LA FUNCIÓN DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN EN LA REGIÓN Y LA

PROVINCIA, EN NUESTRO ACTUAL ORDENAMIENTO JURÍDICO.

I.- Introducción.
Desde un punto de vista jurídico de la organización del Estado se pueden encontrar tres modelos
de región:
- Región gobernativa: en este caso la región es una división territorial, delimitada de manera
más o menos arbitraria por un tema de gestión, creada para el ejercicio del poder público y para
la prestación de servicios.
- Región como entidad local: en este caso la región será una persona jurídica con competencias,
con potestades diversas de las que le corresponde a la administración central. Se vincula con la
descentralización territorial.
- Región política: existe una persona jurídica de derecho público dotada de autonomía y de
poder político frente al poder central.
En Chile, la región es gobernativa pero con un nivel de descentralización territorial. Las
regiones no tienen personalidad jurídica, quien tiene personalidad jurídica es el Gobierno
Regional (GORE).

II.- La función de gobierno en la región

Al intendente le corresponde la función de gobierno en la región. El intendente es un órgano de
la Administración del Estado, centralizado, desconcentrado territorialmente.
No se le otorgan competencias gubernativas exclusivas, ya que sus competencias las comparte
con el PDR. A pesar de ser desconcentrado se mantiene la jerarquía del PDR, que se relaciona
con el intendente a través del Ministerio del Interior. Es un cargo de exclusiva confianza del
PDR y debe someterse a sus instrucciones de acuerdo al artículo 2 letra a) de la LOCGAR.
Sus competencias, enunciadas de una manera muy general, son las siguientes:
i- Mantener el orden público y la tranquilidad social (ejemplo: aplicar la ley de extranjería).
ii- Representar al PDR en la región.
iii- Representar extrajudicialmente al Estado por la realización de actos y celebración de
contratos que queden comprendidos en la esfera de su competencia.
iv- Coordinar y fiscalizar los servicios que operen en la región.

III.- La función de gobierno en la provincia

Corresponde al gobernador, que forma parte de la administración centralizada, es un órgano
desconcentrado territorialmente del intendente, de acuerdo a lo señalado en el artículo 116 de la
CPR.
Se encuentra bajo la jerarquía del intendente.
Respecto a sus funciones (artículo 4) existen dos categorías: orden público y gobierno interior.
i- Orden público: por ejemplo, ejercer la vigilancia de los bienes del Estado, especialmente de
los nacionales de uso público.
ii- Gobierno interior: por ejemplo, adoptar todas las medidas necesarias para prevenir
catástrofes o emergencias.
El artículo 5 de la LOCGAR consagra la figura del delegado del gobernador, que es una persona
designada por el gobernador, previa autorización del intendente, con atribuciones específicas
para 1 o más localidades, cuando éstas presentan condiciones de aislamiento o cuando
circunstancias calificadas lo hagan necesario, pudiendo poner término a la delegación en
cualquier momento.
La regla general es que la delegación siempre debe recaer en un funcionario inferior, aun
cuando la disposición habla de una persona, lo que da a entender que puede recaer en una
persona que no es funcionario público.
La Contraloría General de la República, a este respecto, es categórica en señalar que una
persona no puede desempeñarse en la Administración sin recibir una contraprestación, ya que el
Estatuto Administrativo no lo permite. La pregunta es determinar si se aplica o no el régimen de
responsabilidad funcionarial.
Por otro lado, en caso de que se trate de un funcionario, éste realizará la función a partir de lo
que se denomina el cometido funcionario, que debiera ser remunerado.

IV.- Disposiciones comunes a los intendentes y gobernadores

Requisitos (art. 6 LOCGAR)
Incompatibilidades (art. 7 LOCGAR)
Causales de cesación (art. 8 LOCGAR)

V.- La función de administración en la región

El órgano encargado es el GORE, que forma parte de la A descentralizada, de acuerdo a lo
señalado en el artículo 111 de la CPR. Esta idea se repite en el artículo 13 de la LOCGAR.
Con este órgano, al igual como ocurre con las Municipalidades, forman parte de las entidades
territoriales cuyo ámbito de competencia se determina por el factor territorio. La característica
de esta forma de delimitar competencias, es que éstas como no se fijan en torno a funciones o
materias son de utilidad universal, es decir, se vincula a todas las materias que afectan al ámbito
territorial. De tal manera que sus competencias son de carácter horizontal y necesariamente se
verán afectados por competencias de carácter vertical, de órganos que tienen funciones
singulares en determinadas materias.
Lo anterior, se nota más en las Municipalidades y menos en los GORE, ya que éstos últimos no
tienen a su cargo servicios públicos. Por otro lado, si bien el GORE tiene muchos recursos, no
los gestiona sino que los asigna, lo que produce la inexistencia de conflictos con otros órganos.
Existe una inequidad en materias de competencias entre las Municipalidades y los GORE, ya
que hay temas que debieran ser competencias del nivel regional, por ejemplo, educación y
salud, que del nivel nacional pasan inmediatamente a nivel municipal.
Estructura interna
La ley establece que los GORE están integrados por dos órganos: el intendente como órgano
ejecutivo; y el CORE, que es un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador.
El intendente es designado por el PDR, de su exclusiva confianza. Dentro del GORE es su
órgano ejecutivo y lo representa legal y extrajudicialmente. Esta situación produce una figura
curiosa, ya que el intendente actúa por dos personas jurídicas, bajo la personalidad jurídica del
Fisco y bajo la personalidad jurídica del GORE. La figura del intendente es el principal
mecanismo de tutela o supervigilancia del PDR en los GORE.

El CORE es un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador dentro del ámbito propio
de la competencia del GORE, encargado de hacer efectiva la participación de la ciudadanía
regional y ejercer las atribuciones que la LOC respectiva le encomiende.
Se encuentra integrado por consejeros elegidos por sufragio universal en votación directa, de
conformidad con la LOC. Duran 4 años en su cargo pudiendo ser reelegidos.
Cada CORE estará integrado:
- 14 consejeros en regiones de hasta 400.000 habitantes.
- 16 consejeros en regiones de más de 400.000 habitantes.
- 20 consejeros en regiones de más de 800.000 habitantes.
- 28 consejeros en regiones de más de 1.000.000 habitantes.
- 34 consejeros en regiones de más de 4.000.000 habitantes.
Dentro de cada región los consejeros se elegirán por circunscripciones provinciales, que se
determinarán solo para los efectos de la elección.
Para ser elegido CORE se requiere ser ciudadano con derecho a sufragio, mayor de edad, haber
cursado la enseñanza media o su equivalente y tener residencia en la región durante un plazo
minino de 2 años, contados hacia atrás desde el día de la elección.
Al CORE le corresponde aprobar el proyecto de presupuesto de la respectiva región
considerando, para tal efecto, los recursos asignados a ésta en la Ley de Presupuestos, sus
recursos propios y los que provengan de los convenios de programación. Los senadores y
diputados que representen a las circunscripciones y distritos de la región pueden asistir a las
sesiones del CORE y tomar parte en sus debates, sin derecho a voto.

Funciones de los GORE

El GORE tiene una finalidad genérica señalada en el artículo 111 de la CPR, cual es, el
desarrollo social, cultural y económico de la región. Esto hay que vincularlo con el hecho, de
que una de las características de las entidades territoriales es que tienen funciones de utilidad
universal, es por ello que habitualmente se plantean temas o conflictos de competencia entre las
entidades territoriales y sectoriales. Respecto del GORE no existen muchos conflictos, ya que
ellos son fuentes de recursos únicamente, no prestan servicios públicos, a diferencia de lo que
ocurre con las Municipalidades.
La LOCGAR de manera detallista señala diversos tipos de funciones: generales (art. 16); en
materia de ordenamiento territorial (art.17); en materia de fomento (art. 18); y en materia de
desarrollo social y cultural (art. 19).
La verdad que lo que interesa, más que las funciones, son las atribuciones. Lo anterior, debido a
que las atribuciones son las potestades y ellas determinan competencias.

Atribuciones
El artículo 20 establece un largo listado de atribuciones. Es por ello, que para hablar de ellas se
vincularan a los denominados instrumentos de gestión, que son las herramientas que tiene el
GORE.
i- Plan de desarrollo regional
Es un instrumento puramente de gestión, no jurídico, ya que a nadie se le va a castigar por no
cumplirlo.
En este instrumento se hace un diagnóstico de la realidad actual en la región, de lo social,
educacional, económico, etc. Una vez que se tiene ese diagnóstico se proyecta un modelo
futuro, cuya única exigencia, desde un punto de vista político, es que sea realista. A partir de
este modelo futuro se fijan metas y objetivos (a nivel de escolaridad, cesantía, infraestructura).
Después se desarrollan estrategias para pasar el modelo a la realidad. El contenido de este
instrumento se conoce como políticas regionales. El derecho es una parte formal de este
instrumento.
El PDR lo propone o formula el intendente y lo aprueba el CORE. Como el GORE no tiene
capacidad de ejecución, el plan se ejecuta a través de convenios (problemas de conectividad se
hace un convenio con el MOP)

ii- Presupuesto del GORE

Está destinado a su funcionamiento. Lo propone el intendente y lo aprueba el CORE. Constituye
un instrumento de gestión y de implementación del PDR.
Se debe elaborar dentro de las orientaciones y límites de la Ley de Presupuesto.

iii- Reglamentos regionales

Se vincula con la existencia de una potestad normativa territorial, en el sentido a que a las
entidades territoriales se les reconoce la facultad de dictar normas. Esta facultad se encuentra en
el artículo 16 de la LOCGAR como función, y en la letra a) del artículo 20 como atribución.
Estas normas las propone el intendente y las aprueba el CORE. Una vez aprobadas se remiten al
intendente, que es el órgano ejecutivo, que dicta una resolución, se envía a la Contraloría
General de República para la toma de razón y luego se publica en el DO.
El problema de estos reglamentos es determinar las materias que pueden regular, ya que la
norma habla de materias de competencias de los GORE, lo que es bastante amplio. La
Contraloría General de República llegó a una conclusión: para que se dicte un reglamento
regional se requiere una remisión de la ley, no basta con estas normas. Por lo tanto, existe un
tema de remisión normativa. En la práctica, los GORE han explorado sobre qué materias pueden
dictarse reglamentos, y normalmente se refieren a materias de identidad regional (bandera y
escudo).

iv- Instrumentos de planificación territorial

Una de las funciones que se les asignan a los GORE es la de ordenamiento territorial, que
significa una ordenación racional del suelo. Estas funciones son relevantes ya que el suelo da
soporte a diversas actividades de naturaleza económica.
Una vez que entró en vigencia la LGUC (1975) existió una revolución, ya que ella establece
diversos niveles de ordenación territorial. Precisamente, la LOCGAR le otorga al GORE
atribuciones para la aprobación de estos instrumentos, que se denominan planes reguladores.
Los planes reguladores son reglamentos, y como todo acto que emana de la Administración
pueden ser controlados. El problema es que siempre sus decisiones conllevan un grado de
discrecionalidad.
¿Qué instrumentos siempre son aprobados por el GORE? El plan regional de desarrollo urbano
y el plan regulador metropolitano o intercomunal. El primero, establece directrices a nivel
regional, el cual se superpone al plan regulador comunal. El segundo, por su parte, regula una
relación entre comunas (Viña-Valparaíso; La Serena- Coquimbo; Concepción-Talcahuano), éste
es dictado por más de una Municipalidad o por el SEREMI, previa aprobación del GORE.
Si no hay plan metropolitano o existen observaciones de los SEREMI, el plan regulador
comunal lo debe aprobar el GORE. También puede aprobar los seccionales (planes que se
dictan para un sector fuera del plan regulador comunal, por ejemplo, sectores que exceden el
límite urbano) en esos mismos supuestos.

v- Fondo nacional de desarrollo regional

Es un fondo que se crea con el objeto de llevar a cabo el mandato constitucional del artículo
115. Es un programa de inversiones públicas con finalidades de desarrollo regional y
compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos del
desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de un desarrollo territorial
armónico y equitativo.
El fondo se constituye por una proporción total de gastos de inversión pública que establece
anualmente la Ley de Presupuestos. Hay un porcentaje de la dicha ley que debe ir al FNDR, y
luego esa cantidad se distribuye a los GORE, a los que se les asigna cuotas regionales. Se
distribuyen conforme a ciertos factores, tales como, vulnerabilidad social o costo de vida.
La distribución se hace de acuerdo a lo siguiente:
- Un 90 % de esa cuota se determina por los factores de vulnerabilidad y características de la
región.
- Un 5 % se determina como estímulo a la eficiencia por la buena utilización de recursos (a
veces el problema no es la falta de recursos sino que no se utilizan los recursos que se tienen).
- Un 5% para emergencia ante cualquier eventualidad.
Por lo tanto, a cada GORE le corresponde un porcentaje, por ejemplo, puede suceder que le
toque un 5% del fondo, a otra un 7%.
El fondo lo determina la Ley de Presupuestos a través de un monto global. Luego el ejecutivo, a
través de la SUBDERE, asigna una cuota que corresponde a cada una de las regiones en
consideración a los criterios señalados. Luego, se fija la cuota y luego se entrega a cada GORE
la cuota correspondiente en pesos. Cada GORE determina cómo se gastará el dinero, a
proposición del intendente, y conforme a ello, quien resuelve la asignación de los fondos es el
CORE. El intendente, como órgano ejecutivo asigna en concreto los recursos.
Los proyectos que se presenten para ser financiados por el fondo pueden ser de entidades
públicas o privadas.

El patrimonio regional
Está regulado en los artículos 69 y ss de la LOCGAR. El artículo 69 señala la composición de
dicho patrimonio. Los bienes del patrimonio regional tienen un régimen particular, señalado en
el artículo 70. Sus características son las siguientes:
- Inembargabilidad.
- Adquisición: el GORE puede adquirir bienes conforme al derecho privado y conforme al
derecho público (expropiación).
- Administración: corresponden al intendente, pero hay determinados actos que deben ser
aprobados por el CORE, ejemplo, bienes dados en arrendamiento.
- Se pueden otorgar concesiones o permisos sobre los bienes del GORE. El permiso es precario
y la concesión es un derecho consolidado. Esta diferencia es importante, ya que si se pone
termino a la concesión, el particular tiene derecho a indemnización. Las concesiones requieren
acuerdo del CORE, en cambio, los permisos los puede otorgar directamente el intendente.
- Los bienes muebles deben inventariarse y terminada su vida útil se rematan.

Control de los actos de las autoridades regionales

Hay que distinguir entre el administrativo y el jurisdiccional.
- Administrativo: existe un control interno y uno externo. El control interno le corresponde a la
Dirección de Análisis y Control de Gestión. El externo lo ejerce la Contraloría General de
República.
- Jurisdiccional: existe un control contencioso administrativo especial, que es el reclamo de
ilegalidad regional (art. 108). Es una copia del reclamo de ilegalidad municipal.

Raúl Gatica Orellana

Abogado