Curso de Derecho Administrativo 2014 (7ª PARTE) Prof.

: Cristian Román

7ª PARTE

JUSTICIA ADMINISTRATIVA

§ 1.- Presentación. § 2.- Evolución histórica en Chile. § 3.- El contencioso-

administrativo en Chile y los problemas que presenta. § 4.- Algunos
contencioso-administrativos especiales. § 5.- El Tribunal Constitucional y su
rol en la justicia administrativa.

§ 1.- Presentación

Conforme referíamos ya, en el capítulo I y II, uno de los principios sobre los cuales se
erige dogmáticamente el Derecho Administrativo, llamados por algunos autores como
“núcleos dogmáticos”, es el control jurisdiccional, vale decir que los particulares, frente
a cualquier acción u omisión, material o jurídica, de la Administración, dispongan de la
opción de instar por el denominado “control jurisdiccional”.

Esto en el derecho comparado es particularmente cierto, en términos tales que no sólo

se reconoce, sino que, las singularidades de este conflicto entre el particular y la
Administración, se precisa de un orden jurisdiccional especial, distinto al común. Esa
es, por ejemplo, la situación de Francia, país en el que hay un orden jurisdiccional
especial denominado contencioso-administrativo (en cuya cúspide se encuentra el
Consejo de Estado), en paralelo al orden común (en cuya cúspide se encuentra la
Corte de Casación). Tales ordenes jurisdiccionales resuelven base a principios y reglas
sustancialmente diversas.

En Chile la situación es muy distinta, pues si bien ha sido el interés del Constituyente
establecer un orden jurisdiccional contencioso-administrativo, habiendo quedado su
desarrollo encomendado al Legislador, éste nunca lo concretó y, por ello, tales
materias finalmente han quedado entregadas al orden común (jueces de policía local,
jueces de letras en lo civil, Cortes de Apelaciones y Corte Suprema), ello es sin
perjuicio de los tribunales especiales que con competencia contencioso-administrativa
el legislador ha ido creando, especialmente en el ultimo tiempo, tales como, por
ejemplo, el Tribunal de la Contratación Pública, los Tribunales Tributarios y Aduaneros,
el Tribunal Ambiental, etcétera.

§ 2.- Evolución histórica en Chile

1ª etapa: Constitución de 1833.- Si bien es cierto que esta Constitución establecía un

sólo orden jurisdiccional, no es menos cierto que el Consejo de Estado (análogo al
Conseil d`Etat) tenía atribuidas facultades jurisdiccionales contencioso-administrativas
en materia de contratación administrativa. De esta atribución fue despojado en el año
1874.

2ª etapa: Constitución de 1925.- Esta Carta Fundamental, en su artículo 87, reconoció

la existencia de Tribunales Administrativos para resolver en relación a las actuaciones

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ilegales y arbitrarias de los órganos de la Administración, mismos que señalaría la ley,

lo que nunca aconteció. Entonces la tesis predominante fue que habiéndose atribuido
estas materias contencioso-administrativas a tribunales especiales, aun cuando el
legislador no los haya desarrollado, los tribunales ordinarios de justicia no estaban
llamados a conocer y resolver tales materias. Así, se dejó a los administrados
indefensos frente a los actos ilegales o arbitrarios de la Administración.

3ª etapa: Acta Constitucional Nº 3, 1976. En esta acta debuta el recurso de protección.

Cabe llamar la atención que esta acción, en tanto se dirige en contra de la
Administración, tiene el carácter de una acción contencioso-administrativa, mas en
rigor estricto es una acción de amparo de derechos fundamentales, y por ello, no
propicia para resolver materias de lato conocimiento. Cabe recordar, además, que su
conocimiento se atribuyó, en primera instancia, a las Cortes de Apelaciones, y en
segunda, a la Corte Suprema, vale decir al orden jurisdiccional común.

4ª etapa: Constitución de 1980.

- Redacción original: Esta carta fundamental, en su redacción original, al igual que la
de 1925, precisó que toda persona lesionada en sus derechos por la Administración del
Estado, sus organismos o municipalidades podrá reclamar ante los tribunales
contenciosos administrativos que señale la ley (artículo 38 inciso 2º de la
Constitución).
- Reforma constitucional de 1989: Luego del plebiscito del 88, la Constitución de 1980
fue reformada. Entre las múltiples reformas que entonces se le efectuaron, se cuenta
la eliminación de la expresión “contencioso-administrativo” del referido artículo 38
inciso 2º. De la nueva redacción se desprende que de tales materias conocen los
tribunales que señale la ley. La razón que tuvo presente el Constituyente no fue otra
evitar se reiterara lo acontecido con el artículo 87 de la Constitución de 1925.

A lo anterior cabe agregar, la creciente opción legislativa de, en defecto de crear un

orden jurisdiccional contencioso administrativo, crear tribunales especiales dotados con
competencia en tales materias, por ejemplo, el Tribunal de la Contratación Pública, los
Tribunales Tributarios y Aduaneros, etcétera.

§ 3.- El contencioso-administrativo y los problemas que

presenta.

Concepto.

En términos muy generales, podríamos señalar que el contencioso-administrativo es un

conflicto o litigio entre un particular y la Administración. Veamos algunos ejemplos:

1.- Una Superintendencia cursa una multa a una persona. Pues bien, éste puede
reclamar en sede jurisdiccional (habitualmente, en estas materias tienen competencias
las Cortes de Apelaciones, conforme a un procedimiento que se denomina
“reclamación” o “ilegalidad”), por ejemplo, señalando que no se configuró el tipo
infraccional, que la sanción que le ha sido aplicada es desproporcionada, que no se ha
observado a su respecto un debido procedimiento administrativo sancionador,
etcétera.

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2.- Respecto de una persona se dicta un acto administrativo, mismo que le irroga
daño, y dicho acto es ilegal. Por ejemplo, en la década de los 70`s, durante el
Gobierno Militar, a través de un Decreto Ley se dispuso la confiscación de los bienes de
los partidos políticos. En algunos casos, equivocadamente, a través de actos
administrativos, se dispuso la confiscación no de los bienes de los partidos sino de los
dirigente de los partidos. Así por ejemplo, aconteció con bienes de Volodia Teitelboim,
Mireya Baltra, etcétera. Pues bien, en este caso hay un contencioso-administrativo,
primeramente, destinado a anular el acto y, en segundo lugar, a indemnizar los
perjuicios que ello ocasionó.

Complejidades.

El contencioso-administrativo presenta ciertas complejidades, entre ellas:

1.- En sí importa limitar al Poder y el Poder no desea límites. Por ello, el legislador
establece obstáculos tendentes a evitar o desincentivar el reclamo judicial, lesionando
así el derecho a la tutela judicial efectiva, tales como:

(a) preceptos legales que precisan que en relación a determinados actos de la

Administración no caben recursos;
(b) preceptos legales que establecen el deber de pagar todo o parte de la multa
cursada por la Administración, a fin de instar por el control jurisdiccional (solve et
repete);
(c) preceptos legales que establecen que si no se reclama judicialmente la multa
cursada se rebajará su monto automáticamente (por regla general, un 25 %);
(d) preceptos legales que establecen que no es posible reclamar judicialmente la
sanción administrativa impuesta si antes no se agota la vía administrativa (vía
administrativa previa);
(e) preceptos legales que establecen que no es posible demandar patrimonialmente en
sede judicial los daños causados en sede sanitaria, si antes no se efectúa una
mediación con el carácter de obligatoria, tal como acontece con la mediación en salud
(ley Nº 19.966);
(f) preceptos legales que establecen plazos para recurrir judicialmente de horas en
contra de actos administrativos (por ejemplo: en el caso de la expulsión del país);
(g) preceptos legales que señalan que en relación a cierta multa, si se impugna
jurisdiccionalmente, ella se reajustará en UF, devengará intereses y si se rechaza el
reclamo, el reclamante siempre será condenado en costas (en el caso de multas
cursadas por SVS).

2.- En armonía con lo anterior, reconocer el control judicial respecto de la

Administración nos coloca en el riesgo de que el un juez proactivo deje los linderos de
la jurisdicción y a través de sus sentencias, gobierne y la administre. Se trata del
llamado “Gobierno de los Jueces”. Para evitar aquello, preciso es:

Ubicación institucional. Situar en un lugar especial a los tribunales contencioso-

administrativos. Así, por ejemplo, en el caso de Francia, el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo no se encuentra inserto en el orden jurisdiccional
común (que podríamos entender como nuestro “poder judicial”), sino en la
propia Administración. La razón es evitar cualquiera intervención del “poder
judicial” en las decisiones de gobierno y administración.

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Limites: Conferir competencias precisas a los tribunales contencioso-

administrativos, de suerte tal que no se inmiscuyan en:
- los actos políticos o de gobierno, salvo cuando con ellos se violenten derechos
fundamentales o se irroguen daños patrimoniales a los administrados.
- actos administrativos discrecionales, especialmente cuando se refieren a la
discrecionalidad técnica.
Conforme señaláramos en el Capítulo II, hay potestades llamadas
discrecionales, mismas que permiten a la Administración decidir entre opciones
todas igualmente válidas. En estos casos el control judicial debe ser muy sutil,
referido a principios tales como la razonabilidad, la proporcionalidad, la
desviación de fin, la interdicción de la arbitrariedad, etcétera. Dicha sutileza es
aún mas cuando dice relación con una potestad discrecional-técnica de la
Administración: por ejemplo, un alumno al dar su examen de grado en una
Universidad Estatal es reprobado; el control jurisdiccional que aquél pueda
invocar no puede ser tal que disponga, por ejemplo: “sí, debió pasar y con un
7,0”.
Con todo, en este ámbito de cosas, el principio rector no puede ser otro que la
“deferencia respecto de la Administración”, en cuya virtud el control
jurisdiccional por parte de los jueces puede efectuarse sólo excepcionalmente
cuando la ilegalidad o arbitrariedad está, en los hechos, suficientemente
caracterizada.

3.- Las medidas cautelares. Las acciones contencioso administrativa se dirigen

prioritariamente en contra de los actos administrativos. Conforme vimos en el Capítulo
IV, a la luz del artículo 3º de la ley Nº 19.880, dichos actos se presumen legales, están
dotados de imperio y pueden ser ejecutados en tanto son notificados o publicados,
según el caso. Así las cosas, los procedimientos conforme al cual se tramiten las
acciones contencioso-administrativas deben reconocer necesariamente medidas
cautelares. La propia ley 19.880 señala que estos los actos se pueden suspender por
disposición de autoridad judicial. El problema radica en que en Chile reconocemos
acciones de esta naturaleza, pero como carecemos de tribunales contencioso-
administrativo generales, de un procedimiento común y supletorio y de suficiente
doctrina, no son pocos los casos en los que debemos tratar de fundar la medida
cautelar en normas que no son propicias para ello. Piénsese, por ejemplo, que la
nulidad de derecho público, no obstante su relevancia, se tramita, en primera instancia
ante jueces de letras en lo civil, y conforme al juicio ordinario de mayor cuantía.

Clasificación del contencioso-administrativo

El contencioso-administrativo puede ser:

(a) Contencioso-administrativo de anulación. Conocido en el derecho francés como

“exceso de poder”, pretende anular un acto administrativo por incurrir en un vicio de
legalidad. Ejemplo de este contencioso es el de la nulidad de derecho público, al tenor
de lo previsto en los artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la República.

(b) Contencioso-administrativo de reparación. Conocido en el derecho francés como

“plena jurisdicción”, pretende obtener la reparación/indemnización por los daños que la
acción u omisión de la Administración pudo irrogar. Ejemplo de este contencioso es el
de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, al tenor de lo señalado
prioritariamente en el artículo 42 de la ley Nº 18.575, mismo que analizamos
detenidamente en la Lección 10ª.

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Cabe consignar que pueden haber casos en los que se pretenda, a la vez, por una
parte, la anulación del acto, y por otra, la reparación/indemnización que ha irrogado.

Problemas que se advierten en los contenciosos de anulación y de reparación.

Los problemas que se advierten en los contenciosos de anulación y reparación en el

Derecho Chileno, provienen esencialmente de su escasa regulación, lo que ha
permitido diversas tendencias doctrinarias y jurisprudenciales, lo que se ha traducido
en inseguridad jurídica.

A.- Respecto del contencioso de anulación:

1.- En cuanto a cómo opera: Se ha sostenido por un sector doctrinario que la nulidad
de derecho público opera de pleno derecho, esto es, no precisa de declaración judicial.
En otras palabras, toda vez que la Administración obre con infracción a lo que precisan
los artículo 6º y 7º de la Constitución, importaría una vía de hecho administrativa. Por
otro se plantea que la nulidad de derecho público sólo produce efectos en el medida
que es judicialmente es declarada. Ello en razón a que, en conformidad al artículo 3º
de la ley Nº 19.880, todo acto administrativo está dotado de presunción de legalidad,
misma que debe ser desvirtuada por el demandante en el procedimiento judicial de
anulación.

2.- En cuanto al legitimado activo: Se ha sostenido por un sector doctrinario que la

nulidad de derecho público puede ser solicitada por cualquiera. Por otro se plantea que
es necesario tener un interés.

3.- En cuanto a la entidad del vicio: Se ha sostenido por algún sector doctrinario que
no todo vicio de legalidad es causal para la anulación de un acto sino sólo aquellos que
revisten cierta gravedad. Por otro se plantea que cualquier vicio es idóneo para ello.

4.- En cuanto a la prescripción: Se ha sostenido por un sector doctrinario que la

nulidad de derecho público es imprescriptible. Ello se debería a que ni la Constitución
ni la ley precisan norma de prescripción, de lo que cabría inferir su imprescriptibilidad.
Por otro, se plantea su prescriptibilidad conforme a las normas generales.

La tendencia actual en la jurisprudencia es considerar que la nulidad de derecho

público precisa de declaración judicial y que es imprescriptible.

B.- Respecto del contencioso de reparación:

La discusión sobre este contencioso lo tratamos en el Lección 10ª, cabe acá tan solo
destacar el problema de la prescripción. Para un sector doctrinario, rige la
imprescriptibilidad; para otro, rige la prescriptibilidad en base a las normas del Código
Civil, ya sea el artículo 2332 (cuatro años) o el 2515 (cinco años).

C.- Respecto del contencioso anulatorio y reparatorio deducidos a la vez.

1.- Relación: nulidad de derecho público y falta de servicio. La jurisprudencia actual,

que es la que nos interesa para los efectos, queda en evidencia en el fallo que extracto
a continuación (Sentencia Corte Suprema, nulidad de Derecho Público, Rol Nº 8.891-
2009 (30/03/2012)):

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“Sexto: Que las razones aducidas para fundamentar el recurso evidencian que una de
las cuestiones jurídicas planteadas en él estriba en dilucidar si es posible ordenar el pago
de indemnizaciones fundadas éstas en un acto emanado de un órgano de la
Administración del Estado que no ha sido anulado y el cual en esas circunstancias goza
de la presunción de legalidad de todo acto administrativo.

Séptimo: Que la responsabilidad del Estado puede verse comprometida tanto por una
omisión ilegal como por su actividad material o jurídica. Tratándose de esta última, la
responsabilidad puede derivar de la dictación de actos administrativos ilegales, siempre
que exista en ella falta de servicio, puesto que como ya ha señalado esta Corte Suprema
no necesariamente de toda ilegalidad se deriva una falta de servicio. Es necesario, para
que ella pueda llegar a constatarse, que exista una anulación formal del acto
administrativo, la que puede haberse producido en un juicio anterior, como por ejemplo
en un reclamo de ilegalidad, siendo entonces el juicio posterior únicamente sobre la
responsabilidad del Estado por el acto ilegal ya anulado; o la anulación puede declararse
en el mismo juicio en que se discute la responsabilidad del Estado. En este último caso
nos encontramos frente a un juicio declarativo de derechos, o como llama la doctrina, de
plena jurisdicción, en que la nulidad se pronuncia con el objeto de dar lugar a la
indemnización.
En el presente caso nada de eso ha ocurrido puesto que no hay ningún pronunciamiento
formal acerca de la nulidad del acto, existiendo únicamente razonamientos acerca de su
eventual ilegalidad, pero nada se dice sobre si se anulará o no, ya que como es sabido
no necesariamente toda ilegalidad acarrea la nulidad del acto administrativo, siendo
siempre necesario en los juicios declarativos de derechos que su fundamento sea la
ilegalidad de un acto administrativo formalmente declarada.”

Conforme a este fallo:

(a) La declaración de nulidad de derecho público produce efectos restitutorios, mas no

indemnizatorios
(b) La indemnización por daños sufridos a consecuencia de un acto administrativo
ilegal quedan subordinados necesariamente a la responsabilidad patrimonial del
Estado. O sea se exige, para dicho fin, el ejercicio de sucesivo de dos clases de
acciones contencioso-administrativas: de exceso de poder y de plena jurisdicción.
(c) El ejercicio de la acción por concepto de responsabilidad patrimonial del Estado por
este concepto (daños consecuentes a actos administrativos ilegales) necesario es que,
previamente, se haya declarado formalmente la ilegalidad del acto. Distingue así dos
contenciosos-administrativos, una anulatorio (de exceso de poder) y otro reparatorio
(de plena jurisdicción).
(d) La responsabilidad patrimonial del Estado por este concepto exige que se verifique
falta de servicio. No toda ilegalidad es falta de servicio.

2.- El problema de la prescripción. Como se ha señalado, la forma habitual para

comprometer esta responsabilidad (responsabilidad patrimonial por acto administrativo
ilegal) se ha estructurado a través del ejercicio conjunto de la acción de nulidad de
derecho público y la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración. La
primera se ha entendido clásicamente imprescriptible, en tanto que respecto de la
segunda, en defecto de norma legal expresa, la jurisprudencia, primeramente,
estableció tesis de la imprescriptibilidad, misma que luego abandonó por la de la
prescriptibilidad por aplicación supletoria del derecho común (por regla general, en
base al artículo 2332 o 2515 del Código Civil, esto es de 4 o 5 años, respectivamente).

Así las cosas, tal proceder presenta el siguiente inconveniente (desde el fallo Aedo
contra Fisco, 2003): mientras la acción de nulidad de derecho es imprescriptible, la
acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, “en tanto de naturaleza

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patrimonial”, es prescriptible y se rige supletoriamente por el derecho común, ej.,

2332 del Código Civil (4 años). Así, por ejemplo, si hoy procedo de tal forma respecto
de un acto administrativo de la década de 1970 (por ejemplo, uno que dispuso la
confiscación del automóvil de un dirigente de un partido político en circunstancias que
el DS respectivo sólo autorizaba aquello en relación de los bienes de lo partidos
políticos), se acogerá la acción de nulidad de derecho público, mas no la de
responsabilidad patrimonial de la Administración, por encontrarse prescrita.

§ 4.- Algunos contenciosos- administrativos especiales.

A continuación veremos someramente algunos procedimientos contencioso-

administrativos especiales: (1) Cuasi contencioso ante la CGR de solicitud de
pronunciamiento, (2) el reclamo de ilegalidad municipal, (3) el reclamo ante el Tribunal
de la Contratación Pública.

1.- Cuasi contencioso-administrativo ante la CGR: solicitud de pronunciamiento.

En rigor estricto no es un contencioso-administrativo, toda vez que al emitir dictamen

la contraloría no ejerce jurisdicción, pero es un buen sucedáneo.

Consiste, simplemente, en que un particular “solicita pronunciamiento” al Contralor

General de la República, con lo que insta a que ejerza su potestad dictaminante. Lo
importante radica en que los dictámenes constituyen la jurisprudencia administrativa y
ésta es vinculante para los órganos de la Administración.

El precepto medular es el artículo 6º, inciso 3º, de la ley Nº 10.336, Orgánica de la

Contraloría General de la República:

ARTÍCULO 6° (inciso 3º).- La Contraloría no intervendrá ni informará los asuntos que por
su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al
conocimiento de los Tribunales de Justicia, que son de la competencia del Consejo de
Defensa del Estado, sin perjuicio de las atribuciones que, con respecto a materias
judiciales, reconoce esta ley al Contralor.

De acuerdo con lo anterior, sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría General de

la República serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la
jurisprudencia administrativa en las materias a que se refiere el artículo 1°.

La gran limitante radica en que el asunto sobre el cual se pide emitir pronunciamiento
al Contralor General de la República se “propiamente de carácter litigioso”. Si antes se
señalaba que estaba en tal calidad aquél asunto sobre el cual era posible deducir la vía
jurisdiccional, hoy se sostiene que lo son sólo aquellos respecto de los cuales dicha vía
se encuentra ya en tramitación.

Hay en estos momentos en la jurisprudencia contralora un interés de poner limitar este

mecanismo, prueba de lo cual son los siguiente dictámenes:

este Ente de Control “sólo emite informes a petición de los Jefes Superiores de Servicio
y, excepcionalmente, a solicitud de funcionarios o de particulares, cuando se les ha

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denegado algún derecho que pretendan tener o se hubiere omitido o dilatado alguna
resolución por parte de la autoridad administrativa”1.

Contraloría “debe abstenerse de emitir un pronunciamiento, sobre las peticiones del

recurrente, dado que no plantea en forma precisa y concreta los hechos, razones y
requerimientos en que consisten sus solicitudes, según lo ordena el artículo 30, letra b),
de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que
Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, esto es, la situación que
lo afecta y que motiva su presentación, aspecto que resulta esencial para someterlo a
trámite.”2

“esta Contraloría General no emite oficios en razón de consultas genéricas o hipotéticas.

En ese contexto, y considerando que de la presentación en comento no aparece que se
hubiera recurrido en forma previa a la autoridad respectiva y, en consecuencia, que se
haya verificado alguna de las condiciones antedichas, como asimismo, que la misma
incide en una situación hipotética, por cuanto entre los antecedentes acompañados no
existe constancia de una solicitud formal para la subdivisión predial de que se trata,
constituyendo la eventual cesión del terreno, respecto del recurrente, una mera
expectativa, este Órgano de Control debe abstenerse de emitir un pronunciamiento
sobre el particular”3.

Asimismo, Contraloría General de la República ha mantenido una consistente

jurisprudencia administrativa en cuanto a que se abstiene de emitir pronunciamiento
en materias concernientes a competencias atribuidas expresamente por ley a un
órgano de la Administración Activa y en especial cuando se trata de la atribución de
interpretar administrativamente la ley. Así, por ejemplo, en relación al Servicio de
Impuestos Internos se ha dictaminado4:

1
Dictamen Nº 25.543/2014. En el mismo sentido, a modo ejemplar, dictámenes Nºs
25.108/2014 y 24.300/2014.
2
Dictamen Nº 25.580/2014. En el mismo sentido, a modo ejemplar, dictámenes Nºs
25.578/2014, 25.577/2014, 25.387/2014, 939/2013 y 40.702/2013.
3
Dictamen Nº 24.779/2014. En el mismo sentido, véase, a modo ejemplar, dictámenes Nºs
26.179/2012, 41.486/2012, y 60.95/2013.
4
Dictamen Nº 16.457/2014.
En el mismo sentido, el dictamen 83.429/2013, sostuvo: “Ahora bien, de acuerdo con los
artículos 1° del decreto con fuerza de ley N° 7, de 1980, del Ministerio de Hacienda, Ley
Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, y 6° del Código Tributario, y tal como ha sido
2
reconocido
DictamenenNºla 25.580/2014.
jurisprudencia En
administrativa
el mismo contenida,
sentido, aentre
modootros,
ejemplar,
en los dictámenes
dictámenes Nos
Nºs
39.627, de 2008,
25.578/2014, 25.577/2014,
40.126, de
25.387/2014,
2011, y 19.922
939/2013
y 67.590,
y 40.702/2013.
ambos de 2012, de este origen, el
3
Dictamen Nº 24.779/2014. En el mismo sentido, véase, a modo ejemplar, dictámenes Nºs
26.179/2012, 41.486/2012, y 60.95/2013.
4
Dictamen Nº 16.457/2014.
En el mismo sentido, el dictamen 83.429/2013, sostuvo: “Ahora bien, de acuerdo con los
artículos 1° del decreto con fuerza de ley N° 7, de 1980, del Ministerio de Hacienda, Ley
Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, y 6° del Código Tributario, y tal como ha sido
reconocido en la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes Nos
39.627, de 2008, 40.126, de 2011, y 19.922 y 67.590, ambos de 2012, de este origen, el
Servicio de Impuestos Internos tiene la competencia privativa para interpretar, aplicar y
fiscalizar las normas tributarias cuyo control no esté encomendado por ley a una autoridad
diferente, como sucede en la especie, por lo que esta Contraloría General debe abstenerse de
emitir un pronunciamiento respecto de la pertinencia del término de giro de la empresa Café
Boungiorno Limitada.

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“que contiene la ley orgánica del Servicio de Impuestos Internos, compete a ese
organismo interpretar administrativamente, en forma exclusiva, las disposiciones sobre
tributación fiscal interna, fijar normas, impartir instrucciones y dictar órdenes para la
aplicación y fiscalización de los tributos cuyo control no esté encomendado por ley a una
autoridad diferente.
Ahora bien, examinados los documentos acompañados, cabe concluir que la materia
cuya legalidad reclama el peticionario se encuentra en el ámbito de competencia del
Servicio de Impuestos Internos, pues se relaciona con la interpretación, entre otras, de
las normas que regulan la base imponible del impuesto territorial de la ley N° 17.235
aplicable en la especie.
En razón de lo expuesto, y teniendo presente el criterio contenido, entre otros, en los
dictámenes N°s. 16.768 y 4.242, ambos de 2013, esta Entidad de Control debe
abstenerse de emitir un pronunciamiento sobre la materia reclamada.”

2.- Reclamo de ilegalidad municipal (Ley Nº 18.695).

Véase lo subrayado.

Artículo 151.- Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u

omisiones ilegales de la municipalidad se sujetarán a las reglas siguientes:

a) Cualquier particular podrá reclamar ante el alcalde contra sus resoluciones u

omisiones o las de sus funcionarios, que estime ilegales, cuando éstas afecten el interés
general de la comuna. Este reclamo deberá entablarse dentro del plazo de treinta días,
contado desde la fecha de publicación del acto impugnado, tratándose de resoluciones, o
desde el requerimiento de las omisiones;

b) El mismo reclamo podrán entablar ante el alcalde los particulares agraviados por
toda resolución u omisión de funcionarios, que estimen ilegales, dentro del plazo
señalado en la letra anterior, contado desde la notificación administrativa de la
resolución reclamada o desde el requerimiento, en el caso de las omisiones;

c) Se considerará rechazado el reclamo si el alcalde no se pronunciare dentro del

término de quince días, contado desde la fecha de su recepción en la municipalidad;

d) Rechazado el reclamo en la forma señalada en la letra anterior o por resolución

fundada del alcalde, el afectado podrá reclamar, dentro del plazo de quince días, ante la
corte de apelaciones respectiva.

El plazo señalado en el inciso anterior se contará, según corresponda, desde el

vencimiento del término indicado en la letra c) precedente, hecho que deberá certificar el
secretario municipal, o desde la notificación que éste hará de la resolución del alcalde
que rechace el reclamo, personalmente o por cédula dejada en el domicilio del
reclamante.

El reclamante señalará en su escrito, con precisión, el acto u omisión objeto del

reclamo, la norma legal que se supone infringida, la forma como se ha producido la
infracción y, finalmente, cuando procediere, las razones por las cuales el acto u omisión
le perjudican;

e) La corte podrá decretar orden de no innovar cuando la ejecución del acto impugnado
le produzca un daño irreparable al recurrente;

f) La corte dará traslado al alcalde por el término de diez días. Evacuado el traslado o
teniéndosele por evacuado en rebeldía, la corte podrá abrir un término de prueba, si así

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lo estima necesario, el que se regirá por las reglas de los incidentes que contempla el
Código de Procedimiento Civil;

g) Vencido el término de prueba, se remitirán los autos al fiscal judicial para su informe
y a continuación se ordenará traer los autos en relación. La vista de esta causa gozará
de preferencia;

h) La corte, en su sentencia, si da lugar al reclamo, decidirá u ordenará, según sea

procedente, la anulación total o parcial del acto impugnado; la dictación de la resolución
que corresponda para subsanar la omisión o reemplazar la resolución anulada; la
declaración del derecho a los perjuicios, cuando se hubieren solicitado, y el envío de los
antecedentes al Ministerio Público, cuando estimare que la infracción pudiere ser
constitutiva de delito, e

i) Cuando se hubiere dado lugar al reclamo, el interesado podrá presentarse a los

tribunales ordinarios de justicia para demandar, conforme a las reglas del juicio sumario,
la indemnización de los perjuicios que procedieren y ante el Ministerio Público, la
investigación criminal que correspondiere. En ambos casos, no podrá discutirse la
ilegalidad ya declarada.

3.- Tribunal de la Contratación Pública (Ley Nº 19.886).

Véase lo subrayado.

Artículo 24.- El Tribunal será competente para conocer de la acción de impugnación

contra actos u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos en los procedimientos
administrativos de contratación con organismos públicos regidos por esta ley.
La acción de impugnación procederá contra cualquier acto u omisión ilegal o
arbitrario que tenga lugar entre la aprobación de las bases de la respectiva licitación y su
adjudicación, ambos inclusive.
La demanda mediante la cual se ejerza la acción de impugnación podrá ser
interpuesta por toda persona natural o jurídica, que tenga un interés actualmente
comprometido en el respectivo procedimiento administrativo de contratación.
La demanda deberá deducirse dentro del plazo fatal de diez días hábiles, contado
desde el momento en que el afectado haya conocido el acto u omisión que se impugna o
desde la publicación de aquél. Se presentará directamente ante el Tribunal de
Contratación Pública, pero cuando el domicilio del interesado se encontrara ubicado fuera
de la ciudad de asiento del Tribunal, podrá presentarse por medio de las Intendencias
Regionales o Gobernaciones Provinciales respectivas. En este caso, el Intendente o
Gobernador, según corresponda, deberá remitirla al Tribunal el mismo día, o a más
tardar el día hábil siguiente, contado desde su recepción.
La demanda deberá contener la mención de los hechos que constituyen el acto u
omisión ilegal o arbitraria, la identificación de las normas legales o reglamentarias que le
sirven de fundamento, y las peticiones concretas que se someten al conocimiento del
Tribunal.
El Tribunal podrá declarar inadmisible la impugnación que no cumpla con los
requisitos exigidos en los incisos precedentes, teniendo el demandante cinco días
contados desde la notificación de la inadmisibilidad para corregir la impugnación.

Artículo 25.- Acogida a tramitación la impugnación, el Tribunal oficiará al organismo

público respectivo, acompañando el texto íntegro de la demanda interpuesta, para que,
en el plazo fatal de diez días hábiles, contado desde la recepción del oficio, informe sobre
la materia objeto de impugnación y las demás sobre las que le consulte el Tribunal.
El Tribunal podrá decretar, por resolución fundada, la suspensión del procedimiento
administrativo en el que recae la acción de impugnación.
Recibido el informe o transcurrido el plazo fatal de diez días hábiles indicado en el
inciso primero, sin que el organismo público haya informado, el Tribunal examinará los

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autos y, si estima que hay o puede haber controversia sobre algún hecho substancial y
pertinente, recibirá la causa a prueba y fijará, en la misma resolución, los hechos
sustanciales controvertidos sobre los cuales deba recaer.
Desde que esta resolución haya sido notificada a todas las partes, se abrirá un
término probatorio común de diez días hábiles, dentro del cual deberán rendirse todas
las probanzas que se soliciten. Si se ofreciera prueba testimonial, se acompañará la lista
de testigos dentro de los dos primeros días hábiles del término probatorio. El Tribunal
designará a uno de sus integrantes para la recepción de esta prueba.
Vencido el término probatorio, el Tribunal citará a las partes a oír sentencia.
Efectuada esta citación, no se admitirán escritos ni pruebas de ningún género.
A partir de la recepción de la causa a prueba, el Tribunal podrá decretar de oficio,
para mejor resolver, cualquiera de las medidas a que se refiere el artículo 159 del Código
de Procedimiento Civil u otras diligencias encaminadas a comprobar los hechos
controvertidos. Estas medidas deberán cumplirse en el plazo de diez días hábiles,
contado desde la fecha de la resolución que las decreta. En todo caso, serán decretadas
y cumplidas con anterioridad al vencimiento del término para dictar sentencia.
Los incidentes que se promuevan en el juicio no suspenderán el curso de éste y se
substanciarán en ramo separado.
La sentencia definitiva deberá dictarse en el plazo de diez días hábiles, contado desde
la fecha de la resolución que cita a las partes a oír sentencia.

Artículo 26.- En la sentencia definitiva, el Tribunal se pronunciará sobre la legalidad o

arbitrariedad del acto u omisión impugnado y ordenará, en su caso, las medidas que
sean necesarias para restablecer el imperio del derecho.
La sentencia definitiva se notificará por cédula. La parte agraviada con esta
resolución podrá, dentro del plazo de cinco días hábiles, contado desde su notificación,
deducir ante el Tribunal recurso de reclamación, el que será conocido por la Corte de
Apelaciones de Santiago. La reclamación se concederá en el solo efecto devolutivo.
La reclamación se verá en cuenta, sin oír alegatos, salvo que la Corte así lo acuerde,
a solicitud de cualquiera de las partes. En este caso, la causa será agregada en forma
extraordinaria a la tabla. No procederá la suspensión de la vista de la causa por el
motivo establecido en el Nº 5º del artículo 165 del Código de Procedimiento Civil. En
todo caso, el Tribunal de Alzada podrá decretar, fundadamente, orden de no innovar por
un plazo de hasta treinta días, renovable.
La resolución que falle el recurso de reclamación deberá pronunciarse, a más tardar,
dentro de los diez días hábiles siguientes a aquél en que la causa se haya visto en
cuenta o haya quedado en acuerdo. En su contra no procederá recurso alguno.

Artículo 27.- La acción de impugnación se tramitará de acuerdo con las normas

contenidas en este Capítulo. Supletoriamente, se aplicarán las disposiciones comunes a
todo procedimiento establecidas en el Libro I del Código de Procedimiento Civil y las del
juicio ordinario civil de mayor cuantía que resulten conformes a la naturaleza breve y
sumaria de este procedimiento.

§ 5.- El Tribunal Constitucional y su rol en la justicia

administrativa.

Finalmente, cabe destacar el singular rol que el Tribunal Constitucional sirve en la

justicia administrativa. En efecto, los contenciosos administrativos son gestión judicial
para los efectos del artículo 93 Nº 6; por tanto, en relación a ellos, dicha Magistratura,
requerida por las partes, puede pronunciase sobre los eventuales efectos contrarios a
la constitución que la aplicación de un determinado precepto legal en dicha causa
podría producir. Todo ello en conformidad al requerimiento de inaplicabilidad, que no
es más que mecanismo de control represivo de la ley, concreto, que precisa nuestro
ordenamiento jurídico.

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Lo anterior tiene singular relevancia en relación a la actuación formal de la

Administración, ya que la Administración al resolver un expediente administrativo a
través de un acto homónimo debe hacerlo con estricta sujeción a la ley, y muchas
veces la ley en sí es inconstitucional o arbitraria, o bien su aplicación en la hipótesis
concreta produce efectos contrarios a la Constitución. Esas mismas limitaciones se
advierten en los tribunales contenciosos administrativos, los que en lo absoluto podrían
desobedecer la ley a fin de llegar a una solución más acorde con la Constitución, lisa y
llanamente porque el control de constitucionalidad represivo de la ley se encuentra
radicado exclusiva y excluyentemente en el Tribunal Constitucional. ¿Cómo resolver
aquello? Liberando al juez de la instancia de la norma legal que aplicada en el caso en
cuestión produce efectos contrarios a la Constitución, a través del ejercicio del referido
requerimiento de inaplicabilidad.

Ejemplo1.- Tiempo atrás, el Código Orgánico de Tribunales disponía que los abogados
sólo podían ser chilenos. Por tanto, quien estudiaba Derecho en Chile, siendo
extranjero, sólo podía aspirar a ser Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, mas no
abogado. Así las cosas, una vez terminado sus estudios, cuando iba a “abrir
expediente” a la Oficina de Títulos de la Corte Suprema, éste era rechazado por no
cumplir los requisitos que la ley precisaba. ¿Actuó mal dicha oficina administrativa? No.
Al contrario, se apegó al texto de la ley. ¿Qué hacer? Instar la vía jurisdiccional (el
contencioso-administrativo para estos efectos) y estando pendiente, requerir de
inaplicabilidad al Tribunal Constitucional para que declare la inaplicación del precepto
legal que le impide ser abogado, en tanto es arbitraria en sí, y en el caso concreto
invocado, produce evidentes efectos contrarios a la Constitución. Y una vez inaplicado
el precepto, el juez de la instancia tendrá que resolver sin considerar ese precepto
legal.

Ejemplo2.- En la parcela de un señor, el Intendente respectivo, en ejercicio de

potestades legales, dispone la apertura de un sendero a través de ella para permitir el
acceso a las playas, en tanto bienes nacionales de uso público que son. Dicho señor se
siente afectado en sus derechos y deduce demanda patrimonial en contra de la
Administración a fin de ser indemnizado por el daño que eso le provoca.
Lamentablemente, la ley dice que esa carga será “gratuitamente”. Así las cosas, el
juez, inexorablemente deberá rechazar la demanda. ¿Qué hacer? Estando pendiente
esta gestión, posible es deducir requerimiento de inaplicabilidad ante el Tribunal
Constitucional alegando que la aplicación de ese precepto (“gratuitamente”), en el caso
concreto, produce efectos contrarios a la Constitución: entre otros, sufrir una carga sin
compensación correlativa. Si dicha Magistratura acoge, el juez de la instancia podrá
prescindir de esa norma, y si bien no es seguro que acoja la demanda, al menos
sabemos que no la rechazará, sin más, en base al precepto legal inaplicado.

Fin séptima parte

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