Repensando los modelos de participación ciudadana, lecciones en Pandemia

Autor: Mg. Ing. Juan Carlos Pasco Herrera

I. Introducción
La Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2009) entiende
por participación ciudadana en la gestión pública al “proceso de construcción ciudadana en la
gestión pública social de las políticas públicas que, conforme al interés general de la sociedad
democrática, canaliza, da respuesta o amplía los derechos económicos, sociales, culturales,
políticos y civiles de las personas, y los derechos de las organizaciones o grupos en que se
integran, así como los de las comunidades y pueblos indígenas”. También plantea que la
participación ciudadana implica “un proceso de construcción social de las políticas públicas.
Es un derecho, una responsabilidad y un complemento de los mecanismos tradicionales de
representación política”. En ese sentido, la participación ciudadana debe tener un propósito,
busca generar mayor valor público y contribuir a la gobernanza pública”.

Otra aproximación útil sobre participación ciudadana es la desarrollada por Cruz-Rubio, C.

(2013), en tanto la define como aquellas acciones y decisiones a través de las cuales “el público
puede ejercer su influencia sobre el trabajo del gobierno si participa en los procesos
conducentes a la definición de políticas gubernamentales y de servicios públicos. Sociedad
civil, el público las empresas y el gobierno interactúan usando las TICs y el open data en torno
a objetivos comunes a fin de desarrollar la innovación y lograr la creación de valor público”.

Una clasificación vigente en cuanto a niveles de madurez/tipo y alcance del compromiso, se

puede encontrar en el Espectro de la participación desarrollado por la organización
internacional IAPP (International Association for Public Participation). En ese sentido, plantea
como niveles el Informar, Consultar, Participar1, Colaborar y Facultar, siendo esta última el de
mayor nivel de alcance en tanto implica poner la decisión final en manos del público.

Por su parte, en la “Recomendación del consejo sobre gobierno abierto emitida por OCDE” del
2017 la OCDE plantea que todas las partes interesadas pueden involucrarse en el ciclo de
políticas públicas y en el diseño y entrega de los servicios públicos. En ese documento, la
participación se plantea a partir de niveles siendo el más básico la Información (como una
relación unidireccional en el cual el gobierno produce y entrega información a las partes
interesadas) para luego avanzar a la Consulta (que implica una relación bidireccional en la cual
las partes interesadas brindan su retroalimentación al gobierno y viceversa) y finalmente la
Participación activa (cuando las partes interesadas tienen la oportunidad y los recursos
necesarios para colaborar durante todas las fases del ciclo de políticas públicas y en el diseño
y entrega de servicios públicos). En término de OCDE (2021) en la fase de Participación Activa
se “reconoce la igualdad de posición de los ciudadanos a la hora de establecer la agenda,
proponer opciones de política y dar forma al diálogo político, aunque la responsabilidad de la
decisión final o la formulación de la política en muchos casos recae en el gobierno”.

Por otra parte, es de destacar que la participación ciudadana se encuentra imbricada con
ámbitos tan relevantes como la Democracia, los derechos ciudadanos, así como las políticas

1Para el IAPP, Participar implica trabajar directamente con el público a lo largo del proceso para asegurarse de
que las preocupaciones y aspiraciones del público se entiendan y se consideren de manera consistente. Mientras
que Colaborar, como un paso de mayor alcance implica asociarse con el público en cada aspecto de las
decisiones, incluyendo el desarrollo de alternativas y la identificación de las soluciones preferidas
1
y gestión pública. Para Dahl (2012), la Democracia ofrece oportunidades para la Participación
Efectiva entendida como la necesidad que “antes de que se adopte una política por la
asociación, todos los miembros deben tener oportunidades iguales y efectivas para hacer que
sus puntos de vista sobre cómo haya de ser la política sean conocidos por los otros miembros”.

Complementariamente, Dahl (2008) plantea como fundamental para la Democracia a la

existencia de la Igualdad Política -vinculada con la igualdad intrínseca- y donde “ninguna
persona está sin duda mejor calificada que otra para gobernar como para que se le deba
encomendar el gobierno del Estado con autoridad absoluta y definitiva”.

Es importante también lo que plantea Sartori (1987) en “Elementos de teoría política”, en tanto
distingue tres aspectos que deben considerarse cuando se define a la democracia: i)
Democracia como principio de legitimidad, que se apela al concepto de la democracia
participativa; ii) Democracia como sistema político, que refiere una democracia representativa
y, iii) Democracia como ideal. Sartori considera que en la democracia el poder está legitimado,
además de condicionado y revocado, por elecciones libres y recurrentes. Puede apelarse a la
figura de la Democracia Participativa, donde la toma de decisiones prevé la mayor
participación posible de los ciudadanos. Dicho de otra manera, la Democracia puede ser
entendida como una forma de asociación política en la cual todos sus miembros se encuentran
y son reconocidos con la misma capacidad para participar en el proceso de toma de decisiones.

Ello se ve complementado y reafirmado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos

a través de sus artículos 19 en tanto libertad de opinión y de expresión “Todo individuo tiene
derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a
causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas,
sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”; artículo 20 en tanto “Toda
persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas…” y directamente a
través de su artículo 21 donde establece “que toda persona tiene derecho a participar en el
gobierno del país directamente o por medio de representantes libremente escogidos…”.

Sin embargo, igual se aprecia que en muchas situaciones, como lo señala el CLAD (2020), “El
desinterés y el distanciamiento de la ciudadanía respecto a la política tradicional son signos
característicos de nuestras sociedades. Y la minoría que se involucra habitualmente está más
interesada en participar cuando los asuntos les afectan directamente, es decir, cuando estos
se corresponden con sus experiencias y prioridades, o cuando se sienten directamente
amenazados por las políticas que lleva a cabo el gobierno”. Pero, cuando se logra accionar
correctamente la participación ciudadana, tal como lo identifica la OCDE (2021):
La evidencia muestra que la participación, si se ejecuta bien, puede producir mejores
resultados de políticas que se basen en las necesidades de los ciudadanos, mejorar la
legitimidad de decisiones incluso complejas y desafiantes (Sheedy, 2008) y mejorar la
confianza pública en las instituciones gubernamentales y democráticas.

Otro ámbito relevante de la participación ciudadana es, el vinculado a su rol en las políticas
públicas y la integridad. Es así que, como menciona Pasco (2014) existe la necesidad de
impulsar la participación en tanto:
El interés por la supervisión ciudadana a estos asuntos tiene un doble propósito, por una
parte, reducir los niveles de corrupción mediante la publicidad de la información, y, por otra,
y como efecto secundario, promover una participación activa de los ciudadanos para esta
2
 tarea. La participación ciudadana en este sentido es tanto reactiva a los actos de corrupción
como propositiva para disuadir los posibles actos de corrupción. En sentido lato, las
democracias necesitan de ciudadanos suspicaces para poder funcionar; sin embargo, la
suspicacia tiene sus límites para promover una sociedad democrática

Por su parte, como lo plantea la OCDE (2018), las políticas públicas incluyentes y la toma de
decisiones basadas en la integridad, la participación y la transparencia legitiman y hacen que
las políticas sean más eficaces, infundiendo confianza en los ciudadanos sobre sus gobiernos.
En ese mismo documento, la OCDE detallaba su estrategia para prevenir la captura de
políticas públicas y promover la integridad en las decisiones públicas organizada en cuatro
ejes de acción como son: i) Igualar las condiciones para todos los participantes: Promover
la participación de los interesados; ii) Promover la rendición de cuentas de los responsables
de la toma de decisiones mediante Entidades Fiscalizadoras Superiores, autoridades de
competencia y organismos reguladores; iii) Abordar los riesgos de captura inherentes a nivel
organizacional a través de políticas de integridad internas y; iv) Garantizar la transparencia y
el acceso a la información. De lo anterior, se aprecia el vínculo de la participación con también
con la transparencia y rendición de cuentas.

A lo antes expresado, es importante agregarle los cambios propios que el uso intensivo de
tecnologías nos ha dejado como sociedad en estas últimas décadas. Temas como la Brecha
Digital, Agenda Digital, el Gobierno Electrónico / Digital, el Gobierno Abierto o la
Transformación Digital, así como la Nueva Gobernanza Pública son enfoques que se han
complementado y traslapado en la esfera pública en nuestros países. En ese sentido, en la
Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto emitida por el CLAD en Octubre del 2016 donde,
como parte del concepto de Gobierno Abierto se asegura el rol de la participación ciudadana
en tanto la define como “el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la
gobernanza pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación
ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la
ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación
de políticas públicas, para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el
bienestar colectivo”. Además en la Carta del CLAD (2016) mencionan que “En el plano del
gobierno abierto, la participación ciudadana como pilar deberá permitir no solo la construcción
social de las políticas públicas, sino también el aumento de las capacidades ciudadanas en el
seguimiento y control de las mismas” además se desarrollan 10 principios siendo uno de ellos
el de Apertura definida como “disposición y actitud al interior de un gobierno y las instituciones
públicas que enfatiza la importancia de la transparencia y el acceso a la información pública,
con el propósito de promover el trabajo colaborativo entre las diferentes áreas de la
administración pública, la participación ciudadana y la adopción de nuevas ideas, métodos y
procedimientos que permitan mejorar la capacidad de respuesta y la adecuada resolución de
demandas y problemas públicos”.

En concordancia con lo antes mencionado, la innovación pública viene avanzando en la línea

del trabajo colaborativo y los enfoques ciudadano, potenciando en su camino el valor de la
relación Estado – Ciudadano, la colaboración y cocreación de más y mejores servicios, más
próximos a lo que la sociedad requiere. En ese sentido, la Carta Iberoamericana de Innovación
en la Gestión Pública aprobada en Octubre de 2020, considera como uno de sus cinco pilares
de la innovación inteligente al modelo relacional democrático, inclusivo, abierto y
transparente y dentro de él menciona:
3
 Para que este modelo sea efectivo en las instituciones públicas se requieren unos
instrumentos vinculados a la innovación abierta: a) transparencia en los procesos y los
resultados vinculado a la planificación y presupuestación basadas en la creación de valor
público; b) participación ciudadana y de las organizaciones sociales en la
identificación de problemas; c) evaluación interna y externa (técnica y social) de las
instituciones, las políticas y los servicios basada en la creación de valor público; d)
evaluación del desempeño de los gestores y profesionales, en las que se incorporen los
resultados y las competencias innovadoras (creatividad, pensamiento crítico, orientación al
ciudadano o a la resolución efectiva de problemas, cooperación y trabajo en equipo).

Es entonces, en estos procesos de cambio para la sociedad y la gestión pública, que se

necesita repensar los modelos de participación ciudadana, más aun comprendiendo las
nuevas necesidades post covid, donde factores como la comunicación de riesgos, la
accesibilidad de la información y su oportunidad, la uniformidad de la información, y la nueva
forma de accountabilty que deberá ejercer la ciudadanía frente a los servicios y servidores
públicos, en un contexto adicional de distanciamiento y de uso intensivo de tecnologías y
modelos de síncronos y asíncronos de comunicación.

II. Reflexiones sobre Pandemia, Comunicación y Rol Ciudadano.

De lo expuesto en la introducción, es necesario que la participación ciudadana se consolide
como procesos de construcción colaborativa que generan valor público y, como lo menciona
Naser et al (2020), es necesario “en todas las etapas y procesos del ciclo de la gestión de
políticas públicas (diseño y formulación, implementación, seguimiento, evaluación), en todos
los sectores y a todos los niveles de gobierno (nacional, regional y local)”.

Por otra parte, es innegable el mayor acceso a información y empoderamiento a nivel del
ejercicio de derechos por parte de la ciudadanía, lo que se aprecia como un reto y, a la vez,
una oportunidad para fortalecer la gestión de nuestras entidades.

Sobre ello, la FUNDACIÓN KONRAD-ADENAUER (2020) menciona que “...las dinámicas

sociales plantean nuevos desafíos en la comunicación política y en la construcción social de
sentidos. La fragmentación que provoca la hiperestimulación afecta directamente las
instituciones y el poder que antes ostentaban las autoridades políticas. La institucionalidad y
el liderazgo tradicional se tambalean ante nuevos mecanismos de diálogo social y político que
reconfiguran los espacios de democratización y la participación de los asuntos públicos”.

A ello le sumamos que para asegurar mayor accesibilidad de la información y pertinencia en la

comunicación y relación con la ciudadanía es muy importante que el concepto tras el concepto
valioso y aglutinador de “sociedad” existen una combinación de subgrupos, perfiles e intereses
diferentes por parte de los ciudadanos y es responsabilidad de cada organización pública
poder conocer con cuales interactúa en el día a día si quiere realmente conocer sus
necesidades, “dolencias” y expectativas. Ello permitirá llevar adelante iniciativas acordes a lo
esperado, así como procesos de comunicación eficaces.

Ello es aún más relevante considerando la situación que venimos abordando con la pandemia
a partir de la pandemia del Covid 19. Un concepto que se fortalece en este período de
pandemia es el que impulsa la Organización Mundial de la Salud (OMS) a través de la
Comunicación de Riesgo (CR). Es así que en el documento de la OMS (2018), la CR es
4
entendida como “el intercambio en tiempo real, de información, recomendaciones y opiniones,
entre expertos y/o funcionarios y personas que se enfrentan a una amenaza (riesgo) para su
sobrevivencia, su salud o su bienestar económico o social. El objetivo final de la comunicación
de riesgos es que toda persona expuesta a un riesgo sea capaz de tomar decisiones
informadas para mitigar los efectos de la amenaza (riesgo), como el brote de una enfermedad,
y tomar las medidas y acciones de protección y prevención”.

Siguiendo con las orientaciones de la OMS, la comunicación de riesgos utiliza variadas

técnicas de comunicación que van “desde los medios de comunicación social a medios de
comunicación masiva, grupos de interés y motivación comunitaria. La comunicación de riesgos
requiere de la comprensión de las percepciones de las partes interesadas, de las
preocupaciones y creencias, así como de sus conocimientos y prácticas. Una comunicación
de riesgos efectiva debe ser capaz de identificar y poder manejar desde un inicio, los rumores,
así como la desinformación y otros desafíos de la comunicación”.

Entre las recomendaciones que se desprenden del artículo de la Universidad de Chile (2021)
para mejorar los temas de la comunicación en crisis están que “se deben intensificar los
esfuerzos tanto del gobierno como de la sociedad civil en sentar las bases para que se reduzca
la incertidumbre en cuanto a la toma de decisiones, especialmente del aparato gubernamental”
así como sensibilizar a los ciudadanos y autoridades sobre el peligro de difundir importación
que no es fidedigna en tanto recomienda “los ciudadanos sean conscientes que la circulación
de información altamente retuiteada y ampliamente repartida a través de las redes, cuando no
existe una fuente o una vocería autorizada, debe tener una cautela y una precaución constante
a nivel de la interpretación. El riesgo de retuitear cualquier información que aparezca, de no
chequear cuál es su origen, cuáles son los argumentos que están detrás de esa información,
es también parte de una formación ciudadana de la que debería hacerse cargo la comunicación
de riesgo”.

Por otra parte, en momentos de pandemia, surge la necesidad de impulsar juntamente con
mayores espacios de participación, propuestas de rendición de cuentas eficaces para generar
confianza y revalorar el rol de las organizaciones públicas frente al aseguramiento de la salud
y la calidad de vida en nuestros países.

Un ejemplo que permite entender la importancia de la comunicación con transparencia y

sentido de rendición de cuentas en tiempos de pandemia de COVID-19 se puede encontrar en
lo mencionado por el CAD (2020) cuando cita a Warren Krafchik, director ejecutivo de
International Budget Partnership (IBP) y comenta que “si bien la pandemia exige claramente
una acción rápida y decisiva, la transparencia presupuestaria, la participación pública y una
buena supervisión, son también imperativos", además que "a medida que los gobiernos
responden a esta masiva emergencia de salud pública, los presupuestos deben permanecer
abiertos y transparentes, y los funcionarios deben permitir la participación pública inclusiva
durante la planificación y la ejecución". Una reflexión en esa línea, nos deja el documento de
la UNODC (2020) en tanto menciona que “si bien se reconoce la necesidad de adoptar medidas
urgentes para prevenir el colapso económico y social, la falta de mecanismos suficientes de
rendición de cuentas y supervisión en la asignación y distribución de los paquetes de estímulo
económico aumenta el riesgo de que la corrupción y el fraude debiliten los efectos de las
medidas que se están adoptando y den lugar a un déficit de la ayuda que se necesita
desesperadamente que llegue a los beneficiarios previstos, afectando a los menos poderosos
5
de la población” planteando como una de las recomendaciones a ello el asegurar la
construcción de mecanismos integrales de auditoría, supervisión, rendición de cuentas y
presentación de informes en tanto consideran para garantizar que los necesitados reciban los
recursos designados, previniendo y mitigando así la corrupción, el fraude y el despilfarro. De
manera complementaria, como lo reconoce el documento del Departamento Administrativo de
la Función Pública (2020) de Colombia, es recomendable una “amplia difusión por todos los
canales de la entidad y los medios de comunicación de mayor preferencia en la región, de los
informes de gestión, las convocatorias, los insumos para la rendición de cuentas, más
información sobre el tema está disponible en la sección”.

Como se aprecia, ante situaciones y realidades complejas como las que viven nuestros países
es aún más necesario el fortalecer el gobierno abierto y la participación de actores públicos,
privados y sociales, apelando al principio de colaboración en la búsqueda de confianza y mayor
valor público.

III. Rápida aproximación a la participación ciudadana en el Perú.

En el Perú, la Participación Ciudadana es un elemento constitucional, un derecho consignado
en la Constitución Política del Estado vigente. El artículo 2 inciso 17 mencionada como un
derecho individual “a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica,
social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección,
de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”.

Adicionalmente, en su Capítulo III “De los derechos políticos y de los deberes”, desarrolla en
su artículo 31 plantea la participación ciudadana en asuntos públicos como un derecho y
menciona que:
Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum;
iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de
cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus
representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley
orgánica. Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su
jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su
participación….

Por otra parte, el Perú cuenta con la Ley N ° 26300 de Derechos de Participación y Control
Ciudadano donde en su artículo 2 plantea que son derechos de participación de los ciudadanos
los siguientes: i) iniciativa de reforma constitucional; ii) la formación de leyes; III) referéndum
y; iv) iniciativas en la formación de ordenanzas regionales y ordenanzas municipales.

Adicionalmente, se cuenta con normas como Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), Ley Nº
27972 desde conceptualizan a los gobiernos locales como “entidades, básicas de la
organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos
públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las
correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio,
la población y la organización” y, más allá que en el desarrollo de la Ley hacen referencias en
distintos ámbitos a funciones vinculadas con participación, es de relevar lo planteado en el
“Título VIII: Los Derechos de participación y control vecinal”, donde entre otros plantean que
“Los vecinos de una circunscripción municipal intervienen en forma individual o colectiva en la
gestión administrativa y de gobierno municipal a través de mecanismos de participación vecinal
6
y del ejercicio de derechos políticos, de conformidad con la Constitución y la respectiva ley de
la materia” (artículo 111) y en el artículo 113 sobre el ejercicio del derecho de participación
plantea que el vecino de una jurisdicción municipal puede ejercer su derecho de participación
vecinal en la municipalidad de su distrito y su provincia, mediante uno o más de los
mecanismos siguientes:
1. Derecho de elección a cargos municipales.
2. Iniciativa en la formación de dispositivos municipales.
3. Derecho de referéndum.
4. Derecho de denunciar infracciones y de ser informado.
5. Cabildo Abierto, conforme a la ordenanza que lo regula.
6. Participación a través de Juntas Vecinales, comités de vecinos, asociaciones vecinales,
organizaciones comunales, sociales u otras similares de naturaleza vecinal.
7. Comités de gestión.

Institucionalmente la Ley Nº 27972 desarrolla en su “ARTÍCULO 7: ÓRGANOS DE

COORDINACIÓN” donde menciona que existen tres (3) órganos de coordinación (Consejo de
Coordinación Local Provincial y/o Distrital así como la Junta de Delegados Vecinales2) como
instancias de participación ciudadana y de otros actores de la sociedad. Otro aporte de la Ley
Orgánica de Municipalidades, de cara al análisis al presente documento, se encuentra en su
artículo 53: presupuesto de los gobiernos locales donde mencionan que:
Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos
de administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley
de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción.
El presupuesto participativo forma parte del sistema de planificación. Las municipalidades,
conforme a las atribuciones que les confiere el artículo 197 de la Constitución, regulan la
participación vecinal en la formulación de los presupuestos participativos…

Lo antes expuesto a nivel de presupuesto participativo fue complementado con la Ley 28056,
Ley Marco del Presupuesto Participativo del 2002 así como su reglamento (Decreto Supremo
N ° 142-2009) y modificatorias. La Ley 28056 en su artículo 1 lo define como “un mecanismo
de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que
fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y los
gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la
programación de sus presupuestos, así como la vigilancia y fiscalización de la gestión de los
recursos públicos”. Por su parte el Ministerio de Economía y Finanzas lo plantea como un
“instrumento de política y de gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así
como las organizaciones de la población debidamente representadas, definen en conjunto,
cómo y a qué se van a orientar los recursos, los cuales están directamente vinculados a la
visión y objetivos del Plan de Desarrollo Concertado”. En un estudio reciente del IEP (2020)
donde se analizaron algunos casos de gobierno subnacionales en cuanto a presupuesto
participativos se concluyó que “los gobiernos locales (distritos) tienen un mayor número de
proyectos participativos incorporados a sus presupuestos municipales, es decir, los PP son en
general más eficaces en este ámbito de gobierno que en otros” y que “suelen priorizar
proyectos de infraestructura (servicios sociales y transporte), que están referidos a edificación
de escuelas, mejoramiento y construcción de postas de salud, y construcción/mejoramiento de

2
Mayor detalle sobre las instancias de coordinación se puede encontrar en el capítulo TÍTULO VII, Los Planes
de Desarrollo Municipal Concertados y los Órganos de Coordinación” de la presente Ley N º 27972.
7
caminos y carreteras” pero que “la mayoría de veces no se incluyen gastos de mantenimiento,
de tal manera que, luego de usarse por algunos años, la infraestructura deteriorada no recibe
la atención adecuada para su renovación”.

La participación también es parte del desarrollo de los Gobierno Regionales en el Perú. Es así
que en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR), Ley Nº 27867, se resalta como uno
de los catorce (14) principios rectores de las políticas y la gestión regional a la Participación
mencionando que “La gestión regional desarrollará y hará uso de instancias y estrategias
concretas de participación ciudadana en las fases de formulación, seguimiento, fiscalización y
evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecución de los planes, presupuestos y proyectos
regionales”. Asimismo, como parte de las competencias compartidas (con otros niveles de
gobierno) plantean a la Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses
públicos y privados en todos los niveles. Asimismo, como parte de las funciones generales de
este nivel de gobierno, la Ley 27867 plantea la “función de supervisión, evaluación y control”
donde se vincula la participación de la sociedad civil como parte de las acciones de
fiscalización a la gestión administrativa regional, el cumplimiento de las normas, los planes
regionales y la calidad de los servicios.
Tan igual que en la LOM, a nivel de la LOGR, se hacen diversas referencias a espacios de
participación como parte de la implementación de funciones. Asimismo, es importante resaltar
que en el Artículo 11 sobre la Estructura básica de los gobiernos regionales identifican al
Consejo de Coordinación Regional (CCR) como un órgano consultivo y de coordinación del
gobierno regional con las municipalidades que emiten opinión consultiva, concertando entre
sí. También menciona que el CCR está integrado por los alcaldes provinciales y por los
representantes de la sociedad civil34, y emiten opinión consultiva, concertando entre sí, sobre:
a) El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual; b) El Plan de Desarrollo Regional
Concertado; c) La visión general y los lineamientos estratégicos de los programas
componentes del Plan de Desarrollo Regional Concertado; y d) Otras que le encargue o solicite
el Consejo Regional.

Existe también la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de la Participación y Control Ciudadanos
que establece que también se necesita el 0.3 % de la población electoral si se quiere impulsar
una norma a nivel nacional. En ese sentido, como lo menciona Shack & Arbulú, (2021) “una
norma que fue impulsada mediante este tipo de herramienta fue la Ley General de Personas
con Discapacidad en el año 2011, proceso que culminó con la publicación de la Ley 29973
vigente hasta el día de hoy y que es el marco general normativo para este grupo de personas
en situación de vulnerabilidad”.

De manera más reciente, la participación ciudadana también es considera en propuestas como

la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 (PNMGP), donde la
participación ciudadana se enmarcaba en la propuesta del Gobierno Abierto y por tanto es
parte de este eje transversal dentro del modelo de modernización peruano. En ese sentido, la

3 La proporción de los alcaldes provinciales y la sociedad civil será de 60% y 40% respectivamente. El Consejo
Regional invitará a los alcaldes distritales y representantes de la sociedad civil, en las mismas proporciones de
60% y 40% establecidas para los miembros plenos.
4 En la LOGR se menciona que las organizaciones de la sociedad civil que podrán participar son, entre otras:

organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales, agrarios y vecinales;

universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas, mesas de concertación y organizaciones de mujeres
y jóvenes.
8
PNMGP menciona, en su noveno objetivo específico, la “necesidad de asegurar la
transparencia, la participación, la vigilancia y la colaboración ciudadana en el debate de las
políticas públicas y la expresión de opinión sobre la calidad de los servicios públicos y el
desempeño de las entidades”.

2.1 Reflexiones a partir del marco regulatorio e institucional que impulsa la participación
ciudadana en el Perú:
Del análisis realizado y lo antes expuesto se aprecia que las iniciativas y marco regulatorio que
impulsa la participación ciudadana se ha ido mejorando se apreciaría un enfoque más
tradicional, es decir, enfocado a la construcción social de políticas públicas y, supervisión de
planes concentrada en ciertas instancias. Ello deja como un pendiente fortalecer a la
participación con mecanismos y propuestas que se institucionalicen y generen un aumento de
las capacidades ciudadanas en la construcción colaborativa, así como el seguimiento y control
de iniciativas públicas.
A partir del análisis organizacional y experiencia en la gestión pública peruana de las últimas
décadas, no se puede establecer con claridad la rectoría e impulso en torno a la participación
ciudadana en el Perú, lo cual se convierte en un problema por solucionar si se quiere asegurar
que sea ejercido en su real amplitud y, por tanto, sea aprovechado para generar el mayor valor
público posible. Dicho de otra manera, los avances que han ido surgiendo más por iniciativas
aisladas o por la incidencia lograda ante el avance del gobierno abierto que por un trabajo
sostenido y articulado entre una instancia rectora en esta materia.

A lo antes mencionado se debe sumar el hecho que, toda organización pública -sea nacional,
regional o local- cuenta con funciones en torno a participación ciudadana, transparencia y otros
ámbitos relacionados que hemos discutido en este documento, pero muy pocas cuentan hoy
con un área o equipo que las organice e integre, con capacidad de decisión y logre el impacto
en la gestión en su relación con la ciudadanía (i.e. mayor confianza, mayor eficiencia, menor
riesgo, etc.). Desde la aproximación del gobierno abierto, ello también se aprecia en las
conclusiones planteadas por GRANDINETTI, R.; MILLER E (2020) en tanto plantean que “…en
muchos municipios no aparecen líneas comunicantes entre las diversas iniciativas de Gobierno
abierto, por el contrario, se presentan de modo totalmente desvinculado”.

En ese sentido, como lo plantea PASCO (2020), es necesario repensar los marcos de
desarrollo y acción de temas como participación ciudadana y rendición de cuentas dado que
mucho de ello se basa en realidades de 20 años atrás que, por ejemplo:
i. no responden al avance de las TIC como medio de comunicación e
individualización de las propuestas,
ii. no consideran la virtualidad que hoy más que nunca es vigente frente al
“asambleísmo” presencial para la toma de decisiones como único camino;
iii. la supervisión basada en documentos escritos frente a la posibilidad de contar
con herramientas virtuales o semipresencial que apoyen y transparentes estos
procesos.

IV. Repensando la Participación Ciudadana:

Como se ha podido apreciar en el caso peruano, se cuentan con modelos de participación
ciudadana siendo uno de los de mayor avance el del Presupuesto Participativo. Sin embargo,
también se aprecia que son modelos que fueron pensados desde lógicas presenciales y
masivas donde no se logran incorporar los avances que nuestra sociedad hoy cuenta a nivel
9
de conocimiento y uso de tecnologías de comunicación para al menos asegurar estrategias
multicanal donde también los ciudadanos como individuos sumen su voz (sea de manera
virtual o presencial).

Entendemos que la participación ciudadana puede y debe ser gestionada, no solamente como
momentos o mecanismos ad hoc (i.e presupuesto participativo) sino como un principio
transversal al desarrollo de las políticas públicas y la gestión de las organizaciones nacionales
/ regionales y locales, así como en el Poder Legislativo y Judicial. Todo ello para fortalecer y
asegurar mayor valor público, en tanto puede aportar mecanismos novedosos de trabajo
colaborativo e innovador en cada ámbito.

Sin embargo, igual existen limitaciones que no podemos dejar de ponderar si queremos
avanzar en un cambio. En ese sentido, es interesante lo planteado por Pando (2017) en tanto
menciona, entre otras cuestiones, que:
a. La participación puede restringirse a cuestiones de implementación y alejarse de la
construcción de agenda y formulación de decisiones, con lo cual puede terminar
legitimando la distribución de poder prexistente. Quien define decide es una premisa
básica del análisis de políticas públicas que demuestra la importancia que tiene definir
un problema en la configuración de objetivos, instrumentos y puesta en práctica de las
iniciativas públicas.
b. Como bien señala Oszlak (2014), aun suponiendo que los ciudadanos dispusieran de
información completa y que esa información les permitiera conocer tanto qué hace el
gobierno como el grado en que ese desempeño satisface sus intereses y valores,
¿cómo se procesarían sus demandas? ¿Cómo se aseguraría que ese procesamiento
satisficiera el interés general en una sociedad atravesada por intereses y valores
contradictorios?
c. La participación está lejos de ser inherentemente transparente y despojada de valores
e intereses ocultos. Los presupuestos que nos presentan una imagen ideal y positiva
de la participación no dejan demasiado margen para el reconocimiento de dinámicas
que no necesariamente son positivas para la profundización de procesos
democráticos —por ejemplo, ciudadanos u ONG con valores autoritarios o que
expresan intereses poderosos—.
d. Muchas veces, los ciudadanos y los grupos sociales más débiles —que más necesitan
del Estado— no logran ni siquiera alcanzar la condición de actores, dado que no
tienen los recursos mínimos para generar acción colectiva y, por ende, no participan
del proceso de elaboración de políticas.

Aún con las limitaciones, se aprecian cambios positivos en cuanto a las aproximaciones que
instancias locales, regionales, nacionales o supranacional vienen dando en cuanto a la
participación.
En esa línea se encuentra OCDE que viene explorando modelos híbridos de innovación y
participación ciudadana como parte de procesos de trabajo sobre servicios y políticas públicas.
Por ejemplo, durante el 2020, OCDE emitió el primer “informe de participación ciudadana
innovadora y nuevas instituciones democráticas: Captando la ola deliberativa” de donde
mencionan que:

“La institucionalización de los procesos deliberativos permite a los gobiernos tomar

decisiones más difíciles y a un costo menor. Mejora la práctica al garantizar el aprendizaje
10
 y la experimentación colectivos, y puede potencialmente aumentar la confianza en el
gobierno, fortalecer la democracia y enriquecer la idoneidad democrática de la sociedad al
crear más oportunidades para que más personas moldeen significativamente las decisiones
públicas”

A ello el informe de OCDE (2020) suma diciendo que cuando se llevan a cabo de manera
eficaz, los procesos deliberativos pueden conducir a mejores resultados políticos, permitir a
los responsables políticos tomar decisiones difíciles y mejorar la confianza entre los
ciudadanos y el gobierno.

Es por ello que, en esta sección del documento, se presentan algunos casos que se consideran
interesantes y exitosos para sumar al proceso de cambio y mejora de propuestas país, así
como compartirlas con colegas interesados en esta materia.

Caso “Decide Madrid”5

Es una plataforma en línea de participación ciudadana en la toma de decisiones, lanzada por
el Ayuntamiento de Madrid (España) en 2015. Tal como lo describe OCDE (2021), Decide
Madrid, está diseñada para que los ciudadanos expresen sus inquietudes y participen
mediante el desarrollo de propuestas, el debate y la retroalimentación durante las consultas,
la votación de proyectos de ley y la participación en la elaboración de presupuestos de la
ciudad. La participación ciudadana en la plataforma puede ocurrir antes, durante el diseño y
desarrollo de las iniciativas, así como durante su implementación. La misma publicación de
OCDE menciona como “el mayor atractivo lo tiene el área del sitio web sobre presupuestos
participativos. De 2016 a 2018, la cantidad asignada al presupuesto participativo aumentó de
60 millones de euros a 100 millones de euros y el número total de participantes aumentó en
un 100 por ciento de 45 531 a 91 032 personas”.

Caso “Laboratori di Quartiere (Laboratorios del vecindario)”

Este caso es relevado por el Observatorio de Innovación del Sector Público de la OCDE, el
Laboratori di Quartiere tiene como objetivo establecer un modelo estable para vincular los
recursos públicos con los ciudadanos, involucrándolos en la formulación de políticas de
proximidad en los distritos de Bolonia. El objetivo es pasar del paradigma de la ciudad
inteligente a una “Ciudad Aumentada” colaborativa, requiriendo que los ciudadanos no solo
colaboren en el co-diseño de espacios urbanos sino la iniciativa Laboratori di Quartiere
(Neighborhood Labs), insertada en el plan de innovación urbana. Es un mecanismo para
conectar recursos con los ciudadanos, pidiéndoles que participen en la definición, co-diseño e
implementación de acciones prioritarias que se hagan responsables de la Transformación
permanente y proyecto que impacta en diferentes espacios territoriales de los barrios de
Bolonia.

Iniciativa Colaborativa: México, Mapatón6

Este encuentro llevó a lo que sería el primer maratón de mapeo colectivo de rutas de
transporte público de la Ciudad de México, el cual se desarrolló en tres etapas: 1) Mesa
colaborativa y diseño del experimento, 2) Iteración e implementación, 3) Cierre de

5
Según datos de OCDE, Decide Madrid ha sido adoptada posteriormente por más de cien gobiernos en 35 países
de todo el mundo. Más información de Decide Madrid puede revisarla en su página https://decide.madrid.es/
6 El detalle de la iniciativa puede ser revisada en la página del Laboratorio para la Ciudad (el área experimental

y creativa del gobierno de la Ciudad de México). https://labcd.mx/experimentos/mapaton/

11
experimento. El experimento se lanzó como una maratón de mapeo de dos semanas, que
tenía como objetivo generar datos de transporte público para la ciudad. Como lo resume
OCDE (2021), “los jugadores compitieron para ganar dinero y otros premios descargando
una aplicación y ganando puntos viajando en autobuses mientras compartían sus datos GPS
y alimentaban información sobre rutas en la base de datos colaborativa con el objetivo de
mapear el sistema”. Al cierre de Mapatón los números fueron alentadores, en todo el proceso
del juego se registraron más de 3,600 usuarios y 690 equipos. Se mapearon 2,746 recorridos
válidos dando al gobierno información valiosa sobre las rutas de los autobuses, la duración
de los viajes, la frecuencia de paso, la duración y las tarifas. Como lo señala la página del
Laboratorio para la Ciudad “El experimento demostró que la confianza y colaboración entre
ciudadanía y gobierno es más factible cuando se determina un marco común para esta
cocreación de valor público: tener un objetivo compartido específico, medible y alcanzable
para solucionar un problema complejo, promover la apertura del gobierno y abrir espacios
de incidencia para la ciudadanía”.

A continuación, se aportan algunos casos peruanos que pueden sumar al proceso de reflexión
del documento:

Portal Participa:
Una iniciativa aún en proceso pero que vale la pena hacerle el seguimiento es PARTICIPA
Perú, que se define como “un espacio para escuchar las propuestas de todos los ciudadanos
para el logro de los objetivos del país”, permite la participación directa de la sociedad civil, los
sectores público y privado, la academia y los mismos ciudadanos a partir de acceder a
propuestas legislativas (para emitir opinión) así como acceso a diversos portales en el
desarrollo de nuestro país. También busca ser un punto de encuentro donde la ciudadanía
puede expresar sus necesidades y compartir propuestas para crear un mejor país. En la
actualidad se encuentra en versión beta y fue producto del Laboratorio de Gobierno y
Transformación Digital.

Caso de Auditores Juveniles Escolares (AJE) y los Monitores Ciudadanos de Control (MCC):
Estos casos han sido recogidos del texto de SHACK, N. & ARBULÚ, A., (2021). En ese sentido,
se menciona al Programa de Auditores Juveniles Escolares (AJE) es dirigido a estudiantes de
instituciones educativas públicas, que tiene por objetivo promover valores éticos, cívicos e
impulsar una cultura democrática y de integridad; para contribuir al fortalecimiento del control
social y fomentar el buen uso de los bienes y servicios públicos, como una medida preventiva
en la lucha contra la corrupción. Consiste en promover la ejecución de actividades de vigilancia
ciudadana en las instituciones educativas, donde los estudiantes de educación secundaria,
acompañados de sus docentes, se organizan para observar el funcionamiento de un servicio
público en su escuela pública o comunidad, y plantea propuestas para mejorar. Este
mecanismo de control social se llama “veeduría escolar” y contribuye a promover mejoras en
la gestión pública y prevenir actos de corrupción. Durante la Emergencia Sanitaria por el
COVID-19, estas actividades se realizaron virtualmente, desde el hogar, con el
acompañamiento de los padres de familia. De esta manera se pudo ejercer control a través de
110 mil 142 reportes de veeduría escolar, emitidos por jóvenes provenientes de 4 mil 764
instituciones educativas públicas a nivel nacional, y referidos el desarrollo del principal
programa del sector educación en el marco de la pandemia: Aprendo en Casa, en cuanto a la
entrega de cuadernos de trabajo y de tablets a los escolares.

12
En tanto que los Monitores Ciudadanos de Control (MCC), son personas voluntarias que
realizan control social en obras públicas y los procesos de contrataciones de bienes y servicios
públicos e intervenciones que involucren recursos públicos. En el año 2020, con el programa
MCC se generaron 32 mil 529 visitas presenciales y monitoreos remotos en obras y
contrataciones por un monto de S/. 23 589 882,49. Desde su creación en el año 2018, los MCC
han monitoreado 1855 obras, se han acreditado 12073 MCC y se levantaron 2167 reportes
con situaciones de incumplimiento.

Que tienen en común los casos seleccionados, que todos llevan la participación ciudadana a
niveles de compromiso mayores a los tradicionalmente implementados donde:
• En los casos presentados y otros muchos revisados, se cuentan con mecanismos de
sensibilización / difusión que aseguran mayor apropiación de los derechos y
obligaciones. Ello le puede agregar sostenibilidad a las propuestas y quizá un sentido
de trascendencia a la labor que los participantes aportan al momento de sumarse a la
estrategia de participación impulsada.
• Cuentan con mecanismos tecnológicos (Portales, aplicativos, formularios en línea,
otros) flexibles para que los distintos tipos de perfiles ciudadanos puedan participar.
• Son propuestas que innovaron las dinámicas de relacionamiento, sea trabajando
incentivos para captar a los ciudadanos (como el caso de Mapatón) o movilizando el
compromiso ciudadano (como el Programa de Auditores Juveniles Escolares).
• Son iniciativas que entienden que la participación ciudadana tiene que estar
acompañada de decisiones claras de cambio y transparencia para que los ciudadanos
participantes y todos los interesados en general puedan conocer en que deriva todo lo
obrado.

V. Ideas Finales
Es fundamental asegurar que la ciudadanía conozca sus deberes y derechos si queremos que
se sumen a mecanismos y propuestas de participación ciudadana. En ese sentido, como lo
resalta la Defensoría del Pueblo (2020), “la promoción de derechos es una estrategia para
informar, sensibilizar y/o impulsar prácticas respecto al ejercicio de los mismos. La formación
en torno a la titularidad y al ejercicio de los derechos no solo permite un mayor conocimiento
por parte de la población, sino que colabora en su defensa y reivindicación ante las instancias
correspondientes. Estas actividades también contribuyen al empoderamiento de los
mecanismos para el ejercicio de la vigilancia ciudadana con respecto al poder público, lo que
a su vez fortalece el sistema democrático en el país”.

Por otra parte, como instancias públicas, siempre se debe conocer las necesidad y
capacidades de los ciudadanos y todos los otros actores con los que se interactúa, se les
brinda la información y servicios. Con ello se puede evitar generar sesgos (i.e. todo tiene que
ser virtual) que terminen incidiendo negativamente en los procesos de comunicación y
relacionamiento.

Por lo expuesto durante el documento y, considerando además los aprendizajes que nos viene
dejando la Pandemia en la gestión pública, debemos asegurar que las propuestas de
participación ciudadana cuenten con aproximaciones multicanal para que sea lo más inclusiva
y se logre la mejor participación dado que ello redundará en valor público y, aunque puede
parecer redundante, mayor confianza que fortalezca la gobernanza pública y la Democracia.
13
Todo ello debe venir acompañado de procesos de sensibilización, apertura de datos e
información pero adaptados a la población destinataria de tal manera que los procesos de
participación generen en cada etapa confianza y generen el compromiso y apertura para
compartir experiencias, molestias y propuestas de mejora que lleven a la toma de decisiones
con alto nivel de esperadas.

Por otra parte, tomando en cuenta la importancia de la comunicación y su vinculación con la

acción, se recomienda adaptar conceptos como el de comunicación de riesgo, a estrategias
de gestión pública en general y, dado el presente documento de investigación, a fortalecer y
ampliar las estrategia y mecanismos de participación ciudadana de manera que se asegure un
correcto intercambio en tiempo real, de información, opiniones, entre expertos y/o funcionarios
y personas que se enfrentan a un problema público (riesgo) que afecta su calidad de vida y
puede ser afrontado a través de mecanismos de construcción colaborativa. De esa manera,
los ciudadanos expuestos a un riesgo sean capaces de emitir una opinión y proponer caminos
de cambio que les permitan a ellos y las instancias públicas vinculadas tomar decisiones
informadas para mitigarlos.

Complementariamente y, como lo releva la Universidad de Chile (2021), “existe una

desconexión entre las medidas que exige el gobierno al comunicar y la realidad de la población”
y complementa diciendo que “uno de los grandes problemas de por qué las personas terminan
tomando decisiones que a veces terminan afectando su vida tiene que ver con que no tienen
otras opciones y están con una vulnerabilidad tal que no tienen una capacidad de tomar
decisiones que no sean diferentes a esta”. Ello llevado al contexto de la participación
ciudadana refuerza la necesidad no sólo de generar estrategias de comunicación que incidan
en la mayor participación, sino que deben venir acompañadas de información, trabajo
colaborativo y documentos de apoyo que permita llevar el proceso al logro de los resultados
esperado y la satisfacción por parte de los que participan en cada una de sus etapas.

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VII. Reseña Biográfica

Magister en Gestión y Políticas Públicas (MGPP) por la Universidad de Chile (Departamento
de Ingeniería Industrial) - Chile, Máster en Corporate Compliance por ISDE Law and Bussines
School y EIS – Economist & Jurist Innovative School – España e Ingeniero Industrial y de
Sistemas por la Universidad de Piura - Perú.
Tiene experiencia de más de 17 años de trabajo con organizaciones públicas nacionales,
organismos internacionales y de cooperación en temas de Modernización, Gobierno Digital,
Integridad y Gobierno Abierto. En la actualidad es el Gerente responsable de prevención de
Delitos, transparencia y lucha contra la corrupción en la Empresa de Petróleos del Perú –
Petroperú S.A. En los últimos años ha ocupado diversos cargos públicos de responsabilidad
como director general en temas de Integridad y Lucha contra la Corrupción en los Ministerios
17
de Salud y de Educación, así como especialista y coordinador en modernización del Estado
en la Presidencia del Consejo de Ministros del Perú.
Es Profesor Ordinario del Departamento Académico de Ciencias de la Gestión de la Pontificia
Universidad Católica del Perú y Docente / Investigador de la Escuela de Gestión Pública de la
Universidad del Pacífico. Es el Coordinador del Capítulo Perú de la Red Académica de
Gobierno Abierto.

VIII. Resumen
La presente ponencia reflexiona entorno a la participación ciudadana desde la coyuntura y
aprendizajes de la pandemia, pero sobre todo, desde la necesidad de asegurar hoy más que
nunca la participación de actores públicos, privados y sociales, apelando al principio de
colaboración en la búsqueda de confianza y mayor valor público. Todo ello no puede
desvincularse del impulso del Gobierno Abierto y la Nueva Gobernanza Pública, que vienen
generando nuevos modelos de gestión y siendo uno de los espacios por mejorar el de la
participación ciudadana, para afrontar las nuevas necesidades post covid y, donde factores
como la comunicación de riesgos, la accesibilidad de la información oportunidad, la
uniformidad de la información, y la nueva forma de accountabilty que deberá ejercer la
ciudadanía frente a los servicios y servidores públicos, en un contexto adicional de
distanciamiento y de uso intensivo de tecnologías y modelos asíncronos de comunicación.

Palabras Clave: Participación, Ciudadanía, Gobierno Abierto, Perú

18