sorprender que esta tre todavia viva. En efecto, los estudios empiricos (uno de los mas famosos es el de Selznick), los casos de analisis (May y Wildavsky; Anechiarico y Jacobs) los estudios de impacto (Pol .) muestran constante- ‘mente que el manejo de técnicas de gest imposicion de fuertes mecanismos de control, la educacién y el énfasis Constante sobre los principios éticos de la accién guberna. ‘mental, se quedan constantemente cortos;? cortos para mos. trar cémo las organizaciones encargadas de la implemen- tacién de diversas politicas puiblicas actiian de manera muy istinta a las prescritas por los modelos normativos de po- y de gesti6n publica. Tales modelos asumen que estos espacios organizativos son zonas elementalmente técnicas, Construidas con un propésito explicito y claro que todos comparten, en la busqueda racional de un objetivo conve- niente para sus actores,? y donde el disefio de cadenas de gestion permitiré alinear las acciones con los objetivos de manera adecuada y racional. tenida por importantes econo: Atrow, The limits of organization, Nueva York,6 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL a realidad, sin embargo, es otra. Las organizaciones piblicas no son actores monoliticos, sino que buscan cum- plir mandatos diversos y ambiguos, expresados desde are- nas politicas diversas y por acteres, externas ¢ internos a las organizaciones, que se disputan la hegemonfa sobre los me- dios y los fines, en un campo de batalla legal, ret6rico y orga- nizativo, Desarrollar accién organizada y cooperativa en es- tas condiciones es en realidad més un proceso de evasion de la incertidumbre que de busqueda lineal de objetivos for- males y explicitos.* No es de sorprenderse entonces que exista una especie de esquizofrenia social marcada cuando analizamos o bus- camos comprender a estas organizaciones. Estas criaturas sociales, en la préctica, son un semidesordenado conjunto tadas capacidades y.recurses, téenicas y tec- ;plementan las politicas atadas a reglas, procesos informales de poder y en el intento constante de evitar la incertidumbre (como acto racional de cualquier ac- tor que se enfrenta a esta marafia de logicas encontradas).. Asumir este diagnéstico, como sociedad, no puede desper- tar sino temores, angustias y renovados deseos por acercar esta realidad a lo que debe ser. El tiltimo grito de la moda administrativa y politica, la nueva gestién publica (nor) y el nuevo institucionalismo econémico lanza el més reciente intento de resolver en efecto, el sector pablico y sus organi- zaciones sufren de graves problemas de accién colectiva y estén compuestos por actores interesados, en la biisqueda, por raciortalidad limitada, de evadir la incertidumbre en un. Juego que favorece a los intereses de los politicos y burécra- at ndido desde Simon y March, véase H. Simon, El com- tamiento administrative, Bareslon, Aguila. i947; R. Cyarty 1. March, ~-/ Behavioral theory of the frm, Nueva York, Blackwell, 1992 spe EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL. o tas, més que a los de la sociedad.’ Por ello, la prognosis co- mienza, es necesario repensar nuestras técnicas, reelaborar nuestras estrategias sociales para recuperar el control sobre nuestras organizaciones piblicas. Curiosamente, partiendo de un diagnéstico que acepta la dina: ica organizacional es, la moda admi iva en curso asume, sin embargo, que la esquizofrenia "ne soluci6n: el suefio democratico de una sociedad que la a sus robots organizacionales, déndoles 6rdenes y obteniendo resultados eficaces y eficientes no es erréneo. ‘Lo que ha estado mal han sido los instrumentos En efecto, la xop y el ste asumen que el propio interés de los actores puede ser el mévil adecuado para encadenar racionalmente las decisiones con las acciones de los diferen- tes agentes sociales: los politicos, buscando su carrera, con los incentivos correctos, pueden acabar preocupandose por el interés general; los burécratas designados y de carrera pueden, en el marco institucional adecuado, buscar racional- mente los mejores medios para la sociedad, y los grupos de interés, con la regulacién apropiada, pueden influir sin cap- turar a organizaciones gubernamentales (0 cuasi guberna- mentales) que administran tales incentivos correctos.° La ‘ ion vista entonces como un efecto de las redes de incentivos y de las instituciones (vistas de modo simplista. como reglas del juego por estos trabajos) es un aparato com- Plejo de juegos individuales y colectivos, pero nunca un me- sno. 002, SD. North, Understanding the process of economic change, Pi Princeton University Press, 2005; Moe, op. cs © Hood, The wi ofl en, Cambridge, Cambridge Univerty res, {998.0 Mert of the stay, be ares70 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL canismo que escape del control racion: a racionalidad buscada sea la correcta) Y as{ han surgido o resurgido instrumentos que buscan construir estos correetos y adeetsados incentivos e institucio- nes: evaluaci6n por desempefio (para flexibi y combate a la corrupcién (para automatizar la luz en contra de la opacidad y haciendo costosas las decisiones oportunistas excesivamente opacas).* ; Sin duda, el anélisis institucional es un avance impor- tante. Las ynes importan, Pero muchas veces, se ha caido en un institucionalicentrismo, es decir, en una exagera- cién de las-virtudes y bondades del diseo y la reforma ins- titucionales. Las reglas dal juego son construcciones, més bien, son un devenir: son los agentes los.que las interpretan, Jas internalizan, las endogenizan. Y atin asi, las reglas del juego pasaran muchas de las veces por el tamiz de la dind- mica organizativa, que es una dindmica en constante biis- queda de razones y argumentos para justificar y legitimar (dar sentido a) las reglas del juego en un proceso de batalla por las arenas de incertidumbre.” La aceptaci6n y el segui- miento de los incentivos pasan por un proceso de construc- ci6n de sentido organizacional: respondiendo a la pregunta ésentido para quiénes? y entonces ubicar en forma explicita de qué manera es racional y legitimo en términos organiza- tivos que se den y acepten ciertos comportamientos 0 no. Este es un paso sustantivo de la institucional EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 1 La expectativa social o la retérica politica que hace a las organizaciones un mero instrumento obediente esté sos- tenida de manera muy débil. E inducir racionalidad en la acci6n de las organizaciones gubernamentales implica no sélo buscar instituciones y reglas, o implementar técnicas istrativas que alineen objetivos y acciones. También habla de la constante capacidad de los individuos y grupos Por definir los parémetros de su accionar, argumentando y defendiendo valores ¢ intereses, exponiendo sus argumen- tos y defendiendo sus premisas, usando para ello instru- mentos muy dinémicos como el poder (a partir de las reas de incertidumbre que pueden controlar). El control sobre la ién de las organizaciones requiere entonces aceptar esta dinamica y al mismo tiempo recuperar la socialidad de las organizaciones. Como entes dinamicos y conflictivos, com- Puestos por seres humanos, implica invertir en las relacio- nes sociales dentro de la organizacién, es deci la comprensién ( y humana) de la di ciones en el entramado organizati Organizar la administracién ptblica, dar sentido a la po- Mtica pablica, pasan por hacer explicitos y abiertos estos di- Temas de la acci6n organizada, donde instrumentos y con- flicto, donde racionalidad y disputa por las racionalidades, donde instruccién e interpretacién y sentido forman bino. mios constantes y no patologfas. MARCO NORMATIVO, ESTRUCTURA Y JERAROUIA: LA ORGANIZACION PUBLICA, FORMALIDAD E INFORMALIDAD La socialidad de las organizaciones piiblicas se expresa de ‘manera evidente en la grave contradiccién que existe entre la "T.Jorgensen et al, “Public organi Bovernance”, Public Administration,n EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL esfera formal e informal como forma de comprensién de la organizacién gubernamental. Desde muy temprano en los estudios organizacionales,” eldescubrimiento de que existe tun aspecto informal de.las organizacianes ba sido un gran dilema para cualquier paradigma instrumental de las orga- nizaciones. Las més de las veces, este dilema se ha intenta- de una guerra contra la dose a contribuir de manera justa y lectiva."” La medicina es inmediata: someter los reductos de discrecionalidad, con el fin de cerrar el paso a los aspectos informales. Esta ha sido una de las grandes batallas y estrategias respecto de las organizaiones gubernamentales: la discre- cionalidad vista como el enemigo a vencer. Sin duda, en el caso de estas organizaciones piblicas, existen poderosas ra- zones para preocuparse por la discrecionalidad: estamos hablando de organizaciones con ciertas capacidades coerci- tivas, que manejan recursos pablicos y que forman parte de un sistema polftico. Es justo y:légico que los ciudadanos de una democracia estén preocupados por evitar la corrup- cién, el uso indebido de los recursos, el conflicto de intere- ses, Ademas, es légico que una sociedad exija que el uso de los escasos recursos pablicos sea inteligente y eficiente. Sin embargo, el convencimiento contemporéneo en la discusi6n organizacional es que la informalidad en las or- ganizaciones es tal vez la base sustantiva de la racion: organizativa. Al contrario de ser una patologi nes informales, es decir, aquellas que se basan no en los cri- terios estructurales y jerarquicos de la organizacién, sino 1. Mayo, The soil problems ofa industrial civilation, Londres, Routledge, 2007. ” if ral civil ™'S. Clegg et a., Power and organizations, Londres, Sage, 2006, p. 40. rr EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL a en los vinculos personales, las construcciones de nuevas relaciones sociales entre los miembros, la interaccién pro- pia entre los grupos y personas, son el cemento de la orga- nizaci6n. No s6lo son intereses los que estan en juego, sino las condiciones, las reglas, los mecanismos por medio de los cuales las estructuras de relacién se sostienen y repro- ducen, permitiendo a la gente entender y encontrar el sen- tido de la propia accién organizada. En otras palabras, la informalidad organizacional establece las bases, el piso mi- nimo mediante el cual la reciprocidad puede asegurarse, no sélo hoy y aqui sino en el tiempo, con cierta regularidad y certidumbre. Los actores buscan no sélo sus intere limidad de tales intereses en el entramado colec- tivo o grupal. Las reglas dan certidumbre a las relaciones si existe una probabilidad suficientemente amplia para gene- rar reciprocidad. Sin duda, la jerarquia, la estructura for mal y las reglas escritas desempefian un papel para generar esta probabilidad de reciprocidad. Sin embargo, procidad descansard también en la fortaleza de los vinculos de confianza y reputacién entre los actores:’ Esto es de suma importancia en.las 01 bernamentales, donde la intervencién pi y donde los miembros organizativos anal zan constantemente respecto de las diferentes lecturas que ¢s posible realizar de las érdenes reales que devienen de las redes icionales del contexto y que afectan o impactan la acci6n organiz: Ademés, la organizacién informal es sumamente im- Portante ¢ influyente en las organizaciones gubernamen- tales, ya que, como en cualquier otra organizacién, pero es- ecialmente en estas organizaciones piiblicas, sus actores E. Ostrom, “Toward a behavioral theory: Linking trust, reciprocity, and reputation’, en’E, Ostrom y J. Walker, Tust and reciprocity, Nueva York, ‘Sage, 2003, p. 51 74 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL comprenden que no existe decisién sin riesgo. El marco de reglas formales sin duda desempeita un doble papel en este sentido: por un lado amarra al actor a ciertos pardmetros 0 certidumbre. El riesgo es una variable intra e interorganiza- cional para cualquier actor gubernamental, por lo que, con base en las reglas y estructuras formales, la proteccién com- pleta provendré de las précticas aceptadas y de los eédigos compartidos respecto de lo que sostiene a una deci zonable, acordada colectivamente, correcta en sentido de Jas pricticas usuales de una organizaci6n. Este juego entre formalidad e informalidad es critico para la formacién de la de asumir en automético que sus propios pardmetros racio- nales sera introducidos a la esfera organizacional, por més formalidad que posea y asegure. Requerir4 pasar por el ta- miz de las practicas y los conceptos que hacen operativo, crefble y aceptable el tomar ciertas decisiones, enfrentar ciertos riesgos, y jugarse la reputaci6n y la confiabilidad en- tre los diferentes grupos. Esta cooptacién necesaria (ya identificada desde los estudios de Selznick)'* no es sino uno de los pasos sustantivos de intervencién que desde el dise- jo de la politica publica tendria que tomarse en cuenta para incrementar el éxito de una aplicacién congruente desde las, sard a ser interpretada ¢ nizacional, y en esta dindmica la l6g portante ydeterminante como en cualquier organizacién. EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL % ‘ToMA DE DECISIONES ¥ ESTRATEGIA: LA DINAMICA MICRO 'Y NANOPOLITICA DE LAS ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES, Los tes de la razén"” han acompaiiado la disciplina or- ign y las politicas puiblicas."* jones no sélo es un proceso paramétrico 0 estratégico de diagnéstico y definicién en abstracto de un de cognicién, motivacién y compromiso.” En otras pala- bras, tomar decisiones implica un compromiso y una res- ponsabilidad con el desempefio de la accién y también con su congruencia con los valores y principios apropiados y aceptados organizacionalmente. Tomar decisiones en una organizacién gubernamental no es menos dindmico que esto: un disefio o un modelo requiere ser endogenizado, he- cho parte de la organizacién y de sus acuerdos y estructu- ras. Los objetivos de una politica son argumentos, criterios para la decisién. Nuevamente, el riesgo y tidumbre son las variables clave sobre las que las deci tendrén que descansar. Los actores gubernamentales no s6- lo obedecen érdenes, sino que en la biisqueda de hacerlo Iculan el nivel de las apuestas en juego, los recursos que se poseen, las reacciones formales e ideol6gicas de otros ac- tores organizativos, los posibles cabos sueltos que generarén nuevas arenas de incertidumbre (y un célculo de quienes probablemente lo puedan aprovechar como fuente de po- "HL Simon, Reason it hwnan affairs ford University Press, 1983, p. 5; N. Brunsson, The irrational ion, Nueva York, ‘and change, New Haven, Yale University Press, L. de Haven, Philosophical cr icy analysis, Ga Postmodem public 3002, px jon, Nueva York, John ‘Brunsson, The irational organi ‘Sons, 1985.16 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL der) y, por lo tanto, los riesgos observables, probables 0 potenciales, que aparecerén y afectaran en el juego de im- plementacion. . ‘Sin duda, ha perdurado una interpretacién distinta del proceso organizativo, una visién instrumentalista de la deci- si6n, que asume que éstas se toman en el juego formal, en las estructuras y jerarqufas. Muchas politicas ptiblicas des- cansan en esta ilusién. Sin embargo, es mas probable que la forma y la realidad de la toma de decisiones sea otra. Una bre y riesgo. En efecto, una maquinaria formal basada en la jerarqufa s6lo podria tomar decisiones a partir de criterios igidos de lo correcto y lo incorrecto y requerirfa poseer un marco de definiciones operativas incontrovertibles de los objetivos, las metas y los éfectos de las acciones y decisiones presentes y futuras. Como por lo regular tales elementos no existen, 0 no del todo al menos, lanzarse al ruedo organiza- cional con estos argumentos muy probablemente genere de todas maneras cuestionamientos, modificaciones, reelabo- raciones en sus diferentes partes y por diferentes grupos y reas de la organizaci6n. El proceso es mas bien un cons- tante ir y venir que permite el debate, el reacomodo y la re- 1s atributos de una dé n.?° Esto con grads importantes de riesgo, pero cobijados en forma por los acuerdos y las definiciones que se han acep- tado o legitimado en el intercambio y la discusién con otros actores 0 grupos (o en el siempre inestable equilibrio de fuerzas y el control diferenciado de arenas de incertidum- bre). Motivgs, compromiso y expectativas se combinan en- tonces para generar el impulso a la accién, bajo un calculo imitado de probabilidades de riesgo, pero suficientemente le al actor actuar. EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 1 gico es sin duda importante, es decir, el céleulo de los aposta- dores y su juego, en el entramado de una direccionalidad organizativa que busca'mantener permanente espacio de maniobra como sustento estratégico."® Sin embargo, la foto- grafia quedaria incompleta ahi si no queda claro que este juego estratégico no s6lo es coyuntural, en el esfuerzo por incular constantemente el movimiento de los grupos dividuos en la persecucién de sus intereses, sino también busca los grados de estabilidad, confiabilidad y reciproci- dad relativamente estables que se puedan construir. Mover a las organizaciones, cambiarlas o hacerles aceptar la incor- poracién de nuevos criterios de decisién es un proceso di- némico, de frenos y avances, cooptaciones y convencimien- to, uso de la jerarquia, pero también de la inteligencia para vincular, amarrar y construir reputacién. [RENDICION DE CUENTAS ¥ TRANSPARENCIA: [ESTRUCTURACION E INDUCCION DE VALORES ndicién de cuentas es un prerrequisito de cualquier, gobierno democrético. Controlar o eliminar la corrupcién, y abrir las organizaciones a la transparencia en la informa- cién, son sin duda otros prerrequisitos. Sin embargo, la ex- pectativa social a este respecto ha sido desmedida, constru- yendo metaforas simplemente poco operativas y que generan expectativas irreales. Existen en la actualidad maltiples estudios que analizan c6mo en Ia lucha por la transparencia y contra la corrup- 1 LF Aguilar, Gobeanzay gestion piblica, México, rt, 2006, pp. 25-28 D. Arellano, Gestidn estratégica para el sector piblico, México, ree, 2004. .w EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL cién se han cometido excesos ret6ricos que han construido politicas e instituciones sumamente costosas y con muy po- Cos resultados objetivos, sumado a un proceso continuo de id respecto de sus go- La “tiranfa de la huz™ o “Ia tirania de'Ta transpa- ® puede convertirse en realidad en pretensiones de control cuasi completo, bajo el supuesto, nuevamente cues- tionable, de que el coniportamiento institucional puede for- marse de manera correcta gracias a un mecanismo apro- piado de informacién. Asumiendo que més informacién es siempre mejor que menos informacién, fa de la trans- parencia lanza un grito axiomatico que asume répidamente que la visibilidad es un prerrequisito de la confianza, cuan- do tal idad no es un efecto fisico, sino una construc- cién social a su vez (los hechos reales no son siempre los mismos para todas las-pgrsonas)-La relaciém entre confian- za ¢ informacién no es lineal, social ni organizacional, la cuestion ¢s bastante-més compleja. Entonces, la rendicién de cuentas, la transparencia y las polfticas que emanen en su nombre deben tener un valor y un contenido, ademas de una profunda visién pragmatica y comprometida con sus limitaciones. De otra manera, es probable que se convierta en un valor sobrecargado, leno de lugares comunes y, por lo tanto, paradéjicamente, hueco. Analicemos con més cuidado esto, a partir de las lecciones desde la teorfa de la organizacién. Es ampliamente conoci- do que los indivicuos no pueden set del todo transparentes, aunque lo quisieran. El comportamiento humano se basa en gran medida en la incertidumbre respecto a lo que los 22 A EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 79 otros actores pueden hacer y cémo pueden reaccionar, Aesto Weber lo llamé “el sentido de la accién” Parte de la. libertad humana esté en la incertidumbre perenne en la rea- do de que nuestros con- ceptos de transparencia y rendicién de cuentas no pierdan la perspectiva de que son instrumentos de la accién huma- na, que los seres humanos son potencialmente imprede- cibles, y que existen muchos sentidos posibles de la accién. La teorfa liberal de la politica parte de un principi cualquier sociedad democratica y liberal debe proteger el derecho de diferentes personas a definir la buena vida. Que- rer imponer un criterio particular sobre los demés es la fuente del totalitarismo. Un concepto fundaniental de la teorfa contemporsne: de las organizaciones y de la economfa es el de la raci dad limitada de Simon.'* Este concepto nos advierte que no existe una racionalidad completa de os individuos, pues no exis- te la posibilidad de que los seres humanos tengamos la ca- pacidad de célculo para tomar en consideracién todas las. alternativas, todas las consecuencias del accionar. Los seres humanos toman decisiones entonces con informacién in- completa, la informacién es costosa y no se puede pagar un Precio infinito para obtenerla toda. La racionalidad huma- na no es entonces una biisqueda permanente por eliminar la incertidumbre (vano propésito en un mundo plural y li- beral), sino en la evasién o evitacién de la incertidumbre, La racionalidad implica entonces una argumentacién, los. actores son racionales, estratégicos y valorativos, para Si- mon. Desde un punto de vista simoniano, podrfamos es- id, México, ree, 1974. phenomenon, Chicago, University of30. EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL pecular, la transparencia es una busqueda para mejorar la comunicaci6n, para desarrollar un ambiente psicol6gico or- ganizacional positivo hacia la apertura, la vigilancia mutua, Ja generaci6n de confianza. Elster incluso comprueba que excesos de informacién pueden llevar a los actores a gene- rar decisiones equivocadas, ante una paralizacién de la ac- cién, debido al abrumador peso de la complejidad generado por el numeroso grupo de alternativas disponibles. Un ex- * ceso de informacién puede llevar también a que los actores tengan grandes dificultades para ponerse de acuerdo, pues muchas veces la negociacién supone llegar a acuerdos so- bre ciertos puntos en disputa que, sin embargo, pueden ser negociados en términos de grados y niveles (gracias a la in- formacién incompleta) y no de operativizaciones completas que prohiban tales definiciones de grados. En toda relacién Social compleja, los individtios aceptan establecer criterios de precompromisos, pues la incertidumbre los empuja a aceptar ciertas limitaciones y Ifneas de'aécion y rel Podriamos decir con Elster que los precompro siempre se basan en més informacién, sino mas bien en un acuerdo de cémo tratarla, predefiniendo qué informacién es importante y cul no, y permitiendo asf establecer com- promisos mutuos entre diferentes actores. Buscar que la negociacién se dé siempre en el corazén y en la completitud de los argumentos puede llevar a la negaci6n de la propia negociaci6n; hablar de transparencia de la informacién sin contexto es apostar a un concepto indeterminado, con poco sentido para los actores, los individuos y la sociedad. Las organizaciones son entes de accién colectiva, com- Puestos por una multiplicidad de individuos de racional dad limitada, que negocian. Cuando hablamos de democra- EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL a cias y organizaciones gubernamentales y publicas, adem: hablamos de organizaciones en contextos de sociedades berales, que deben proteger la diversidad y la equidad en una sociedad desigual y con personas con diferentes concep- Desde esta visién, las burocracias pii- blicas son actores politicos, efectivamente, pero multivalo- rativos: no persiguen solamente sus intereses en una visin estrecha, sino que son capaces de perseguir y encontrar sentido a una diversidad de valores y decisiones."' Pueden y deben construir sentido, en un marco de informaci6n limi: tada, donde la accién estratégica y la vigilancia y el control son s6lo dos de los instrumentos disponibles en la tarea de construir una accién colectiva con sentido, es decir, donde Jos actores le dan y han const razones y la razonabilidad de politicas y organizativas. Un concepto no sobrecargado de transparencia y ren- dici6n de cuentas asumiria que es un instrumento social y organizacional para tomar mejores decisiones, para reducir las probabilidades de corrupcién, para incrementar las po- idades de confianza y cooperacién en una sociedad plu- ral, pero que no es ni un valor universal ni general (es decir, que asuma siempre que mas transparencia es mejor en to- dos los casos, pues no existe una sola manera de definirla), nj un instrumento monolitico, sin costos y limitaciones (es decir, que exista alguna corriente u organismo que tenga el instrumento técnico Gnico y perfecto para definir la trans- parencia de una vez y por todas). Se acepta entonces necesariamente que es un concepto ‘ yuna practica que crea tensiones organizativas en su imple- { mentacién: a) genera polfticas costosas, requiere ajustes constantes y vigilancia permanente; b) puede reducir la efi- iencia en el corto plazo (con a esperanza, nunca la certe- °K Weick, Making sense ofthe organization, Oxford, Blackwell, 2001. +a2 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL a, de que la aumenta en el largo plazo); c) crea nuevos jue- 4808 estratégicos en la bisqueda de ventajas en un juego més transparente o donde la informacion adquiera un nuevo sentido como instrumento politico de ataque o contraata- ane; d) puede generar circulus virtuosos de vigilancia y con- trol, pero viciosos en términos de significado y confianza, En el caso de la transparencia en la informacién es cla. ro, por ejemplo, que funcionaré mejor si es endogenizada malmente y si, ademés, aumenta la confiabilidad en la relaci6n entre los actores (externos ¢ internos), en la ‘medida en que la informacién afade al proceso decisorio en que es tit a la decision y da sent la organizaci6: lades y retos, icados como tensiones l6gicas ante un cons- yon nuevos instrumentos. Disefar y formular politicas ba- sadas en conceptualizaciones retéricas del cuntrol, la discre- cionalidad y la informacién puede legar a ser muy costoso. [REFLEXIONES FINALES: ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES SON INSTRUMENTOS DE POLITICA PUBLICA? Concluir este capitulo con una receta, después del camino recorrido para mostrar a las organizaciones gubernamen- tales como entes multifacétitos, dinémicos y conflicti ne podria ser sino un contrasentido. Sin embargo, el andl sis de politica pablica se encuentra mucho mas cémodo en- contrando soluciones a problemas (0 soluciones buscando Problemas como dice Wildavsky)." losure: The perils and promise of transparency, Press, 2007, p. xiv ‘o power, New Brunswick, Transaction, : EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 3 mos hablar de lecciones; es decir, de grandes advertencias epistemol6gicas que funcionen como salvaguardas a los ins- trumentos aplicados para argumentar, convencer, disefiar ¢ implementar politicas péblicas. La instrumentalidad de la politica piblica, como un en- foque que se propugna dirigido a resolver problemas, lo obli- ga muchas de las veces a buscar estas prescripciones, a ase- gurar y argumentar que existen caminos racionales, aun en contextos democraticos plurales, para desarrollar la deci- sion y la accin gubernamentales. Sin embargo, tal vez ha. bria que tomar en cuenta que el camino para avanzar en las organizaciones gubernamentales tiene que ver més con un Proceso constante de organizacion; es decir, utilizando me- jor un gerundio: organizando, mas que organizacién, nego- ciando mas que legitimacién técnica. Olsen lo simplifica muy bien: cambiar, argumentar, negociar, construir orga- nizaciones y deci ast: 4@) Las organizaciones puiblicas viven y actiian en lo inme- diato. Las organizaciones son entes biogréficos, se com- Ponen de una serie de etapas, historias, encuentros, Personas concretas que van y vienen, entran y salen, Su especificidad importa: no son casilleros que se Henan o vacfan a placer, sino espacios sociales compuestos por el input individual, por el proceso de organizacién o mejor organizdndose (organizing), que habla de un devenir, un actuar constante, no sélo de una finalidad. Esto hace a Jas organizaciones un entramado de trayectorias, no un camino lineal que inicia con un objetivo y termina con embargo, por lo mismo, en este deve- nir constante las personas que componen a la organiza- “Maybe its time to rediscover bureaucracy’ Joumal of Public Research and Theory, vol. 16, nim. 1, enero de 2006,b) EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL cién buscan un futuro, un proyecto, un sentido. “Orgs zando” en gerundio implica sustentar la decisién (choice) de las personas constantemnente en el sentido, en el sen- tido mentado de la accién individual pero también de és- ta buscando reciprocidad."* Las organizaciones son en- tonces maquinarias de construcci6n de sentido.» Sentido con al menos tres significados: a) como contenido, es decir, como motivo, como la raz6n de existencia que los agentes organizacionales ponen, buscan y reposicionan para la organizacién; b) como direccionalidad, es decir, como trayecto buscado, como aspiracién, como lucha constante con el contexto y con la especificidad para, sin ‘embargo, llegar a algtin lugar, y c) como unidad, esto como proyecto y argumento que genere fuerzas centripe- tas en las relaciones entre entes heterogéneos, conflicti- vos e incluso egofstasspere que som cupuces de cooperar en determinados momentos ante un sentido de perte- nencia, conveniencis'o imegractén.-- ~ La organizacion gubernamental es un ente social En otras palabras, es siempre incompleta, interminal nunca concluida ni finalizada del todo. Por lo tanto, es siempre incierta, estd en busca de la certidumbre 0, mas. correctamente, en busca de evitar la incertidumbre.” Sentido e incertidumbre componen dos de las fuerzas constantes del devenir organizacional. Imponer perspec- tivas id de la decision no Puede sino enffentarse con frecuencia a la fuerza abierta, ¥ constantemente incompleta de las organizaciones. Més que un camino hay varios, mas que una argumentacién hay ina batalla por la argumentacién, més que un dise- ho hay,un conjunto de disefios que pretenden convertirse en el sentido de la organizacién. La politica publica es ” Cyert y March, op. cit. ) EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 3s Parte de este proceso de consolidacién e integracién de la trama de actores y expectativas que se hayan implci- tas e incluso muchas veces imbricadas e incrustadas en la formalidad de una politica. La organizacion gubernamental es una combinacién entre fuerza del Estado, valores piiblicos y accién observable. Es comin, desde la instrumentalista contemporénea de la administracién pablica, asumir que las organiza- ciones gubernamentales se deben a sus clientes, Si bien esto puede ser cierto en diversos momentos, se olvida f&- cilmente que son entes del aparato estatal, con capaci- dades coercitivas, Este detalle es fundament: claro entonces que una organizacién de este sin duda productos Pactos que no van dirigidos a un grupo o cliente particu- lar sino a los ciudadanos como un todo o a la sociedad en general con una visién no inmediata de producto- iente, sino con una perspectiva temporal larga en la constitucién y la consolidacién de instituciones en el tiempo. La accién de estas organizaciones no puede ser medida solamente por productos dirigidos a los clientes, sino de manera importante por los resultados impac. tos en variables dindmicas, es decir, en la consolidacién de comportamientos, reglas y valores. Medir estos ilti- mos es un reto, pues el impacto indudablemente se refie- re también a la afectaci6n que se realiza sobre el cum- imiento de los valores que dan sentido a la existencia de la organizacién como tal. Pero ademés, es sustantivo no perder de vista la naturaleza del ente organizativo del Estado: organizing, sobre todo en este caso, en el que es un asunto de cémo los actores son capaces y tienen la po- sibilidad de acceder al suficiente poder e influencia para establecer, definir, imponer (enact) cierto sentido y direc- “'T Jongensen et al, art. cit, p. 506. oeCE Se 86 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL cién tanto a los valores como a las acciones.*® Las organi- zaciones gubernamentales tienen fuerza coercitiva, estan establecidas legalmente;requieren y exigen obediencia a reglas, leyes, normas, tanto externas como de la organi- zaci6n. Organizing no es un proceso entonces ingenuo y volitivo, casi imaginario de libertad de los actores, sino que es el entrejuego entre la estructuracién del poder es- tatal, la dindmica social y contextual, y Ia capacidad de sentido que los actores organizativos y sociales utilizan para mor ar y transformar (o mantener conservado- ramente) el statu quo. 4) La organizacién gubernamental, pese a su formalidad mu- chas veces la que le da la ley, es también argumenta- del resultado concreto es parte del cimiento de la orga- nizaci6n. La instrunéntalidad de la ‘accién organizada es probablemente una de las expectativas humanas més arraigadas de la modernidad. Se esta en la biisqueda constante, aun cuando esta biisqueda no pueda terminar nunca, ya que “no son las regularidades institucionales, sino mucho més, las disposiciones de poder, las redes, las corrientes, los relevos, los puntos de apoyo, las dife- rencias de potencial que caracterizan una forma de po- der y que son, creo, precisamente constitutivos a la vez del individuo y la colectividad”. La esperanza del futuro y de la posibilidad de construirlo sintetiza o representa una de las batallas organizacionales mas importantes: debatir y ganar en la construccién del argumento que unifica heterogéneos actores en circunstancias cambian- tes. ‘Organizando” o el proceso de organizacién (orga- nniziftg).es entonces también una lucha constante por dar- le programa y contenido al futuro, como corolario de la » K. Whittington, Corporate strategies in recession and recovery, Lom- res, Unwin, 1989, p. , “6M. Foucault, Seguridad, territorio, poblacién, México, ree, 2007, p. 142. e EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 87 accién racional organizada de hoy. Argumentar es posi- cionar el futuro como construccién posible y viable, y las organizaciones son proyectos méviles y contradictorios, pero en constante esfuerzo por generar un programa de acci6n, Ilevarlo a cabo, ajustado constantemente ante un contexto que puede ser despiadado con los mejores pla- nes y previsiones. Organizing es entonces también inter- pretacién, mejor dicho interpretaciones: constantes ignificado racional, correcto, organizacionalmente con sentido, Hacer ible a los actores lo que sucede a su alrededor es parte del proceso de construir un senti- La politica pablica requeriria cons- truirse comprendiendo que la masa critica argumentati- va de una organizacién vaa ser un ingrediente fundamental del proceso de decision y accién de la politica piblica dentro de las orga: El proyecto organizacional ptiblico es un proyecto cuyas bases son el riesgo y la discrecionalidad acotada. Tomar decisiones implica riesgo. Riesgo implica el constante movimiento de los miembros organizacionales para aco- tarlo, para amarrarlo a las condiciones y valores cono- novacin y la decisién de las organizaciones piiblicas deberan enfrentar la contradiccién constante entre ries- 0 y rendicién de cuentas, entre discrecionalidad y efec- tividad y transparencia. El eq truir requiere ser un eq ingenuidad de perseguir este equilibrio a partir de un ar- ‘gumento técnico, de un paradigma causal lineal no hace sino esconder en la practica el entramado social y politi- co que se juega en esta persecucién social de la piedra filosofal de la organizacion eficiente, convertida en caja de Pandora del poder politico y burocratico. “1 Weick, Making sense ofthe organization, Oxford, Blackwell, 2001, p. 9,88 EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL Laaccién gubernamental y sus organizaciones deben, sin du- da, pertenecerles a sus sociedades y ser igidas y contro- Jadas. Son mecanismos sociales para aleanzar resultados, uitilizando recursos escasos.’Sin duda, queremos que sean instrumentos efectivos y racionalés, Sin embergo, elcamino que debe seguirse no es lineal; no lo es porque las organiza- ciones gubernamentales se componen por seres humanos, iones de incertidumibre, sufriendo y gozando de cuotas de poder diferenciadas (y la mayor parte de las ve- distribuidas de manera no e rpretaciones, juegos estratégicos, simulaciones, apren- dizaje, riesgo, compromiso son sin duda ingredientes que forman parte del entramado cuencias de las decisiones de pol tratégicas de poder politico en una sociedad plural siempre estardn ante la posibilidad de tener margenes de control s no deseadas de la ac- isiones es- las como instrumentos simplemente. Esta- mos hablando del uso del poder en marcos de autoridad y legitimidad, donde los seres humanos hemos demostrado ampliamente nuestra capacidad para realizar actos terribles basicamente porque se siguen drdenes de una autoridad “legitima” (el lado oscuro de las organizaciones es quizas una asignatura obligatoria de cualquier estudioso de la po- Iitica péblica): Pero no solamente es un asunto de accién instrumental. Las organizaciones estan pobladas por seres propensos tam- biéna tomar decisiones y realizar actos morales. Actos que se realizan porque son debidos, necesarios, mas alla de muchas cShsecuencias y de un célculo preciso de utilidad. 2 Vease S. Milgram, Obedience to authority: An experimental view, Ln res, ter and Martin, 1974 A. Koestlen, The ghost tthe machine, Londres, Arkana, 1967; Clegg eral op EL ENFOQUE ORGANIZACIONAL 89 mente estan ligados a resultados concretos, a cadenas pre. cisas de mei “® Mucho del comportamiento orga- Rizacional esté en el entrejuego del acto instrumental y finalistico con lo que denominamos aqui actos morales, Comprender este entrejuego pareciera ser una pieza sus, tantiva que los estudios organizacionales han revelado para cualquier esfuerzo de racionalizacién de la accién y la de. cision gubernamentales. Hacer politica puiblica es, enton. es, en sf mismo un proceso de construecién dinémica que, entendido en términos organizacionales, va mas alld del Proceso de implementacion; es en realidad un proceso Constante, un constante proceso de “organizando” BIBLIOGRAFIA Aguilar, L. F, Gobernanza y gestion. publica, México, rce, 2006. Anechiarico, F, y J. 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A esta lista, de Por sf larga, de elementos que definen las politicas piblicas, este texto agrega uno més: el discurso. Este capitulo presenta una visién general del enfoque ;_ Constructivista para el andlisis de politicas, que propone que eldiscurso en torno a las politicas piblicas tiene efectos no ‘tnicamente retéricos (es decir, no s6lo sirve para argumen- j. tar y convencer sobre determinada: icas) sino sustan- p Clales: incide en el contenido de las ‘politicas priblicas e influ- Yeen su proceso de agendacién, diseno, implementacién y evaluacién, En otras Palabras, las ‘estén determinadas por el marc: ‘ucional, por las orga- Rizaciones que les dan cobijo, las leyes que las sustentan ¥1os valores que las justifican. Estan influidas también por Jos discursos con los que se definen los problemas, se legiti- 3 GumLLerwo M. Cetupo -