TEMA 2.

- LA CONTRACTACIÓN DEL SECTOR

PÚBLICO (II)
4.- Prerrogativas de la Administración Pública en los
contratos administrativos.

Sergio García García

1
INDICE

Introducción…………………………………………………………………………… 1

Primera parte

Síntesis de diversas obras………………………………………………………….. 4 - 10

Segunda parte

¿El fin justifica los medios? Si el fin es el interés público, sí……………………. 11 - 14

Tercera parte

Jurisprudencia……………………………………………………………………..... 14 – 16

Bibliografía……………………………………………………………………………….. 17

2
Introducción

Este trabajo explica los diferentes privilegios que posee la Administración Pública en
materia de contratación pública ante el contratista. Se explican las diferentes
potestades: la interpretación unilateral del contrato, de vigilancia y control, potestad
tarifaria, secuestro de la concesión de obras, y se profundiza en la que a mi parecer es
de las más importantes, el ius variandi, que es la potestad que tiene la Administración
de modificar los contratos.

En el apartado a desarrollar, me ha parecido conveniente relacionar todo lo

anteriormente expuesto con el interés general, que es el que promueve todas estas
prerrogativas. El interés público es el fin de todo contrato realizado entre
Administración y sector privado, por lo que formulo la pregunta ¿el fin justifica los
medios? a la que intento dar una explicación.

3
La relación entre la Administración y el contratista

La especial posición de la Administración en materia contractual trae su causa de la

necesidad de asegurar la realización de las obras públicas contratadas o de la
prestación de los servicios públicos objeto del contrato de que se trate. Los contratos
administrativos se caracterizan precisamente porque la actividad de la Administración
se encuentra asociada a la noción de interés público. Por ello el contrato administrativo
puede definirse como aquel que celebra, directa o indirectamente la Administración
pública, en cualquiera de sus manifestaciones, tanto en la etapa previa a su formación,
licitación, concurso, subasta como en su ejecución, cláusulas exorbitantes y revisión,
jurisdicción contencioso-administrativa.

La relación entre la Administración y el contratista puede llegar a parecer algo

extremadamente desequilibrada teniendo en cuenta el elevado peso que tiene el
interés público en los contratos administrativos. La realidad es que no es siempre así,
ya que existen mecanismos de garantía que ofrecen al contratista cierta seguridad.

Las prerrogativas o cláusulas exorbitantes de la Administración en los contratos

administrativos se recogen en el Capítulo II del Título I del Libro IV de la LCSP, en los
artículos 194 y 195, los cuales se han originado a partir de la modificación de la Ley,
pues antes estos preceptos se recogían en el artículo 59 del TRLCAP. En cada una de
las especialidades de contratos administrativos típicos o nominados que recoge la
LCSP, encontramos también preceptos sobre los privilegios de cada uno de ellos.

Estas son las prerrogativas de la Administración Pública en los contratos

administrativos según el artículo 194 de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector
Público:

Articulo 194. Enumeración.

Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el
órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos,
resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público,
acordar su resolución y determinar los efectos de esta.

Aunque el artículo 194 LCSP describa varias, el privilegio de la decisión unilateral y

ejecutoria y el ius variandi son las prerrogativas por excelencia de la Administración y
sus alcances son extendidos a todas sus necesidades, por eso se describirán algo
más a fondo en las siguientes páginas.

4
La contratación pública es inherente a los intereses y al fin público, de ahí que la
Administración posea facultades para la consecución de dichos intereses. Todo
contrato administrativo de obra, servicio o suministro tiene un fin público que la
Administración ha de tutelar desde una jerarquía de supremacía, a veces exagerada.
Estos intereses vienen defendidos por dichas prerrogativas, las cuales proceden de la
ley, y aunque la Administración no siempre tiene la obligación jurídica de utilizarlas,
éstas no se pueden suprimir o excluir al pactar con terceros. Es parte de la
Administración y son prerrogativas necesarias en todos los contratos administrativos.
En el artículo 8.c) LCAP se hace mención a los contratos administrativos especiales y
a sus cláusulas administrativas especiales, donde se dispone que se harán constar las
prerrogativas de la Administración para interpretar el contrato, resolver las dudas que
ofrezca su cumplimiento, modificarlo por razones de interés público, acordar su
resolución y determinar sus efectos. A éstas hay que añadir las descritas por la
doctrina jurídica sobre las potestades de dirección y sanción que la Administración
puede ejercer sobre el contratista para garantizar el cumplimiento del contrato.

1. El ius variandi

La configuración del contrato administrativo se basa en privilegios de la Administración

y garantías para el contratista. Para empezar, una de las prerrogativas de la
Administración es el ius variandi tiene como contrapartida la garantía del contratista de
no aceptar siempre las modificaciones contractuales impuestas por ésta, y a ser
indemnizado de los posibles prejuicios que se produzcan. Otra de las prerrogativas, la
de modificación unilateral del contrato, parece que deja sin efecto, o mejor dicho
sustituye, la exigencia de cumplir lo pactado, pero cabe decir que prevalece la
obligación de mantener el equilibrio económico del pacto inicial, siempre y cuando el
contratista sea compensado por esas modificaciones.

2. Interpretación unilateral del contrato

El privilegio de la interpretación que tiene la Administración frente a los contratos

celebrados, es el mismo privilegio que se tiene antes los actos administrativos. Este
hecho provoca que la Administración pueda reexaminar el contenido del contrato antes
de que alguien lo cuestione. Aunque las cláusulas contractuales las interpretará el juez
contencioso. El contratista también puede solicitar en primer término una interpretación
presuntamente valida y ejecutiva de la Administración.1

1
Pedro Rodríguez López, Derecho Administrativo patrimonial. Comentario a la ley 33/2003 del
Patrimonio de las Administraciones Públicas.

5
En el caso de los pliegos de cláusulas particulares, la Administración es la encargada
de realizar la primera interpretación más ajustada a su voluntad, y consigue continuar
el contrato en casos de discrepancia entre la Administración y el contratista, para el
bien del interés general. Para más apoyo de este párrafo, encontramos una sentencia
del TC, del 14 de diciembre de 1995, que subraya esta prerrogativa como la mejor
satisfacción del interés público, sin suponer una facultad arbitraria, ya que está
prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución.

La Administración usa la interpretación de los contratos para dar sentido a un texto

jurídico que produce controversia. Esta prerrogativa evita muchas veces que un juez
tenga que tomar decisiones respecto al cumplimiento de los contratos, y es así no por
proyectar una Administración cargada de facultades que hacen imposible luchar contra
ella, sino que todo se hace por el interés público e intentar evitar demoras. No hay
discrecionalidad en esta facultad, pues rige el Derecho. Esta potestad interpretativa de
los contratos mediante un acto administrativo tiene una finalidad pragmática, y es una
interpretación provisional mientras se mantenga la discrepancia y en la que la última
palabra la tiene siempre un juez. En este caso, el control judicial de los actos
administrativos de interpretación de los contratos es pleno y sustituye la decisión
administrativa.

En estos casos se sigue el siguiente procedimiento:

1. Dos maneras de iniciarse, o la Administración formula una propuesta o el

contratista hace una petición.
2. Se le otorga audiencia al contratista y se informa al servicio competente en un
plazo de quince días.
3. Informe de la Asesoría Jurídica y de la Intervención en el plazo de quince días.
4. El órgano que ha celebrado el contrato resuelve y seguidamente notifica al
contratista.

Dicho procedimiento tiene sus garantías, reguladas por la LCSP. Primero, la

Administración debe darle audiencia al contratista (art. 195.1), y cuando se trata de
contratos de ámbito estatal, es preceptivo el informe del Servicio Jurídico que
corresponda (art. 195.2). También es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u
órgano consultivo autonómico cuando se trata de interpretar, nulidad y resolución del
contrato y siempre que el contratista cause oposición.

Los acuerdos de interpretación, modificación y resolución de los contratos realizados

por la Administración General del Estado, de sus Organismos autónomos, Entidades

6
Gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y demás entidades públicas
estatales deberán ser adoptados previo informe del Servicio Jurídico que corresponda,
aunque las Comunidades Autónomas podrán disponer otra cosa incluso para las
Entidades Locales de su ámbito territorial.

Será también preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano equivalente de la

Comunidad Autónoma correspondiente en dos supuestos:

- Cuando haya interpretación, nulidad y resolución de los contratos, siempre que

el contratista formule oposición.
- Cuando se produzcan modificaciones, cuando las cuantías de las mismas,
aislada o conjuntamente, sea superior al 20 por 100 del precio primitivo del
contrato y éste sea igual o superior a 6.010.121,04 euros.

Sánchez Morón, en su manual, comenta que las prerrogativas se relacionan con

carácter general con el artículo 194 de la LCSP, el cual es completado por otros
preceptos relativos a los diferentes contratos nominados.

En los contratos pueden y suelen establecerse las facultades administrativas

necesarias para garantizar el interés público que justifica la contratación. En nuestro
ordenamiento jurídico y para los contratos típicos, las prerrogativas se establecen con
carácter general ex lege.

La Administración dictará actos administrativos en el ejercicio de sus prerrogativas

tanto cuando se trate de interpretar los contratos, del ejercicio de poderes de
vigilancia, para la modificación y resolución del contrato como para otros asuntos.
Estos actos administrativos, según el artículo 195.4 LCSP, pondrán fin a la vía
administrativa y serán inmediatamente ejecutivos y podrán ser, como no, impugnables
en vía judicial.

Sánchez Morón menciona las demás prerrogativas, pero menciona como muy
importante prerrogativa anterior de interpretación unilateral2 del contrato, añadiendo
que el contratista puede siempre recurrir la interpretación de la Administración. Eso sí,
el acto de interpretación es ejecutivo y permitirá continuar con la ejecución del contrato
hasta aclaración del problema.

2
La prerrogativa de interpretación no autoriza a la Administración a imponer a la otra parte cláusulas o
condiciones que no estuviesen incluidas en el pliego de condiciones (Sentencia TS de 9 de julio de 1988).

7
3. Potestad de dirección

Otra facultad es la de dictar instrucciones al contratista para la ejecución del contrato.

En los contratos de obras será un director facultativo que imparta estas instrucciones,
nombrado por la Administración.

4. Potestad de policía y de vigilancia y control

Esta prerrogativa estaría relacionada con los contratos de concesión de obras y de

gestión de servicios públicos, para los cuales la Administración asume una potestad de
vigilancia y control [arts. 232.1.i) y 255.2 y 256.b).], para cumplir con la legislación
sectorial que deba aplicarse y con el uso que se le esté dando y si el servicio es
satisfactorio o no. En el contrato de concesión de obra pública esta potestad se utiliza
para asegurar que el concesionario cumple con lo pactado, inspeccionando las obras
instalaciones y locales y también los planos, prescripciones técnicas y demás
documentación relacionada con la obra. En el caso de ser un contrato de suministros,
la Administración puede inspeccionar también y a la vez ser informada del proceso de
fabricación de lo suministrado por el contratista y si se solicita, analizar o hacer todo
tipo de pruebas.

Artículo 255. Ejecución del contrato

2. En todo caso, la Administración conservara los poderes de policía necesarios para asegurar
la buena marcha de los servicios de que se trate.

Artículo 256. Obligaciones generales

b) Cuidar del buen orden del servicio, pudiendo dictar las oportunas instrucciones, sin perjuicio
de los poderes de policía a los que se refiere el artículo anterior.

5. Potestad tarifaria

Con los dos contratos anteriores también relacionaríamos la potestad tarifaria, la cual
permite a la Administración determinar el precio que deberán abonar los usuarios,
siguiendo el equilibrio financiero y los términos del contrato que dicta la LCSP en sus
artículos 232.1.e) y 256.a).

Artículo 232. Prerrogativas y derechos de la Administración.

e) Establecer, en su caso, las tarifas máximas por la utilización de la obra pública.

Artículo 256. Obligaciones generales.

El contratista estará sujeto al cumplimiento de las siguientes obligaciones:
a) Prestar el servicio con la continuidad convenida y garantizar a los particulares el derecho a
utilizarlo en las condiciones que hayan sido establecidas y mediante el abono, en su caso, de
la contraprestación económica comprendida en las tarifas aprobadas.

8
6. Intervención del servicio público o secuestro de la concesión

También existe la llamada intervención del servicio público o secuestro de la

concesión de obras, para cuando el contratista no pueda asumir sus obligaciones por
un plazo de tiempo o haya incumplido y las consecuencias de esto provoquen riesgos
graves para el servicio o para la explotación de la obra (arts. 234 y 261).

Articulo 234. Secuestro de la concesión.

1. El órgano de contratación, previa audiencia del concesionario, podrá acordar el secuestro de la

concesión en los casos en que el concesionario no pueda hacer frente, temporalmente y con grave daño
social, a la explotación de la obra pública por causas ajenas al mismo o incurriese en un incumplimiento
grave de sus obligaciones que pusiera en peligro dicha explotación. El acuerdo del órgano de
contratación será notificado al concesionario y si este, dentro del plazo que se le hubiera fijado, no
corrigiera la deficiencia se ejecutara el secuestro. Asimismo, se podrá acordar el secuestro en los demás
casos recogidos en esta Ley con los efectos previstos en la misma.

2. Efectuado el secuestro, corresponderá al órgano de contratación la explotación directa de la obra

pública y la percepción de la contraprestación establecida, pudiendo utilizar el mismo personal y material
del concesionario. El órgano de contratación designara uno o varios interventores que sustituirán plena o
parcialmente al personal directivo de la empresa concesionaria. La explotación de la obra pública objeto
de secuestro se efectuara por cuenta y riesgo del concesionario, a quien se devolverá, al finalizar aquel,
con el saldo que resulte después de satisfacer todos los gastos, incluidos los honorarios de los
interventores, y deducir, en su caso la cuantía de las penalidades impuestas.

3. El secuestro tendrá carácter temporal y su duración será la que determine el órgano de contratación
sin que pueda exceder, incluidas las posibles prorrogas, de tres anos. El órgano de contratación acordara
de oficio o a petición del concesionario el cese del secuestro cuando resultara acreditada la desaparición
de las causas que lo hubieran motivado y el concesionario justificase estar en condiciones de proseguir la
normal explotación de la obra pública. Transcurrido el plazo fijado para el secuestro sin que el
concesionario haya garantizado la asunción completa de sus obligaciones, el órgano de contratación
resolverá el contrato de concesion.

7. La suspensión del contrato

Como ultima prerrogativa, la Administración también puede acordar la suspensión del

contrato cuando haya razones de interés público, y abonando al contratista los daños y
perjuicios derivados de tal suspensión (art. 203 LCSP). El contratista podrá exigir la
resolución del contrato si dicha suspensión se prolonga entre seis u ocho meses o un
año, según qué contrato sea y si la suspensión es inicial o sucesiva [arts. 220.b) y c),
275.a) y b), 284.a) y b)].

Articulo 203. Suspensión de los contratos.

1. Si la Administración acordase la suspensión del contrato o aquella tuviere lugar por la
aplicación de lo dispuesto en el artículo 200, se levantara un acta en la que se consignaran las
circunstancias que la han motivado y la situación de hecho en la ejecución de aquel.
2. Acordada la suspensión, la Administración abonara al contratista los daños y perjuicios
efectivamente sufridos por éste.

9
El ius variandi

Para detallar en algún aspecto más concreto, analizaremos una de las particularidades
del régimen jurídico del contrato administrativo, quizá la más singular. Ésta es el ius
variandi, el poder que tiene la Administración de modificar las condiciones de los
contratos.

La LCSP en su artículo 202 otorga a la Administración esta prerrogativa de

modificación unilateral con carácter general en relación con todos los contratos
administrativos, estableciendo para cada figura contrato normas adicionales (artículos
217 , 226 , 233 , 258 , 272 y 282 LCSP).

En los contratos de derecho privado rige el principio de intangibilidad, de manera que

ninguna de las partes puede incorporar unilateralmente modificaciones a lo convenido.
En los contratos administrativos, en cambio, se reconoce que la Administración puede
modificar las condiciones pactadas, para la mejor y más eficiente satisfacción de las
necesidades públicas.

En el caso de contratos de obras, el contratista asume la obligación de ejecutar la obra

conforme al precio pactado, aceptando el riesgo de que a lo largo del contrato la
ejecución resulte más costosa, sea por la causa que sea, siempre que que no sean
debidas a fuerza mayor, pero ese riesgo no incluye las alteraciones que sean debidas
al ejercicio por la Administración del ius variandi, que han de ser indemnizadas para
mantener el equilibrio de las prestaciones originariamente pactadas. El contratista no
tiene, en principio, la libertad de negarse a las condiciones del contrato y sólo puede
aceptarlas o rechazarlas, prevaleciendo siempre el interés público sobre los intereses
privados

La facultad de modificación unilateral del contrato ha sido reconocida también en el

ámbito legislativo. El poder de modificar unilateralmente el contrato es una potestad
natural de todo contrato administrativo, de manera que no hace falta que exista una
disposición legal ni contractual expresa que la contemple, dado que la Administración
Pública en general puede alterar los contratos administrativos cuando convenga a la
satisfacción del interés público, como hemos visto en párrafos anteriores. La
administración cuenta con los poderes y prerrogativas necesarias para introducir
modificaciones a los contratos, con el objeto de que cumplan con el fin público
asignado que debe proteger  y realizar. Cierto es que la modificación no puede

10
imponerse al contratista pero si este no resuelve el contrato, esta modificación no sería
una expresión de ius variandi sino un supuesto de novación convencional del contrato.

Límites del ius variandi

Debe tenerse presente que esta potestad exorbitante de la Administración está

sometida a ciertos límites: en primer lugar, la Administración está obligada a conservar
la naturaleza del contrato celebrado. En segundo, la modificación debe estar dirigida a
satisfacer los intereses y necesidades públicas; en tercer lugar, la modificación debe
efectuarse de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Contratación Administrativa y
su Reglamento; y por ultimo si las modificaciones incorporadas por la Administración al
contrato originan un trastorno en el ámbito económico-financiero del cocontratante,
éste tiene derecho a ser indemnizado.

Al respecto nuestra jurisprudencia constitucional ha señalado que:“ …la administración

está siempre obligada a mantener el equilibrio financiero del contrato, sea
indemnizando al cocontratante de todos los efectos negativos que se originen en sus
propias decisiones, sea como efecto del principio de mutabilidad, sea por razones de
conveniencia o de interés público o por cualesquiera otras razones generales o
especiales que lleguen a afectar el nivel económico inicial, reajustando siempre las
variaciones ocurridas en todos y cada uno de los costos que conforman los precios del
contrato para mantener incólume el nivel económico originalmente pactado.

El ius variandi se distingue de las otras medidas tomadas por la Administración que no
modifican directa y formalmente el contrato, aunque repercutan en él haciéndolo más
oneroso para el contratista.

11
Segunda parte

Las funciones del interés público como principio del Derecho Administrativo
El interés público va ligado al Derecho Administrativo. Y se ve más aún en las
competencias de los tres órganos del estado y en sus funciones con relación al interés
público: el Legislador, lo define; la Administración lo aplica a cada caso concreto y el
poder judicial determina la correcta aplicación o no de la norma de acuerdo con el
interés público.

¿El fin justifica los medios? Si el fin es el interés público, sí.

La Administración Pública proporciona a los ciudadanos unos determinados servicios

públicos, y a la vez, también los defiende y protege gracias a las garantías legales que
le son otorgadas para la defensa del interés público.

Ahora bien, para que ese servicio o esa actividad se realice de acuerdo con el interés
público, la Administración pública dispone de un conjunto de potestades o
prerrogativas, muy relevantes que ayudan a entender la posición peculiar que también
tiene la propia Administración en los denominados contratos públicos. En cualquier
caso, interesa dejar constancia, en efecto, de que la idea de la colaboración constituye
el meollo de la cuestión, adquiriendo, por ello, las «prerrogativas» un marcado carácter
instrumental en orden a garantizar que el objeto del contrato sigue las exigencias del
interés público ordinariamente explicitadas en el propio pliego del contrato. En los
contratos administrativos, el juego del interés público, al que debe servir objetivamente
la Administración, explica su especial posición jurídica y sus potestades en la
contratación. En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre de
1984 establece que la inalterabilidad del contrato administrativo tiene excepciones que
responden a la prevalencia del fin público que con él se persigue, y que de una parte
se traduce en facultades exorbitantes de la Administración, muy especialmente en el
reconocimiento del ius variandi.

El artículo 103 de la Constitución que la Administración sirve con objetividad los

intereses generales. De ahí que la actuación de la Administración no queda cubierta
por el manto del privilegio. Sobre ella mandan los intereses generales, de la que es
servidora; como poder público está sometida a la Constitución —derechos
fundamentales— y al resto del ordenamiento jurídico.

La afirmación de que el propio interés general se orienta hacia la protección y

reforzamiento de los derechos fundamentales puede decirse que se encuentra

12
perfectamente consolidada en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español 3.
Las potestades intentan conseguir el interés general en un contexto en el que la
Administración no puede actuar libremente, ya que no ella no decide los
procedimientos, ni puede actuar sin tener en cuenta los principios constitucionales y su
vinculación a los derechos fundamentales que actualmente constituyen un elemento
esencial en toda actuación administrativa. Las prerrogativas deben entenderse en este
contexto de seguridad y eficacia para todos.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha entendido que el ejercicio de las

prerrogativas de la Administración en materia contractual ha de realizarse «dentro de
los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la normativa jurídica,
sin que ello quiera decir que tal modificación unilateral pueda afectar a las
estipulaciones esenciales del contrato» (sentencia de 28 de febrero de 1989 (La Ley
689/1989)). La Administración no cuenta entre sus prerrogativas la de «poder
desligarse unilateralmente de sus compromisos» ya que está vinculada por el interés
público. Por ello, sentencia de 18 de abril de 1988 (LA LEY 1535-4/1988), un contrato
tiene la condición de administrativo cuando la vinculación de su objeto al interés
público alcanza una entidad tal que dicho interés no tolera que la Administración se
separe de sus prerrogativas exorbitantes.

Las potestades administrativas de interpretar los contratos, de resolver las dudas que
se planteen para su cumplimiento, de modificación o de resolución unilateral definen la
posición jurídica de la Administración en el marco contractual, deben venir justificadas
en concretas razones de interés público y su ejercicio, en la medida que supone una
posición especial, debe siempre motivarse tal y como ahora exige la vigente Ley de
Régimen Jurídico de la Administración Pública y del procedimiento administrativo
común. Los privilegios o prerrogativas de la Administración en la contratación son
consecuencia de dos factores: 1) la posición jurídica general de la Administración en el
Estado moderno, y 2) la tutela que el Derecho presta a los intereses públicos4.

Esa protección del interés público que la obra o el servicio público vienen a satisfacer,
constituye el fundamento de esa especial posición jurídica de la Administración en la
contratación administrativa, en cuyo seno es bien sabido no se produce esa igualdad
entre las partes característica del contrato privado.

3
Rodriguez Arana, Jaime – Actualidad Administrativa nº 20
4
C. Horgué Baena, Monografías Jurídicas, La modificación del contrato administrativo de obra, El ius
variandi

13
Los principales privilegios administrativos en materia de contratación son: el poder de
dirección, inspección y control de las obras, el poder de interpretación unilateral del
contrato, la potestad de modificar el contrato por razón de interés público («potestas
variandi»), la potestad de suspender las obras por motivos de interés general, la
inaplicación general de las excepciones de incumplimiento administrativo, el régimen
especial de mora administrativa, potestad de resolución unilateral del contrato y del
principio de ejecutividad de los acuerdos. Hay que decir que no son atribuciones
legales que permitan a la Administración actuar indiscriminadamente, sino que sólo se
admitirán cuando haya una justificación suficientemente razonada en defensa del
interés público. El interés público que justifica el ejercicio de estos poderes ha de ser
expreso, claro y bien motivado.

Todas estas prerrogativas que tiene la Administración reflejan una clara desigualdad
que dentro da la contratación administrativa se presenta entre las partes que
intervienen en el contrato, cosa que no sucede en los contratos privados, ya que en
estos existe una igualdad proporcional entre las partes. Pero esa desigualdad que se
presenta en el contrato administrativo se justifica por el fin de interés general que
comporta el contrato administrativo, ya que lo que se persigue con el mismo es el
cumplimiento de los fines generales del Estado y los fines particulares de la entidad
pública que celebra el contrato5.

Analizando más el privilegio del ius variandi [también descrito en la primera parte del
trabajo], la Administración puede modificar, amparado en razones de interés público, el
objeto o las condiciones del contrato. Existe una vinculación expresa entre poder de
modificación e interés público. Y existe tal vinculación porque es la potestad más
utilizada por la Administración (estadísticamente comprobado) y claro está, debe de
quedar bien claro las razones que darán pie al ius variandi. Esta modificación es
obligatoria para el contratista dentro de ciertos límites y que, si supone una mayor
carga para él, deberá ir acompañada de la correspondiente compensación económica
de forma que se mantenga el equilibrio financiero del contrato. El Tribunal Supremo,
en sentencia de 11 de abril de 1984, afirma que «el ejercicio del poder de modificación
requiere en todo caso de una singular motivación porque no es una atribución legal
indiscriminada, de libre criterio, sino una facultad reglada cuyo ejercicio queda
subordinado a la aparición de nuevas necesidades materiales, no contempladas antes
de la perfección del contrato, necesidades que hagan indispensable su uso para el
mejor servicio del interés público con la consiguiente compensación». Esta sentencia

5
Guechá Medina, Ciro – Revista Opinión Jurídica ISSNI 1692-2530

14
obliga a la Administración a utilizar el ius variandi justificándolo siempre en el
expediente, a la vez que lo vincula mucho más a la consecución del interés público.

Como influye el interés público en la interpretación unilateral y en la resolución

de los contratos

El privilegio de la interpretación unilateral tiene como gran objetivo la de evitar el

perjuicio al interés público que produciría la interrupción de las obras o del servicio
público hasta el despeje de las dudas. Esta potestad no excluye la posible intervención
de los tribunales para su revisión, tal y como expone la sentencia del Tribunal
Supremo de 20 de abril de 1999 (La Ley 5297/1999).

Esta facultad permite la ejecución sin dilaciones del contrato puesto que puede servir
para conocer la auténtica voluntad de lo convenido. Las cláusulas están redactadas
por la propia Administración y, por ello, es ella quien está mejor dotada para conocer
su verdadero sentido; en segundo lugar, las cláusulas contienen diversas expresiones
(flexibilidad en el comportamiento de los precios) que, por su indeterminación, nadie
mejor que ella puede conocer la finalidad con que han sido empleadas y, en tercer
lugar, porque salvo abuso de poder, error o irracionalidad, la Administración puede
acometer estas tareas sin propósitos egoístas o partidistas, ya que los agentes que
por ella obran en nada se favorecen particularmente.

Rodríguez Arana afirma que esta prerrogativa tiene su sentido en encontrar el sentido
más veraz a las cláusulas de los contratos, sin perjuicio de aquellas reglas
establecidas en los artículos 1281 y siguientes del Código Civil6. Y es que este sentido
que se le asigna a esas cláusulas viene reafirmado por la Sala Tercera del Tribunal
Supremo, en cuanto toda interpretación de la Administración se presume autentica y
por tanto, debía aceptarse como válida.

6
Artículo 1281. Si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intención de los
contratantes se estará al sentido literal de sus cláusulas. Si las palabras parecieren contrarias a la
intención evidente de los contratantes, prevalecerá ésta sobre aquéllas. Artículo 1282. Para juzgar de la
intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de éstos, coetáneos y
posteriores al contrato. Artículo 1283. Cualquiera que sea la generalidad de los términos de un contrato,
no deberán entenderse comprendidos en él cosas distintas y casos diferentes de aquellos sobre que los
interesados se propusieron contratar. Artículo 1284. Si alguna cláusula de los contratos admitiere
diversos sentidos, deberá entenderse en el más adecuado para que produzca efecto. Artículo 1285. Las
cláusulas de los contratos deberán interpretarse las unas por las otras, atribuyendo a las dudosas el
sentido que resulte del conjunto de todas.

15
La sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 1988 no autoriza a la
Administración, bajo este privilegio de interpretación, la imposición al contratista de
cláusulas o condiciones no incluidas en el pliego de condiciones. Este privilegio no se
mantiene cuando el administrado no se conforma, lo que implica que el control o la
revisión judicial debe servir para impedir que la Administración pueda decidir
libremente sobre el alcance de lo pactado.

La resolución del contrato también puede venir precedida unilateralmente por la

Administración en casos de interés público. Sobre todo, se producirá en aquellos
casos en que se constate la existencia de un incumplimiento grave por parte del
contratista (caducidad) o cuando las razones de interés público determinen la extinción
de la relación contractual. En realidad esta prerrogativa constituye una de las causas
de extinción de los contratos administrativos. Con carácter general, se puede decir que
se trata, por supuesto, de una potestad exorbitante de la Administración que sólo
puede desencadenarse si se dan los requisitos del artículo 206 de la Ley,
completados, para cada tipo de contrato, por los preceptos que les son de aplicación.
La resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a
instancia del contratista. En este caso, se incluyen los supuestos en los que el
contratista tiene derecho a exigir la resolución del contrato.

Con todo lo expuesto, se ven claras las ventajas que están siempre de parte de la
Administración, lo cual determina que se rompe el principio de igualdad de entre las
partes de un contrato, algo que sería fundamental en el Derecho Privado y que daría
lugar a la nulidad del contrato.

El interés público es el fundamento del Derecho Administrativo y por lo tanto, la

Administración Pública y por sus actos administrativos y sus contratos deben obedecer
a este concepto esencial, para su validez y legitimidad. Escola define el interés público
como el resultado de un conjunto de intereses individuales compartidos y coincidentes
de un grupo mayoritario de individuos, que se asigna a toda la comunidad concreto y
determinable, actual, eventual o potencial, personal y directo respecto de ellos, que
pueden reconocer en él su propio querer y su propia valoración […] 7.

7
Escola, Héctor Jorge – El interés público como fundamente del Derecho Administrativo. Págs 249 y 250.

16
JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 19

febrero de 2008

Recurso de Casación 256/2005

En la jurisprudencia encontramos una sentencia sobre un canal de televisión. El

asunto radica en el cambio de denominación del “Canal +” a “Cuatro” y que no fue por
un abuso de poder de la compañía SOGECABLE.

Para situarnos, el Gobierno Español convirtió la concesión administrativa que tenia

Sogecable para operar seis horas en abierto y el resto en codificado mediante el Canal
+ en un canal en abierto que pasaría a llamarse Cuatro. Esta concesión administrativa
fue posible por la modificación del contrato que tenía la Administración con Sogecable.
La Agrupación de Operadores de Cable recurrió la nueva concesión alegando, entre
otras cosas, falta de interés público.

La sentencia del Tribunal Supremo da la razón al Gobierno y a Sogecable porque la

modificación del contrato supone una extensión de un servicio público (al pasar de ser
un canal codificado a uno en abierto). Argumenta este aumento del interés público en
el mayor pluralismo que se consigue y a la libre formación de la opinión pública. Por
parte de la Administración se ve la necesidad de modificar la concesión por razones de
interés público. Tras resumir la regulación de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas relativa a la modificación de los contratos administrativos, el
Abogado del Estado sostiene la existencia de interés público en el cambio consistente
en extender la emisión en abierto a las 24 horas puesto que supone la extensión de un
servicio público, como es la televisión, sin que ello suponga un incremento en el uso
de los bienes de dominio público empleados para las emisiones (el espacio
radioeléctrico); se produce además una ampliación de la oferta televisiva a todos los
hogares y un incremento del pluralismo.

Cabe decir que aunque el Tribunal Supremo falla a favor del Gobierno y de Sogecable,
hay un magistrado que emite un voto particular, alegando entre otros motivos, que
justificar la modificación del contrato por extender un servicio público respaldándolo
con el interés público no debería ser en este caso, sino que debería haberse realizado
una procedimiento de licitación abierto.

Analizando uno de los temas tratados en el trabajo, veríamos el ejercicio del ius
variandi. Dicho ejercicio de modificación no permite alterar sustancialmente ni el objeto

17
ni las condiciones esenciales, siendo esto una garantía para Sogecable. En este caso
no existen imposiciones de la Administración, puesto que Sogecable expresa la
conformidad con la propuesta en el trámite de audiencia.

Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 27 de Febrero de

2001

En esta sentencia nos encontramos con un caso de secuestro de una concesión. Los
protagonistas son el Ayuntamiento del Puerto de Santa María y la empresa
Saneamiento y Servicios, S.A.. La sentencia falla a favor de la empresa de limpieza
razonando que el ayuntamiento hizo una interpretación del contrato abusiva, según
afirma la sentencia que solo una “interpretación peculiarísima e interesadísima por
parte del Ayuntamiento” dejaría sin efecto el hecho de que éste incumpliera parte del
contrato pensando que las obligaciones del contratista se mantendrían intactas. El
contratista, al incumplir entonces sus obligaciones, vio como el Ayuntamiento
secuestraba el servicio público.

Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 16 de Febrero de

2001
"Contrato de ejecución de obra. Ius variandi de la administración.

La sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por

DRAGADOS Y CONSTRUCCIONES, S.A. frente a la desestimación presunta de la
petición que esta empresa había presentado ante el Ministerio de Justicia, en interés
de que se le reconocieran determinados derechos en relación a la obra del Centro
Penitenciario de Valladolid cuyo contrato de ejecución le había sido adjudicado. El
presente recurso de casación lo interpone la actora. El Tribunal entiende que el
ejercicio de ""ius variandi"", por sí solo, no determina el derecho a ser indemnizado. Y
tampoco la Administración aceptó la modificación económica que le fue planteada por
el recurrente. La Administración contratante tiene reconocido un ""ius variandi"", que
puede imponer al contratista hasta determinados límites, y que, cuando son
rebasados, lo que está establecido es que se pueda instar la resolución del contrato.
Por lo cual, la continuidad del contrato tras el ejercicio de ese ""ius variandi"", y cuando
no se ha acordado su resolución por no haberla instado el contratista, no es resultado
de una específica conformidad que haya sido presumida a partir de su conducta de no
solicitar la resolución.

18
Bibliografía

Rodríguez López, Pedro – Derecho Administrativo patrimonial. Comentario a la ley

33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas. TOMO II. Editorial BOSCH.
Capítulo XXIX. La contratación administrativa (III). Parte general (III). Actuaciones
relativas a la contratación. 3- Prerrogativas de la administración págs. 1218-1225

Moreno Molina, José Antonio – La nueva Ley de Contratos del Sector Público, Estudio
sistemático; V. Las llamadas cláusulas exorbitantes o prerrogativas del Poder Público
en los contratos administrativos. Págs. 635 – 644

Lucas Ruiz, Enrique – Los Contratos de las Administraciones Públicas. Capítulo

Segundo, Régimen de la contratación administrativa, Sección Séptima – Prerrogativas
de la Administración y Jurisdicción competente. Editorial Bayer Hnos. S.A. Barcelona
1995.

Horgué Baena, Concepción – La modificación del contrato administrativo de obra, El

ius variandi. Monografías jurídicas. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A.
Madrid 1997.

Escola, Héctor Jorge - El Interés Público como fundamento del Derecho

Administrativo. Editorial Depalma, 1989, Buenos Aires.

Rodríguez Arana, Jaime - Las prerrogativas de la Administración en los contratos de

las Administraciones Públicas. Actualidad Administrativa, Nº 20, Sección A Fondo,
Quincena del 16 al 30 Nov. 2006, pág. 2436, tomo 2, Editorial LA LEY.

Guechá Medina, Ciro – Revista Opinión Jurídica ISSNI 1692-2530

Jiménez Ayala, Jaime - Los avances de la legislación de contratos de obras públicas

en el Siglo XX para prevenir las desviaciones presupuestarias. Revista de obras
públicas/mayo 2004/nº 3.444.

Sánchez Morón, Miguel – Derecho Administrativo, Parte General, 4ª Edición. Capítulo

XIV Los contratos del Sector Públicos. Editorial Tecnos.

Para información adicional, ver el “Pliego de cláusulas administrativas particulares que rige el
contrato de servicios de gestión y mantenimiento del sistema de préstamo de bicicletas del Consorcio
de Sevilla, en el cual en el apartado IV introduce la prerrogativa de interpretación de los contratos.
http://www.consorciotransportes-sevilla.com/consorciotransportes/licitaciones/pdf/exp5_10.pdf

19