Capítulo 1 y 2

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ELDERECHOCOLOMBIANO
DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
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CAPÍTULO 1
El origen conceptualde la seguridadsocial
1. INTRODUCCIÓN
La seguridad social aparece en el mundo moderno, como un valioso ins-

trumento de protección del hombre contra ciertas necesidades sociales. Antes
de cualquier apreciación conceptual, el ciudadano de hoy sabe que el sistema
de seguridad social proporciona, entre otros, la atención en salud y mecanismos
para garantizar los ingresos durante la vejez o en situaciones de invalidez.
¿Cómo surgió ese instrumento de protección? ¿Cuál fue el papel del Estado
en su configuración? ¿Cuál es el contenido específico de esa protección? Para
responder a estos interrogantes básicos es posible indagar sobre el origen con-
ceptual o también sobre el origen institucional de este instrumento. Aludimos
al origen conceptual de la seguridad social cuando nos preguntamos sobre el
surgimiento del concepto o de ia idea de seguridad social. Y hacemos referencia
al origen institucional cuando examinamos las instituciones que históricamente
fueron configurando la noción actual de seguridad social.
Para estudiar los orígenes del concepto o la idea de la seguridad social, los
autores parten del conjunto de necesidades del hombre en la sociedad y de los
mecanismos con los cuales intenta superar esas necesidades. Se señala, enton-
ces que, el ser humano intenta atender a sus necesidades, en primer término,
acudiendo a su propio esfuerzo, principalmente a través del trabajo que le pro-
porciona los recursos para satisfacerlas. Pero también la capacidad de previsión
del individuo, así como la solidaridad humana, ofrecen mecanismos adicionales
para la atención de las necesidades sociales.
En una primera aproximación, la seguridad social, es un instrumento de

~ccíón de necesidades sociales surgido de la capacidad de previsión del
~atí_sf
md1v1duoy de la solidaridad como valor social, pero no es un me ·,rnismo r¡ul'
pretenda reemplazar el esfuerzo individu<1I en lil búsquccfa de 1.1solu ¡ 111Ot.'
estasnecesidades.
p Para llegar a la idea o oncepto de segurid, 1d social, el prnÍt.'sor Alm,111sa

!
50
ª r propone una clíl ifi ·aci(>n de las 111edicl.1.prott• •tor.v, dt' nr• 'l'Si J,1dt"-"
soc,a/es ' en la que ' de•
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• · ,
m,1srudimentarios --,1 los m~s ·
corn-

4 GERARDO
ARENAS
MONSALVE
pletos, para culminar en la idea de seguridad social como el mejor instrumento

al que ha llegado la humanidad para la "liberación de ~a necesidad", según la
expresión clásica de William Beveridge.
La clasificación y análisis de las medidas protectoras contra las necesidades
sociales que propone el español Almansa Pastor -a quien seguimos muy de
cerca en este estudid 1l, complementado con los análisis del profesor francés Paul
Durand(2)-, se caracteriza por ser una tipificación más conceptual que histórica;
es decir, que tales instrumentos n o se produjeron en forma sucesiva o cronoló-
gica, sino que se analizan con relación a la finalidad ideal de satisfacer las ne-
cesidades humanas. Más adelante, y a partir de los conceptos básicos oh.tenidos
aquí, se estudiará el origen histórico, propiamente dicho, de la seguridad social.
Elplanteamiento de Almansa Pastor señala que la satisfacción de las necesi-
dades sociales ha sido buscada por el hombre a través de diversos instrumentos
y que en esa evolución, cada nuevo mecanismo intenta superar las deficiencias
del que le precede.
Se señala así que, la satisfacción más precaria de ~asnecesidades sociales es
la que proporciona la asistencia,esto es, las medidas asistencialeso caritativasque
suministran unos individuos a otros. Laasistencia tiene una modalidadfamiliar,una
privada y, llega hasta la noción de asistencia pública. Superando la asistencia, la
satisfacción de necesidades sociales pasa por /aprevisión,lo que supone la capaci-
dad del hombre de prever o ver anticipadamente las necesidades para encon~rarles
solución. El mecanismo de previsión individual por excelencia es el ahorro y los
mecanismos de previsión colectiva son el mutualismo y el seguroprivado.
A partir de la noción del seguro privado, y como una superación de sus
limitaciones, surge la idea del seguro social, que acoge la técnica básica del
seguro privado pero con criterio social y mediante una decidida acción estatal
intervencionista. Finalmente, las imperfecciones del seguro social l~evana la
humanidad a pensar en un instrumento de protección ideal y universal, y surge
así la noción de seguridad social como el mejor elemento que se haya ideado
para brindar solución a las necesidades sociales.
2. LASATISFACCIÓNDE LASNECESIDADES
SOCIALESA TRAVÉS
DE LAASISTENCIA
La asistencia es el instrumento protector del que se vale la sociedad para
preservar a los individuos contra la indigencia, es decir, cuando la persona ca-
(1) Almansa Pastor, José Manuel, Derecho de la seguridad social, Vol. l., 4J cd., Eci.Ternos,
Madrid, 1984 (especialmente capítulos t y 11).
(2) Dura~d, Paul,. La polít~ca contemporánea de seguridad social, Ministerio rfc Trabajo y
S~gurrdad Social, Madrid, 1991, Especialmente Capítulo 1, pp. 71 a 224.

EL ORIGENCONCEPTUAL
DELASEGURIDAD
SOCIAL 5
~ec~de l_osmedios indispensables para satisfacer su subsistencia, ya sea por su

md1genc1ao por depender de su núcleo familiar.
. Los beneficios asistenciales se clasifican en tres tipos, dependiendo del su-

Jeto que ofrece la protección: asistencia familiar,privada y, pública.
1) La asistencia familiar. El primer tipo de asistencia que se da en la socie-
dad es el que surge de los propios vínculos familiares.
Como instrumento protector de necesidades sociales la asistencia familiar

registra algunas ventajas: · '
• En primer término, es un instrumento individualizado de protección, ya

que se da entre los miembros del grupo familiar.
• En segundo lugar tiene un importante contenido ético, pues se fundamen-
ta en la solidaridad efectiva entre los que están unidos por vínculos de sangre.
• Finalmente, tiene apoyo jurídico específico en las obligaciones alimenta-
rias del derecho civil.
Pese a lo expresado, la asistencia familiar registra también serias limitacio-
nes como medida protectora de necesidades sociales: Enesencia, su efectividad
depende de la capacidad económica de los parientes obligados, así como del
grado de cohesión del núcleo familiar.
2) La asistencia privada. Es una medida protectora de la indigencia, que
se concreta en instituciones creadas o reglamentadas por personas o entidades
particulares y dotadas con fondos privados.
Como instrumento protector de necesidades sociales, esta modalidad tuvo
una justificación filosófica en el reparto que se impone para satisfacer las nece-
sidades de los más necesitados. Modernamente es objeto de cuestionamiento
profundo, por cuanto se dirige exclusivamente a subvenir los estados de priva-
ción y no a remediar los motivos que los provocan. Se plantea, además, que el
carácter de dádiva que posee la asistencia, en nada contribuye a la dignidad del
sujeto que la recibe.
3) La asistencia pública. También llamada de beneficencia, se define como
el conjunto de mecanismos protectores de necesidades sociales dispuc. to.
por la administración pública para garantizar al ciudJdano los medio. preciso.
para atender sus necesidades vitales. La asistencia pública rcgistríl e. tJs .u,1 ·
terísticas:
• Es un mecanismo de políti .i sociíll dPI1:tado qur no solo toler.1l,1,1Sis-

tencia privada sino que rea sus propios nu~ranLmos dC'.,poyo.
• En razón del carácter jurídico-administrativo de l,1entid,id que rt.'Jliz,,
la protección, la financiación surge de presupuestos ge,wrale o dt• otra fucn-

6 GERARDO
ARENASMONSALVE
tes, pero nunca de contraprestaciones del sujeto beneficiado. Por ello, una gran
limitación de la asistencia pública está en la disponibilidad de medios finan-
cieros.
• El beneficiado o asistido carece de un derecho subjetivo a la protección,

pues esta depende de la discrecionalidad del ente público para permitir la con-
cesión de la prestación.
• El objeto de la asistencia consiste en asignar dinero o servicios con los

cuales se busca atenuar o reparar las necesidades.
3. LA PREVISIÓN COMO MEDIDA PROTECTORA DE NECESIDADES

SOCIALES
En un estadio superior a la asistencia se encuentra la previsión como meca-

nismo protector de necesidades en la sociedad. Se le considera superior porque
supone disponer de lo necesario para a~ender contingencias o insuficiencias
previsibles. Los mecanismos o instrumentos que integran la previsión son de dos
tipos: la individual, que se efectúa a través del ahorro, y la de tipo colectivo, que
comprende a su vez el mutualismo y el seguro privado.
1)E/ ahorro. Es una medida de previsión individual y voluntaria, mediante

la cual el sujeto sacrifica el consumo de bienes y servicios actuales con la finali-
dad de cubrir, con esos recursos, la posibilidad de necesidades futuras.
Como instrumento de protección, el ahorro tiene ventajas apreciables:
• Tiene el valor moral de saber que es el individuo, sin depender de nadie,

el que atiende por sí mismo la necesidad.
• Es un mecanismo de fácil disposición que tiene la persona para atender la

necesidad, en cualquier momento.
• Desde el punto de vista económico y social, el ahorro frena la tendencia al

consumo de los individuos, facilita el control de la inflación y aumenta la renta
nacional. Además, permite financiar actividades de interés para la sociedad.
Pero el ahorro registra inconvenientes como instrumento protector de ne-

cesídadc:ssociales:
• El primc:ro es la gran dificullad pr.íctica del ahorro, pues los b.,jo. nivell'.
de ingreso impiden dc!>linilr exccdf'ntes p.iril Jtender nece ..ici.lde~ futur,l'-. ,\dl•-
má~, la necesid~d futura sucl,: !>Crclesprt•ci,Hl,1por p,1re ·cr lej,m,1 )' .1h-.1hui,l.r
se tiende a destinar el lotal de la nmt.i, ,ti ron umo.
• E~ economías inflacionaríc1s 1•1ilhorro t•st,1 t'Xf>tlt·~to ., t., d,·pwt i,\ ·i,\n

monetaria.
j
EL ORIGENCONCEPTUAL
DE LA SEGURIDAD
SOCIAL 7
• Por se~ un mecanismo de previsión individual, no permite que haya un

repar~o del nesgo en la colectividad, resultando insuficiente para atender las
necesidades futuras a que el individuo está expuesto.
Al e~a_luarventajas y limitaciones, los analistas concluyen que el ahorro

no es _s~ficiente como único mecanismo protector, pero que resulta altamente
beneficioso para la sociedad en su papel complementario de otras medidas
protectoras. En este sentido, una protección más adecuada se ha conseguido a
través de instituciones que practican ~oque se denomina una difusión del riesgo,
a través de la previsión colectiva.
2) El mutualismo: El mutualismo o la mutualidad es la primera modalidad

de la previsión colectiva. En esta hay voluntad de pertenencia a un grupo colec-
tivo, en la que cada miembro es a la vez asegurado y asegurador de los demás,
y es la misma mutualidad la que percibe las cuotas y reparte las prestaciones.
Además, no persigue la obtención de lucro con su actividad colectiva. Las si-
guientes son notas características de la mutualidad:
• En principio, la mutualidad está constituida por una pluralidad de sujetos

ligados en una relación social que surge mediante una vinculación con intereses
comunes.
• En la mutualidad hay un mecanismo de ahorro efectuado individualmente

por cada asociado a un fondo común, de modo que en ese ahorro hay una dis-
persión de riesgos que permite obtener beneficios superiores al ahorro mismo.
• La mutualidad tiene como objetivo superar las necesidades sociales pre-

vistas con respecto a cada individuo, mediante el reparto de las cargas entre
todos los miembros.
Como instrumento protector de necesidades sociales, la mutualidad tiene

importantes ventajas:
• Supera a la asistencia, en cuanto el i~d_ividuo necesitado no solo tiene

interés en la protección sino un derecho a ex1g1rla.
• Frente al ahorro, tiene la ventaja de repartir las necesidades de cada indi-

viduo en el grupo.
• La actividad mutual no tiene finalidades comerciales, en cuanto que no

pretende beneficios distintos de los de los afiliados.
No obstante, la mutualidild registra también inconvenientes como los qu ...

se indican enseguida:
• Un inconveniente se deriva del carácter voluntario ele la .1grup~ción,en

L , . •, ..Jetos riesgos.
cuanto que no logra una gran coocrtura 111una gran e11spcrs1on{' ·

8 GERARDO
ARENASMONSALVE
• También hay dificultades originadas en las diferencias de _ingresos}' ~c~e-

sidades de los miembros, dado que está afectada por la capacidad cconorrn a
de sus miembros
3) Elseguro privado. El segundo procedimiento de previsión colcc_tiv~ del
riesgo, es el seguro, el cual, al igual que la mutualidad, r~curre.~I proccdirrncnto
de dispersión de riesgos. Pero se diferencia en que esa d1spers1onse basa en un
procedimiento técnico que reúne las siguientes características:
• A diferencia de la mutualidad, en la cual el participante es propietario de
su aporte, en el seguro, el beneficiario paga a una ei1tidt1d, un precio reducido
(prima) que permite financiar el riesgo que se asegura.
• La principal diferencia del seguro con la mutualidad es, ante todo, de
carácter técnico: el seguro dispone ele avanzadas técnicas actuarialcs que le
permiten calcular de manera precisa el costo de la prima; además, agrupa más
riesgos y efectúa el reaseguro.
• En el seguro privado hay una empresa que se encarga del aseguramiento
y permite poner con relación a mutualistas que se desconocen entre sí y que, en
circunstancias normales no habrían tenido ocasión de formar una mutualidad.
• Aunque el seguro es un mecanismo general de protección, se analiza
como instrumento de satisfacción de necesidades sociales, principalmente a
través del seguro de personas, que comprende los riesgos que pueden afcelar la
existencia, integridad corporal o salud del asegurado.
El seguro privado ofrece también ventajas e inconvenientes. Sus principales

ventajas son el traslado del costo del riesgo a otro sujeto a cambio de un precio
significativamente menor, como también la posibilid;id jurídic.1 de exigir la pro-
tección cuando se han cumplido los requisitos establecidos; además, las técnicas
actuariales y la mayor dispersión de los riesgos lo hace superior al mutualismo.
Los inconvenientes están en gravar con el costo de la prima exclusivamente al
asegurado, como también el cuestionamiento que implica la idea del lucro co-
mercial con la necesidad humana.
4. LOS SEGUROSSOCIALESCOMO MEDIDA PROTECTORA ESPECÍFICA

DE NECESIDADESSOCIALES
Los se~ur?s socia_l~s.

son seguros obligatorios, de origen legal, gestionados
por. entes publ_icosy dmgrdos espe~ífi~a.mentea proteger necesidades generales
derivadas de riesgos que afectan a rndrvrduos determinados legrilmer'te El
· 1 , , • segu-
ro socia presenta unos caracteres propios que conviene destacar:
• Como s~guro,_ ?sume l?s princ_ipios y las técnicas del seguro privado, lo
que supone d1spers1ondel riesgo, tecnicas actuariales y cxigibilidad jurídic.1
conforme a las reglas establecidas. '

1 l Oíflíllll CúllCI J'IUAL[)[ IA r.((,VJ,,f,;(j ~,.l~H 9
• Es un -eguro qu íl. umc la modalidad de prol •cción en favor cfotcru:ros:

H,1yun asegurador, que es líl entidad rública; hay un contríllílnlc e, tomr1cJor,
que ~s el empleador, ?,sí como un asegur¡¡cJopor el riesgo rrcvistu, qur.:<:s<:I
1prlor; Y h.1ytambren unos beneficiarios de la protección que Sl!rÍael mismo
tr.1b,
trab.:1j,1rlor
o sus familiares.
• No obsta~te, el seguro social es mucho más que un seguro en favor de

terce~os, pues t_renela característica singular de que el asegurado (trabajador)
contrr_buyeconJunt~mente con el tomador del seguro (empleador) al pago de
las p~1ma_s,que aqu1 ~e denominan cotizaciones. Se superan así los problemas
contributivos que registran el mutualismo y el seguro privado.
• En su origen, el seguro social es obligatorio, en el sentido de que surge

de una imposición normativa: la ley obliga a asegurar con independencia de la
voluntad privada. Con esta característica queda superada la voluntad del asegu-
ramiento y la autonomía de la voluntad para regular las cláusulas contractuales,
que son caracteres típicos del seguro privado.
• En su regulación, los seguros sociales escapan a la esfera de la autonomía

privada para convertirse en materia de orden público con rigurosa ordenación
normativa en cuanto a afiliación, cotizaciones, prestaciones, etc.
• Elseguro social presenta una clara naturaleza jurídica de derecho público,

que se deriva tanto del órgano de gestión, que es de naturaleza pública, como de
la función económico-social del seguro social, dirigido a obtener fines estatales
de interés general. Esta característica es una superación del lucro mercantil del
seguro privado.
• Finalmente, los sujetos asegurados por el seguro social son los trabajado-
res dependientes o por cuenta ajena, característica que se deriva de varias cir-
cunstancias: 1) En primer lugar, por las responsabilidades que el sistema jurídico
impone al empresario respecto de las necesidades sociales de los trabajadores,
las cuales quedan trasladadas a un tercer como asegurador mediante el eguro
social. 2) En segundo término, porque se asume que los primeros mereced r -
de esta protección són los componentes de la población activa del paí , d ir,
los lrahajadore:s.J) Finalmente, por unil ritzón financiera, parJ aliviar le\ iH ',1d 1
costo de:Ias •gurarnicnto al sujeto asegurado, dcjimdo la mJ 'Or .ugJ P on · mi ·J
al ernpre:sario.
P<:séal sig,nífí(,.itivoavan ·e que rcpre •nt, n los eguro, m i,,1(• t un• trh •
lrurnentos c.,pc:cí(icos ,fo prole: c.i(m de ll(' e id.,d<>,, 110 <ol\ titu ·t• .um un in,•
trumcnto ideal para c:I c.uhrirníento ch~•· .i-. i1111fícit·nc i.,.
l II t·Íl lll. 1,.., t· ~ Jt,.,
sociales registran las siguic:ntf! ddiciern i,, :
• Marginan de la protección .irnplic,r,s,· h>u• cfp l.1pohl.tción, qut· l unl ¡,·~,

deberían ser protegidos. Aunque los seguros o ialf'\ h;1nt•,tt>ndido )U prot,•,.=.

10 GERAADO
ARENAS
MONSALVE
ción a sectores de trabajadores independientes, no logran cobijar el conjunto de

la sociedad .
• Losseguros sociales no se liberan plenamente del "espectro de_lseguro p~i-
vado", de modo que la protección queda condicionada al asegur~m,ento ~rev,o
(afiliación),y dicho amparo se limita a reparar el daño o la necesidad previstos.
• En el seguro social .se establece un régimen asegurativo _por ~~da ~no de

los riesgos que causan la necesidad, de modo que una misma msuf1c1enc1a(p?r
ejemplo la invalidez) obtiene diferente protección según el riesgo que la produjo
(profesional o común). Además, la necesidad no es atendida en sí misma, ni en
la medida de esta, sino que las prestaciones son proporcionales al valor de los
aportes.
• Finalmente, desde el ángulo financiero se cuestiona el gravamen que im-
plica la cotización empresarial, de la que se pueden derivar consecuencias para
la economía del respectivo país.
Del cuestionamiento a las limitaciones de los seguros sociales, surge la no-
ción general de Seguridad Social que se estudia enseguida.
5. ELCONCEPTO DE SEGURIDADSOCIAL
La expresión seguridad social no puede ser confundida con ninguno de los
instrumentos protectores de necesidades que se ha estudiado. En particular, se
diferencia de los seguros sociales en los siguientes aspectos:
• Los sistemas de seguros sociales tienen un carácter parcializado y cubren

solo un cierto número de riesgos. La seguridad social busca proporcionar una
gar~ntía de conjunto para tod~s los riesgos s?~iales. En tal sentido, la seguridad
social se confunde con el conJunto de la polrtrca social.
.~ Los s~g~ros sociales están diseñados para proteger a una parte de la po-
blac,?n -prrncrpalmente a !?strabajadores asalariados-. La seguridad social se
concibe como una proteccron para el conjunto de la población.
• ~es?e el punto de _vi~tatécnico, los seguros sociales implican el a 0

de _sotrzacrones,el cumplrmrento de requisitos rigurosos y una rel"c·10- p g
sana ent re 1a co 1·rzacron
·,
y 1a prestación La idea de seguridad'· u
· 1 n nece-
una cebe t Id . . socia supone
r ura genera e riesgos en beneficio de toda la obla . , .
~:~i~~~~aridad general que se realiza a través de la ;ccÍisiribu~~~~nd:l~d:~~:~
Las características descritas rlélnl . .

tituye un ideal de política social ' eadn.rtuc 1ª ir1eJ de scgund,id social cons-
' cuyo esarrollo se concibe 1 •
de su sistema jurídico' de forma dif.eren1e en cada rais.
, Y se ogr.1a travcs
1
EL ORIGENCONCEPTUAL
DE LA GEOUAIDAD
SOCIAL 11
En tal sentido se establece la distinción entre la política y el derecho de la

seguridad social:
• La política de seguridad social consiste en la búsqueda de ese ideal de

protección social dentro de estos principios básicos: universalidad subjetiva
(protección a todos los ciudadanos), universalidad objetiva (protección global de
riesgos sociales), igualdad protectora (protección en igual cuantía sin distinciones
según la causa), unidad de gestión y solidaridad financiera.
• El derecho de la seguridad social es el medio o instrumento a través del
cual se pretende conseguir una finalidad política. Desde el punto de vista jurí-
dico, la seguridad social es lo que exista en el plano de la ordenación legal de
cada país en un momento determinado.
Desde este punto de vista jurídico, la expresión seguridad social se utiliza
en tres sentidos diversos:
• En un sentido pretérito o limitado, la seguridad social se define como el
instrumento protector dirigido a remediar las consecuencias derivadas de los
riesgos sociales a través de la mecánica de los seguros sociales. Con otras pala-
bras, en los ordenamientos jurídicos que tienen una concepción limitada de la
seguridad social, esta se identifica con los seguros sociales.
• En una concepción futura o asistencial, implica concebir la seguridad
social como un instrumento protector, que garantiza el bienestar material, moral
y espiritual de todos los individuos. Esa sería una visión ideal que exige unos
extraordinarios medios de financiación que ninguna sociedad está en capacidad
de asumir.
• Finalmente, una visión presente o «contributiva» de la seguridad social
es la que depende de cada ordenamiento en concret?, en cuanto haya podido
desprenderse de las limitaciones de los seguros sociales para acercarse a los
principios de la seguridad social en sentido ideal. Desde luego, ese acercamiento
a una concepción ideal se halla condicionado por los medios financieros, que
en toda sociedad son limitados. En esta concepción, la seguridad social es "con-
tributiva" porque mantiene la financiación principalmente a través de las cuotas
o contribuciones, al igual que en los seguros sociales, aunque existen también
mecanismos de asistencia o de cotizaciones subsidiadas.
6. ELCARÁCTER"HISTÓRICO" DE LOS MECANIStv\OSDE SATISF,\CU<..

N
DE NECESIDADESSOCIALES
Hasta aquí se ha estudiado los distintos mee.mismos surgidl,~ p,,r., ~.1 ti~i,1-
cer las necesidades sociídcs desde un punto d • vista estrict,rnwnte conccptu.,t
donde cada mecanismo va siendo supcrílclo por otro hast,, llcg,u ,1 b ide,1 de
seguridad social como el estadio superior de esa prot cción.

12 GERARDO
ARENASMONSALVE
Ocurre, sin embargo, que cada uno de los mecani~mos exp~e~tos es ~a_m-
bién "histórico", es decir, que se sitúa en un contexto social,_ ec_~nom1co, pol1t1c?
y cultural, por lo cual resulta importante agregar a su descnpc1on algunas preci-
siones de ese orden.
• La asistencia, el ahorro, el mutualismo y el aseguramiento privado co-

rresponden a una concepción liberal, en la cual "el Estado, que debe inhibirse
antes que inmiscuirse en la esfera de los derechos individuales, no puede esta-
blecer medidas eficaces de protección de las necesidades sociales, porque ello
supondría o bien obligar a unos individuos frente a otros, atentando contra la
autonomía de la voluntad, o bien acudir a gravosas cargas fiscales, que la libertad
individual no consiente»; además, «el espíritu individualista lleva a estimar que la
superación de las necesidades sociales constituye una cuestión que atañe a cada
individuo, quien, como soberano de su destino y conducta, debe remediarlas en
la forma y con los medios con que pueda y desee utilizar». Los seguros sociales
y la seguridad social son, en cambio, el resultado del Estado benefactor e inter-
vencionista, en el cual «se fortalecen las posibilidades de realización de los fines
estatales (y entre ellos la superación de las necesidades sociales), en virtud de la
limitación de la libertad individual. .. El Estado entonces, puede imponer medidas
protectoras aun en contra de la voluntad de los óndividuos, así como obligar a
estos a someterse a la organización de tales medidas"<3i_
• La asistenciay el mutualismo tienen gran arraigo en la historia del capita-

lismo porque representan intentos de solución a los efectos brutales iniciales del
sistema. Anota Durand, que la asistencia familiartuvo su mayor fortaleza antes
del surgimiento de la sociedad industrial, donde el sentimiento comunitario es
fuerte y la familia constituye la base de la organización económica, caracterís-
ticas que desaparecen en las sociedades industriales<41• La asistencia privada y
~ost~riormente la asist:~ci~públi~a,_por su parte, marcan capítulos muy signi-
f1cat1vos en la revoluc1on industrial, como lo describe Durand al hablar de la
organización hospitalaria inglesa correspondiente a ese período( 5l. Elmutualismo
. ,,. . . ,,, . '
aunque registra ongenes antiguos, constituyo una importante medida defensiva
d~I ~ovimíento obrero ~mel nacimiento del capitalismo, como lo señalan los
historiadores de este periodo.
. • Ha~ una modalidad contemporánea ·de la asistencia pública que por su

importancia l!egaª.cons~ituir un tipo específico de seguridad social: se tr.1ta de
1~ll~~ada as,s~enoa_sooal. En ell_él,el ~obicrno nacional o local que administra
e regim:_n lo financia en ~u total1di1d srn ilcudir ill sistema de cotizaciones )' 1,
1
percepcion de las prestaciones es un derecho rcconocirlo en la le}' cu,rndo Sl'
(3) Almansa Pastor, ibídem, pp. 33-34.

(4) Durand, ibídem, p. 89.
(5) Ibídem, pp. 94 y ss.

EL OíllOENCOt~C[PTUAL
DELA flEOURIDAD
COCIAL 13
dan los casos de necesidad señalados. Esta modalidad, que viene a representar
una idea de seguridad social plena, se practica principalmente en los países
escandinavos16i.
• El ahorro y el seguro constituyen técnicas que desde sus orígenes hasta

nuestros tiempos, continúan aportando a la economía y a la sociedad importan-
tes ventajas, tal como se vio al hacer su descripción general. En la actualidad, es
claro que tanto el ahorro como el seguro constituyen pilares fundamentales de
los nuevos mecanismos de la seguridad social.
• Todos los instrumentos de protección de necesidades sociales que prece-

den a la idea de seguros sociales y de seguridad social, tienen existencia en la
sociedad contemporánea, ya sea de orden puramente marginal o de importancia
central en ella, circunstancia que puede verificarse en cualquier país. En Colom-
bia tiene vigencia algún tipo de asistenciafamiliaren las normas del Código Civil;
existen instituciones de asistencia privada, administradas por comunidades reli-
giosas o fundaciones laicas; hay instituciones de asistenciapública en materia de
salud, aunque en proceso de transformación por la reforma de seguridad social;
el ahorro es la institución pilar del sistema financiero e incluso de una modalidad
de financiamiento de pensiones; el mutualismo se practica en menor escala en
los fondos de empleados de las empresas y en algunas actividades cooperativas;
el seguro privado maneja importantes recursos del sector financiero y tiene ahora
poderosos vínculos con el sistema de seguridad social.
• Finalmente, las tres concepciones que se han descrito de la seguridad
social (/imitada, contributiva y asistencial en el lenguaje de Almansa Pastor),
sirven esencialmente para describir el grado de desarrollo del sistema de segu-
ridad social de un país, en un momento específico de su historia; y contribuyen
también a evitar confusiones terminológicas: Así, es claro que puede utilizarse
la expresión seguridad social, tanto para describir un sistema típico de seguros
sociales, un sistema de seguridad social contributiva o un sistema de seguridad
socialplena.
(G) OIT, Introducción a la seguridad social, [dicione~ Alfaome~.l S.A., i\\l,,iro, 1991 , P· 5 ·

CAPÍTULO 2
El origen institucionalde la seguridadsocial
1. INTRODUCCIÓN
Elpunto de vista que podríamos llamar "histórico-institucional"de la seguri-

dad social se refiere a la evolución de las instituciones y medidas que han surgido
en la humanidad para la satisfacción de las necesidades sociales.
Es pertinente hablar aquí de unos orígenes y de unos antecedentes próxi-
mos de la noción histórica de la seguridad social. Los orígenes remotos -que
no serán abordados en detalle-, se remontan a las asociaciones gremiales y de
trabajadores que diseñaron medidas previsionales desde la antigüedad hasta el
surgimiento del capitalismd 1l.
Una brevísima descripción de estos orígenes remotos, que hace abstracción
del conjunto de condiciones socio económicas y culturales de esa "prehistoria"
de la seguridad social sería la siguiente:
• Los Collegia romanos constituyen un antecedente de la seguridad social,
en cuanto surgieron como asociaciones corporativas de trabajadores libres, que
tenían fines religiosos y de ayuda mutua. Pero estas instituciones, fuera de las
ventajas económicas, no tenían otra finalidad que el reconocimiento de auxilios
funerarios y en ocasiones, de limitadas prestaciones económicas para huérfanos
y viudas.
• Las guildas surgieron en los países germánicos y anglosajones con el ca-
rácter de asociaciones de defensa y asistencia mutua, unidos a una fraternidad de
combate y de armas. En especial, las guildas de mercaderes y artesanos tienen
finalidadesde ayuda mutua: la guilda socorre a sus miembros enfermos y en c.1so
de muerte se encarga de educar a los hijos huérfanos; si alguien de la guild.1 .1e
en la miseria, recibe un apoyo económico durante su vida.
(1) Cfr. Rcngifo O., Jcsú~ M, La St'Ntlficfaclsocial 1•11 Coloml,i.i, y Pd .• 1d. krni,. llo~l)t,i.
1989 (especialmente Capílulo I); Cclina VargilS,Osw,ildo: /) 1•rt•clro i1111-_i;1,1/d,• H'S1111d•1 1
social. Ediciones Universidad [xtc~rnadn d, Coloml,i, 1 . llogot,í, llllH• t,· fll'ri:ilnwnll.·
Capítulo 1).

16 GERARDO
ARENAS
MONSALVE
• Las cofradías o hermandades fueron instituciones de ayuda mutua y reli-

giosa que surgieron principalmente en España, tenían por finalidad ofrecer a sus
miembros auxilios por enfermedad, asistencia médica y atención hospitalaria en
sus propios hospitales; otorgaba también auxilios por invalidez, vejez, accidente,
muerte y otros. Las cofradías formaron su organización autónoma, con régimen
administrativo propio y con criterios bastante similares al mutualismo. A finales
del siglo XVIIIhabía en España cerca de veinte mil cofradías, sin embargo, fueron
controladas y aun perseguidas por buscar únicamente sus privilegios y contribuir
a encarecer la vida.
• Las llamadas corporaciones de oficios fueron instituciones que se crearon

dentro del orden jerárquico y estamental de la edad media, organizadas por
los artesanos y comerciantes, con la finalidad de proteger a sus miembros y
garantizar la calidad de sus productos y servicios. Lostalleres de artesanos eran
jerarquizados y sujetos a rígidas normas. La importancia de las corporaciones de
oficios desde el punto de vista de las prestaciones, estriba en que los artesanos
de un mismo oficio organizaban cofradías con la finalidad de atender la enferme-
dad, la desocupación y la incapacidad. Avanzado el tiempo, las corporaciones
entraron en crisis, la economía y la política sufrieron grandes transformaciones,
hasta que en 1776 en Francia, el famoso Edicto de Turgot ordenó la supresión
de las corporaciones e inauguró la libertad de trabajo y con ella el inicio del
capitalismo.
No se haría justicia a nuestra evolución histórica y cultural si se limitaran los

antecedentes remotos de la seguridad social a la historia europea y se dejaran
de mencionar, así sea también de manera breve, los mecanismos de previsión
surgidos en la América precolombina y posteriormente, en las instituciones del
derecho indiano.
• En la América precolombina se producen también antecedentes de pre-

visión colectiva de necesidades sociales, como se desprende de este fragmento,
referido a la civilización Inca, del pensador hispanoamericano Pedro Henríquez
Ureña: "El pueblo debía trabajar en la agricultura o en los oficios; como entre I s
aztecas, las tierras se distribuían entre los padres de familia (se repartían ami.11-
mcnte), y así mismo las aguas para regarlas; la ociosidad no cstab.1 pem1iticb, v
nadie debía példcu:r hambre ni desnudez. La gente del pueblo tení,1ol lig,1 ¡ ,¡,
de cultivar,por rolac.ión,las tierra!>perteneciente. al Sol , al lnr,1 · b ch.•~tin.,Lb
al socorro de los m:u.:~ilado~:ílntiílno , viud,1, nir,os, inv,ilidn_t•n ~l•rw,,,t. [n
graneros o depósitos~· gu, rd,1h,m ome tihlp,, lt•jidn,, .11111.,-,, tocb l' ¡ \ i\· 1,
materias primas o lrabíljílda , con lo c.11,11
"'' ,1le11dí.a1 I,\\ IH'< l·-,id,uh•, th•I l'i\ h.'1tl
1
y, en casos de cscasl!z, del pul!hlo'',11.
{2) Henríquez Ureña, Pedro, l listor/J clt<fa cu/111,.1

t111 /J ;\mti,ica h1,p.lm "J, fondl1 <k Cultur,.1
Económica, México, 1979, p. 21.

El ORIGENINSTITUCIONAL
DELA SEGURIDAD
SOCIAL 17
• En el derecho indiano, es decir en el conjunto de normas e instituciones

de España en América, se perciben también importantes mecanismos que pre-
figuran no solamente el moderno derecho del trabajo sino también la seguridad
social. Liévano Aguirre describe así estos últimos, refiriéndose a la legislación
de los resguardos: "De acuerdo con las reglamentaciones promulgadas para el
régimen interno de los Resguardos,todas las ganancias conseguí.daspor la comu-
nidad indígena en sus operaciones de venta en los mercados debían depositarse
'en un Arca de tres llaves, y la una la ha de tener el Corregidor,la otra el Doctri-
nero y la otra el Cacique'. Con el conjunto de tales entradas se ordenó formar el
capital de las llamadas 'Cajas de Censos y bienes de comunidad de los indios',
cuyos fondos debían utilizarse exclusivamente, de acuerdo con la Real Cédula
de Felipe 11,promulgada en Segovia el 13 de noviembre de 1565, en aliviar las
necesidades de los indios, pagar sus tributos, atenderlos en sus enfermedades
y financiar las cosechas y desarrollo de la comunidad, mediante la compra de
semillas, instrumentos de trabajo, bestias de carga y ganado"(31•
Como puede observarse, el origen de las instituciones que buscan satis-
facer las necesidades de una sociedad está marcado, en una primera fase, por
el tipo de medidas que esa sociedad, de manera no diferenciada, crea para
resolver problemas que le son trascendentes. Esas medidas no suponen aun
una concepción intervencionista del poder político, en el sentido moderno
de la expresión, sino que son disposiciones en general surgidas de la propia
sociedad.
A partir del individualismo liberal, los mecanismos de protección de nece-
sidades sociales adquieren connotaciones puramente marginales, pues el Esta-
do debe inhibirse de intervenir en la esfera de los derechos de los individuos.
Además, bajo la óptica de ese pensamiento se estima que la superación de las
necesidades sociales constituye una cuestión que atañe a cada individuo y no
un problema de naturaleza colectiva y social. En ese contexto, las únicas medi-
das de solución de necesidades sociales, surgidas también del grupo social, son
principalmente la asistencia, el ahorro y el mutualismo. El Estado solo aparece
tímidamente con una precaria asistencia pública.
Con la evolución histórica, social, política y económica que surge simultá-

n~amentecon el pensamiento liberal, se da paso a una concepción intervencio-
nista,en la que se fortalecen las posibilidades de realización de los fines estata-
l~s,_
entre los que está la superación de las necesidades sociales, en virtud de la
limitaciónde la libertad individual,y en la que el Estado puede imponer mcdidJs
protectoras,aun en contra de la voluntad de los individuos. Los instrumentos de
que se vale el Estado, en esta nueva concepción, consisten en el seguro social
{3) LiévanoAguirre,lndalecio, Losgrandes conflictos sociales )' económicos de n11Pstrahi5roria,

Vol. 1, Ediciones Tercer Mundo, Bogotá, 11.. cd., 1895, p. 156.

18 GERARDO
ARENASMONSALVE ,
obligatorio y, de manera principal, en la idea de seguridad social(4J_ A partir de

ahí puede hablarse de los antecedentes próximos de la seguridad social.
2. EL SISTEMAALEMÁN DE SEGUROSSOCIALES
Resulta particularmente interesante describir con algún detalle el sistema

alemán de seguros sociales por su importancia capital en la formación de los
modernos sistemas de seguridad social. Una obra clásica, la del profesor francés
Paul Durandl 5i, lo describe en la forma que se sintetiza en seguida.
2.1. Factoresque propiciaronsu creación
La formación del sistema de seguros sociales en Alemania, a través de una

serie de leyes promulgadas entre 1883 y 1889, se debió a la confluencia de una
serie de causas diversas:
• En primer lugar, el crecimiento demográfico y el proceso de industria-
lización que se dio en Alemania determinó que hacia mediados del siglo XIX
surgiera un proletariado urbano especialmente expuesto a los riesgos sociales.
Sin la existencia de este mundo industrial moderno, no es posible comprender
la formación del sistema de seguros sociales.
• En segundo término, cabe destacar que existían en Alemania preceden-
tes favorables a esa política. En efecto, previamente se había legislado sobre la
obligación de los empleadores de asegurar prestaciones de enfermedad a sus
dependientes y sobre las responsabilidades del empleador en los accidentes de
trabajo, además de que las corporaciones habían creado cajas de enfermedad.
• Influyó también una tercera causa de origen político: la aparición de un
proletariado en el proceso de industrialización, lo que originó la asociación sin-
dical y posteriormente el partido social demócrata. Además, una profunda crisis
económica, con dificultades financieras, cierres de fábricas y huelgas, dieron
importante impulso a las ideas socialistas y el acceso de los proletarios al parla-
mento. Este desarrollo del movimiento socialista inquietó al Canciller Bismarck,
que se decidió a poner en práctica una política de "habilidad y fuerza'', en la
que restringió notoriamente las libertades sindicales y a la vez se dio cuenta de
la necesidad de mejorar la suerte de la clase obrera, esperando con ello suprimir
las causas de la agitación popular y desviar las masas del sociillismo.
(4) Almansa Pastor, José Manuel, Derecho de la seguridad soci<1I,Vol l. 4• ed. Edil. Tecnos,
Madrid, 1984, pp. 33-34.
(5) Durand, Paul, _Lapolíti~a contemporánea de seguridad soci,1/, Ministerio de Trabajo }'
Seguridad Social, Madrid, 1991, pp. 102-148.

ELORIGENINSTITUCIONAL
DE LA SEGURIDAD
SOCIAL 19
• Finalmente, debe destacarse el surgimiento en Alemania de una corriente

de pensamiento hostil al liberalismo social, en la cual economistas y escritores
políticos propiciaban amortiguar los conflictos entre el capital y el trabajo, y esti-
maban que el Estado no puede permanecer indiferente a la miseria de una parte
de la _Nación, sino que tiene una fundón de civilización y bienestar, acudiendo
a los impuestos. Esta doctrina del socialismo de Estado prestó a Bismarck la base
ideológica para el fin político que se había propuesto.
2.2. Lapuestaen prácticade la políticade segurossociales

Resuelto a emprender la política de seguros sociales, Bismarck la preparó
inicialmente desde el punto de vista financiero, sustituyendo el librecambismo
por un sistema proteccionista, lo que le proporcionó parte de los recursos nece-
sarios para su política social.
Bismarck anunció su proyecto en el mensaje al Reichstag de 188~, docu 0
mento que sigue siendo considerado el "más notable de la política social alema-
na", y consiguió edificar en pocos años, y gracias a la estabilidad de su poder,
el sistema alemán de seguros sociales. La Ley de 15 de junio de 1883 organizó
el seguro de enfermedad; la de 6 de julio de 1884 el seguro de accidentes de
trabajo; y la de 22 de junio de 1889 el seguro de invalidez-vejez.
La obra de Bismarck fue el punto de partida de una evolución que solo tuvo
alteraciones sensibles en Alemania a partir de 1920. La legislación evolucionó en
el sentido de intentar una protección cada vez más completa de la población,
especialmente en lo que respecta a las personas protegidas y a la creación de una
nueva forma de seguro social a través del seguro a supervivientes del trabajador
que fallece.
2.3. Característicasdel seguro socialalemány diferenciascon el seguroprivado

El sistema alemán de seguros sociales presenta unos rasgos que le dan ori-
ginalidad:
• El seguro es obligatorio para todos los individuos sometidos a la aplicación

de la ley. El carácter obligatorio del seguro es indispensable para organizar la
protección de los trabajadores.
• El ámbito originario de los seguros sociales era muy limitado, pues estaba
reducido a los obreros industriales que tuvieran salarios anuales inferiores il
cierto monto.
• La carga financiera de los seguros se repartía entre los empleadores Y los

aseguradores y se añadía una subvención del Estado a esas cotizaciones. Sola-
mente la indemnización por accidente de trabajo era soportada íntegramente
por el empresario.
20 GERAR0O
ARENAS
MONSALVE
• Los tres seguros (enfermedad, accidente de trabajo e invalidez-vejez)

constituían ramas diferentes, cada una con una propia y compleja estructura
administrativa en la cual los municipios y las organizaciones profesionales tenían
amplios poderes.
El conjunto de estos caracteres le ha impreso una originalidad muy marcada
al sistema alemán de seguros sociales. Su originalidad se pone de relieve si se le
compara con el sistema de los seguros privados:
• El carácter obligatorio del seguro social (a pesar de la existencia de seguros
privados obligatorios) determina una característica exclusiva de este: en el seguro
social se establecen relaciones jurídicas entre el empleador, la institución asegu-
radora y el trabajador, independientemente de todo acto de consentimiento; se
trata de una relación jurídica legal, impuesta por vía de autoridad.
• El carácter obligatorio del seguro social ha marcado profundamente
toda la técnica del mismo. Mientras que en el seguro privado el asegurador
debe tener siempre en cuenta la posibilidad de una liquidación prematura
y está obligado a constituir una reserva matemática para garantizar el cum-
plimiento de sus compromisos, la institución de seguros sociales tiene la
certidumbre de que no debe liquidar antes y que dispondrá siempre de co-
tizaciones; no se requiere una reserva matemática, pues los compromisos
del asegurador están protegidos con los futuros recursos del aseguramiento
(cotizaciones).
• En el ámbito del seguro privado, la prima es pagada por el suscriptor de
la póliza. En el seguro social obligatorio, la cotización se impone al empleador
y al trabajador. El empleador responde por la cotización obrera a través de re-
tenciones salariales.
• El principio de proporcionalidad entre la prima y el riesgo, que es fun-
damental en el seguro privado, está excluido en el seguro social, en el cual
la institución gestora no lleva a cabo ninguna selección de riesgos y no exige
primas más elevadas por los riesgos más graves. En razón de la obligatoriedad,
en el seguro social, la gravedad de los riesgos se neutraliza y en el interior de la
colectividad todos los miembros reciben el mismo trato.
3. LA EVOLUCIÓN POSTERIOR DEL SISTEMA DEL SEGURO

OBLIGATORIO
El siste:maoriginal d,:I s1·gurc, o i.il alem,in c>jercióun.1prnfund.1inth1Pn i.,

en otras legíslacíonc:<.,
la qu,· e: píOdujo d<·IH''> formas h.hic.,,:
a) En primc:r l<:rmin", algun,l, l•!¡:í,l,uíont·, h.1jo l,1 inlhu•1Ki.t.,km.111.,.
incorporaron el principio tJ,.¡5l·guro o/Jli,:.,torio y , u-.uon i11111nl1.1t,t111t•11tP
l.i,
tres ramas de los seguros socialc:s(enfermedad, .1u.íd1·ntt•)' wj1•1•inv,1l1dt•); r.11
_.,j

DELA SEGURIDAD
SOCIAL 21
fue el caso de Luxemburgo, Países Bajos y Rumania. Otras legislaciones organi-

zaron sistemas menos completos, como en Austria, Rusia,países escandinavos y
Francia. Finalmente otros Estados, como la Gran Bretaña, se empeñaron en una
política social ya que tomaron esos principios pero le dieron perfiles propios: se
otorgó sitio especial a la asistencia, se instituyó el seguro de paro y se reconocie-
ron amplias prerrogativas al Estado en el manejo del seguro soda!.
b) En otros espacios nacionales se produjo un conflicto ideológico entre
el principio del seguro obligatorioy el de la "libertadsubsidiada El sistema de
11
•
libertad subsidiada deja a los trabajadores la opción de asegurarse o no, pero

incentiva la previsión, garantizando a quien se asegure que obtendrá subsidios
estatales. Este criterio representó una notable hostilidad contra el seguro obliga-
torio, con particular intensidad en los países escandinavos antes de la guerra de
1914. Dinamarca desechó la creación de un seguro de enfermedad. Sueóa, por
su parte, organizó un sistema propio de protección contra los riesgos sociales.
c) Finalmente, se produjo la generalizacióndel seguro obligatorio,en par-
ticular después de la guerra de 1914, en virtud de varios tipos de influencias:Las
organizaciones obreras europeas habían reclamado la creación de sistemas de
seguros sociales durante la guerra. Después de la guerra, la OIT, a partir de su
Constitución, se propuso mejorar las condiciones de la vida obrera a través de
estos mecanismos. Finalmente, las ruinas causadas por la guerra y el fenómeno
general de proletarización, vinieron a consolidar el desarrollo de las fórmulas
del seguro obligatorio.
Eltriunfo del aseguramiento obligatorio se puso de manifiestoen el desarro-
llo de los seguros sociales en toda Europa, en la extensión del mismo fuera del
continente europeo, y en la conversión de las legislacionesque habían adoptado
inicialmente el sistema de libertad subsidiada.
• En el continente europeo cabe destacar, en primer término, la evolución
de la propia legislación alemana, en la que se _creóe~~eguro de_paro y se con-
servaron los rasgos básicos del sistema aun ~ªJ?el reg1mennaz1. De otro l?do,
entre los sistema normativos europeos, el mas interesante durante este periodo
fue el de la Rusia soviética, que es también precursor de los sistemas moder-
nos de seguridad social, destacando su organización económica centralmente
planificada. También hubo desarrollos importantes en los Estados balcánicos
(Rumania,Grecia y Bulgaria)y en los países de Europa occidental (especialmente
Franciay Gran Bretaña).
• Por fuera del continente europeo, ~ageneralización de los seguros sociales
se produjo entre las dos guerras mundiales. El sistema se introdujo en el conti-
nente americano (comenzando con Chile, Perú, 13~asily México), aunque no se
desarrollóen Estados Unidos ni en Canadá. En ~ospaíses de la Cornrnonwealth
(Áfricadel sur, Australiay Nueva Zelanda) los seguros sociales se extendieron en
losaños que precedieron a la segunda guerra mundial; el caso de Nueva Zelandª

22 ornAfl()OAllíNAflMONl1,\I
VI
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1
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orgí1nizmu11s~slemaclivcrsifiGHlode prestacionesfnrniliarcs.Gr,1nlfret:iílil, l)í-
n;-imarcn,Bélgic;,y los rilfscs es í1nclinavos han rnoslraclo ufil pLwd,1 serel f'ílfl<!I
de la inicintiv;i privilcb en líl larcn de org.111izilr
los ri •sgossociales.Nu 'Víl 1/.<1-
lnnda h.1of reciclo al mundo una concepción, cnlcmmcnlc nueva, de un seguro
soci:11 extendido íl toda la roblJciCJny financi.idn a tr;ivésde los irnrucstns. Lus
hallazgossocialesque se h.1producido en un raís h.in rcnctrado inscnsiblcrnun-
te en los otros. Un rccírroco enriquecimiento l1ílpermitido la lenta formílciún de
un fondo legislativocomún en el que cacfarucblo ha Jrmtado J la comunidad
intcrnílcionill In contribución de su rrorio genio".
4. ELSURGIMIENTODE LA SEGURIDADSOCIAL
Enel conjunto de las medidasinslitucionalcsde satisfoccíónde ncccsicfodcs

de la unidad pru·
sociales,la idea de seguridadsocialrartc del rcconoc.:irniento
funda c..Jc
todos los riesgosy se csfucrza en asegumrsu cubrimiento por medio
de una organizaciónde conjunto.
L.1idea de seguridadsocial globalmenteconcchicfafue surgiendogradual-

mente. Se ideó en la ley americanade seguridadsocial de 1935, rcro enconlró
su exrresión más comrleta en Gran Bretaña,con el "Informe BevcricJgc",cuyil
influencia produjo un movimiento internacionalfavomhleJ su ímrlant,1ci6n,que
setradujo postcriormcnleen laslegislacionesnacionales.Nuevamentees a rartir
de la obra de Paul lJurancJdonde se sintetiza líl ínformílCÍÓnb:ísicíl que sigue''''·
4.1. Laley americanade seguridadsocial
.. · La_ley;1r~cric~na~; scguridíld SíJcialde 1935 1uvo su origen en la gr¡¡n

crisis cconCJmicade 192J, que rrovoc6 en los EsladosUnidos profundos ¡1111·
¡r,¡ Durand, ob. cil., pp. 1411-224.

EL ORIGENINSTITUCIONAL
DELA SEGURIDAD
SOCIAL 23
bios: restricción de la actividad económica, grandes desórdenes en el sistema

bancario, en ~I mercado de valores y productos agrícolas, y un desempleo de
grandes magnitudes.
La sociedad norteamericana no podía hacer frente a esta crisis con la sola

esperanza de un restablecimiento espontáneo de la situación, a la manera en que
lo prometía el liberalismo clásico, sino que se hacía necesaria la intervención del
Est~do. Esa política ª?~uiere especial trascendencia con el presidente Roosevelt,
quien desde su elecc1on en 1932 emprende enérgicas medidas intervencionistas
en el pla~o ~conómico, reorganizando el sistema bancario y el mercado devalo-
res, restringiendo la producción agrícola, mejorando los circuitos de distribución
y estimulando la producción industrial por medio de una política de grandes
obras públicas. En lo social, igualmente, se hizo sentir la intervención, con una
ley de 1933 que contenía medidas relativas a la reorganizació.nde las relaciones
de trabajo, como parte de la visión económica de la competencia leal.
En el contexto de esas medidas surge la política de seguridad social, en
la cual se consolida una nueva concepdón de la misión del Estado que no se
limita a garantizar una seguridad elemental a los ciudadanos, sino que debe pro-
curarles el nivel de vida indispensable para garantizarles su propia dignidad de
seres humanos. A la concepción del Estado gendarme sucede así la del Estado
bienestar. Tres rasgos fundamentales caracterizan la ley americana de seguridad
social de 1935:
• De una parte, la superación de los particularismosde los Estados,que hace
converger a la legislación sobre seguridad social, en una comunidad de princi-
pios básicos del Estado federal. Fue así como el seguro de paro (desempleo) se
organizó en el marco de las legislaciones de los Estados, mientras que el seguro
de vejez se creó sobre una base federal.
• Una segunda característica de la ley federal americana fue que se propu-
so garantizar una indemnización amplia de los riesgos sociales. Los elementos
esenciales de esta garantía estaban constituidos por: 1. Una legislaciónde seguro
de paro, financiado por una tasa federal que pagaban todas las empresas. 2. Un
seguro de vejez, que se financiaría por medio de tasas sobre los salarios, reparti-
do por igual entre empleador y asalariado. 3. Un sistema de asistencia social en
favorde los ancianos. 4. Un régimen de subvención a los Estados para apo ar 1.1 1
ayuda a familias con hijos a e.irgo. Todas estas disposiciones no pucclcn scp,1-
rarse de otras medidas tendientes a conseguir una modificación de 1.1C'Structura
social y que forman, de este modo, el auténtico conjunto de l,1polític,1soci,11
americana.
• Se señala como tercer elemento típico del sistema ,un •ric,1no,l.l cfoc.:ic-fi-
da voluntad de no garantizar más que una prole ·ción de nivL'Imínimo -pnr 10
menos en el seguro de paro- para no comprometer el espíritu de ini i,ttiv,1 del
pueblo americano.

24 GERARDO
ARENAS
MONSALVE
en GranBretañay suinfluencia
4.2. El"InformeBeveridge"
El llamado "Informe Beveridge" es considerado el documento esencial de

las concepciones contemporáneas de seguridad social. Es notable por la preocu-
pación que contiene, luego de examinar todas las causas de las situaciones de
necesidad y la posibilidad de remediarlas a través de una organización racional.
El Informe ha ejercido una profunda influencia en la opinión mundial y en las
legislaciones nacionales.
En la Gran Bretaña, h,1eia 1941, el Gobierno anuncia ante la Címara de

los Comunes la constitución de un comité interministerial que clebí.1examinar
los sistemas de seguros sociales existentes a escala nacional y presentar sus
recomendaciones. La presidencia del comité fue confi;ida .1 William Bevericlge,
poseedor e.leuna exreriencia concreta en estos temas y do1.1do de un;i nota-
ble formación científica. Junto con Beveridgc, la comisión es1.1b.1forrnad;i por
representantes de lo distintos departamentos ministeri;iles intercs.1dos en la
reorganización de los seguros sociales.
El Informe fue rrescntado el 20 de noviembre de 1942. Su texto ararece

dominado ror l;i exposición crítica de las instituciones inglcs;is, ;isí como por la
idea de recoger las enseñ;inzas del pasado pero no estar atado ror ellas. El rlan
reserva un .implio lugJr .1 l;i intervención del Estado, pero se esfuerza sobre todo
en conseguir sirnult~neamente una colaboración entre el individuo y los roderes
públicos. Para Lord l3everidge, la intervención del Estado no debe suprimir la
iniciativa y el sentido de resronsabilidad individuales. El sistema de seguridad
social debe conseguirse de manera que se estimule en todos los individuos la
volunt.id de org.inizar por sí mismos y por medio de su familia una rrevisión más
completa que la que la sociedad le otorgue. Los rrincipales aspectos del Informe
Beveridge pueden sintetizarse así:
• Enprimer lugar,se tratade un diagnósticorespecto de las insuficienciasdel

régimen inglés,y de un completo planteamiento de políticasocialsobre la exten-
sión del sistema de seguridadsocial. El Informe observa que los mayores estados
de necesidad de la población inglesa de la época provenían de la interrupción
del trabajo o de la pérdida del empleo, y que esos riesgos estaban insuficiente-
mente compensados por los seguros sociales y por los sistemas de accidentes de
trabajo. Además, a juicio del Informe, la legislación tenía un campo de aplicación
demasiado limitado, pues solo abarcaba a los asalariados, dejando por fuera a
profesionales e independientes. De otra parte, las prestaciones parecían insufi-
cientes, pues estaban sometidas a condiciones estrictas o de cuantía muy escasa.
Adicionalmente el seguro de enfermedad solo tenía en cuenta al asegurado y no
a las personas a su cargo. El Informe expresó también críticas muy consistentes
al sistema de indemnizaciones por accidentes de trabajo. Además, anotaba que
el legislador había descuidado la protección de determinados riesgos; ignoraba
a la mujer en cuanto esposa Y madre de familia. Indicaba también que faltaba

ELORIGEN
INSTITUCIONAL
DELASEGURIDAD
0OCIAL 25
c~~1pcnsació_n_para las cargas familiares, lo que originaba injusticia social y

crisisdemograf,ca.
•_ElInforme est~ inspiradoen una idea común: conseguirla liberaciónde la

ne:es,dad por me_~,ode una amplia redistribuciónde la renta. La investigación
sena_laque la pol,t,~a de seguridad social tiene como ambición "suprimirlas si-
tuacron~sde necesidad, asegurando a todo ciudadano, dispuesto a servir,según
s~s medros, una renta_suficiente en todo momento para satisfacersus cargas". La
form_ulapara conseguirlo era proceder a una doble redistribuciónde la renta, por
medro del seguro social y de los subsidios familiares.Para financiarlos subsidios
fami~i~resel s!steri:a propone mecanismos por la vía impositiva,para poner de
manrfrestoel rnteres de la comunidad nacional respecto de la infancia,política
en la que debe participar todo ciudadano.
• El informe hizo un diagnóstico de la complejidad del sistema inglés y se
propuso simplificar la seguridad social. La complejidad del sistema inglés era
resultado de su formación histórica, pues se había ido gestando en el curso de
casi cincuenta años, de modo que cada problema fue abordado aisladamentey
sin ninguna preocupación coordinadota; había "legislaciónsocial" pero sin una
"política social".
Era necesario, entonces, un esfuerzo de unificaciónpara poner remedio a
los inconvenientes indicados, para lo cual el informepropuso tres líneasbásicas:
1. La unidad del aseguramiento, es decir, la agrupaciónde todas las instituciones
que concurrieran en la gestión de la seguridad social;este agrupamientopermitiría,
gracias a una cotización única, garantizar todos los riesgos,lo que aportaría más
simplicidada los asegurados, ahorro de tiempo a los empleadoresy a la adminis-
tración y una economía para las empresas. 2. Un segundo orden de reformasse
orientóa unificarel sistema de seguridad social igualandoel nivelde las prestacio-
nes para los distintosriesgos, imponiendo condiciones de contribuciónsemejantes
y uniformandolas reglas sobre períodos de carencia. 3. La reformadebía contem-
plarsecon una unificación administrativa;la idea central es que todos los servicios
de seguros sociales, de asistencia y de empleo debían reagruparse formando un
Ministeriode Seguridad Social, de lo cual resultaría una centralización para los
asegurados,la desaparición de conflictü§de competencia y de posibles fraudes.
El informe contenía además otras dos proruestas dentro de una concep-
ción más amplia: una, la reorganización del seguro nacional es inseparable de
la creación de un Servicio Nacional de Salud, encargado de la prevención y el
tratamientode las enfermedades y de la rcadartación médica para el empleo, la
otra, era la elaboración de una rolítica cconómiGl de "pleno empico".
La influencia del informe ilevcridge ha sido notable en la opinión Y en l,1 s
legislacionesnacionales. Muchos Estadosreorgnnizaron sus sistemas de .itcncicín
de riesgos sociales o los perfeccionaron insrirándose en l.is cnnccpcioncs de
Beveridge.

26 GERARDO
ARENAS
MONSALVE
• Fue naturalmente en Gran Bretaña donde el Informe ejerció la más profun-

da influencia: el partido laborista lo adoptó rápidamente y pidió su apliG1eión in-
mediata. Los proyectos gubernamentales, aunque finalmente menos ambiciosos
que las propuestas de Beveridge,desembocaron en tres leyes: la de subsidios fa-
miliares (1945),la de accidentes de trabajo (1946) y, la de seguros sociales (1946).
La política social de Gran Bretaña se completó con una ley de servicio nacional
de salud (1946) y la ley de servicios de asistencia y previsión social (1948).
• En Francia, la legislación en este campo era también la resultante de un

conjunto inorgánico de medidas, de modo que las concepciones presentadas
por el Informe Beveridge encontraron terreno favorable, aparte de circunstan-
cias propias locales originadas en las dificultades de la guerra. La reforma a la
legislación francesa de 1945 plantea la unidad del seguro, la unificación de los
servicios de gestión y la extensión en el futuro del sistem.i .i nuevos beneficiarios
y a nuevos riesgos. Aunque inspirado en el plan Beveridge, el sistema francés de
seguridad social ostenta una particular originalidad.
• En otros Estadosde Europa Occidental se reorganiz.iron los sistemas de se-

guridad social. Así lo hicieron Bélgica (1944), Luxemburgo (1944) y España (entre
1942 y 1950). El movimiento de reforma fue menor en Suiza (1946) y definitiva-
mente menor en Italia y Alemania, por sus condiciones políticas y económicas al
finalizar la guerra. Por las mismas razones, en Europa Oriental no se produjeron
reformas importantes desrués de la reforma rusa de 1933.
• Finalmente, puede decirse que no hay país en América Latina que no haya
procedido, después de los años cuarenta, a introducir reformas más o menos
amplias en su legislación de seguridad social. Colombia lo hizo con la Ley 90 de
1946 que instituyó por primera vez un régimen de seguros sociales.
5. EL MOVIMIENTO INTERNACIONAL EN FAVOR DE LA SEGURIDAD

SOCIAL Y SU CONSOLIDACIÓN
Anota Durand que al igual que la guerra de 1914 había hecho nacer un
estado de opinión favorable a las reformas sociales, en el curso de la segunda
guerra mundial un importante movimiento internacional contribuyó al triunfo de
las nuevas concepciones sobre la seguridad social.
Tres grandes manifestaciones internacionales pueden dar cuenta de este

fenómeno:
• En primer lugar, la Carta Atlántica, firmada por Roosevelt y Churchill en

1941, en la que los dos líderes aliados declaran que "la guerra actual. .. no de-
jará más que ruinas, si desde a~ora no preparamos el porvenir, elaborando los
planes para un mundo mejor"; Y proponen entre otras medidas, "establecer la
más completa colaboración entre todas las naciones, en e~campo económico,

u OíllGEII IIIOTITUCIOll~L(J[ LACíGuruo~o ~(hin 27
con d iin de .1s gur.u a t do las mejores condiciones de trabajo, una situaci6n
"on6mi J m,1sfav r.tblc y /J seguridad social''.
• En segundo lugar, la acción de la Organización Internacional del Trabajo

(OIT). la Conferencia Internacional de 1941, que sesionó en Nueva York, votó
una resolución que apoyaba la Carta Atlántica y pedía que se utilizaran las
instituciones y la experiencia de la OIT para poner en práctica esos propósitos.
Una segunda resolución se refería a la reconstrucción de la posguerra "sobre la
base de una mejora de las condiciones de trabajo, del progreso económico y
de la seguridad social". El tema fue retomado en la Conferencia Internacional de
1944, celebrada en Filadelfia, en la cual se adoptó una declaración importante
conocida como la Declaración de Filadelfia,que es actualmente la Carta Cons-
titucional de la OIT. En ella se destaca que la OIT debe propiciar la puesta en
práctica en todo el mundo de medidas adecuadas para conseguir "la extensión
de medidas de seguridad social con el fin de asegurar unos ingresos básicos a
todos los que tengan necesidad de tal protección, así como la asistencia médica
completa; una protección adecuada de la vida y de la salud de los trabajadores
en todas las profesiones, y la protección de la infancia y de la maternidad''. A
partir de Filadelfia, las cuestiones de seguridad social ocupan lugar importante en
la agenda de las conferencias de la OIT y desde 1941 no ha cesado de desplegar
importantes esfuerzos en esta materia.
• Finalmente, aunque más limitada pero no menos importante fue la acción
de los Estados Americanos en favor de la seguridad social, iniciada desde los
años treinta y que culminan, ya en la posguerra, con la Conferencia Internacional
Americana de Bogotá (1948), en la que se aprobó la Carta de la Organización
de Estados Americanos y la Declaración Americana de Derechos y Deberes del
Hombre. En la Carta, los Estados declararon que ''la justicia y seguridad sociales
son la base de toda paz duradera"; y en la Declaración, señalaron que "toda
persona tiene derecho a un seguro social que la proteja contra las contingencias
del paro, la vejez y la incapacidad que resulte de cualquier causa''.
Resultado de lo anterior, es la trascendencia que adquirió la política de e u-

ridad social en el mundo, de la cual son manifestaciones primordiale el pr e~o
de constítucionalización de la seguridad social y, su inclu ión entr I . er h _,
humanos en las declaraciones internacion;ilcs.
• Respecto d •I primer i1spccto, e decir, la incorpora ión de l., ·t• ~uri b 1
SO<.ial e:nlas Constitu ion , abe cñal.u que, a dif ren iJ dP 1.1. on tit 1 ·i r t
dr:I siglo XIX, de: conl<~nido pur.im •ntc político, 1.i~Con titrn i mt• · d •I i:1{ \ \,
rl-servanun espacio im¡ ort,1111t• ,l lo, prohlt•m,h ('< onómin,, · 1.11 • • d •n r l
de los cuale~ al ;rn1,1 signific,H i,'>n l.1 e on ,1gr,1< i( n ,, (' ,. niH•I n lJlll.ltl\l 1 dt• b
protección dC!sc:gurid, d 'Joc.ial.
. • Sobre el s<.!gundo,es impurtantP dht,lc.11 t.•Ip.,pd ¡lh~ ,h1gn., ·' 1.1:-f'·
gundad social la Dc:clilración Univcrsill de lo Dl•rt•t-ho~ t hun.uHh, ,lpH>h.l b

28 GERAROO
ARENAS
I.IONS.l.L\!E
por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 1O de diciemb_rede 19~8.

La Declaración afirma que "toda persona tiene derecho a la segundad sooal"
(art. 22) y también -✓a un nivel de vida suficiente para asegurar su salud, su
bienestar y el de su familia, concretamente por medio de la alimentación, ... la
vivienda y la asistencia médica ... Toda persona tiene derecho a la seguridad
en caso de paro, invalidez, viudedad, vejez o en otros casos de pérdida de sus
medios de subsistencia como consecuencia de circunstancias independientes de
su voluntad".
6. LA CRISIS DEL ESTADO BENEFACTOR Y SU IMPACTO

EN LA SEGURIDAD SOCIAL
El modelo de seguridad social que surge en el mundo hasta la segunda

posguerra, tal como se ha descrito hasta aquí, es un modelo que se asume plena-
mente dentro del llamado Estado interventor de bienestar o Estado benefactor, en
el cual el ;:iparato estatal tiene un papel específico como actor económico para la
búsqueda de opciones de bienestar colectivo y superación del conflicto social. A
partir de los años setenta, el mencionado modelo económico comienza a hacer
crisis, la que se evidencia de manera primordial en la década de los ochenta,
transformado el modelo intervencionista en un modelo en el cual se redefine el
papel del Estado en la sociedad.
Conviene indagar, con algún detalle, en esa transformación del Estado bien-
estar y en el impacto que tales cambios tuvieron en las políticas específicas de
previsión y seguridad social<7 l_
Como ya se ha indicado, al finalizar el siglo XIX,el modelo de Estado liberal

burgués es un modelo agotado por la exclusión política de los sectores popula-
res y por la aparente abstención en la regulación de las relaciones económicas.
Factores como la extensión del sufragio universal, los movimientos obreros y
la búsqueda de integración política de los sectores populares fueron quitando
legitimidad a este modelo y dieron paso a la afirmación de los derechos sociales
que, s~ caracterizan ~or asignar al Estado so':ial la responsabilidad de corregir
las des!gualdades so~r_ale_s y c~lturale~. Ad~mas, las concentraciones del capital
y la p_rrmera gra~ crrsrs frnancrera evrdencran que la producción no puede ser
mane1ada exc!usrvamente por el mercado y exige al Estado asumir la autoridad
en la econo~ra. La~ cont_radicciones del mercado se traslad,111así al Estado y las
dos tendencias -ex,genc~as ~el ~st~do social y fortalecimiento del c.ipitalismo-
se concretan en la experrcncra hrstorica del Estado benefactor.
(7)
'd d · 1 1E d 1
t
Cf. Paganini, Mario O., Las pnlític,H rJ,, pr1•vlslón t•I f t 1 f0 / f ·t [ t
\ '< ll'/11' ,rt <>r, n: •' t•~u-
r1 a socia y e , ~la o moc.crno. ~Co1•,liclón foni O di• Cullm,1 Ít rnH,mir,,, I.M.S,;. ,.
1.M.S.S.S.T.E.,Mcx,co, 1992, pp. by ss.

ELOíllGENINSTITUCIONAL
DELA SEGURIDAD
SOCIAL 29
6.1. Loslogrosy debilidades

del Estadobenefactor
Después de la segunda guerra mundial se consolidó el Estado benefactor, y
sus principios fueron aplicados en todos los países centrales independientemente
de la ideología de los partidos de gobierno. Tales principios pueden sintetizarse
así:
• El Estado benefactor supone "un conjunto de mecanismos destinados a

mejorar las condiciones de vida de la población mediante la responsabilidad es-
tatal al asegurar adecuados niveles de ocupación e ingresos salariales, un sistema
de transferencias para la cobertura de contingencias que afecten necesidades
básicas de las personas, y proveer servicios sociales y ciertos bienes".
• Desde el punto de vista de la hacienda pública se consolidan como prin-

cipios de la política social la obligatoriedad y universalidad de las contribuciones
y las prestaciones, como también la solidaridad orientada a la redistribución de
la riqueza nacional.
• Hay una institucionalización de las relaciones entre el capital y el trabajo.

En este sentido puede decirse que el Estado bienestar implicó un acuerdo polí-
tico en virtud del cual los asalariados canalizaron sus demandas económicas y
sociales a través de los mecanismos de la negociación colectiva.
• Estambién característico del Estado benefactor el activo papel del Estado

en la gestión macroeconómica. "El Estado asume la reconstrucción directa del
proceso de acumulación mediante la gestión monetaria y fiscal, el desarrollo de
un sistema crediticio público, la regulación del comercio y las tarifas, la produc-
ción directa de bienes y servicios y la construcción de la demanda, asegurando
un nivel mínimo aun en épocas de depresión".
• Con el modelo keynesiano se busca resolver el estancamiento económico

mediante una acción estatal que impulsa el aumento de la capacidad de con-
sumo social. El crecimiento de la capacidad de demanda se logra por diversos
medios: la fijación de salarios mínimos y el incremento del salario directo; el
aumento del sector asalariado en su conjunto; la extensión de las garantías adi-
cionales del Estado benefactor a través de la asistencia )' seguridad social.
Con el surgimiento del modelo fordista de empresa, el capitalismo industrial

conoce su edad de oro, cuando el crecimiento parecía no tener límites y b eco-
nomía mundial tenía una cxp.1nsión sin preccrfentes. "El éxito del círculo virtU(ro
posibilitado por el Estado bcnef.1ctur otorgaba un consenso irfeológico füm ',
que trascendía las frontcrils de lo~ países y los signos políticos dl• los g )hil'íllº'·
llegando a constituir el 'sentido común' ele l,1•~pocíl".
A finales cJc la década de lo'> ses •ntíl surgen lo lími1t•.; dP 1.1t•,p.n, ión
económica y signos claros de erosión de los elPnu•ntns dPI n1oclt•lo. ·o~, los
problemas del petróleo en los arios setenta ílparcce lil crisis dt• t•st,uK~ll\ll-' 1110
·,t"

30 GERARDO
ARENAS
MONSALVE
con una inflación que se mostraba poco sensible a las soluciones tradicionales
de la economía keynesiana. Como causas de esta crisis pueden señalarse, entre
otras, las siguientes:
• Un factor a tener en cuenta es el agotamiento del acervo tecnológico
en que se había sustentado el modelo. No existen posibilidades de introdu-
cir innovaciones que respondan a las restricciones en la acumulación de capital
originadas en encarecimiento de los insumos y en las limitaciones de la de-
manda.
• Otro factor es la progresiva caída de la productividad en el método fordista

de organización empresarial, con un aumento del capital fijo respecto al trabajo,
que provoca el descenso de la tasa de rentabilidad. El empresariado reacciona
buscando la internacionalización de la producción, en perjuicio del crecimiento
del mercado interno y de los niveles salariales alcanzados. Se presenta así una
crisis del empleo con efectos negativos sobre el Estado benefactor.
• Aparte de los efectos económicos de la crisis, el Estado benefactor resulta
cuestionado en sus principales fundamentos. Comienza a debatirse, entonces,
que la política de igualdad excluye la responsabilidad de la sociedad en la
atención de las necesidades y en la búsqueda del bienestar. Los mecanismos
del Estado bienestar comienzan a ser vistos como centralizados, burocráticos y
sectorizados. Además, al Estado benefactor se le imputa su manera absorbente
de resolver los conflictos sociales, despojando a los afectados de toda injerencia
en la solución de sus problemas, en la discusión de las soluciones y en la gestión
de los servicios.
6.2. Laspropuestasfrente a la crisisdel Estadobienestar

Aunque es muy prematuro para percibir tendencias definitivas,al parecer,
dos tipos de propuestas se plantean frente a la crisis del Estado bienestar: las
propuestas de tipo neoliberal y las propuestas del "liberalismosocial".
1) Laspropuestasneo/ibera/es,(que son llamadas por algunos neoconser-
vadoras),aparecieron desde el comienzo de la década del setenta prometiendo
controlar la inflación, equilibrar las cuentas fiscales y reanimar la economía,
en esta visión, el Estado aparece como el responsable del estancamiento eco-
nómico y se atribuye la crisis a la distribución de los salarios. Las garantías de
ingreso ofrecidas por el Estadode bienestar pasan a ser vistas como contrarias a
la dinámica de la sociedad capitalista. Se exige entonces el retorno de las pres-
taciones sociales al ámbito del mercado en nombre de la libertad. Al devolver
al mer_c~~oe~papel de fijaciónde los salariosy del nivel de empleo, se impulsa
la flex1bil1zac1onlaboral. Enese contexto, la responsabilidaddel Estadose limita
al as_e?urami~nto de un ingreso mínim~mientrasque la producción de bienes y
serv1c1ossociales queda a cargo de entidades privadas.

DELA SEGURIDAD
SOCIAL 31
Este modelo neoliberal ha sido cuestionado no solamente por sus resulta-

dos económicos (no ha solucionado radicalmente la crisis), sino también por
sus implicaciones políticas y sociales: no hay disminución del Estado, pues las
condiciones creadas por estas políticas requieren una actuación burocrática
verticalizada y jerarquizante en beneficio de los sectores económicamente do-
minantes; además, al acabar con el principio de universalidad de los servicios
sociales, restringe la población beneficiaria a los sectores más necesitados,
creando así clases de ciudadanos y discriminando con efectos estigmatizadores
a los pobres.
Otra serie de cuestionamientos más profundos de este modelo tiene que
ver con la situación de los países en desarrollo y en particular, con el caso de
América Latina. Durand anota al respecto: "Resulta un tanto difícil atribuir la
crisis de nuestras economías a la acción del Estado benefactor y proponer su
abandono como salida, siendo que nunca existió algo que merezca tal califica-
ción y la mayoría de la población ni siquiera se ha beneficiado con algún sistema
que se le aproxime". Y explica luego que, el modelo que aquí predominó como
de intervencionismo estatal fue el de los Estados populistas que adoptaron el
modo de producción basado en el modelo de sustitución de importaciones, que
implicaba una fuerte intervención en lo que respecta a las condiciones generales
de producción y de infraestructura, mientras que su presencia fue muy débil en
relación con los sistemas de cobertura de necesidades sociales.
Con respecto a la seguridad social, "los sistemas que se construyen tienen
un mayor apego a los sistemas de seguros sociales que a la lógica de la seguridad
social de posguerra conocida en los países centrales. Los métodos de financia-
miento no aparecen vinculados con instrumentos fiscales de carácter progresivo.
Lacobertura presenta una gran segmentación, beneficiando principalmente a los
grupos con mayor capacidad de presión en el sector industrial y de servicios,
pero con serias limitaciones para extenderse a la población rural y al amplio
sector informal".
En un contexto de estas características resulta muy cuestionable como
solución a los problemas, proponer el abandono per se de la acción estatal a
cambio de un modelo de seguridad social meramente privatista y centrado en la
competencia de la gestión privada.
2) las propuestas del liberalismo social (en las que cabe identificar a
1~social-democracia y al neokeynesianismo), no niegan la realidad de cri-
sis d_elEstado bienestar pero la sitúan en un contexto más amplio. Como lo
explica Moctezuma, esta corriente "reconoce que las bases del pacto social
que le dio vida está en crosis y en consecuencia, la tarea radica en construir
un nuevo compromiso social capaz de avanzar hacia estadios superiores de
modernidad y progreso social. En las modalidades específicas que asumiría
ese presunto compromiso y las responsabilidades sociales que en tal marco
corresponderían al Estado, varían las posiciones de uno y otro pensamiento;

no obstante todas elbs coinciden en el hecho de que cualquier sociedad re-
quiere ma 1or intervención estatal que la señak1da por los ncoliberales para
atemperar los desequilibrios del mercado y las desigualdades generadas por
éste"'•~'.En esta línea de pensamiento se sitúa el pensador Clauss Offe, quien ha
señalado que antes que la supresión del asistencialismo estatal resulta más pro-
bable ·la emergencia de nuevas formas de mediación orientadas a determinar la
dosis correcta de expansión para el Estado de bienestar, compatibles tanto con
las e.xigenciasde acumulación como con las demandas clave de las organizacio-
nes de la clase trabajadora" 191•
En el marco latinoamericano se señala que las propuestas del liberalismo

social deben procurar un Estado moderno, menos intervencionista y más promo-
tor de las libertades ciudadanas, pero muy conciente del carácter irrenunciable
de sus responsabilidades básicas. Para el SELA(Sistema Económico Latino-
americano) hay cinco funciones prioritarias e ineludibles para el Estado: 1) la
coordinación macroeconómica; 2) la conducción de las relaciones económicas
internacionales; 3) la inversión pública en infraestructura;4) la promoción de la
ciencia y la tecnología; y 5) la preservación de los servicios sociales. Con respec-
to a este último aspecto, en el cual se enmarca la seguridad social, se señala que
"de ahora en adelante el punto nodal del debate se relaciona más con las formas
y modalidades que debe asumir la participación del Estadoen lo social, que con
su eventual y completo repliegue en ese terreno. Dicho de otro modo, ya no se
cuestionará la legitimidad del intervencionismoestatal en áreas donde no llegue
la iniciativa privada; lo que debatirá es la calidad de los servicios que presta el
Estado y la eficacia y eficiencia con que gestiona su prestación, juzgándose su
concurso no sobre bases ideológicas sino en función de indicadores pragmáti-
cos. Si el Estado es capaz de administrar los servicioscon calidad y eficacia en los
rubros no resueltos por los mecanismos del mercado, su concurso será aceptado;
de lo contrario, la impugnación se mantendrá constante"11º).
6.3. Lastendenciasespecíficasde los sistemasde seguridadsocial

Enel contexto de reformas al modelo económico de Estado, los s6stemasde
seguridad social, tanto en el mundo desarrollado como en los países en des,uro-
llo, han venido enfrentando transformaciones que proyectan nuevas tendencias
e interrogantes sobre su futurd 11).
(8) Cfr. Moctczuma Barragán Javier, TrndPnci.1sdí' la srguridad soci,1/, [n: la S<'~urici,,ci
social y el E~tado moderno, oh. cit., rr. 47fl y ss.
(9) Ibídem.
(10) Ibídem.
(11) Cfr. Mesa Lago, Carmelo y Witt<•,1oteM. lfr¡:fnw,ws /1l'n5ÍCJ11,1/1•
PII 1•/wno \CU)' 1•11f.1
región andina: Panorama,/Jro/Jlt·m,H, /HO/JtW}l,H. 1n: lfr¡:ím1·1w, pl'mh,11.,I,·,.1nu1l.

DELA SEGURIDAD
SOCIAL 33
• Una primera tendencia que se percibe es el cambio tecnológico, que hace

imposible que el mercado laboral crezca de conformidad con el crecimiento
demográfico. Lo que se vislumbra es un incremento de las tasas de desempleo y
una oferta excesiva de trabajo que incrementará las ocupaciones informalesy el
subempleo. En ese contexto, los sistemas de seguridad social enfrentarán graves
problemas en su financiamiento.
• Otra tendencia que se percibe es el creciente interés del capital financiero

privado por el manejo de los recursos del sistema de seguridad social. Losgran-
des volúmenes de recursos de la seguridad social tienden a ser administrados por
el sector privado, que ofrece mayores opciones al usuario.
• En virtud de la tendencia antes descrita, la gestión de la seguródadsocial
ya no se concibe como exclusivamente estatal, sino que la gestión a cargo de
entidades privadas forma parte de los derroteros actuales del sistema. En esta
fase, surgen entidades especializadas en el manejo pensiona!,en los servicios de
salud y en el aseguramiento de los riesgos profesionales.
• Otra tendencia permite apreciar la crisis por la que atraviesan~osmodelos
pensionales tradicionales, en la medida en que se han visto seróamente afec-
tados por los cambios demográficos y la imposibilidad del Estado de destinar
mayores recursos a su financiamiento. Como alternativa surgen los sistemas de
financiamiento basados en la capitalización individual,algunos en forma com-
plementaria y otros como definitivos sustitutos del sistema tradicional de los
seguros sociales.
• Los costos que gravitan cada vez más sobre los regímenes pensionales
exigen que los requisitos para la jubilación se vayan volviendo más estrictos:
hay una tendencia a mayores edades pensionales, basada además en la mayor
esperanza de vida de la población. Las cotizaciones tienden a protongarse en el
tiempo y la cuantía de los beneficios pensionales tiende a disminuir.
• Lossistemas de salud de la seguridad social enfrentan cada vez mayores
costos, sobre todo por las necesidades investigativas,la creciente obsolescencia
de los equipos y por la aparición de nuevos retos científicos para la salud. Estos
elevadoscostos han propiciado privatizaciones de los sistemas de salud, mayores
~otizaciones, mayor participación del usuario en el costo directo del servicio,
limitacionesde cobertura y a necesidad de una mayor racionalización del uso
de los servicios.
(Cont. nota 11)

Bogotá, 1992, p. 9 y ss; Tamburi, Giovanny: Financiación de la sc¡:uricfadsocial. En. De-
. recho Socia_lNº 38. Colegio de ~bogados del Trabajo, Uogotá, 1994, Jl~· 61 Y_ss;ll~p~~
Guerra, Guillermo. Reformas recientes a la seguridad social en Suraménca. En. Dcrcc
Social Nº 39. Colegio de Abogados del Trabajo. Bogotá, 1994, pp. 111 Y55 ·

• tr,, tt'ndenriJ de b seguridJd sori.:11se11,1la ciuc en virtud de líl creciente
intt'ft1~ ,¡ 1uli--,, ion d, b vid; económic,1 , de los prm: sos d~ intcgra~ión eco-
en el iuturo. bs políticas nacionales cl sl'guncl,1cisoc1<1l
, · mi ',1 l'\.'~ion,11. tcndc-
r,1n..1 fom~,b~e de conformid.:ldcon ritcrios rcgionJlcs más ciuc con apego a
las m für.:i.iones parti ulares de cad,1país.
L.1primer.:i.d ·cada del siglo XXIpl,1ntea importantes interrogantes y retos

a los sistem,1sde seguridad social en el mundo. Al respecto las más recientes
tendencias c-eneralespueden sintetizarse en los si0 uientes puntos:
• En primer lugar, cabe señalar la preocupación de los organismos inter-
nacionales a nivel mundial por la cobertura, la financiación )' el futuro de la
seguridad social. Al respecto existen gran cantidad de estudios y análisis de insti-
tuciones como las Naciones Unidas, a través de la Cepal(12i, el Banco Mundialt13 ,
la Asociación Internacionalde la Seguridad Socialt1-1>,etc. Igualmente se destacan
los estudios, a nivel regional, de la Asociación Iberoamericana de Seguridad
Social y el Centro Interamericano de Estudiosde Seguridad Socialnsi.
• LaOrganización Internacionaldel Trabajo,OIT,continúa examinando tan-
to el funcionamiento de los sistemas de seguridad social como la solución a los
problemas que plantean. En la 89.º reunión de la Conferencia Internacional del
Trabajode 2001 se aprobó una resolución y un informe(161 relativosa la seguridad
social en los cuales se planteó la importancia y actualidad de la seguridad social
como derecho humano fundamental e instrumento esencial para crear cohesión
y de ese modo contribuir a garantizar la paz y la integración social; también
destacó su importancia para la integración política, la participación ciudadana y
el desarrollo de la democracia, "ante la mundialización y las políticas de ajuste
estructural, la seguridad social es más necesaria que nunca".
Dentro de las conclusiones del informe se destaca que no puede existir

hoy un modelo único de seguridad social, sino que cada sociedad debe elegir la
(12¡ En 1~pá~ina de Internet \\'W\J ,eclac,org. pueden consult.use m,h de un Cl'ntrn,u de

puhl,cac,ones de la CepJI sobre seguridJd social.
(13)
~'e:':-~~,
ejemplo, Holzmann, Robcrt )' H!nz Rid1:1rd,Soportt,df'I í11~n'so t' onómi
O t'/l
a HJ Czen r/ ,gfo XXI, Un? perspect,1\'J inlC'fll,JC/On,1/ t/í' /o. _; tem,1. dt• ¡wnsi , 11p 5 ,. t
0
sus rf:.fo~mJ , Banco Mundial. llogol,l, rn ccwdición con Ma)'ol Edirio1wsS.A.. ~ll )h.
( 14)
Es_ta_<:nt,~ades la orga_ni1,Hi(111 inll'rnacion,11 lldt•r, ,1 nivl't rnundi.it, (llll' ron~it•~,, ~ t.
m.,n,s~dracd1onc~ yldorg;1n~~rnm d,· wgurid,1d oc i.11n,1ciu11,1lt•~. Su mi,ión t~ ·11n;m,~,\'; h
segur, a soc,a ,n~m,c l lO 11111
., , J f ' •
1
'n\ion ·ol ,., 1 t' 1111m111ulo,·n ¡11,K,•,o dt· l•l,lh lli. ,.•
111111 ·' 1t
c1on, a traves, e I omt•nlo de•ll , ,,1 · · , 1 t · · · " ~ ~-
G.,ne b ra, en "-'155· / f , t ~e l'IH ,,1 t n ., .ic i111111lr,H ll II dt• l.\ H'l't11id.1d,ri ·ill"
. n 01111,, anu,1/ .!OClll·'lll09, , on,i. " · ' ·
{ 15) En las páginas de ln1crne1wm..ui.1• ..,,, v1 ~i~.\Y..,(!U.1.HhJl~
, .· •
contrarsc·damp l ... f .· . = .. lf' pt'Cll\',lllll'llh·, lHH'dt' t'll•
d 1a·in 1orm.,ué)n ~obrl' l,t) •l\.l,vul•, 111, 5 v, ,lil,1'11.., t 1·lll\t':- , 1,, t•~tos
1
. . •
,111•,uu\mos
de segun a socia . o -
(16) 1, ..woi.
OIT, Seguridad social: un nut>voconscmo, Gincl.1r,

DELA SEGURIDAD
SOCIAL 35
mejor forma de garantizar la seguridad económica y el acceso a la salud: "Esta

elección reflejará sus valores sociales y culturales, su historia, sus instituciones
y su nivel de desarrollo económico. No obstante, todos los sistemas deberían
ajustarse a ciertos principios básicos: "las prestaciones deberían ser seguras
y no discriminatorias; los regímenes deberían administrarse de forma sana Y
transparente, con costos administrativostan bajos como sea factible y una fuerte
participación de los interlocutores sociales. La confianza pública en los sistemas
de seguridad social es un factor clave para su éxito".
El informe plantea dentro de los grandes retos de los sistemas de seguridad
social, los siguientes: la extensión de la cobertura, especialmente a los sectores
en situación de informalidad; la búsqueda de la igualdad de género; el impacto
del envejecimiento de la población y su repercusión en la financiación de los
regímenes pensionales y de salud; etc. Para el año 2011 la seguridad social será
uno de los temas a tratar en el orden del día de la Conferencia Internacional del
Trabajo.
• Una tendencia de los sistemas de seguridad social que se registra en
los últimos años consiste en examinar las ideas y las políticas en torno al con-
cepto más amplio de "protección social". Según sus analistas, la tendencia hacia
los modelos de protección social implica considerar fenómenos contemporá-
neos como el crecimiento de la informalidad,el desempleo juvenil, la aplicación
de esquemas de flexibilidad laboral, el envejecimiento poblacionat el tamaño
de la pobreza y la exclusión, etc.(1n. Esta tendencia se considera valiosa, en
cuanto amplía el panorama de la política social a aspectos concomitantes con
los problemas que aborda la seguridad social, siempre y cuando no contribuya
a desdibujar los contenidos técnicos y los avances consolidados de la seguridad
social. Cabe preguntarse, por ejemplo, si los beneficios que se están creando
en muchos países, incluido Colombia, son meros subsidios estatales precarios
en lugar de constituir un auténtico derecho para los beneficiarios, que es lo que
caracteriza los verdaderos sistemas de seguridad social.
• Un hito reciente en la evolución de la seguridad social en el mundo ~o
constituye la aprobación, en marzo de 2010, de la Ley de salud en Estados Uni-
dos propuesta por el gobierno del presidente Obama, conocida en inglés como
el Pa!ientProtection and Affordable Care Act, y cuya implementación plena se
preve en un lapso de diez años. Desde el punto de vista de la equidad social y
el desarrolloglobal, la reforma de salud representa un paso en la superación de
la paradoja de la sociedad norteamericana de ser simultáneamente la economía
~á: poderosa del mundo y el único país desarrollado que carece de un sistema
solido y global de seguridad social sin un sistema universal de salud pública,
pues los avances de la época del new dea/ se quedaron a mitad de camino. En
(l ?) Cortés González, Juan Carlos, Derecho de fa protección social, Legis, Bogotá, 2009, P· 41.

36 GERARDO
ARENAS
MONSALVE
segundo lugar,la nueva legislaciónrepresenta un avance ideológico en cuanto

vuelvea destacar que el esfuerzo individualno basta para la superación de las
contingenciassociales.Finalmente,esta reformapone de presente que la acción
estatalde impactosocialmuchasveces debe enfrentarla oposición del poder del
capital financiero,y específicamentedel sector asegurador. La reforma se pro-
pone superarlas prácticasdiscr~minatorias de las aseguradoras,crear un nuevo
plan de seguropúblicoque ampare a las familiasmás desprotegidasy estab~ecer
un programade subsidiosdirigidono solo a quienes contraten el nuevo seguro
públicode salud sino también a los que adquieran los seguros privadosnm.
(18) Síntesis lomada de diversos sitios de Internet: ,1Ob,.. . .

zine.com;www.abc.es:www,ílroericannro ~h edia,com,www.contactomaj!d:
~............. U4.-g
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QillO.ii,
[U:C~SSill:il www.liJDi)ejon el; e Ie.
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Capítulo 1 y 2

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l ~ . ·' l l ' :,. r .

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La seguridad social aparece en el mundo moderno, como un valioso ins-

En una primera aproximación, la seguridad social, es un instrumento de

p Para llegar a la idea o oncepto de segurid, 1d social, el prnÍt.'sor Alm,111sa

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pletos, para culminar en la idea de seguridad social como el mejor instrumento

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~ec~de l_osmedios indispensables para satisfacer su subsistencia, ya sea por su

. Los beneficios asistenciales se clasifican en tres tipos, dependiendo del su-

Como instrumento protector de necesidades sociales la asistencia familiar

• En primer término, es un instrumento individualizado de protección, ya

• Es un mecanismo de políti .i sociíll dPI1:tado qur no solo toler.1l,1,1Sis-

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• El beneficiado o asistido carece de un derecho subjetivo a la protección,

• El objeto de la asistencia consiste en asignar dinero o servicios con los

3. LA PREVISIÓN COMO MEDIDA PROTECTORA DE NECESIDADES

En un estadio superior a la asistencia se encuentra la previsión como meca-

1)E/ ahorro. Es una medida de previsión individual y voluntaria, mediante

Como instrumento de protección, el ahorro tiene ventajas apreciables:

• Tiene el valor moral de saber que es el individuo, sin depender de nadie,

• Es un mecanismo de fácil disposición que tiene la persona para atender la

• Desde el punto de vista económico y social, el ahorro frena la tendencia al

Pero el ahorro registra inconvenientes como instrumento protector de ne-

• E~ economías inflacionaríc1s 1•1ilhorro t•st,1 t'Xf>tlt·~to ., t., d,·pwt i,\ ·i,\n

• Por se~ un mecanismo de previsión individual, no permite que haya un

Al e~a_luarventajas y limitaciones, los analistas concluyen que el ahorro

2) El mutualismo: El mutualismo o la mutualidad es la primera modalidad

• En principio, la mutualidad está constituida por una pluralidad de sujetos

• En la mutualidad hay un mecanismo de ahorro efectuado individualmente

• La mutualidad tiene como objetivo superar las necesidades sociales pre-

Como instrumento protector de necesidades sociales, la mutualidad tiene

• Supera a la asistencia, en cuanto el i~d_ividuo necesitado no solo tiene

• Frente al ahorro, tiene la ventaja de repartir las necesidades de cada indi-

• La actividad mutual no tiene finalidades comerciales, en cuanto que no

No obstante, la mutualidild registra también inconvenientes como los qu ...

• Un inconveniente se deriva del carácter voluntario ele la .1grup~ción,en

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• También hay dificultades originadas en las diferencias de _ingresos}' ~c~e-

El seguro privado ofrece también ventajas e inconvenientes. Sus principales

4. LOS SEGUROSSOCIALESCOMO MEDIDA PROTECTORA ESPECÍFICA

Los se~ur?s socia_l~s.

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• Es un -eguro qu íl. umc la modalidad de prol •cción en favor cfotcru:ros:

• No obsta~te, el seguro social es mucho más que un seguro en favor de

• En su origen, el seguro social es obligatorio, en el sentido de que surge

• En su regulación, los seguros sociales escapan a la esfera de la autonomía

• Elseguro social presenta una clara naturaleza jurídica de derecho público,

• Marginan de la protección .irnplic,r,s,· h>u• cfp l.1pohl.tción, qut· l unl ¡,·~,

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ción a sectores de trabajadores independientes, no logran cobijar el conjunto de

• En el seguro social .se establece un régimen asegurativo _por ~~da ~no de

• Los sistemas de seguros sociales tienen un carácter parcializado y cubren

• ~es?e el punto de _vi~tatécnico, los seguros sociales implican el a 0

Las características descritas rlélnl . .

En tal sentido se establece la distinción entre la política y el derecho de la

• La política de seguridad social consiste en la búsqueda de ese ideal de

6. ELCARÁCTER"HISTÓRICO" DE LOS MECANIStv\OSDE SATISF,\CU<..

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• La asistencia, el ahorro, el mutualismo y el aseguramiento privado co-

• La asistenciay el mutualismo tienen gran arraigo en la historia del capita-

. • Ha~ una modalidad contemporánea ·de la asistencia pública que por su

(3) Almansa Pastor, ibídem, pp. 33-34.

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