EL ESTADO AUTONOMO

I. THEDA SKOCPOL Y LA AUTONOMÍA DEL ESTADO

1. La autonomía del Estado

Theda Skócpol postula la consideración de “tres principios de análisis” 1 como

alternativa a las prevalecientes teorías sobre las revoluciones sociales: una
perspectiva estructural, las estructuras internacionales y la autonomía potencial
de los estados como organizaciones administrativas y coactivas. Ella discute con
las tradiciones liberal y marxista cuya “diferencia decisiva de opinión es sobre
qué medios encarna claramente la arena política: una autoridad legítima
fundamentalmente basada en el consenso, o una dominación fundamentalmente
coactiva. Y esta diferencia corre paralela a las distintas opiniones acerca de las
bases del orden social que mantiene cada tradición teórica”. Discute asimismo con
las transformaciones más recientes del marxismo (Ralph Miliband, Nicos
Poulantzas, Perry Anderson, Goran Therbom y Claus Offe) que han planteado la
cuestión de "la autonomía relativa del Estado ante todo control directo por las
clases dominantes”, autonomía que se diluye dentro de la “necesidad de mantener
la estructura de clase y el modo de producción en conjunto”2.

Theda Skócpol sostiene que “sólo podremos encontrar un sentido a las

transformaciones sociorrevolucionarias si tomamos seriamente al Estado como
macroestructura. El Estado apropiadamente concebido no sólo es una arena
en que se desarrollan las luchas socioeconómicas. Antes bien, es un conjunto
de organizaciones administrativas, políticas y militares encabezadas y más o
menos bien coordinadas por una autoridad ejecutiva. Cualquier Estado
primero y fundamentalmente saca sus recursos de la sociedad y los despliega
para crear y apoyar a sus organizaciones coactivas y administrativas. Desde
luego, estas básicas organizaciones del Estado se edifican y deben operar dentro
del marco de las relaciones socioeconómicas divididas por clase, así como dentro
del marco de la dinámica económica nacional e internacional” 3. Sostiene
asimismo que “las organizaciones coactivas y administrativas sólo son parte de
los sistemas políticos en general. Estos sistemas también pueden contener
instituciones a través de las cuales están representados los intereses sociales en la
política del Estado, así como instituciones por las cuales se movilizan los actores
que no pertenecen al Estado, para participar en la puesta en vigor de la política.
Sin embargo, las organizaciones administrativas y coactivas son la base del poder
del Estado, como tal.

“Donde existen, estas organizaciones fundamentales del Estado son al menos

potencialmente autónomas ante todo control directo de la clase dominante. El
grado hasta el cual son en realidad autónomas, y con qué efecto, varía de un caso
a otro. Vale la pena indicar que la verdadera extensión y las consecuencias de la
autonomía del Estado sólo pueden analizarse y explicarse en términos específicos

1
Skócpol, Theda. Los Estados y las Revoluciones Sociales, un análisis comparativo de Francia, Rusia
China, FCE, México, 1984, pág.36.
2
Skócpol, Theda. Los Estados y las Revoluciones Sociales, pp. 58-59.
3
Skócpol, Theda. Los Estados y las Revoluciones Sociales, p.61

1
de tipos particulares de sistemas sociopolíticos y de conjuntos particulares de
circunstancias históricas internacionales”4.

El estado como organización autónoma se relaciona con las clases sociales y

con el sistema internacional de Estados, lo que lo hace “fundamentalmente
bifacético, como Jano, con un arraigo intrínsecamente doble en las
estructuras socioeconómicas divididas por clase y en un sistema internacional
de Estados”5. Skócpol reconoce que su perspectiva de análisis del Estado es
tributaria de los enfoques de Weber, Hintze y Tilly.

En trabajos posteriores Theda Skócpol ha reforzado sus puntos de vista sobre la

autonomía del Estado reseñando una serie de investigaciones y de resultados de
política comparada en diversos lugares del mundo, especialmente en Africa y
América Latina6. Skócpol sostiene que la resistencia de los pluralistas y de los
estrucutral-funcionalistas a hablar de los estados y la reticencia de los
neomarxistas a aceptar su autonomía tienen que ver con los inicios de las ciencias
sociales modernas en los siglos XVIII y XIX, en los que los fundadores de las
mismas situaron el lugar de la dinámica de la sociedad, no en las monarquías
anticuadas y superadas, sino en la sociedad civil, entendida como mercado,
división industrial del trabajo o relaciones de clase. La inercia se rompió con la
revolución keynesiana de los años 30 y con el desarrollo de los movimientos de
liberación nacional que relievaron el papel de los estados como "potentes y
autónomos actores organizativos"7.

Según Skócpol, la autonomía del Estado no es un rasgo estructural de ningún

sistema de gobierno sino que es el producto de ciertos factores coyunturales
combinados con ciertas posibilidades estructurales tanto nacionales como
internacionales que relievan en ciertas circunstancias el papel autónomo de los
colectivos de funcionarios estatales.

Las acciones autónomas del Estado no necesariamente tienen un alto grado

de racionalidad, especialmente diferente de la que logran otras élites no estatales,
pero no hay que descartar la posibilidad de que las acciones total o parcialmente
autónomas pueden encontrar salidas más eficaces que las acciones sometidas a
transacciones de intereses sociales. Una política autónoma, sin embargo, no
puede ser desinteresada. Su interés consiste con frecuencia en reforzar el
colectivo de los funcionarios que impulsan la actividad autónoma del estado.

Otra fuente de la autonomía de los estados proviene de sus capacidades que

dependen, además de la lealtad y calificación de sus funcionarios, del control
total, integral y absoluto del territorio y de la existencia y de la cuantía de sus
recursos económicos así como de la densidad y flexibilidad de sus

4
Skócpol, Theda. Los Estados y las Revoluciones Sociales, p.61.
5
Skócpol, Theda. Los Estados y las Revoluciones Sociales, p. 65.
6
Ver López, Sinesio. El repliegue del Estado y la devaluación de la política. En: Grompone, Romeo
(editor). Instituciones políticas y sociedad. Lecturas obligatorias. IEP. Lima. 1995.
7
Skócpol, Thedda. El Estado regresa al primer plano: estrategias de análisis en la investigación actual.
En: Grompone, Romeo (editor) . Instituciones políticas y sociedad. Lecturas introductorias. IEP. Lima,
1995.

2
instituciones. Estas fuentes de las capacidades proporcionan a los estados los
adecuados instrumentos de actuación política para el logro de sus objetivos.

La autonomía de los estados no niega su relación con lo que Skócpol llama

los marcos socio-económicos. Esta perspectiva relacional entre el estado y la
sociedad puede asumir dos modalidades: una interna y otra de
interdependencia con el sistema mundo. La primera tiene que ver con la
capacidad de los estados autónomos para influir en las estructuras y actores no
estatales dentro del ámbito nacional y la segunda alude al poder del Estado para la
elaborar estrategias que le permiten establecer una relación de interdependencia
dentro del sistema-mundo. Estos enfoques que Skócpol llama relacionales
suponen romper con los supuestos social-deterministas del pluralismo, del
desarrollismo estructural-funcionalista y del neomarxismo.

En el análisis de la autonomía de los estados, Thedda Skócpol apela al camino

que ella denomina tocquevilliano puesto que fue Alexis de Tocqueville el primero
que lo recorrió en sus conocidos libros La Democracia en América y el Antiguo
Régimen y la Revolución. El método tocquevilliano no sólo toma en cuenta la
acción de los funcionarios del estado sino también sus estructuras estatales
en la medida que las configuraciones organizativas y los modelos globales de
acción del estado influyen en la cultura política y fomentan la formación de
grupos y de acciones políticas colectivas. Las estructuras estatales y sus efectos
en la cultura política y en la acción colectiva están vinculados a las trayectorias
históricas propias de cada país. Siguiendo a Nettl, Skócpol afirma que cuando los
europeos continentales aluden a la soberanía, piensan en las instituciones
administrativas centralizadas; los británicos, en los partidos políticos y en el
parlamento; y los norteamericanos, en el Derecho y la Constitución. Del mismo
modo, las estructuras de la administración pública y las organizaciones políticas
partidarias contribuyen a seleccionar los tipos de cuestiones que se incluirán en la
agenda política de una sociedad.

Así pues, ni en el marxismo clásico ni en la teoría de la acción colectiva de Tilly se trata

al Estado como estructura autónoma, como estructura con una lógica e intereses propios
que no equivalen ni se funden con los intereses de la clase dominante en la sociedad o con
todo el grupo de miembros de la política. Dentro de los términos de estas teorías, por
consiguiente, es virtualmente imposible plantear siquiera la posibilidad de que los
conflictos o intereses fundamentales puedan surgir entre la clase existente o conjunto de
grupos dominantes, por una parte, y los dirigentes del Estado, por la otra. La sociedad es
caracterizada por la dominación intergrupal y las luchas por el poder. Y el Estado, con
apoyo en los medios concentrados de la coacción, embona como forma de
dominación instrumental u objetiva y como objeto de lucha, pero no como
organización por sí misma.

Sin embargo, ¿qué decir de las transformaciones más recientes del marxismo?. Algunos
analistas contemporáneos, como Ralph Miliband, Nicos Poulantzas, Perry Anderson,
Góran Therborn y Claus Offe han planteado la cuestión de "la autonomía relativa del
Estado" ante todo control directo por las clases dominantes.

Así, el reciente debate marxista sobre el Estado se detiene ante el problema de la

autonomía del Estado, ya que la mayoría de quienes participan en el debate tienden, o

3
bien a tratarlo de manera completamente funcionalista, o. a considerarlo un aspecto de las
relaciones o de la lucha de clases. Indiscutiblemente es un avance establecer (o
restablecer, ya que ésta fue, sin duda, la posición marxista clásica) que los Estados no sólo
son creados y manipulados por las clases dominantes; no obstante, sigue siendo esencial
que los marxistas se enfrenten más directamente a las cuestiones de qué son los Estados
por derecho propio, y cómo varían sus estructuras y se desarrollan sus actividades en
relación con las estructuras socioeconómicas. Hasta aquí, virtualmente todos los marxistas
continúan, simplemente, suponiendo que las formas y actividades del Estado varían de
acuerdo con los medios de producción, y que los dirigentes del Estado no pueden actuar
contra los intereses básicos de una clase dominante. Las discusiones permanecen limitadas
a la cuestión de cómo se apartan los Estados y a la vez funcionan en pro de los modos de
producción y las clases dominantes. El resultado es que casi nadie cuestiona aún esta
versión marxista de la duradera tendencia sociológica de absorber al Estado dentro de la
sociedad.

Las organizaciones de Estado compiten necesariamente y hasta cierto grado con

la(s) clase(s) dominante(s) en la asignación de recursos tomados de la economía y
de la sociedad. El Estado normalmente desempeña dos conjuntos básicos de tareas:
mantiene el orden y compite con otros Estados, reales o potenciales.

Aunque tanto el Estado como la(s) clase(s) dominante(s) comparten un interés general en
mantener en su lugar a las clases subordinadas en la sociedad, y funcionando de acuerdo
con la economía existente, los intereses fundamentales propios del Estado en el
mantenimiento del simple orden físico y de la paz política pueden llevarle -
especialmente en periodos de crisis— a aplicar concesiones a las demandas de la clase
subordinada. Estas concesiones pueden ser a expensas de los intereses de la clase
dominante, pero no contrarios a los intereses del propio Estado, de controlar la población,
recabar impuestos y conseguir reclutas para el ejército.

La perspectiva sobre el Estado que aquí se propone bien puede llamarse

“organizativa" y "realista". En contraste con la mayor parte de las teorías marxistas (en
especial las más recientes), esta opinión se niega a tratar a los Estados como si fuesen
simples aspectos analíticos de modos de producción abstractamente concebidos, o aun
aspectos políticos de relaciones y luchas concretas de clase. Insisto, en cambio, en que los
Estados son verdaderas organizaciones que controlan (o tratan de controlar)
territorios y pueblos. Así, el analista de las revoluciones debe escudriñar, no sólo las
relaciones de clase, sino también las relaciones de Estado entre sí y las relaciones de los
Estados con las clases dominantes y subordinadas.

Y sin embargo, una perspectiva organizativa y realista del Estado no sólo entraña
diferencias de los enfoques marxistas, sino que también contrasta con los enfoques no
marxistas que tratan la legitimidad de las autoridades políticas como importante
concepto explicativo. Aun después de una gran pérdida de legitimidad, el Estado puede
seguir absolutamente estable —y ciertamente invulnerable a las revueltas internas basadas
en las masas— especialmente si sus organizaciones coactivas siguen siendo coherentes y
eficaces.
El Estado es, en suma, fundamentalmente bifacético. Si nuestro objetivo es comprender
el desplome y la edificación de las organizaciones de Estado en las revoluciones,
habremos de ver no sólo las actividades de los grupos sociales sino que también
habremos de enfocar los puntos de intersección entre las condiciones y presiones
internacionales, por una parte, y las economías estructuradas en las clases y en los intereses

4
organizados políticamente, por la otra. Los funcionarios ejecutivos del Estado y sus
seguidores aparecerán maniobrando con objeto de obtener recursos y construir organiza-
ciones administrativas y coactivas precisamente en estas intersecciones.

2. Autonomía y capacidad de los Estados

Los Estados, concebidos como organizaciones que reivindican el control de

territorios y personas, pueden formular y perseguir objetivos que no sean un
simple reflejo de las demandas o los intereses de grupos o clases sociales de la
sociedad. Esto es lo que se entiende normalmente por "autonomía del Estado". A
menos que tenga lugar esa formulación de objetivos independiente, apenas se plantea la
necesidad de hablar de los Estados como actores importantes. Si se profundiza en la
cuestión, se puede continuar con el análisis de las "capacidades" de los Estados para
alcanzar los objetivos oficiales, especialmente por encima de la oposición real o
potencial de grupos sociales poderosos o en circunstancias socioeconómicas
recalcitrantes. ¿Cuáles son los factores determinantes de la autonomía y de las
capacidades del Estado? He aquí una muestra de los argumentos de una serie de
estudios recientes que abordan estas cuestiones.

Los Estados como actores

Se han empleado varias líneas de razonamiento, individualmente o en combinación,

para explicar por qué y cómo los Estados formulan y persiguen sus objetivos. La
articulación de los Estados en estructuras transnacionales y corrientes
internacionales de comunicación pueden mover a los altos funcionarios estatales a
seguir estrategias de transformación, incluso ante la indiferencia o la resistencia de
fuerzas sociales políticamente importantes. De modo similar, la necesidad
fundamental para los Estados de mantener el control y el orden puede propiciar
reformas por iniciativa estatal (así como la simple represión). En cuanto a quién
tiene más probabilidades de actuar en esas circunstancias, parece que serán los
colectivos de funcionarios estatales coherentes desde el punto de vista organizativo, en
especial los colectivos de funcionarios de carrera relativamente desvinculados de los
intereses socioeconómicos dominantes en el momento, los que probablemente pongan
en marcha nuevas y características estrategias estatales en épocas de crisis. Asimismo,
los colectivos de funcionarios pueden desarrollar de formas características las
políticas públicas ya establecidas, actuando de modo relativamente continuo a lo
largo de períodos temporales prolongados.

Las orientaciones extranacionales de los Estados, los desafíos a los que pueden hacer
frente para mantener el orden interno y los recursos organizativos a los que pueden
recurrir y que pueden desplazar los colectivos de funcionarios estatales, todas estas
características del Estado, considerado desde una perspectiva weberiano-hintzeana,
pueden contribuir a explicar la acción autónoma del Estado. En las explicaciones de
Alfred Stepan y Ellen Kay Trimberger de lo que podemos considerar casos extremos de
acción estatal autónoma -situaciones históricas en las cuales las élites estratégicas
utilizan la fuerza militar para hacerse con el control de todo un Estado nacional y
después emplean medios burocráticos para imponer desde arriba cambios reformistas o
revolucionarios- aparecen de forma especialmente clara, distintas combinaciones de
factores de esta índole.

5
En su libro State and society: Peru in comparatiL'e perspective, Stepan (1978: cap. 3 y
4) investiga los intentos de las élites estatales de América Latina de instaurar regímenes
corporativos "incluyentes" o "excluyentes". Un elemento clave de-la explicación que da
Stepan de esos episodios es la formación de un cuadro estratégicamente localizado de
funcionarios que gozan de una fuerza organizativa interna y en las organizaciones
estatales existentes, y que goza, asimismo, de una idea unitaria de carácter ideológico
sobre la posibilidad y conveniencia de utilizar la intervención del Estado para asegurar
el orden político y promover el desarrollo económico nacional. En el caso del golpe
corporativo "excluyente" de Brasil en 1964 y del golpe corporativo "incluyente" de Perú
en 1968, Stepan subraya la socialización previa de lo que denomina "nuevos
profesionales militares". Se trataba de oficiales militares de carrera que habían
pasado juntos por escuelas de formación en las que además de otros conocimientos
militares más tradicionales, habían aprendido técnicas e ideas sobre
planificación .económica nacional y contrarrevolución. Posteriormente, estos
nuevos profesionales militares instauraron regímenes corporativos para responder
a supuestas crisis del orden político y del desarrollo económico nacional. Los
profesionales militares utilizaron el poder del Estado para conjurar o desviar
amenazas contra el orden nacional procedentes de clases y grupos no dominantes.
También emplearon el poder del Estado para implantar reformas socioeconómicas
o planes para fomentar la industrialización nacional, algo que consideraban un
requisito fundamental para mejorar su posición internacional en el mundo
moderno.

En su obra Revolution from above, Ellen Kay Trimberger (1978) se centra en una serie
de casos históricos la restauración Meiji en Japón, la revolución de Ataturk en Turquía,
la revolución de Nasser en Egipto y el golpe de Estado en Perú en 1968 en los cuales
burócratas dinámicamente autónomos, entre los que figuraban oficiales militares
tomaron el poder del Estado y lo reorganizaron. A continuación, utilizaron el Estado
para destruir una clase dominante, una aristocracia de la economía nacional. Al igual
que Stepan, Trimberger subraya la formación, a través de la socialización y los intereses
profesionales anteriores, de una élite coherente de funcionarios dotada de una
orientación- ideológica estatista y nacionalista. Trimberger coincide también con Stepan
en la importancia· dada a la preocupación de la élite por reprimir cualquier posible
agitación desde abajo. Sin embargo, tal vez porque en realidad expone una versión más
transformadora de la acción autónoma del Estado para reorganizar la sociedad,
Trimberger insiste más que Stepan en el papel de las amenazas exteriores contra la
autonomía nacional como factor que precipita la "revolución desde arriba".

Y desde una variable estructural que Stepan había pasado por alto: la relación de la élite
del Estado con las clases económicas dominantes. Trimberger señala: "Se puede decir
que un aparato estatal burocrático o un sector de éste es relativamente autónomo cuando
las personas que ocupan puestos elevados de carácter civil y/o militar cumplen dos
condiciones:
1)no son reclutadas en las clases terratenientes, comerciales o industriales dominantes; y
2) no establecen vínculos personales y económicos estrechos con esas clases después de
su acceso a los altos cargos" (Trimberger, Ellen Kay, 1978:4). Trimberger examina
también la relación de la élite del Estado con las clases económicas dominantes con el
fin de predecir la amplitud de los cambios socioeconómicos que puede intentar un
Estado en respuesta a "una situación de crisis, cuando el orden social, político y
económico vigente está amenazado por fuerzas externas y por la agitación desde abajo"

6
(Trimberger, Ellen Kay, 1978:5). Cuando las élites burocráticas mantienen sus vínculos
con las clases dominantes, pueden tener lugar reformas autoritarias por iniciativa estatal,
como, por ejemplo, en Prusia de 1806 a 1814, en Rusia en la década de 1860 y en Brasil
después de 1964. Pero los cambios estructurales más radicales que Trimberger califica
de "revolución desde arriba", incluida la expropiación real de una clase dominante, sólo
se producen en situaciones de crisis cuando las élites burocráticas del Estado están
libres de vínculos o alianzas con las clases dominantes. Como se habrá advertido,
Trimberger ha dotado al concepto neomarxista de autonomía relativa del Estado de un
nuevo poder analítico como instrumento para predecir las posibles consecuencias
sociopolíticas de diversas configuraciones sociales e históricas del Estado y de poder de
clase.

3. La autonomía del Estado en los sistemas políticos constitucionales

Stepan y Trimberger se ocupan en términos algo distintos, aunque coincidentes en

partes, de casos extraordinarios de autonomía del Estado, casos en los cuales
funcionarios que gobiernan de forma no constitucional tratan de utilizar el Estado
en su conjunto para dirigir y reestructurar la sociedad y la política. Mientras tanto,
otros estudiosos han abordado casos más limitados de autonomía del Estado en la
historia de la elaboración de la política pública en sistemas políticos
constitucionales, democráticos y liberales como Gran Bretaña, Suecia y Estados
Unidos.

De forma diferente, también tiene cabida en estos análisis los mismos factores analíticos
esenciales: las orientaciones internacionales de los Estados, sus funciones de
mantenimiento del orden interno y las posibilidades organizativas de que los colectivos
de funcionarios formulen y persigan una política propia, Hugh Hedo (1984) ofrece en
Modern social politics in Britain and Sweden un complejo relato histórico comparativo
del desarrollo a largo plazo del seguro de desempleo y de la política de asistencia a la
tercera edad de esas dos naciones, Sin que se presente explícitamente como tal, el libro
de Hedo trata de las aportaciones estatales autónomas a la elaboración de la
política social. Pero las acciones autónomas del Estado que Hedo destaca no son en
su totalidad actos de coerción o dominación sino, por el contrario, actividades
intelectuales de unos administradores civiles dedicados a diagnosticar los
problemas de la sociedad y a idear políticas alternativas para resolverlos, Como
dice Hedo:

Los gobiernos no sólo "pueden" (o cualquiera que sea la forma verbal de eseenfoque);
también resuelven. La formación de una política es una forma de resolución colectiva
en nombre de la sociedad, e implica decidir y conocer. El proceso de elaboración de las
políticas de pensiones, desempleo y jubilación va más allá de decidir qué "deseos" hay
que satisfacer, para incluir los problemas de saber quién podría desear algo, qué se
desea, qué debería desearse y cómo convertirincluso el acuerdo general más asequible
en una acción colectiva concreta. Este proceso es político no porque toda política sea
un derivado del poder y del conflicto, sino porque algunos hombres se han
comprometido a actuar en nombre de otros (Hedo, 1984305).

Según la historia comparativa de Hedo, los gestores de la administración pública de

Gran Bretaña y Suecia han efectuado, de forma constante, aportaciones más importantes
al desarrollo de la política social que los partidos políticos o los grupos de interés. Las

7
condiciones socioeconómicas y especialmente, las crisis, sólo han propiciado demandas
esporádicas de los partidos y de los grupos de interés, afirma Hedo. Han sido los
funcionarios, recurriendo a "los ·recursos administrativos de la información, el
análisis y la competencia profesional", quienes han concebido los términos de la
elaboración de nuevas políticas como "correctivos no tanto de las situaciones
sociales en cuanto tales como de los fallos apreciados en la política anterior" en
función de "la propia concepción de la burocracia gubernamental de lo que se
venía haciendo" (Hedo, 1984:303-305-306). Los datos de Hedo revelan también que la
autonomía de la burocracia para configurar la política social ha sido mayor en Suecia
que en Gran Bretaña, ya que el Estado burocrático centralizado y premoderno de Suecia
estaba, desde el comienzo de la industrialización y antes de la liberalización y la
democratización plenas de la política nacional, en condiciones de tomar la iniciativa en
el diagnóstico de los problemas sociales y en la propuesta de soluciones universales
para resolverlos.

Hedo dice mucho menos de lo que le resultaría posible acerca de las influencias que
determinan el momento y el contenido de las iniciativas estatales características, aunque
ofrece datos acerca de la sensibilidad de los funcionarios civiles hacia los requisitos del
mantenimiento del orden ante los desajustes ocasionados por el desempleo industrial.
También señala la permanente conciencia, por parte de los funcionarios, de los
precedentes y modelos extranjeros de política social. Sobre todo, Hedo demuestra que
los colectivos de funcionarios administrativos pueden tener una amplia influencia,
tanto directa como indirecta, sobre el contenido y el desarrollo de importantes
políticas oficiales. Su obra sugiere cómo localizar y analizar las aportaciones
estatales autónomas a la elaboración de la política, incluso dentro de sistemas
políticos constitucionales dirigidos nominalmente por órganos legislativos y
partidos electorales.

En esta línea, merece la pena examinar brevemente dos obras que defienden las
aportaciones estatales autónomas a la elaboración de la política incluso en Estados
Unidos, sistemas políticos en el cual, según prácticamente todos los estudiosos, la base
estructural para dicha autonomía es menor que en cualquier otro régimen capitalista
liberal moderno. Estados Unidos no heredó un Estado burocrático centralizado de la
época preindustrial y pre-democrática. Por otra parte, la dispersión de la autoridad
debido al sistema federal, la división de la soberanía entre los distintos brazos del
gobierno nacional y la estrecha simbiosis entre sectores de la administración federal y
los comités del Congreso contribuyen a hacer que el poder del Estado norteamericano
en el siglo XIX esté fragmentado, disperso e influido en todas partes por intereses
sociales organizados. Además, el gobierno nacional carece de posibles puntos de apoyo
de un poder estatal fuerte tales como una administración pública profesional, consciente
de sus estatutos y con acceso previsible a puestos ejecutivos clave: organismos de
planificación dotados de autoridad; un control ejecutivo directivo sobre un banco central
nacional y propiedad pública de sectores estratégicos de la economía.

Habida cuenta de estas características del gobierno de Estados Unidos, el concepto de

autonomía del Estado no ha sido empleado con frecuencia por los estudiosos para
explicar los acontecimientos políticos norteamericanos. No obstante, Stepan Krasner
(1978a), en su obra Defending the nacional interest; sí utiliza este concepto para
explicar la continuidad que se aprecia durante el siglo XX en la formulación de la
política exterior de Estados Unidos sobre cuestiones relacionadas con inversiones

8
internacionales en la producción y comercialización de materias primas. Una ingeniosa
táctica heurística respalda la selección por Krasner de este ''ámbito de estudio" para la
investigación histórica sistemática: es un ámbito situado en la intersección de los
intereses estatales propiamente geopolíticos y los intereses económicos de (a menudo)
poderosas empresas privadas. Así, Krasner puede preguntarse si el tira y afloja a corto
plazo de los intereses comerciales configura la definición del "interés nacional" de
Estados Unidos con respecto a la producción de materias primas en el extranjero o si se
registra una presencia constante de un interés autónomo del Estado. Krasner encuentra
el segundo modelo y lo atribuye a actores situados en una posición especial dentro del
gobierno de Estados Unidos, por lo demás débil, fragmentado e influido socialmente.
En lo que se refiere a la política exterior de Estados Unidos, los actores estatales
fundamentalmente son el presidente y el secretario de Estado, y las instituciones más
importantes son la Casa Blanca y el Departamento de Estado, lo que distingue a estos
papeles y organismos es su alto grado de aislamiento de presiones sociales concretas y
una serie de obligaciones formales e informales que los encargan de favorecer los
intereses generales de la nación (Krasner, 1978a: 11).

Lamentablemente, Krasner no se extiende sobre el concepto de partes "aisladas" del

Estado. En particular, no nos dice si las diversas características organizativas de los
organismos estatales contribuyen a aumentar o a disminuir el aislamiento. Por el
contrario, Krasner subraya fundamentalmente hasta qué punto distintos sectores del
ejecutivo federal están sometidos a influencias del Congreso. Además, no puede disipar
plenamente la sospecha de que la presidencia y el departamento de Estado pueden ser
simplemente objeto de influencias comerciales basadas en las clases y no en los
intereses. No obstante, Krasner muestra que las políticas públicas sobre materias primas
han tendido a discrepar más de las poderosas exigencias empresariales precisamente
cuando han estado en juego cuestiones claramente geopolíticas de intervención militar
en el extranjero y amplias concepciones ideológicas relativas a la hegemonía mundial de
Estados Unidos. Así, pues, el estudio de Krasner sugiere que se producen aportaciones
claramente estatales a la formulación de la política de Estados Unidos exactamente en
aquellos casos y terrenos en los que una perspectiva weberiano-hintzeana insistiría en
que deben producirse, con independencia de lo desfavorable que sea el potencial
gubernamental global para emprender acciones estatales autónomas. Como dijo en una
ocasión J.P. Nettl (1968, 563-564), "con independencia de lo que el Estado se a o no sea
internamente (. .. ) ha habido pocos desafíos a su soberanía y a su autonomía en
"asuntos exteriores".

Mi obra en colaboración con Kenneth Finegold sobre los orígenes de la política agrícola
del New Deal sugjere también que dentro de un "Estado débil" pueden producirse
aportaciones estatales autónomas a la elaboración de la política interior. Estas
aportaciones estatales autónomas tienen lugar en áreas de actuación política concretas y
en momentos históricos determinados, aunque en general no sean discernibles en todas
las áreas de actuación y contribuyan involuntariamente a crear fuerzas políticas que más
tarde impondrán severas limitaciones a nuevas acciones estatales autónomas . Finegold
y yo mantenemos que, en el período que siguió a la Primera Guerra Mundial, el
departamento de Agricultura de Estados Unidos era "una isla de fortaleza del Estado en
un océano de debilidad" (Skocpol y Finegold, 1982, 271) y atribuimos la formulación
de las intervenciones agrícolas del New Deal -políticas que respondían a una "crisis
agraria" antigua, aunque no simplemente de la manera exigida por los poderosos grupos
de interés agrícola- a los recursos excepcionales de capacidad administrativa,

9
planificación pública previa y experiencia gubernamental práctica a disposición de los
expertos agrícolas federales en los albores del New Deal. Nuestro razonamiento se
parece a las conclusiones de Hugh Hedo sobre los fun~ionarios civiles innovadores de
Gran Bretaña y Suecia:; En esencia, hallamos que una parte del gobierno nacional de
Estados Unidos en los comienzos -del siglo XX permitió que la capacidad profesional
de los funcionarios actuase en una esfera política restringida de forma semejante a como
actuó en Suecia o en Gran Bretaña entre 1900 y 1920.

Pero, además, rastreamos la suerte política que corrieron las intervenciones

administrativas del New Deal en la agricultura. Mostramos que, en el contexto global de
la estructura estatal estadounidense, esta intervención inicialmente autónoma del Estado
sirvió para fortalecer inadvertidamente a un grupo de presión concreto, la American
Farm Federation, a la que proporcionó los incrementos decisivos de peso electoral y
administrativo que necesitaba para "ganarse" una influencia predominante en la política
agrícola federal posterior a 1936. Los intentos subsiguientes de planificación estatal, en
especial los que implicaban la redistribución del poder económico, racial o de clase,
fueron limitados y anulados después por los intereses agrícolas y comerciales
establecidos, capitaneados por el Farm Bureau.

En resumen, la "autonomía del Estado" no es un rasgo estructural fijo de ningún

sistema de gobierno. Puede aparecer y desaparecer. Esto es cierto no sólo debido a
que las crisis pueden precipitar la formulación de estrategias y políticas oficiales por
parte de élites o administradores que de otro modo no podrían materializar sus
posibilidades de acción autónoma; también es cierto porque las mismas posibilidades
estructurales de acciones estatales autónomas cambian con el tiempo, a medida que las
organizaciones de coerción y administración experimentan transformaciones, tanto
internamente como en sus relaciones con los grupos sociales y con sectores
representativos del gobierno. Por consiguiente, aunque la investigación internacional
comparativa puede indicar en términos generales si un sistema de gobierno tiene
tendencia "más fuertes" o "más débiles" a la acción estatal autónoma, el potencial de
este concepto sólo puede apreciarse en su integridad en estudios verdaderamente
históricos y sensibles a las variaciones estructurales y a los cambios coyunturales que se
operan dentro de sistemas políticos determinados.

II. MANN Y LA AUTONOMÍA DEL ESTADO8

Este ensayo trata de especificar los orígenes, mecanismos y resultados del poder
autónomo que posee el Estado en relación a las principales agrupaciones de poder de la
“sociedad civil”. El argumento se expone de forma general, pero deriva de Sources of
social power (1986), un gran proyecto de investigación empírica en curso sobre el
desarrollo del poder en las sociedades humanas. Por ahora, mis generalizaciones son
más audaces en materia de sociedades agrarias; en lo que toca a las sociedades
industriales seré más vacilante. Defino el Estado y busco después las implicaciones de
8
. Michael Mann. El poder autónomo del Estado: Sus orígenes, mecanismos y resultados. En: Proyecto
de Modernización del Estado jefatura de gabinete de Ministros de la Nación: Lecturas sobre el estado y
las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Proyecto Modernización
del Estado, Buenos Aires, 2007, pp. 766.

10
dicha definición. Discuto dos partes esenciales de la definición, centralización y
territorialidad, en relación con dos tipos de poder estatal, denomina dos aquí poder
despótico e infraestructural. Defiendo que la autonomía estatal, en las dos formas
despóticas e infraestructural, procede principalmente de la específica capacidad del
Estado de proporcionar una forma de organización territorialmente centralizada.

Hoy día no hay necesidad de reconsiderar que la mayoría de las teorías generales
del Estado han estado erradas porque han sido reduccionistas. Pese a la autocrítica
implícita en el constante uso del término «autonomía relativa» por marxistas recientes
(como Poulantzas, 1972 y Therborn, 1978), ha seguido aún habiendo una curiosa resis-
tencia a analizar esta autonomía.

Un obstáculo importante ha sido de carácter político. La principal teoría alternativa que

parece defender la autonomía estatal ha sido asociada con una política bastante poco
atractiva. Me refiero a la tradición militarista de teoría del Estado encarnada alrededor
de principios de siglo en la obra de escritores predominantemente de habla germánica

Defenderé en este artículo que el Estado es mera y esencialmente una arena, un espacio
y que no obstante es la fuente misma de su autonomía.

DEFINIENDO EL ESTADO

El Estado es sin duda un concepto confuso. El principal problema es que la mayoría de

las definiciones contiene dos niveles diferentes de análisis, el funcional y el
institucional. Esto es, el Estado puede ser definido en términos de lo que parece,
institucionalmente, o de lo que hace, sus funciones. Lo que predomina es una visión
mixta, pero en buena medida institucional, propuesta por Weber . En ella el Estado
contiene cuatro elementos principales, que son:
1. Un conjunto diferenciado de instituciones y personal
2. Centralización. en el sentido de que las relaciones políticas irradian del
centro a la superficie.
3. Un área territorialmente demarcada sobre la que actúa.
4. Un monopolio de dominación coactiva autoritaria, apoyada en un
monopolio de los medios de violencia físicas.
Dejando aparte la última frase, que tiende a equiparar el Estado con la fuerza
militar (vease infra), seguiré esta definición. Sigue teniendo algo de cajón de sastre.
La pregunta central para nosotros aquí es, entonces, ¿cuál es la naturaleza del
poder que poseen los Estados y las élites estatales?

Dos significados del poder del Estado

Encontramos dos sentidos diferentes en los que los Estados y sus élites pueden ser
considerados poderosos. Debemos discernirlos. El primer sentido atañe a lo que pode-
mos denominar el poder despótico de la élite estatal, el abanico de acciones que la
élite tiene facultad de emprender sin negociación rutinaria, institucional, con grupos de
la sociedad civil.
El poder despótico es también normalmente lo que se entiende en la literatura por
autonomía del poder. Pero hay otro sentido con el que la gente habla del poder del
Estado, especialmente en las democracias capitalistas de hoy. Podemos denominarlo
poder infraestructural, la capacidad del Estado para penetrar realmente la sociedad civil,
11
y poner en ejecución logísticamente las decisiones políticas por todo el país. El Estado
feudal es el más débil, pues tiene ambos poderes despótico e infraestructural bajos.

De esta forma, los Estados en las democracias capitalistas son en un sentido débil y en
otros fuertes. Son “despóticamente débiles”, pero “infraestructuralmente
fuertes ”. Distingamos claramente estos dos tipos de poder del Estado. El primer
sentido denota poder por la élite del Estado misma sobre la sociedad civil. La segunda
denota el poder del Estado de penetrar y coordinar centralmente las actividades de la
sociedad civil a través de su propia infraestructura. El segundo tipo de poder permite
aún la posibilidad de que el mismo Estado sea un mero instrumento de Fuerzas dentro
de la sociedad civil, por ejemplo, que carece de poder despótico. Ambas son
dimensiones analíticamente autónomas del poder. En la práctica, por supuesto, puede
existir una relación entre ellas. Por ejemplo, cuanto más grande es el poder infraestruc-
tural del Estado, más grande es el volumen de dominación coactiva y, por tanto, mayor
es la posibilidad de poder despótico sobre individuos y tal vez sobre grupos
minoritarios marginales. Todos los Estados poderosos infraestructuralmente incluyendo
las democracias capitalistas, son fuertes en relación con los individuos y con los grupos
más débiles en la sociedad civil, pero los Estados capitalistas democráticos son débiles
en relación con los grupos dominantes, al menos en comparación con la mayoría de los
Estados históricos.

Éstos son tipos ideales. Pero mi elección de ejemplos históricos reales que se
aproximan más o menos a ellos revela dos grandes tendencias que son
suficientemente claras aunque merecen una explicación. Primera, ha tenido lugar
un crecimiento histórico a largo plazo en el poder infraestructural del Estado,
aparentemente con un impulso tremendo por parte de las sociedades industriales, pero
también perceptible dentro de las sociedades preindustriales e industriales
tomadas por separado. Segunda, dentro de cada época histórica han tenido lugar,
sin embargo, enormes variaciones en los poderes despóticos. No ha existido una
tendencia general de desarrollo en los poderes despóticos: Estados no despóticos
existieron en Mesopotamia a fines del cuarto milenio a. C. (la «primitiva democracia
de las ciudades-Estado tempranas), en Fenicia, Grecia y Roma en el primer milenio a.
C, en las repúblicas y ciudades-Estado medievales, y en el mundo moderno por igual.
La historia del despotismo ha sido de oscilación, no de desarrollo, ¿Por qué tan
amplias divergencias en una dimensión, pero una tendencia al desarrollo en la otra?

El desarrollo del poder infraestructural del Estado

El crecimiento del poder infraestructural del Estado es único en la logística del

control político. No voy a enumerar aquí sus principales fases históricas. En
cambio, daré ejemplos de algunas tecnologías logísticas que han ayudado a la
penetración efectiva del Estado en la vida social, cada una de las cuales ha tenido un
largo desarrollo histórico.
1. Una división del trabajo entre las principales actividades del Estado
que éste coordina centralmente. Un microcosmos de esto puede encontrarse en los
campos de batalla de la historia donde una división administrativa coordinada
entre infantería, caballería y artillería, normalmente organizadas por el Estado.
derrotarían fuerzas en las que estas actividades estuvieran mezcladas, al menos en la
guerra de “alta intensidad”.
2. La alfabetización, la capacidad de estabilización de transmisión de
mensajes a través de los territorios estatales por sus agentes, y la capacidad de
codificación y archivo de responsabilidades legales. Giddens (1981) enfatiza el

12
aspecto de almacenaje del poder estatal.
3. Establecimiento de pesas, medidas y moneda, permitiendo el
intercambio de mercancías bajo una garantía última de valor por el Estado.
4. Velocidad de comunicación de mensajes y de transporte de
personas y recursos a través de mejoras en vías, barcos, telégrafo, etc.
Sin embargo, ninguna de estas técnicas es específica del Estado. Son
parte del desarrollo social general, parte del crecimiento de las capacidades en
aumento de los seres humanos para la movilización social colectiva de los recursos.
Las sociedades en general, no sólo sus Estados, han aumentado sus poderes. De
esta forma, ninguna de estas técnicas modifica necesariamen te la relación entre
un Estado y su sociedad civil; y ninguna está necesariamente promovida bien por
el Estado o la sociedad civil.
Surgen dos conclusiones. Primera, en toda la historia del desarrollo de la infraestructura
del poder no existe virtualmente técnica alguna que pertenezca por necesidad al Estado,
o a la inversa, a la sociedad civil. Segunda, existe cierto tipo de oscilación entre el
papel de las dos en el desarrollo social. Más tarde espero mostrar que no se trata
simplemente de oscilación, sino de una dialéctica.
La pregunta obvia es: si los poderes infraestructurales son una característica general a la
sociedad, ¿en qué circunstancia son apropiados por el Estado? ¿Cómo adquiere el
Estado en ciertas circunstancias, pero no en otras, poderes despóticos? ¿Cuáles son los
orígenes del poder autónomo del Estado? Mi respuesta viene en tres etapas, que afectan a
la necesidad del Estado, su multiplicidad de funciones y su centralización
territorializada. Las dos primeras han sido identificadas a menudo en la reciente teoría,
la tercera es, creo, novedosa.

ORÍGENES DEL PODER DEL ESTADO

La necesidad del Estado

Las únicas sociedades sin Estados han sido primitivas. Las sociedades con Estados
han tenido un valor de supervivencia superior al de aquéllas sin Estado. No tenemos
ejemplos de sociedades sin Estado perdurables a partir de un primitivo nivel de
desarrollo y sí muchos de sociedades con Estados absorbiendo a aquéllas o
eliminándolas. Allí donde sociedades sin Estado conquistan otras con Estado, bien
desarrollan ellas mismas un Estado, o provocan el retroceso social en la sociedad con-
quistada. Hay buenas razones sociológicas para esto. Sólo existen tres bases alternativas
al orden: la fuerza, el intercambio y la costumbre

De hecho, aunque el ejemplo feudal es extremo, la mayoría de los Estados coexiste

en una civilización multiestatal que también aporta ciertas reglas de conducta
normativas. Sin embargo, la mayoría de las sociedades parecen haber requerido que
algunas reglas, en particular las relevantes para la protección de la vida y la
propiedad, sean impuestas de forma monopolística, y éste ha sido el territorio del
Estado.

De esta necesidad deriva en última instancia el poder autónomo del Estado.

La multiplicidad de las funciones estatales

Son cuatro los cuatro tipos probablemente más persistentes de actividades estatales.
El mantenimiento del orden interior.

13
 La defensa/agresión militar, dirigida contra enemigos extranjeros.
El mantenimiento de las infraestructuras de comunicación; caminos, ríos,
sistemas de mensajes, moneda, pesos y medidas, ordenamientos mercantiles.
La redistribución económica: la distribución autoritaria de los recursos
materiales escasos entre diferentes espacios ecológicos, grupos de edad, sexos,
regiones, clases, etc.

Estas cuatro tareas son necesarias bien para la sociedad en conjunto o para grupos de
interés en ella. Son emprendidas más eficazmente por el personal de un Estado
central que se torna imprescindible. Y comprometen al Estado en relaciones
funcionales con distintos, y en ocasiones contrapuestos, grupos entre quienes existe
espacio para maniobrar. El espacio puede ser explotado. Cualquier Estado comprometido
en una multiplicidad de relaciones de poder puede oponer unos grupos contra otros.

La centralización del Estado

La definición de Estado se concentra en su naturaleza institucional, territorial,

centralizada. Ésta es la tercera y más importante precondición del poder estatal. Como
se ha remarcado, el Estado no posee un específico medio de poder independiente de,
y análogo a, el poder económico, militar e ideológico. Los medios utilizados por el
Estado son sólo una combinación de éstos, que son también los medios de poder
utilizados en todas las relaciones sociales. Sin embargo, el poder del Estado es
irreductible en un sentido bastante distinto, socioespacial y organizativo. Solamente
el Estado está inherentemente centralizado sobre un territorio delimitado sobre el que
tiene poder autoritario.
El Estado difiere de hecho socioespacial y organizativamente de las principales
agrupaciones de poder de la sociedad civil.
La logística de la «coerción concentrada» —es decir, del poder militar— difiere de
la del Estado territorial centralizado. La teoría militarista del Estado es errónea, y
una razón es que la organización del Estado no es colin dante con la organización
militar.
Si juntamos la necesidad, la multiplicidad y la centralización territorial del Estado,
podemos en principio explicar su poder autónomo. Por estos medios la élite estatal
posee una independencia de la sociedad civil que, aunque no es absoluta, no es menos
absoluta en principio que el poder de cualquier otro grupo importante. El poder de
aquélla no puede ser reducido al de éstos ni directamente ni en última instancia, El
Estado no es simplemente un lugar de la lucha de clases, un instrumento del dominio de
clase, el factor de cohesión social, la expresión de los valores fundamentales, el centro
de los procesos de asignación social, la institucionalización de la fuerza militar (como
en las diversas teorías reduccionistas): es una organización socioespacial distinta. Como
consecuencia, podemos tratar a los Estados como actores, en la persona de las élites
estatales, con una voluntad de poder, y podemos imputarle el tipo de teoría de los
intereses del Estado de reacción racional defendida por Levi (1981).

Los mecanismos de adquisición de poder estatal autónomo

Por supuesto, esto no confiere por sí solo un grado significativo de poder real a la élite
estatal, pues los grupos de la sociedad civil, aunque organizados de forma un tanto
diferente, pueden aún ser capaces de controlarlo considerablemente. Pero los principios
nos ofrecen un par de hipótesis para explicar las variaciones de poder. 1) El poder

14
infraestructural del Estado deriva de la utilidad social en cualquier tiempo y lugar de las
formas de centralización territorial que no pueden suministrar las fuerzas mismas de la
sociedad civil. 2) La extensión del poder despótico del Estado deriva de la incapacidad
de las fuerzas de la sociedad civil para controlar esas formas de centralización
territorial, una vez establecidas. Hay, por tanto, dos fases en el desarrollo del
despotismo: el crecimiento de la centralización territorial, y la pérdida de control sobre
él. Primero, la función, después, la explotación.
En todos los casos no es la necesidad económica o militar per se la que aumenta
el papel del Estado, pues esto puede simplemente situarlo en manos de las clases
o grupos militares en la sociedad civil. Es más bien la particular utilidad
de la centralización territorial económica o militar en una situación dada.
Hay otros tipos de economía (p.e., el intercambio de mercado) y de organización
militar (p. e., la caballería feudal, la defensa de castillos) que apoyan la
descentralización y, por tanto, reducen el poder del Estado. En todos los ejemplos
anteriores las principales agrupaciones de poder de la sociedad civil confieren
libremente poderes infraestructurales a sus Estados. Mi explicación comienza así
en un estilo funcionalista. Pero las funciones son entonces explotadas y tiene lugar
el despotismo. La hipótesis es que la sociedad civil da libremente recursos pero,
entonces, pierde control y pasa a ser oprimida por el Estado. ¿Cómo tiene esto
lugar?
Las infraestructuras de poder dieron un salto adelante con la Revolución industrial. El
capitalismo industrial destruyó las sociedades territorialmente federadas»,
reemplazándolas con Estados-nación a través de cuyos territorios pudieron penetrar
estructuras de control y vigilancia unitarios. La penetración logística del territorio se ha
incrementado de forma exponencial en el último siglo y medio.

RESULTADOS: PODER INFRAESTRUCTURAL

Todo Estado que adquiere o explota la utilidad social se proveerá de bases
infraestructurales. Estas le capacitan para regular, normativamente y por la fuerza, un
conjunto dado de relaciones sociales y territoriales, así como para erigir fronteras contra
el exterior. Las nuevas fronteras momentáneamente alcanzadas por previas interacciones
sociales son estabilizadas, reguladas y elevadas por las reglas universalistas monopolíticas
del Estado. En este sentido el Estado da límites territoriales a las relaciones sociales cuya
dinámica se halla fuera de él. El Estado es una arena, una condensación, una
cristalización, un urnatorio de relaciones sociales, dentro de sus territorios, una
afirmación a menudo hecha por Poulantzas (1972). Sin embargo, pese a las apariencias,
esto no apoya la visión reduccionista del Estado de Poulantzas, pues éste es un papel
activo. El Estado puede promover un cambio social grande por medio de la con -
solidación territorial, imposible de hacerse sin él. La importancia de este papel se halla
en proporción a sus poderes infraestructurales: cuantos mayores son o se hacen, mayor
es la territorialización de la vida social. De esta forma, incluso si cada movimiento del
Estado hacia el despotismo es resistido triunfalmente por los grupos de la sociedad civil,
puede tener lugar una reorganización infraestructural masiva dirigida por el Estado. Toda
disputa entre la élite estatal y elementos de la sociedad civil, y toda disputa entre los
segundos que se encuentra regulada rutinariamente a través de instituciones del Estado,
tiende a focalizar las relaciones y las luchas de la sociedad civil en el plano territorial del
Estado, consolidando la interacción social sobre ese terreno, creando mecanismos
territorializados para reprimir o comprometer la lucha, y rompiendo las relaciones
sociales tanto locales menores como territoriales más amplias.
En este ensayo, he argumentado que el Estado es esencialmente una arena, un lugar —

15
justamente como han argumentado las teorías reduccionistas— y que éste es
precisamente el origen y mecanismo de sus poderes autónomos. El Estado, a diferencia
de los principales actores de poder de la sociedad civil, está territorialmente limitado y
centralizado. Las sociedades necesitaban que algunas de sus actividades sean reguladas
sobre un territorio centralizado. Lo mismo sucede con las clases económicas
dominantes, las Iglesias y otros movimientos de poder ideológico, y élites militares. Por
tanto, ellos confían los recursos de poder a las élites estatales, recursos que no son
capaces de recuperar completamente, precisamente porque sus propias bases
socioespaciales de organización no están centralizadas ni territorializadas. Dichos
recursos de poder estatal, y la autonomía a que llevan, pueden no ser muchos. Sin
embargo, si el uso del Estado de los recursos conferidos genera ulteriores recursos de
poder -como en realidad pretendían los mismos grupos de la sociedad civil— éstos
normalmente fluirán a través del Estado, y llevarán así a un grado significativo de
autonomía de poder. Por tanto, el poder autónomo del Estado es el producto de la
utilidad de la centralización territorial incrementada para la vida social en general.
Ésta ha variado de forma considerable a través de la historia de las sociedades, y
consecuentemente lo ha hecho el poder de los Estados.
Distinguí entre dos tipos de poder estatal, despótico e infraestructural. El primero, el
poder de la élite estatal sobre la sociedad civil, es lo que normalmente se ha
entendido por poder estatal en la literatura. Aporté ejemplos de cómo la centralización
territorial de los recursos económicos, ideológicos y militares ha elevado los poderes
despóticos de los Estados. Pero los Estados raramente han sido capaces de aferrarse a
dicho poder por mucho tiempo. Los logros despóticos han sido normalmente precarios
en los Estados históricos porque han carecido de infraestructuras logísticas eficaces para
penetrar y coordinar la vida social. De esta forma cuando los Estados incrementaron sus
recursos “privados”, éstos fueron pronto llevados a la sociedad civil por sus propios
agentes. De aquí resultó la oscilación entre regímenes imperial/patrimoniales y feudales
analizados por primera vez por Max Weber.
Concentrándonos en el poder infraestructural, sin embargo, podemos ver que la
oscilación era, en realidad, una dialéctica de desarrollo social. Los Estados despóticos
han promovido una serie de infraestructuras de poder. Al “desaparecer” éstas en la
sociedad civil, los poderes sociales generales aumentan. Yo sugiero que una parte
central del desarrollo social en sociedades agrarias ha estado en una dialéctica entre
estructuras centralizadas de poder autoritario, bien representadas por imperios de
dominación, y estructuras descentralizadas de poder difuso ejemplificadas en
“civilizaciones de actores multipoder”. De esta forma, el papel del Estado poderoso en
el desarrollo ha fluctuado esencialmente: a veces promoviéndolo, otras
retardándolo.

Pero también, he remarcado un segundo resultado de los poderes infraestructurales esta-

tales. Donde éstos se han incrementado, también lo ha hecho la territorialidad de la
vida social misma. Esto ha pasado normalmente desapercibido en la sociología debido
al estatus incuestionable del concepto principal de la sociología: la sociedad». La
mayoría de los sociólogos -en realidad, la mayoría de la gente que lo usa- denomina
«sociedad» al territorio de un Estado. Así, “la sociedad americana”, “la sociedad
británica”, “la sociedad romana”, etc. Lo mismo es predicable de sinónimos como
“formación social” y (en menor medida) “sistema social”. Sin embargo, la relevancia de
las fronteras estatales para lo que denominamos sociedades es siempre parcial y ha
variado enormemente. Los medievalistas no suelen caracterizar la “sociedad”, en su
época como definida por el Estado; es mucho más apropiada una designación transna-
cional más amplia como cristianismo, o “sociedad europea”, Sin embargo, este cambio
entre la época medieval y la moderna es uno de los aspectos más decisivos de las
grandes transformaciones modernizadoras; de la misma forma que la relación actual

16
entre Estados nacionales y el «sistema mundial» es crucial para nuestra comprensión de
la sociedad del último siglo XX. ¿Qué grado de territorialización y centralización tienen
las sociedades? Es éste el aspecto teórico en el que hallamos a los Estados ejerciendo
una fuerza masiva sobre la vida social, y no el terreno más tradicional de controversia,
el poder despótico de las élites estatales sobre las clases u otras élites. Los Estados son
centrales para nuestra comprensión de lo que es la sociedad. Donde los Estados son
fuertes, las sociedades están relativamente territorializadas y centralizadas. Ésta es la
afirmación más general que podemos hacer acerca del poder autónomo del Estado.

III. LA DEPENDENCIA ESTRUCTURAL DEL ESTADO9

Según Przeworski y Wallerstein, el capitalismo es un sistema en el que muchos recursos

escasos son de propiedad privada y las decisiones sobre su asignación son una
prerrogativa privada. La democracia es un sistema mediante el cual las personas como
ciudadanos pueden expresar sus preferencias sobre la asignación de recursos que ellos
privadamente no poseen. Por tanto, la cuestión perenne de la teoría y la práctica
políticas alude a la competencia de estos dos sistemas de uno con respecto al otro. ¿Es
posible que los gobiernos controlen una economía capitalista? En particular ¿es posible
dirigir la economía contra los intereses y preferencias de quienes controlan la riqueza
productiva? (Przeworski & Wallerstein, 2008, p. 58).

Las personas pueden tener derechos políticos, votar y elegir a los gobiernos capaces de
seguir los mandatos populares. Pero la capacidad efectiva de los ciudadanos y de
cualquier gobierno para alcanzar sus objetivos está limitada por el poder público del
capital. La naturaleza de las fuerzas sociales y políticas (por más poder que tengan) no
altera estos límites ya que son características estructurales del sistema, no de los
ocupantes de los cargos gubernamentales ni de los ganadores de las elecciones. Durante
los últimos 20 años los marxistas han desarrollado varias teorías para explicar por qué
todos los gobiernos en las sociedades capitalistas están obligados a actuar en defensa de
los intereses de los capitalistas.

La teoría estructural del marxismo afirma que no importa quiénes son los funcionarios
estatales, qué quieren y a quiénes representan. Tampoco importa cómo el Estado se
organiza y lo que es legalmente capaz o incapaz de hacer. Los capitalistas no tienen ni
siquiera que organizarse y actuar de manera colectiva: basta con que persigan ciega y
estrechamente su interés privado propio para restringir drásticamente las opciones de
todos los ciudadanos y los gobiernos. Esta es la teoría de la «dependencia estructural del
Estado en el capital».

En el capitalismo toda la sociedad depende de la asignación de los recursos elegidos por

los dueños del capital. Las decisiones privadas de inversión tienen consecuencias
públicas y de larga duración: determinan las posibilidades futuras de la producción, el
empleo y el consumo de todos. Debido a que las posibilidades futuras de consumo
dependen de la inversión privada, todos los grupos sociales se ven limitados (en la
búsqueda de sus intereses materiales) por el efecto que pueden tener sus acciones sobre
9
Przeworski Adam And Wallerstein Michael . Structural Dependence Of The State On Capital. En:
Austen-Smith, David; Frieden, Jeffry A.;Golden, Miriam A.; Moene, Karl Ove y Przeworski, Adam.
2008. Selected Works Of Michael Wallerstein. The Political Economy of Inequality, Unions, and Social
Democracy. Cambridge University Press, Cambridge.

17
la voluntad de invertir de los dueños del capital, la misma que depende, a su vez, de la
rentabilidad de la inversión. En una sociedad capitalista, el intercambio entre el
consumo presente y futuro de todos pasa por un trade-off entre el consumo de quienes
no poseen un capital propio y las ganancias de los que lo poseen (Wallerstein &
Przeworski, 2008, p. 59).

Esta determinación rígida se aplica especialmente a los asalariados que cuidan tanto sus
salarios futuros como sus ingresos presentes. Si las empresas responden a los aumentos
salariales exigidos con menos inversión, los asalariados pueden ser los más interesados
en moderar sus demandas salariales. Los ingresos futuros de los trabajadores dependen
de la realización de los intereses actuales de los capitalistas. En realidad, todos los
grupos tienen una dependencia estructural del capital: las minorías que luchan por la
igualdad económica, las mujeres que quieren transformar la división del trabajo en el
seno de la familia, los viejos que buscan seguridad material, los trabajadores que se
esfuerzan por mejorar las condiciones de trabajo, los militares que buscan renovar su
armamento. En el capitalismo las condiciones materiales de todo el mundo dependen de
las decisiones privadas de los dueños de la riqueza.

La teoría de la dependencia estructural infiere que, debido a que la sociedad en su

conjunto depende de los dueños del capital, le pasa lo mismo al Estado. Si los gobiernos
tienen intereses particulares y objetivos propios y actúan en nombre de una coalición de
grupos o de una clase social, la búsqueda de cualquier objetivo que requiera recursos
materiales coloca a los gobiernos en una situación de dependencia estructural. Los
políticos que buscan votos deben anticipar el impacto de sus políticas en las decisiones
de las empresas debido a que aquellas repercuten en el empleo, la inflación y los
ingresos personales de los votantes. Incluso un gobierno protrabajadores no quiere y no
puede comportarse de manera muy diferente de uno que representa a los capitalistas. Si
los trabajadores son los que tienen una buena dosis de moderación salarial, un gobierno
protrabajadores, asimismo, tratará de evitar las políticas que dramáticamente alteren la
distribución del ingreso y la riqueza. La gama de acciones que los gobiernos encuentran
mejores para los intereses que representan está estrechamente circunscrita, cualquiera
que puedan ser esos intereses.

La razón por la cual el Estado es estructuralmente dependiente es que ningún gobierno

puede al mismo tiempo reducir las utilidades y aumentar la inversión. Las empresas
invierten en función de los rendimientos esperados, las políticas de transferencia de
ingresos fuera de los dueños del capital reducen la tasa de retorno y, por tanto, de la
inversión. Los gobiernos se enfrentan a un trade-off entre distribución y crecimiento,
entre la igualdad y la eficiencia. Ellos pueden negociar una distribución más (o menos)
igualitaria de ingresos a cambio de menos (o más) inversión, pero no pueden alterar los
términos de este trade-off: Esta es la tesis central de la teoría de la dependencia
estructural. Los gobiernos pueden y deben escoger entre el crecimiento y la distribución
de los ingresos, pero el bienestar material de todos depende del crecimiento económico.
En la medida que la distribución puede lograrse solo a costa de crecimiento, todos los
gobiernos terminan persiguiendo políticas con efectos redistributivos limitados.
La teoría de la dependencia estructural de la sociedad y del Estado con respecto al
capital ha sido esgrimida como crítica del marxismo al capitalismo y es la a vez usada
por el neoliberalismo para mostrar sus virtudes estructurales. Wallerstein y Przeworski
no dejan de expresar su sorpresa por la coincidencia de estas contrapuestas perspectivas
teóricas sobre el capitalismo. La diferencia entre las dos teorías es que los neoliberales

18
son «pluralistas», esto es, son agnósticos sobre los grupos que tienen el poder de infligir
las pérdidas al público mediante la retirada de sus inversiones. Esta diferencia no debe
ocultar, sin embargo, el hecho de que ambas teorías entienden de la misma manera la
relación entre distribución del ingreso y la inversión (Przeworski & Wallerstein, 2008,
pp. 59-60).

La teoría de la dependencia estructural sostiene que a los gobiernos de los países

capitalistas, incluidos los que buscan gobernar para los de abajo de la escala social, no
les queda otra cosa que someterse a la lógica que imponen los dueños del capital. A
través de la inversión que determina la producción, el empleo y el consumo de todos,
los capitalistas construyen una jaula de hierro de la que no pueden escapar ni la
sociedad ni el Estado. Los diversos grupos sociales tienen que modular sus demandas,
aspiraciones y acciones de acuerdo con el nivel de voracidad de los dueños del capital.
La estructura paquidérmica del Estado se mueve también al ritmo de la inversión y de
su tasa de rentabilidad. El trade-off que enfrentan los gobiernos entre los impuestos y la
inversión es idéntico a la relación entre esta y los salarios. El Estado es colocado en la
misma situación de los asalariados. Los capitalistas que buscan maximizar sus utilidades
responden a los aumentos de impuestos con una menor inversión.

Przeworski y Wallerstein (2008, p. 68) sostienen, sin embargo, que es un error extender
la teoría de la dependencia estructural al Estado que puede desplegar un conjunto de
políticas, particularmente impositivas al consumo de lujo, para escapar de ella. Los
gobiernos pueden adoptar políticas que alteran el equilibrio entre la inversión y la
distribución del ingreso. De hecho, todos los gobiernos en los países capitalistas
desarrollados gravan, a un ritmo diferente, a la parte de las rentas del capital que se
invierte y a la parte que se consume. Si el gobierno adopta un impuesto al consumo de
lujo, el efecto más importante es que la tasa de inversión no se ve afectada por este tipo
de gravamen, cualquiera que sea su nivel, siempre y cuando los salarios sean constantes.
Con este instrumento fiscal, los gobiernos mantienen la tasa de inversión determinada
por el mercado, distribuyen el resto de los ingresos de los accionistas a los asalariados y,
sobre todo, ponen un pie fuera de la dependencia estructural.

Según Przeworski y Wallerstein, el bienestar de los trabajadores se puede lograr tanto

bajo el socialismo como bajo el capitalismo democrático siempre y cuando haya una
negociación centralizada de los trabajadores y exista un gobierno de la misma
orientación que tome las medidas adecuadas sobre los impuestos al consumo de los
accionistas y sobre la transferencias de los ingresos a los trabajadores sin afectar la
inversión privada e incluso incrementándola (2008, p. 70). Así pues, negociación
centralizada de los trabajadores e impuesto al consumo de lujo de los capitalistas son
estrategias que permiten romper parcialmente la jaula de hierro del capitalismo.

19