El PLAN INCLUIR1

A comienzos del año 2003, la situación social en la República de Cabo Verde

resultaba apremiante. Ya hacía casi un lustro que los índices de desempleo y
de pobreza – medida por ingresos – venían subiendo. A esto se sumaba un
escenario crecientemente conflictivo que se ponía de manifiesto en sucesivas
huelgas y otras manifestaciones de protesta. Un dato por demás alarmante
era que aproximadamente el 85% de los hogares en situación de pobreza
extrema (indigencia) tenían entre sus miembros a al menos un niño o
adolescente. Otros problemas asociados eran la falta de escolarización –
principalmente en los últimos tramos de la educación básica – y la incidencia
de la desnutrición, en particular, entre los niños menores de 6 años.

Fue por ello que, para el gobierno recientemente electo a nivel nacional, la
“cuestión social” encabezaba la agenda de cuestiones ante las cuales debían
mostrar alguna respuesta a la población en el corto plazo. El nuevo gobierno
era el resultado de una coalición de partidos que había ganado las elecciones
presidenciales pero no había podido imponerse en los comicios de la mayoría
de los estados que conforman la República2.

En sintonía con estas demandas, al frente del Ministerio de Desarrollo Social

fue designado un funcionario que gozaba de fuerte popularidad aunque
representaba al partido más débil dentro de la coalición (tanto por su menor
trayectoria en la política nacional como por su más acotada presencia
territorial). Por entonces, tres Secretarías conformaban la estructura de esta
cartera, las cuales fueron asignadas entre las dos fuerzas políticas de la
coalición. En función de este reparto, la Secretaría de Ayudas Sociales, que
sería de vital importancia para el desarrollo del Plan Incluir, quedó en manos
de una funcionaria del mismo partido que el Ministro, pero de una línea
política diferente. Desde el comienzo se hicieron evidentes los conflictos entre
ambos. A lo largo del año, el estilo personalista del ministro no haría más que
acentuar este tipo de problemas.

En este escenario de crítica situación social, pero también de grandes

expectativas por parte de la población y de tempranas confrontaciones al
interior del nuevo gobierno, fue que surgió el Plan Incluir.

Esta iniciativa estaba dirigida a familias urbanas, en situación de extrema

pobreza, con al menos un menor de 19 años a cargo. Su propósito consistía
en abordar la deficiencia de ingresos de estos hogares pero, también,
facilitarles el acceso a una serie de servicios y bienes que – se suponía –

1
Estudio de caso basado en Potenza Dal Masetto, María Fernanda (2009) “El entramado
institucional y la política social: el Plan Incluir”, en Chiara, Magdalena y Mercedes Di Virgilio
(organizadoras), Gestión de la política social: conceptos y herramientas, Prometeo –
Universidad Nacional de General Sarmiento, Buenos Aires.
2
La República de Cabo Verde tiene un tipo de gobierno federal, lo cual implica que los
estados conservan todo el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal, tienen
autonomía para darse sus propias instituciones y regirse por ellas. Los niveles de gobierno
en Cabo Verde son tres: el gobierno nacional, los gobiernos estaduales y los gobiernos
municipales.

1
contribuirían a mejorar su situación. El diagnóstico acerca de la pobreza
como un problema “multidimensional” derivaba, en el caso del Plan, en la
necesidad de acciones intersectoriales para hacerle frente de manera
efectiva. Operativamente, esto implicaba la coordinación de algunos
programas del gobierno nacional ya vigentes – en la órbita de los Ministerios
de Desarrollo Social, Educación y Salud – como así también la puesta en
marcha de otras nuevas acciones.

El Plan ofrecía beneficios vinculados con los ejes “alimentación” (cajas de

alimentos y subsidio monetario destinado a la compra de alimentos frescos),
“educación” (becas, útiles, y guardapolvos) y “salud” (medicamentos, leche
maternizada, vacunación). Las familias beneficiarias, por su parte, se hacían
responsables de cumplir con ciertos compromisos vinculados con el bienestar
de sus niños y adolescentes, tales como mantenerlos en la escuela,
vacunarlos o llevarlos a los centros de salud para que les realicen los
controles de salud correspondientes.

La idea sobre la cual se basaba el Plan Incluir ya había inspirado otros

programas similares en la región, aunque era la primera vez que una
iniciativa como ésta se implementaba en Cabo Verde. En concreto, el Plan
denominado “Solidario”, desarrollado por un país vecino, había logrado un
fuerte apoyo por parte de los organismos multilaterales de crédito y era, en
ese momento, promovido en la región como parte de las “buenas prácticas”
en materia de lucha contra la pobreza. Este respaldo internacional, sumado a
la posibilidad de que de ese aval se derivaran recursos que ayudaran a
solventar el Plan, fue uno de los motivos que impulsó al ministro de
Desarrollo Social a promoverlo en Cabo Verde. Sin embargo, el contexto en
que se había desarrollado el Plan Solidario difería en algunos aspectos: este
programa se dirigía exclusivamente a familias indigentes pero del ámbito rural
y, además, se había implementado en un país con forma de gobierno unitaria.

Si bien el Plan Incluir buscaba articular esfuerzos de diferentes áreas del

gobierno nacional y de éste con los estados y los municipios, su diseño inicial
estuvo reservado al Ministro de Desarrollo Social y su círculo más allegado.
En un segundo momento, se dio participación a algunos técnicos
políticamente afines, que se desempeñaban en diferentes áreas del
Ministerio. A pesar de que en este organismo existían reparticiones
vinculadas específicamente a la planificación, se privilegió la reunión de
técnicos de diferente extracción – pero en todos los casos, considerados “de
confianza” – los cuales se reunían de manera informal para elaborar la
iniciativa. Poca intervención tuvieron, en cambio, los funcionarios a cargo de
las Secretarías del Ministerio de Desarrollo Social, incluyendo a la Secretaria
de Ayudas Sociales, bajo cuya responsabilidad estaban algunos de los
programas que serían “coordinados” en el marco del Plan.

Una de las principales dificultades con las que se encontraron los

diseñadores de Incluir fue la disponibilidad de fondos. En parte, debido a que
la nueva iniciativa no había sido prevista en el presupuesto anual, elaborado
durante el período anterior. Por ello, se resolvió que durante el 2003 se
realizaría una prueba piloto, solventada mayormente con los recursos

2
provenientes de reasignaciones de partidas del Ministerio de Desarrollo
Social. De este modo, el presupuesto para el primer año provino de “recortes”
a otros programas de esta cartera, lo cual suscitó un gran descontento no
sólo entre los Secretarios afectados sino también entre los coordinadores de
programas y sus equipos de trabajo. No obstante, los recursos logrados por
esta vía no parecían ser aún suficientes: el Plan, que en un principio estaba
pensado para todas las familias urbanas en situación de indigencia, se acotó
finalmente a aquellas que tenían menores a cargo. La falta de recursos
presupuestarios también incidió sobre la magnitud de la “prueba piloto” es
decir, sobre la cantidad de municipios que podrían ser incorporados durante
el primer año. Para los años siguientes, se especulaba no sólo con un
aumento de los presupuestos destinados a las áreas sociales – para lo cual
comenzaron a realizarse reuniones y contactos con funcionarios del
Ministerio de Hacienda que podían tener influencia sobre esa decisión – sino
también con lograr cierta “flexibilización” por parte de los organismos
internacionales respecto de la asignación de algunas de las partidas
destinadas a programas con financiamiento externo.

El Plan Incluir era considerado el “plan del Ministro” – y no una política de

gobierno – no sólo hacia el interior de su propia cartera sino que también era
percibido de esa forma por los otros ministerios que estarían formalmente
implicados en su puesta en marcha. Esto se hizo evidente a medida que se
intensificaron los contactos con las áreas de Educación y Salud para
especificar aspectos vinculados con la operatoria. Durante la etapa de diseño
final del Plan, las personas que participaron – en representación de estos
ministerios – no llegaron a conformar un equipo, sino que eran referentes
asignados informalmente para ocuparse del tema. La falta de compromiso por
parte de los funcionarios a cargo de las áreas de Educación y Salud podría
deberse a una combinación de factores. En un principio, el Ministro de
Desarrollo Social les había dado poca participación en el diseño. El propio
desconocimiento de la iniciativa conspiraba contra un compromiso pleno con
el Plan. Pero más allá de esto, se conjugaban otros elementos: la diferente
afiliación partidaria, las particularidades de la cultura organizacional de sus
ministerios (considerados “tradicionales”, con un ámbito de incumbencias
definidas claramente) y, asociado a ello, la poca experiencia de sus cuadros
burocráticos en trabajar de manera conjunta con otras áreas sociales.

Como se ha mencionado, el Plan se basaba, en su mayor parte, en la

orientación hacia las familias beneficiarias de los bienes o servicios ofertados
por programas ya existentes aunque también suponía el desarrollo de
algunos nuevos componentes. En relación con el eje “alimentación”, lo lógico
hubiera sido que las familias beneficiarias recibieran las cajas de alimento
que eran distribuidas por el ya vigente programa “Alimentos para todos”,
ejecutado desde la Secretaría de Ayudas Sociales. No obstante, como el
Ministro desconfiaba de la lealtad de la funcionaria a cargo de este área, se
dispuso la creación de un nuevo programa, con dependencia directa del
Ministro, para complementar la distribución de cajas de alimentos a los
beneficiarios del Plan Incluir. Sin embargo, por falta de recursos
presupuestarios, esta nueva iniciativa nunca pudo concretarse y el éxito del
componente “alimentación” quedó casi exclusivamente en manos de la

3
funcionara enfrentada al Ministro, aún más enemistada luego de esta
estrategia fallida dirigida a menguar su poder.

En materia de “educación” y de “salud”, se decidió que los ministerios

nacionales de estas áreas contribuyeran al desarrollo del Plan a través de
programas específicos que ya estaban siendo desarrollados en cada uno de
sus ámbitos. En concreto, se trataba de acciones vinculadas con asignación
de becas, distribución de útiles escolares y guardapolvos (en el caso del
Ministerio de Educación) y reparto de leche maternizada, medicamentos y
vacunas (en el caso del Ministerio de Salud). En relación con estas
cuestiones, una de las dificultades halladas fue que los criterios de
focalización que estaban siendo utilizados por cada uno de los programas no
coincidían entre sí. Por esta razón, en algunos casos, podría llegar a resultar
difícil que una misma familia pudiera acceder a todos los beneficios que le
hubiera correspondido, de acuerdo con la filosofía original del Plan.

Una dificultad adicional surgía en relación con las “corresponsabilidades”, que

en la mayoría de los casos involucraban la disponibilidad de servicios a nivel
municipal. Desde hace ya más de dos décadas, la gestión de los servicios
sociales de la República de Cabo Verde (en este caso, escuelas, hospitales,
centros sanitarios de atención primaria) depende de los gobiernos
estaduales. En materia educativa y sanitaria, el gobierno nacional cumple
algunas funciones vinculadas con el diseño de directivas y de monitoreo y
evaluación, pero no tiene facultades para reforzar, reorganizar o modificar la
oferta de servicios. Esto generó una fuerte tensión con los gobiernos
estaduales, la mayoría de los cuales estaban en manos de un partido de
oposición al gobierno nacional. Si bien la responsabilidad principal de los
estados residía en materializar una responsabilidad que ya tenían a su cargo
(esto es, garantizar el acceso a la educación y a la salud en sus respectivos
territorios), encontraban pocos incentivos para sumarse a la propuesta. En
parte, debido a que provenía de un partido de diferente color político, pero
también porque se derivaba de una decisión tomada por el poder central
sobre recursos, prestaciones y servicios que no estaban bajo su órbita.

Para la operatoria del Plan se previó la creación de una serie de organismos

y la firma de diferentes tipos de convenios para formalizar los compromisos
de las partes. En primer lugar, se dispuso la conformación de la Unidad
Coordinadora Nacional, presidida por los tres ministros de las áreas
involucradas en la gestión del Plan y conformada por un equipo técnico a
cargo de la operatoria del mismo. Entre sus funciones estaba asegurar la
coordinación de acciones vinculadas con el Plan, hacer un relevamiento de
potenciales beneficiarios, discutir y diseñar sus lineamientos generales,
realizar el seguimiento de las acciones desarrolladas y evaluarlas. Si bien
esta estructura fue creada, sólo el Ministro de Desarrollo Social tuvo un rol
destacado en la misma. La participación de sus pares de Educación y Salud
fue marginal. Influyó sobre esto la debilitada imagen que ya para ese
entonces tenía el Ministro de Desarrollo Social, tanto en la opinión pública
como dentro del gabinete de gobierno. Diariamente se sumaban las
acusaciones de ineficiencia en la gestión de su área. De ahí el poco interés
demostrado por los funcionarios de Educación y Salud en participar de

4
manera compartida en la gestión del Plan e involucrarse en una iniciativa que
aquel ministro reivindicaba en términos personales.

Para la aplicación del programa, a su vez, se debían suscribir convenios con

los gobiernos estaduales y municipales a los fines de delimitar las
responsabilidades de cada uno de ellos. En el ámbito municipal, en concreto,
se debía conformar una Comisión Local, presidida por el intendente o alcalde
e integrada por representantes de diferentes organizaciones sociales. Sus
funciones principales consistían en dar a conocer el Plan y contribuir en la
selección de los potenciales beneficiarios sobre la base de un relevamiento
técnico realizado por la Unidad Coordinadora Nacional. En los casos de
municipios que tenían antecedentes en “gestión asociada” entre el sector
público gubernamental y las organizaciones sociales, la conformación de
estas Comisiones no resultó conflictiva. En cambio, en los casos restantes, la
constitución de estos organismos derivó en múltiples enfrentamientos que
obstaculizaron el desarrollo del Plan.

A pesar de contar con los instrumentos normativos (decretos, resoluciones)

que respaldaban la creación del Plan y disponían la conformación de su
Unidad Coordinadora Nacional desde mediados de año, el lanzamiento de la
prueba piloto se fue postergando hasta fines de 2003. Para ese entonces,
había crecido aún más la resistencia hacia esta iniciativa por parte de los
Secretarios que no respondían al Ministro y de los coordinadores de
programas que habían visto recortados sus presupuestos.

El avance en la implementación de la prueba piloto se dio en un contexto

incierto y hostil. El clima de conflictividad social se hacía sentir de manera
creciente. Dentro del Ministerio, la confrontación entre el Ministro y la
Secretaria de Ayudas Sociales llegó a su punto máximo y desencadenó la
renuncia de esta última. No obstante, también a nivel global y más allá de las
cuestiones personales, las diferencias entre los partidos miembros de la
coalición de gobierno fueron crecientemente notorias.

A comienzos del año 2004, cuando aún no había finalizado el período de

prueba piloto, el Ministro de Desarrollo Social se encontró sin respaldo
político y debió abandonar su puesto.