Anuario de Estudios Centroamericanos, Universidad de Costa Rica, 15(1): 65-80, 1989.

POLITICA EXTERIOR Y PROCESOS DE DECISION EN CENTROAMERICA:

ELEMENTOS PARA UNA APROXIMACION
A LOS PROCESOS DE NEGOCIACION REGIONAL

Crist/naEguizabal*
**
Francisco Rojas Aravena.

Resumen

Politica exterior y procesos de decision en Centro America. En la ultima decada se han

multiplicado los actores nacionales e internacionales que inciden y condicionan la politica
exterior de los paises centroamericanos. En esta decada de crisis regional, los procesos de ne
gotiation han sido tan intensos como los enfrentamientos armados. <iC6mo se han tornado
las decisiones?, <iQuienes han participado?, dCuales han sido los principales factores que
influyen?. Estas son algunas de las preguntas que se busca responder en el trabajo. Para ello
se considera el condicionamiento estructural que impone el contexto externo y el contexto
interno. El proceso de articulation de la decision es analizado en tres fases distintas: la fase
del debate, la fase de la articulation politica, y la fase de la operacionalizacion burocratica.
Para cada una de estas fases se definen las variables claves. que permiten establecer tanto
comparaciories regionales como al interior de un mismo pais. En cada caso, ya sea que se
trate de los condicionamientos estructurales o de las fases del proceso, se desarrollan ejem
plos que ilustran las afirmaciones sobre la base de alguno de los procesos de negotiation
emprendidos en el area centromericana.

Abstract

Foreign policy and decision-making in Central America. The last decade has seen a rapid
increase in the number of national and international entities concerned with the foreign
policy of the Central American countries. In response to the regional crisis, negotiations
have been as intensive as armed conflicts. How have decisions been made? Who have the
participants been? What have been the principal factors influencing policy? These are some
of the questions we seek to answer in the present paper by considering the structural condi
tions of both external and internal contexts. Decision-making is analysed in three distinctive
phases: debate, political articulation and bureaucratic operationalization. For each phase,
we define key variables in order to establish comparisons both regionally and within individ
ual countries. Each case is illustrated by examples of the processes of negotiation under
taken in Central America.

I. Introduction de la con
grandes paises region, aquellos mayor
tradition diplomatica. Por lo mismo han estado
Una de las areas menos exploradas en la litera centrados en el estudio del funcionamiento de los
tura sobre pol iticas exteriores latinoamericanas es la ministerios de relaciones exteriores: la
Itamaraty,
que concierne a los procesos de decision. La ma cancillerfa el ministerio de ex
argentina, relaciones
yoria de los estudios existentes alrededor de esta teriores de Chile. Existe otra vertiente de trabajos
tematica se refieren a la polftica exterior de los se refieren a las concepciones o acciones
que de los
primeros mandatarios que han tenido una proyec
*
Politbloga. Subdirectora del Instituto de Investiga cion externa destacada: Fidel Carlos An
Castro,
ciones Sociales de la Universidad de Costa Rica.
dres Perez o Jose Lopez Portillo. La reduction del
** enfoque al estudio de este tipo de actores, no ha si
Polit6logo, Coordinador de Investigaci6n de la Es
cuela de Relaciones Internacionales, Universidad Nacional, do casual, ha correspondido a la evolucion de los
Costa Rica. regimenes politicos latinoamericanos caracte
cuya
 66 ANUARIO DE ESTUDIOS CENTROAMERICANOS

rfstica principal ha sido el predomino de la figura bargo, la diversification y presencia de nuevos ac

presidencial particularmente en lo que a relaciones tores relevantes en el contexto internacional no tu

exteriores se refiere. vieron como corolario un crecimiento significativo

En la decada de los setenta se produjeron tanto de la actividad diplomatica de los gobiernos del
en el seno de las sociedades latinoamericanas como area.
en el sistema internacional, cambios que van a ver Fue hacia fines de la decada de los setenta, con
se reflejadds en la disciplina de estudio basicamen el triunfo de la revolucion sandinista, la guerra
te en cuanto a la determination de los objetos de civil en El Salvador, la violencia generalizada en
analisis. Por una parte, el sistema internacional de Guatemala y la lectura que de estos acontecimien
jo de estar tan esencialmente determinado por la tos hizo la administration Reagan, cuando se pro
rivalidad entre lasdos superpotencias, la estructura dujo una aceleracion de las vinculaciones externas
ngida, fue poco a poco cediendo el paso a una mas de los pafses del istmo. Este proceso llevo a que las
flexible en laque el poder economico y polftico se cuestiones de polftica exterior ocuparan un lugar
encontraba menos centralizado; a pesar de la so privilegiado en el debate polftico interno en cada
bredeterminacion que continuo ejerciendo el equi uno de los pafses del area2.
librio estrategico bipolar. Por el otro lado, las so En lamedida en que el impacto externo se hizo
ciedades latinoamericanas ademas de irse transna sentir en casi todos los ambitos de la vida nacional
cionalizando fueron haciendose mas complejas, los con una fuerza inusitada, aun en el caso de socie

gobiernos se fueron burocratizando y el ambito de dades tan abiertas como las centroamericanas, la
lo polftico en general, a pesar de la ausencia de ca tradicional division entre polftica interna y polfti
nales de participaci6n democratica en lamayorfa ca exterior se desdibujo, a veces de manera drama
de los pafses del subcontinente latinoamericano, se tica como en los casos de El Salvador3 y Honduras,
amplio fundamentalmente a traves del crecimiento por ejemplo, lo que no deja de constituir una difi
del apararo estatal y de lamultiplication de las vin cultad mas para el analista de los procesos de polf
culaciones externas de la mayorfa de los actores tica exterior propiamente dichos.
polfticos en las diferentes sociedades.
Como resultado de estos desarrollos, entre otros II. Procesos de decision y politica exterior en Cen
muchos, las cuestiones vinculadas al contexto ex troamerica: variables relevantes e hipotesis de
terno se hicieron mas numerosas y los procesos de trabajo.
polftica exterior siguieron lamisma dinamica, ha
ciendose mas complejos e involucrando un mayor La crisis regional y la internationalization con
numero de actores, tanto gubernamentales como comitante en las que se han visto envueltos los cin
no gubernamentales1. co gobiernos centroamericanos, los ha obligado
Tanto por su forma de insertion internacional pues a "hacer polftica exterior" por primera vez en
como por el desarrollo de sus polfticas exteriores, su historia. De pafses basicamente "objeto" de la
los pafses centroamericanos, se asemejan en mu polftica exterior de otros, se han ido, poco a poco
chos sentidos a los pafses latinoamericanos mas y ciertamente de manera desigual, convirtiendo en
grandes. Sin embargo, tambien, ofrecen particular'! "gestores" de esta, logrando algunos de ellos desa
dades que deben ser tomadas en cuenta. En este rrollar con exito una capacidad coherente de ini
sentido pueden sehalarse dos diferencias funda ciativa diplomatica.
mentales: a) los efectos generados por el proceso Si bien es cierto que no todos los gobiernos han
de la primera distension, b) las consecuencias del elaborado polfticas exteriores de alto perfil regio
proceso de transnacionalizacion de la economfa y nal (e inclusive internacional por la importancia
la sociedad. que ha adquirido la cuestion centroamericana en
En cuanto a las consecuencias de la distension la polftica mundial), todos los pafses de la region
de los anos setenta, estas fueron mucho mas desi han mejorado su capacidad de iniciativa hacia el
guales en los pafses del area centroamericana que contexto. Sobre todo en lo que concierne a sus re

en el resto de laAmerica Latina. La distension en laciones con Washington y a su propia "polftica

sus efectos polfticos no llego al istmo, salvo en me centroamericana".
nor medida a Costa Rica. Con relation a los efec Los primeros en desarrollar una estrategia ex

tos de la transnacionalizacion de las economias y terna fueron los Sandinistas, y esto aun antes de

las sociedades centroamericanas, estas recibieron haber tornado el poder. El "frente externo" fue
de lleno el impacto proveniente de afuera sin em uno de los frentesde luchamas importantes en los
 Pol ftica exterior y procesos de decisi6n en Centroamerica. 67

ultimos meses de guerra contra la dictadura somo cion es laprincipal herramienta de la polftica inter
cista. En segundo lugar, se puede senalar la politica nacional, el margen aumenta. Es asf como se puede

de neutralidad de Costa Rica, proclamada en establecer una correlacion positiva entre incremen

19834, posteriormente fue Vinicio Cerezo el que to del margen de maniobra y contexto negociador.
puso de manifiesto con sus iniciativas, primero la La reciente experiencia de Esquipulas II reafirma
mantencion de la neutralidad activa5 y luego con esta premisa.
su gestion para crear el Parlamento Centroameri Tradicionalmente en los estudios sobre procesos
cano6. Finalmente el presidente guatemalteco im decisorios se han privilegiado las situaciones de
pulso la reunion de los cinco mandatarios de la re conflicto y de crisis. El caso centroamericano no es

gion en la simbolica ciudad de Esquipulas. Poste la exception, sin embargo creemos que dado el pe
riormente, Oscar Arias Sanchez habria de retomar so de los procesos de negociacion impulsados des
para Costa Rica, en una mejor coyuntura y posi de los iniciosmismos de la crisis el estudio de estos
blemente, con mayor respaldo, el liderazgo regio puede ser altamente productivo11
nal hacia la busqueda de salidas negociadas a los di En cuanto a las negociaciones, el siguiente es
versos conflictos que escinden la region. quema nos permitira organizar el conjunto de va
En cuanto a la crisis regional cuyo desarrollo riables comparativas en tres niveles de analisis: na
nos servira de marco temporal de referencia para cional, regional e internacional.
este estudio, senalamos que los procesos de nego En las negociaciones de caracter nacional pue
tiation han sido tan intensos como los enfrenta den incluirse procesos tales como las "rondas de
mientos armados. Si tomamos como punto de par dialogos en El Salvador ", las negociaciones por la
tida la insurrection nicaraguense podemos ver que autonomia misquita en Nicaragua, las leyes de
el resultado de lamisma fue en gran medida (sino amnistfa. El Proceso de Esquipulas II ha definido
en la principal) facilitado por el proceso de nego de manera fundamental este nivel de negociacion,
tiation que desemboco en los acuerdos de laOrga el destacar la necesidad de formalizar el dialogo pa
nization de Estados Americanos en 19797. Como ra la reconciliaci6n nacional y la creation de un
hemos visto desde ese momento a la fecha, se han mecanismo operativo especffico, las Comisiones
impulsado distintos procesos de negotiation (mas Nacionales de Reconciliation. Con base en el pro
o menos excluyentes, mas o menos generales en ceso de Esquipulas se formalizaron nuevas rondas
sus objetivos) de los cuales lamediation de Conta de dialogo en El Salvador, se realizo el primer en
dora8 fue durante largo tiempo el mas relevante. cuentro en 25 anos entre la guerrilla guatemalteca
El Acuerdo de Esquipulas II parece ser producto y el gobierno y se desarroll6 el proceso de Sapoa
de la decantacion de un largo proceso de madura entre el Gobierno sandinista y la Resistencia Ni
cion en las iniciativasde negotiation9. caraguense (la "contra").
Nuestro analisis parte del siguiente presupuesto: En las negociaciones regionales se incluyen pro
Consideramos que la situacion de los paises cen cesos tales como los que desembocaron en la Co
en lape
troamericanos, PGQUGfiospafses ubicados munidad Democratica Centroamericana, el Grupo
riferia inmediata de una gran potencia. ha estable
de Tegucigalpa asf como los buenos oficios para
cido limites hist6ricos a su capacidad de autodeter
negociaciones nacionales en terceros estados. Esta
minacion que han resultado particularmente rfgi
categorfa no es de facil manejo dado el entrecru
dos en el ambito de las polfticas exteriores. Sin
zamiento de los procesos. El caso del Plan Arias en
embargo, tambien, estimamos que dentro de di su gestion initial puede ser ubicado en esta catego
chos Ifmitesexiste la posibilidad real de ensanchar
rfa. El mismo al trasformarse en el acuerdo de Es
los margenes de maniobra de que disponen en el
escenario la consecusion de ob
quipulas II transito al tercer nivel, el internacional.
internacional, para
jetivos nacionalmente definidos
10 Las negociaciones internacionales, a efectos del
Ahora bien, en las posibilidades de incrementar trabajo, representan la articulaci6n de esfuerzos
el margen de maniobra el tipo de tema y la valora que involucran a tres o mas estados siendo uno de
cion del mismo es fundamental segun se trate de ellos de fuera del area centroamericana. Claramen

procesos de conflicto o de negociaci6n. Desde una te aquf se ubico la negociaci6n de Contadora. El

perspectiva estructural, cuando tiene preeminencia proceso de Esquipulas II al incorporar a la Comi
el conflicto, las posibilidades de ampliar losmarge sion Internacional de Verificaci6n y Seguimiento
nes de autonomfa son menores. En cambio, en un (CIVS) conformada por el Grupo de Contadora, el
contexto donde prima la distension y la negocia Grupo de Apoyo y los Secretarios Generales de la
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OEA y ONU-, reafirma su ubicacion internacio 1/ Para que los puntos de la agenda, las cuestio
nal. De igual forma, al modificar el mecanismo de nes o "issues", de polftica exterior consigan movi
verification y al prever la participacion de Canada, lizar a grupos organizados en el piano domestico o
Espana y Alemania Federal continua en este nivel. sensibilicen a la "opinion publica", es necesario
El analisis de los procesos de negociacion per que exista una relation de interdependencia (ins
mite a nuestro juicio descubrir tanto las percepcio trumental o situacional) entre los actores domesti
nes como el poder relativo de los actores domesti cos y actores del contexto externo14.
cos e internacionales, haciendo posible compren 2/ La perception de la situaci6n afectara las ac
der los procesos de toma de decisiones y del deba ciones sobre lamisma. Entre los actores polfticos
te (previo y posterior) que se ha generado. Es ob centroamericanos se han establecido dos tipos de
vio que estos procesos de debate y toma de deci lecturas de la situacion de crisis en la region, a par
siones afectaran el desarrollo de los procesos si tir de las que surgen dos definiciones basicas del
guientes, en particular el establecimiento e impulso "interes nacional". La primera enfatiza la impor
a laspolfticas definidas12. tancia de los factores endogenos en el desencade
Consideramos que los pafses pequenos ubicados namiento de las diversas crisis nacionales, propug
en areas de interes de un superpoder poseen una na por soluciones que tomen en cuenta la satisfac
serie de constrenientos estructurales que afectaran tion de las necesidades de los grupos mayoritarios
los procesos de decision de polftica exterior. En el y valoriza una mayor autonomia del pafs con rela
caso de los pafses centroamericanos se pueden se tion al contexto externo. La segunda, considera la

nalar los siguientes: intervenci6n de potencias extrarregionales como la

causante de la eruption violenta de la contesta
A. Con relacion al contexto externo: tion, se opone a la intervention estatal en la eco
nomfa y estima que solo con una alianza incuestio
1/ en el piano de lo economico, el tipo de vin nada con lapotencia tradicionalmente hegemonica
culaciones de las economias nacionales al mer en la zona, puede lograrse una victoria sobre la po
cado internacional: tencia cuestionadora del statu quo.
3/ El proceso de decisi6n resulta de lasdiversas
21 en lo polftico, el grado de importancia que le interacciones entre los actores: influenciadores

asigna a Iarea lapotencia hegemonica 13; -domesticos o foraneos?, por un lado y agentes
decisorios ?nacionales, por otro. El proceso de in
3/ en lo estrategico, laposesidn y uso de un re teraction tiene lugardesde el momento del debate
curso altamente valorado (economico, geografi hasta el momento de la puesta en practica. Gran
co, polftico o militar). parte de las interacciones se dan durante el proceso
mismo de instrumentalizacion de las decisiones.
B. Con relacion al contexto interno: 4/ El proceso de toma de decisiones es fragmen
tado15 lo que ha contribuido a la ausencia de es
1/ laestrategia de desarrollo practicada, trategias coherentes. Nos encontramos mas bien

frente a una serie de polfticas aisladas y de decisio

2/ el proyecto politico dominante y nes desprovistas de continuidad en el mejor de los
casos, o de cara a la coexistencia de varias polfticas
3/ la correlacidn de fuerzas entre los diferentes exteriores, contradictorias, en el peor. En los casos

grupos sociales imperante. en que se expresa un fuerte liderazgo la fragmenta

tion disminuye, produciendose un mayor grado de
Los elementos estructurales senalados estable coherencia y la posibilidad de una mejor utiliza
cen los limites dentro de los que se van a desarro tion de los espacios que ofrece el contexto interna
llar los procesos de estos limites, en las coyunturas cional.

particulares, que la dinamica de polftica internay III. La internacionalizacidn del contexto externo
los factores de indole organizational e inclusive,
y la crisis centroamericana.
personal, resulten determinantes.

Algunas hipotesis de trabajo que proponemos A. Antecedentes

para el estudio de los procesos de decisi6n en polf
tica exterior de los pafses centroamericanos son las Tradicionalmente, en tanto que pafses peque
nos los Estados nacionales centroameri
siguientes: y pobres,
 Pol itica exterior y procesos de decisi6n en Centroamerica. 69

canos habfan desarrollado su diplomacia casi ex Nadie pone en cuestion las tremendas contra
clusivamente como complemento de sus vfnculos dicciones internas que estan en la base de cada una
comerciales y financieros. En lo polftico laGuerra de las crisis nacionales que desembocaron en lo
Frfa seflald los principales limitesy derroteros. In que se ha dado en llamar "la cuestidn centroameri
cluso, Costa Rica que establecio relaciones diplo cana". Sin embargo, tampoco puede uno explicar
maticas con los principales pafses socialistas de Eu los diferentes acontecimientos sin referirse a las
ropa (y consulares con Cuba) en la decada de los vinculaciones externas de losmultiples actores que
anos 70, lo hizo con el objetivo principal de buscar intervienen y por ende, a los factores internaciona
nuevos mercados para los excedentes de cafel6. lesque inciden en el desarrollo de "la crisis".
Por otro lado, Panama que tuvo una polftica exte En este sentido, la crisis aparece no solo como
rior de alto perfil en esa misma epoca, lo hizo si una crisis social, polftica, economica, incidiendo
guiendo una estrategia muy especffica de recupe cada una de estas variables en forma diferente en
racion de la soberania sobre su principal recurso, la los diversos pafses, sino que su manifestacion si
via interoceanical7. multanea permite referirse a ella como a una crisis
La perception sobre el peligro que significaba el de dominacion regional.18. De esta manera, la cri

expansionismo sovietico y el anticomunismo sobre sis pudiera ser vista como una crisis internacional,
el que Estados Unidos edifico el sistema interame en donde los principales actores del sistema inter
ricano de la segunda posguerra, ledieron sustrato y nacional definen las condiciones basicas en las cua
justification ideol6gica a esta definition tradicio les interactuan con los actores domesticos.
nal de la situacion, por parte tanto de los grupos Pueden identificarse dos grandes tipos de "defi
dominantes centroamericanos como de grupos su nition de la situacion" a partir de los cuales se ela
balternos. Ahora bien, es innegable que la vulnera bora polftica exterior desde y hacia Centroameri
bilidad economica, las limitaciones de recursos, la ca.
falta de capacidad diplomatica, son hechos que A grandes rasgos podemos decir que la primera
constantemente han puesto en evidencia la debili define la crisis centroamericana en el marco del
dad de los pafses del area. conflicto este-oeste y equipara cualquier intento
Fue a partir de finales de la decada de los anos de cambio revolucionario a una derrota de los Es
setenta y en especial, a partir del triunfo de la re tados Unidos frente a la Union Sovietica19. La se
volucion sandinista, que hemos estado presencian gunda, sin negar las consecuencias de la internacio
do dos procesos de importancia: por un lado, la nalizacion del conflicto regional, define la crisis
crisis y lamultiplication de los actores externos en dentro de los parametros de la oposicion norte-sur,
la regi6n y por el otro, un proceso de aprendizaje es decir, en terminos de desequilibrios estructura
en diseno y manejo diplomatico de los pafses del les en las economias de los pafses de la region y de
area, que se expresa en un mayor "activismo" in injusticias sociales muy marcadas en lamayorfa de
ternacional. ellos20.
Ambos procesos se presentan en forma acelerada En nuestro concepto alrededor de estas dos de
aunque desigual, y se encuentran signados por una finiciones que buscan articular los diversos intere
tendencia a buscar mayores posibilidades de accion ses en torno de la crisis regional, se han estructura
para los pequenos pafses en el sistema internacio por encima de las fronteras naciona
do, pasando
nal. Lo que no obvia, claro haciendole sea
esta, que, les, dos cualidades excluyentes. Es decir, segun
contrapeso a esta toma de conciencia en cuanxo a la perception asf sera la definition de "interesna
la necesidad y posibilidad de expandir losmarge cional" y la adscripcibn a una de las coaliciones,
nes de maniobra que le ofrece el sistema interna como lo senalaramos en las hipotesis de trabajo.
cional a pequenos pafses, -situados en un area de La la "coalicion lidera
primera, conservadora",
finida de "interes primordial" de una gran poten da por los conservadores ideologicos, mayoritarios
cia?, se mantengan fuertes las percepciones de vul en el gobierno del presidente Ronald Reagan, tiene
nerabilidad y de fatalidad que han dominado la vi como base teorica un anticomunismo bastante ele
sion tradicional sobre su posicion en el mundo. Es mental y no concibe la paz regional sin el derroca
tas ultimas han estado a la base de su incondiciona miento previo del regimen sandinista, la elimina
lidad frente a las exigencias de la potencia hegemo tion de los focos subversivos y el restablecimiento
nica del momento, siendo el "obedecer sin cum de la hegemonfa norteamericana incontestada.
plir" el unico margen de maniobra al que han aspi La
segunda, la "coalicion liberal", esta funda
rado historicamente los pafses del area. mentada en valores claves para la polftica exterior
 70 ANUARIO DE ESTUDIOS CENTROAMERICANOS

latinoamericana. Valores tradicionales tales como, Arias "dar tiempo" a las nuevas autoridades nor
la no intervenci6n en los asuntos internos de los teamericanas de definir su polftica centroamerica
Estados, el no uso de la fuerza para la soluci6n de na.
las controversias, y mas modernos, como el del Esto no s6lo fue un elemento de la "coyuntura
pluralismo ideoldgico. Esta coalici6n mas "latinoa electoral", o del lugar que Centroamerica ocupo
mericanista", no concibe la paz regional sin la con durante los debates de la campafia y en las plata
sol idaci6n de un cierto numero de reformas estruc formas electorales (el cual fuemuy reducido), sino
turales que aseguren una mejor distribucion de la que responde a la necesidad estructural y perma
riqueza y una mayor democratizaci6n de las socie nente de saber cual es la ubicaci6n del area en el
dades centroamericanas. A su vez, acepta la posibi diseno de la polftica exterior de laAdministraci6n
lidad de coexistencia pacfflca entre el regimen de norteamericana de turno.

Managua y los de los otros pafses de la regi6n, in Es obviamente con el gobierno de Managua con
cluyendo a los Estados Unidos21. el que la Uni6n Sovietica y los pafses de Europa
Oriental, el bloque socialista, han establecido rela
B. La multlplicacidn de los actores externos ciones de cooperaci6n y de intercambiomas estre
chas. Asimismo vale la pena mencionar que Costa
Una de lasprimeras consecuencias de la interna Rica ha mantenido sus relaciones con la primera
-
tionalization de la cuestion centroamericana, ha potencia socialista en un bajo perfil, tanto en lo
sido la necesidad que los distintos gobiernos han polftico como en lo economico. A pesar de ello el
tenido de interesarseen pafses y en sociedades con Presidente Oscar Arias busco atraer directamente
los que hasta fines de la decada de los anos setenta al lider sovietico M. Gorbachov, al proceso de ne
no se ten fan mayores vinculos, ni un buen conoci gociaciones que ha impulsado para alcanzar lapaz
miento de su sistema polftico. En lamedida en que en Centroamerica22, reconociendole una influen
el conflicto regional se ha convertido en tema de la cia determinante en asuntos claves como en el ba

agenda de la polftica exterior de lamayorfa de los lance militar en el area.

gobiernos de los principales pafses capitalistas de En general la URSS ha ampliado su reconoci

sarrollados estos han devenido contrapartes obliga miento en el area23. En efecto, firmo el primer
das de los pafses del istmo. Lo mismo se puede a convenio de intercambio comercial establecido en
firmarde los pafses socialistas de Europa Oriental. tre Tegucigalpa y Moscu, el cual fue firmado en es
Sin ir mas lejos, los estados centroamericanos ta ultima ciudad, el 24 de agosto de 1987. En Gua
han debido realizar importantes esfuerzos por co temala se habfa instalado la agenda Tass, pero de
nocer la forma en que se procesan las decisiones en bio cerrar sus oficinas al estallar una bomba y al
el sistema polftico de Estados Unidos, la forma de declarar el gobierno que no podfa garantizar la se
ejercer influencia sobre el y como buscar "aliados" guridad del personal24.
y apoyos internos. Por otro lado, el creciente papel Los pafses de Europa Occidental, laComunidad
del Congreso de Estados Unidos en el estableci Europea, por medio del mecanismo de consultas
miento del marco legalque afectan directamente el permanentes, las Rondas de San Jose25, han bus

curso de los acontecimientos en la region, lo han cado promover la distension regional y el fomento
convertido en arena privilegiada de actividad de los del desarrollo economico sin exclusiones de carac
distintos "lobbies". Es asf como pueden encontrar ter ideologico, aunque su compromiso con los pro

se ejerciendo esta funcion a grupos que apoyan a la cesos de democratization es explfcito, entendidos
"contra" y en la oficina contigua grupos de apoyo estos como dentro del marco de la democracia li
al regimen sandinista. A la vez y en forma simulta beral26. Los pafses nordicos por su parte han in
nea, tener a un grupo de industriales de la region clui'do al area en su agenda de cooperation. Hasta

tratando de aumentar las cuotas de exportation o fechas muy recientes la cooperation nordica prac
de evitar restricciones proteccionistas. ticamente solo se dirigfa a los pafses de Africa. Se
En muchos sentidos, el debate domestico del naiemos que en terminos generales, las elites cen

es debate domes troamericanas le asignan un rol de importancia a

sistema norteamericano tambien
tico en Centroamerica. La Europa en la construction de alternativas, en un
campana presidencial
norteamericana las gestiones e iniciativas marco occidental, a la polftica norteamericana.
congelo
del proceso de paz a la espera de conocer el futuro Japon por su parte esta siendo presionado por
La cumbre de mandatarios, fue posterga el gobierno norteamericano para incrementar sus
liderazgo.
da explfcitamente para, en palabras del presidente niveles de ayuda a los pafses en desarrollo y a areas
 Pol itica exterior y procesos de decisidn en Centroamerica. 71

como la centroamericana27. En terminos propor vos en el piano domestico o ejercer influencia so

tionates al tamano de losmercados de la regi6n, las bre la opini6n publica internacional.
empresas japonesas poseen una activa presencia. La La crisis centroamericana ha producido un in
decision de pasar de una presencia comercial a una cremento en el rol de las organizaciones no guber
de mayor perfil de cooperaci6n y en consecuencia namentales de todo tipo. Una parte importantede
con incidencia politica no parece ser cosa feicilpa la actividad internacional que se desarrolia alrede
ra las autoridades japonesas aunque su involucra dor de la tematica centroamericana se realiza en o
miento no cesa de aumentar. por medio de lasOrganizaciones No Gubernamen
De manera analoga, la latinoamericanizacion del tales. Acciones de la Internacional Socialista o de
conflicto, a traves de la creation de losGrupos de Amnistfa Internacional han tenido mayor peso o
Contadora y de Apoyo, ha tenido consecuencias si ejercido mas influencia sobre los gobiernos del area
milares. la hermandad latinoamericana ha que muchas presiones provenientes de actores na
Aunque
sido parte tradicional del discurso de polftica exte cionales.
rior en todas las capitales de la region, hasta hace
muy poco los pafses del a>ea centroamericana no IV. Los procesos de decisidn
tenfan mayores vinculaciones con los grandes paf
ses de la regibn y estos, a su vez, no se interesaban A. La articulation de un "interns centroame
mayormente por el acontecer centroamericano28. ricano".
No fue sino hasta el final de la decada de los se
tenta cuando se desplego un interessignificativode Entre las cosas mas importantes que se han ido
decantando forzadas por los acontecimientos re
los pafses latinoamericanos por los acontecimien
tos en Centroamerica. Desde la insurrecci6n en Ni gionales, esta el hecho que se ha ido haciendo ca
mino entre los gobiernos del area la idea de que es
caragua y con el agravamiento de la crisis en el
conjunto de la regi6n, el tema centroamericano fue posible articular un "interes nacional" concebido
desde adentro. El contenido de la definition esta
incorporado en las agendas de polftica exterior de
los pafses La
condicionado por la percepci6n que le sirva de ba
latinoamericanos. permanencia de la
se, marca las opciones dentro de las dos grandes
crisis en Centroamerica significo el desarrollo de
coaliciones y la forma de soluci6n, pero indepen
gestiones especificas de los grandes pafses de la re dientemente de cual sea la adscripcion, ya sea a la
gion: primero en la OEA, cuando fue desplazado
coalicion liberal o a la conservadora y se afirma la
Somoza; luego, por medio del Grupo de Contado
negation o la fuerza, el conjunto de las elites cen
ra; posteriormente, con las gestiones del Grupo de
troamericanas percibe que es a ellas a las que les
Apoyo; y aun hoy, en las reuniones de concerta
cion del "Grupo de los 8". corresponde definir el interes nacional y la forma
basica de alcanzarlo.
Paralelamente a lamultiplicaci6n de los actores
La alianza automatica tradicional con la poten
estatales que influyen en el ambito externo de las
cia hegemonica resulta cada vez menos atractiva
sociedades centroamericanas, hemos asistido a una
aun para aquellos actores que comparten la defini
proliferation de actores no gubernamentales. Entre
tion de la situacion con la administration nortea
estos se pueden destacar las Internacionales de los
mericana de turno. De igual forma, a aquellos que
partidos polfticos, las organizaciones de derechos latinoamericanas tambien
comparten las visiones
humanos, los grupos de solidaridad, los grupos reli
reaf irman su propio espacio en relacion con laspo
giosos, etc. Este conjunto de organizaciones se han
tencias subregionales, en particular frente a Conta
convertido en nuevos grupos de vinculacion, cuyo
dora.
papel var fasegun d6nde esten asentados.
Los multiples actores internos,viendo sus inte
Cuando estos actores se encuentran ubicados en reses particulares afectados desde afuera, se han
los pafses centroamericanos son muchas veces el visto en la necesidad de estructurar posiciones pro
objetivo de los cursos de acci6n de la polftica ex pias y de negociar mejores terminos en las negocia
terior de los actores de fuera del area. Cuando es ciones con el aliado mayor. Por otra parte, por ra
tas organizaciones estan ubicadas fuera de Centroa zones obvias, lapolftica internacional se ha conver
merica, buscan ejercer presion sobre sus gobiernos tido en un tema importantfsimo de polftica do
para impulsar determinados cursos de accion con mestica lo que a su vez ha contribuido a que se ha

respecto a los pafses centroamericanos. En ambos ya la perception de que los intereses

generalizado
casos, por su intermedio se busca alcanzar objeti de los actores internos ni coinciden entre sf, ni
 72 ANUARIO DE ESTUDIOS CENTROAMERICANOS

pueden ser equiparados con los intereses foraneos. menudo frente a la existencia de "varias" polfticas
El escandalo Iran-contra y la manera en que fue exteriores de un mismo regimen: una de los milita
procesado por el sistema politico norteamericano, res y otra de los civiles en Honduras y hasta cierto
-en funcion de su dinamica interna-pusieron en punto en El Salvador, por ejemplo, o los proble
cuestion la naciente credibilidad democratica al mas entre diferentes instituciones civiles, ministe
canzada por los gobiernos centroamericanos frente rios de relaciones exteriores y otros ministerios y
a la opinion publica mundial29. Tambien tuvo co dependencias encargados de asuntos economicos o
mo resultado que los agentes decisorios nortearne aun entre cancilleres y presidentes, como sucedio
ricanos abandonaran sin escrupulo a sus aliados en en Costa Rica durante la administration del presi
la region. Esto ha sido, desde nuestro punto de vis dente Monge Alvarez, como otro ejemplo.
ta, uno de los factores que mas ha incidido en el Vale la pena senalar a este respecto, que coinci
cambio de actitud de muchos sectores que en los diendo con los procesos de transnacionalizacion en
paises de la region hasta entonces se habfan pro el sistema internacional, se ha producido una insti
nunciado por la alianza incondicional con la Casa tutionalization de la diplomacia de partido en to
Blanca. do el mundo, esto ha tenido especial importancia
Lo anterior le abrio espacio a la negotiation, para los pafses del area centroamericana. La diplo
pero lamisma no fue retomada por Contadora. macia de partidos amplio lasposibilidades y los ca
Surgio una nueva iniciativa que reflejo el interes nales de comunicacion entre actores gubernamen
centroamericano de asumir la definition de los tales y no gubernamentales por sobre las unidades
cauces de su accion en pro de la paz en la region. estatales. Dado el peso que han adquirido las "in
El surgimiento de Esquipulas II refleja este proceso, ternacionales" por sus efectos en decisiones claves

conjuntamente con la maduracion de las condicio se han transformado en un condicionante mas de

nes globales para impulsarlo. ladiplomacia oficial.
En el piano de los procesos de decision en Cen
troamerica, el escandalo "Iran-contra" tuvo a la B. Las variables comparativas
larga como consecuencia el fortalecimiento del na
ciente debate polftico interno sobre temas de polf El analisis de lasdiversas negociaciones en la re
tica exterior que ha ido consolidandose, gracias, di gion nos ha permitido aislar una serie de variables
cho sea de paso, a la apertura polftica de los regf que permiten un acercamiento mas sistematico a
menes del area, inducida desde afuera. los procesos de toma de decisiones. Hemos dividi
Los medios de comunicacion de masas, en par do las variables que permiten contrastar las dife
ticular la prensa escrita, han adquirido una gran rentes polfticas exteriores centroamericanas en tres

importancia en el proceso de estructuraci6n del de fases:

bate. La prensa juega en este sentido un doble pa
pel. Por una parte, los medios tratan de hacer pa 1) la fase del debate,
sar, a veces con gran exito, su posici6n propia co 2) la fase de articulation polftica.
mo el "interes national"30. Por otra parte, en 3) la fase de operacionalizacion burocratica.
ellos, losdiversos sectores, principalmente los de la
oposicion legal, elaboran planteamientos que cons 1. La fase del debate.
tituyen verdaderos "position papers" en contrapo
sition a la ausencia de sistematizaci6n escrita de las La fase del debate corresponde a la etapa en la
polfticas gubernamentales. cual lasdistintas fuerzas sociales y polfticas formu
En efecto, en lamayorfa de los pafses centroa lan demandas y generan apoyos en favor de una
mericanos, la toma de decisiones continua estando determinada Ifneade accion, con el finde transfor
basada fundamentalmente en el intercambio perso marla en "la" polftica publica sobre un tema espe
nal, el record escrito es practicamente inexistente cffico de vinculacion internacional. Es la etapa en
y si a esto le anadimos el hecho que, por lamisma la cual aparecen los consensos y los disentimientos
complejidad y crucialidad de los problemas que se sobre los temas de la agenda de polftica exterior.
presentan, ha habido una multiplicacidn de luga En esta fase se deben considerar, a nuestro juicio,
res institucionales de toma de decisiones, tenemos al menos dos variables: a) la extensi6n del debate y
la explication de la fragmentation que desemboca b) el tipo de actores que participan en el.
en una polftica exterior plagada de graves contra a/ La extensidn del debate en terminos de la
dicciones. Es asf como nos hemos encontrado a cantidad de participantes:
 Polftica exterior y procesos de decisibn en Centroamerica. 73

La polftica exterior ha dejado de "hacerse entre El proceso Esquipulas II ilustrade manera feha
cuatro paredes" y ha pasado a interesar a una parte ciente el incremento de los actores. Al momento

importantede la poblacion, ella es hoy tema de de de la reunion de Guatemala o de la reunion presi

bate en la polftica domestica, no lo era hace una dencial de Costa Rica o de El Salvador estaban en
decada. En la medida en que procesos como los los alrededores de lasmesas de decision ademas de
que implica el cumplimiento de los compromises los funcionarios gubernamentales de los paises del
de Esquipulas II no son cuestiones secundarias, se area, diplomaticos de la potencia hegemonica y de
debate sobre la conveniencia de participar en los las potencias regionales, senadores norteamerica

procesos de negotiation regional. Las decisiones de nos, representantes de las fuerzas armadas, y de las

negociar o no con la insurgencia afecta a proble organizaciones politicas militares de la region.

mas de legitimidad del regimen polftico y sus apo a traves de los cuales se es
c/ Los mecanismos
yos internacionales; afecta cuestiones de fondo ta
tructura el debate.
les como: tamano de las fuerzas armadas, grado
competitividad del sistema polftico, y el cambio de Los actores nacionales lo hacen en las arenas
estructuras economico sociales. Por todo ello, el
tradicionales, el Congreso, los partidos polfticos,
debate sea mas o menos formal y mas o menos pu los grupos de presion (en estos la importancia de
blico es determinante para las etapas posteriores las asociaciones son dig
empresariales y patronales
del proceso de decision. nas de mention especial). El peso de los medios
b/ El tipo de actores que participan en el debate. de comunicacion y la forma en que reflejan este
debate es de capital importancia.
Los agentes que participan en el debate, sobre
Los actores externos inciden en el debate por
polftica exterior en cada pafs centroamericano, se medio de losmecanismos diplomaticos, por presio
han incrementado notablemente. Este crecimiento
nes a traves de sus aliados locales y por losmedios
ha sido proporcional al crecimiento de los grupos
de comunicacion colectiva, el "rebote" de noticias
de vinculaci6n. En este sentido es posible diferen
o bien el "desbordamiento" de las senales de la ra
ciar entre actores de origen nacional y actores fora
dio y la television.
neos; entre agentes gubernamentales y no guberna
Un instrumento de destacada importancia son
mentales; entre actores de reconocida legitimidad
los medios de comunicacion ya que ellos buscan
y actores a los que se les niega cualquier posible
moldear la opinion publica y ejercer presi6n para
representatividad, aunque se les reconoce su fuer
el cambio de polfticas hacia posiciones mas acor
za.
des con sus propias percepciones. El estudio de las
El rol que juegan los partidos polfticos en este
actitudes y los comportamientos polfticos de los
proceso es particularmente definitorio. Las redes de
mas diversos grupos sociales centroamericanos es
vinculaci6n internacional desempeflan una funcion
de refuerzo de gran importancia para cada uno de objeto de gran atencion, lomismo que los cambios
en la opinion publica. Estos son medidos periodi
los actores domesticos. Especial importancia po
camente por medio de encuestas, cuesti6n que ha
seen los vinculos internacionales de los principales
ce una decada era algo desconocido en el area.
partidos polfticos, los cuales como hemos ya sena

lado, desarrollan su propia "polftica exterior". Las

definiciones partidistas sobre el ambito externo 2. La fase de articulaci6n politica.
pueden facilitar los consensos o bien incrementar
las contradicciones. De hecho se diferencian, en ge La fase de articulation polftica corresponde al
neral, de la polftica exterior gubernamental, aun proceso politico propiamente dicho. En esta fase
tratandose del caso de los partidos en el gobierno. se deben considerar al menos dos variables princi
En concordancia con los recientes desenvolvi pales: a) la capacidad de iniciativa y b) la capaci
mientos en el sistema internacional y la crisis que dad de articulation.
afecta al area, ha ocurrido una institucionalizaci6n a/ El grado de iniciativa del que han hecho gala
de la diplomacia de partido que multiplica las posi los diferentes gobiernos en el ambito de la polftica
bilidades y los canales de comunicacion entre acto exterior.
res a traves de las fronteras nacionales, pero que a Esta variable permite diferenciar el "activismo"
su vez contribuyen a la confusion y a la emision de en polftica internacional hacia el area centroameri

mensajes contradictories. A la vez se convierten en cana, hacia la region latinoamericana y hacia el sis
un condicionante mas de ladiplomacia oficial. tema internacional. Todos los pafses del area han
 74 ANUARIO DE ESTUDIOS CENTROAMERICANOS

mejorado los terminos de vinculacion con el ambi Las decisiones se tomaran y estableceran en "lu
to externo, en ello ha incidido de manera impor gares" especfficos, los cuales estan def inidos tanto
tante el aprendizaje realizado al calor de la crisis. por normas legales como por relaciones de poder
Es indudable que Nicaragua, Costa Rica y Gua informales.
temala han sido los paises que han desarrollado Los lugares institucionales son principalmente
una mejor capacidad de accion o de iniciativa fren los definidos en las normativas constitucionales y
te al contexto externo, promoviendo polfticas es jun'dicas de cada sociedad. En los pafses centroa

pecificas. El juicio contra Estados Unidos ante la mericanos, cuyos regimenes polfticos son presiden
Corte Internacional de Justicia, el Plan Arias, y el cialistas, el "lugar" privilegiado de decision ha sido
Parlamento Centroamericano son claros ejemplos tradicionalmente la presidencia de la Republica.
de esto. Los procesos de construction de nuevos sistemas
La mayor capacidad de compilar y procesar la polfticos, por medio de Constituyentes y nuevas
informacion sobre los procesos internacionales y Constituciones, no cambiaron esta tradition histo
su incidencia en la region, que no es ajena al desa rica32. El proceso de Esquipulas ha reforzado esta
rrollo tecnologico general, han posibilitado hacer primacfa presidencial, al otorgar a la Cumbre de
un uso adecuado del margen de maniobra. La eva una
mandatarios suerte de arbitrio y a cada presi
luation mas precisa, por parte de los pafses peque dente la potencialidad de compromiso nacional in
nos, de los factores que influyenen una coyuntura cuestionable.
determinada, en el marco estructural gracias a este Los Parlamentos nacionales no han tenido una
mayor flujo de informacion,permite definir el cur gran incidencia en formulacion de lapolftica exte
so de accion mas apto para los fines establecidos, rior. De hecho en algunos casos no existe "Comi
buscando mantener el mayor nivel de coherencia sion de Asuntos Internacionales". Como parlamen
global posibleSt. tarios sf tienen una incidencia importante en la fa
se del debate y en la capacidad para construir con
b/ La capacidad de articulacidn de una polftica sensos. Sin embargo, su principal rol, como lugar
exterior con sustento interno.
coherente, de decisi6n, ha estado referido a su prerrogativa
constitucional de ratification de tratados interna
Esta variable busca medir la capacidad de conci cionales. Esta capacidad que podrfa visualizarse co
liation tanto en la formulacion como en la ejecu mo un simple tramite legal ha tenido gran inciden
cion de la polftica definida. Es decir, lacapacidad cia33. Dos ilustrativos son: las dilaciones
ejemplos
de armonizar los intereses divergentes que se ex a
para aprobar los protocolos referentes los nuevos
en la fase del debate.
presaron tratados militares con Estados Unidos en Honduras
En un proceso de negociacion como el de Es y la dificultades para ratificar el tratado sobre el
quipulas II este es un punto clave, ya que se debe Parlamento Centroamericano en Costa Rica.
mantener una coherencia basica pero a la vez in Las la
Cancillerfas centroamericanas, siguiendo
corporar a sectores que en principio no aceptaban definition constitucional, son los entes encargados
la legalidad de las autoridades constitufdas. Uno de de definir y ejecutar la polftica exterior. Su rol se
los exitos mayores del proceso ha sido la supera ha incrementado con la crisis, pero su falta de pro
cion de este escollo y ha habido un reconocimien fesionalismo y el surgimiento de instancias no defi
to de hecho de las diferentes partes del conflicto, nidas constitucionalmente ha impedido que estas
como actores del mismo. se transformen en el "lugar" privilegiado de toma
de decisiones.
3, La fase de operationalizaci6n burocratica. El mayor o menor peso de cada Cancillerfa ha
estado dado por el grado de influenciadel Ministro
Finalmente en lo que se refiere a la fase opera respectivo. Es decir, segun sea el grado de influen
tiva podemos definirla como la etapa en la cual la cia polftica del Canciller sera el peso del ente buro
formulacion se transforma en actividad polftica cratico. Dos ejemplos sobre un mismo tipo de de
concreta, por medio de decisiones especfficas y la cision con diferente desenlace son los casos de Cos
ejecucion de ellas. En este sentido el analisis de es ta Rica y Guatemala sobre la neutralidad. El canci
ta fase requiere considerar al menos tres variables: ller guatemalteco Fernando Andrade Dfaz Duran
en la definition y ejecucion de la polftica de "neu
a/ Los lugares institucionales de toma de deci tralidad activa" de Guatemala, con el sustento del
siones. Estado Mayor militar; y por el contrario, la salida
 Politics exterior y procesos de decisi6n en Centroamerica. 75

de Fernando Volio Jimenez de la cancillerfa costa ration internacional para el desarrollo, han llevado
rricense por la imposition presidencial de una polf a una creciente institutionalization de una diplo
tica de neutral idad activa, permanente y no arma macia econdmica. Con ella han aparecido unidades
da. de decision en losministerios de hacienda, de eco
Mas alia de los lugaresdefinidos constitucional nomfa, comercio exterior y en los bancos centra

mente, se pueden encontrar otra serie de instancias les, que dan cuenta de un numero cada vez mas im

que formulan, procesan y deciden sobre aspectos portante asuntos y cuyas repercusiones van mas
vitales de la conducta externa del pafs. Dada la alia de la esfera propiamente economica.

gran cantidad de intereses, la aparicion de temas de La distincion entre "polftica exterior economi
tratamiento especffico y profesional el proceso de ca" y polftica exterior crea de hecho lugaresdistin
toma de decisiones sufre una fragmentation cre tos para debatir y decidir sobre problemas tales co
ciente. Esta estara en directa correlacion con la mo deuda externa, cuotas de importation y expor
multiplicaci6n de las "unidades de decision". tacion, etc. Esto genera procesos decisorios distin
Nos referimos en primer termino al lugarde de tos que involucran agentes e influenciadores dife
cision de la "seguridad nacional" el cual recae en rentes en cada caso. Ello fragmenta, aun mas, el
los institutos militares, en sus estados mayores. To proceso de decision y hace mas complejo el marco
do tema que se vincule a la seguridad o tenga refe de las vinculaciones con el ambito externo restan
renda a lomilitar se convierte en tema de dominio dole coherencia global a las expresiones de la polf
exclusivo de las fuerzas armadas. La crisis regional tica exterior.
en Centroamerica puede ser entendida como una En el caso costarricense, por ejemplo, se ha de
crisis de seguridad nacional y en ese sentido las sarrollado una exitosa estrategia de negotiation de
fuerzas armadas ejercen una influencia casi incon la deuda externa, sin embargo no existe ningun
testada -en lo que a la crisis del area se refiere- so mecanismo de articulation con la estrategia diplo
bre losMinisterios de Relaciones Exteriores y aun matica global referida al proceso de paz en la re
sobre los presidentes. gion. No existe ninguna instancia de coordination
La instalacion del Centro Regional de Entrena burocratica. Acuerdos con el FMI, con el Banco
miento Militar (CREM) en Honduras para adiestrar Mundial no son conocidos por la cancillena y el
soldados salvadorenos como parte de la estrategia tramite de ratification parlamentaria es gestado
de los Estados Unidos estaba en contra de la polf desde el ministerio de hacienda o de la presidencia.
tica de "internationalization de la paz" definida Tal como lo senalaramos en las hipotesis, en la
por el Canciller Edgardo Paz Barnica. La opinion y medida en que se establezca un liderazgo fuerte los
decision del general Gustavo Alvarez Martinez fue lugares de decision tienden a concentrarse, ello
la que se impuso. El desconocimiento de las auto permite una mayor coherencia. El reverso de la
ridades civiles salvadorenas de las operaciones en medalla es que dada la concentracion, el
ejercer
cubiertas de Oliver North en alianza con oficiales presiones, por parte de los distintos actores, se ve
claves de las fuerzas armadas de ese pa fs reaf irman la facilitado. Esto a su vez puede producir cierto ais
primacfa de lomilitar. En el caso de Guatemala los lamiento del "Ifder".
militares han marcado un Ifmiteclaro en el proceso Tanto el nivel de fragmentation como la expre
de negociacion de Esquipulas, el veto a desarrollar sion de las contradicciones sera lo que determine el
negociaciones con la guerrilla. Esta decision militar perfil de la polftica impulsada. Si exite un alto ni
ha tenido que ser respetada por uno de los presi vel de coherencia la polftica exterior se expresara
dentes, que paradojicamente gozan de un mayor en un perfil nftido y definido. La permanencia en
margen de maniobra en polftica exterior. En Nica el tiempo de un perfil coherente genera un proceso
ragua, las opiniones del Ministro de Defensa, fue de autoconservacion, y de ideologizacion del mis
ron claves en las negociaciones directas con la mo. Introducir cambios drasticos supone un alto
"contra" y en la firma del Acuerdo de Sapoa. En el costo. Por el contrario la existencia de un perfil di
caso de Costa Rica, aun no teniendo fuerzas arma fuso puede permitir una mayor dosis de pragmatis
das, se puede senalar que civiles encargados del mo, pero a la vez de incertidumbre.

aparato de seguridad, permitieron la construccion La polftica de neutralidad de Costa Rica y su

del aeropuerto de Santa Elena, desde el cual el co permanente identification de la democracia con la
ronel North buscaba abastecer a la "contra". idiosincracia nacional le han dado cierto perfil de
El crecimiento de las vinculaciones economicas coherencia a su polftica exterior durante la crisis,
y financieras, a la par de los proyectos de coope independientemente del tipo de acciones. Se han
 76 ANUARIO DE ESTUDIOS CENTROAMERICANOS

PROCESOSDE DECISION EN CENTROAMERICA

/
CONTEXTO EXTERNO CONTEXTO INTERNO

CON DICIO
NAMIEN
TOS << Tipo de vinculacion Grado de importancia Estrategia de ProyectoCorrelacion
ESTRUC-
I economica del area para la potencia desarrollo defuerzas
politico
TURALES I
I hegemonica. dominante

FASES DEL (
I-1-1 FASE DEL DEBATE FASE DE ARTICULACION
W
~ U FASE DE OPERACIONALIZACION
PROCESO
\ *
POLITICA BUROCRATICA

I a) Numero de actores a) Grado de iniciativa a) Lugares institucionales

participan tes de toma de decisiones

VARIABLES**
b) Tipo de actores b) Capacidad de articuiacion b) Grado de burocratizacion
CLAVES

c) Mecanismos y lugares donde c) Tipo de rutina

se estructura el debate

expresado diferencias con Estados Unidos sobre la En el debate sobre la profesionalizacion de los
neutralidad y la forma de alcanzar la democracia. servicios exteriores quienes impulsan esta linea de
La flexibilidad frente a las demandas norteameri accion perciben que con ello el peso institucional
canas que hubo durante la epoca del Presidente de las Cancillerias sera mas homogeneo y perma
Monge se alcanzo por medio del desarrollo de nente, independientemente de la figura del Canci
acciones encubiertas. En cambio a Honduras el te ller.
ner un perfil mas difuso, le ha dado una mayor El mayor nivel de vinculaciones internacionales
movilidad tactica. Es asi como ha podido privile y la intensidad de lasmismas a rafz de la crisis ha
giar los aspectos de seguridad sin enfrentar las obligado a burocratizar ciertas decisiones, en espe

principales decisiones de la politica de Estados cial aquellas referidas al seguimiento de los acuer
Unidos. dos polfticos. En este sentido en el area pese a ha
ber cambiado las administraciones en casi todos los
b/ El grado de burocratizacion (entendido co pafses el nucleo basico de apoyo y seguimiento de
mo opuesto a la personalization) de ladiploma la negociacion se han mantenido desde Contadora
cia. a Esquipulas II. Es decir, en la practica en torno a
las negociaciones regionales se ha conformado un
A diferencia de laspotencias regionales y de los nucleo de expertos.
paises desarrollados, en el area centroamericana no Sin embargo, en torno a las figuraspresidencia
exite una carrera profesional de servicio exterior. les han aparecido personas claves en el proceso de
Esto ha disminuido su capacidad de reaction, de formulacion y decision de polftica exterior. Las
iniciativa y de evaluation de las politicas estableci mismas no poseen un rol legalmente establecido,
das y de la situacion internacional prevaleciente. su papel esta referido al grado de autoridad que les
La crisis ha obligado a buscar mayores niveles de confiere su cercania e influencia sobre el primer

coherencia, de allf que exista un interes en profe mandatario. Ello crea roces con las autoridades de
sionalizar los cuerpos diplomaticos. las Cancillerfas. En este sentido los ejemplos de
 Pol itica exterior y procesos de decisi6n en Centroamerica. 77

los asesores de los Presidentes Arias y Duarte son so de lapotencia hegem6nica y de laspotencias re
claros34. gionales ya no producen una fatal ausencia de es
pacio. La lecciones de las polfticas desarrolladas
c/ El tipo de rutina en la toma de decisiones: in por todos los pafses del area es que cada cual ha
tercambios personates o canales burocraticos es tendido ha perfilar sus interesesy un estilo propio
tandarizados. de defensa de los mismos.
Es innegable que en el transcurso de la decada
La crisis, al obligar a respuestas continuas e in a traves de los procesos de negociacion se ha ido
mediatas, ha generado una serie de demandas sobre desarrollando una cierta "experiencia burocratica"
cada uno de los paises. Los actores internacionales y han surgido algunos embriones de un estilo di
demandan posiciones claras sobre distintos temas. plomatic? propio en cada uno de* los pafses, ello
Ello obliga a que las contrapartes centroamericanas no obstante las limitaciones debidas a la precarei
esten informadas y tengan capacidad de incidiren dad de los recursos, tanto materiales como de for
el proceso de decision. macion tecnica.
Al menos en los niveles superiores de los apara En lo que atane a esa "experiencia" que se ha
tos de pol ftica exterior estas demandas son satisfa ido acumulando, es obvio que aun falta mucho ca
chas adecuadamente. La burocratizacion se ve rea mino por recorrer. Sin embargo, es interesante ha
firmada por este proceso. Sin embargo, el mismo cer notar, por una parte la integrationpaulatina de
es excluyente y de gran debilidad por tres razones especialistas (en general academicos procedentes
principales: de las universidades y de los diversos centros de in
1/ por la concentracion del proceso de decisio vestigacion) en el proceso de toma de decisiones y,
nes en manos de un reducido grupo de "tecnicos"; por otra, la conciencia generalizada de la necesidad
21 por la falta de personal intermedio capacita de profesionalizar a los servicios exteriores36.
do35 que Ahora bien, es obvio que para comprender a ca

3/ compense las ventajas de la cercanfa al "li bal idad los procesos de negociacion el el marco de
der" en cuanto a acceso personal y a disponibili la crisis debe ser hecho un analisis no solo a la luz
dad de informacion. Los asesores informales tien de los procesos polfticos del estado en cuestion si
den a aislarse del aparato de polftica exterior for no a partir de la logica internacional en la cual se
mal y a actuar, con la venia presidencial, por su insertan, es decir la logica del conjunto de fuer
propia cuenta, creando, como se dijo, resentimien zas involucradas en la situacion.

tos, que podrian ser evitables entre los funciona

NOTAS
rios formalmente encargados de la definition de
polfticas especfficas de establecerse instancias de (1) Para un analisis completo aunque no exhaus
coordination de polfticas. tivo de la evoluci6n de los estudios de polftica exterior la
tinoamericana y un diagn6stico del estado actual de la
cuesti6n es particularmente util el trabajo de Alberto van
V. Consideraciones finales
Klaveren, "El analisis de la polftica exterior latinoamerica
na: perspectivas tebricas" en H. MUfiOZ y J. TULCHIN
La dimension internacional afloro con gran fuer (comp.) Entre la autonomia y la subordinacidn. La politi
za y el marco en que se desa ca exterior de los pafses latinoamericanos. Buenos Aires:
rompio provinciano
rrollaba la polftica exterior de los pafses centroa GEL, 1984, pp. 14-49.

mericanos. La crisis los obligo a pensar en nuevos

(2) No s6lo en Centroamerica se ha producido,
problemas, en especial la forma de insertion inter desde fines de la decada de los anos setenta y continuado
nacional y la necesidad de desarrollar formas que durante los ochenta, un fuerte debate en torno a los
el "regateo" frente temas de polftica exterior. Tambien en Estados Unidos el
permitieran superar tradicional,
tema centroamericano es un importante issue que afecta
a problemas cuya magnitud afectan la superviven
de manera cada vez mas general al sistema polftico. En es
cia misma de los regimenes polfticos. te sentido pueden indicarse a manera de ejemplo: las rela
La necesidad de conceptualizar los intereses ciones de la Casa Blanca con el Congreso, a la polftica de
propios en un contexto de crisis y de presencia re inmigraci6n y refugiados, la influencia de los grupos de
novada de multiples actores ha obligado a los cen presi6n en derechos humanos, los grupos hispanos en los
estados respectivos y sobre los congresistas, el impacto de
troamericanos a desarrollar una busqueda cons
losmedios de comunicaci6n.
ciente de los espacios de accion, reflejo de los
margenes de autonomia relativa que le ofrece el (3) Vease tambien C. Eguizabal "El Salvador:
sistema internacional a los pequenos pafses. El pe los estrechos margenes de maniobra de la polftica externa"
 78 ANUARIO DE ESTUDIOS CENTROAMERICANOS

en H. MUISIOZ (comp.) Las polfticas exteriores de Ameri (10) En esta misma linea de pensamiento, vease,
ca Latina: continuidad en la crisis. Buenos Aires: GEL, Bruce Moon, "Political Economy Approaches to the Com
1987, pp. 305-320; C. Eguizabal: "La politica exterior de parative Study of Foreign Policy", en C.F. HERMANN,
la administracibn Duarte en El Salvador", ESCA No. 43 C.K. KEGLEY Jr. y J. N. ROSENAU, New Directions in
(enero-abril 1987) pp. 75-86. the Study of Foreign Policy, Boston: Allen & Unwin,
1987, pp. 33-52.
(4) Sobre la proclama de neutralidad pueden
verse los trabajos de Francisco Rojas Aravena "La percep (11) Sobre los procesos de negociacibn previos
ci6n de la crisis centroamericana en la Administraci6n pueden senalarse principalmente: La Comunidad Demo
Monge Alvarez" en Relaciones Internacionales. No. 11. se cratica Centroamericana (enero de 1982), Grupo de Nas
gundo trimestre de 1985, Costa Rica: EUNA 1985. pag sau (julio de 1981), Propuestas nicaraguenses en COPPAL
53-65. Tambien, "Interes Nacional y Toma de decisiones: (febrero 1982), Foro pro Paz y Democracia (octubre de
el caso de la neutralidad costarricense", en Anuario de Es 1982), Propuestas del FDR?FMLN, Iniciativas (febrero
tudios Centroamericanos. Vol 11, fasciculo 1, 1985. Cos de 1987) y Procedimiento de Guatemala o Esquipulas II
ta Rica: EUCR, 1985. pag. 79-97. acuerdo suscrito el 7 de agosto de 1987. Una descripci6n
de estos procesos puede ser vista en Francisco Rojas Ara
(5) Fernando Gonzalez Davison. "El proceso de vena y Luis Guillermo Solis, Op Cit.
la neutralidad guatemalteca. 1982-1987". En Polftica y
Sociedad, No. 20, enero junio de 1987. pp 33-113. (12) Para los fines de este trabajo, unicamente se
ran tornados en cuenta ejemplos correspondientes a las ne
(6) IRELA, ^Un Parlamento Centroamericano?: gociaciones regionales e internacionales.
Un estudio de factibilidad politica. Dossier No. 5, EspaPia:
julio de 1986. (13) Esta variable es destacada como central por
INCEP, "La cumbre presidencial de Esquipulas y el James N. Rosenau, "The Adaptation of Small States". En
Parlamento Centroamericano". En Panorama Centroame Basil A. Inee, A. T. Bryan, H. Addo, R. Ramsaram Issues
ricano, No. 2. Abril-junio 1986. Guatemala. 1986. in Caribbean International Relations. New York, USA:
Andres Araya M. "El Parlamento Centroamericano, University Press of America. 1983. pp 3-28.
(descripcibn cronol6gica)". En Cuadernos de Investiga
ci6n,CSfCA San Jos6. 1987. (14) Para una definici6n de los diferentes tipos
de interdependencia, vease, Robert O. KEOHANE, After
(7) Recuerdese la activa gesti6n del Pacto Andi and Discord in the Word Political
Hegemony, Cooperation
no y la oposicibn latinoamericana de la propuesta de los Princeton: Princeton University Press, 1984,
Economy,
Estados Unidos de conformar una "fuerza de paz" para la pp. 122-123.
resoluci6n de la crisis en Nicaragua. Vease, Marianela
Aguilar, "Alianzas y coaliciones en el sistema interameri (15) Por fragmentaci6n del proceso de toma de
cano durante la revoluci6n sandinista", en Relaciones In decisiones se entiende que hay diversos "lugares" y diver
ternacionales, No 19/20. segundo y tercer trimestre de sos "agentes" que toman decisiones, a menudo contradic
1987. Costa Rica: EUNA. pp. 7-17. carentes de una coherencia
tories, o al menos institucio
nal.
(8) Sobre el proceso de Contadora existe una
abundante bibliograf fa, de ella podemos destacar: (16) Vease, Francisco Rojas Aravena, "Las vincu
? de Contadora,
Victor Flores Olea (Ed). Relacidn laciones diplomaticas, econbmicas y culturales entre Costa
Mexico: Fondo de Cultura Econdmica y Secretan'a de Re Rica y la Uni6n Sovi6tica: un bajo perfil", en Augusto Va
laciones Exteriores. 1988. 472 pp. ras, America Latina y la Unidn Sovie'tica: una nueva rela
? Stella Calloni y Rafael Cribari, La ''Guerra encu cidn. Argentina: Grupo Editor Latinoamericano. 1987. pp
bierta" contra Contadora. Panama: Centro de Capacita 179-197.
ci6n Social. 1983.
?
Oyden Ortega Duren, Contadora y su verdad. Espa (17) Vease, Cecilia Moreno, "La polftica exterior
na: Rufino Garcfa Blanco, Impresor. 1985. en el proceso de recuperaci6n de la soberania panamena
? Ulloa y Rodrigo Pardo Garcfa
Fernando Cepeda sobre el canal (1970-1980)" en C. EGUIZABAL, (ed.)
Pena, Contadora: desafio a la diplomacia tradicional. Bo Politica exterior centroamericana: en la busqueda de ma
gota: La Oveja Negra. 1985.
Editorial yores mirgenes de accidn, San Jose: CSUCA, (en prensa).
?
INCEP, Contadora y otras propuestas para la pad
ficacidn y la democratizacidn de Centro America. Crono - crisis y
(18) CECADE CIDE. Centroame'rica:
logfa y documentaci6n 1982-1987. Guatemala: Instituto internacional. Mexico: Siglo XXI editores, 1982.
polftica
Centroamericano de Estudios Polfticos. En especial sobre las diferencias de expresibn de la crisis
? Bruce Bagley, The Contadora Process. Vol. I y Vol en cada pafs centroamericano v6ase el trabajo de Edelber
II. Boulder: Westview Press, 1987. (en prensa el vol. II). to Torres-Rivas, "notas para comprender la crisis polftica
centroamericana", pp. 39-69.
(9) Francisco Rojas Aravena y Luis Guillermo
Soli's Rivera, isubditos o aliados?. La politica exterior de (19) Entre los ide6logos que han justificado esta
Estados Unidos y Centroamerica. San Jos6: Editorial Por tal vez la mas conocida sea la ex embajadora
percepcibn
venir / FLACSO. 1988. pp 97-108. de los Estados Unidos en las Naciones Unidas. Vease Jea
 Polftica exterior y procesos de decisi6n en Centroamerica. 79

ne KIRKPATRICK, Dictatorships and Double Standards. (27) Sobre esto pueden verse:
Rationalism and Reason in Politics, New York: Simon Barbara Stallings, "Japon: hacia un rol mayor en el
and Schuster, 1982 (en particular el arti'culo, "U.S. Secu Tercer Mundo". En Cono Sur Vol V111. No. 1, enero - fe
rity and Latin America" pp. 53-90). brero 1989. FLACSO/Chile. pp 20-27.
Charlotte Elton. "<iQue esperar de Jap6n?" en Cen
(20) Entre los trabajos m?s conocidos que se si troamerica/USA. No. 4 septiembre-octubre 1988. Flacso/
tuan en esta perspectiva vale la pena mencionar, M.J. Costa Rica, pp 15-19.
BLACHMAN, W.M. LEOGRANDE y K. SHARPE (eds.), Newsweek 6 de febrero de 1989. El tema central
Confronting Revolution: Security through Diplomacy in del numero esta dedicado al tema de Japon.
Central America, New York. Pantheon Books, 1986, pp
417. (28) Cristina Eguizabal (Ed). America Latina y la
crisis centroamericana: en busca de una solucion regional.
(21) La def inici6n de la situacion por parte de los GEL, Buenos Aires, Argentina. 1968. pp. 278.
encargados de la polftica exterior del nuevo gobierno re
publicano parece no vincularse a las definiciones esboza (29) Esto fue particularmente importante en el
das en lamedida en que como conservadores casode Costa Rica y la neutralidad y en el de El Salvador
favorecerian
la salida de los Sandinistas del gobierno de Managua, pero, y el uso de su territorio para abastecer a la "contra". El
pragmdticos que son no estan dispuestos a pagarcualquier Plan Arias busc6 definir una clausula explfcita para ter
precio por la obtencibn de ese objetivo tanto mas cuanto minar con este tipo de polfticas.
que la nueva politica exterior sovietica deja abierta la po
sibilidad de desarrollos futuros favorables a los intereses (30) Vease por ejemplo, Abelardo Morales, "El
nortearnericanos en esta area. periddico La Nacidn y la polftica exterior de Costa Rica"
en C. EGUIZABAL (ed), op. cit.
(22) Carta de Oscar Arias a M. Gorbachov. La
Nacidn (31) El seguimiento de las polfticas exteriores de
de Costa Rica, 13 de marzo de 1988. En su carta
O. Arias solicitaba los pafses de la regibn corresponde crecientemente a un
el cese de la ayuda militar sovietica a
tema academico recurrente. El desarrollo de seguimientos
Nicaragua y a los revolucionarios de la regi6n. Esta comu
nicacibn no fue respondida directamente cronol6gicos de polfticas exteriores especfficas o del pro
por el Secretario
ceso de paz han sido impulsadas desde sectores academi
del PCUS sino por el embajador acreditado en Costa Rica.
En su respuesta senal6 "que cos universitarios y desde otros organismos que prestan
la URSS esta dispuesta a asu
servicio a fuentes gubernamentales. En este sentido pue
mir, sobre bases de reciprocidad con los Estados Unidos,
el compromiso den citarse el trabajo de Carlos Herrera con la cronologia
de respetar y cumplir rigurosamente los
de la polftica exterior de Costa Rica y que se publica en la
acuerdos relativos a las cuestiones de la seguridad...". Cali
fic6 de infundadas Revista Relaciones Internacionales; como el seguimiento
las afirmaciones de su apoyo militar a
los insurgentes de El Salvador y Guatemala. La Republica, cronolbgico que dieron al proceso de Esquipulas el
13 de marzo de 1988. CSUCA, FLACSO, U PAZ. V6ase, Enrique Gomariz (Ed)
Balance de una esperanza: Esquipulas II un affo despues.
(23) V^ase el numero de Foro Internacional dedi San Jose: FLACSO, 1988. 396 pp.
cado al tema "La URSS hoy", en especial en relacibn al
area centroamericana los trabajos de Victor Geivez, "Las (32) El Salvador cambib su constitucibn polftica
relaciones internacionales de Centroamerica: el caso de la en 1982/1983. Honduras lo hizo en 1981, Guatemala en
URSS", pp 781-818 y el de Francisco Rojas Aravena. "La 1983/1984 y Nicaragua en 1980.
Uni6n Sovietica y Centroam6rica", pp 819-830. En Foro
Internacional, Vol XXVIII, No. 4. Abril-junio de 1988. El (33) En el caso costarricense laAsamblea Legisla
Colegio de Mexico. Mexico D.F. 1988. tiva ha jugado un rol "mas autbnomo", dentro del sistema
presidencialista, dada su larga tradicibn democratica. Ello
(24) La Prensa Libre de Guatemala, 27 de agosto se ha expresado particularmente en las definiciones de po
de 1988. -
lftica econbmica el ajuste estructural- el cual ha debido
(25) Se han realizado cuatro rondas de negocia sufrir no s6lo dilaciones sino cambios para poder ser apro
ci6n. La primera tuvo lugar en San Jose de Costa Rica en bado.
1984 (de allf que se denominen como Rondas de San Jo
se). La segunda fue en Bruselas en 1985, la tercera en Nos a John Biehl
(34) referimos y a Alejandro
Guatemala en 1987 y la cuarta en Hamburgo en marzo de Duarte.
1988. Al termino de cada encuentro se ha firmado un co
municado polftico y otro econ6mico entre los gobiernos (35) En genral los mandos medios de los Ministe
participantes. Dado su origen han participado los 12 esta rios de Relaciones, sobre todo con destino en el exterior,
dos de la comunidad, los cinco centroamericanos y los del constituyen medios de pago de los apoyos polfticos de las
grupo de Contadora. campaflas electorales.

(26) Sobre las relaciones entre Nicaragua y Euro

(36) Dado el reducido numero de cuadros califi
pa Occidental vease Manuel Chavez Viaud. "Nicaragua: su
cados en las sociedades centroamericanas, a pesar de la
polftica exterior hacia Europa Occidental". En Cristina
animadversibn existente entre las universidades publicas y
Eguiz?bal (Ed.), Polftica exterior centroamericana: en la los gobiernos de El Salvador y Guatemala, se han estable
busqueda de mayores margenes de acci6n. San Jose, cido vfnculos informales y canales de comunicaci6n entre
CSUCA (En prensa).
las cancillerfas, basicamente y los departamentos de re Ia
 80 ANUARIO DE ESTUDIOS CENTROAMERICANOS

ciones internacionales y ciencias polfticas de las universi Instituto de Servicio Exterior. En Costa Rica, siguiendo
dades de esos pafses. En el caso hondurefio, existe un pro un comportamiento ya clasico de la elite polftica existe
yecto de acuerdo formal entre la Facultad de Derecho y el un intercambio fluido de personas y de ideas entre la Uni
Ministerio de Relaciones Exteriores para la creaci6n de un versidad y el gobierno.