1 Viejos y nuevos paradigmas: el papel poltico de las ideas econmicas en el cambio estructural en Mxico (1982-1994)1

Rolando Cordera Campos Leonardo Lomel Vanegas

La historia de Mxico durante la segunda parte del siglo XX se ha escrito muy lentamente, lo que ha contribuido a que en la actualidad exista una crisis de visin sobre la historia reciente, por paradjico que pudiera parecer. Esta ausencia es an ms grave en el campo de la historia econmica y en particular, en el anlisis de la poltica econmica de las dcadas ms recientes. Sin embargo, una evaluacin rigurosa del estado actual de la economa mexicana no puede construirse sobre la base de visiones maniqueas y excesivamente simplificadas del modelo econmico en el que se bas el proceso de industrializacin del pas a partir de los aos cuarenta, o sobre el cambio estructural que tuvo lugar durante las ltimas dos dcadas del siglo mexicano y que pretendi corregir las deficiencias de dicho modelo. El anlisis del perodo de crecimiento econmico que va del gobierno del presidente Lzaro Crdenas al estallido de la crisis de la deuda externa en 1982 ha recibido una renovada atencin en los ltimos aos, como parte de un esfuerzo ms amplio por revalorar este perodo en Amrica Latina, a la luz del magro desempeo de las ltimas dcadas. Sin embargo, quedan muchos aspectos por estudiar de este perodo, sin duda alguna la fase de expansin ms prolongada que ha conocido la economa mexicana desde que el pas alcanz la independencia en 1821. Una evaluacin objetiva y sistemtica de esta etapa es necesaria para entender los desequilibrios que llevaron al estallido de la crisis en 1982, pero tambin para evaluar las polticas que a partir de entonces se instrumentaron. La transicin hacia un nuevo modelo de desarrollo ha sido larga y sinuosa, en parte porque el punto de partida fue ciertamente una crisis de gran envergadura, pero tambin porque a lo largo del proceso la ideologa ha impedido una anlisis ponderado de las insuficiencias del modelo propuesto y un balance objetivo de los errores y aciertos que se han cometido durante su instrumentacin. El poder poltico de las ideas econmicas que han justificado el cambio estructural no se explica sin su vinculacin a grupos de inters concretos, pero no por ello

Este artculo forma parte de una investigacin patrocinada por la Direccin General de Asuntos del Personal Acadmico de la UNAM, a travs del Proyecto No. 307503 del Programa de Apoyos a Proyectos de Investigacin e Innovacin Tecnolgica (PAPIIT).

2 deja de ser una variable decisiva, como lo demuestra la incapacidad de los sectores que se oponen al actual modelo para formular un programa econmico alternativo. Es imposible dejar de analizar lo ocurrido en Mxico sin tener en cuenta que prcticamente en toda Amrica Latina, en diferentes momento y con distintas intensidades, tuvieron lugar procesos de ajuste que dieron paso posteriormente a programas ms amplios de reformas estructurales. Alejandro Foxley, al analizar la experiencia chilena, seal algo que consideramos necesario considerar tambin para entender mejor el caso mexicano:

Para comprender el significado real de las modernizaciones como programa de reforma institucional resulta imprescindible examinar la ideologa que est detrs de tales polticas. Se encontraba esta ideologa presente desde los inicios del experimento o fue ella, por el contrario, configurndose de manera gradual?lo que ilustraremos ahora es el proceso de gestacin de una ideologa global, desde la perspectiva del diseo de polticas. Ms especficamente discutiremos la forma en que el conjunto de medidas tecnocrticas ortodoxas diseadas inicialmente para reducir la inflacin se va transformando en un modelo global, til no solo para el examen de los problemas tcnicos, sino para iluminar aspectos ms generales relativos a la organizacin de la sociedad, a nivel social, poltico e inclusive cultural.2 En este trabajo, primera versin de una investigacin ms amplia sobre el papel de las ideas y las polticas en el cambio estructural, intentamos ofrecer un panorama de cmo se fue gestando el cambio estructural durante los gobiernos de Miguel de la Madrid y Salinas. En nuestra opinin, si bien es cierto que haba referentes ideolgicos muy claros a favor de un cambio en esta direccin al principio del perodo, el proyecto de impulsar un programa de reformas estructurales que implicara un cambio radical en el modelo de desarrollo que haba seguido el pas se fue configurando lentamente durante la primera mitad del gobierno de Miguel de la Madrid, se convierte en un complemento considerado a los programas de ajuste como necesario para lograr su plena eficacia durante la segunda mistad de ese sexenio y alcanza una formulacin sistemtica y define con mayor precisin sus objetivos y sus instrumentos durante el gobierno de Carlos Salinas. A partir de ese momento, el modelo alcanza su clmax pero paradjicamente deja ver tambin sus fallas e insuficiencias con la crisis de 1994-1995. Paradjicamente, la rpida recuperacin posterior
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Alejandro Foxley, Experimentos neoliberales en Amrica Latina, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1988, pp. 93-94.

3 sirvi en su momento para cancelar la necesaria revisin de las fallas del cambio estructural e impuls las posiciones favorables a profundizar el cambio estructural.

Y en el origen fue la crisis

La economa mexicana entr en crisis en febrero de 1982 cuando el Banco de Mxico tuvo que retirarse del mercado cambiario y el peso experiment una abrupta devaluacin que llev el tipo de cambio de 22.50 a 48 pesos por dlar. Fue la primer devaluacin desde la crisis de 1976, pero en esta ocasin, a diferencia de la anterior, la nueva paridad del peso frente al dlar no logr frenar la fuga de capitales y la especulacin contra el peso, por lo que una nueva devaluacin en agosto de 1982 acompa el anunci oficial de que Mxico incurrira en una moratoria de tres meses en el pago de sus obligaciones con el exterior. Este fue el inicio formal de la llamada crisis de la deuda, que afect inicialmente a Mxico pero paulatinamente se fue extendiendo a toda Amrica Latina. La crisis de 1982 tuvo lugar en un contexto internacional drsticamente diferente al de la dcada anterior: una ola de conservadurismo recorra los principales centros polticos y financieros del mundo. Aunque la crtica conservadora haba tomado fuerza desde los aos setenta debido a la inestabilidad econmica que interrumpi la larga recuperacin econmica de la posguerra, fue a principios de los aos ochenta cuando el conservadurismo se convirti en gobierno en los principales pases desarrollados y se tradujo en polticas que fueron impulsadas por los principales organismos internacionales y que habran de cristalizar, una dcada ms tarde, en el llamado consenso de Washington. Existen diversas evidencias sobre los errores de diagnstico iniciales que acompaaron a la crisis, entre los que destaca la declaracin del secretario de Hacienda de Mxico en agosto de 1982, Jess Silva Herzog, quien defini la situacin que enfrentaba el pas como un problema de flujo de caja. La nacionalizacin de la banca en septiembre de ese ao ahond la fractura entre el Estado mexicano y los empresarios, dando fin de esta manera a una de las alianzas ms largas y productivas de la historia econmica de Mxico. Como parte de los reacomodos que siguieron y que acompaaron el inicio del nuevo gobierno, comenz a ganar terreno la poltica de tomar distancia de los gobiernos de Echevera y Lpez Portillo y tratar de recomponer la relacin. Fue de esta manera como se

4 transit paulatinamente de la crtica de la poltica econmica de estas dos administraciones al cuestionamiento del modelo de desarrollo anterior.

El inicio del ajuste y la Leyenda Negra.

El gobierno de Miguel de la Madrid comenz con la situacin econmica ms adversa que hubiera tenido que enfrentar presidente mexicano alguno desde la Revolucin Mexicana. Ni siquiera la crisis de los aos treinta, que afect severamente a Mxico por la endmica fragilidad de su sector externo, haba colocado a la poltica econmica del Estado Mexicano en un margen de maniobra tan estrecho. Al delinear el programa econmico de su administracin, el presidente Miguel de la Madrid ofreci dos aos de ajuste severo, otros dos de consolidacin de la estabilidad macroeconmica, para concluir con dos aos de crecimiento acelerado. Era en trminos generales la misma secuencia que propuso el presidente Jos Lpez Portillo seis aos antes para superar la crisis de 1976, solamente que si en aquel entonces las etapas se empalmaron y el crecimiento se reanud mucho antes de lo previsto, en que este caso sera el ajuste el que se extendera a lo largo de todo el sexenio. Causas externas y la posibilidad de un sobreajuste son los factores a los que puede atribuirse esta situacin. Al sostener la hiptesis del sobreajuste, Vladimiro Brailovsky considera que adems del enorme volumen de las transferencias al exterior, el mtodo por el cual se extrajeron de la economa fue muy dispendioso en trminos de recursos internos.3 Ms an, en su opinin, la poltica de estabilizacin ortodoxa que se sigui y que formalmente persigui como su principal objetivo lograr una asignacin de recursos ms eficiente que permitiera corregir los desequilibrios fiscal y externo, termin provocando un dispendio de recursos mayor que el que se atribuy a la ineficiencia en la asignacin de recursos provocada por la poltica econmica durante el auge petrolero. El saneamiento de las finanzas pblicas se logr mediante recortes generalizados que no mejoraron la eficiencia en la asignacin del

Vladimiro Brailovsky, Las implicaciones macroeconmicas de pagar: la poltica econmica ante la crisis de la deuda en Mxico, 1982-1988, en Carlos Bazdresch, Nisso Bucal, Soledad Loaeza y Nora Lustig (compiladores), Mxico: auge, crisis y ajuste II. Macroeconoma y deuda externa (1982-1989),Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992, (Lecturas de El Trimestre Econmico 73), p. 106.

5 gasto. Los ingresos petroleros del perodo 1982-1988 fueron equivalentes a pesar de la cada de los precios del petrleo en 1986 al doble de los obtenidos durante el boom de 1977-1981. El problema fundamental de la economa mexicana durante el perodo fue la suspensin durante siete aos de nuevos crditos para financiar la deuda externa, que condujo a un sobreajuste para obtener estos recursos a costa del estancamiento del crecimiento econmico, la cada del ingreso real por habitante, el deterioro de la planta productiva, el incremento de la desocupacin y la informalidad y el aumento en la vulnerabilidad de la economa mexicana frente a choques externos.

Del ajuste coyuntural al cambio estructural

Cuatro programas de estabilizacin se ensayaron durante la administracin de Miguel de la Madrid. Al PIRE (1982-1984) sigui el PERE (Programa Extendido de Reordenacin Econmica) que estuvo vigente hasta que la cada de los precios del petrleo en 1986 llev una vez ms a replantear la estrategia gubernamental. Surgi as a mediados de ese ao el PAC (Programa de Aliento y Crecimiento) que estara vigente hasta el crack de la Bolsa Mexicana de Valores en octubre de 1987, que oblig nuevamente a replantear la estrategia gubernamental. Finalmente, en diciembre de 1987, ante el descrdito absoluto de la poltica econmica despus de tres fracasos sucesivos y con las campaas de los candidatos a la presidencia de la Repblica iniciadas, el gobierno de Miguel de la Madrid se jug su ltima carta: el Pacto de Solidaridad Econmica. Los sucesivos fracasos de los programas de ajuste emprendidos por Miguel de la Madrid no llevaron a una revisin a fondo de los mismos, sino a su profundizacin. En realidad solamente el Pacto de Solidaridad Econmica incluy elementos novedosos, que en su momento fueron criticados por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial al considerarlos demasiado heterodoxos. Pero tanto el PIRE como el PERE fueron programas de estabilizacin ortodoxos que llevaron a cabo un recorte sin precedentes en el gasto pblico y provocaron una contraccin en el producto interno bruto que solamente logr descensos moderados y momentneos en la inflacin, que cuando finalmente repuntaba lo haca a tasas superiores que las anteriores. Fueron el fracaso de los programas de estabilizacin y el sucesivo incumpliendo en las metas econmicas gubernamentales los

6 factores que aceleraron el inicio del cambio estructural, entendido como un conjunto de reformas que parti de la premisa de que el modelo anterior de desarrollo de la economa mexicana se haba agotado, por lo que era necesario sustituirlo por uno nuevo para hacer frente a las restricciones fiscal y externa y de esta manera recuperar el crecimiento. En los primeros tres aos de gobierno, tanto el presidente Miguel de la Madrid como su gabinete fueron particularmente cautos en la adopcin de medidas que pudieran representar un cambio estructural. El 4 de diciembre de 1982 el presidente De la Madrid envi al Congreso de la Unin una iniciativa de reformas a los artculos 25, 26, 27, 28 y 73 de la Constitucin, mediante los cuales se estableci un sistema de planeacin del desarrollo, se defini la economa mixta como un rgimen de coparticipacin del Estado y de los sectores privado y social en las actividades econmicas que constituye la base del desarrollo y se precisaron las reas estratgicas reservadas con exclusividad al Estado. Aunque en su momento estas medidas provocaron una fuerte reaccin del sector empresarial por considerar que profundizaban la tendencia intervencionista del Estado en la economa, en realidad representaron un punto de inflexin en este proceso. En palabras del propio Miguel de la Madrid, la medida tuvo como propsito dar garantas al sector privado de que el Estado no ira ms all de esas reas, por lo que en realidad lo que se estaba proponiendo era elevar a rango constitucional la delimitacin de las esferas de influencia econmica de los sectores pblico y privado. En los aos siguientes el catlogo inicial de las reas estratgicas reservadas en exclusividad al Estado habra de reducirse drsticamente. A partir de 1984 comenz a hablarse de la necesidad de impulsar el cambio estructural. Hasta ese momento el proceso de redimensionamiento del sector pblico haba avanzado, pero sin que se hubiera realizado la privatizacin de ninguna empresa grande. En la crnica oficial del gobierno de Miguel de la Madrid se seala que entre las acciones encaminadas a la reestructuracin del sector pblico era prioritario el proceso de revisin de los organismos y empresas paraestatales, que est orientado a localizar y corregir deficiencias operativas y, ocasionalmente, a separar del gobierno aquellos no estratgicos ni prioritarios. Entre 1983 y 1985 se redujo el nmero de entidades paraestatales de 1155 que haba al inicio del gobierno a 700, pero en la mayora de los casos se trat de fusiones, liquidaciones y transferencias a gobiernos estatales. La Secretara de Energa, Minas e

7 Industria Paraestatal impuls un programa de reconversin industrial para modernizar el aparato productivo en manos del Estado mexicano, que en la prctica fue abandonado a partir de 1985 aunque en el discurso sigui vivo hasta el final del sexenio. Fue en la segunda mitad del sexenio cuando comenz a afectarse a las grandes empresas paraestatales, con la liquidacin de la Fundidora de Monterrey y la privatizacin de Aeromxico. La liberacin comercial, que entre 1983 y 1984 se redujo a la sustitucin gradual de permisos previos de importacin por aranceles, se aceler cuando en 1985 Mxico inici las negociaciones para adherirse al GATT. Entre 1985 y los primeros meses de 1988, la economa mexicana pas de ser una de las ms cerradas a una de las ms abiertas del mundo. Solamente 3% de las importaciones quedaron sujetas a permiso previo y el arancel promedio baj de ms de 50% a menos de 10%, en un momento en el que las condiciones para que las empresas pudieran conseguir financiamiento para modernizarse y poder competir exitosamente con los productos del exterior eran particularmente adversas. La justificacin de la apertura y sobre todo, de su premura, ocupa un lugar destacado en los pronunciamientos que se realizaron en la segunda mitad de la dcada de los ochenta lo mismo en el gobierno que desde los crculos empresariales y acadmicos que compartan la visin de que el cambio era necesario e inevitable y que el modelo anterior estaba superado y urga reemplazarlo a la brevedad posible. Enrique Crdenas escribi a principios de 1989:

La economa internacional es cada vez ms abierta al comercio exterior a pesar de algunos vientos proteccionistas cclicos. Quiz sea este el momento oportuno para que la economa mexicana se prepare para su integracin a la economa mundial. En efecto, no existe opcin si el pas ha de recuperar sus altas tasas de crecimiento econmico en una economa mundial cada vez ms interdependiente. Adems, dado que la economa mundial parece reorganizarse en grupos de varios pases, es probable que Mxico deba unirse aun bloque norteamericano para competir con Europa, el Japn, China, la URSS y otros grupos comerciales semejantes que podran surgir. En el largo plazo es posible que no exista opcin diferente que no sea viable para los Estados Unidos y para Mxico. En consecuencia, el cambio estructural que finalmente aumentar la productividad y la competitividad en el

8 sector industrial y en el conjunto de la economa puede haber llegado en el momento oportuno.4 Un nuevo actor aparece en escena, de la mano de las transformaciones ocurridas en los aos ochenta en occidente y de las reformas que tienen lugar en los pases socialistas: la globalizacin. Proceso tan antiguo como la reactivacin misma del comercio a fines de la Edad Media, la globalizacin indudablemente aceler su ritmo durante la dcada de los ochenta y fue invocada para justificar la necesidad de reformas estructurales en todos los pases para acelerar el proceso y tratar de aprovecharlo de la mejor manera:

Los cambios que tenemos enfrente no suceden por accidente o por coincidencia, son cambios que no estn siendo forzados por hechos o por eventos externos, sino que estn siendo seleccionados en forma deliberada. Los gobiernos de todo el mundo han decidido dirigir sus economas hacia una nueva direccin; han estudiado sus polticas del pasado, el desarrollo que stas tuvieron y han llegado a la conclusin de que el cambio es necesario, aunque los cambios especficos varan evidentemente de pas a pas. Sin embargo, el comn denominador de todos ellos es un mayor papel del mercado y de los individuos que en l participan. Los lderes nacionales han reconocido, en pases tan diversos como Estados Unidos y China, que el manejo de la economa por parte del gobierno es simplemente muy pesado. Han visto que el crecimiento econmico disminua por la supresin de los individuos y de la creatividad del sistema de mercado. Los lderes nacionales, tan diferentes como Deng-Tsiao-Ping, y Ronald Reagan, no solamente lo reconocen, sino que han demostrado valor y liderazgo para poder cambiar la direccin de sus polticas econmicas en sus respectivos pases.5 Las palabras de Martin Feldstein fueron pronunciadas en un seminario internacional organizado por la Secretara de Programacin y Presupuesto en el verano de 1987. En los hechos, esta reunin aparentemente acadmica constituy la plataforma ideolgica para la candidatura presidencial del secretario del ramo, Carlos Salinas de Gortari.

Bajo el signo de la Globalizacin.

Enrique Crdenas, Los problemas econmicos contemporneos en perspectiva histrica en Dwith Brothers y Leopoldo Sols, Mxico en busca de una nueva estrategia de desarrollo, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, (Lecturas de El Trimestre Econmico 74), 1990, p. 35. 5 Martn Feldstein, El curso probable de la economa en los prximos aos, en Cambio estructural en Mxico yen le mundo, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1987, p. 23.

9 Al iniciarse el gobierno de Carlos Salinas de Gortari tanto el papel que haba jugado el nuevo presidente en la definicin de la poltica econmica de Miguel de la Madrid, como la composicin de su gabinete econmico, permitan suponer que el cambio estructural se profundizara. Meses despus de la toma de posesin de Salinas, Enrique Crdenas Seal:

Como resultado de la crisis de 1982 las dbiles estructuras econmicas permitieron un cambio rpido y profundo, que ahora se encuentra en etapa de consolidacin. La liberacin comercial debe acompaarse de un cambio similar en los sectores tradicionales como la agricultura, para incrementar su productividad y aprovechar plenamente los recursos naturales de Mxico. Se trata de hacer altamente competitiva la economa mexicana. Sin embargo, es de preocupar que los esfuerzos de modernizacin del gobierno de Salinas de Gortari aparentemente no incluyan cambios estructurales y ajustes a los derechos de propiedad en sectores tradicionales, los que se requieren con urgencia para el xito de la nueva estrategia de desarrollo.6 Efectivamente, ninguna de las grandes reformas llevadas a cabo por Salinas se anunci ni durante la campaa ni en el Plan Nacional de Desarrollo, presentado en 1989. La privatizacin de la banca se anunci al final del primer ao de gobierno y comenz a instrumentarse durante 1991. La negociacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte comenz a partir de 1990. La reforma al artculo 27 constitucional se anunci a fines de 1991 y se instrument a partir de 1992. Fue a partir del primer informe de gobierno del presidente Salinas y no de su toma de posesin, cuando comenz a delinearse su programa de gobierno, cuando se refiri a la necesidad de que el Estado se centrara en lo que defini como sus compromisos bsicos con el desarrollo social y habl de la contradiccin entre Estado propietario y justiciero. Para ese momento ya se hablaba abiertamente de la transicin mexicana de una economa cerrada a una abierta, de un Estado interventor a una economa de mercado y se lleg al extremo de calificar a las reformas econmicas como comparables a las emprendidas por la Unin Sovitica, solamente que en este caso se les consider adems como altamente exitosas.

El declogo de la modernidad

Enrique Crdenas, op. cit., p. 36.

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Las elecciones intermedias de 1991 dieron un amplio respaldo al gobierno del presidente Salinas, quien aceler la velocidad del cambio estructural. A pesar de ser realmente modesta, la incipiente recuperacin econmica que mostraba el pas fue utilizada como un argumento adicional a favor de las reformas. Hacia el exterior, la experiencia mexicana fue presentada como un caso exitoso de modernizacin econmica. En medio de la euforia uno de los personajes ms influyentes del gobierno de Salinas, el controvertido Jos Crdoba Montoya, propuso en un seminario un declogo de lecciones de la experiencia mexicana que fue publicado por la Revista Nexos en febrero de 1991. Diez eran las lecciones que Jos Crdoba consideraba factible extraer de la experiencia (muy exitosa en su opinin) mexicana:

1. Saneamiento de las finanzas pblicas. Desde el inicio de la crisis se puso nfasis en el ajuste del gasto pblico mediante recortes generalizados, que a partir de 1986 se volvieron ms selectivos. 2. Poltica fiscal. Segn Crdoba, la estabilizacin de la economa requera de un sistema impositivo eficiente, caracterizado por una amplia base gravable, bajas tasas marginales y un sistema eficaz que garantizara el cumplimiento de las obligaciones fiscales. En su opinin este objetivo se logr gracias a la reduccin de las tasas impositivas, que gener incentivos para el cumplimiento voluntario. 3. Poltica de ingresos. Crdoba reconoci la existencia de factores inerciales en la fijacin de precios y salarios que alimentaban la inflacin, por lo que surgi la necesidad de complementar la disciplina fiscal y monetaria con una poltica de ingresos que rompiera con dichos factores y que se cre mediante los pactos, que representaron la adopcin conjunta por parte del gobierno y de los sectores empresariales y obrero, de pautas bsicas para controlar la evolucin de los salarios, el tipo de cambio y otros precios clave. 4. Renegociacin de la deuda externa. El cumplimiento de las obligaciones de Mxico con sus acreedores internacionales fue, en opinin de Crdoba, un factor decisivo para poder obtener un trato privilegiado en la renegociacin de la deuda. A principios del gobierno de Salinas, Mxico obtuvo una renegociacin que incluy

11 un men de opciones para sus acreedores: descuentos de 35% sobre el capital, tasas de inters fijas preferenciales de 6.25% o nuevos prstamos. El efecto combinado de estas opciones fue una reduccin significativa en el servicio de la deuda y en el principal, ya que solamente 12% de los acreedores concedi nuevos prstamos. 5. Liberacin financiera. Segn Crdoba, la liberacin financiera tuvo lugar en el momento oportuno, cuando la volatilidad de la economa haba disminuido tras el xito de los sucesivos pactos y se realiz en dos etapas: la liberacin de los mercados financieros y un conjunto de reformas institucionales. Segn Crdoba, estas reformas garantizaban la adecuada regulacin de los mercados financieros. 6. Liberacin comercial. Para Crdoba, la apertura comercial fue fundamental para inducir la eficiencia macroeconmica y consolidar la estabilidad macroeconmica. Segn l. se buscaba sobre todo la mejor oportunidad para hacerla efectiva sin empantanarse en una instrumentacin excesivamente gradual con pocos beneficios. 7. Simplificacin administrativa y desregulacin econmica. Para reducir el tamao y la presin sobre las finanzas pblicas del excesivo aparato administrativo y para eliminar una fuente de ineficiencia y costos de transaccin elevados para la actividad econmica, se llev a cabo tanto la supresin de procedimientos administrativos como la desregulacin de varias actividades econmicas. 8. Privatizacin de empresas. Este proceso persigui dos objetivos fundamentales: incrementar la eficiencia econmica al transferir al sector privado actividades para las que se considera que cuenta con mayor potencial de desarrollo, permitiendo al gobierno centrarse en lo bsico, as como fortalecer las finanzas pblicas por los recursos extraordinarios obtenidos de la privatizacin y por la eliminacin de subsidios a las empresas paraestatales. 9. Promocin de la inversin extranjera. La legislacin anterior, que estableca varias restricciones a la inversin extranjera, fue sustituida por otra mucho ms permisiva y sectores tradicionalmente reservados al capital nacional fueron abiertos a la participacin extranjera. 10. Coherencia de la poltica econmica. Para Crdoba, este conjunto de polticas da como resultado un programa coherente de cambio estructural, orientado a la

12 instrumentacin de un modelo capaz de recuperar el crecimiento sobre bases ms firmes que el anterior.

Las diez lecciones fueron postuladas poco antes del clmax del sexenio, que se alcanzara meses ms tarde y despus de las elecciones, cuando el presidente anunci la reforma del artculo 27 constitucional. Sin embargo, poco documentos ofrecen una visin tan clara del programa de reformas y permiten al mismo su discusin a la luz de los resultados. El declogo sirve para analizar las insuficiencias del cambio estructural:

1. Los errores en el proceso de privatizacin, asociados a la mala conduccin de la poltica econmica durante el ao de 1994, provocaron la acumulacin de pasivos contingentes que hoy representan la principal presin sobre las finanzas pblicas. 2. Poltica fiscal. Ni la base gravable aument significativamente, ni el sistema impositivo es hoy ms eficiente que en el pasado. Peor an, se perdi una oportunidad histrica para realizar una reforma fiscal que hoy es ms difcil de alcanzar, pero tambin ms necesaria. 3. El pacto fue exitoso para abatir la inflacin, pero el reparto de la carga del ajuste entre los distintos sectores que lo suscribieron fue inequitativo. En los hechos, represent la aplicacin de toda la fuerza del presidencialismo mexicano para hacer que obreros y campesinos cargaran una vez ms con la mayor parte del costo del ajuste, en menoscabo de los salarios reales. Por otra parte, la extensin excesiva del pacto cre las condiciones para que se agotara como mecanismo de concertacin social y de administracin concertada de la poltica econmica. 4. La renegociacin de la deuda interna fue sin duda exitosa en el contexto internacional de la poca, pero el crecimiento de la deuda interna durante el sexenio de Salinas y la contratacin de deuda de corto plazo hacia el final del sexenio volvi a colocar al pas en una situacin complicada para financiar sus obligaciones financieras. 5. Las instituciones creadas o reformadas para poder acompaar la liberalizacin financiera demostraron su insuficiencia con el estallido de la crisis de diciembre de 1994. An sin entrar en la discusin sobre la responsabilidad de los encargados de

13 la poltica econmica, es un hecho que la onda expansiva de la crisis se amplific por la vulnerabilidad del sistema financiero mexicano, particularmente de la banca recin privatizada. 6. Como reconoce el propio Crdoba, el arbitraje internacional de precios, uno de los principales objetivos que persigui inicialmente la apertura, dej sentir sus efectos hacia el final del proceso de estabilizacin. En cambio, la manera en la que se llev a cabo la apertura provoc una desarticulacin del aparato productivo difcil de evaluar, dado que no contamos con una matriz de insumo producto que de cuenta de los cambios ocurridos a partir de la apertura en las relaciones intersectoriales. En todo caso, la apertura abrupta solamente se justifica por razones polticas y no econmicas, ya que han sido los pases que se han abierto gradualmente los que han obtenido beneficios en el largo plazo. 7. La simplificacin administrativa no redund en un gobierno ms eficiente, como lo demuestran las grandes reas de ineficiencia que prevalecen en el mismo. Ms an, los procedimientos de presupuestacin y asignacin de recursos siguen siendo en esencia los mismos que prevalecan antes de la crisis y el ajuste. 8. Aunque se lograron avances significativos en esta materia, la falta de infraestructura y los bajos niveles de capacitacin de la mano de obra, a los que Crdoba se refera como factores que reducan la capacidad del pas para atraer mano de obra, siguen pesando debido a que no hubo ninguna estrategia para minimizarlos. 9. La inversin extranjera aument significativamente, sobre todo a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio. Sin embargo, est por hacerse una evaluacin acerca de la calidad, la permanencia y la penetracin de esta inversin, as como el componente tecnolgico asociado a la misma. Existen evidencias de que la inversin se canaliz ms a la compra que a la generacin de activos, y que no ha representado hasta ahora un cambio significativo en los patrones de transferencia de tecnologa hacia Mxico. 10. La coherencia de la poltica econmica no resulta clara a la luz de los resultados. Ni la apertura estuvo acompaada de medidas complementarias para proteger y rearticular la planta productiva, ni el desmantelamiento institucional fue seguido de la ingeniera necesaria para llenar los vacos que se crearon en sectores estratgicos

14 como el campo, ni el saneamiento de las finanzas pblicas estuvo acompaado de una reforma fiscal que le diera viabilidad en el largo plazo. Peor an, los errores de poltica econmica, las privatizaciones y la falta de regulacin adecuada permitieron la acumulacin de nuevos pasivos que no pueden atribuirse a los excesos populistas del pasado, a menos que se acepte que una de las formas ms nocivas de populismo fue mantener un tipo de cambio sobrevaluado durante todo 1994.

La crisis de 1994: error de poltica o deficiencia estructural?

La crisis que estall en diciembre de 1994 y que se dej sentir con una fuerza inusitada durante todo el ao de 1995 provoc un encendido debate sobre sus causas, pero tambin trajo consigo una discusin sobre las reformas econmicas. El presidente saliente y el entrante se enredaron desde entonces en una interminable feria de acusaciones sobre las causas y la naturaleza de la crisis. Para Salinas fue una crisis coyuntural provocada por el mal manejo de la poltica econmica por parte del nuevo gobierno, en tanto que Zedillo seal la existencia de factores estructurales agravados por malas decisiones de poltica econmica de la administracin anterior. El remedio propuesto no fue el cambio de rumbo, sino la profundizacin del cambio estructural. Se abandon el mecanismo de concertacin del pacto y se adopt una poltica de flotacin del peso frente al dlar. A la privatizacin del sistema de pensiones, medida que implica un elevado costo fiscal del que no se dijo nada en su momento, se prosigui con la venta de puertos, aeropuertos y de las empresas pblicas que el gobierno anterior no haba vendido an. Los problemas estructurales que en su momento se adujeron como causa de la crisis no tenan que ver con las deficiencias del cambio estructural, sino con la realizacin de nuevas reformas. La insuficiencia del ahorro interno, se dijo en 1995, podra remediarse mediante una reforma del sistema de pensiones que incrementara el ahorro forzoso y lo colocara a disposicin de los intermediarios financieros a travs de un sistema de capitalizacin individual. La fragilidad del sistema financiero podra superarse acelerando la apertura para la participacin de capitales extranjeros y con un nuevo marco regulado. Las corridas especulativas contra el peso podran conjurarse mediante una poltica

15 cambiaria de libre flotacin. No hubo en cambio ninguna mencin de las relaciones intersectoriales a partir de la apertura, de la desarticulacin de cadenas productivas, de la composicin de las importaciones y las exportaciones y del papel que estaba jugando la inversin extranjera en la modernizacin del aparato productivo. El simple hecho de no calcular la matriz de insumo producto desde la dcada de los ochenta o de no haber levantado el censo agropecuario del ao 2000 ilustra la falta de inters por abordar estos aspectos del cambio estructural.

Eplogo: las trampas de la fe, o los extravos de la razn.

El cambio estructural en Mxico estuvo guiado, desde el principio, por una posicin doctrinaria consistente con la ortodoxia econmica, respondi claramente a ciertos intereses econmicos nacionales y extranjeros, pero nunca se bas en un anlisis objetivo ni de los aciertos y deficiencias de la estrategia de desarrollo anterior, ni mucho menos de las posibilidades reales de aplicacin de la nueva estrategia a la realidad econmica y social mexicana. Las insuficiencias del modelo son atribuibles a este vicio de origen y no a las reformas que falta para profundizar el cambio estructural, como se ha argumentado de unos aos a la fecha. Ms an, es posible afirmar que tratar de persistir en la misma direccin sin reconocer las insuficiencias del modelo y sin intentar una evaluacin objetiva de sus resultados solamente incrementar la vulnerabilidad de la economa mexicana. La evaluacin del cambio estructural se impone como una tarea necesaria para revisar la actual poltica econmica y para cuestionar muchas de las certezas inamovibles sobre las que se ha construido el discurso oficial. Pero tambin es importante identificar los costos y los beneficios del cambio estructura y por supuesto, a sus damnificados y a sus beneficiarios, para poder comprender la constelacin de intereses que hizo posible que una visin tan parcial de la historia y de la realidad econmica de Mxico se impusiera sin aceptar ni siquiera como hiptesis la posibilidad de corregir el rumbo en aquellos renglones del cambio estructural que son a todas luces deficitarios. No se trata de volver al pasado, como tendenciosamente se afirma cuando se trata de descalificar las crticas al modelo econmico, sino de comprender ese mismo pasado para poder superar su pesada carga de sobredeterminacin ideolgica que mantiene entrampada la bsqueda de un nuevo modelo

16 de desarrollo, que partiendo de las restricciones evidentes que nos impone la globalizacin, nos permita explorar caminos ms acordes con nuestras realidades y nuestras necesidades.