Tema 8. Eficacia y validez de los actos administrativos. Revisión de oficio.

Eficacia y validez de los actos administrativos.

El procedimiento administrativo se entiende como el conjunto ordenado de trámites y
actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto
administrativo o expresar la voluntad de la Administración Pública. El procedimiento
administrativo constituye una garantía de los derechos de los administrados, ya que asegura la
pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la adopción de las medidas y
decisiones necesarias por parte de los órganos de la Administración. Esta doble finalidad del
procedimiento administrativo, como instrumento de eficacia y como garantía de los
administrados, está firmemente establecida en la Ley 39/2015, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
La LPACAP regula los derechos y garantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos
respecto de la actividad administrativa, tanto en su vertiente del ejercicio de la potestad de
autotutela, como de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Para ello, la LPACAP
tiene por objeto regular el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones
Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad. La LPACAP recoge
también los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, así como aquellos a los
que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. La
LPACAP se aplica a todo el Sector Público, lo que comprende la Administración General del
Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las entidades que integran la
Administración Local y el sector público institucional.
La LPACAP resuelve el problema del momento en que son eficaces los actos administrativos,
estableciendo como regla general que los actos de la Administración Pública se presumen
válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra
cosa. Para estudiar la eficacia se analiza, en consecuencia, el momento en el que el acto
comienza a producir efectos, entonces podremos decir que ese acto administrativo es eficaz y
hasta entonces ineficaz. Para ello se distingue entre actos administrativos normativos que,
como norma general, son eficaces a los 20 días de su promulgación, según la Ley 50/1997, del
Gobierno, y que por tanto siguen el régimen general establecido en el Código Civil, y los demás
actos administrativos para los que la LPACAP establece como norma también de carácter
general, que producirán sus efectos desde la fecha en que se dicten.
Pero estas reglas generales tienen sus excepciones y como consecuencia de ellas la eficacia
puede quedar demorada a un momento posterior o anticipada, es decir, el acto puede tener
efectos retroactivos. En este contexto, la eficacia de un acto administrativo queda demorada,
según la LPACAP, en los siguientes supuestos:
1. Cuando así lo exija el contenido del acto: Esto ocurre normalmente cuando el acto está
sometido a condición o término suspensivo, toda vez que hasta que no se realice aquél o
llegue éste, el acto administrativo no producirá efectos. Ello no impide que algunos actos
administrativos tengan eficacia demorada por su contenido natural, como los denominados
“actos-condición”, cuya eficacia, y producción de efectos dependen de su aceptación por el
destinatario. Ejemplos de cada uno de los supuestos indicados serían, para el primer caso, acto
sometido a condición, el bando de un alcalde por el que impone determinadas obligaciones a
los ciudadanos en caso de nevada; para el segundo, acto-condición, el nombramiento y la
correspondiente toma de posesión de un funcionario.
- Cuando esté supeditada a la notificación o publicación: la LPACAP dispone con carácter
general que se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que
afecten a sus derechos e intereses. La obligación viene enmarcada, por tanto, objetiva y
subjetivamente. Desde el primer punto de vista, la obligación de notificar se extiende a las
resoluciones, es decir, a los actos que ponen fin a un procedimiento. Desde un punto de vista
subjetivo, la obligación no alcanza a todos los administrados que tengan una determinada
relación con la Administración Pública, sino sólo aquellos que tengan la condición de
interesados, en sentido técnico, en el procedimiento de que se trate.
- Cuando sea preceptiva la aprobación superior: esto ocurre con los actos dictados por
organismos o entidades sometidos a la tutela administrativa que unos entes ejercen sobre
otros, como es el caso de algunas de las competencias atribuidas a las entidades locales. El
acto en sí mismo es plenamente válido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por
la autoridad superior.
Además de los supuestos de eficacia demorada, existe una última excepción a la regla general
de la eficacia inmediata de los actos administrativos: los casos de eficacia anticipada o
retroactiva. Así, la LPACAP admite la posibilidad de que, en ciertos casos, los actos
administrativos puedan retrotraer sus efectos a un momento anterior a la fecha en que se
dictan, si bien dicha posibilidad aparece muy matizada y circunscrita a unos límites muy
concretos.
Un acto administrativo se considera válido cuando reúne todos los requisitos para ello, esto es,
cuando es dictado por el órgano competente y mediante el procedimiento legalmente
establecido, tal y como se regula en la LPACAP. La LPACAP especifica aquellos casos en los que
los actos de la Administración son nulos de pleno derecho, es decir, carecen inicial y
perpetuamente de efectos. Por ejemplo, los que lesionen los derechos y libertades
susceptibles de amparo constitucional, los dictados por órgano manifiestamente incompetente
por razón de materia o territorio, los que tengan contenido imposible o los que sean
constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. En todos los demás
casos en que los actos administrativos incurran en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, incluso la desviación de poder, serán anulables, esto es, que produce efectos en tanto
no sea anulado.
A veces, incluso, cuando la infracción no afecta a un elemento esencial, o, siendo de
procedimiento, no provoca indefensión, los actos no son siquiera anulables, llamándose actos
irregulares. Por ejemplo, los defectos de forma sólo determinan la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o den lugar a la indefensión del
interesado. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para
ello sólo implica la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o
plazo.
Revisión de oficio.
Se entiende por este término la posibilidad de que, en ejercicio de la prerrogativa de
autotutela, la Administración Pública proceda a declarar de oficio la extinción de un acto por
ella dictado, cuando dicho acto es inválido o, razones de interés general aconsejen su revisión.
La revisión de oficio puede dar lugar tanto a la anulación como a la revocación de un acto
administrativo. Se entiende por anulación la eliminación de un acto administrativo como
consecuencia de los vicios que le afectan. Y por revocación, la eliminación, asimismo, de un
acto administrativo, como consecuencia de la adopción de nuevos criterios de apreciación de
interés público.
Mediante la revisión de oficio, las Administraciones Públicas pueden en cualquier momento
por iniciativa propia y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de
la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar la nulidad de los actos administrativos que
hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. Tras iniciarse
la revisión de oficio, el transcurso del plazo de tres meses sin dictarse resolución produce la
caducidad. Así, son competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos:
1. El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros.
2. En la Administración General del Estado: los Ministros, respecto de los actos de los
Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no
dependientes de una Secretaría de Estado. Los Secretarios de Estado, respecto de los actos
dictados por los órganos directivos de ellos dependientes.
3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado: Los órganos a
los que estén adscritos los Organismos, respecto de los actos dictados por el máximo órgano
rector de éstos. Los máximos órganos rectores de los Organismos, respecto de los actos
dictados por los órganos de ellos dependientes.
Además, la revisión de oficio de los actos administrativos en materia tributaria se ajusta a lo
dispuesto en la Ley 58/2013, General Tributaria, y disposiciones dictadas en desarrollo y
aplicación de la misma.
Por su parte, los actos favorables para los interesados que sean anulables, pueden ser
declarados por las Administraciones Públicas lesivos para el interés público, para,
posteriormente, ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. El
plazo para adoptar la declaración de lesividad es de cuatro años desde que se dictó el acto
administrativo, exigiéndose la audiencia de los interesados.
Finalmente, en lo que se refiere a la revocación se diferencian dos supuestos:
- Las Administraciones Públicas pueden revocar en cualquier momento sus actos de gravamen,
es decir los que son desfavorables para el administrado, siempre que tal revocación no
constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de
igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
- Las Administraciones Públicas pueden, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o
a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus
actos.