XV CONGRESO CLAD AREA DE FORTALECIMIENTO DEL ALTO GOBIERNO

Por Jos Oviedo1

Tanto en Europa como en Amrica Latina, se desarrollan actualmente diversas estrategias y modalidades para fortalecer el centro de gobierno (segn el concepto de la OCDE) o el alto gobierno (segn el concepto de CLAD). Estos conceptos definen el entorno institucional, tecnolgico y logstico que apoya a los principales tomadores de decisiones a nivel gubernamental, tales como Oficinas del Primer Ministro, Oficinas de la Presidencia de la Repblica, de la Presidencia del Consejo de Ministros, de los Jefes de Gabinete, o Ministerios de la Presidencia, entre otras, en su labor de direccionamiento, conduccin, coordinacin y seguimiento de las polticas pblicas. En distintas experiencias, el centro de gobierno est organizado para operar como interface entre el eje decisional y la gestin de la administracin pblica, hasta el punto de tener a su cargo la administracin del servicio civil. Las ponencias que participaron en el eje de Fortalecimiento del Alto Gobierno del XV Congreso del CLAD, plantean una cierta ambigedad en el uso de estos conceptos. Mientras en algunos casos, como Chile o Per, registraban reformas en el diseo de las estructuras las exposiciones institucionales, los

instrumentos de gestin, o las plataformas tecnolgicas a nivel de la Presidencia de la Repblica o del Consejo de Ministros, enfatizando en el centro de gobierno como el circulo institucional inmediato que facilita el despliegue de las funciones de la institucin presidencial, en otros casos, como Espaa o Repblica Dominicana, el concepto de alto gobierno tiende a incluir la estructura de altos cargos directivos a travs de las cuales se planifican, se gestionan o se evalan las polticas o los servicios pblicos. Esto implicara una extensin del concepto ms all del centro
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Jos Oviedo es editor de Estrategias de Gestin Pblica, entre diversos libros. Es asesor del Ministerio de Administracin Pblica de la Repblica Dominicana y Director del Centro de Estudios Europeos de la Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra (PUCMM).

de gobierno considerado en estricto sentido. Volveremos a este punto relativo a las definiciones conceptuales, ya que tiene consecuencias sobre las estrategias y mecanismos que permiten (o no) al nivel central del gobierno coherenciar las polticas pblicas, ponderar sus implicaciones polticas y tcnicas, y monitorear efectivamente su implementacin. Entre las funciones del centro de gobierno o del alto gobierno sealadas en los paneles se encuentran las siguientes: a) Informar para priorizar y decidir. Producir, seleccionar y organizar

informacin de calidad, con precisin y presentada a los polticos con agilidad y relativa simplicidad, as como de valor estratgico para la toma de decisiones en la cpula gubernamental, permitiendo a esta ponderar y priorizar opciones, sus posibles consecuencias y el potencial alcance poltico de las polticas. La labor del entorno de apoyo en el centro de gobierno es vital para disminuir la opacidad de la sociedad y la dispersin de la informacin en distintas instancias del Estado. b) Analizar para coherenciar. Dado que las opciones de polticas pueden entrar en tensin o incluso ser contradictorias, siendo particularmente compleja la relacin entre las alternativas de poltica econmica y las de poltica social, el anlisis estratgico fundamentado en informacin relevante y apropiada resulta crucial para plantear adecuadamente la complejidad e implicaciones de las distintas polticas, articulndolas de manera coherente, en la medida posible, o al menos opciones de poltica. c) Alinear y programar. El centro de gobierno ha de instalar los sistemas que permiten identificar, alinear y monitorear la relacin entre las metas presidenciales o el programa de gobierno y los planes sectoriales de los Ministerios. Esto permite una mayor articulacin y direccionamiento del ciclo de las polticas pblicas y una mejor y ms productiva relacin entre los objetivos polticos del gobierno y sus objetivos econmicos, sociales o de otra ndole. reduciendo los grados de incoherencia entre las

d) Gestionar para coordinar. Frente a la imagen del Estado como un aparato unificado, es necesario percatarse de que el Estado es un sistema institucional heterogneo y que, en muchos casos, evidencia niveles de fragmentacin en los que cada cual hace lo suyo de manera especializada. Las plataformas de informacin y gestin que se instalan o desarrollan en los centros de gobierno intentan crear sistemas facilitadores de una mayor coordinacin operativa de las polticas entre los diferentes Ministerios, posibilitando sinergias y reforzamientos mutuos, a fines de lograr una mayor integracin gubernamental. En una poca en que se desarrollan ejes transversales tanto en el diseo como en la implementacin de las polticas, tales como disminucin de pobreza o equidad de gnero, esta labor centrpeta de coordinacin es particularmente importante para incrementar la efectividad de la accin gubernamental. e) Gobernar para lograr resultados. Dada la complejidad de escenarios supranacionales, nacionales y territoriales del mundo actual, en el siglo XXI no es posible gobernar con efectividad sin instrumentar sistemas de informacin y gestin que funcionen en torno a resultados esperados, metas e indicadores, responsabilidades establecidas y plazos de ejecucin. Dichos sistemas no eliminan la incertidumbre, pero introducen elementos de conduccin diferentes al escenario del barco sin timn con la marea alta.

Al facilitar las funciones de liderazgo, direccionamiento, coherenciacion, coordinacin y control de las polticas, las estructuras institucionales, formas de gestin y plataformas tecnolgicas que se instalan en la regin contribuiran a incrementar la gobernabilidad de los sistemas polticos al organizar sistemas de gobernanza estratgica en un contexto de turbulencia, volatilidad econmica, dficit de las polticas sociales e incertidumbre. Como se sealaba en uno de los paneles, los gobiernos contemporneos se desarrollan en el marco de tendencias supranacionales que reducen el margen de maniobra de los Estados nacionales, sociedades ms demandantes y recursos ms escasos, por lo que estn conminados a interpretar la complejidad y a hacer ms con menos. Se hace imperativo aumentar las capacidades de manejo del entorno por parte de las cpulas gubernamentales, fortaleciendo los centros de gobierno para priorizar cuales son los resultados que quieren lograrse, cuales son los escenarios en los que opera la accin gubernamental y como la afectan, como deben articularse las polticas y las acciones de gobierno, y, en general, como debe alinearse la cadena institucional del aparato de gobierno para aumentar la probabilidad de que un por

ciento significativo de lo que se decide pueda ser llevado a la prctica. decir introducir mecanismos y modalidades de monitoreo y evaluacin principio, ajenas a culturas institucionales reactivas frente a la peticin De ah que el fortalecimiento de los centros de gobierno no sea estrictamente tcnico, sino profundamente poltico.

Esto quiere que son, en de cuentas. un proceso

La realidad poltica-institucional de la mayor parte de los sistemas presidencialistas latinoamericanos es la de Presidencias de la Repblica ejercidas por presidentes quizs muy poderosos, pero poco eficaces. En deuda histrica con el caudillismo, el presidencialismo latinoamericano ha tendido a sobreponer la figura, carisma y capacidad de seduccin de masas del Presidente por encima de la institucin presidencial. El resultado es que la institucin de la Presidencia ha sido histricamente deficitaria desde el punto de vista de sus capacidades para dar seguimiento y orientar efectivamente el ciclo de las polticas pblicas. El alto nivel de dispersin, contradictoriedad e improvisacin, as como los vacos de implementacin de las polticas la distancia entre lo prometido, lo programado y lo ejecutado - se relaciona con el subdesarrollo, la fragilidad institucional, los problemas de gestin y la desconexin de los centros de gobierno de lo que pasa realmente en la realidad operativa de quienes ponen en practica las decisiones gubernamentales. La creacin de estructuras, sistemas y formas de gestin innovadoras para aumentar la eficacia y la legitimidad gubernamental, o mejor an, para incrementar la legitimidad y satisfaccin ciudadanas a travs de un aumento de la efectividad, constituyen experimentos innovadores de alto valor en Amrica Latina (si bien tienen larga data en otras regiones) , en la medida buscan fortalecer y modernizar la institucin presidencial, o los crculos de mayor proximidad, como el Consejo de Ministros, en contraste con la personalizacin de la Presidencia y el manejo puramente discrecional de las polticas. Las innovaciones en la gestin gubernamental del alto gobierno presentadas en los paneles del area de fortalecimiento del alto gobierno abarcan diversos mbitos y nfasis. En el sentido estricto de centro de gobierno comprenden el entorno presidencial o del gabinete, en el sentido ms amplio de altos directivos gubernamentales se refieren al nivel sectorial, y llevados al plano territorial incluyen el gobierno local, refirindose as a las altas instancias de conduccin de los asuntos de gobierno. Los nfasis tambin es variopinto, enfocndose en la planificacin, la coordinacin, el monitoreo y la evaluacin, el desarrollo administrativo o la gestin de los recursos humanos. Dado su carcter inicial o temprano, en relacin a las experiencias norteamericanas y de Europa Occidental, est por verse, sin embargo, hasta que punto estos cambios en estructuras, sistemas y formas de gestin son perdurables o, ms aun, hasta que punto insertan nuevas modalidades en el ejercicio de gobierno o resultan finalmente penetradas por las lgicas de personalizacin, clientelismo y

patrimonialismo que han inhibido el desarrollo del entorno institucional del alto gobierno. En Mexico, una de las ms antiguas experiencias, la creacin de la Oficina de la Presidencia en la dcada de los 70, as como la creacin de un entramado institucional de gabinetes especializados y departamentos de coordinacin del gabinete y proyectos especiales, de estrategia y mensaje gubernamental, opinin pblica, asesores, administracin pblica y planeacin estratgica y desarrollo regional parece, a juicio de los expositores, haber sido subsumida a la lgica de las personalidades fuertes y la confidencialidad, constituyendo estructuras opacas en su relacin con la sociedad. En Guatemala, el Programa de Metas Presidenciales ha instalado una plataforma tecnolgica y sistema de gestin gubernamental a travs de la cual busca identificar las metas presidenciales emblemticas y someterlas a un continuo proceso de monitoreo, en base a objetivos estratgicos e indicadores de desempeo. Dicho sistema es capaz de rastrear e informar a la Presidencia y al Congreso su nivel de cumplimiento en las diversas instancias de ejecucin. La articulacin con los Ministerios se desarrolla a travs de la creacin de los gerentes de metas a nivel ministerial. Este novedoso sistema tiene el reto de ser institucionalizado en el contexto de la aprobacin de un Ministerio de la Presidencia, proyecto presentado al Congreso de la Repblica. En Chile, la creacin de la Secretaria General de la Presidencia introdujo un nuevo entorno institucional del centro de gobierno en los aos 90. Posteriormente, la Direccin de Gestin de Polticas Pblicas desarrollo un gil sistema de monitoreo de las prioridades del programa de gobierno de la coalicin en cinco reas temticas claves, el cual estableci la medida en que cada plan es ejecutado. A travs de instancias de coordinacin con los Ministerios, este sistema contribuyo a fortalecer la coherencia, coordinacin y seguimiento de las polticas. Tanto en Chile, como en Guatemala y Paraguay, los sistemas convergen en presentar modalidades de alerta en las tablas de monitoreo relativas al nivel de cumplimiento, utilizando un sistema de semforos que califica el grado de xito en la ejecucin de las polticas y programas. En Chile, sin embargo, los cambios de gobierno han generado cierta discontinuidad o limbos temporales en partes de este circuito de monitoreo y evaluacin. En Argentina, la propuesta de sistemas de soporte para la Oficina del Gobernante se compone de una agenda estratgica que identifica rangos de importancia y de urgencia, un sistema de monitoreo de la sociedad civil, que evala la pertinencia de las polticas pblicas para la ciudadana, un sistema de seguimiento de prioridades y un sistema de vinculacin entre plan de prioridades y presupuesto. Los sistemas se caracterizan por su simplicidad y agilidad, permitiendo su uso eficiente por parte del alto gobierno. En Per, la Presidencia del Consejo de Ministros, en el marco del Sistema Nacional para la Modernizacin de la Gestin Pblica, ha creado un Sistema Nacional de

Planificacin Estratgica dirigido a vincularse con las polticas de anticorrupcin y la administracin de los recursos humanos. En ese contexto, el sistema integrado de registro de entidades instala una plataforma de interoperabilidad del Estado que permite detectar duplicidades y regula el desarrollo institucional. Estos sistemas tambin permiten dar seguimiento a las transacciones realizadas por las entidades, por lo que a travs de indicadores efectivos, permiten rastrear sntomas de corrupcin. Posteriormente, el sistema permitir asignar eficientemente los recursos humanos e identificar y desarrollar competencias. En Colombia, el Plan Sectorial de Desarrollo Administrativo sigue un programa de racionalizacin de trmites, rediseo organizacional y mejoramiento continuo cuyos sistemas permiten identificar actividades obsoletas y evaluar el clima organizacional. Este plan de desarrollo administrativo, cuyo rector es el departamento de Administracin de la Funcin Pblica, se vincula con el Plan Nacional de Formacin y Capacitacin. En Repblica Dominicana, el Programa para la Reforma y Modernizacin de la Presidencia y el Plan para la Reforma y Modernizacin del Poder Ejecutivo buscaron incrementar la capacidad de informacin y anlisis de la Presidencia a travs de unidades especializadas, como la Direccin de Informacin y Anlisis de la Presidencia. El nfasis, en este caso, fue en apoyar la formulacin de la agenda presidencial, aunque no estuvo explcitamente vinculado a procesos de planificacin de los ministerios o de cambios en los sistemas de gestin gubernamental. Recientemente, tambin en la Repblica Dominicana, la Estrategia Nacional de Desarrollo ha vertebrado un sistema de planificacin, an en ciernes, para el diseo integral de las polticas pblicas y la priorizacin de la inversin pblica a travs de un Plan Plurianual de Inversin Pblica y de un Presupuesto Plurianual, del cual se derivaran los Planes Anuales de Inversin y el Presupuesto Anual, y en relacin a los cuales se desarrollaran los planes estratgicos institucionales y los contratos por resultados. La planificacin se dirige, pues, a alinear las prioridades en toda la estructura del Estado y a instaurar modalidades de contratos por resultados. Ambos procesos, el de los cambios en el sistema de informacin y anlisis de la Presidencia y la Estrategia Nacional de Desarrollo estn separados en el tiempo y su articulacin fortaleciendo el centro de gobierno parece estar an pendiente. Estos casos no ofrecen una relatora caso por caso de todas las ponencias presentadas en los paneles de fortalecimiento del alto gobierno. Mas bien, permiten ilustrar tendencias e instrumentos dismiles, conducentes a generar cambios en las capacidades de informacin, anlisis, decisin, gestin y seguimiento de las polticas desde el alto gobierno. Todos ellos tambin permiten presentar algunos de los desafos ms importantes que la consolidacin institucional y los nuevos sistemas de gestin del alto gobierno presentan.

Un primer desafo es el de crear un vinculo entre las prioridades gubernamentales y la ciudadana. La Agencia Espaola de Evaluacin incorpora una visin relacional del Estado, el cual registra, a travs de mtodos cuantitativos y cualitativos, las opiniones de usuarios y ciudadanos respecto a los servicios pblicos. Este registro sistemtico genera un nivel de informacin acerca de las preferencias ciudadanas que posibilita la elaboracin de una agenda pblica de mejoras. La produccin de insumos ciudadanos para mejorar la gobernanza y los servicios es un proceso crucial para acercar las polticas a la ciudadana y para incluir a la ciudadana en el monitoreo de polticas y servicios. En la Repblica Dominicana, la elaboracin de la Estrategia Nacional de Desarrollo incluyo un amplio proceso de consultas con diversos sectores sociales, produciendo insumos ciudadanos, aunque est por verse si el monitoreo de la planificacin implicar en el futuro las opiniones y preferencias ciudadanas. En los dems casos presentados, el alto gobierno identifica y da seguimiento a sus prioridades sin mecanismos eficientes de dialogo e inclusin de valoraciones, expectativas y visiones de futuro de la ciudadana. Un segundo desafo est dado por la relacin entre los sistemas de gestin y planificacin del centro de gobierno en sentido estricto y los que desarrollan otras instancias del alto gobierno en el sentido amplio. Esta distincin conceptual tiene consecuencias prcticas. Cuando se fortalecen la informacin, el anlisis y la planificacin en el centro de gobierno, sin mecanismos eficientes de articulacin con los Ministerios e implementadores de polticas, se crean vacios de implementacin. El centro de gobierno mejora sus capacidades de ponderar, priorizar y decidir de manera informada, pero el resto del aparato estatal no se reorganiza ni introduce los sistemas necesarios para poder cumplir los resultados esperados por el centro de gobierno. En el caso opuesto, en que se modernizan y cambian los sistemas de planificacin y gestin a nivel sectorial sin una reorganizacin y eficientizacion de la toma de decisiones y sin replantearse la relacin entre tcnica y poltica en el centro de gobierno, el proceso ser probablemente intervenido por lgicas de discrecionalidad y compromisos polticos que le son ajenas y que corresponden a la dinmica clientelar y patrimonial que permanece en el centro de gobierno. Es necesario, pues, sensibilizar a la clase poltica respecto a temas de rentabilidad poltica a travs de la eficacia gubernamental y avanzar hacia visiones y sistemas integrales que conecten las decisiones del centro de gobierno con los procesos de modernizacin de la planificacin y la gestin. En relacin al desafo anterior encontramos un tercer desafo: la continuidad de los esfuerzos, proyectos y sistemas para fortalecer el alto gobierno, que a final dependen de decisiones y voluntades polticas de los gobernantes y directivos del alto gobierno. El intercambio de experiencias, la creacin de redes de conocimiento, la discusin de la eficacia y eficiencia de los sistemas, la validacin y valoracin regional de estas modalidades de los centros de gobierno, realizadas a travs de espacios como los Congresos del CLAD, crean, no obstante, ventanas de

oportunidad que apoyan, indirecta pero efectivamente, la credibilidad de estos esfuerzos y, en ese sentido, contribuirn en alguna medida a su continuidad.