UN NUEVO ELEMENTO EN LAS APP: EL COMPARADOR Italo Arbul Christian Cabrera No cabe la menor duda que la inversin en infraestructura

para la provisin de servicios pblicos es un elemento indispensable para el desarrollo econmico y social de un pas. Sin embargo, a pesar de ser evidente esta relacin virtuosa, muchas veces las restricciones presupuestales del gobierno y los excesivos procesos que toman la evaluacin y promocin de los proyectos1, no permiten llevar a cabo la suficiente cantidad de ellos traducindose en una brecha importante de infraestructura que ser un obstculo para el crecimiento econmico en el mediano plazo. Ante esta realidad, en los ltimos aos se ha fomentado el desarrollo de las Asociaciones Pblico Privadas (APPs), las cuales son una alternativa para el financiamiento y gestin de infraestructuras2 (entendiendo el concepto gestin en el sentido ms amplio, en el cual se abarcan las etapas de construccin, operacin y mantenimiento de las obras). Algunas APPs requieren el aporte de recursos pblicos (APPs Cofinanciadas) mientras que otras no solicitan financiamiento estatal alguno (APPs Autosostenibles). Sin embargo, en las APPs, especialmente en las que involucran pagos de origen presupuestario, cobra mucho inters el principio de eficiencia3. Las APP no son un objetivo en s mismo, sino que constituyen una alternativa de ejecucin de un determinado proyecto. Al respecto, uno de los problemas a resolver por parte del gobierno consiste en analizar cmo afrontar de manera eficiente la ejecucin de una determinada obra, es decir, si deber hacerlo mediante un esquema pblico tradicional o a travs de una APP. La intencin de este artculo es la de exponer nuestra visin personal sobre el Manual del Comparador Pblico-Privado para Concesiones Cofinanciadas, cuya versin preliminar4 ha sido publicada por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y evaluar su potencial uso para el desarrollo de las Asociaciones Pblico Privadas (APPs). En este sentido, trataremos de enfocar nuestro anlisis hacia las posibles ventajas e inconvenientes de su uso como herramienta de evaluacin. Qu es una APP?
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Al respecto J. L. Guasch comenta que es necesario incrementar la capacidad de preparacin, ejecucin y fiscalizacin de los ministerios y entes reguladores fortaleciendo la institucionalidad, tercerizando las evaluaciones, usando contratos modelo, estandarizando los procesos, etc. 2 Las APP pueden ser un mecanismo de financiacin y gestin o simplemente serlo de gestin. 3 Este es uno de los principios fundamentales en los que se basa la toma de decisiones de poltica pblica. 4 Versin del 25 de junio de 2008 publicada en el la pgina web del Ministerio de Economa y Finanzas.

Actualmente no existe una definicin nica de lo que es una Asociacin Pblico Privada, pero podemos decir que se trata de toda asociacin de carcter contractual entre una parte pblica (el socio pblico) y otra privada (el socio privado) para el desarrollo y provisin o gestin de una infraestructura o un servicio. Las APP combinan la intervencin de capitales privados y, a veces, de capitales del sector pblico para mejorar servicios pblicos o la administracin de activos del sector pblico. Estas asociaciones se centran en la oferta eficiente de servicios pblicos bajo una estrategia de administracin del riesgo adecuada y eficaz con respecto a los costos de lo que se obtienen mediante los sistemas tradicionales de adquisicin. Existe un fin comn cuando se desarrolla una APP, que es la construccin en tiempo y forma de la infraestructura, y su adecuada operacin y mantenimiento durante el tiempo estipulado y en las condiciones estipuladas. En este sentido, es importante sealar que los objetivos de la parte privada y la parte pblica son contrapuestos. La parte pblica (o el socio pblico) en esencia tiene un rol de control y fiscalizacin, y es quien est adquiriendo un servicio. Es importante aclarar que APP es un concepto, y no un tipo de contrato. Una APP puede desarrollarse, eso s, bajo distintas frmulas jurdicas en nuestra legislacin, es decir, no es una figura contractual, al menos en nuestro pas. Por otro lado, el cofinanciamiento requerido en una APP se sustenta porque el proyecto en s no presenta rentabilidad privada y para que la tenga es necesario que el Estado aporte recursos que financien parte de la inversin. Existe la alternativa que el Estado por s solo ejecute el proyecto porque presenta rentabilidad social5 y es lo que tradicionalmente ha motivado para hacerlo as. Ventajas de las APPs como frmula de financiacin, desarrollo y gestin de proyectos pblicos (1) Captacin de recursos adicionales para poder dinamizar el desarrollo de nuevas infraestructuras o mejorarla. Esto supone la liberacin de recursos del sector pblico para destinarlos a inversiones en las que el privado difcilmente ingresara (educacin, salud, etc). (2) La bsqueda de la eficiencia: Este punto se basa en la hiptesis de la mayor capacidad de gestin del sector privado (en definitiva, de una APP), que se puede manifestar en:
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Mayor capacidad para maximizar los ingresos del proyecto.

Un proyecto que requiere cofinanciamiento no presenta rentabilidad privada por s solo pero puede presentar rentabilidad social. El cofinanciamiento estatal sirve para que sea atractivo privadamente.

Mayor capacidad para optimizar costos y gestionar riesgos, de lo que resulta: o Mayor certidumbre en los plazos de ejecucin. o Mayor certidumbre en los costes o menores desviaciones de los mismos. Mayor capacidad para la innovacin tecnolgica, que resulta en una potencial mayor calidad para un presupuesto fijo, o un menor costo manteniendo la misma calidad.

En esencia, la eficiencia de un esquema APP radica en la mayor capacidad de gestin de riesgos del actor privado que se considera como un agente con alta capacidad tcnica para gestionar eficientemente la infraestructura. Un esquema APP debe estar diseado para conseguir la mxima eficiencia del socio privado. Muchos proyectos de inversin pblica cuya ejecucin se puede configurar como una APP se ejecutan como obra pblica. El CPP puede sugerir la creacin de mecanismos legales y econmicos para desincentivar que los proyectos de inversin pblica con valor por dinero sean ejecutados por el Estado. El Comparador Pblico Privado (CPP) y el valor por dinero Una de las metodologas que se ha venido desarrollando recientemente, con el fin de poder aplicar de manera objetiva el principio de eficiencia mencionado anteriormente, es el Comparador Pblico-Privado (CPP) para concesiones cofinanciadas. Mediante dicha metodologa se busca determinar de manera objetiva, si la ejecucin de un proyecto mediante una APP es una forma eficiente de desarrollar infraestructuras, por encima de los modos tradicionales (obra pblica pura). Un proyecto pblico que ser concesionado con cofinanciamiento6, segn las reglas del Sistema de Inversin Pblica, debe ser sometido a una evaluacin social para demostrar que tiene rentabilidad social7 puesto que hay recursos pblicos comprometidos en su ejecucin y porque luego de finalizada la concesin los costos de operacin y mantenimiento de la infraestructura sern asumidos por el Estado. Este paso previo, que no se cuestiona por el compromiso de importantes recursos pblicos, tiene una hoja de ruta en estudios de preinversin que puede sobrepasar los dos aos para proyectos de gran impacto.

Los proyectos de concesin sin cofinanciamiento no se consideran en el anlisis porque no conllevan a desembolso de recursos pblicos. 7 La rentabilidad social se mide con ratios de costo-beneficio como el VAN social.

El objetivo de hacer previamente una evaluacin social es descartar aquellos proyectos que no aumentan la riqueza de la sociedad. En este sentido, slo los proyectos sujetos a ser concesionados con cofinanciamiento deben tener rentabilidad social, sin embargo este requisito no es suficiente. Adems un proyecto concesionable con cofinanciamiento debe tener como objetivo la construccin y operacin de una infraestructura pblica para proveer un servicio pblico. Con esta precisin, el sector pblico debe decidir si contina con la ejecucin del proyecto, la siguiente etapa del ciclo de proyectos 8, o si lo concesiona con cofinanciamiento. Esta decisin ser tomada luego de una comparacin entre la ejecucin pblica y la privada que asegure el Valor por Dinero. Se debe recordar que el objetivo principal de la provisin pblica de un servicio es asegurar que los contribuyentes obtengan Valor por Dinero (VFM). En estricto, el VFM no slo es una medida directa del costo monetario de los servicios, sino que tambin toma en cuenta factores como calidad, costo, uso de recursos, tiempo y conveniencia, para evaluar, si estos elementos en conjunto proporcionan un valor adecuado. El Comparador Pblico-Privado, ser definido como el costo del sector pblico, en valor presente9, ajustado por riesgo, de proveer un proyecto de inversin pblica de referencia, y contra el cual, debe compararse el costo estimado de la provisin privada del proyecto o servicio, para estimar el VFM que reporta el proyecto. En este sentido, se compara los pagos proyectados a realizar en los dos escenarios objeto de comparacin, durante un horizonte temporal igual al del contrato de APP: (1) El escenario de contratacin tradicional, donde los pagos de la inversin se realizan durante construccin, y posteriormente se realizan pagos para sufragar los costos de operacin y mantenimiento cuando no se asegura la sostenibilidad del proyecto. (2) Los pagos del esquema APP, en el que se mezcla la retribucin a la inversin en la obra y el pago de los gastos de operacin y mantenimiento10. La formulacin bsica para estimar el VFM es la siguiente:
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El ciclo de proyectos se inicia con los estudios de preinversin donde se demuestra la rentabilidad social, continua con la etapa de ejecucin y termina con la evaluacin ex-post donde se mide si el proyecto ha tenido el impacto esperado. 9 Descontando a una tasa que se aproxime o refleje el coste de oportunidad del sector pblico. En este aspecto es importante aclarar que para el caso de la evaluacin social de los proyectos, se considera una tasa de descuento del 11% establecida en el Anexo 9 SNIP, sin embargo, para fines del clculo del CPP se establece una metodologa de clculo de la tasa de descuento diferente. 10 Pagos que slo se comienzan a efectuar cuando opera la infraestructura.

Donde: VFMCCF : Valor por dinero de la CCF ; CBRt : Estimacin del costo base del proyecto de referencia en el perodo t , sin ajustar por riesgo; CRTt : Valor del riesgo transferido en el perodo t ; CRRt : Valor del riesgo retenido en el periodo t ; CTt : Costo de transaccin asociado a estructurar y llevar adelante un proceso de licitacin CCF , en el periodo t ; CCEt : Pago diferido al concesionario en el perodo t ; IPPt : Ingresos Pblicos del Proyecto en el perodo t ; GCCt : Ganancia por competitividad contingente en el perodo t ; r : Tasa de descuento ; n : Nmero de aos del horizonte de evaluacin ; t : Ao calendario, siendo el ao 0 el de inicio de la construccin. El CPP genera un indicador numrico, que permite a la autoridad pblica, a travs de la comparacin con la alternativa APP que es sujeta de evaluacin, decidir si es que la participacin del sector privado aportar ms valor al proyecto respecto a que si ste lo lleva a cabo el sector pblico.

Fuente: Manual del Comparador Pblico Privado la Evaluacin de Concesiones Cofinanciadas,

versin del 25 de junio de 2008.

Como se ha podido apreciar en la definicin del CPP a travs del concepto de VFM, muchos de sus componentes son fcilmente calculables. Sin embargo, existen dos componentes cuyo clculo puede generar problemas en la evaluacin por parte del Estado: El valor del Riesgo Transferido (CRT) y el valor del Riesgo Retenido (CRR). Segn el Manual del Comparador Pblico-Privado para Concesiones Cofinanciadas, se define como CRR al valor asociado a las actividades del proyecto que no son transferidas al sector privado, ya sea por imposibilidad tcnica, monetaria o por una decisin de diseo, y que son consecuentemente retenidos por el Estado, mientras que la definicin de CRT corresponde al valor del riesgo de las actividades del proyecto, que sern contractualmente transferidas al sector privado. Para la adecuada aplicacin del CPP, la identificacin y cuantificacin de los riesgos, es muy importante. Esto significa que la asignacin y cuantificacin de los riesgos incide considerablemente en el valor de las alternativas de provisin de la obra a ser desarrollada.

Aplicabilidad del Comparador Hasta este punto todo lo mencionado corresponde a un enfoque meramente terico, sin embargo, nos gustara ahondar un poco ms en este tema y preguntarnos si realmente existe dentro de los funcionarios pblicos que se encargarn a futuro de realizar los anlisis de VFM las capacidades para explotar las potencialidades del comparador adecuadamente. Hoy en da, tenemos grandes dudas al respecto. Para poder realizar el presente artculo los autores se tomaron el trabajo de realizar un ejercicio de clculo de VFM para uno de los principales proyectos de infraestructura ubicados al sur del pas con el fin de encontrar los principales inconvenientes en la aplicacin del CPP y evaluar el criterio que podra tener un funcionario pblico ante los problemas que encontrsemos. El primer punto que pudimos observar es que la metodologa establecida en el manual implcitamente plantea una evaluacin social tradicional del proyecto anterior al anlisis del CPP. Esto significa que previamente al clculo del VFM el proyecto en mencin ya debe haber sido declarado viable mediante el proceso establecido por el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), lo que significa que en trminos prcticos se ha agregado un eslabn ms a la cadena tradicional y con ello se dilata el proceso de ejecucin de la obra si tomamos en cuenta el proceso completo (estudios de preinversin a niveles de perfil, pre-factibilidad y factibilidad) y no solamente la duracin de la evaluacin para la asignacin de los

agentes en la ejecucin de la obra (El CCP toma en cuenta el tiempo de demora desde el momento que se calcula el VFM pero no toma en cuenta el tiempo que se ha demorado el proyecto hasta llegar a ser evaluado a nivel de factibilidad). Como solucin a este tema, creemos que sera de mayor utilidad adecuar el manual para que la evaluacin del VFM pueda ser aplicada a esquemas ms dinmicos como las Iniciativas Privadas. En estos esquemas es el privado el que propone el tipo de asociacin y, por lo tanto el tipo de obra a ejecutar, al sector pblico, el cual tiene que considerar dicho proyecto como de inters. Bajo esta concepcin el uso del CPP podra ser una herramienta til y gil para evaluar el inters del sector pblico para ejecutar determinada obra asociada con un privado. Son conocidas las dificultades que atraviesan el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales en obtener capacidades internas para formular los estudios de preinversin. En este sentido, la tendencia es a tercerizar los servicios de formulacin de proyectos a travs de consultoras externas. Adicionalmente, debera ser posible que el privado identifique proyectos concesionables con cofinanciamiento, formularlos y proponerlos al sector pblico11. Este ltimo slo verificara la rentabilidad social, el cofinanciamiento y medira el valor por dinero para confirmar la modalidad de su ejecucin. El privado asume los costos y los riesgos de la elaboracin de los estudios de preinversin. Otra debilidad que observamos que se puede generar en la aplicacin de este manual est referido al anlisis de riesgos. En este aspecto, es importante destacar que la visin de los riesgos es distinta para una persona que nunca ha trabajado en el sector privado y, por lo tanto, no ha vivido un reconocimiento de riesgos en el campo. En este sentido, no se le puede exigir a un funcionario pblico que tome en cuenta todos los riesgos que efectivamente tomara un privado en la ejecucin de una obra, por lo que se podra generar una evaluacin de riesgos inadecuada. En todo caso, es importante considerar la participacin de firmas consultoras que trabajen asociadamente con los gobiernos subnacionales. Por otro lado, en el caso del anlisis de riesgos, principalmente ligado a temas de sobre-plazos, sobre-costos o variabilidad de ingresos tambin existe un punto a ser tomado en cuenta. Para analizar estos riesgos se debe obtener informacin pblica sobre la ejecucin de obras similares, en este sentido, los autores nos preguntamos si sera realmente factible que el mismo Estado en un anlisis oficial admita las actuales demoras, sobrecostos y morosidad en el cobro de tarifas que efectivamente tiene. Asimismo no se encuentran disponibles estadsticas de sobre-plazos, sobre-costos, morosidad de pago de tarifas, etc de manera detallada que puedan ser considerados como insumos adecuados para los clculos del CPP.

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Incluso, sera recomendable que el privado pudiera escoger proyectos declarados viables del Banco de Proyectos del SNIP para proponer esquemas de ejecucin va APP.

Un punto adicional a ser abarcado por este artculo est referido al clculo del cofinanciamiento requerido en vista que el manual establece que debera ser el funcionario pblico quien, en un esfuerzo o ejercicio mental, estime cul debera ser el flujo de caja de un potencial socio privado del Estado. Este flujo de caja debera tomar en cuenta todas las variables de negocio que tiene el agente privado y, sobre la base de ello, calcular la tasa interna de retorno del proyecto. En caso de necesitarse mayores ingresos para llegar a una tasa de retorno objetivo12 se considerar este monto como el cofinanciamiento mnimo necesario a obtener en un modelo de rentabilidad privado13. Como se puede apreciar, al realizar un flujo de caja de este estilo se asume que el funcionario que evala el proyecto tiene la capacidad de conocer a detalle todos los costos y todos los detalles de la ingeniera de cada proyecto, y esto se agrava si se toma en cuenta, como ya se ha dicho anteriormente, que el funcionario pblico no tiene la misma visin comercial que s tiene una empresa que busca obtener beneficios econmicos con el desarrollo del proyecto. Todo esto puede acarrear un problema de inadecuada estimacin de monto de cofinanciamiento, lo que tambin podra afectar el clculo del CPP de manera negativa. Sin embargo, tambin existe la posibilidad que no sea un pequeo nmero de analistas los que evalen el proyecto, sino que se trate de un equipo multidisciplinario, con lo cual se suplira el tema del desconocimiento de la ingeniera y visin comercial del proyecto desde una perspectiva privada. Pero bajo este esquema nuevamente se caera en el eterno problema con el que ya cuenta el actual proceso de evaluacin de proyectos pblicos: la demora. Esto quiere decir que en lugar de dinamizar el proceso de inversin pblica, se estara dilatando la ejecucin de obras con un eslabn adicional en la cadena. Para salvar esta situacin es importante que en los estudios de preinversin a nivel de factibilidad se haya considerado los estudios adicionales suficientes y correctos para tener informacin con la menor incertidumbre sobre los costos de inversin y de operacin y mantenimiento. Esto supone tambin que los trminos de referencia para ese nivel de estudio deben estar bien completos y libres de ambigedades. Conclusiones El Manual del Comparador Pblico-Privado para Evaluacin de Concesiones Cofinanciadas, tiene por objetivo generar una herramienta de clculo objetiva para cuantificar y valorar los elementos que pueden ser transferibles a los
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Cuyo clculo parece muy general. La metodologa del clculo del cofinanciamiento mnimo en los estudios de preinversin consiste en desarrollar un flujo de caja privado (costos e ingresos) y aadir en el flujo el monto suficiente para que el VAN (valor actual neto) sea igual a cero. Se supone que en los proyectos con cofinanciamiento el VAN privado es negativo por lo que se busca que sea positivo con el fin que sea atractivo para el privado. La diferencia resultante es el cofinanciamiento.

inversionistas, maximizando el valor del dinero para los contribuyentes. De esta manera, se busca guiar y orientar a los especialistas del sector pblico para evaluar la modalidad de ejecucin del proyecto, ya sea directamente a travs del sector pblico o alternativamente como una concesin cofinanciada. Bajo este esquema se busca la optimizacin de los recursos pblicos disponibles de la manera que sea ms eficiente y efectiva para brindar el servicio requerido. Sin embargo, an existen problemas en la aplicacin de la metodologa establecida en ya que contiene algunos supuestos implcitos, los cuales no necesariamente seran tomados en cuenta por los funcionarios pblicos a cargo de la evaluacin por tratarse de perspectivas ligadas al comportamiento y visin comercial del sector privado. Por otro lado, el enfoque que actualmente se le brinda al Comparador Pblico Privado sigue muy ligado al Estado, por lo que se convierte en una herramienta rgida y poco permeable ante esquemas ms innovadores a nivel comercial. En este aspecto, se debera buscar adecuar la metodologa para incorporar enfoques de modelos de APP distintos y de mayor dinamismo en el Per como son las Iniciativas Privadas. El CPP puede ser utilizado para que mecanismos legales y econmicos desincentiven que los proyectos de inversin pblica con valor por dinero sean ejecutados por el Estado promoviendo la inversin privada y liberando recursos estatales para la infraestructura con exclusiva rentabilidad social. En este sentido, debera ser posible que el privado identifique proyectos concesionables con cofinanciamiento, formularlos y proponerlos al sector pblico. El anlisis de los riesgos requiere informacin pblica sobre la ejecucin de obras similares, como sobre-costos, sobre-plazos, morosidad en el cobro de tarifas, etc. cuya confiabilidad puede dejar que desear puesto que el Estado difcilmente est dispuesto a admitir. Entonces se crea la necesidad de la transparencia y acceso de la informacin detallada a travs de un portal de dominio pblico. Finalmente, es importante destacar que la aplicacin de esta metodologa debe estar acompaada de una adecuada capacitacin de los funcionarios pblicos encargados de este tipo de evaluaciones y buscar asociatividad con firmas especializadas en APPs para poder lograr el mximo provecho a una metodologa de anlisis bastante interesante y de mucho potencial para el desarrollo econmico y social del pas.