Anuario de Derechos Economicos Sociales y Culturales de La Caba 2015 0

ANUARIO DE Derechos
Económicos, Sociales
y Culturales en la
CABA 2015
Ministerio Público de la Defensa
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
POBREZA
SALUD
EDUCACIÓN
VIVIENDA
INTRODUCCIÓN
Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la CABA
MINISTERIO PÚBLICO DE LA DEFENSA
Defensor General
Dr. Horacio Corti
Secretario General de Planificación

Dr. Francisco Miguel Talento
Directora de Investigación
Lic. María Laura Barral
Equipo de Investigación:
Lic. Gabriel Suban
Dra. María Elia Capella
Lic. Guillermo Zangrossi
Cpn. Fernando Pedreira
María Justina Reyna de Allende
Con la asesoría de:

Dr. Israel Pedro Galin
p. 1 - Septiembre 2016
ANUARIO DE Derechos
CAPÍTULO 1
Económicos,Pobreza,
Sociales
Desigualdad y Segregación
y Culturales en la CABA
2015.
Índice
7 Presentación
11 Introducción
20 Capítulo 1
Pobreza, Desigualdad y Segregación
23 I. Introducción
25 II. Marco normativo
27 III. Pobreza, desigualdad y segregación territorial
38 IV. Pobreza y vulnerabilidad social
43 V. Pobreza y desigualdad
46 VI. Pobreza e indigencia. Serie histórica.
48 VII. Políticas públicas: asignación presupuestaria y ejecución.
50 VIII. Programas de transferencia de ingresos locales y federales

1. Programa Ciudadanía Porteña – Con Todo Derecho
2. Programa Asistencia a Familias en Alta Vulnerabilidad Social
3. Programas nacionales de transferencia de ingresos
4. Jubilaciones y pensiones
58 IX. Conclusiones
60 Capítulo 2
Derecho a la Vivienda
63 I. Introducción
ANUARIO 2015
64 II. Marco normativo

1. El Derecho a la Vivienda
2. El concepto de vivienda digna o adecuada
68 III. El déficit habitacional en la CABA

1. Características de la población y las viviendas
a. Distribución por tipo y calidad de vivienda
b. Distribución por régimen de tenencia de la vivienda
c. Hacinamiento
2. Villas y asentamientos de la CABA
a. Marco regulatorio sobre radicación y transformación definitiva de las
villas y núcleos habitacionales transitorios
78 IV. La complejidad del déficit habitacional y sus consecuencias

1. El rol del mercado inmobiliario
2. Déficit habitacional y tendencias a la gentrificación
3. Déficit habitacional, valorización urbana y segregación territorial
84 V. Políticas públicas de vivienda

1. Políticas públicas destinadas a la emergencia habitacional
a. Asistencia Sociohabitacional
b. Programa Asistencia Integral a los Sin Techo
c. Programa Asistencia Inmediata ante la Emergencia Social (BAP,
Línea 108)
d. Programa Asistencia a Familias Alta Vulnerabilidad Social
2. Programas específicos destinados al acceso a la vivienda
a. Instituto de Vivienda de la Ciudad
a.1) Créditos para el acceso a la vivienda
a.2) Regularización dominial y mejoramiento del hábitat
a.3) Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas,
NHT y Barrios Carenciados (PRIT)
b. Secretaría de Hábitat e Inclusión (SECHI)
c. Unidad de Gestión e Intervención Social (UGIS)
d. Corporación Buenos Aires Sur y Pro Sur Hábitat
116 VI. Conclusiones
CAPÍTULO 1
120 Capítulo 3
Derecho a la Salud
123 I. Introducción
124 II. La salud como derecho
127 III. Mortalidad infantil en la CABA: un indicador testigo.

1. Análisis descriptivo de la mortalidad infantil en la CABA
a. Evolución temporal
b. Desigualdad territorial: mortalidad infantil por comunas
c. Mortalidad, según edad de la defunción.
d. Mortalidad infantil, según criterios de reducibilidad.
2. Mortalidad infantil: factores de riesgo.
a. Edad de la madre
b. Nivel de instrucción de la madre
c. Edad gestacional y peso al nacer
3. Mortalidad infantil y condiciones de vida
145 IV. Salud ambiental

1. Contaminación con metales pesados
a. Villa 20
b. Villa 21-24
c. Otras villas y asentamientos de la Cuenca Matanza - Riachuelo
2. Contaminación de origen bacteriano
3. Contaminación por múltiples factores: el caso del Elefante Blanco.
155 V. El sistema de salud (art. 21.1 CCABA) y la Ley Nº 153

1. Organización sanitaria y servicios públicos de salud en la Ciudad
2. Las prescripciones normativas y el funcionamiento del sistema de
salud de la CABA
3. La utilización de los servicios de salud porteños y sus principales
déficits
4. Mortalidad infantil y Servicios de Neonatología en la CABA
163 VI. El presupuesto de salud

1. Asignación regresiva de recursos
2. Las consecuencias de la limitación de los recursos y los problemas
organizativos en el derecho a la salud de los usuarios
ANUARIO 2015
174 VII. Programas sanitarios

1. Programa Materno Infantil
2. Plan Nacer
3. Programa de Salud Sexual y Procreación Responsable
4. Educación Sexual Integral
5. Salud Ambiental
186 VIII. Conclusiones
190 Capítulo 4
Derecho a la Educación
193 I. Introducción
194 II. El Derecho a la Educación
196 III. El sistema educativo: educación pública y privada.

1. Dinámicas diferenciales
2. Financiamiento público, segregación educativa e impactos
diferenciales por subsistema.
203 IV. La falta de vacantes
208 V. Desigualdad y segregación territorial
217 VI. Las asignaciones presupuestarias. Su regresividad.
228 VII. Conclusiones
231 Conclusiones Generales
ANUARIO DE Derechos
2015.
p. 6
PRESENTACIÓN
El Ministerio Público de la Defensa desde sus inicios tiene un

papel protagónico en la tarea de garantizar el acceso a la justicia de
todos los vecinos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en mate-
ria de Derechos Humanos, en general, y de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en particular.
Esa tarea la concreta a través de múltiples medios. Reclamos ad-

ministrativos; acciones para acceder a la información; acciones indi-
viduales y colectivas referidas a los diferentes derechos: derecho a la
vivienda, al acceso a los servicios públicos, a la salud, a la educación,
a la alimentación adecuada, etcétera.
Como decimos habitualmente, la práctica de defender derechos

implica un aprendizaje mutuo entre los vecinos y las comunidades
de la Ciudad, por un lado, y la Defensa Pública, por otro.
Con esta publicación venimos a aportar otro medio para esa

práctica: un estudio empírico sobre la situación de algunos derechos
sociales en nuestra Ciudad. Es un estudio que tiene en cuenta los
indicadores sociodemográficos más significativos, que nos permiten
tener una visión global de cuál es la real efectividad de los derechos
consagrados en nuestra Constitución porteña.
Es un paso más en la tarea de vincular derechos e indicadores,

en la senda planteada por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (“Lineamientos para la elaboración de indicadores de pro-
greso en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”,
OEA/Ser. L/V/II.132, Doc. Nº 14, 19 de julio de 2008).
A ello se suma una investigación de carácter presupuestario, en-

fatizando la ejecución correspondiente.
Es claro que todos los derechos tienen costos (es este un con-
cepto ya hoy aceptado en general por la doctrina, ver por todos, el
p. 7
clásico de Holmes y Sunstein, El costo de los derechos,1 así como el tex-
to más reciente de Leticia Morales, Derechos sociales, constitucionales
y democracia).2 De ahí la íntima conexión conceptual que hay entre
efectividad de los derechos y asignaciones presupuestarias.
El análisis presupuestario es hoy una metodología básica para

la comprensión de los derechos (ver, como ejemplo, Human Rights
and Public Finance. Budgets & The Promotion of Economic and Social
Rights, editado por Aoife Nolan, Rory O’Connell y Colin Harvey).3
El estudio del presupuesto revela las condiciones materiales para

la realización de una Constitución.
Esta publicación, además, permite aportar datos objetivos para

las argumentaciones jurídicas. Así, por ejemplo, cuando se alega que
no hay recursos disponibles o que los recursos asignados para garan-
tizar cierto derecho se encuentran agotados.
Mientras que los testimonios de casos publicados en anteriores

ediciones de esta Revista muestran la particularidad concreta de la
situación de los derechos sociales en nuestra Ciudad, aquí se presen-
ta una información global, complementaria de la anterior.
La continuidad de esta investigación permitirá ver si se produce

la progresiva efectividad de los derechos como impone el PIDESC
o si se verifican indebidos retrocesos.
Horacio Corti
Defensor General de la CABA
1 HOLMES, Stephen y SUNSTEIN, Cass R., El costo de los derechos: Por qué la libertad depende
de los impuestos, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2015.
2 MORALES, Leticia. Derechos sociales, constitucionales y democracia, Marcial Pons, Madrid, 2015.
3 NOLAN, Aoife; O’ CONNELL, Rory; HARVEY, Colin, (eds.), Human Rights and Public
Finance, Hart Publishing, Oxford y Portland, 2013.
p. 8
ANUARIO DE Derechos
2015.
ANUARIO DE Derechos
2015.
INTRODUCCIÓN
Este Anuario DESC busca aportar al conocimiento del estado

de situación de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en
la CABA. Específicamente, esta primera edición se centrará en las
temáticas que, se entiende, resultan más relevantes en la vida de los
habitantes de la Ciudad por su extensión e impacto: pobreza, des-
igualdad y segregación, el derecho a la vivienda digna, a la salud y a la
educación, sobre la base de la definición que de tales derechos surge
de la normativa local, nacional e internacional.1
Para ello se ha desarrollado un estudio en función de los indi-

cadores sociodemográficos relevantes en cada temática y se ha re-
lacionado sus características y sus déficits con las políticas públicas
implementadas por el GCABA, con especial énfasis en el análisis
de la asignación y la ejecución presupuestarias para cada una de las
áreas involucradas.
La Ciudad de Buenos Aires es el distrito más rico del país (PBI

per cápita 2013: U$ 39.500,2 concentrando el 23% del PBI nacional),
y tiene el segundo presupuesto jurisdiccional más elevado después
1 Este documento se elaboró en base a información recabada hasta diciembre de 2015.

2 Proyecto de Ley de Presupuesto 2015 (Mensaje). Disponible en:
http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/presupuesto2015_final/index.php.
p. 11
INTRODUCCIÓN
de la Provincia de Buenos Aires; por lo que cuenta con capacidad

económica suficiente para hacer frente a las necesidades básicas de
sus habitantes, teniendo en cuenta los valores de justicia y garantías
de dignidad del Preámbulo de la CCABA y las políticas destinadas
a “superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos
presupuestarios…” (art. 17).
El análisis de la información relativa a los Derechos Económicos,

Sociales y Culturales en la CABA que se presenta a continuación
está atravesado por dos tensiones principales:
• La contrastación de las condiciones objetivas en las que

se desenvuelve la vida social en la Ciudad (desigualda-
des en la distribución y el acceso a bienes y servicios) de
acuerdo con las fuentes disponibles y su relación con las
políticas públicas vigentes —en tanto pueden reprodu-
cir, reducir o agravar tales condiciones fácticas de parti-
da—. En otras palabras, establecer una razonable correla-
ción entre la situación objetiva y el efecto sobre ella de las
políticas públicas en el ámbito de la Ciudad.
• La contrastación entre las políticas públicas imple-

mentadas y la obligación de progresividad, —estable-
cida en el marco normativo al que esas políticas deben
ajustarse por mandato constitucional y legal—, según di-
versas normas vigentes: la Constitución Nacional (CN),
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (PIDESC), la Constitución de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (CCABA), y la Observación
General Nº 3 del Comité DESC.
Esta obligación de progresividad y su contrapartida lógica, la

prohibición de regresividad en las políticas públicas, serán estudia-
das fundamentalmente a partir de los recursos asignados y de sus
niveles de ejecución.
Análisis más sofisticados vinculados al nivel de cumplimiento de

metas y su comparabilidad en series homogéneas no resultan posi-
bles, atento las deficiencias de planificación observadas en las polí-
ticas públicas locales —que, por lo general, no las contemplan—, así
como en el estado de la información que se proporciona, en la cual
p. 12
Anuario de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
en la CABA - 2015.
inciden con peso las variaciones de los programas; sus cambios de

nombre, de dependencia y las diferentes asignaciones de recursos en
el período estudiado.
La Ciudad desigual
La Ciudad de Buenos Aires, como se verá en el presente

Anuario, es un distrito heterogéneo, segmentado, y con marcados
contrastes y contradicciones. Un modo simple de constatar las des-
igualdades existentes consiste en comparar los indicadores socia-
les diferenciados por comunas y barrios, en la medida en que esos
datos se encuentran disponibles. Surge entonces, con rapidez a los
ojos de cualquier observador, el panorama de la diferenciación en
las condiciones de pobreza (Capítulo 1), de vivienda (Capítulo 2),
de salud (Capítulo 3) y de educación (Capítulo 4) de los habitantes
de la CABA.
El análisis de estos datos permite una descripción conceptual de

la situación en general de la CABA:
• La Ciudad de Buenos Aires padece signos claros de se-

gregación territorial; es decir, existe una distribución
desigual de los déficits en el territorio, lo que genera una
ciudad desigual, en la que conviven sectores muy ricos y
pudientes con pobladores tan pobres como los de las ju-
risdicciones más desfavorecidas. Se pondrá en relación la
existencia de tales desigualdades con las políticas públicas
implementadas por el GCABA. La temática de las villas
de emergencia como expresión evidente de esta segrega-
ción y de la concentración de la pobreza en el sur de la
Ciudad se estudiará en cada uno de los capítulos.
• La Ciudad también muestra tendencias a la gentrifica-

ción. Este concepto hace referencia a la sustitución de
habitantes de bajos ingresos por otros con recursos me-
dios y altos en áreas determinadas de las ciudades, parti-
cularmente, en sus sectores centrales y de buen equipa-
miento urbano, de la mano de reglas de juego de mercado
totalmente desreguladas; así como de políticas públicas
p. 13
INTRODUCCIÓN
específicas —desalojos, cambios de zonificación, revalo-

rización a través de la inversión estatal, venta de terrenos
públicos para emprendimientos inmobiliarios, etcétera—.
Del análisis de la producción académica sobre la segregación en

América Latina surgen varias cuestiones relevantes: la segmenta-
ción, la división, la gentrificación, la fragmentación, e incluso la mar-
ginalidad y la exclusión son algunos de los conceptos que, aunque
partiendo de premisas distintas y recortando analíticamente otras
clases de problemas, tienen puntos de intersección y solapamiento
con la noción de segregación.3
La información analizada permite constatar que ni las viviendas

ni las infraestructuras y servicios urbanos se encuentran distribui-
dos de manera equivalente ni equitativa en la Ciudad. Pero ade-
más, la segregación es un fenómeno que no se refiere solamente a lo
territorial,4 sino también al acceso diferenciado y segmentado a un
conjunto de bienes y servicios —reales y simbólicos— por parte de
los habitantes.
El Principio de Progresividad
En materia de Derechos Humanos, uno de los principios recto-

res es aquel que establece que siempre debe avanzarse en la imple-
mentación del efectivo ejercicio de ellos.
El art. 2º del PIDESC, en su párrafo 1, dispone que el máximo

de los recursos disponibles sean “para lograr progresivamente, por
todos los medios apropiados… la plena efectividad de los derechos
aquí reconocidos”. Este principio de progresividad implica, a con-
trario sensu, la prohibición de regresividad. En el mismo sentido, el
art. 11 del mismo PIDESC sostiene la obligación de una: “Mejora
continua de las condiciones de existencia”; el art. 26 del Pacto de San
3 NEIVA VIEIRA DA CUNHA, M. C. y SEGURA, R., (Comp.), Segregación y diferencia en la

ciudad, Flacso, sede Ecuador, Clacso, y Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, 2013.
4 CORTÉS, S., “Vergüenza de vivir donde vivo: ideas para una reconceptualización de la
segregación residencial socioeconómica”, en AIBR, Revista de Antropología Iberoamericana, Vol.
3, Nº 3, 2008,pp. 419-445.
p. 14
en la CABA - 2015.
José: “Lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos

que se derivan de las normas económicas, sociales…”, y también por
la CN: “Progreso económico con justicia social” (art. 75 inc. 19).
La Observación General Nº 3, del Comité de seguimiento del

PIDESC considera: “Si bien la plena realización de los derechos
pertinentes puede lograrse de manera paulatina, las medidas ten-
dientes a lograr este objetivo deben adoptarse dentro de un plazo
razonablemente breve tras la entrada en vigor del Pacto para los
Estados interesados” (párrafo 2).
De otro lado, esta Observación considera que la principal obli-

gación es la de adoptar medidas “para lograr progresivamente... la
plena efectividad de los derechos reconocidos [en el Pacto]”.
La expresión “progresiva efectividad” se usa con frecuencia para

describir la perspectiva histórica que entraña esta frase. Constituye
el reconocimiento de que la plena efectividad de todos los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en general, no podrá lograrse en
un breve período de tiempo, pero apunta con claridad a la obliga-
ción de un proceso paulatino de mejora en su efectivización. Una
interpretación contraria significaría privar a la obligación de todo
contenido real.
Por otra parte:
Todas las medidas de carácter deliberadamente re-

troactivo en este aspecto requerirán de la considera-
ción más cuidadosa, y deberán justificarse plenamente
por referencia a la totalidad de los derechos previstos en
el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del
máximo de los recursos de que se disponga (párrafo 9).5
En otras palabras, la prohibición de regresividad, acentuada por las

características de la legislación local, es un aspecto normativo de signifi-
cación para el diseño y ejecución de las políticas públicas de la Ciudad.
5 El sentido de “retroactivo” se aclara al analizar las versiones inglesa y francesa de esta

Observación. La primera utiliza la palabra retrogressive, traducido por el Diccionario Collins como
“retrógado”; y la segunda, la inequívoca de regressive. Este es el sentido que debe otorgarse al
vocablo “retroactivo” del párrafo 9: “retrógrado o regresivo”.
p. 15
INTRODUCCIÓN
Los Principios de Limburg interpretan que la frase “lograr pro-

gresivamente la plena efectividad de los derechos” del art. 2.1 del
Pacto requiere que los Estados miembro actúen con toda rapidez
para lograrla, y no implica que puedan aplazar indefinidamente
sus esfuerzos para ello, sino comenzar inmediatamente a adoptar
medidas en ese sentido. Algunas de esas medidas —como la no
discriminación— pueden, y se dispone su aplicación —toda vez
que no dependen en lo fundamental del aumento de recursos. La
progresividad que los textos reseñados ordenan no depende del
aumento de recursos—, sino de su utilización eficaz, recurriendo
también a los que desarrolle la sociedad.
Este documento intenta aportar a los debates e interpretaciones

doctrinarios y judiciales que tienen lugar en la CABA sobre algunos
temas sensibles, como la envergadura y agravamiento del déficit ha-
bitacional, las deficiencias del sistema de salud pública; los problemas
de infraestructura escolar; el acceso a las vacantes en la escuela pública.
La asignación de recursos y las cuestiones presupuestarias sobre

los mismos tienen consecuencias significativas en el ámbito de la
Ciudad, y la discusión sobre su suficiencia y su asignación apropiada
y eficiente se sitúa en el núcleo del debate.
En suma, este estudio consiste en describir la desigual distribu-

ción y acceso de este conjunto de bienes y servicios, y su relación
con las políticas públicas. En otras palabras, se trata de relacionar
el grado objetivo de heterogeneidad social de los espacios de la
ciudad e inferir algunas cuestiones relativas a los mecanismos que
amplían, reducen o (re)producen las desigualdades sociales, con re-
ferencia a las políticas públicas y sus obligaciones respecto de la
normativa vigente.
Metodología
La estrategia metodológica referida a recolección de datos para

este primer informe involucra principalmente el relevamiento, pro-
cesamiento y análisis de fuentes secundarias, salvo en aquellas refe-
rencias a las actividades del Ministerio Público de la Defensa hasta
diciembre de 2015.
p. 16
en la CABA - 2015.
Se realizó un relevamiento exhaustivo de información publica-

da por el GCABA (Dirección de Estadística y Censos, Encuestas
Anuales de Hogares, informes sectoriales, anuarios estadísticos);
por otros organismos públicos (INDEC, Censos de Población y
Vivienda, ministerios nacionales, ANSES); otros organismos ofi-
ciales (Auditoría General de la Ciudad, Defensoría del Pueblo,
Ministerio Público Tutelar); por organizaciones no gubernamen-
tales y de la sociedad civil; estudios e informes técnicos de insti-
tuciones académicas e investigadores; e informes de organismos
internacionales; así como bibliografía específica relacionada con
los temas abordados y algunos textos periodísticos.
Se sistematizó la información disponible sobre el funciona-

miento de los programas y políticas sociales implementados por
el GCABA. Se presentaron pedidos de informes a las áreas del
GCABA responsables de las políticas y programas, solicitando ma-
yor detalle sobre la implementación de ellos. A la fecha del cierre
de esta publicación, parte de las solicitudes no fueron respondidas,6
lo que impidió contar con información valiosa y en algunos casos
obligó a recortar el análisis.
Se analizó y procesó la información presupuestaria contenida en

las leyes de presupuesto, los decretos de distribución de créditos, las
reasignaciones presupuestarias, así como los Informes de Ejecución
Presupuestaria provistos por el Ministerio de Hacienda del GCABA.
Se procesaron series históricas y recortes sectoriales, y de acuerdo con
la calidad de los datos obtenidos, se pudo estimar la evolución de las
inversiones y los desplazamientos de ellas entre organismos y sectores.
Cabe destacar que uno de los problemas más graves encontra-

dos es la insuficiencia de la información pública, su fragmentación
y, en muchos casos, su inconsistencia. El cruce de fuentes permitió
verificar y contraponer datos, lo que se señala en cada caso. Resultan
especialmente graves las ausencias y limitaciones de información
acerca de las políticas públicas y programas. Por lo general, no ha
6 Se remitieron pedidos de informes al Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Salud,

Ministerio de Desarrollo Económico, Ministerio de Educación, Secretaria de Hábitat e Inclusión
Social (Sechi), Corporación del Sur, Instituto de Vivienda (IVC); Dirección de Estadística y
Censos del GCABA y Banco Ciudad. Solo el Ministerio de Desarrollo Social, la Dirección de
Estadística y Censos y el Banco Ciudad dieron respuesta a lo requerido a la fecha de cierre de este
informe. Cabe destacar que el IVC respondió desconociendo las facultades conferidas por la Ley
Nº 1903 (art. 20) al Ministerio Público de la Defensa.
p. 17
INTRODUCCIÓN
sido posible acceder a los diagnósticos de base para su planificación

ni a la información sobre los alcances de las intervenciones y mucho
menos sobre resultados e impactos. En general, solo se cuenta con
una definición global de los objetivos.
Por último, en cuanto al recorte temporal de la investigación, el

análisis se focaliza en las dos últimas gestiones gubernamentales en
la CABA (2008 y 2014), salvo cuando las fuentes de información
requieren plazos más amplios para realizar las comparaciones (por
ejemplo, Censos 2001 y 2010).
En todos los casos, se utilizó la última información disponible,

que no siempre llega a 2014. Toda la información presupuestaria
toma como referencia el cierre del ejercicio 2014 para estimar los
niveles de ejecución.
El presente Anuario está organizado en los siguientes capítulos

temáticos:
Capítulo 1. Pobreza, desigualdad y segregación: extensión y

profundidad de la pobreza; impactos en grupos vulnerables, según
el nivel educativo, la inserción en el mercado del trabajo, la catego-
ría ocupacional, la presencia de niños y adultos mayores, entre otras
variables, así como el impacto y las características de las políticas
públicas de lucha contra la pobreza.
Capítulo 2. El Derecho a la Vivienda: déficit habitacional

—evolución temporal y territorial, hacinamiento, tipo y calidad
de las viviendas, régimen de tenencia—, villas de emergencia y
la evolución de algunas características de estas políticas públicas
(regresividad y fragmentación).
Capítulo 3. El Derecho a la Salud: mortalidad infantil como

indicador testigo (evolución temporal, diferenciación por comunas,
factores de riesgo, reducibilidad); salud ambiental (villas de emer-
gencia y contaminación con metales pesados y de origen bacteriano),
deficiencias en el equipamiento urbano y su influencia en la salud de
los más pobres; deficiencias en la organización y gestión del sistema
de salud; asignación presupuestaria regresiva.
p. 18
en la CABA - 2015.
Capítulo 4. El Derecho a la Educación: educación pública

y privada; infraestructura educativa; el problema de las vacantes;
problemas de acceso, desempeño y segregación; inversión pública
y regresividad.
Diciembre de 2015
p. 19
POBRE
CAPÍTULO 1
POLÍTICAS
PÚBLICAS
p. 20
EZA,
ANUARIO DE Derechos
2015.
en la CABA - 2015.
CAPÍTULO 1
S POBREZA,
DESIGUALDAD
S Y SEGREGACIÓN
p. 21
CAPÍTULO 1
ANUARIO DE Derechos
Económicos,Pobreza,
SocialesDesigualdad y Segregación
2015.
Capítulo 1
I. Introducción
II. Marco normativo
III. Pobreza, desigualdad y segregación territorial
IV. Pobreza y vulnerabilidad social
V. Pobreza y desigualdad
VI. Pobreza e indigencia. Serie histórica.
VII. Políticas públicas: asignación presupuestaria y ejecución.
VIII. Programas de transferencia de ingresos locales y federales
1. Programa Ciudadanía Porteña – Con Todo Derecho
2. Programa Asistencia a Familias en Alta Vulnerabilidad Social
IX. Conclusiones
p. 22
Pobreza,
desigualdad y
segregación
Introducción
El presente capítulo se propone describir y analizar la situación

de pobreza y desigualdad en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.1
Si bien la Ciudad posee uno de los ingresos per cápita más elevados
y un presupuesto de los más altos de la Argentina, en ciertas áreas,
—como educación, salud y vivienda—, presenta indicadores críticos
que se concentran en las comunas del sur de la Ciudad: 4, 7, 8 y 9; y
en la Comuna 1, en la que se asientan las Villas 31 y 31 bis.
Una primera constatación: los datos sobre pobreza en la CABA

son diversos e inconsistentes, incluso aquellos provenientes de la
misma fuente: la Dirección de Estadística y Censos del GCABA
remitió al Ministerio Público de la Defensa (MPD) un procesa-
miento de la Encuesta Permanente de Hogares de 2014,2 según el
cual la pobreza en la Ciudad asciende al 6% del total de los hogares,
1 El debate teórico reconoce numerosos puntos de vista al respecto. Existen posturas que
proponen abandonar el concepto “pobreza” para reemplazarlo por el de “exclusión social”, en tanto
otros agregan al repertorio la idea de “desigualdad”. Algunos autores que debaten el punto son
Castel, Dubet, Paugam, Sen, Svampa, Wacquant, entre muchos otros.
2 Informe Nº IF-2015-20127067 – DGEYC, 27 de julio de 2015, remitido por la Dirección de
Estadística y Censos del GCABA a solicitud del MPD.
p. 23
CAPÍTULO 1
medida por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), y al 20,1% si

se considera la insuficiencia de ingresos para acceder a la canasta to-
tal de consumo. En tanto que una publicación del mismo organismo
señala la existencia de un 12% de pobres por ingresos, de los cuales
el 2,4% sería indigente.3
A los fines del presente análisis se utilizarán datos oficiales, en

particular, aquellos que surgen de la Encuesta Anual de Hogares
2014 y se citarán las otras fuentes en caso de información divergente
o insuficiente.
De todas maneras, queda claro que el tema de la pobreza en la

CABA no puede ser abordado en forma separada del de la desigual-
dad. En palabras del propio Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires (GCABA):4
El problema de la pobreza en la Ciudad de Buenos

Aires es fundamentalmente una manifestación de la
desigualdad y producto de la concentración del ingre-
so, donde coexisten altos niveles de riqueza y pobreza.
En consecuencia, no puede ser resuelto exclusivamen-
te con políticas de empleo: con el nivel salarial prome-
dio actual, incluso sería posible alcanzar una situación
de pleno empleo con persistencia de la pobreza.
Las comunas del sur de la Ciudad y otras en las que se asientan

villas de emergencia —como se ha señalado— presentan indicado-
res sociales que están por debajo del promedio general, lo cual es una
manifestación de la segregación territorial existente en la CABA.5
3 Informe de Resultados Nº 873, SGEyC, GCABA. Se trata de un informe breve, con

información agregada, que no discrimina por comuna y que cambia las fuentes de información:
“Para el cálculo de la condición de pobreza y de indigencia se utilizaron los componentes de la
CBA, elaborada por el INDEC, valorizada con los precios del Ipcba. A partir de ese valor y
utilizando el coeficiente de Engel, se obtuvo el valor de la CBT. Los ingresos de los hogares se
obtuvieron a partir de información de la EAH para los cuartos trimestres de 2012 y 2013. A partir
de 2014, se utiliza información provista por la ETOI”. Disponible en: http://www.estadistica.
buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/buscador.php?orden=nombre,anio,idmes&offs
et=5&tipopubli=20&numero=&subtipopubli=&titulo=&anio=&mes=&Submit=Buscar+Publica
ci%C3%B3n&orden_tipo=desc.
4 “Diagnóstico de la situación social de la Ciudad de Buenos Aires”, Unidad de Información,
Monitoreo y Evaluación, Ministerio de Desarrollo Social, 2012.
5 Si bien la zonificación de las comunas descripta en la nota Nº26 más abajo incluye las Comunas
1 y 7 en la zona centro, estas revisten características topográficas y sociales similares a las 4, 8, 9
p. 24
en la CABA - 2015.
Existe consenso generalizado en afirmar que hay un “núcleo

duro” de la pobreza, consecuencia de la etapa neoliberal (1976-
2003), durante la cual se llevó a cabo el desmantelamiento de uno
de los Estados de Bienestar más extendidos de la región, a través
de políticas de privatizaciones, desregulación de las importaciones,
apertura del frente externo en detrimento del mercado interno, apre-
ciación cambiaria y una estrategia de endeudamiento externo como
factor condicionante del proceso. El panorama nacional que emergía
en 2003 mostraba una sociedad fragmentada, con una de las más
inequitativas modalidades de la distribución de la renta de la historia
nacional, elevada concentración de la riqueza, así como porcentajes
de pobreza y desempleo inéditos para nuestro país.6
Sin embargo, desde 2003 los indicadores sociales han mostrado

una mejoría sustantiva en el país: ha evolucionado en forma positiva
la cobertura de seguridad y prestaciones sociales, se han integrado a
los beneficios jubilatorios a la casi totalidad de las personas mayores
de 65 años, se ha reducido notablemente el desempleo, ha bajado la
mortalidad infantil, así como también los porcentajes de pobreza y
marginalidad.
Sin perjuicio de lo dicho anteriormente, persiste en la Ciudad de

Buenos Aires una situación de desigualdad entre comunas, zonas,
sectores sociales y grupos etarios —a pesar de los beneficios que la
población de la CABA recibe por parte de las políticas federales de
inclusión, que merece especial atención—.
II. Marco normativo
El Título Segundo de la Constitución de la Ciudad Autónoma

de Buenos Aires (CCABA), en su Capítulo Primero, “Disposiciones
y 10. De todas formas, cabe señalar la heterogeneidad de las comunas, por ejemplo, la Comuna
1 comparte territorialmente la Villa 31-31 bis y barrios más pudientes como Retiro y Puerto
Madero. De la misma manera, en otras comunas comparten el territorio asentamientos y villas
con sectores medios y medios bajos.
6 Ver TORRADO, S., La herencia social del ajuste. Cambios en la sociedad y la familia. Colección
Claves para Todos, Ed. Capital Intelectual, Buenos Aires, 2004; MINUJÍN, A. y KESSLER,
G., La nueva pobreza en la Argentina, Ed. Planeta, Buenos Aires, 1995, entre otros autores que
estudian el tema.
p. 25
CAPÍTULO 1
comunes”, que comprende los arts. 17 a 19 “establece, con claridad

la orientación teleológica de la Constitución de la Ciudad… El mo-
delo socioeconómico adoptado por el Estatuyente es el del estado
social y democrático de Derecho o Estado de Bienestar”.7
Tales normas pueden considerarse como reglamentaciones loca-

les ampliatorias de las normas de jerarquía constitucional, en virtud
de lo dispuesto por el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional.8
La formulación del art. 17 de la CCABA incluye cuatro categorías:
• la pobreza, que se entiende como la que se mide a partir

de una línea de ingresos aplicada a una familia tipo por la
Encuesta Permanente de Hogares del INDEC;
• la exclusión;
• las personas con necesidades básicas insatisfechas (NBI);
• los que tienen menores posibilidades de acceso a los ser-
vicios públicos.
Respecto de las dos primeras, la Ciudad “desarrolla políticas so-

ciales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclu-
sión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos”.
Para las personas con necesidades básicas insatisfechas, las “asis-

te” y respecto de la última categoría, “promueve su acceso… a los
servicios públicos”.
Un aspecto sustantivo —que afecta particularmente a la población

en situación de pobreza— es el derecho a la alimentación, que no está
garantizado para las personas indigentes, y a cuyo auxilio se supone debe-
ría ir prioritariamente el Estado, a través de políticas de ingresos u otras.
En la CCABA, el derecho a la alimentación se encuentra estre-

chamente vinculado a la indigencia, ya que se mide como ingresos
inferiores una canasta alimentaria, se menciona en el art. 20, sobre
7 GIL DOMÍNGUEZ, A., La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Un recorrido

crítico, Eudeba, Colegio de Escribanos, 1997, p. 152. En un sentido similar, FERREYRA, R. G.:
“…expresa con total claridad su ideología la aspiración de realización de justicia social en una sociedad
democrática y participativa…, en Sobre la Constitución porteña, 2012, p. 83, entre otros.
8 CN, art. 14 bis, Pidesc, art. 11º, en cuanto asegura nivel de vida adecuado, CADH, art. 26,
Carta de la OEA, art. 34, etcétera.
p. 26
en la CABA - 2015.
“Salud”, al indicar que la salud integral “está directamente vinculada

con la satisfacción de necesidades de alimentación…”.
En el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales (PIDESC) se dispone en el párrafo 1 del artículo 11º que
los Estados Parte reconocen “el derecho de toda persona a un nivel
de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación…” y en el
párrafo 2 del mismo artículo 11 reconocen que posiblemente deberán
adoptarse medidas más inmediatas y urgentes para garantizar “el dere-
cho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre” y
la malnutrición. El derecho a una alimentación adecuada es de impor-
tancia fundamental para el disfrute de todos los derechos. Ese derecho
se aplica a todas las personas; por ello la frase del párrafo 1 del artículo
11 “para sí y su familia” no entraña ninguna limitación en cuanto a la
aplicabilidad de este derecho a los individuos o a los hogares dirigidos
por una mujer —Comité DESC, Observación General Nº 12, El de-
recho a una alimentación adecuada (artículo 11)—. También se indica
que “el derecho a una alimentación adecuada está inseparablemente
vinculado a la dignidad inherente de la persona humana y es indis-
pensable para el disfrute de otros Derechos Humanos consagrados en
la Carta Internacional de Derechos Humanos.9
III. Pobreza, desigualdad y segregación territorial.
Como se señaló, en la Ciudad de Buenos Aires el fenómeno de

la pobreza es persistente, aunque fragmentario y heterogéneo, ya que
los índices más desfavorables se concentran en las comunas de la
zona sur.
El concepto de pobreza es multidimensional y, aunque existen

diferencias en su abordaje, hay un cierto consenso que refiere tanto
a la idea de carencia o privación10 de recursos, bienestar, y, valo-
rativamente como degradación de las condiciones de vida; como
9 Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales,

Observación General Nº 12, El derecho a una alimentación adecuada (art. 11°), (20º Período de
sesiones, 1999), U.N. Doc. E/C.12/1999/5, 1999.
10 Ver —a título indicativo— autores como Sen, Minujín y Kessler, etc.; el PNUD, Cepal, entre
otros que abordan la discusión.
p. 27
CAPÍTULO 1
a un determinado nivel de bienestar, al cual un individuo tiene

dificultades en acceder. También, existen diferencias sustanciales
en la metodología adecuada para medir la pobreza. Sin entrar en
un análisis más detallado —lo que excedería los objetivos del pre-
sente informe—, se verá que hay dos maneras principales de defi-
nir la pobreza según los métodos para medirla. De acuerdo con el
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA):11
La primera considera la pobreza como insuficiencia de

recursos, lo que causa un nivel de vida inadecuado, que
significa carencia, privación. Otra postura posible es la
de definir la pobreza como privación, como la presencia
misma de carencia. Estas definiciones se relacionan...
con los métodos de medición de pobreza indirecto y
directo: método de línea de pobreza y método de in-
dicadores sociales o necesidades básicas insatisfechas.
El método indirecto o de línea de pobreza utiliza las Canastas de

Consumo, que se calculan a partir del gasto que los hogares deben rea-
lizar para adquirir alimentos; la canasta alimentaria, así como también
de otros bienes y servicios de carácter no alimentario (servicios, salud,
transporte, etc.), que conforman la Canasta Básica Total. Los hogares
que tienen ingresos por debajo de la Canasta Básica de Alimentos se
consideran indigentes; en tanto que aquellos que tienen ingresos por
debajo de la Canasta Básica Total son considerados pobres.
El método de medición por canastas de consumo o enfoque del in-

greso “es el que cuenta con mayor tradición, ya que fue utilizado en
Inglaterra y los Estados Unidos” desde fines del siglo XIX.12 Este
enfoque discrimina entre la existencia de una pobreza absoluta o re-
lativa (INDEC, 2003). La absoluta determina que hay un núcleo de
privación que, al no satisfacerla, revela la condición de pobreza.13 En
cambio, la pobreza relativa sostiene que no hay necesidades humanas
que sean fijas y que varían conforme con los contextos sociales y
económicos, y depende del nivel de ingresos generales.14
11 MATHERY, D., Métodos e indicadores para la estimación de la pobreza rural en la Argentina,

INTA, Instituto de Economía y Sociología, “Documento de Trabajo Nº 35”, mayo de 2007.
12 INDEC, 2003, op. cit.
13 Este enfoque se utiliza en EE.UU., Chile, México, Cepal.
14 Este enfoque es utilizado por los países de la Unión Europea.
p. 28
en la CABA - 2015.
La otra forma de medir la pobreza —o método directo— es el de

necesidades básicas insatisfechas (NBI), que son proporcionadas por
los censos poblacionales. El índice NBI, a diferencia del método de
línea de pobreza o Canastas de Consumo, mide la pobreza de carác-
ter más estructural y considera que un hogar es pobre si presenta, por
lo menos, uno de los siguientes indicadores de privación:
• Hacinamiento: hogares con más de tres personas por

cuarto.
• Vivienda: hogares en una vivienda inconveniente, pieza

de inquilinato o vivienda precaria (construida con mate-
riales frágiles o inseguros).
• Condiciones sanitarias: hogares sin retrete o con retrete

sin descarga de agua.
• Asistencia escolar: hogares con presencia de al menos un

niño de entre 6 y 12 años que no asiste a la escuela.
• Capacidad de subsistencia: hogares con cuatro o más

personas, cuyo jefe de hogar no haya completado el tercer
grado de la escuela primaria.
El método de cálculo de pobreza por NBI no toma en cuenta la

capacidad del hogar para satisfacer las necesidades en el futuro, al no
captar acabadamente otras situaciones de los hogares que pueden
satisfacer sus necesidades, aunque sus recursos hayan disminuido,
ya que, no mide la llamada pobreza reciente. Sin embargo, entre sus
ventajas se cuenta la amplitud de cobertura provista por los censos
poblacionales, con lo cual es posible generar “mapas de pobreza” y su
seguimiento en el tiempo.15
Es importante destacar que las estadísticas y análisis sobre las áreas

sociales son elaborados por diversas dependencias del Gobierno de la
15 Para un mayor detalle de los métodos consultar por ej. FORNI, F. y NEIMAN, G., La pobreza
rural en la Argentina, Comité Ejecutivo para el Estudio de la Pobreza en la Argentina (CEPA),
Secretaría de Programación Económica, Buenos Aires, 1994; MINUJÍN, A. y VINOCUR, P.,
“¿Quiénes son los pobres del Gran Buenos Aires?”, en Comercio Exterior, Vol. 42, Nº 4, 1992;
México. INDEC Acerca del método utilizado para la medición de la pobreza en la Argentina.
Dirección Nacional de Encuesta de Hogares, 2003.
p. 29
CAPÍTULO 1
Ciudad (INDEC, UyME, Cedem, etc.), al utilizar conceptualiza-

ciones, metodologías y cubrir períodos diversos, en muchos casos no
actualizados. Sin perjuicio de ello, se presentarán datos elaborados por
estas instituciones, ya que contribuyen a caracterizar, a pesar de sus
divergencias, el cuadro general de pobreza e indigencia en la CABA.
Para la determinación de los índices de pobreza, el INDEC uti-

liza el primer método de línea de pobreza o canastas de consumo.16 Para
la elaboración de las canastas:
Se consideran inicialmente los valores recomendados

por los nutricionistas respecto de las cantidades mí-
nimas de calorías y otros nutrientes —por ejemplo,
proteínas, hierro o ciertas vitaminas— que requieren
personas de distinto género y edad, y que realizan ac-
tividades de diferente intensidad.17
Para la determinación de los requerimientos calóricos y nutri-

cionales se utiliza como unidad de referencia el “adulto equivalente”,
varón de 30 a 59 años. Para la determinación de los requerimientos
nutricionales de los hogares, se consideran los consumos de un gru-
po familiar:
Conformado por hogares de ingresos relativamente

bajos, pero que no hayan enfrentado una significativa
limitación de recursos y... su consumo de alimentos
satisface estrictamente o supera levemente los reque-
rimientos nutricionales mínimos.18
El GCABA calcula la pobreza a partir de las Canastas de

Consumo, pero, a diferencia de la medición que realiza el INDEC,
elabora canastas para cinco tipos de hogares diferentes:19
16 Ver Informe del INDEC, 2003, op. cit. en nota 15.

17 INDEC, 2003, op. cit.
18 El INDEC señala que no es conveniente considerar las pautas de consumo de los hogares con
más bajos ingresos, en tanto entre estos existen aquellos que no satisfacen esos requerimientos.
Según el organismo, sería cuestionable para delimitar los ingresos a partir del cual se deja de ser
pobre, tomar en cuenta las pautas de consumo de los pobres (INDEC, 2003).
19 Canastas de Consumo de la Ciudad de Buenos Aires. Marzo de 2014 y agosto de 2014 a
marzo de 2015. Dirección General de Estadística y Censos, Ministerio de Hacienda, GCABA,
abril de 2015.
p. 30
en la CABA - 2015.
Hogar 1: Matrimonio de 35 años, activos, con dos hijos varo-

nes, de 6 y 9 años, y propietarios de la vivienda.
Hogar 2: Matrimonio de adultos mayores, ambos inactivos y

propietarios de la vivienda.
Hogar 3: Hogar unipersonal de un varón de 25 años, activo y

propietario de la vivienda.
Hogar 4: Matrimonio de dos adultos de 25 años, activos, sin

hijos y propietarios de la vivienda.
Hogar 5: Matrimonio de dos adultos mayores de 25 años,

activos, sin hijos e inquilinos de la vivienda.
Hogar 5 bis: Matrimonio de 35 años, activos, con dos hijos

varones, de 6 y 9 años, e inquilinos de la vivienda.
El INDEC, en cambio, determina dos tipos de hogares:20
Hogar 1: Compuesto por una jefa de 35 años, un hijo, de 18

años; y su madre, de 61.
• La jefa equivale a 0,74 de adulto equivalente.

• El hijo equivale a 1,06 de adulto equivalente.
• La madre equivale a 0,64 de adulto equivalente.
En total el hogar suma 2,44 unidades consumidoras o adul-

tos equivalentes.
Hogar 2: Compuesto por jefe varón de 35 años; su esposa, de

31; un hijo, de 5, y una hija, de 8.
• El jefe equivale a 1,00 de adulto equivalente.

• La esposa equivale a 0,74 de adulto equivalente.
• El hijo equivale a 0,63 de adulto equivalente.
• La hija equivale a 0,72 de adulto equivalente.
20 Canasta Básica Alimentaria y Canasta Básica Total. Historia, forma de cálculo e interpretación.
INDEC, 2012.
p. 31
CAPÍTULO 1
En total el hogar suma 3,09 unidades consumidoras o adul-

tos equivalentes.
Además, el GCABA estima cuatro diferentes Canastas de

Consumo de Bienes y Servicios:21
Canasta Alimentaria (CA): Valor de alimentos y bebidas

que un hogar requiere para satisfacer sus necesidades básicas
alimentarias.
Canasta Alimentaria y de Servicios del Hogar (CAySH):

Incluye la CA más gastos de alquiler, expensas, electricidad,
gas, agua, comunicaciones y transporte público.
Canasta de Bienes y Servicios Mensuales (CBSM): Incluye

la CAySH más gastos en servicios para la educación, útiles
escolares, artículos de limpieza, servicios de esparcimiento y
bienes para el cuidado personal.
Canasta Total (CT): Incluye la CBSM más gastos en bienes

y servicios estacionales o contingentes, tales como indumen-
taria para niños y adultos; gastos en remedios y salud, y bie-
nes durables para el hogar.22
Como se señaló anteriormente, si medimos la pobreza por NBI,

la Ciudad presenta un 7% de población con necesidades básicas insa-
tisfechas (NBI), que, en términos absolutos, alcanza a ciento noventa
y ocho mil ciento catorce personas. Los puntos máximos se concen-
tran en las Comunas 1 (un 18,1%), 3 (un 12,6%), 4 (un 14,9%) y 8
(un 13,8%). Según el mismo indicador, el 6% de los hogares es pobre
(sesenta y ocho mil setecientos setenta y seis en números absolutos).
En este caso, también, la concentración de los índices más eleva-
dos se presenta en las Comunas 1 (un 15,9%), 3 (un 11,9%), 4 (un
12,7%) y 8 (un 11,3).23
21 Observatorio Porteño sobre la Situación Social, Dirección General de Estadística y Censos,

Ministerio de Hacienda, GCABA, op. cit.
22 La metodología de medición de la pobreza a través de las Canastas de Consumo fue aplicada
en buena parte de la jurisprudencia del fuero Contencioso Administrativo y Tributario, por
ejemplo, Sala I, “Palomino González, María Sonia c/ GCABA s/amparo”; y Sala II “Guerrero,
Margarita Susana c/ GCABA s/ amparo”. En el mismo sentido, el TSJ confirmó la decisión de la
Sala II “GCABA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Maldonado Cuello,
Hilda Patricia c/ GCABA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA)”, sentencia del 16/12/15.
23 Anuario Estadístico de la Ciudad de Buenos Aires 2013, Dirección General de Estadística y
Censos, Ministerio de Hacienda, GCABA.
p. 32
en la CABA - 2015.
Cuadro Nº 1: Hogares y población con Necesidades Básicas

Insatisfechas (NBI), según comuna. Porcentajes - CABA 2010.
Comuna Hogares Población
Total 6,00 7,00
1 15,90 18,10
2 2,00 2,40
3 11,90 12,60
4 12,70 14,90
5 6,10 6,30
6 2,20 2,40
7 8,60 9,80
8 11,30 13,80
9 4,20 5,30
10 3,50 3,80
11 2,00 2,40
12 1,70 1,90
13 1,90 1,90
14 2,40 2,70
15 4,30 5,10
Fuente: DGEyC (GCABA) sobre la base de datos del INDEC: Censo Nacional 2010.
Por otra parte, si se toma para medir la pobreza el método de

canastas de consumo o línea de pobreza, se observa que la distribución
de hogares por el nivel de ingresos para acceder a la Canasta Total de
Consumo de bienes y servicios (elaborada por el GCABA) alcanza
en promedio al 20,1% de los hogares, que tienen ingresos menores
y los valores más elevados se concentran en las Comunas 1 (29,5%),
4 (36,8%), 7 (26,3%) y 8 (36,6%). En relación con la población con
ingresos menores para acceder a la Canasta Total, hallamos que, en
promedio, tienen dificultades el 27% de las personas de la Ciudad:
p. 33
CAPÍTULO 1
Cuadro Nº 2: Hogares y población con ingresos menores a la

Canasta Total de Bienes y Servicios por comuna. Porcentajes -
CABA - 2014.
Hogares con ingresos Población con ingresos meno-

Comuna
menores a la CT res a la CT
Total 20,1 27,0
1 29,5 40,3
2 10,2 13,2
3 21,0 27,7
4 36,8 46,9
5 14,9 17,5
6 17,1 19,9
7 26,3 35,3
8 36,6 46,7
9 31,5 39,9
10 14,0 18,7
11 15,8 19,3
12 13,6 17,4
13 12,9 16,9
14 11,1 13,2
15 20,9 28,1
Fuente: EAH 2014 - DGEyC - GCABA (Info. remitida a solicitud del MPD – julio de 2015).
Para el caso de la población en situación de pobreza, los valores

mayores también se sitúan en las Comunas 1 (40,3%), 4 (46,9%), 7
(35,3%) y 8 (46,7%).
Por otra parte, si se observa la indigencia —es decir, hogares y

población cuyos ingresos no alcanzan a cubrir la Canasta Básica
Alimentaria—, asciende al 3,1% de los hogares (cuarenta mil seis-
cientos veintidós), y al 4,7% de las personas (ciento cuarenta y tres
mil trescientos veintiuno) en esa situación.24
24 Dirección de Estadística y Censos GCABA, EAH 2014, Informe remitido a solicitud del
MPD. En los siguientes cuadros Nº 4, 6, 7, 8, 9, 10 y 11, se toman los datos de pobreza e indigencia
de 2013, ya que no se cuenta con las aperturas correspondientes a la EAH 2014.
p. 34
en la CABA - 2015.
Se presenta, a continuación, un mapa de incidencia de la pobreza

en los hogares de cada una de las comunas, en él se evidencia la des-
igual distribución de la pobreza en la Ciudad, con la localización de
los índices más altos en la zona sur (Comunas 1, 4, 7, 8 y 9).
Gráfico Nº 1: Incidencia de la pobreza en los hogares por

comunas. Año 2014.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la EAH 2014, DGEyC, Ministerio
de Hacienda, GCABA.
Si se toman las zonas de la Ciudad como unidad de análisis, se

observa con claridad que la zona sur es la que contiene los mayores
porcentajes de hogares pobres e indigentes:25
25 Zonas: norte (Comunas 2, 13, 14), centro (Comunas 1, 3, 5, 6, 7, 11, 12 y 15) y sur (Comunas
4, 8, 9 y 10).
p. 35
CAPÍTULO 1
Cuadro Nº 3: Hogares por relación ingresos - Canastas de

Consumo, según zona. Porcentajes - CABA -2013.
Zona Ingresos menores a la CA Ingresos menores a la CT
Total 3,3 19,9
Norte 1,4 11,3
Centro 2,9 19,8
Sur 6,6 30,7
Fuente: DGEyC - OPSIS. Min. de Hacienda. GCABA 2014 en base a EAH 2013 e IPCBA.
En síntesis, la pobreza en la CABA es un fenómeno fuertemente

concentrado en el sur de la Ciudad, zona en la cual, por otra parte,
se localiza la mayoría de la población que habita en villas y asenta-
mientos. Según el Censo Nacional 2010, ciento sesenta y tres mil
quinientas ochenta y siete personas viven en villas de emergencia,
asentamientos y núcleos habitacionales transitorios, lo que repre-
senta el 5,7% de la población de la Ciudad.26 El 98,2% se concentra
en las Comunas 1, 4, 7, 8 y 9, y se destaca que la Comuna 8 reúne el
37,4% de la población en esta situación.
26 La población residente en villas, asentamientos y NHT registró un aumento del 52% respecto
del Censo Nacional 2001. Existen algunas estimaciones que llevan el número de habitantes de
las villas a 275.000 personas, aunque no se conocen ni la fuente ni la metodología en las cuales
se sustentan. Sechi: http://www.buenosaires.gob.ar/habitat/documentos/de-villa-a-barrio, p. 3.
El capítulo “Vivienda” presenta información más detallada sobre las villas en la CABA.
p. 36
en la CABA - 2015.
Gráfico Nº 2: Villas, asentamientos y NHT por comuna.

CABA - 2015.
Fuente: DGEyC y CABA.
p. 37
CAPÍTULO 1
IV. Pobreza y vulnerabilidad social
La vulnerabilidad social se refiere a aquellas situacio-

nes en las que grupos, hogares o individuos están más
expuestos a quedar afectados por cambios en sus con-
diciones de vida, por lo cual, se hallan en una situación
de mayor inseguridad en comparación con otros gru-
pos, hogares o individuos.27
Robert Castel (2003)28 afirma que la vulnerabilidad está carac-

terizada por la precariedad laboral y la fragilidad de los soportes
relacionales y redes de sociabilidad, junto con los sistemas de pro-
tección, que permiten sostenerlo frente a las incertidumbres e im-
ponderables; todo lo cual conforma una situación de inestabilidad.
En este sentido, conforme a los últimos datos disponibles, es posible
determinar que la situación de pobreza afecta mayoritariamente a
aquellos hogares que habitan en villas, asentamientos y NHT; a la
franja etaria que va de los 0 a los 19 años; a los hogares con presencia
de menores de 13 años; a los desocupados; a aquellos cuyos jefes de
hogar tienen un menor nivel educativo; y a los que presentan mayo-
res niveles de informalidad laboral.
Si se analiza la incidencia de la pobreza por tipo de residencia, se

puede ver que los hogares que habitan en villas de emergencia y no
alcanzan a cubrir la Canasta Alimentaria (situación de indigencia)
ascienden al 24,4%, en tanto que los que no alcanzan a cubrir la
Canasta Total (situación de pobreza) llegan al 79,3%. Del total de
hogares que habitan viviendas residenciales, el 15,6% tiene ingresos
menores a la Canasta Total (CT), y el 2,2%, inferiores a la Canasta
Alimentaria (CA). Finalmente, del total de hogares que residen en
inquilinatos, hoteles, pensiones o casas tomadas, el 51,8% presenta
ingresos menores a la CT, y el 5,6%, ingresos inferiores a la CA.
27 Informes temáticos, Dirección de Investigación y Estadística, Ministerio de Educación,

GCABA, 2011.
28 CASTEL, R., Propiedad privada, propiedad social, propiedad de sí mismo, Homo Sapiens,
Buenos Aires. Es importante señalar que Castel afirma que el individuo ha necesitado
históricamente de ciertos “soportes” —condiciones sociales de existencia— que le permitan
acceder al reconocimiento social. En principio, la propiedad privada fue el soporte principal del
individuo. Posteriormente, se constituyen las protecciones y regulaciones sociales como la forma
adecuada para brindar soportes al individuo moderno.
p. 38
en la CABA - 2015.

Consumo, según tipo de residencia. Porcentajes - CABA -2013.
Ingresos menores Ingresos menores

Tipo de residencia
CA (%) CT (%)
Viviendas residenciales
2,2 15,6
particulares
Viviendas en inquilinatos, hoteles,

pensiones 5,6 51,8
y casas tomadas
Viviendas en villas
24,4 79,3
de emergencia
Fuente: DGEyC. Min. de Hacienda. OPSIS.

Informe “Condiciones de vida en la Ciudad de Buenos Aires”- Nov. de 2014.
El Cuadro Nº 5 muestra cómo la pobreza afecta de manera di-

recta a los niños y jóvenes. La franja etaria entre los 0 y los 19 pre-
senta una incidencia mayor de pobreza por NBI que el promedio
de la Ciudad; y llega a ser casi el doble para los menores de 4 años,
lo que se explica por la mayor presencia de niños y jóvenes en los
hogares pobres:
Cuadro Nº 5: Población con NBI, según grupos de edad.

Porcentajes - CABA - 2010.
Grupo de edad (años) Con NBI (%)
Total CABA 7,00
0-4 13,4
5-9 12,2
10-14 11,2
15-19 9,6
Fuente: DGEyC (GCABA) en base a datos del INDEC Censo Nacional 2010.
De la misma manera, estimando la pobreza por grupos de edad

en relación con el acceso a las Canastas de Consumo (pobreza por
ingresos), la situación es similar (Cuadro Nº 6):
p. 39
CAPÍTULO 1
Cuadro Nº 6: Población por relación ingresos - Canastas de

Consumo, según grupo de edad. Porcentajes - CABA - 2013.
Ingresos menores a la Ingresos menores a la

Grupo de edad
CA (%) CT (%)
Total 4,9 25,2
0-14 años 10,5 44,9

Si se consideran los hogares con presencia de menores de 13

años (inclusive), el 7,5% de ellos tienen insuficiencia de ingresos
para acceder a la Canasta Alimentaria, y el 40,4%, para acceder a la
Canasta Total.

Consumo, según presencia de menores de hasta 13 años.
Porcentajes - CABA - 2013.
Presencia de menores de hasta 13 Ingresos menores Ingresos mayores

años (inclusive) a la CA (%) a la CT (%)
Total 3,3 19,9
Sin presencia 1,9 13,4
Con presencia 7,5 40,4

En relación con los hogares con presencia de adultos mayores,

que representan el 31,9% del total de hogares de la Ciudad, se ad-
vierte una incidencia notablemente menor de la pobreza respecto
de los hogares en los que no hay adultos mayores (Cuadro Nº 8).
Esto —como afirma el GCABA— “puede explicarse porque los
adultos mayores aportan al ingreso total sus jubilaciones o pensio-
nes”. En efecto, del total de personas de más de 64 años, el 98,3%
percibe algún ingreso y el 91,6%, jubilación o pensión.29 En la
CABA, en la que existe un claro envejecimiento de la población —
en virtud del aumento de la esperanza de vida y de la disminución
29 “Condiciones de vida en la Ciudad de Buenos Aires”, op. cit., p. 14.
p. 40
en la CABA - 2015.
de la natalidad—, las políticas de inclusión previsional llevadas a

cabo por el Gobierno Nacional a través de la ANSES han tenido
un indiscutible impacto en los hogares con presencia de adultos
mayores, quienes, a diferencia de lo que sucedía en décadas ante-
riores, aportan sus ingresos, y generan mayor capacidad de acceso
a bienes y servicios.

Consumo, según presencia de adultos mayores. Porcentajes -
CABA - 2013.
Ingresos Ingresos
Presencia de adultos mayores en
menores a menores
el hogar (65 años y más)
la CA (%) a la CT (%)
Sin presencia 4,3 23,7
Con presencia 1,1 11,8

Otro indicador útil a la hora de establecer la relación entre po-

breza y vulnerabilidad resulta de comparar los índices de pobreza e
indigencia, según los niveles educativos y la condición de actividad.
En este punto se observa cómo esos indicadores se incrementan
en los hogares cuyo jefe de hogar tiene menor nivel educativo o es
desocupado.
p. 41
CAPÍTULO 1

Consumo, según nivel educativo del jefe de hogar. Porcentajes -
CABA - 2013.
Ingresos menores a Ingresos menores a la

Nivel Educativo
la CA (%) CT (%)
Total hogares 3,3 19,9
Primario incompleto 10,2 43,4
Primario completo 6,4 30,8
Secundario incompleto 5,5 34,6
Secundario completo 3,1 23,6
Superior/Univ. incompleto 1,8 16,4
Superior/Univ. completo 1,6 8,1


Consumo, según condición de actividad del jefe de hogar -
CABA - 2013.
Ingresos menores a Ingresos menores a

Condición de actividad
la CA (%) la CT (%)
Total 3,3 19,9
Ocupado 2,8 18,9
Desocupado 22,4 56,5

Lo mismo sucede si se estudian los hogares, según la categoría

ocupacional del jefe de hogar: la pobreza e indigencia aumentan a
medida que las categorías ocupacionales corresponden a trabajado-
res no registrados.
p. 42
en la CABA - 2015.

Consumo, según categoría ocupacional del jefe de hogar -
CABA - 2013.
Ingresos menores a Ingresos menores a

Categoría ocupacional
la CA (%) la CT (%)
Total de hogares 3,3 19,9
Patrón o empleador 1,0 4,6
Cuenta propia 4,7 23,3
Asalariado formal 1,3 13,4
Asalariado informal 5,7 35,9
Trabajador familiar 34,2 34,2

V. Pobreza y desigualdad
Es ilustrativo analizar la brecha en la percepción de ingresos de la

población y los hogares de la Ciudad. En 2014, los ingresos del decil
más pobre de los hogares concentraba el 3,9% del total de ingresos,
mientras que el decil más rico acaparaba el 23,1%;30 una diferencia
de 5,9 veces entre el decil más pobre y el más rico. Si se observa la
distribución del ingreso total familiar por comunas, se evidencia la
concentración de los menores valores en las Comunas 1, 3, 4, 7, 8 y
9 (Cuadro Nº 12).
30 Dirección General de Estadística y Censos, EAH 2014, Información remitida por la Dirección
de Estadística y Censos a solicitud del MPD, julio de 2015.
p. 43
CAPÍTULO 1
Cuadro Nº 12: Promedio del ingreso total familiar (ITF), según

comuna CABA - 2014.
Comuna Promedio ITF ($)
Total 14.559
1 13.689
2 17.996
3 11.782
4 10.889
5 16.278
6 14.074
7 12.372
8 10.792
9 12.727
10 16.526
11 15.018
12 15.393
13 16.872
14 17.095
15 14.396
Fuente: DGEyC - Ministerio de Hacienda GCABA - EAH 2014.
Una situación similar se encuentra si se analiza la distribución

por comunas de la población con descuentos jubilatorios, que permi-
te identificar el empleo no registrado (Cuadro Nº 13):
p. 44
en la CABA - 2015.
Cuadro Nº 13: Distribución porcentual de la población asalariada

por cobertura de jubilación, según comuna - CABA - 2014.
Con descuento Sin descuento jubila-

Comuna Ns/Nc
jubilatorio torio(1)
Total 74,0 25,9 0,1
1 72,1 27,9
2 78,4 21,6
3 73,1 26,9
4 69,0 30,8 0,2
5 76,2 23,8
6 83,0 16,2 0,8
7 66,5 33,5
8 57,4 42,6
9 59,8 40,2
10 75,3 24,7
11 75,6 24,4
12 76,5 22,9 0,6
13 83,6 16,4
14 79,0 21,0
15 75,7 24,3
Incluye “No le descuentan ni aporta” y “aporta por sí mismo”.

(1)
Fuente: DGEyC – Ministerio de Hacienda GCABA. EAH 2014.
Otra medida utilizada para medir la diferencia de ingresos es el

coeficiente de Gini, que varía entre 0 y 1. Cuando el coeficiente se
acerca más a 0, indica menor desigualdad; y a la inversa, a medida
que se acerca a 1, indica mayor desigualdad. Los datos más recientes
sitúan el valor de este indicador en 0,413 para 2014.31
31 Dirección General de Estadística y Censos, EAH 2014. Información remitida por la Dirección
de Estadística y Censos a solicitud del MPD, julio de 2015.
p. 45
CAPÍTULO 1
VI. Pobreza e indigencia. Serie histórica.
El análisis comparativo de las líneas de indigencia y pobreza de-

muestra que esos índices han evidenciado una mejoría en el período
2005-2014: la indigencia se redujo en un 36,7% y la pobreza, en un
34,7%. Ello se debe, como ha sido señalado, a la reversión del ciclo
de políticas de ajuste desde 2003, que el propio GCABA reconoce:
El comportamiento decreciente de la porción de hogares

con carencias se explica, fundamentalmente, porque la
dinámica de los ingresos acompañó la evolución ascen-
dente de los precios... así, los salarios prácticamente igua-
laron el ritmo de incremento de la Canasta Alimentaria...
en el caso del empleo registrado, también se expandieron
los topes salariales para percibir las asignaciones familia-
res, equiparándolos con los del Impuesto a las Ganancias
a partir de julio de 2013 y aumentaron esas asignaciones,
lo que tiene especial impacto en los hogares de meno-
res ingresos. Asimismo, ascendieron las transferencias
del sector público a hogares, y los haberes de jubilados y
pensionados de acuerdo a la ley.32

Consumo y variación interanual. Porcentajes - CABA 2005 - 2014.(1)
Ingresos meno- Variación Ingresos me- Variación

Año
res a la CA interanual nores a la CT interanual
2005 4,9 30,8
2006 4,1 -0,7 28,1 -2,7
2008 3,6 s/d 24,1 s/d
2009 4,3 0,7 24,8 0,6
2010 5,1 0,8 24,9 0,1
2011 3,4 -1,7 20,7 -4,1
2012 4,6 1,2 22,5 1,8
2013 3,3 -1,3 19,9 -2,6
2014 3,1 20,1 0,2

Fuente: DGEyC Min. de Hacienda. OPSIS. Informe «Condiciones de vida en la Ciudad
de Buenos Aires»- Nov. de 2014.
(1)
Para el año 2007 no existen datos disponibles por no haberse estimado ese año el
valor de las Canastas de Consumo DGEyC. EAH 2014.
32 “Condiciones de vida en la Ciudad de Buenos Aires”, op. cit., p. 23.
p. 46
en la CABA - 2015.
El Gráfico a continuación expresa con claridad esta evolución:
Gráfico Nº 3: Hogares por relación Ingresos - Canastas de

Consumo - CABA 2005 - 2014.
Fuente: DGEyC, Ministerio de Hacienda, OPSIS. Informe “Condiciones de vida en la Ciu-

dad de Buenos Aires”, Nov. de 2014. Para 2007, no existen datos disponibles. EAH 2014.
Puede concluirse, entonces, que los indicadores socioeconómicos

de la Ciudad de Buenos Aires acompañaron el mejoramiento de las
condiciones de vida y de empleo que se observaron a nivel nacional
en la última década. También, contribuyeron los beneficios produ-
cidos por los programas nacionales de transferencia de ingresos y la
inclusión jubilatoria, aunque resulta dificultoso determinar el im-
pacto neto de esas transferencias.
Sin embargo, esa mejora no llega a traducirse en una sustantiva

modificación de la desigualdad y segregación territorial que presenta
la Ciudad, y que se manifiesta en las notorias diferencias entre la
zona norte y sur, particularmente en las Comunas 1, 4, 7 y 8.
p. 47
CAPÍTULO 1
VII. Políticas públicas: asignación presupuestaria y

ejecución.
El análisis de la regresividad o progresividad en la asignación

presupuestaria, destinada a las áreas sociales, contribuye a estimar
el grado de prioridad asignado a aquellas políticas cuya finalidad es
generar condiciones de inclusión social.
Para el presente capítulo, se toman en consideración los pre-

supuestos asignados y ejecutados para las funciones educación,
vivienda, salud y promoción social; en tanto son áreas de política
pública que resultan sensibles a la intervención sobre poblaciones
carecientes:33
Gráfico Nº 4: Participación de las funciones Educación, Vivienda,

Salud y Promoción Social sobre Presupuesto Total Sancionado -
CABA 2010 - 2015.
Fuente: Elaboración propia en base a las Leyes de Presupuesto 2010-2015.
En el gráfico anterior (Nº 4), se observa cómo la asignación pre-

supuestaria en las áreas mencionadas se incrementó dos puntos por-
centuales entre 2008 y 2010; y, desde ese año en adelante, fue per-
diendo participación en forma constante, retrocediendo seis puntos
porcentuales desde 2010, año del máximo incremento, y cediendo un
3,75% si se consideran los dos períodos de la administración actual.
33 Para un análisis detallado de las áreas mencionadas, consultar los capítulos específicos incluidos
en el presente Anuario.
p. 48
en la CABA - 2015.
Ello se explica por las variaciones diferenciales entre el

Presupuesto Total de la CABA y los presupuestos sectoriales. Por
ejemplo, entre 2013 y 2014, el incremento del Presupuesto Total fue
de 38,3%; mientras que las funciones Salud, Vivienda y Educación
solo aumentaron un 28,8%, un 13,4% y un 34,7%, respectivamente.
Si se estudia con detenimiento la ejecución presupuestaria 2008-
2014, se observa una disminución para los años 2013 y 2014, y se
registran proporciones inferiores a las previstas en los presupuestos
sancionados; más allá del comportamiento en serrucho de la partici-
pación presupuestaria de las áreas sociales, visible en el Gráfico Nº 5.
Gráfico Nº 5: Participación de las funciones Educación, Vivienda,

Salud y Promoción Social sobre Presupuesto Total Ejecutado -
CABA 2008 - 2014.
Fuente: Elaboración propia en base a los Informes de Ejecución Presupuestaria. GCABA

2008-2014.
Desde 2008, la ejecución presupuestaria de las áreas sociales dis-

minuyó 4,22 puntos porcentuales, mientras que en 2012 la caída fue
de 5,54 puntos.
p. 49
CAPÍTULO 1
VIII. Programas de transferencia de ingresos locales

y federales
Respecto del área de Promoción Social, resulta de utilidad ana-

lizar más detalladamente cuál es la situación de los programas de
transferencia de ingresos implementados por la Ciudad, que hacen
llegar recursos monetarios a personas en situación de vulnerabili-
dad. Los más destacados son: el Programa Ciudadanía Porteña -
Con Todo Derecho y el Programa Asistencia a Familias en Alta
Vulnerabilidad Social.
1. Programa Ciudadanía Porteña - Con Todo Derecho

Según el GCABA, el objetivo del Programa que depende del
Ministerio de Desarrollo Social es “disminuir los niveles de desigual-
dad en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.34 Para ello otorga un
subsidio mensual a través de una tarjeta de débito recargable para
la compra de “alimentos, productos de limpieza e higiene personal,
útiles escolares y combustibles para cocinar”.35 En la misma línea
presupuestaria, se incluye también el Ticket Social, cuyo objetivo es
“garantizar el acceso a productos de primera necesidad a las familias
residentes en la Ciudad en situación de pobreza y/o inseguridad ali-
mentaria”, a través de la transferencia de dinero por medio de una
tarjeta magnética, para que las familias puedan adquirir sus alimen-
tos, productos de limpieza, higiene personal y combustible en la red
de comercios y supermercados adheridos al Programa.
Del análisis de la serie histórica 2008-2015 del Presupuesto Total

de la CABA, y de los presupuestos del Ministerio de Desarrollo Social,
y de estos programas en particular, se observa la tendencia decreciente
en su participación, como se detalla en el Gráfico Nº 6, que muestra
una reducción presupuestaria del 47% entre 2008 y 2015.
34 Disponible en: http://www.buenosaires.gob.ar/desarrollosocial/ciudadaniaportena/programa-

ciudadania-portena.
35 El monto varía de acuerdo con los ingresos y la conformación del grupo familiar. Además los
condiciona al cumplimiento de obligaciones en salud y educación por parte de los perceptores.
p. 50
en la CABA - 2015.
Gráfico Nº 6: Participación del Programa “Ciudadanía Porteña -

Con todo Derecho” sobre Presupuesto Total Sancionado - CABA
2008 - 2015.
Fuente: Elaboración propia en base a Leyes de Presupuesto CABA 2008-2015.
El Gráfico Nº 7 muestra que también la participación relativa

del Programa Ciudadanía Porteña - Con Todo Derecho en el
Presupuesto Total de Desarrollo Social se redujo un 27,35% en el
período estudiado.
Gráfico Nº 7: Participación del Programa “Ciudadanía Porteña -

Con todo Derecho” en el Presupuesto Sancionado de Desarrollo
Social. CABA - 2008 -2015.
Fuente: Elaboración propia en base a Leyes de Presupuesto CABA 2008-2015.
Al mismo tiempo, de los datos resultantes de la ejecución

del Programa, se observa el elevado grado de cumplimiento de
este, aunque con una reducción del 23% entre el inicio y el final
de la serie:
p. 51
CAPÍTULO 1
Gráfico Nº 8: Programa “Ciudadanía Porteña - Con todo

Derecho” Porcentaje de Presupuesto Ejecutado sobre
Sancionado. CABA -2008 -2014.
Fuente: Elaboración propia en base a los Informes de Ejecución Presupuestaria, GCABA

2008-2014.
En forma paralela, se verifica una disminución del número de

beneficiarios del Programa, lo que permite explicar, por lo menos
parcialmente, la retracción presupuestaria y la subejecución:
Cuadro Nº 15: Beneficiarios del Programa “Ciudadanía Porteña -

Con Todo Derecho”. CABA -2011 - 2015.
Año Familias Personas
2011 63.075 225.135
2012 56.465 201.803
2013 54.033 189.358
2014 50.092 176.100
2015 47.940 167.004
Fuente: Información remitida por la Dirección General de Atención Inmediata. MDS.

GCABA a solicitud del MPD. Agosto de 2015.
La reducción del número de beneficiarios es del 31% para las

familias y del 34% para las personas. Esta disminución podría
p. 52
en la CABA - 2015.
atribuirse a la percepción por parte de sectores de la población de

otros beneficios a cargo del Estado Nacional, como la Asignación
Universal por Hijo, el PROGRESAR y la extensión de la inclu-
sión jubilatoria.
Sin embargo, la meta propuesta en los Presupuestos 2011-2015

se ha mantenido en sesenta y seis mil hogares, pese a la disminución
observada en el número de beneficiarios.
2. Programa Asistencia a Familias en Alta Vulnerabilidad

Social
El objetivo del Programa es brindar atención a familias en si-
tuación de calle con la finalidad de mitigar, en forma temporaria, la
emergencia habitacional de los residentes en la Ciudad, para el for-
talecimiento transitorio del ingreso familiar con fines habitacionales.
Los montos asignados deben destinarse a gastos de alojamiento,

de acuerdo con el Decreto Nº 690/06 y el 960/08, y sus modificato-
rios. Consiste en cuotas mensuales e iguales por un plazo de hasta 6
meses (extensible a 10), o de un subsidio por única vez equivalente al
monto de hasta 6 cuotas del subsidio ordinario a grupos familiares.36
El valor actual del subsidio asciende a $ 1800 por familia, por mes.
Un análisis más detallado del Programa se realiza en el Capítulo

2 “El Derecho a la Vivienda” del presente Anuario.

Como ya se ha señalado, la Ciudad se ve beneficiada, al igual que
el resto de las jurisdicciones del país, por programas nacionales que
transfieren ingresos a la población.
La Asignación Universal por Hijo se implementa desde el 1º de

noviembre de 2009, a través del Decreto Nº 1602/09. Está dirigido a
niños, niñas y adolescentes menores de 18 años residentes en el país,
36 Disponible en: http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/presupuesto2014_final/45_

ministerio_desarrollo_social.pdf
p. 53
CAPÍTULO 1
argentinos o naturalizados o con residencia legal mínima de 3 años,

que no perciban otra asignación familiar y cuyos padres se encuen-
tren desocupados o trabajen en sectores informales de la economía.
En la CABA perciben la Asignación Universal por Hijo (AUH),

ochenta mil seiscientos veinticinco beneficiarios.37 Asimismo, la
ANSES implementa el Plan PROGRESAR,38 destinado a jóvenes
de entre 18 y 24 años para que finalicen la escuela primaria o secun-
daria, comenzar o continuar estudiando un oficio, carrera universitaria
o terciaria en cualquier establecimiento educativo público del país.
Consiste en el otorgamiento de $ 900 mensuales a cada beneficiario.39
Según los datos disponibles de la ANSES, existen doce mil novecien-
tos sesenta y siete titulares del beneficio que residen en la Ciudad.40
Según información agregada publicada por la ANSES, en la
Ciudad seiscientos diez mil seiscientas setenta y tres personas per-
ciben beneficios jubilatorios y doscientas trece mil ciento catorce,
pensiones.41 En el Cuadro Nº 15 —con datos de 2013, últimos dis-
ponibles con esta desagregación—, se muestra con datos similares a
los de la ANSES que casi la totalidad de los beneficios previsionales
son cubiertos por el organismo nacional:
37 Disponible en: http://www.transparencia.ANSES.gob.ar/ANSES-numeros/asignaciones-

universales. Datos a diciembre de 2014.
38 Disponible en: http://progresar.ANSES.gob.ar/programa/requisitos-11.
39 Otros requisitos son no estar trabajando o hacerlo de manera informal o formalmente con ingresos
menores a 3 salarios mínimo, vital y móvil. Las mismas condiciones se aplican al grupo familiar.
40 Disponible en: http://www.transparencia.ANSES.gob.ar/gobierno-abierto/progresar.
41 Disponible en: http://www.transparencia.ANSES.gob.ar/ANSES-numeros/jubilaciones-
pensiones. Datos a diciembre de 2014.
p. 54
en la CABA - 2015.
Cuadro Nº 16: Beneficios previsionales y distribución porcentual

por tipo de beneficio . CABA - 2013.
Total Beneficios (100,0) 823.045

Nacional 97,7%
Municipal 2,3%
Total Jubilaciones (100,0) 602.719

Nacional 96,6%
Municipal 3,4%
Total Pensiones (100,0) 220.326

Nacional 97,4%
Municipal 2,6%
Fuente: DGEyC (Ministerio de Hacienda GCABA), en base a datos del Ministerio de

Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación.
p. 55
La Ciudad de Buenos Aires es un distrito desigual,
heterogéneo, segmentado, con marcados contrastes entre
CAPÍTULO 1
comunas y sectores sociales, a pesar de ser uno de los
distritos más ricos del país.
P
B
p. 56
Z
ANUARIO DE Derechos
Anuario de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 2015.
en la CABA - 2015.
CAPÍTULO 1
PO-
BRE-
ZA p. 57
CAPÍTULO 1
IX. Conclusiones
Como se ha descripto en este Capítulo, la Ciudad de Buenos

Aires es un distrito desigual, heterogéneo, segmentado, con marca-
dos contrastes entre comunas y sectores sociales, a pesar de ser uno
de los distritos más ricos del país. A partir del análisis de los princi-
pales indicadores sociales, de las políticas y programas implementa-
dos para paliar la situación de pobreza, y de su asignación presupues-
taria, caben las siguientes reflexiones:
1. La CABA presenta una desigual distribución socioespacial,

que se manifiesta en una zona norte —más rica e integrada— y
una zona sur —más pobre, con deficiencias de todo tipo y
con tendencias a la exclusión—. Los niveles de indigencia y
pobreza alcanzan en 2014 el 4,7 y el 27%, respectivamente,
del total de la población de la Ciudad, aunque los valores
máximos se concentran en las Comunas 1, 4, 7 y 8. Esta
concentración se repite para otros indicadores, tales como
vivienda deficitaria, ingresos familiares insuficientes, pobla-
ción asalariada sin cobertura jubilatoria, etc. Si se toma a
la CABA por zonas, se observa que la zona sur triplica los
índices de pobreza que existen en el norte, mientras que la
indigencia se duplica. Considerando la pobreza estimada
por Necesidades Básicas Insatisfechas, la zona sur duplica
los índices de la zona norte.
2. Respecto de las políticas públicas implementadas para re-

ducir la situación descripta, el GCABA desarrolla acciones
paliativas y limitadas, mayoritariamente circunscriptas a las
emergencias y situaciones críticas, que, por lo mismo, resul-
tan insuficientes para la superación cualitativa de los niveles
de pobreza. Las transferencias netas de ingresos analiza-
das en este capítulo alcanzan un universo de alrededor de
doscientas mil personas, el 6,6% del total de la población,
cuando el universo estadístico de la pobreza alcanza al 27%
de la población de la CABA, es decir, ochocientos quince
mil personas. La diferencia de magnitudes entre la pobre-
za realmente existente y la atendida por las intervenciones
locales ilustra la insuficiencia y los límites cuantitativos de
tales políticas específicas.
p. 58
en la CABA - 2015.
3. Del análisis presupuestario de las áreas sociales para el

período 2008-2015, resulta evidente la reducción de la
participación de esas áreas en los Presupuestos Totales
Sancionados (el 3,75%), y también, en los Presupuestos
Totales Ejecutados (el 4,22%). Más importante aún es la
reducción presupuestaria del principal programa de transfe-
rencia de ingresos Con Todo Derecho-Ciudadanía Porteña,
que redujo su participación en los Presupuestos Totales
Sancionados de la CABA en un 47 y en un 23% en los pre-
supuestos del Ministerio de Desarrollo Social, en el lapso
considerado.
4. En cuanto a las transferencias de ingresos generadas por

las políticas nacionales, constituyen la casi totalidad de las
asignaciones de la seguridad social, para contribuir a la dis-
minución sensible de la pobreza en aquellos hogares con
presencia de adultos mayores. Respecto de las transferencias
no previsionales, el impacto de la Asignación Universal por
Hijo y el PROGRESAR alcanzan alrededor de noventa y
tres mil personas, contribuyendo también a paliar los niveles
de pobreza.
En síntesis, la acción del GCABA no cumplimenta en forma

adecuada o suficiente las mandas constitucionales de “políticas so-
ciales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclu-
sión” (art. 17 CCABA), ni “promueve el desarrollo humano y eco-
nómico equilibrado, que evite y compense las desigualdades zonales
dentro de su territorio” (art. 18 de la CCABA).
La segregación territorial no se ha reducido, sino que muestra

signos de agravamiento, pues muchos de los habitantes del sur su-
fren condiciones sociales muy desventajosas. Se incumple así el prin-
cipio de progresividad en la asignación y ejecución de recursos, y se
lesionan sus derechos constitucionales.
p. 59
VIVIEN
CAPÍTULO 2
El Derecho a la Vivienda
DÉFICIT
HABITACIONAL
p. 60
NDA,
ANUARIO DE Derechos
2015.
en la CABA - 2015.
CAPÍTULO 2
DERECHO
A LA
L VIVIENDA
p. 61
ANUARIO DE Derechos
CAPÍTULO 2
Económicos,ElSociales
Derecho a la Vivienda
2015.
Capítulo 2
I. Introducción
II. Marco normativo
1. El derecho a la vivienda
III. El déficit habitacional en la CABA
1. Características de la población y de las viviendas
c. Hacinamiento
2. Villas y asentamientos de la CABA
a. Marco regulatorio sobre radicación y transformación definitiva de las villas y núcleos
habitacionales transitorios
IV. La complejidad del déficit habitacional y sus consecuencias
3. Déficit habitacional, valorización urbana y segregación territorial
V. Políticas públicas de vivienda
1. Políticas públicas destinadas a la emergencia habitacional
b. Programa Asistencia Integral a los Sin Techo
c. Programa Asistencia Inmediata ante la Emergencia Social (BAP, Línea 108)
d. Programa Asistencia a Familias Alta Vulnerabilidad Social
a.1) Créditos para acceso a la vivienda
a.3) Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas, NHT y Barrios
Carenciados (PRIT)
d. Corporación Buenos Aires Sur y Pro Sur Hábitat
VI. Conclusiones
p. 62
Derecho a la
Vivienda
I. Introducción
El objetivo de este capítulo es analizar la cuestión de la vivienda

en la CABA, las características del déficit habitacional y su impacto
desigual en el territorio y las políticas públicas diseñadas para resol-
ver esta problemática. Toda la información será presentada discrimi-
nada por comunas, a fin de visualizar con mayor precisión la cuestión
de la segregación territorial.
El acceso al derecho a la vivienda digna tiene una relevancia par-

ticular en el trabajo de la Defensa Pública de la CABA. Los proble-
mas relacionados con el déficit habitacional representaron el 48% de
las consultas a la Oficina de Orientación al Habitante en 2014;1 de
las cuales, el 71% refería a subsidios habitacionales. En los últimos
cinco años (2010-2014), la cantidad de juicios de amparo en materia
habitacional con intervención de la Defensa Pública ascendió a 2656
procesos (de los cuales 2636 obtuvieron sentencia favorable en me-
didas cautelares y 1661 en cuanto al fondo del asunto).2
1 Datos relevados del Sistema Informático CADE CAyT.

2 “Núñez Estigarribia, Basilisa s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Núñez
Estigarribia, Basilisa c/ GCABA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA)’”, Expediente Nº 9858/13,
escrito presentado por la DG “Cumple requerimiento. Informa” en octubre de 2014.
p. 63
CAPÍTULO 2
Existe un colectivo numeroso y creciente de habitantes que han

visto comprometido seriamente su derecho a la vivienda. Ante la mag-
nitud del déficit, la política pública desarrollada por el GCABA ha
dado prioridad a la asistencia puntual y transitoria de situaciones de
emergencia, sin avanzar de modo integral y sistemático en la efecti-
vización del derecho a la vivienda digna para los sectores afectados.
El retroceso —estadísticamente comprobable en materia habi-

tacional en la CABA— se explica, por lo menos en parte, por la
debilidad de las políticas públicas en la cuestión.
II. Marco normativo
Se realiza una enumeración de las fuentes normativas, doctrina-

rias e interpretativas con fuerza legal, que consagran el derecho a la
vivienda digna y sus características.
1. El Derecho a la Vivienda
El derecho a una vivienda digna está garantizado en la

Constitución Nacional (art. 14 bis). A su vez, la Constitución de la
CABA desarrolla ese derecho en su art. 31:
La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y

a un hábitat adecuado. Para ello: 1.- Resuelve progre-
sivamente el déficit habitacional, de infraestructura y
servicios, dando prioridad a los sectores de pobreza
crítica y con necesidades especiales de escasos recur-
sos. 2.- Auspicia la incorporación de los inmuebles
ociosos, promueve los planes autogestionados, la in-
tegración urbanística y social de los pobladores mar-
ginados, la recuperación de las viviendas precarias y
la regularización dominial y catastral, con criterios de
radicación definitiva...
p. 64
en la CABA - 2015.
El art. 17 delimita con claridad que los sectores más vulnera-

bles socioeconómicamente deben recibir protección, y el art. 18
estipula: “La Ciudad promueve el desarrollo humano y económico
equilibrado, que evite y compense las desigualdades zonales dentro
de su territorio”.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales establece “el derecho de toda persona a un nivel de… vi-
vienda adecuado, a... Los Estados Partes tomarán medidas apropia-
das para asegurar la efectividad de este derecho” (art. 11º.1), “hasta el
máximo de los recursos de que disponga” (art. 2º.1).
También, la Declaración Universal de Derechos Humanos con-

sagra: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado
que le asegure, así como a su familia… en especial… la vivienda...”
(párrafo 1 del art. 25). Así lo disponen también los arts. 11 de la
Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; 5º in-
ciso e) iii) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de
todas las formas de Discriminación Racial y 27 de la Convención
sobre Derechos del Niño.
Estas normas internacionales gozan de jerarquía constitucional

y deben ser interpretadas conforme a las condiciones de su vigencia
(art. 75 inc. 22), lo que implica que las interpretaciones de los órganos
responsables de su control son vinculantes (CSJN, “Giroldi”, Fallos:
318:514), “Aquino” (2652. XXXVIII. Recurso de hecho, entre otros).
Este concepto debe ser entendido en la forma que lo hace el

Comité DESC en la Observación General Nº 4:
7. …el derecho a la vivienda no se debe interpretar en

un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por
ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de
tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere
exclusivamente como una comodidad. Debe conside-
rarse más bien, como el derecho a vivir en seguridad,
paz y dignidad en alguna parte... exige que el término
p. 65
CAPÍTULO 2
“vivienda” se interprete en un sentido que tenga en

cuenta que el derecho a la vivienda… se debe garanti-
zar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acce-
so a recursos económicos… el concepto de “vivienda
adecuada”... significa disponer de un lugar donde po-
derse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad
adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una
infraestructura básica adecuada y una situación ade-
cuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,
todo ello a un costo razonable… algunos aspectos de
ese derecho que deben ser tenidos en cuenta a estos
efectos en cualquier contexto determinado.
Entre esos aspectos figuran los siguientes:

“Seguridad jurídica de la tenencia… protección
legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras
amenazas”. “Disponibilidad de servicios, mate-
riales, facilidades e infraestructura. Una vivienda
adecuada debe contener ciertos servicios indispen-
sables para la salud, la seguridad, la comodidad y
la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a
una vivienda adecuada deberían tener acceso per-
manente a recursos naturales y comunes, a agua
potable, a energía para la cocina, la calefacción y
el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo,
de almacenamiento de alimentos, de eliminación de
desechos, de drenaje y a servicios de emergencia”.
(…) “Una vivienda adecuada debe ser habitable,
en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus
ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para
la salud, de riesgos estructurales y de vectores de
enfermedad. Debe garantizar también la seguri-
dad física de los ocupantes. El Comité exhorta a
los Estados Partes a que apliquen ampliamente los
Principios de Higiene de la Vivienda preparados
por la OMS, que consideran la vivienda como el
factor ambiental que con más frecuencia está rela-
cionado con las condiciones que favorecen las en-
fermedades en los análisis epidemiológicos; dicho
de otro modo, que una vivienda y unas condiciones
p. 66
en la CABA - 2015.
de vida inadecuadas y deficientes se asocian inva-

riablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más
elevadas”. “Asequibilidad. La vivienda adecuada
debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe
concederse a los grupos en situación de desventaja
un acceso pleno y sostenible a los recursos adecua-
dos para conseguir una vivienda… Debería garanti-
zarse cierto grado de consideración prioritaria en la
esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos…
Tanto las disposiciones como la política en materia
de vivienda deben tener plenamente en cuenta las
necesidades especiales de esos grupos…”. “Lugar.
La vivienda adecuada debe encontrarse en un lu-
gar que permita el acceso a las opciones de em-
pleo, los servicios de atención de la salud, centros
de atención para niños, escuelas y otros servicios
sociales. (…) De manera semejante, la vivienda no
debe construirse en lugares contaminados ni en la
proximidad inmediata de fuentes de contaminación
que amenazan el derecho a la salud de los habi-
tantes…” “Adecuación cultural. La manera en que
se construye la vivienda, los materiales de cons-
trucción utilizados y las políticas en que se apoyan
deben permitir adecuadamente la expresión de la
identidad cultural y la diversidad de la vivienda…
y se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos
modernos… el derecho a no ser sujeto a interfe-
rencia arbitraria o ilegal en la vida privada, la fa-
milia, el hogar o la correspondencia constituye una
dimensión muy importante al definir el derecho a
una vivienda adecuada”.
Todo ello, ilustra por qué las diversas formas de vivienda ana-
lizadas más abajo —con los datos empíricos disponibles— son
consideradas insatisfactorias, y, por ello, constituyen el déficit ha-
bitacional en la CABA, ya que no reúnen los requisitos de vivien-
da digna o adecuada.
p. 67
CAPÍTULO 2
III. El déficit habitacional en la CABA
Pese a que la población de la Ciudad de Buenos Aires no ha

crecido desde el Censo de 1947, el déficit habitacional es un fe-
nómeno que atraviesa su historia y se ha convertido en endémico.
Más aún, se ha agravado de manera significativa en la primera dé-
cada de este siglo.
Según el Censo de Población y Viviendas de 2010, el 2,2% de

la población de la CABA (frente al 1,6% en 2001) ocupa casas de-
ficitarias, y la cohabitación de hogares en estas viviendas es de 1,28
hogares por vivienda (1,06 en 2001). Asimismo, las viviendas defi-
citarias presentan un promedio de personas por hogar superior a los
no deficitarios, lo que agudiza y agrava la precariedad. En términos
territoriales, más del 70% de los hogares en viviendas precarias se
concentran en las Comunas 4, 1, 3, 7 y 8.3
En relación con la calidad constructiva de las viviendas, se ha

producido un deterioro del parque habitacional de la Ciudad en-
tre 2001 y 2010, que se manifiesta en un aumento de hogares en
viviendas sin aislamiento adecuado. En la Comuna 8, el porcentaje
de hogares con calidad constructiva deseable está por debajo de la
media nacional (62,8% contra 63.2%).4
El propio Instituto de Vivienda de la CABA (IVC)5 da cuenta

del deterioro de las condiciones habitacionales. El siguiente gráfico
pone en evidencia cómo, entre 1991 y 2010, los índices de vivienda
deficitaria6 descendieron en el primer tramo, hasta 2001 —un período
3 Los datos consignados corresponden al Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda

(2010) presentados en: “Situación habitacional CABA 2010, Informe de resultados Nº 503”,
mayo de 2012, publicado por la Dirección de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda)
del GCABA. Disponible en: http://www.buenosaires.gov.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/
ir_2012_503.pdf
4 Ídem.
5 “Documento Nº 1 “Diagnóstico del Déficit Habitacional en la CABA”, Gerencia General del
IVC, 2013.
6 Definiciones de déficit contenidas en el informe antes citado:
Déficit Habitacional Cuantitativo: Comprende a los hogares que carecen de vivienda, la
comparten o que habitan en casas de carácter muy precario en términos de sus materiales
(viviendas irrecuperables).
Déficit Habitacional Cualitativo (I): Viviendas que presentan algunas de las siguientes
características: a) Viviendas urbanas sin agua potable, luz eléctrica y sin saneamiento; b) Viviendas
de categoría regular (por ejemplo con pisos de tierra suelta, y presencia de chapas y cartón en
p. 68
en la CABA - 2015.
signado, en parte, por la crisis económica y el grave deterioro de las

condiciones sociales—, mientras que se incrementaron en la primera
década del siglo y alcanzaron niveles superiores a los de 1991, según
los datos censales de población y vivienda de 1991, 2001 y 2010:
Gráfico Nº 1: Déficit habitacional en la CABA (1991, 2001, 2010).
Los datos relativos al último lustro parecen indicar que la situa-

ción ha empeorado aún más.
1. Características de la población y de las viviendas
Según el Censo Nacional de 2010, la población de la CABA

es de 2.890.151 personas,7 que integran 1.150.134 hogares.8 Casi
el 60% de los hogares están conformados por una o dos personas;
paredes y techo) y c) Hogares con hacinamiento crítico, —tres o más personas por habitación—.
Con el objeto de evitar el doble cómputo, el déficit cualitativo excluye a los hogares que han sido
considerados en la medición del déficit cuantitativo.
Déficit Habitacional Cualitativo (II): Suma al Déficit Cualitativo (I) los hogares con hacinamiento
en viviendas no precarias.
7 La población de la CABA se mantiene estable en valores cercanos a esa cifra, desde el Censo
Poblacional de 1947.
8 Se consideran hogares al conjunto de personas que viven bajo un mismo techo y comparten
los gastos de alimentación.
p. 69
CAPÍTULO 2
el 31%, por tres o cuatro, y el 9%, por cinco o más personas; de lo

que resulta que el hogar promedio en la CABA está constituido
por 2,5 integrantes.
Cuadro Nº 1: Viviendas censadas, viviendas habitadas con

moradores presentes, hogares, población y variación intercensal
relativa. CABA - 1991 - 2001 - 2010.
Variación Variación Variación

Variable 1991 2001 2010 1991- 2001- 1991-
2001 (%) 2010 (%) 2010 (%)
Viviendas
1.208.665 1.350.154 1.423.973 11,70 5,5 17,8
censadas
Viviendas
habitadas con
978.330 1.008.867 1.082.998 3,10 7,3 10,7
moradores
presentes
Hogares 1.023.464 1.024.231 1.150.134 0,10 12,3 12,4
Población 2.965.403 2.776.138 2.890.151 -6,40 4,1 2,5

Fuente: DGEyC (Ministerio de Hacienda GCBA) en base a datos del INDEC. Censo Nacional de Población,
Hogares y Vivienda 1991, 2001 y 2010.
Respecto del Censo de 2001, se observa el crecimiento del nú-

mero de hogares en 125.903 (un 12,30%) —lo que triplica el cre-
cimiento de la población—, que supera en un 5% el aumento de
las viviendas ocupadas. Asimismo, se redujo la composición de los
hogares, que pasaron de 2,9 personas en 1991 a 2,5 en 2010.
Otra característica destacable es el aumento en la cohabitación

de los hogares, o índice de allegamiento —indicador que relaciona
la cantidad de hogares con la cantidad de viviendas con moradores
presentes—, que, si bien había descendido de 1,05 a 1,02 entre
1991 y 2001, aumentó a 1,06 en 2010. Esto indica la dificultad del
acceso a nuevos hogares, por lo que los habitantes terminan convi-
viendo, en general, con otros familiares.
Asimismo, son notorias las diferencias entre las comunas (Cuadro

Nº 2). En las Comunas 8, 7, 4, 1 y 9 “la diferencia entre el número
de hogares y la cantidad de viviendas ocupadas en el territorio es
superior a la media de la Ciudad. Estas comunas concentran más de
la mitad de los hogares allegados (35.045)”. De igual manera, “cabe
p. 70
en la CABA - 2015.
destacar que el promedio de hogares por vivienda de estas cinco co-

munas es superior al de la media del total del país (1075)”.9
Cuadro Nº 2: Viviendas particulares habitadas con moradores

presentes, hogares y hogares por vivienda, según comuna.
CABA - 2010.
Comuna Vivienda Hogares Hogares por Vivienda
Total 1.082.998 1.150.134 1,06

1 78.360 84.468 1,08
2 70.869 73.156 1,03
3 75.605 80.489 1,06
4 69.680 76.455 1,10
5 73.226 76.846 1,05
6 72.942 75.189 1,03
7 73.034 81.483 1,12
8 48.631 58.204 1,20
9 52.355 56.495 1,08
10 58.332 61.453 1,05
11 68.652 71.460 1,04
12 74.995 78.547 1,05
13 97.732 100.506 1,03
14 99.552 102.918 1,03
15 69.033 72.465 1,05
Fuente: DGEyC (Ministerio de Hacienda GCBA) en base a datos del INDEC. Censo
Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010.
Respecto del tipo de vivienda, entre 2001 y 2010 se produjo un

aumento de los hogares que ocupan viviendas deficitarias (tipo B):10
de 1,1 a 1,6%. Lo mismo sucedió con la población: en 2001 el 1,6%
ocupaba viviendas deficitarias, en tanto en 2010 lo hacía el 2,2%. En
ese período, también aumentó la cohabitación de hogares de este
tipo de viviendas, pasando del 1,06% en 2001 al 1,28% en 2010.
9 Situación habitacional CABA 2010. Informe de resultados 503, Dirección de Estadística y

Censos, GCABA. Mayo de 2012.
10 Casa “tipo B” refiere a todas aquellas que cumplen por lo menos con una de las siguientes
condiciones: tienen piso de tierra o ladrillo suelto u otro material (no tienen piso de cerámica,
baldosa, mosaico, mármol, madera o alfombrado, cemento o ladrillo fijo) o no tienen provisión de
agua por cañería dentro de la vivienda o no disponen de inodoro con descarga de agua.
p. 71
CAPÍTULO 2
Cuadro Nº 3: Hogares y población. Distribución porcentual por

tipo de vivienda. CABA - 2001 - 2010.
Hogares Población
Tipo de
vivienda
2001 % 2010 % 2001 % 2010 %
Total 1.024.231 100 1.150.134 100 2.725.094 100 2.827.535 100
Casa A (1)
237.827 23,20 261.476 22,70 769.603 28,20 793.666 28,10
Casa B 11.099 1,10 18.838 1,60 43.653 1,60 63.537 2,20
Departamento 725.110 70,80 818.341 71,20 1.780.613 65,30 1.851.187 65,50

Pieza/s, hotel
18.608 1,80 20.348 1,80 37.601 1,40 38.922 1,40
o pensión
Pieza/s en
20.826 2,00 25.558 2,20 55.799 2,10 65.041 2,30
inquilinato
Local no
construido 2.461 0,20 2.458 0,20 5.904 0,20 5.598 0,20
p/habitación
Rancho 415 0,10 708 0,10 1.511 0,10 2.277 0,10
Casilla 7.811 0,80 2.308 0,20 30.282 1,10 7.141 0,20
Vivienda móvil 74 0,00 99 0,00 128 0,00 166 0,00
Refiere a todas las casas no consideradas tipo “B”.

(1)
Nota: La suma de las cifras parciales difieren del total por procedimientos de redondeo.
Fuente: DGEyC (Ministerio de Hacienda GCBA) en base a datos del INDEC.
Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001 y 2010.
Por otra parte, de la comparación con la situación a nivel nacio-

nal surge que, en tanto en la Ciudad de Buenos Aires el porcentaje
de hogares con vivienda deficitaria11 se mantuvo casi constante (del
4,2% en 2001 pasa al 4,3% en 2010); en el total del país; si bien cua-
driplica el promedio de la CABA, se experimentó una baja de cuatro
puntos porcentuales (del 21,7% en 2001 al 17,4% en 2010).
En términos de distribución, más del 70% de los hogares en vi-

viendas precarias se concentran en las Comunas 4, 1, 3, 7 y 8, en las
cuales existen mayores índices de pobreza.12
11 Incluye casa “tipo B”, rancho, casilla, pieza en inquilinato, local no construido para habitación
y vivienda móvil.
12 Para más detalle, consultar el Capítulo 1, acápite II, “Pobreza, desigualdad y segregación”.
p. 72
en la CABA - 2015.

El 73,3% de los habitantes viven en departamentos; el 21,7%
en casas; y el 4,6% en la categoría “otros”. La mayoría de los habi-
tantes que viven en departamentos están en la Comuna 2 (98,7%)
y la mayor parte de habitantes que viven en casas se encuentra en
la Comuna 8 (52,6%). En tanto el valor más bajo para los habitan-
tes que viven en departamentos se concentra en la Comuna 8 (el
44,6%); y, en casas, en la Comuna 14 (2,4%).
Puede observarse que, para la categoría “otros”, que incluye pie-

za de inquilinato o conventillo; pieza de hotel o pensión; construc-
ción no destinada a la vivienda; rancho o casilla y hotel, los valores
más altos se concentran en las Comunas 1 (14,6%), 3 (11,9%), 4
(9,1%) y 7 (6,4%). En total, el 4,7% de las viviendas de la Ciudad
no constituyen una vivienda digna, conforme lo establecido por la
normativa aplicable.
Cuadro Nº 4: Distribución porcentual de viviendas por tipo de

vivienda, según comuna. CABA - 2014.*
Casa Departamento Otro(1)

Total 20,6 74,7 4,7
1 13,1 72,3 14,6
2 0,7 (B) 97,8 1,5 (B)
3 3,6 (B)
84,2 12,2 (A)
4 37 56,8 6,2 (A)
5 10,4 (A) 83,4 6,3 (A)
6 10,8 (A) 87,4 1,8 (B)
7 32,3 61,1 6,7 (A)
8 49 48 2,9 (B)
9 58,9 37,5 3,6 (B)
10 40,4 58 1,6 (B)
11 35,1 (A) 64,4 0,5 (B)
12 34,1 65,5 0,4 (B)
13 8,3 (A) 90 1,7 (B)
14 2,1 (B) 96 1,9 (B)
15 19,8 (A)
75,5 4,8 (B)
Fuente: DGEyC (Ministerio de Hacienda GCBA). EAH 2014.
(1)
Incluye: Pieza de inquilinato o conventillo, pieza de hotel o pensión, construcción no destinada a la
vivienda, rancho o casilla y hotel.
A) Valor de la celda con carácter indicativo (en estos grupos los coeficientes de variación aproximados
están entre el 10 y el 20%).
B) Valor de la celda con carácter indicativo (en estos grupos los coeficientes de variación aproximados
superan el 20%).
* En el cuadro elaborado por la DGEyC del GCABA, no todas las filas suman 100%. Las diferencias
pueden ser atribuidas al redondeo.
p. 73
CAPÍTULO 2

Respecto del régimen de tenencia, el 54,7% de los hogares es
propietario de la vivienda y el terreno, destacándose que, en las
Comunas 7, 10, 11 y 12, este porcentaje es superior al 60%; mientras
que la Comuna 1 presenta el porcentaje menor, con un 36,9%. El
32,0% de los hogares es inquilino o arrendatario, presentando las
Comunas 1 y 3 los valores más elevados (41,9 y 47,1%); mientras
las Comunas 8, 9, 10, 11 y 12 varían del 18,3 al 30,2%. Finalmente,
el 13,3% de los hogares se encuadra en la categoría de “otros”: pro-
pietario solamente de la vivienda;13 ocupante en relación de depen-
dencia por trabajo; ocupante por préstamo; cesión o permiso; ocu-
pante de hecho de la vivienda; y “otra situación”. Cabe recordar que
la Observación General Nº 4, del Comité DESC, establece que una
vivienda adecuada debe tener cierta seguridad en su tenencia, por lo
que la categoría “otros” no reúne ese requisito.
c. Hacinamiento
El 14,9% de los hogares de la CABA que habitan en viviendas
deficitarias sufren además condiciones de hacinamiento moderado
—dos o más personas por cuarto—, en tanto el 9,7% lo hace en vi-
viendas con hacinamiento crítico —tres o más personas por cuarto—
sin inodoro o inodoro sin descarga a red cloacal; en villa o inquilina-
to; pensión o casa tomada. La comparación con los datos del Censo
2001 marca un empeoramiento de los índices de hacinamiento: en-
tonces alcanzaba al 13,6% para el hacinamiento moderado y 7,8%
para el hacinamiento crítico.
Cuadro Nº 5: Hogares con vivienda deficitaria según hacinamiento.

CABA - 2001 - 2010.
Hogares en vivienda
2001 2010
o hábitat deficitario
N % N %
Con hacinamiento 130.295 13,60 171.370 14,90
Con hacinamiento crítico 79.890 7,80 111.563 9,70
Fuente: DGEyC (Ministerio de Hacienda GCABA) en base a datos del INDEC. Censo
Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001 y 2010.
13 La definición estadística de propietario de la vivienda solamente indica: “La vivienda (pero

no el terreno en el que está ubicada) pertenece a alguno/s de los integrantes del hogar. El hogar
tiene capacidad (garantizada legalmente) para disponer de la vivienda, aun cuando esta esté
pendiente de pago o tenga posesión de la misma sin haber escriturado”. Disponible en: http://
www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/anuario_general/definiciones.php?idcap
=menuder&anio=2009&id=34&cap=6.
p. 74
en la CABA - 2015.
2. Villas y Asentamientos de la CABA
Según el Censo Nacional 2010, 163.587 personas vivían en villas

de emergencia, asentamientos y núcleos habitacionales transitorios
(NHT); establecidas en 40.063 viviendas, habiéndose registrado
desde 2001 un aumento del 52% de la población en esa situación.
Algunas fuentes estiman un incremento posterior —en base al cre-
cimiento poblacional, las migraciones y/o un posible subregistro del
Censo, principalmente de inquilinos— que llevaría a esta población
a un número de 275.000 personas en la actualidad —aunque no se
conoce ni la fuente ni la metodología de cálculo que sustentan tales
estimaciones—.14
Tomando los datos de 2010, los habitantes de las villas represen-

tan el 5,7% del total de la población, lo que supone un incremento
de 1,8 puntos porcentuales respecto de 2001 —cuando la población
en villas era del 3,9%—. El 98,2% de esa población está radicada en
cinco Comunas: 1, 4, 7, 8 y 9. La Comuna 8 concentra el 37,4%. Los
mayores crecimientos intercensales (2001-2010) corresponden a la
Villa Rodrigo Bueno (Reserva Ecológica, 404%), Piletones (Villa
Soldati, 124%), 31-31 bis (Retiro, 117%) y 21-24 (Barracas, 85%).
Como ha sido dicho, la población de la Ciudad se mantiene

desde 1947 en torno a los tres millones de personas, mientras que
la población residente en villas y asentamientos, así como también
en otras formas precarias de vivienda ha crecido exponencialmente.
Desde el punto de vista de la distribución geográfica, las villas

de emergencia y asentamientos se concentran en algunas comunas.
Específicamente en la Comuna 8, como ya se ha indicado, la po-
blación en villas representa más de la tercera parte del total. En ella
se ubican seis villas (3, 15, 16, 17, 19 y 20), un núcleo habitacional
transitorio (Av. del Trabajo) y seis asentamientos (Scapino, Hubac,
Bermejo-María Auxiliadora-Barrio Obrero, Los Pinos-Portela,
Los Piletones y Calacita).
14 SECHI, GCABA, “De villa a barrio”, 2014. Disponible en: http://www.buenosaires.gob.ar/

habitat/documentos/de-villa-a-barrio, p. 3.
p. 75
CAPÍTULO 2
Cuadro Nº 6: Población en villas, asentamientos y NHT.

CABA - 2001 - 2010.
2001 2010 (a) Crecimiento

Zona (Variación
Personas % Personas % 2001-2010)
Total 107422 100,00% 163587 100,00% 52%
1-11-14 Bajo Flores 21693 20,18% 25973 15,88% 20%
3 Villa Soldati 7090 6,60% 10144 6,20% 43%

Parque
6 7993 7,44% 9511 5,81% 19%
Avellaneda
12 - 0,00% 0 0,00% 0%
13 bis Flores 621 0,58% 482 0,29% -22%
15 Villa Lugano 9776 9,10% 15568 9,52% 59%

Villa
16 118 0,11% 162 0,10% 37%
Riachuelo
17 Villa Lugano 784 0,73% 471 0,29% -40%
19 Villa Lugano 3343 3,11% 4010 2,45% 20%
20 Villa Lugano 16323 15,20% 19195 11,73% 18%
21-24 Barracas 16108 15,00% 29782 18,21% 85%
26 Barracas 456 0,42% 636 0,39% 39%
31-31 bis Retiro 12204 11,36% 26492 16,19% 117%

NHT Av. del
Villa Lugano 1735 1,62% 1836 1,12% 6%
Trabajo
NHT
Barracas 4814 4,48% 2906 1,78% -40%
Zabaleta
B° Calaza - 0,00% 0,00% 0%
Villa Dulce - 280 0,26% 0,00% -100%
Piletones Villa Soldati 2328 2,17% 5218 3,19% 124%
Calacita Villa Soldati 640 0,60% 499 0,31% -22%

Rodrigo Reserva
356 0,33% 1795 1,10% 404%
Bueno Ecológica
Ciudad
- 76 0,07% 0,00% -100%
Universitaria
Ex-Au7
- 547 0,51% 0,00% -100%
Lacarra
Ex FCA,
- 137 0,13% 0,00% -100%
Morixe
Nuevos Chacarita y
0,00% 8907 5,44% 0%
Asentamientos otros
Fuente: DGEyC (Ministerio de Hacienda GCABA) en base a datos del INDEC. Censo Nacional de Población,
Hogares y Vivienda 2001 y 2010.
p. 76
en la CABA - 2015.
De acuerdo con el Centro de Estudios Legales y Sociales

(CELS),15 el 40% de la población de las villas se ve forzada a alquilar
en condiciones de gran precariedad jurídica debido a la imposibili-
dad de acceder al mercado inmobiliario formal. “En la Comuna 8
(…), 80 de cada 100 personas deben alquilar cuartos sin resguardo
legal, lo que duplica la media de la Ciudad. Además, allí se concentra
la mayor cantidad de población por debajo del índice de pobreza16 y
el más alto porcentaje de hogares hacinados, un 22%”.
a. Marco regulatorio sobre radicación y transformación de-

finitiva de las Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios
La Ciudad ha previsto mediante legislación específica (Ley Nº
148/98) la creación de una Comisión Coordinadora Participativa
(CCP) “para el diagnóstico, propuesta, planificación y seguimiento de
la ejecución de las políticas sociales habitacionales a desarrollarse en el
marco de la ley”, conformada por integrantes de los Poderes Ejecutivo,
Legislativo y representantes de las villas y núcleos habitacionales tran-
sitorios (art. 4º). La CCP tiene la función de “diseñar los lineamien-
tos generales de un programa integral de radicación y transformación
definitiva de las villas y NHT”, contemplando: regularización domi-
nial; urbanización integral e integración de los barrios al tejido social,
urbano y cultural de la Ciudad; desarrollo de políticas sociales activas
e integrales; planificación participativa del presupuesto afectado; e in-
corporación, a través de metodologías autogestionarias, de los pobla-
dores afectados al proceso de diagramación, administración y ejecu-
ción del Programa (art. 3º). Además se incluye la publicidad periódica
de los avances relativos al cumplimiento de la normativa, así como
la implementación de todas las medidas necesarias para garantizar la
concreción de sus postulados (art. 3º II y 6º).
El cumplimiento de esta manda legal ha sido parcial o deficitario

a la luz de los datos antes expuestos.17 Además, no se ha encontrado
información disponible respecto de su aplicación desde 2012.18
15 Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), op. cit.

16 Tal como se presenta en el Capítulo 1, la pobreza por ingresos afecta al 46,7% de la población
de la Comuna 8.
17 Respecto de los intentos de implementación de la ley por la vía judicial, el MPD intervino en
la Villa 20: “De las Toscas, Walter Fabián y otros c/ GCABA y otros s/ amparo”, Expte. A44507-
2014/0; urbanización de Rodrigo Bueno: “Zárate Villalba, Juan Ramón y otros c/GCABA s/
amparo (art. 14 CCABA)”, Expte. Nº 17699/0.
18 Disponible en: http://argentina.indymedia.org/news/2012/10/822053.php.
p. 77
CAPÍTULO 2
IV. La complejidad del déficit habitacional y sus

consecuencias
Múltiples factores inciden en la crítica situación que atraviesa la

Ciudad en relación con el hábitat. Entre otros, pueden mencionarse:
el funcionamiento del mercado inmobiliario orientado a inversiones
destinadas al segmento más pudiente de la población; los problemas
en el uso y cuidado de la tierra pública, y la dinámica socioeconó-
mica y laboral que da origen a las migraciones internas y externas.
Las políticas públicas están asociadas, por acción o por omisión,

a la reproducción y ampliación del déficit habitacional. Como se
verá, por diferentes razones, han resultado insuficientes los principa-
les programas llevados adelante por instituciones oficiales como del
IVC y la Corporación del Sur, y por los bancos públicos o privados
para dotar de viviendas dignas a los sectores más vulnerables, ya sea
vía construcción o acceso a crédito con tasas blandas.
El encarecimiento del suelo urbano —por escasez y por especu-

lación inmobiliaria—, sumado a inversiones en construcción asocia-
das a estrategias de reserva de valor, ha contribuido a la configura-
ción del actual panorama habitacional en la Ciudad.
En contrapartida a la necesidad de vivienda para varios sectores

de la sociedad porteña, existe un enorme stock de viviendas desha-
bitadas: el promedio nacional es del 18%, frente a porcentajes que
oscilan entre el cinco y el diez por ciento en países con regulaciones
estatales para desestimular la permanencia de viviendas sin ocupar
(Francia, Gran Bretaña, Finlandia, por ejemplo).
En la Ciudad de Buenos Aires, el procentaje de viviendas des-

habitadas alcanza el 24%,19 habiéndose casi decuplicado entre los
Censos de 1991 (31.000) y 2010 (288.000).20 En este caso, la au-
sencia de regulaciones que estimulen a los propietarios a alquilar
sus bienes limita la oferta e impulsa los valores de las locaciones. La
combinación entre déficit habitacional y la existencia de un stock de
19 CESO, Informe Nº 1, “La situación habitacional en la Ciudad de Buenos Aires”, febrero de

2015.
20 “Documento Nº 1 “Diagnóstico del Déficit Habitacional en la CABA”. Ver nota 5 del
presente capítulo.
p. 78
en la CABA - 2015.
viviendas deshabitadas ha llevado a un incremento del precio de los

alquileres y de las condiciones exigidas en los contratos, que perjudi-
ca a las capas no propietarias.
La salida de la crisis socioeconómica de 2001-2002 determinó el

auge de la construcción privada y la actividad inmobiliaria como una
inversión rentable, que tuvo un notorio incremento —sin que significara
una disminución del déficit habitacional por la ausencia o precariedad
de las políticas crediticias para los sectores de menores ingresos—.
Por otra parte, en los años 90 se produjo un proceso de privati-

zación del espacio público —con transferencia, a veces, de funciones
del Gobierno de la Ciudad—. Este fue el caso de Puerto Madero,
concebido como un nuevo sector urbano dirigido a los sectores de
altos ingresos.21
Al respecto, la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia

(ACIJ) señaló en 2012 que la Ciudad había atravesado:
Un momento de expansión y recuperación económica

notable, basada en la inversión registrada en el sector
de la construcción. El boom inmobiliario de la cons-
trucción es liderado por edificios de lujo y vivienda
para los sectores de mayores recursos (un 75% de la
construcción total de edificios nuevos es de la más alta
categoría).22
Por su parte, el Centro de Estudios para el Desarrollo Económico

Metropolitano (CEDEM), que depende de la Dirección General
de Estadística y Censos del GCABA, verificó un ininterrumpi-
21 En este proceso intervinieron el Gobierno Nacional y el Gobierno de la Ciudad, junto con

empresas privadas nacionales y extranjeras. RODRÍGUEZ, M.C., BAÑUELOS, C. y MERA,
G., “Intervención-no intervención: ciudad y políticas públicas en el proceso de renovación del
Área Sur de la Ciudad de Buenos Aires”, en HERZER, H., et ál., Con el corazón mirando al sur.
Transformaciones en el sur de la Ciudad de Buenos Aires, Espacio Editora, Buenos Aires, 2008.
22 Informe ACIJ Vivienda del año 2012, “Sin vivienda para los más vulnerables en la Ciudad
de Buenos Aires”.
p. 79
CAPÍTULO 2
do crecimiento de la superficie solicitada para construir viviendas

de primera categoría —orientadas a sectores de altos ingresos en
Palermo, Caballito, Villa Urquiza y Puerto Madero—.
El informe agrega que, dicho proceso, se explica por los bajos

costos relativos de los materiales y de la mano de obra “en compa-
ración con los precios de las propiedades, ya que, con posterioridad
a la modificación del tipo de cambio, el incremento nominal de los
costos (en pesos) fue sustancialmente inferior al de las propiedades
(valuadas en dólares estadounidenses)”.23
En contraste, en los barrios del sur de la Ciudad, la construcción

inmobiliaria tuvo un escaso dinamismo, por lo que se mantuvo al
margen de este boom.
Desde fines de 2011 hasta los primeros meses de 2015, se revirtió

el proceso de expansión, descendiendo drásticamente el número de
transacciones inmobiliarias hasta fines de 2014.24 Sin embargo, el
precio de los inmuebles se mantuvo o incluso, en algunos segmentos,
se incrementó.25
En consecuencia, es posible observar que el mercado inmobilia-

rio aún en etapa de expansión no logra por sí solo resolver el proble-
ma del hábitat de los sectores con menores ingresos.
Las políticas públicas de regulación inmobiliaria a nivel local

pueden contribuir a mitigar las tendencias excluyentes del mercado
y su ausencia o debilidad relativa pueden agravarla.
23 Centro de Estudios para el Desarrollo Económico Metropolitano (CEDEM), Dirección

General de Estadística y Censos del GCABA, 2012.
24 Estadísticas de Escrituras en la CABA, disponible en: https://colegio-escribanos.org.ar:8443/
webColegio/pb_consultaEstadisticasEscrituras.do?sec=ins&a=2014&m=07&sec=ins&barra=/
contenido_web_colegio/menuder1.htm.
25 “Dinámica reciente del mercado inmobiliario de la Ciudad de Buenos Aires. Departamentos
de 2 y 3 ambientes en venta”, marzo de 2014, disponible en: www.estadisticaciudad.gob.ar/eyc/
wp-content/.../04/ir_2014_662.
p. 80
en la CABA - 2015.
En este sentido, la advertencia de informes recientes:
… La ausencia de tales regulaciones enmarcadas en

proyectos de rápida valorización de determinadas zo-
nas de la Ciudad puede potenciar las tendencias ex-
cluyentes del mercado inmobiliario. Es el caso de las
políticas de (re)valorización de la zona sur aplicadas
en los últimos años, que, al incrementar acelerada-
mente el precio de las propiedades en aquellas zonas,
tiende a repartir inequitativamente los frutos de su va-
lorización entre los habitantes según sean inquilinos
(perjudicados) o propietarios (beneficiados).26
La combinación de la dinámica del mercado y las regulaciones

estatales débiles o ausentes facilita procesos de desplazamiento de la
población de menores recursos hacia los barrios más desfavorecidos
o, incluso, hacia el conurbano bonaerense o el interior de país. Estos
procesos de cambios poblacionales en espacios urbanos significa-
tivos se han dado a llamar por algunos autores como procesos de
gentrificación.
El concepto de gentrificación hace alusión a la sustitución de

habitantes urbanos de bajos ingresos por otros con recursos medios
y altos. En general, esta sustitución se verifica en un contexto previo
de decadencia de la zona, vinculado al progresivo deterioro de los
inmuebles y su entorno.27
… Es factible entender el producto de la gentrifica-

ción como un cambio en los patrones de segregación
previos de la Ciudad mediante la generación de un
nuevo enclave de un grupo privilegiado que susti-
tuye a un enclave previo de clase obrera o de ciertas
fracciones de las clases populares, áreas sociales que
26 CESO, Informe Nº 1, “La situación habitacional en la Ciudad de Buenos Aires”, febrero de

2015.
27 DÍAZ PARRA, Ibán, “La Gentrificación en la Cambiante Estructura Socioespacial de la
Ciudad”, UNAM, 2012, disponible en: www.ub.edu/geocrit/b3w-1030.htm.
Diversas investigaciones citan como ejemplo de gentrificación a nivel internacional el desplazamiento
de poblaciones negras del Harlem o las transformaciones de Brooklyn en EE.UU. También los
antiguos barrios industriales, costeros u obreros de las principales capitales europeas han sufrido
especialmente los procesos de gentrificación y regeneración. Por ejemplo, el barrio de Brixton en
Londres; El Raval, en Barcelona; La Mouraria, en Lisboa, entre otros.
p. 81
CAPÍTULO 2
puede(n) relacionarse en el mismo espacio con otros

enclaves de naturaleza diversa.28
En el caso de la CABA, la actividad del Estado en el proceso de

introducción de nuevos patrones de urbanización selectiva ha sido
significativa y se ha traducido en modificaciones de la zonificación
urbana; revalorización a través de la inversión estatal, y venta de te-
rrenos públicos con destino a la inversión inmobiliaria.
El resultado de estos procesos ha sido examinado en el estudio

del Consejo Económico y Social, antes citado, por su impacto en las
zonas y las comunas de la Ciudad. Y lo describe del siguiente modo:
“…existen tres lógicas predominantes de acceder, habitar y (re)pro-
ducir la ciudad contemporánea”. En primer término, “la lógica del
mercado —en este caso inmobiliario—, que posibilita consumir sue-
lo urbano o una vivienda. En segundo lugar, “la lógica del Estado
que, a partir de normativas y el diseño e implementación de políticas
habitacionales, resuelve o bien agudiza el problema de la vivienda y
el acceso a la ciudad de los sectores populares…”. Por último, la ló-
gica de la necesidad, que expulsa a aquellos que no logran satisfacer
sus condiciones de vida a través del mercado ni de las políticas de
Estado efectivamente existentes.
Estos sectores desplazados recurren a mecanismos defensistas

clásicos, como las ocupaciones de hecho de inmuebles o tierras, pri-
vadas o públicas; vacantes o en desuso; o el alquiler precario de ha-
bitaciones o viviendas en villas de emergencia o zonas degradadas.
3. Déficit habitacional, valorización urbana y segrega-

ción territorial
El resultado de esta combinación de factores ha inducido a una

nueva forma de segregación en la Ciudad, con modalidades diversas:
la zona norte se ha transformado aceleradamente, de la mano de la
inversión privada; mientras que, en la postergada zona sur, algunos
28 “Diagnóstico Socio-Habitacional de la Ciudad de Buenos Aires”, Consejo Económico y

Social de la Ciudad de Buenos Aires, Comisión de Vivienda, noviembre de 2014, disponible en:
www.consejo.gob.ar/dictamenes/Informe%20Vivienda%20Final.pdf
p. 82
en la CABA - 2015.
sectores son remodelados y “puestos en valor” por las agencias esta-

tales; pero con limitaciones para ampliar la integración de los que
allí habitaban.
Como consecuencia, la situación crítica de los barrios más vulne-

rables no cesa de profundizarse, por una concentración de población
con múltiples necesidades y grandes déficits en cuanto a servicios
urbanos. Dada su densidad poblacional, en las villas de emergencia
crecen y se multiplican formas de tenencia aún más precarias, como
los alquileres informales. A esto, se suma la emergencia de nuevos
asentamientos urbanos; precarización de las opciones habitacionales
existentes; y la actividad judicial traducida en desalojos, sobre todo,
en los barrios donde se despliegan procesos de renovación y adecua-
ción urbana al mercado inmobiliario.
Analizando las comunas con cambios y conflictos más relevan-

tes, la Comuna 4, en los últimos años, fue objeto de un proceso de
renovación urbana que aumentó los valores de la propiedad de es-
tas zonas. Son ejemplo de estas intervenciones el sector turístico de
Caminito y sus aledaños; la urbanización de la ribera, en La Boca;
el Distrito Tecnológico, en Parque Patricios; la zona de Montes de
Oca y Pasaje Lanín, en Barracas. Cabe agregar la extensión del sub-
terráneo hasta la Estación Hospitales, y la reciente instalación de la
nueva sede del Gobierno de Ciudad, cercana al mencionado Centro
Tecnológico.
La dinámica del mercado inmobiliario y las inversiones estata-

les han determinado que el precio de oferta de ventas de casas en
dólares por metro cuadrado se haya elevado en el total de la Ciudad
en un 74,9% en el período 2001-2014. En Barracas el alza llegó
a un 109,6%, superando al promedio del norte por una décima, y
cediendo solo ante el Centro, Belgrano, Palermo y Recoleta.29 Otro
informe indica que el precio por metro cuadrado de un departa-
mento usado es más alto en Barracas que en Boedo y Flores, y el
costo de uno nuevo supera también a los de Villa Crespo, Almagro
y Villa Devoto.30
29 “Mercado Inmobiliario de la Ciudad de Buenos Aires. Precio de oferta de venta de casas” ,

Ministerio de Desarrollo Urbano, Secretaría de Planeamiento, 2015, Cuadro 2.6, p. 20.
30 Instituto de Economía, FCE, UADE, citado por La Nación, 7.7.2015. En sentido coincidente:
“Mercado Inmobiliario de la Ciudad de Buenos Aires. Precio de oferta de venta de departamentos”,
enero de 2014, Ministerio de Desarrollo Urbano, Secretaría de Planeamiento, p. 7.
p. 83
CAPÍTULO 2
En las Comunas 8 y 9, se concentra la mayor cantidad de barrios

vulnerables, villas y nuevos asentamientos urbanos, que se expanden
con los conjuntos habitacionales de producción estatal; configuran-
do un hábitat notoriamente segregado que tiende a confinar en esos
barrios la pobreza de la Ciudad.
En estas comunas se han concentrado buena parte de los con-

flictos más agudos, manifestándose la acción del Estado en con-
flicto con la necesidad, por ejemplo, de los desalojos del Parque
Indoamericano y del Complejo Papa Francisco.
Por otra parte, en la Comuna 12, el GCABA, a través de la venta

de terrenos públicos con destino al mercado inmobiliario de lujo;
desplazó a familias de menores recursos, que habitaban en la tra-
za de la ex autopista AU3. También, en la Comuna 5 (Abasto), la
instalación de un centro comercial ha generado el desplazamiento
de familias que habitaban viviendas degradadas, sin alternativas ra-
zonables para acceder a viviendas dignas, proceso que aún continúa.
V. Políticas públicas de vivienda
A partir de 2008, el marco institucional de la política pública de

Vivienda sufrió grandes modificaciones. Hasta 2007, el Instituto de
Vivienda de la Ciudad (IVC) fue la institución responsable de la
solución de los problemas habitacionales de la población más vulne-
rable en la jurisdicción. Desde 2008 una parte de las atribuciones del
IVC fueron transferidas a la Corporación Buenos Aires Sur (CBAS)
y a otros organismos:
En 2008 se crea la Unidad de Gestión e Intervención

Social (UGIS) con competencia sobre la situación
de villas y asentamientos. Según el convenio de coo-
peración y asistencia firmado entre el Ministerio
de Desarrollo Económico, el IVC y la CBAS
(Resolución IVC Nº 114/08), el Instituto encomien-
da la realización de tareas de urbanización de villas a
la Corporación y de obras de emergencia a la UGIS.
En diciembre de 2011, el IVC y la UGIS pasaron
a depender de la Secretaría de Hábitat e Inclusión
p. 84
en la CABA - 2015.
(SECHI) en el ámbito de dicho Ministerio. Esta

Secretaría fue creada con el fin de coordinar las accio-
nes de las diferentes áreas del Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires, para lograr una intervención integral
y más eficiente en las villas y barrios informales.31
En los últimos años, se dispuso una multiplicación y fragmen-

tación de los organismos encargados de las políticas públicas de
vivienda. Estas modificaciones institucionales han producido im-
portantes dificultades en la población más vulnerable al momento
de identificar y acceder a las vías administrativas adecuadas para la
gestión de sus dificultades habitacionales.32
La Política Pública diseñada para las villas de la Ciudad se

encuentra disgregada y compartimentada entre diversos organis-
mos. El Programa de Radicación, Integración y Transformación
de Villas y NHT del IVC (PRIT) es el que, por ley, debería pla-
nificar las políticas y ejecutar las obras en las villas. Desde hace
varios años, el IVC —y el PRIT en particular— han sufrido un va-
ciamiento de presupuesto, y se han incorporado otros organismos
que desarrollan políticas de emergencia y urbanización en villas
—como el caso de la UGIS— y la implementación de proyectos
a través del programa Prosur Hábitat de la Corporación Buenos
Aires Sur, en la zona sur de la Ciudad.33
Sin lugar a dudas, a través del análisis presupuestario se puede

observar el tratamiento dado por el Ejecutivo porteño a los distintos
programas que hacen al acceso a la vivienda.
El agravamiento del déficit habitacional, expuesto en los aparta-

dos anteriores, debería determinar una prioridad en la política públi-
ca, en cumplimiento de las mandas constitucionales y legales locales
que —con una adecuada expresión presupuestaria—, se propusiera
revertir el proceso de deterioro en las condiciones de vida de una
parte significativa de los habitantes de la Ciudad.
31 SECHI, “Unidades Territoriales de Inclusión Urbana – Informe” disponible en: http://www.

buenosaires.gob.ar/habitat/documentos, 2014.
32 CRAVINO, M.C., Vivir en la villa. Relatos, trayectorias y estrategias habitacionales. Universidad
Nacional de General Sarmiento, 2009.
33 ACIJ, “El Derecho a la Vivienda en el proyecto de presupuesto 2015 en la Ciudad de Buenos
Aires”, p. 20.
p. 85
CAPÍTULO 2
Sin embargo, el Gobierno de la Ciudad ha mantenido una polí-

tica de desfinanciamiento progresivo de los programas para vivienda,
al destinar proporcionalmente menos fondos en casi todos los años
de su gestión.
Esto evidencia el nivel de prioridad otorgado a uno de los más

graves problemas sociales de la Ciudad. Como se observa en el
Gráfico Nº 2, en ninguno de los años de la serie histórica se recu-
peran los niveles de asignación presupuestaria de 2008, cayendo de
manera drástica a partir de 2011.
Esto es así, en primer lugar, si consideramos el peso relativo de

los fondos destinados a la “función vivienda” en relación con el pre-
supuesto total de la Ciudad sancionado por la Legislatura.
Gráfico Nº 2: Presupuesto función vivienda. Porcentaje sobre

presupuesto total CABA - 2008 - 2015. Base Sancionado.
Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto 2008-2015.
Como queda en evidencia en el Gráfico Nº 2 y en el Cuadro

Nº 7, esos fondos disminuyeron en más de un tercio desde 2008
como proporción del presupuesto total —en tanto las necesidades
habitacionales crecían— y tuvieron un pobre desempeño en cuanto
a su ejecución.
Es una de las funciones con mayor subejecución presupuestaria,

si bien se observa una mejoría en 2012 y una nueva caída en 2014.
Es decir que la Legislatura redujo los fondos destinados a vivienda
p. 86
en la CABA - 2015.
en los presupuestos sancionados desde 2011, pero, además, en el

período analizado, el Ejecutivo redujo aún más la participación del
sector en el presupuesto total ejecutado, lo que acentuó su carácter
regresivo.
Cuadro Nº 7: Función vivienda. Presupuesto sancionado, vigente

y ejecutado. CABA - 2008 - 2014, millones de pesos y porcentajes.
% s/
Año Sancionado Vigente Ejecutado % s/ Sancionado
Vigente
2008 481 393 322 67 82
2009 578 484 302 52 62
2010 475 592 299 63 51
2011 976 888 396 41 45
2012 1.011 1.055 814 81 77
2013 1.264 1.135 1.010 80 89
2014 1.533 1.562 1.145 75 73
Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto y los Informes de Ejecu-
ción Presupuestaria GCABA.
Además de los porcentajes, es relevante la estimación de los mon-

tos no ejecutados en el período 2008-2014: a valores corrientes, el
GCABA omitió ejecutar $ 2.031.200.401 de los fondos asignados
por las leyes de presupuesto para la función vivienda. A valores de
2014,34 esta suma ascendería a $ 3.205.847.817, es decir, 2,79 veces
el presupuesto ejecutado para este último año: los montos subeje-
cutados equivalen a casi tres años de presupuesto, o sea, cerca de la
mitad del septenio analizado. De esta manera, se verifica que no es
la carencia de recursos la que determina la regresividad de la política
de vivienda, sino una decisión política.
De ahí que la multiplicación de ámbitos institucionales no sig-

nificó un esfuerzo presupuestario mayor ni mejor orientado. En el
Cuadro Nº 8 puede observarse la fragmentación y reorientación del
34 La actualización por inflación se realizó en base al Índice de Precios Internos Mayoristas

elaborado por el INDEC, lo que resulta ser una estimación moderada, teniendo en cuenta que
ese índice es discutido por distintos sectores y, en particular, por el GCABA, que ha elaborado su
propio índice de precios a partir de 2012.
p. 87
CAPÍTULO 2
gasto hacia los programas de emergencia en detrimento de aquellos

destinados al acceso a la vivienda —sumados los programas inclui-
dos en la función vivienda y otros dependientes de otras áreas, pero
destinados a la misma problemática—.
Cuadro Nº 8: Participación de las áreas relacionadas con vivienda

en el Presupuesto Total CABA - 2008 - 2014, en porcentajes. Base
Ejecutado.
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
IVC 2,39% 1,47% 1,11% 1,25% 1,58% 1,36% 0,99%
Corporación Bs.
0,28% 0,21% 0,19% 0,15% 0,24% 0,13% 0,29%
As. Sur S.E.
SECHI 0,16% 0,21% 0,29%
UGIS 0,36% 0,31% 0,26% 0,47% 0,40% 0,41%

Dirección
de Atención 0,57% 0,66% 0,52% 0,48% 0,53% 0,48% 0,47%
Inmediata
Total 3,24% 2,70% 2,13% 2,14% 2,98% 2,58% 2,45%
Fuente: Elaboración propia en base a los informes de ejecución presupuestaria GCABA.
El análisis detallado de la evolución de las áreas relacionadas con

vivienda en el Presupuesto Total —desagregado por programas—
muestra que el comportamiento ha sido diverso, con períodos mar-
cados en los cuales han descendido en el porcentaje de asignación
presupuestaria —excepto para la SECHI y la Corporación Buenos
Aires Sur—. En particular, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad
(IVC) ha sufrido una fuerte retracción presupuestaria, como se verá
más adelante. Considerando la totalidad de las áreas relacionadas
con vivienda respecto del Presupuesto Total de la CABA, la asigna-
ción presupuestaria se redujo del 3,24% en 2008 al 2,45% en 2014,
es decir, alrededor del 30%.
Respecto de la organización institucional de la política pública

de vivienda, sostiene el informe de ACIJ:35
No existe un organismo y un sistema que centralice

y planifique las políticas de vivienda en la Ciudad, y
35 Ídem anterior, 2012.
p. 88
en la CABA - 2015.
asigne y priorice recursos presupuestarios, sino que

existen muchos organismos que, de manera desarti-
culada, realizan tareas aisladas que no cooperan en la
construcción de una política social y en remediar la
crisis habitacional, por lo que constituyen meras ini-
ciativas sin incidencia.
En síntesis, desde 2007 se transfirieron funciones desde el IVC

hacia cuatro organismos: a) Ministerio de Desarrollo Social, que
atiende situaciones de emergencia habitacional; b) la Corporación
Buenos Aires Sur, Sociedad del Estado, cuyo objetivo es la planifi-
cación e intervención en las villas del sur de la Ciudad; c) la UGIS,
dependiente del Ministerio de Desarrollo Económico para interve-
nir la emergencia social y de infraestructura en las villas y asenta-
mientos; y d) la SECHI.
A continuación se analizarán las características de las interven-

ciones producidas por estos programas.
El déficit habitacional habla a las claras de una inter-

vención selectiva, cuando no discrecional, por parte del
GCABA: por un lado, políticas proactivas cuando se
orientan a sectores sociales más favorecidos o con ma-
yor capacidad de presión política y, simultáneamente,
políticas de acción por omisión o puramente declara-
tivas respecto de los sectores más vulnerables, que en
varias oportunidades potencian y, en muchas otras, pro-
mueven la agudización de las estrategias informales de
hábitat desarrolladas por estos grupos para ejercer su
Derecho a la Ciudad, y peor aún, cuando es el propio
Estado el que directamente expulsa a quienes están ins-
talados en sus terrenos, sin establecer relaciones eficaces
con otras dependencias estatales ni dar respuesta algu-
na a las necesidades de estos grupos.36
Queda en evidencia, entonces, que el peso relativo de la función

vivienda en el Presupuesto Total de la CABA ha disminuido en los
36 ARCIDIÁCONO P. y ROYO, L, “Déficit habitacional y desalojos forzosos en la Ciudad

de Buenos Aires: apuntes sobre una política de expulsión y desresponsabilización”, en La
infantilización del déficit habitacional: una temática invisible, Asesoría General Tutelar, 2009.
p. 89
CAPÍTULO 2
años 2008-2015; y que, como se verá más adelante, esto ha sido a

expensas de las políticas de acceso a la vivienda definitiva. Se observa
un desplazamiento de la orientación de la política pública: de los
programas de acceso a la vivienda digna se ha pasado a una política
centrada en la atención limitada de la emergencia.
1. Políticas públicas destinadas a la emergencia habita-

cional
Se llamará “Políticas públicas destinadas a la emergencia habi-

tacional” a las intervenciones en el área de hábitat y vivienda, cuyo
objetivo es brindar, mediante diversos instrumentos, planes asisten-
ciales que atienden en forma temporaria las necesidades habitacio-
nales mínimas de una parte de la población en situación de déficit
habitacional.
Las políticas de subsidios fueron regladas mediante el Decreto

Nº 690/2006 y sus modificaciones, Decreto Nº 960/2008, 167/2011,
y del Decreto Nº 239/13, los que contienen actualizaciones del mon-
to del subsidio y un endurecimiento de las condiciones de ingreso en
el Programa, introduciendo requisitos, tales como la obligación de
“acreditar fehacientemente” la situación de calle y no ya la sola in-
minencia. Las Leyes Nº 3706 y Nº 4036, que imponen un abordaje
integral para estas políticas públicas, no lograron modificar las prác-
ticas del área a cargo de su implementación, la Dirección General de
Atención Inmediata (DGDAI).
Este tipo de intervenciones ofrecen un remedio transitorio a la

problemática de vivienda y resulta muy difícil estimar su impacto, ya
que no se conoce la demanda potencial de cada uno de los progra-
mas, no se establecen metas y, por lo tanto, resulta imposible conocer
su cobertura real en función de las necesidades existentes. La propia
DGDAI informó al MPD37 que “atento a la dinámica del progra-
ma… se impone al trámite y gestión del efector administrativo una
dinámica que torna ineficaz el establecimiento de metas”.
37 Informe remitido por Oficio Nº 2015-21706919 – GGTALMDS, recibido el 20 de agosto

de 2015, fs. 5.
p. 90
en la CABA - 2015.
La Auditoría General de la Ciudad ha observado en el mismo

sentido que no existe un circuito que permita recopilar información
para conocer la demanda potencial y la insatisfecha…
Solo se conoce la demanda satisfecha. En consecuen-

cia, si se considera que el presupuesto es la base para el
control de gestión, y que el gasto financiero existe toda
vez que pueda asociarse a un servicio público adecua-
damente proyectado, es condición necesaria que la
DGDAI efectúe un estricto estudio de la demanda,
así como de las necesidades básicas insatisfechas de
la población de la Ciudad y de la población en estado
de situación de calle, con el objeto de poder planificar
más adecuadamente la gestión.38
La DGDAI tiene a su cargo los siguientes programas:
El objetivo del programa consiste en abordar la asistencia a fami-
lias con problemas habitacionales:
Con el fin de acompañar y sostener a las mismas hasta

la obtención de una salida habitacional definitiva en el
marco de la Ley Nº 341, a través de una vivienda pro-
pia, ya sea mediante la asignación de un subsidio o cré-
dito hipotecario, mediante la intervención del Instituto
de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires.39
La modalidad de Vivienda Transitoria colabora, de esta manera:
[con el] alojamiento temporario de familias que

conforman cooperativas involucradas en procesos
de obtención de vivienda definitiva en el marco
de la Ley Nº 341, mediante el otorgamiento de un
subsidio destinado al alquiler y mantenimiento del
inmueble en el cual, transitoriamente, residen las
38 Disponible en: http://www.aGCABA.gov.ar/web/index.php/hacemos/informes/110.

39 Disponible en: www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/.../45_min_desarrollo_social.pdf.
p. 91
CAPÍTULO 2
familias cooperativizadas hasta la obtención de la

vivienda colectiva definitiva.40
De acuerdo con las informaciones remitidas por el Ministerio de

Desarrollo Social a solicitud del MPD,41 el total de beneficiarios del
Programa Vivienda Transitoria de junio de 2015 es de 197 (778 per-
sonas, de las cuales 315 son menores y 463, mayores). Según la misma
fuente, desde 2011 solo siete familias “egresaron del Programa con
motivo de la finalización de su vivienda definitiva, mediante la Ley Nº
341 (IVC)”. El Programa proyectaba atender en 2014 a 1063 familias.
b. Programa de Asistencia Integral a los Sin Techo

El objetivo del Programa es:
La asistencia de población en condiciones de riesgo,

afectada por situaciones de emergencia socioeconó-
mica... albergándolos temporariamente en hogares
propios y/o conveniados hasta lograr su reinserción
social. Cumplimenta el objetivo jurisdiccional de
atender de forma inmediata a las personas sin techo.42
El GCABA proyectaba atender en 2014 a 2270 personas en esta

situación.43
Según informa el Ministerio de Desarrollo Social (MDS), se en-

cuentran en funcionamiento siete paradores con capacidad total para
albergar 733 personas. Dos de ellos albergan a mujeres solas o con
hijos (162 plazas); cuatro, a hombres solos de 18 a 59 años que sean
autoválidos (431 plazas), y solo uno (140 plazas) está destinado a gru-
pos familiares.44 Esta oferta segmentada quizás explique la resistencia
de las familias a alojarse en los hogares o paradores, ya que, en la ma-
yoría de los casos, obliga a un desmembramiento del grupo familiar.
40 Ídem, p. 27.
41 Informe del MDS antes mencionado, fs. 7.
42 GCABA, Ejecución Presupuestaria 2014. Disponible en: http://www.buenosaires.gob.ar/
areas/hacienda/presupuesto2014_final/45_ministerio_desarrollo_social.pdf
43 Ministerio de Desarrollo Social, Programa General de Acción y Plan de Inversiones Años
2014/2016, disponible en: http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/presupuesto2014/45_
min_desarrollo_social.pdf, p. 33.
44 Informe del MDS antes mencionado, fs. 5.
p. 92
en la CABA - 2015.
c. Programa Asistencia Inmediata ante la Emergencia So-

cial (BAP, Línea 108)
El objetivo es “la asistencia inmediata ante la emergencia social
atendiendo a grupos familiares, hombres y mujeres solos que se en-
cuentren en riesgo social... situaciones de calle extremas, carente de
alojamiento”.45 Proyectaba atender a 228.300 personas durante 2014.46
El presupuesto asignado en 2014 a este Programa fue de

$ 41.726.078, mientras que el efectivamente devengado fue de
$ 31.567.550,47 alrededor de 10 millones subejecutados. Es decir
que, sobre la cobertura proyectada, la inversión prevista era de $ 182
por persona/año, $ 15,23 por mes, lo que indica una marcada inade-
cuación de las metas con los recursos asignados.
d. Programa Asistencia a Familias de Alta Vulnerabilidad

Social
Su objetivo es atender a las familias en situación de calle, o en
riesgo de estarlo, a través de un subsidio para gastos de alojamiento
durante seis meses con la posibilidad de extensión a cuatro más.
Los programas relacionados con la atención de la emergencia

habitacional parecen haber tenido prioridad por sobre aquellos des-
tinados al acceso a la vivienda definitiva. El Programa Asistencia a
Familias en Alta Vulnerabilidad Social, que incluye al Programa de
Apoyo a Familias en Situación de Calle (Dto. Nº 690/06 y modifi-
catorios) y al Programa Nuestras Familias, han tenido un nivel acep-
table de ejecución (entre el 96 y el 99,8% respecto del presupuesto
vigente) y un incremento de 76,03 millones desde 2010 hasta 2014,
lo que representa el 162% respecto del crédito ejecutado en 2010.
Pese a ello, si se analiza en términos relativos, los montos asigna-

dos y su peso presupuestario resultan pequeños:
45 GCABA, Ejecución Presupuestaria 2014, op. cit.

46 Ministerio de Desarrollo Social, Programa General de Acción y Plan de Inversiones Años
2014/2016, op. cit., p. 36.
47 GCABA, Ejecución Presupuestaria 2014, op. cit.
p. 93
CAPÍTULO 2
Gráfico Nº 3: Participación Programa 43 Asistencia a Familias en

Alta Vulnerabilidad Social sobre el Presupuesto Total. CABA -
2010 - 2014. Base Ejecutado.
Fuente: Elaboración propia en base a los informes de ejecución Presupuestaria

2010-2014.
Pese al nivel sostenido de ejecución presupuestaria ya mencio-

nado, sumados los porcentajes ejecutados por todos los programas
de asistencia sociohabitacional respecto del Presupuesto Total, surge
que, desde 2008 hasta la actualidad, la participación de estas activi-
dades ha descendido del 0,57 al 0,47% del Presupuesto Total de la
CABA efectivamente ejecutado, es decir, se ha reducido el 17%.
p. 94
en la CABA - 2015.
Gráfico Nº 4: Participación de los programas de la Dirección

General de Asistencia Inmediata sobre el Presupuesto Total de la
CABA - 2008 - 2014. Base Ejecutado.
Fuente: Elaboración propia en base a los informes de ejecución Presupuestaria GCABA.
Por otra parte, es importante el análisis de tales programas

desde el punto de vista de su cobertura. Según ha informado el
GCABA al Tribunal Superior de Justicia (TSJ) en el marco del
Expte. Nº 9858/13,48 en junio de 2014, el Programa de Asistencia
a Familias en Situación de Calle tenía 5611 beneficiarios activos.
Sin embargo, los números brindados en el informe recientemente
remitido por el Programa son distintos. Se presenta a continuación
la población cubierta informada (incluye a aquellas familias cuyo
beneficio ha sido otorgado o prolongado por amparo judicial), que
se ha mantenido relativamente estable, a pesar del incremento del
déficit en los últimos años:49
48 Informe del GCABA a requerimiento del TSJ en la causa “Núñez Estigarribia, Basilisa s/
queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Núñez Estigarribia, Basilisa c/ GCABA
y otros s/ amparo (art. 14, CCABA)’”, expediente Nº 9858/13, fs. 93.
49 Informe del MDS antes citado, fs. 5.
p. 95
CAPÍTULO 2
Cuadro Nº 9: Programa de Atención a Familias en Situación de

Calle . CABA - 2011 - 2014. Beneficiarios asistidos.
Total de beneficiarios Beneficiarios con

Año
asistidos amparo judicial
2011 9.199 1.985
2012 9.709 2.712
2013 9.859 3.564
2014 9.647 4.242
No ha sido posible conocer la población meta del Programa,

como ya ha sido dicho. La Dirección de Atención Inmediata del
MDS, en el informe remitido a solicitud del MPD, estima en 924 las
personas en situación de calle,50 pero no cuenta con un diagnóstico
respecto de “aquellas en riesgo de estarlo” —como dispone la legisla-
ción en vigor para el Programa—, hecho que imposibilita cualquier
análisis respecto de su pertinencia y eficacia.
Asimismo, habiéndose solicitado información acerca del flujo de

altas y bajas y el número de familias que han dejado de percibir el
beneficio en razón de haber logrado una solución definitiva a su pro-
blema de vivienda, el informe indica:
El programa no cuenta con un registro que permita

brindar la información solicitada, considerando que
cada beneficiario efectivamente atendido por el pro-
grama genera un legajo único y personal, el cual no
se encuentra disponible a los efectos de generar datos
estadísticos.51
En suma, es claro que el GCABA ha ido desplazando la política

pública de vivienda hacia la ejecución de programas asistenciales
de emergencia, cuyo carácter es transitorio y su acceso resulta más
difícil ante la diversidad institucional en la temática.
50 Ídem anterior: “Esta información surge del Censo realizado en el mes de abril del corriente
año”, realizado por los equipos que conforman el BAP y cinco ONGs.
51 Informe del MDS antes citado, fs. 5.
p. 96
en la CABA - 2015.
El volumen decreciente de las sumas asignadas a estos progra-

mas limita las perspectivas de políticas estructurales de acceso
a la vivienda definitiva (ya fuera a través de la construcción de
viviendas o mediante el acceso al crédito en forma individual o co-
lectiva) y de urbanización de las villas, que requieren inversiones
de mediano y largo plazo, y de un esfuerzo presupuestario mayor y
sostenido en el tiempo.
Existen cuatro organismos con competencia específica en la materia:
• El Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC), ente en-

cargado de planificar la urbanización de las villas, al mis-
mo tiempo que debe arbitrar las medidas necesarias para
garantizar el derecho a la vivienda de todos los pobladores
de la Ciudad (Ley Nº 1251);
• La Secretaría de Hábitat y de Inclusión (SECHI), crea-

da por el Decreto Nº 2075/07;
• La Unidad de Gestión de Intervención Social (UGIS),

creada mediante los Decretos Nº 660/11 y Nº 196/12, y
• La Corporación Buenos Aires Sur SE (CBAS), or-

ganismo encargado de dar efectivo cumplimiento al
Programa de Regularización y Ordenamiento del Suelo
Urbano (PROSUR), a partir del cual debe propender a
urbanizar los terrenos pertenecientes a los asentamientos
informales (Ley Nº470 y Convenios posteriores).
A continuación se presentan estas áreas que tienen a su cargo la

implementación de políticas de acceso a la vivienda definitiva y de
urbanización.

Creado en 2003 en reemplazo de la anterior Comisión Municipal
de la Vivienda, tiene entre sus principales objetivos ser el órgano de
p. 97
CAPÍTULO 2
aplicación de las políticas de vivienda en la CABA. Para ello debe

planificar y ejecutar políticas habitacionales previamente definidas
por el GCABA, orientadas a dar respuesta definitiva en materia de
vivienda a sus habitantes. Según el Presupuesto 2014, el organismo
establece como metas:
• Promover el acceso a la vivienda a través de los siguientes

programas:
a. Primera Casa BA/ Mi Casa BA
b. Créditos hipotecarios Ley Nº 341
c. Créditos hipotecarios Vivienda Porteña
d. Viviendas con ahorro previo
e. Un programa de alquiler social Alquilar Se Puede
como alternativa a la compra a través de créditos hi-
potecarios, anunciado en 2015 y cuya operatoria se
realiza a través del Banco Ciudad.52
• Mejorar la habitabilidad y la regularización de viviendas

a través de:
a. Programa de regularización dominial Mi Propiedad,
b. Programa de mejoras y mantenimiento en barrios y
complejos urbanos del organismo,
c. Programa Mejor Vivir: Programa Federal de
Mejoramiento de Viviendas.
• ACUMAR y La Boca: además, prevé continuar traba-

jando con ACUMAR para la construcción de viviendas
que permitan la relocalización de familias ubicadas en el
camino de sirga. En La Boca se continuará con el plan
de contingencias en conventillos, la finalización de obras
iniciadas, y también el mantenimiento de la Colonia Sola.
52 El Programa ha sido profusamente publicitado desde su lanzamiento en marzo de 2015. Sin

embargo, sus resultados han sido magros, por lo menos, en los primeros meses de la operatoria:
“Según el IVC, 14.829 personas se postularon para participar del Programa. De ese universo, 943
fueron seleccionadas, mediante un sistema de puntajes que evalúa las necesidades particulares, y
entrevistadas por el banco para cerrar el acuerdo. Hay, en tanto, 257 beneficiarios de la garantía
que se encuentran buscando una propiedad. Y, por ahora, son diez las familias que ya pudieron
mudarse”, es decir que calificaron apenas el 6% de los postulantes y accedieron efectivamente al
beneficio solo el 0,067%. Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1824231-diez-de-15000-
familias-lograron-alquilar-por-un-programa-oficial.
p. 98
en la CABA - 2015.
En el Gráfico Nº 5 se refleja la participación del presupuesto

asignado al IVC en relación con el Presupuesto Total de la CABA, el
cual ha descendido de un 3,65% en 2008 a un 1,60% en 2014, el mí-
nimo histórico. Esto da cuenta de la ya mencionada redistribución
de funciones hacia la Corporación Buenos Aires Sur como un actor
institucional principal para la construcción de viviendas sociales en
asociación con el Banco Ciudad.
Gráfico Nº 5: Participación del IVC en el Presupuesto Total

sancionado CABA - 2008 - 2015, en porcentaje.
Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto GCABA.
Si se analiza la participación del presupuesto del IVC en el del

total de la Ciudad, se evidencia una pendiente pronunciada en las
sumas presupuestariamente asignadas, que llega a una reducción de
casi dos tercios respecto de 2008 (Gráfico Nº 5).
El Instituto de Vivienda de la Ciudad es, en consecuencia, la

institución que más recortes ha sufrido a lo largo del período anali-
zado, así como también la que ha ejecutado en menor proporción las
partidas asignadas.
p. 99
CAPÍTULO 2
Gráfico Nº 6: Ejecución Presupuestaria IVC. Presupuesto

ejecutado respecto del sancionado. CABA - 2008 - 2014.
Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto y los informes de ejecu-
Si se analizan con mayor detalle las sumas destinadas y efectiva-

mente ejecutadas, se verifica una mayor regresividad presupuestaria,
pues el Presupuesto Total Ejecutado del IVC en pesos constantes
(es decir, descontado el factor de aumento de precios) disminuyó un
18% y los gastos de capital decrecieron en un 42% en los últimos
siete años.53 Esta técnica permite visualizar con precisión el nivel de
prioridad asignado por el gobierno local a la solución de la proble-
mática habitacional.
53 Para realizar el cálculo, se consideró el presupuesto del IVC deflactando los gastos corrientes
sobre la base del Índice de Precios Internos Mayoristas (IPIM) y los Gastos de Capital en función
del Índice de Costos de la Construcción (ICC), ambos producidos por el INDEC. Como ya se
señaló en la nota Nº 33, estos índices utilizados permiten hacer una deflactación moderada, ya que
hay otros disponibles que podrían poner en evidencia una regresividad mayor.
p. 100
en la CABA - 2015.
Cuadro Nº 10: Presupuesto Ejecutado del IVC en millones de

pesos. Gastos corrientes y de capital. CABA 2008 - 2014.
Pesos corrientes Pesos constantes (Base 2008)
Años Gastos Gastos de Gastos Gastos de

Total Total
corrientes capital corrientes capital
IVC IVC
(ejecutado) (ejecutado) (ejecutado) (ejecutado)
2008 135,2 186,9 322,1 135,2 186,9 322,1
2009 160,4 78,2 238,6 149,8 70,7 220,4
2010 156,7 75,3 232 127,8 58,2 186,0
2011 204,8 155,9 360,7 147,9 100,5 248,4
2012 259,5 296,3 555,8 166,0 152,2 318,2
2013 305,0 374,5 679,6 171,8 160, 332,8
2014 352,9 331,2 684,2 156,5 107,9 264,5
Fuente: Elaboración propia en base a los informes de ejecución Presupuestaria GCABA

y del ICC del INDEC.
Como puede observarse, los montos ejecutados en la serie

2008/2014 tuvieron un comportamiento oscilante, aunque no alcan-
zaron nunca los valores de inversión en gastos de capital de 2008. En
definitiva, lejos de incrementar, el presupuesto ejecutado el último
año se ha reducido en 58 millones de pesos, a valores constantes,
para el presupuesto total del IVC, y en 79 millones, para los gastos
de capital, respecto de 2008.
Pero también se constata que la subejecución del presupuesto

del IVC afecta principalmente al rubro construcciones y no a los
gastos corrientes de la institución. En efecto, si se observa la ejecu-
ción presupuestaria por rubros (de acuerdo con la clasificación por
naturaleza económica) en el Cuadro Nº 11, es posible observar que
los gastos corrientes se han sobreejecutado en todos los años (lle-
gó a valores del 211% en 2008 y al 145% en 2014). En consecuen-
cia, todo el peso de la subejecución recae en los gastos de capital
(fundamentalmente construcciones), lo que refleja niveles de eje-
cución muy bajos: en ningún año la ejecución presupuestaria para
construcciones supera el 60%, y 2009 ha sido el de peor desempeño
(el 18,10%). En 2014 la ejecución en gastos de capital no superó la
mitad de los fondos asignados: fue solo del 46,32%.
p. 101
CAPÍTULO 2
Cuadro Nº 11: Presupuesto del IVC en millones de pesos corrientes.

CABA 2008 - 2014.
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Presupuesto
63,98 87,53 96,67 121,37 183,81 283,83 243,07
Gastos corrientes*
Presupuesto
414,45 432,11 312,82 613,76 571,64 629,98 715,01
Gastos de capital*
Total IVC
478,43 519,64 409,49 735,13 755,45 913,81 958,08
Sancionado
Total Ejecutado 322,12 238,57 231,99 360,7 555,8 679,6 684,18
Gastos corrientes
135,18 160,36 156,71 204,8 259,48 305,08 352,98
ejecutados**
Gastos de capital
186,94 78,21 75,28 155,9 296,32 374,52 331,2
ejecutados***
% Ejecución/
Presupuesto 67,33% 45,91% 56,65% 49,07% 73,57% 74,37% 71,41%
Sancionado IVC
% Ejecución
211,28% 183,21% 162,11% 168,74% 141,17% 107,49% 145,22%
Gastos corrientes
% Ejecución
45,11% 18,10% 24,06% 25,40% 51,84% 59,45% 46,32%
Gastos de capital
* Clasificación por naturaleza económica.

** Total Presupuesto Ejecutado IVC-Gastos de Capital.
*** Se consideran Gastos de Capital los que aparecen como Inc. 4 - Bienes de Uso en los informes de
Ejecución Presupuestaria.
Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto y los informes de ejecución Presupues-
taria GCABA.
a.1) Créditos para el acceso a la vivienda

Se presenta la información disponible respecto de los programas
de crédito desarrollados por este organismo, organizada en dos lí-
neas de trabajo, una primera que incluye los siguientes programas:
• Primera Casa BA / Mi Casa BA: programas de créditos

hipotecarios para los sectores medios y medios bajos, im-
plementados en conjunto con el Banco Ciudad de Buenos
Aires. Estos programas de crédito fueron presentados en
conjunto por el IVC y el Banco Ciudad en junio de 2012.
p. 102
en la CABA - 2015.
El IVC realiza, bajo un sistema de puntaje, la primera

selección de los beneficiarios, que luego se presentan en el
Banco Ciudad para seguir la gestión de su crédito. En res-
puesta al pedido de informes remitido por el Ministerio
Público de la Defensa al Banco Ciudad, ese organismo
informó54 que entre 2012 y 2015 se recibieron 8824 so-
licitudes, de las cuales solo fueron efectivizadas 2357, es
decir que se otorgó el 27% de los créditos solicitados.
Esta operatoria después de treinta y cuatro meses de fun-

cionamiento muestra ser limitada frente a la magnitud de
la población con problemas de acceso a la vivienda digna:
el número de créditos otorgados está lejos de cubrir el
incremento vegetativo del déficit.
Por otra parte, los datos informados no son consistentes

entre sí: no coinciden los montos de otorgamiento con
el número de créditos otorgados, puesto que se verifica
una diferencia de 195 millones de pesos. Asimismo, los
montos que figuran como ejecutados por el Gobierno de
la Ciudad no guardan relación con lo informado por el
Banco Ciudad, por lo que se generan contradicciones en-
tre ambas fuentes.
• Créditos Hipotecarios Ley Nº 341: destinados a fami-

lias con mayor vulnerabilidad social y evidente necesidad
habitacional. Incluye también el Programa Autogestión
de Vivienda, para la construcción de viviendas por parte
de cooperativas. No ha sido posible conocer el número
de créditos acordados bajo esta ley ni su monto, ya que
el IVC no ha remitido la información solicitada por el
MPD el 7 de julio de 2015.55
• Créditos Hipotecarios Vivienda Porteña: destinados a

sectores medios y bajos, a fin de lograr un efectivo de-
sarrollo del financiamiento del mercado inmobiliario. El
54 Oficio SSGAD Nº 6, de fecha 2 de julio de 2015.

55 El MPD remitió un pedido de informes al IVC, mediante el Oficio SSGAD Nº 3/15, el
que fue respondido por el Instituto desconociendo las facultades de investigación conferidas por
la Ley Nº 1903 (art. 20) al Ministerio Público de la Defensa, a través de Nota Nº IF-2015-
19971150/IVC.
p. 103
CAPÍTULO 2
objetivo de esta operatoria es posibilitar la implementa-

ción de proyectos inmobiliarios para la construcción de
edificios de propiedad horizontal y la venta financiada
de unidades funcionales con destino a vivienda única y
permanente. En respuesta al pedido de informes antes
mencionado, el Banco Ciudad comunicó que desde 2012
hasta 2014 se recibieron 332 solicitudes, de las cuales solo
se efectivizaron 110. Esto representa el 33% de las solici-
tudes recibidas. Los datos informados no son consistentes
y se identifica una diferencia entre los créditos acordados
y los recursos aplicados por el banco de más de seis mi-
llones de pesos.
Desde el punto de vista presupuestario, este programa no

figura ni en las leyes y decretos de Presupuesto ni en los
Informes de Ejecución Presupuestaria, lo cual dificulta
realizar su adecuada trazabilidad.
• Programa de Viviendas con Ahorro Previo: solo ejecutó

el 29,2% del presupuesto asignado y el Programa Mejor
Vivir ejecutó el 6,4%, ambos en 2014.

Una segunda línea está dirigida al mejoramiento de la habitabilidad
y de la regularización dominial, a través de las siguientes actividades:
• Programa de Regularización Dominial Mi Propiedad:

a través del Decreto Nº 512/2012, se reglamentó la Ley
Nº 3902/11, que crea esta operatoria y se dispone el “re-
levamiento de unidades escriturables” en los complejos
urbanos dependientes del IVC. Durante 2012, según
informa la página web del organismo, se definió el ob-
jetivo de escriturar 3000 unidades funcionales. Los ba-
rrios que comenzaron los procesos de escrituración son:
Piedrabuena, Don Orione, Soldati, Cildáñez y Rivadavia
II, entre otros. Desde el lanzamiento del Programa, el
IVC informa haber regularizado la situación dominial de
5000 viviendas.56
56 Disponible en: http://www.buenosaires.gob.ar/instituto-de-vivienda/programas-ivc.
p. 104
en la CABA - 2015.
• Mejoras y mantenimiento en barrios y complejos del

organismo: en conjunto con la regularización dominial y
la regularización consorcial se complementan “para per-
mitir una solución definitiva para las unidades con situa-
ción irregular en los complejos del IVC”. El programa de
mejoras prevé un Plan de Emergencia Cero para promo-
ver la prevención de seguridad, mejoramiento de los ser-
vicios básicos, soporte electrógeno, reparaciones y otros.57
A partir del hecho producido en el complejo habitacional

de Villa Soldati58 en septiembre de 2015, que causó la
muerte de un adolescente y graves heridas a otros dos,
quienes cayeron al vacío desde una escalera en mal estado,
se puso en evidencia la insuficiencia de las intervencio-
nes del IVC en los complejos habitacionales. Los vecinos
denunciaron graves problemas estructurales en la instala-
ción de gas, fisuras, filtraciones, rincones que se inundan,
trozos de mampostería que caen, escaleras sin escalones y
zonas de riesgo de todo tipo. Afirmaron que las interven-
ciones del GCABA se limitaron a las fachadas (pintura),
sin avanzar sobre los problemas estructurales.59
Un informe de la Superintendencia de Bomberos y un reconoci-

miento judicial que había enumerado las falencias edilicias identificó:
“Las escaleras se encuentran en mal estado, algunos escalones son de
madera y las barandas están podridas”. “La parte estructural de la esca-
lera del nudo 10 (vigas, columnas) tiene la armadura a la vista en mu-
chos sectores y perdió el recubrimiento y su capacidad de resistencia”.60
57 El MPD intervino en diversas causas para promover la regularización dominial o el

mejoramiento del hábitat, por ejemplo, “Bernardis, Lilia Beatriz y otros c/ GCABA s/ amparo”,
sobre el complejo habitacional Mariano Castex, “Andicoechea, María Eugenia y otros , c/GCABA
y otros s/amparo”, “Márquez, Stella Maris c/ GCABA y otros s/ amparo” y “Santagada, Osvaldo
Rogelio c/ GCABA y otros s/amparo” relativos al complejo Villa Soldati, “De las Toscas, Walter
Fabián y otros contra GCABA y otros s/ amparo”, sobre Villa 20, entre otros.
58 Se trata de doce nodos con edificios de diferentes alturas que albergan alrededor de 100.000
habitantes en 3200 departamentos, construidos en la década del 70.
59 Disponible en: http://www.infobae.com/2015/09/04/1753063-vecinos-villa-soldati-protestaron-
la-muerte-del-chico-que-cayo-un-balcon; http://www.lapoliticaonline.com/nota/92080/;
http://www.minutouno.com/notas/1289619-ampliaron-la-denuncia-contra-la-ciudad-la-
muerte-un-joven-villa-soldati.
60 Disponible en: http://www.infojusnoticias.gov.ar/nacionales/el-gobierno-porteno-incumplio-
una-ley-y-dos-sentencias-judiciales-9661.html.
p. 105
CAPÍTULO 2
Para este Complejo:
Existe una ley y una serie de fallos judiciales que or-

denan la reparación de esos inmuebles… la Ley Nº
623/11, que declaró la emergencia edilicia y ambien-
tal del complejo... El artículo 9 dispuso que el Poder
Ejecutivo debía adoptar las medidas necesarias para
la solución de las fallas estructurales, vicios de cons-
trucción, mejoras de infraestructura y saneamiento
ambiental.61
Ante los incumplimientos por parte del GCABA, dos vecinas

promovieron una acción de amparo en 2009 contra el GCABA y el
IVC. En diciembre de 2011, en primera instancia, el Juzgado orde-
nó efectuar la totalidad de las obras en cumplimiento de la Ley Nº
623. El Gobierno porteño apeló la sentencia y en 2014 la Sala III de
la Cámara de Apelaciones CAyT confirmó la sentencia de primera
instancia al condenar al Ejecutivo y al IVC. El Gobierno consintió
el fallo, por lo que quedó firme.
a.3) Programa de Radicación, Integración y Transforma-

ción de Villas, NHT y Barrios Carenciados (PRIT)
El PRIT, destinado a brindar una solución definitiva a la exclu-
sión social-urbana, tiene como objetivos: a) la integración física y
social al resto de los barrios de la Ciudad; b) la radicación definitiva
de la población, respetando la voluntad de permanencia en el lugar;
c) mejorar la calidad de vida de los habitantes adecuando las con-
diciones de habitabilidad a los estándares de la Ciudad. En 2008, el
Poder Ejecutivo intentó, a través de un proyecto de ley presentado
ante la Legislatura, modificar la Ley Nº 1251, a fin de traspasar las
funciones del IVC a otros organismos: UGIS y CBAS. El proyecto
no fue sancionado.
El Poder Ejecutivo disminuyó el presupuesto del PRIT al no

asignarle presupuesto en el proyecto de presupuesto de 2013.62
61 Disponible en: http://www.defensoria.jusbaires.gov.ar/index.php?option=com_content&view

=article&id=7498&Itemid=9.
62 ACIJ, “Sin vivienda para los más vulnerables en la Ciudad de Buenos Aires”, Análisis de
presupuesto y políticas públicas, diciembre de 2012.
p. 106
en la CABA - 2015.
El programa contaba con un presupuesto de 74,5 millones de

pesos en 2008 y en 2014 su presupuesto vigente fue de 0,35 millones
de pesos, de los cuales se ejecutó el 68,9%.

La SECHI es un organismo que tiene como objetivo:
Coordinar acciones de diferentes áreas del Gobierno

de la Ciudad de Buenos Aires para una intervención
integral en las villas y barrios vulnerables, mediante
proyectos de urbanización (ordenamiento del suelo y
servicios básicos), urbanismo social (intervenciones
físicas de mejoramiento de los barrios), proyectos
sociales, culturales, deportivos, educativos, de pro-
ductividad, de medioambiente, salud y género, para
lograr el acceso de la población a las políticas y pro-
gramas del Estado.63
Comenzó a funcionar en 2012 y tiene la obligación de diseñar y su-

pervisar las políticas, estrategias y acciones vinculadas a la regularización
y urbanización de los asentamientos informales, en particular, por tener
bajo su dependencia al lVC y a la UGIS (Decreto Nº 660/11).
Es preciso destacar que todos estos organismos dependen del

Ministerio de Desarrollo Económico. Contempla los siguientes
programas:
• Hábitat
El objetivo es “generar la transformación física del territorio

mediante la creación y puesta en valor de los espacios de uso co-
mún, tales como polideportivos, centros culturales y plazas, así como
también el mejoramiento de fachadas... la unidad de medida para el
logro de las metas de este programa serán los m2 recuperados”,64 que
de acuerdo con el Presupuesto vigente asciende a 78.500 m2 en el
ámbito de la Ciudad.
63 Ministerio de Desarrollo Económico, Jurisdicción 65, Programa General de Acción y Plan

de Inversiones Años 2014/2016, disponible en: http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/
presupuesto2014/65_min_desarrollo_economico.pdf, p. 9.
64 Ministerio de Desarrollo Económico, Plan de Acción 2014/2016, op. cit., p. 60.
p. 107
CAPÍTULO 2
La Comuna 4 tiene 838.397,6 m2 y la Comuna 8, 414.548 m2

de superficie residencial,65 es decir, suman 1.252.945 m2 entre las dos
comunas más degradadas, lo que permite inferir las limitaciones de
las acciones proyectadas.
El Programa desarrolla actividades definidas como: Provisión de

Servicios Básicos, Programa de Ejes Integrales y Acupuntura Urbana, que
incluyen tareas de impermeabilización y pintura de edificios, insta-
lación de canchas de fútbol y básquet, puesta en valor de plazas,
calles y espacios comunes como sedes sociales en complejos barriales
(Soldati, Lugano), entre otras intervenciones.
• Inclusión Social
El objetivo es “promover la inclusión social desde la perspectiva

del hábitat mediante el abordaje de las principales problemáticas,
intereses y necesidades de las propias comunidades para fortalecer
las redes sociales”. Integra el programa la “canalización de demandas
que surgen en el proceso de urbanización, regulación y saneamien-
to, e inclusión social y comunitaria, así como también canalizar la
oferta que el Estado les brinda a los ciudadanos de las villas”. Las
actividades que promueven son intervenciones culturales, deportivas
y de convivencia.
El GCABA proyectó atender durante 2014 a 37.200 habitantes a

través de este Programa.66 El presupuesto ejecutado fue de poco más
de $ 14.000.000 (Cuadro Nº 12), o sea, $ 377 por habitante/año.
• Mejoramiento de villas
El Programa tiene por objeto “recuperar y poner en valor los

espacios públicos de las denominadas Villas 31 y 31 bis e incluye
la regeneración urbana del predio mencionado promoviendo e im-
pulsando la urbanización de las villas mencionadas”. Se proyectó
65 Documento SECHI, “Unidades Territoriales de Inclusión Urbana. Indicadores y acciones para

la integración de la ciudad”, disponible en: https://www.scribd.com/fullscreen/233833329?access_
ke y=ke y-Q0BY Yy1kuD rVN8X4oVwN&al low_share=tr ue&esc ape=false&vie w_
mode=slideshow, p. 78.
66 Ministerio de Desarrollo Económico, Plan de Acción 2014-2016, op. cit., p. 64.
p. 108
en la CABA - 2015.
atender a 37 cooperativas.67 Entre las actividades realizadas,68 el

Programa da cuenta de la colocación de un semáforo en el barrio
Padre Mujica (Villa 31), la realización de cloacas en las manzanas
4 y 6 de la Villa 1-11-14, y la creación de “espacios inclusivos” y
deportivos, así como también tareas de sanidad ambiental consis-
tentes en remoción de montículos de basura, entre otras.
Desde su creación, como puede observarse en el Gráfico Nº 7, el

porcentaje de incremento presupuestario interanual de la SECHI ha
sido muy superior al porcentaje de aumento del Presupuesto Total
de la CABA. En la comparación bianual sobre el Presupuesto Total,
con base en el Presupuesto Ejecutado, surge que el presupuesto del
área ha aumentado en un 85,29% anual, promedio del último bienio.
Gráfico Nº 7: Evolución Interanual SECHI. Presupuesto total de

la CABA. Base Ejecutado.
Asimismo, los montos asignados han sido ejecutados casi en su

totalidad (Cuadro Nº 12).
67 Ministerio de Desarrollo Económico, Plan de Acción 2014-2016, op. cit., p. 66.

68 SECHI, GCABA, “De villa a barrio”, 2015, disponible en: http://www.buenosaires.gob.ar/
habitat/documentos/de-villa-a-barrio.
p. 109
CAPÍTULO 2
Cuadro Nº 12: Secretaría de Hábitat e Inclusión Social

(Sechi). Presupuesto de los Programas 2014 en millones de
pesos y porcentajes.
Ejecución
Programa Sancionado Vigente Devengado
sobre Vigente
Hábitat 49.184.000 61.180.296 55.421.404 90,59%
Inclusión Social 22.492.394 14.289.060 14.154.224 99,06%
Mejoramiento
38.757.400 40.847.261 39.428.281 96,53%
de Villas
Fuente: Elaboración propia en base a las leyes de Presupuesto y los informes de ejecu-
La SECHI ha sido el área institucional más beneficiada presu-

puestariamente en área vivienda desde su creación, en 2012.

La Unidad de Gestión de Intervención Social (UGIS) tiene
como objetivo central la formulación y ejecución de planes habi-
tacionales tendientes a la urbanización de villas, asentamientos y
NHT, así como también la atención en casos de emergencia y asis-
tencia comunitaria (Decreto Nº 2075/07).
El Programa de Intervención Social en Villas de Emergencia y

NHT que se encuentra en la actualidad bajo la coordinación de la
SECHI y tiene por finalidad atender las necesidades insatisfechas
de los habitantes de hábitats precarios, con dificultades en el acce-
so a servicios básicos. Al efecto se brindan servicios como higiene
urbana, provisión de agua potable, mantenimiento eléctrico, obras
cloacales, etc., sobre todo, en las Comunas 4, 7, 8 y 9. Contempla
atender aproximadamente unas 300.000 personas.69
Dentro del Plan de Acción ya citado, las actividades informadas

en el período 2012-2015 son las siguientes:
• Plan de Saneamiento Integral, en el que se realizan las
69 Ministerio de Desarrollo Económico, Plan de Acción 2014/2016, op. cit., p. 69.
p. 110
en la CABA - 2015.
tareas de fumigación, desratización, recolección de ba-

sura, remoción y limpieza de áridos, etc;
• Provisión de Servicios Básicos: tareas de desagote de po-

zos sépticos, desobstrucción de sistemas cloacales y plu-
viales, agua potable y electricidad;
• Obras de Emergencia: obras infraestructurales de cloacales,

pluviales, eléctricas y agua potable en las villas conforme a
las necesidades y demandas, reconstrucción y reparación de
viviendas que se encuentren en peligro de derrumbe.
Otras actividades se realizan a través de cooperativas que gene-

ran empleo para los vecinos que habitan estas comunas. Por esta vía
se proveen a las villas y NHT servicios de mejoramiento y sanea-
miento, recolección de residuos domiciliarios, limpieza de pasillos
internos y vías de circulación.70
Gráfico Nº 8: Participación UGIS sobre Presupuesto total. CABA

2009 - 2014. Base Ejecutado.
Como se observa en el Gráfico Nº 8, la UGIS ejecutó en 2014

un presupuesto equivalente al 0,41% del Presupuesto Total de la
Ciudad, manteniendo los volúmenes presupuestarios asignados en
forma nominal sin casi variaciones desde 2009, con un alto nivel de
70 Disponible en:http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/presupuesto2014/65_min_
desarrollo_economico.pdf, p. 67 y siguientes.
p. 111
CAPÍTULO 2
ejecución de los recursos asignados, y alcanzó en 2014 el 94,91% de

los mismos.
d. Corporación Buenos Aires Sur y Prosur Hábitat

La Corporación Buenos Aires Sur S.E. (CBAS) es el orga-
nismo encargado de dar efectivo cumplimiento al Programa de
Regularización y Ordenamiento del Suelo Urbano y Prosur Hábitat
es el programa específico de la Corporación Buenos Aires Sur, por
el cual se opera la urbanización de los terrenos pertenecientes a los
asentamientos informales (Ley Nº 470 y Convenios posteriores).
Sus objetivos para 2014, entre otros, se enfocaron en continuar

la inversión para la urbanización del Barrio Los Piletones, lo que in-
cluyó obras ya iniciadas, como la apertura y pavimentación de calles
y pasajes, la construcción de obras de infraestructura, la conexión de
servicios domiciliarios y la readecuación de unidades habitacionales.
También se realizarán en ese barrio acciones vinculadas a la re-

gularización dominial (acuerdos sobre límites de lotes, relevamiento
de las construcciones existentes, subdivisión, loteo y presentación en
catastro y procesos de titulación).
Se plantean intervenciones del Programa en Barrio INTA y

Villa 20, y la continuidad de las obras contratadas en las Villas 1-11-
14, 21-24 y en el Barrio Fátima. La Corporación Buenos Aires Sur
recuperó en 2014 el nivel de participación nominal de los recursos de
2008, después de haber descendido a casi la mitad en 2013.
Gráfico Nº 9: Participación de la Corporación Buenos Aires Sur en

el Presupuesto Total. CABA 2008 - 2014. Base Ejecutado.
p. 112
en la CABA - 2015.
Sin embargo, Prosur Hábitat, el programa específico que debe

realizar las tareas de mejoras en villas, no ha tenido un incremento
presupuestario equivalente.
Gráfico Nº 10: Comparación de los presupuestos de Prosur y

la Corporación Buenos Aires Sur. En millones de pesos. Base
sancionado. 2009 - 2015.
Fuente: Elaboración propia en base a las Leyes de Presupuesto del GCABA.
Como puede observarse en el Gráfico Nº 10, Prosur Hábitat no

ha acompañado el aumento del resto de funciones de la Corporación,
lo que se aprecia en los porcentajes de participación asignada.
p. 113
La regresividad de las políticas públicas ha contribuido
al deterioro deCAPÍTULO
las condiciones
2
de acceso y ejercicio del
derecho a la vivienda digna.
V
V
p. 114
D
ANUARIO DE Derechos
en la CABA - 2015. 2015.
CAPÍTULO 2
VI-
VIEN-
DA p. 115
CAPÍTULO 2
VI. Conclusiones
Se han presentado en este capítulo informaciones y análisis

acerca de los distintos componentes del déficit habitacional en la
CABA y sobre las políticas públicas implementadas por el GCABA,
en particular, respecto de la asignación de recursos presupuestarios.
De ese análisis puede concluirse que la situación se caracteriza de la
siguiente manera:
1. Se ha incrementado el déficit habitacional caracterizado

tanto por la precarización de la vivienda (calidad construc-
tiva, el régimen de tenencia, hacinamiento, etc.) como por
el acceso a servicios urbanos. Las viviendas deficitarias pre-
sentan un promedio de personas por hogar superior a los no
deficitarios, lo que agrava la precariedad.
2. El déficit se distribuye de manera desigual: más del 70% de

los hogares que habitan en viviendas precarias se concentran
en las Comunas 4, 1, 3, 7 y 8, en las cuales se verifican los
mayores índices de pobreza.
3. Las políticas públicas están asociadas, por acción o por omi-

sión, a la reproducción y ampliación del déficit habitacional.
4. Las políticas públicas del GCABA han dado prioridad a la

respuesta transitoria y parcial a la emergencia habitacional
desplazando a aquellas políticas destinadas al acceso a la vi-
vienda digna, al mejoramiento de la infraestructura de los
barrios más precarios y la urbanización de las villas. El veto
a la Ley Nº 2973, que extendía la emergencia habitacional
y obligaba al Poder Ejecutivo a presentar un plan para sub-
sanar el déficit habitacional, al crear una comisión de se-
guimiento, expresó el cambio de prioridades en las políticas
públicas del Gobierno de Ciudad en materia de vivienda.
5. Como contrapartida del déficit habitacional que en la

Ciudad afecta a cientos de miles de personas, se verifica la
existencia de alrededor de trescientas mil unidades habita-
cionales deshabitadas, utilizadas como reserva de valor por
sus propietarios.
p. 116
en la CABA - 2015.
6. La combinación entre déficit habitacional y la existencia

de un stock de viviendas deshabitadas ha llevado a un in-
cremento del precio de los alquileres y de las condiciones
exigidas en los contratos, que perjudica a las capas no pro-
pietarias y en particular a los jóvenes.
7. Las villas y asentamientos de emergencia han tenido un cre-

cimiento exponencial, habiéndose registrado entre 2001 y
2010 un aumento de por lo menos el 52% de su población.
Desde el punto de vista de la distribución geográfica, las
villas y asentamientos se concentran principalmente en la
zona sur de la Ciudad. Específicamente en la Comuna 8 la
población en villas representa más de un tercio de su pobla-
ción total. Allí se ubican seis villas, un núcleo habitacional
transitorio y seis asentamientos.
8. El cumplimiento de la Ley Nº 148 de urbanización de villas

ha sido parcial y deficitario: los habitantes de villas y asenta-
mientos padecen de inconvenientes crecientes relacionados
con la ausencia de acciones tendientes a la urbanización que
generen su integración con el resto de la Ciudad.
9. Desde el punto de vista presupuestario, los fondos destina-

dos a la función vivienda disminuyeron en más de un tercio
desde 2008 como proporción del Presupuesto Total de la
CABA, con altos niveles de subejecución. La multiplicación
de ámbitos institucionales no significó un esfuerzo presu-
puestario mayor ni mejor orientado, y solo generaron más
fragmentación y reorientación del gasto hacia los programas
de emergencia.
10. En las políticas de subsidios se verificó un notable endureci-

miento en las condiciones de acceso a los programas, cuyos
montos tuvieron módicas correcciones.
11. La ineficiencia del gasto público como consecuencia de la

falta de planificación del GCABA ha sido señalada tanto
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación,71 como por la
71 Q. 64. XLVI. Recurso de Hecho, QC, S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/

amparo, considerando 15.
p. 117
CAPÍTULO 2
Auditoría General de la Ciudad, en relación con la cuestión

de la vivienda.
En suma, los datos precedentemente expuestos ponen de mani-

fiesto que en relación con el derecho de acceso a una vivienda digna
se han disminuido de modo paulatino, pero constante, los recursos
presupuestarios destinados a tal finalidad. Esta regresividad de las
políticas públicas ha significado contribuir al agravamiento de la si-
tuación objetiva de déficit habitacional, al deterioro de las condicio-
nes de acceso y ejercicio de este derecho para importantes sectores
de la sociedad porteña y al apartamiento de las obligaciones esta-
blecidas por la legislación local, nacional e internacional en materia
de derecho a la vivienda digna, comprometiendo la responsabilidad
del Estado.
p. 118
en la CABA - 2015.
p. 119
LA SAL
CAPÍTULO 3
El Derecho a la Salud
SERVICIOS
PÚBLICOS
p. 120
LUD,
ANUARIO DE Derechos
2015.
en la CABA - 2015.
CAPÍTULO 3
DERECHO
A LA
SALUD
p. 121
CAPÍTULO 3
ANUARIO DE Derechos
Derecho a la Salud
2015.
Capítulo 3
I. Introducción
II. La salud como derecho
III. Mortalidad infantil en la CABA: un indicador testigo
1. Análisis descriptivo de la mortalidad infantil en la CABA
b. Desigualdad territorial: mortalidad infantil por comunas
c. Mortalidad según edad de la defunción
d. Mortalidad infantil según criterios de reducibilidad
a. Edad de la madre
IV. Salud ambiental
a. Villa 20
b. Villa 21-24
c. Otras villas y asentamientos de la Cuenca Matanza - Riachuelo
3. Contaminación por múltiples factores: el caso del Elefante Blanco.
V. El sistema de salud (art. 21.1 CCABA) y la Ley Nº 153
1. Organización sanitaria y servicios públicos de salud en la Ciudad
2. Las prescripciones normativas y el funcionamiento del sistema de salud de la CABA
3. La utilización de los servicios de salud porteños y sus principales déficits
4. Mortalidad infantil y Servicios de Neonatología en la CABA
VI. El presupuesto de salud
1. Asignación regresiva de recursos
2. Las consecuencias de la limitación de los recursos y los problemas organizativos en el
derecho a la salud de los usuarios
VII. Programas sanitarios
2. Plan Nacer
5. Salud Ambiental
VIII. Conclusiones
p. 122
Derecho a la
Salud
Introducción
La Ciudad de Buenos Aires cuenta con una amplia y extendida

red de servicios de salud, además de ser la más rica del país. Sin
embargo, es un distrito con un alto nivel de desigualdad que —como
ya se señaló en el Capítulo 1— se manifiesta no solamente en los
ingresos de la población, sino también en las condiciones de acceso
a servicios públicos, tales como agua potable, cloacas, transporte, se-
guridad, servicios educativos y de salud.
En el presente capítulo, se estudian las condiciones de acceso y

ejercicio de dos derechos fundamentales, a la vida y a la salud en la
Ciudad, a través de dos aspectos clave:
• El incremento de la mortalidad infantil

• Las afectaciones a la salud de la población residente en
villas (contaminación por metales y de origen bacterial)
Las limitaciones y vulneraciones que se advierten son emergen-

tes no solo de su falta de acceso por sectores significativos de la po-
blación de la CABA, sino también corolario de un funcionamiento
inadecuado del sistema público de salud en sus estrategias de pre-
vención y de atención de la enfermedad.
p. 123
CAPÍTULO 3
Se completa el análisis con el estudio de la asignación y ejecu-

ción presupuestaria en Salud que muestra el grado de compromiso y
prioridad adjudicado por el GCABA a la política sanitaria.
II. La salud como derecho
Conforme la Organización Mundial de la Salud: “La salud es

un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no so-
lamente la ausencia de afecciones o enfermedades”.1 En tanto es
un tratado internacional ratificado, su jerarquía prevalece sobre el
derecho interno.2

Culturales (PIDESC), en su art. 12 establece: “El derecho de toda
persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y men-
tal”, y en el párrafo 2, del artículo 12 se indican, a título de ejemplo,
diversas “medidas que deberán adoptar los Estados Partes... a fin de
asegurar la plena efectividad de este derecho”.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en

la Observación General N° 14, ha considerado que el Pacto adopta
la conceptualización amplia del derecho a la salud de la OMS, en
forma explícita, entendiendo:
… el historial de la elaboración y la redacción expresa

del párrafo 2, del artículo 12, reconoce que el derecho a
la salud abarca una amplia gama de factores socioeco-
nómicos que promueven las condiciones merced a las
cuales las personas pueden llevar una vida sana, y hace
ese derecho extensivo a los factores determinantes bá-
sicos de la salud, como la alimentación y la nutrición,
la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a con-
diciones sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo
seguras y sanas, y un medioambiente sano.
1 Preámbulo de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud, adoptada por la

Conferencia Sanitaria Internacional, Nueva York, del 19 de junio al 22 de julio de 1946. Ratificada
por la Ley Nº 13211.
2 En virtud del art. 75 inc. 22 de la CN.
p. 124
en la CABA - 2015.
El reconocimiento del derecho a la salud está también consagra-

do por otros tratados internacionales ratificados.3
En el plano de las normas locales, el derecho a la salud es de-

sarrollado y ampliado respecto de las normas citadas, como ya se
ha indicado respecto de todos los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (DESC).
La Constitución de la Ciudad (CCABA) garantiza el derecho

a la salud integral y la satisfacción de las necesidades de alimen-
tación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente,
coincidiendo con la formulación amplia de las normas interna-
cionales citadas (art. 20, párrafo inicial, “Alcance”) y, seguida-
mente, establece una serie de principios categóricos:
a. “El gasto público en salud es una inversión social

prioritaria” (art. 20, segundo párrafo, “Gratuidad”);
b. Asegura acciones colectivas e individuales a través del
área estatal de salud, de promoción, protección, pre-
vención, atención y rehabilitación gratuitas;
c. Los criterios orientadores son accesibilidad, equidad,
integralidad, solidaridad, universalidad y oportunidad;
d. Por gratuidad se entiende que en el área estatal las
personas quedan eximidas de cualquier forma de pago
directo.4. Para otras jurisdicciones, rige la compensa-
ción económica, se entiende que por ellas mismas.5
Además, asegura el acceso de toda la población a los
medicamentos y promueve el suministro gratuito de
los básicos (art. 20, 10);
3 Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, XI, Convención sobre los
Derechos del Niño, art. 24.2; Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos
de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, art. 28; Protocolo Adicional sobre
Derechos Económicos, Sociales y Culturales del Pacto de San José, art. 10º, etc.
4 En este sentido, amplía también la norma de la Convención Internacional sobre la
Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, que
solamente establece que “Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a
recibir cualquier tipo de atención médica urgente que resulte necesaria para preservar su
vida o para evitar daños irreparables a su salud en condiciones de igualdad de trato con los
nacionales del Estado de que se trate. Esa atención médica de urgencia no podrá negarse por
motivos de irregularidad en lo que respecta a la permanencia o al empleo” (art. 28). Amplía
los ámbitos de aplicación personal (no solo de trabajadores y sus familias) y material (no solo
la atención médica urgente).
5 Así lo dispone la Ley General de Salud Nº 153, art. 3º, como se verá más abajo.
p. 125
CAPÍTULO 3
e. Establece la estrategia de la atención primaria para el

área estatal.6
También establece derechos específicos para ciertas áreas: pro-

creación responsable, atención materno-infantil, salud mental.
Prohíbe la cesión de recursos a entidades privadas con fines de

lucro o sin él, bajo ninguna forma de contratación que lesione los
intereses del sector y la delegación en ellas de la planificación o eva-
luación de los programas de salud que desarrollen (art. 20).
En cumplimiento de la manda constitucional del art. 21 de la

CCABA, se sancionó la Ley General de Salud Nº 153, que establece
una serie de principios —algunos de los cuales reiteran disposiciones
constitucionales y las amplían—: el acceso y utilización equitativos
de los servicios —que evite y compense desigualdades sociales y zo-
nales dentro de su territorio, adecuando la respuesta sanitaria a las
diversas necesidades—; la descentralización en la gestión estatal de
salud; el acceso de la población a toda la información vinculada a la
salud colectiva y a su salud individual; la fiscalización y control por
la autoridad de aplicación de todas las actividades que inciden en la
salud humana (art. 3º).
En el art. 4º establece los derechos de todas las personas7 en su

relación con el sistema de salud y con los servicios de atención: el
respeto a la personalidad, dignidad e identidad individual y cultural;
la inexistencia de discriminación de cualquier orden, recibir infor-
mación completa y comprensible sobre su proceso de salud, la inti-
midad, privacidad y confidencialidad de la información relacionada
con su proceso de salud-enfermedad; el acceso a su historia clínica y
a la recepción de la información por escrito al ser dado de alta o a su
egreso, sin interferencias ni condicionamientos ajenos a la relación
entre el profesional y el paciente, incluso respecto de la atención;
libre elección de profesional y de efector; el principal comunicador
con la persona será un profesional; solicitud por el profesional ac-
tuante de su consentimiento fehacientemente informado, previo a la
6 Coincide en esto con la Convención sobre los Derechos del Niño, art. 24, 2.b) y con el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre DESC, que se entiende como la asistencia sanitaria
esencial puesta al alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad.
7 Esta es una aplicación del principio de universalidad del art. 20, 2º párrafo, CCABA.
p. 126
en la CABA - 2015.
realización de estudios, tratamientos o para ser parte de actividades

docentes o de investigación; internación conjunta madre-niño; en
enfermedades terminales, atención que preserve la mejor calidad de
vida hasta su fallecimiento; acceso a vías de reclamo, quejas, suge-
rencias y propuestas habilitadas en el servicio en que se asiste y en
instancias superiores; ejercicio de los derechos reproductivos, en caso
de urgencia y recibir los primeros auxilios en el efector más cercano,
perteneciente a cualquiera de los subsectores.
Además se establecen normas orgánicas, administrativas, pre-

supuestarias y de participación tendientes a asegurar esos derechos,
responsabilidad de la autoridad de aplicación en el subsector esta-
tal, así como de verificar su cumplimiento en la seguridad social y
en el subsector privado dentro de los límites de sus competencias.
Otras normas atienden los derechos de la niñez, la enfermedad
mental, la salud reproductiva, efectores específicos, etc., que sería
abundante referir aquí.
Por lo que se ha expuesto, el plexo normativo general y local es

claro en la consagración amplia del derecho a la vida y a la salud para
el conjunto de los ciudadanos porteños. Las limitaciones y vulne-
raciones que se manifiestan en las condiciones de funcionamiento
del sistema de salud de la Ciudad señalan la brecha existente entre
ese conjunto de prescripciones legales y su operación real, distancia
en la que las políticas públicas pueden incidir ayudando a cerrar esa
brecha, a reproducirla o a agravarla.
III. Mortalidad infantil en la CABA: un indicador

testigo.
La tasa de mortalidad infantil (TMI)8 indica la cantidad de

niños que mueren antes de cumplir un año por cada mil que na-
cen vivos y constituye uno de los datos más sensibles para medir
8 Salvo mención en contrario, todos los datos referidos a Estadísticas Vitales que se citarán en el
presente informe son los publicados por la Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio
de Hacienda GCABA). Los datos de 2012 y 2013 son procesamientos propios de acuerdo con la
información enviada por la Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda
GCABA). Estadísticas Vitales.
p. 127
CAPÍTULO 3
el desarrollo social de un país, región o ciudad,9 e incide de ma-

nera directa en la esperanza de vida al nacer. Esta tasa en la
Ciudad ha sido y continúa siendo una de las más bajas del país.10
Sin embargo, entre 2010 y 2013 la mortalidad infantil se incre-
mentó en un 33% (pasando de 6,7 a 8,9 por mil). En los hechos,
ya se había encendido una luz de alarma cuando entre 2008 y
2009 se produjo un aumento (8,3 por mil en 2009 contra 7,3 por
mil en 2008). Al igual que otros indicadores de riesgo social, las
comunas del sur de la Ciudad presentan una TMI que supera en
un 30% la tasa general de la Ciudad, acercándose (y, superando
en algún caso) a la TMI de la Provincia de Buenos Aires y a la
TMI nacional.11
Ante la difusión de la gravedad de los indicadores —y la denun-

cia pública realizada por sectores políticos y sociales en plena campa-
ña electoral—, y cuando aún no estaban disponibles las Estadísticas
Vitales correspondientes a 2014, el GCABA eliminó la información
anteriormente publicada respecto de la serie 2010-2013 y publicó
“datos provisorios” en su página web,12 que darían cuenta de una
disminución de la tasa en 2014 a 7,7‰. De todas maneras, el mismo
texto reconoce:
9 Existe un amplio consenso científico en la materia: “En general, se acepta que el proceso de
crecimiento y desarrollo del niño es muy sensible a condiciones de vida adversas. Se considera
que las condiciones de vida —que expresan características ambientales, económicas, históricas,
culturales y político-ideológicas de los conjuntos sociales— alcanzan un fuerte impacto en las
probabilidades de enfermar y, secundariamente, morir en ese tramo de la vida. En consecuencia,
el nivel de la mortalidad infantil es considerado un indicador del grado de desarrollo de las
condiciones de vida prevalecientes en una población y se utiliza en la evaluación de la situación de
la infancia y de la salud de un país”, Dr. Hugo Spinelli, Dr. Marcio Alazraqui, Lic. Laura Calvelo,
Dr. Jorge Arakaki, disponible en: http://publicaciones.ops.org.ar/publicaciones/pubOPS_ARG/
pub51.pdf
En otro estudio se sostiene: “La tasa de mortalidad infantil se utiliza como un indicador del nivel
de calidad de vida de una población. Se la señala también como una resultante del cuidado del
bienestar en general y de la atención de la salud. En publicaciones de organismos internacionales, la
tasa de mortalidad infantil se relaciona con el nivel general de desarrollo de un país (OMS, Banco
Mundial, PNUD)”, Dr. Marcos Buchbinder, “Mortalidad infantil y desigualdad socioeconómica
en la Argentina. Tendencia temporal”, (2007), Archivos Argentinos de Pediatría, disponible en:
http://www.scielo.org.ar/scielo.php?pid=S0325-00752008000300005&script =sci_arttext.
10 La TMI de la CABA en 2013 es la cuarta más baja del país, detrás de Tierra del Fuego,
Mendoza y San Luis. En los años anteriores, se situó en tercer lugar, detrás de Tierra del Fuego
y Neuquén.
11 TMI en la Provincia de Buenos Aires fue de 11 por mil y la TMI nacional fue de 10,8 por mil,
ambas en 2013. Fuente DEIS-Ministerio de Salud de la Nación.
12 Informe de Resultados Nº 845, “La mortalidad infantil en la Ciudad de Buenos Aires”,
2010/2014, Dirección General de Estadística y Censos, abril de 2015.
p. 128
en la CABA - 2015.
En el trienio 2011-2013 se registró un incremento,

debido al efecto combinado del descenso de los na-
cimientos y una suba de las muertes infantiles. Para
2014, el nivel está por debajo del 8 por mil. Es decir,
la mortalidad infantil habría vuelto a valores histó-
ricos, no continuando la tendencia ascendente del
trienio anterior.
Ya que no se cuenta con información estadística completa respec-

to de 2014, analizaremos aquí los últimos datos remitidos en febrero
de 2015 por la Dirección de Estadística y Censos del GCABA, que
corresponden a 2013.
La estructura de la mortalidad infantil en la Argentina en ge-

neral —y en la CABA en particular— presenta un patrón deno-
minado “de transición”, en comparación con el observado en los
países desarrollados.
Según los criterios internacionales de clasificación

de la TMI, nuestro país tiene una mortalidad in-
fantil baja (menor a 20 por mil), con predominio
de las causas neonatales (prematurez, síndrome de
dificultad respiratoria) y de las malformaciones
congénitas, pero con persistencia de una frecuen-
cia importante de causas posneonatales, reducibles
mediante prevención y tratamiento de baja com-
plejidad.13
De esta manera, todo parece indicar que el potencial de re-

ducción de la mortalidad infantil en la Ciudad está relacionado
no solamente con el mejoramiento de las condiciones de vida
de la población, sino también con la necesidad de mejorar el
acceso y ampliar en cobertura y calidad de los servicios asis-
tenciales destinados a las embarazadas, la atención del parto y
del recién nacido.
13 SARRASQUETA, P., “Mortalidad infantil por malformaciones congénitas y prematurez en la

Argentina: análisis de los criterios de reducibilidad”, Archivos Argentinos de Pediatría, 104 (2),
2006, pp. 153-158.
p. 129
CAPÍTULO 3
Los problemas de organización, el deterioro de la infraestructura

hospitalaria, los recurrentes problemas de recursos humanos y las
deficiencias en la captación temprana del embarazo por parte del
sistema de salud están en la base del desempeño deficiente del siste-
ma de salud porteño en este campo.
Tal como lo señaló el Ministerio Público Tutelar en 2014: “…

se advierte la centralidad que adquiere la mejora de los Servicios
de Neonatología, en el sistema de atención y primeros cuidados
para los niños y niñas recién nacidos/as de alto riesgo”.14
La proporción relativamente alta de niños nacidos de madres

adolescentes —y su incidencia relativa aun mayor entre las defun-
ciones— indica también que es necesario analizar el desempeño de
los programas de educación sexual en las escuelas y los programas de
salud sexual y reproductiva, a fin de mejorar su cobertura y su acceso
efectivo para toda la población, en particular para que las mujeres
pobres y jóvenes tengan la posibilidad de decidir con libertad acerca
de su fecundidad.
1. Análisis descriptivo de la mortalidad infantil en la

CABA
La Ciudad de Buenos Aires ha tenido un descenso sostenido

en las últimas dos décadas, con algunas oscilaciones. En 1980, la
tasa fue de 19 por mil, en 1990 del 16 por mil. En 2010, registró
su valor más bajo, con 6,7 por mil y entre 2010 y 2013 sufrió un
incremento del 33% (al pasar de 6,7 a 8,9 por mil), como ya se
mencionó, retornando a valores de 2004.15
14 MPT, Documento de trabajo Nº 18, “Mortalidad infantil y regionalización de la

atención neonatal en la Ciudad de Buenos Aires”, febrero de 2014, disponible en: http://
asesoria.jusbaires.gob.ar/sites/default/files/informe_neonatologia_version_publicada_
pdf_18_03_2014.pdf
15 A nivel nacional, la TMI fue de 14,4‰, en 2004, y de 10,8‰, en 2013, en tanto que, en la
Provincia de Buenos Aires, fue de13‰, en 2004, y 11‰, en 2013.
p. 130
en la CABA - 2015.
Gráfico Nº 1: Tasa de Mortalidad Infantil. CABA - 2008 - 2013.
El incremento de la tasa de mortalidad infantil en los últimos

años señala la necesidad de hacer foco en el análisis de las causas
de un fenómeno de tal gravedad. En un contexto de dificultad para
disminuir la tasa (situación de meseta desde 2000), vale la pena re-
cordar que se está hablando de vidas perdidas, en muchos casos, por
causas evitables.
Los especialistas afirman que la TMI suele ser siempre decre-

ciente —como es casi siempre creciente la esperanza de vida al na-
cer— de la mano de la universalización de los servicios de salud
y de la introducción de tecnologías de baja complejidad (vacunas,
medicamentos, etc.), salvo catástrofes o guerras.
Por eso “preocupó el ritmo tan lento de ese descenso, que evi-
dencia que nuestras políticas de salud y gasto social no fueron
tan efectivos como los de otros países que lograron mejorar más
este indicador”.16
En la medida en que la tasa desciende, en general por debajo

de un dígito, es más difícilmente reducible. En estos casos, su des-
censo resulta fuertemente dependiente del acceso y la calidad de
16 Ana Pereyra, socióloga e investigadora, citada en: http://www.periodismosocial.org.ar/area_

infancia_informes.cfm?ah=149.
p. 131
CAPÍTULO 3
servicios de alta complejidad para el diagnóstico y la atención del

embarazo, parto y el recién nacido.
b. Desigualdad territorial: mortalidad infantil por comunas.

Las estadísticas señalan tendencias generales, lo que es muy útil
para la evaluación y el diseño de políticas públicas, pero, al prome-
diar, pueden enmascarar grandes desigualdades entre sectores (geo-
gráficos, sociales, etarios).
En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, resulta útil el análisis

por comuna, ya que, como se señala en el Capítulo 1, la pobreza se
distribuye geográficamente en la Ciudad, con desigualdades nota-
bles entre el norte y el sur, no solamente en relación con indicadores
socioeconómicos, sino también respecto del acceso y la calidad de los
servicios sociosanitarios y educativos.
Como puede observarse en el Cuadro Nº 1, los valores más

altos de la TMI para 2013 se ubican en las Comunas 10, 3, 7, 4,
8 y 9. Todas ellas presentan valores sobre la media de la Ciudad.
La mayoría de estas comunas comparten la existencia de villas y
asentamientos, así como bolsones de pobreza e indicadores so-
cioeconómicos inferiores al promedio de la Ciudad.
Resulta legítima la preocupación por el incremento de la morta-

lidad infantil en 9 de las 15 comunas de la CABA durante 2013, lo
que se tradujo en treinta y un niños fallecidos más que en 2012 y en
ochenta más que en 2010.
p. 132
en la CABA - 2015.
Cuadro Nº 1: Tasa de Mortalidad Infantil, según comuna. CABA-

2010 - 2013. Ordenada por dimensión de la tasa.
Comuna Barrios 2010 2011 2012 2013
Floresta - Monte Castro -

10 Vélez Sarsfield - Versalles - 7,5 7,1 7,3 12,2
Villa Luro - Villa Real
3 Balvanera - San Cristóbal 4,9 10,8 7,2 11,9
7 Flores - Parque Chacabuco 8,1 11,0 8,9 11,9
Barracas - Boca -
4 Nueva Pompeya - 9,9 11,1 11,8 11,8
Parque Patricios
Villa Lugano -
8 7,9 9,7 10,8 10,9
Villa Riachuelo - Villa Soldati
Liniers - Mataderos -
9 8,1 10,4 8,8 9,3
Parque Avellaneda
Total 6,7 8,5 8,1 8,9
Constitución - Montserrat
1 Puerto Madero - Retiro - 9,9 9,1 10,7 8,9
San Nicolás - San Telmo
5 Almagro - Boedo 3,6 7,2 5,7 8,7
Coghlan - Saavedra -
12 Villa Pueyrredón - 6,5 5,5 5,8 8,0
Villa Urquiza
2 Recoleta 6,7 6,6 5,1 7,5
Agronomía - Chacarita - Parque

15 Chas - Paternal - 5,4 10,4 7,2 7,2
Villa Crespo - Villa Ortúzar
6 Caballito 3,2 5,2 9,0 6,8
Villa del Parque -

11 Villa Devoto - Villa General Mitre - 5,4 6,3 4,0 5,6
Villa Santa Rita
14 Palermo 6,9 5,0 6,9 5,3
Belgrano - Colegiales -
13 2,3 7,2 6,2 2,7
Núñez
p. 133
CAPÍTULO 3
c. Mortalidad, según edad de la defunción.

La mortalidad durante el primer año de vida puede dividirse en
dos etapas principales, cada una de ellas con una etiología diferente:
la mortalidad neonatal, que ocurre durante los primeros 28 días de
vida, y la mortalidad posneonatal, que se produce durante el resto del
primer año. La mortalidad neonatal está generalmente asociada a
factores endógenos (malformaciones congénitas, prematurez, conse-
cuencias del parto, etc.), mientras que la tasa posneonatal sirve como
indicador de la mortalidad infantil de origen exógeno (enfermeda-
des infectocontagiosas, del aparato respiratorio, diarrea y enteritis).
La mortalidad infantil aumentó en 2013 respecto de la del año

anterior determinada por incrementos en la mortalidad neonatal,
que pasó de 5,9 a 6,44%, y la posneonatal, de 2,2 a 2,41%.
Como puede apreciarse en el Gráfico Nº 2, en 2013 el 72% de las

defunciones infantiles en la CABA se produjeron durante el período
neonatal, mientras que el 28% fueron en el período posneonatal.
Gráfico Nº 2: Tasa de mortalidad, según componente. CABA -

2010 - 2013.
El peso de cada uno de los componentes en la tasa de mortalidad

debe guiar el diseño de políticas públicas. Mientras que la morta-
lidad neonatal se relaciona, en general, con el diagnóstico y trata-
miento oportuno de patologías durante el embarazo; el parto y del
recién nacido; acceso a servicios de alta complejidad de calidad; la
p. 134
en la CABA - 2015.
prevención de la mortalidad posneonatal —además de requerir un

adecuado seguimiento del embarazo y el parto y un amplio acceso
a políticas de salud reproductiva— requiere de políticas públicas
relacionadas con la mejora de las condiciones ambientales, hábi-
tat, acceso a la educación, ingresos adecuados, etc.
d. Mortalidad infantil, según criterios de reducibilidad.

Según la Dirección de Estadísticas e Investigación en Salud
(DEIS) del Ministerio de Salud de la Nación, “estudiar las causas de
muerte, según criterios de reducibilidad, tiene como objeto detectar
problemas, sustentar la toma de decisiones y guiar las actividades,
de forma tal que faciliten la instrumentación de medidas correc-
tivas adecuadas... Dos grandes grupos de causas integran esta cla-
sificación: reducibles (que incluye las defunciones cuya frecuencia
podría disminuirse, en función del conocimiento científico actual
y por distintas acciones desarrolladas, fundamentalmente a través
de los servicios de salud) y difícilmente reducibles (que incluye las
defunciones que en la actualidad no son reducibles).”17
En consecuencia, resulta fundamental interpretar correctamente

las causas de mortalidad infantil en relación con su potencial reduc-
ción, “a fin de desarrollar intervenciones eficaces para este objetivo,
en especial en las acciones que se relacionan con la necesidad de me-
jorar la calidad y el acceso equitativo a la atención curativa infantil
en todos sus niveles de complejidad”.18
La mortalidad infantil por causas reducibles, en 2013, tuvo una

tasa del 5,4% (el 47% de las defunciones), con un importante au-
mento respecto del año anterior (el 4,2%). En términos absolutos,
en 2010 murieron ciento veinte niños menores de un año por causas
evitables; en 2011, ciento setenta y cuatro; en 2012, ciento setenta y
nueve, y en 2013, ciento setenta y ocho (es decir, cincuenta y ocho
niños más que en 2010), sumando en el trienio ciento setenta y
una muertes más que las que hubieran ocurrido de mantenerse la
cifra de 2010.
17 Ministerio de Salud de la Nación, Dirección de Estadísticas e Información de Salud, disponible

en: http://www.deis.gov.ar/definiciones.htm#5.
18 SARRASQUETA, P., “Mortalidad infantil por malformaciones congénitas y prematurez en la
Argentina: análisis de los criterios de reducibilidad”, Archivos Argentinos de Pediatría, 104 (2),
2006, pp. 153-158.
p. 135
CAPÍTULO 3
Asimismo, tal como puede observarse en el Cuadro Nº 2, la tasa

de mortalidad infantil —bajo este criterio— muestra una amplia
variación geográfica en 2013, siendo las Comunas 12, 15, 8, 9, 4, 3,
7, 10 —entre ellas, todas las situadas en el sur de la Ciudad— son
las que presentan los valores mayores, pues llegan a multiplicar por
cuatro la incidencia de muertes por causas reducibles, respecto de las
comunas con mejor desempeño.
Cuadro Nº 2: Tasa de Mortalidad Infantil por causas reducibles,

según comuna, ordenado por dimensión de la tasa. CABA - 2013.
TMI por causas

Comuna Barrios
reducibles
13 Belgrano - Colegiales - Núñez 1,4
2 Recoleta 2,9
14 Palermo 4,2
Villa del Parque - Villa Devoto -
11 4,3
Villa General Mitre - Villa Santa Rita
6 Caballito 4,6
5 Almagro - Boedo 4,8

Constitución - Montserrat - Puerto Madero
1 4,9
Retiro - San Nicolás - San Telmo
Total 5,4
Coghlan - Saavedra - Villa Pueyrredón -
12 5,4
Villa Urquiza
Agronomía - Chacarita - Parque Chas - Paternal - Villa
15 5,5
Crespo - Villa Ortúzar
8 Villa Lugano - Villa Riachuelo - Villa Soldati 5,8
9 Liniers - Mataderos - Parque Avellaneda 5,8

Barracas - Boca - Nueva Pompeya -
4 6,4
Parque Patricios
3 Balvanera - San Cristóbal 6,5
7 Flores - Parque Chacabuco 7,9

Floresta - Monte Castro - Vélez Sarsfield - Versalles -
10 8,0
Villa Luro - Villa Real
Sobre trescientos setenta y ocho muertes infantiles ocurridas

durante 2013 en la CABA, ciento setenta y ocho han sido clasifi-
cadas como reducibles. La distribución espacial de la mortalidad
infantil, según criterios de reducibilidad para ese año, muestra que,
p. 136
en la CABA - 2015.
si se considera la tasa, las comunas con mortalidad por causas re-

ducibles mayores que la media de la Ciudad son la 10, 7, 3, 4, 9 y 8
(Cuadro Nº 2). En tanto que la mayor cantidad de defunciones por
causas reducibles se encuentran en las comunas 7, 8, 4, 3, 9, 1 y 10
(con veintisiete, veinticuatro, veinte, quince, doce, doce y once niños
muertos, respectivamente). Si se considera el porcentaje, las comunas
con mayor proporción de muertes por causas reducibles son las co-
munas 6 (el 60%), 7 (el 59%), 11 (el 54%), 14 (el 53%), 8 (el 52%) y
9 (el 50%), todas por encima del promedio de la Ciudad.
La Dirección de Estadísticas e Información de Salud (DEIS)19

del Ministerio de Salud de la Nación define el nivel de riesgo de la
población como un concepto probabilístico en el que el riesgo alto
o bajo de ocurrencia de un daño se asocia a indicadores que miden
variables socioeconómico-culturales, biológicas y otras que han de-
mostrado fuerte asociación con resultados negativos o deficitarios
(muerte, enfermedad o secuelas).
En salud materno-infantil una serie de factores ma-

ternos se asocian frecuentemente con daño del niño
(muerte o enfermedad). Conocerlos permite esta-
blecer medidas preventivas para el grupo que más lo
necesite (alto riesgo) y, de esta forma, optimizar la
distribución de los recursos disponibles, con los con-
siguientes mejores resultados, al contribuir a raciona-
lizar la atención de la salud.20
Entre los principales factores de riesgo, se encuentran la edad de

la madre, el nivel de instrucción de la madre, el peso al nacer, la edad
gestacional y el número de orden de nacimiento.
a. Edad de la madre
Se considera que la edad de la madre es uno de los factores que
19 Disponible en: http://www.deis.gov.ar/definiciones.htm.

20 DEIS, ídem. “El primer hijo tiene mayor riesgo que el segundo y el tercero. A partir de este,
el riesgo aumenta en forma muy importante, al punto que la gran multípara es considerada una
madre de alto riesgo. Estas son más frecuentes en países o regiones con déficit socioeconómicos
culturales, en los cuales no existen programas de control de la natalidad.”
p. 137
CAPÍTULO 3
permiten caracterizar a la población de menores de un año, en po-

blación de alto o bajo riesgo y de riesgo intermedio, son: alto riesgo
las madres de hasta 19 años; riesgo intermedio, las madres mayores
de 34 años; bajo riesgo, las madres con edades comprendidas entre
20 y 34 años.
Analizada la mortalidad infantil —según grupos de edad mater-

na—, se observa que en 2009-2013 las tasas de mortalidad infantil
en hijos de madres adolescentes son los más altos respecto de los
otros dos agrupamientos. Es decir, que los hijos nacidos de madres
adolescentes tienen mayor riesgo de morir respecto de los hijos na-
cidos en mujeres de más edad.
En general, la mortalidad de hijos de mujeres adolescentes se

asocia a diversos factores —económicos, sociales, educativos—, don-
de prevalecen la baja utilización de los servicios de salud y menor
control de la fecundidad, entre otros.
En el Gráfico Nº 3 se observa que la tasa de mortalidad infantil

en hijos de madres adolescentes —menores a 19 años— residen-
tes en la Ciudad se encuentra estable desde 2009 —con un pico en
2011—, pero siempre superior a la tasa general.
Gráfico Nº 3: Tasa de Mortalidad infantil de hijos de madres

adolescentes. CABA - 2010 - 2013.
p. 138
en la CABA - 2015.
Asimismo, se mantiene la brecha entre las comunas con mejo-

res y peores indicadores sociales. En las Comunas 1, 4, 7, 8 y 9, las
defunciones de hijos de madres adolescentes en 2013 se encuentran
por encima de la media de la Ciudad.
Cuadro Nº 3 : Nacimientos y defunciones de hijos de madres

adolescentes por comuna en porcentajes sobre el total de
nacidos vivos y el total de defunciones de menores a 1 año.
CABA - 2010 -2013.
2010 2011 2012 2013

Comuna
Nac. Def. Nac. Def. Nac. Def. Nac. Def.
1 10,2 15,2 9,3 13,8 10,2 5,6 9,7 9,31
2 1,9 0,0 1,4 0,0 1,9 11,1 1,3 1,43
3 6,9 0,0 6,7 0,0 6,9 15,0 6,3 6,69
4 13,2 17,3 13,2 10,6 13,2 10,2 12,7 13,17
5 4,3 0,0 4,3 0,0 4,3 7,7 4,3 4,26
6 2,7 0,0 2,4 0,0 2,7 0,0 2,4 2,43
7 5,4 16,7 9,0 8,7 5,4 11,4 9,1 9,05
8 14,9 9,1 14,9 28,6 14,9 8,9 14,8 14,93
9 7,8 21,7 9,0 13,3 7,8 4,3 8,4 9,02
10 5,4 16,7 5,7 0,0 5,4 12,5 4,7 5,65
11 4,2 15,4 4,3 40,0 4,2 11,1 3,9 4,28
12 3,2 5,6 3,5 6,7 3,2 6,7 3,0 3,50
13 1,5 14,3 1,9 0,0 1,5 0,0 1,3 1,86
14 2,4 0,0 1,4 0,0 2,4 15,0 1,7 1,43
15 5,3 7,1 5,3 14,8 5,3 11,1 5,0 5,32

Total
6,9 11,4 6,9 10,6 6,9 8,6 6,8 7
CABA
En referencia a los nacimientos en la Ciudad de Buenos Aires,

el porcentaje de nacidos, hijos de madres adolescentes, se mantiene
en un 7% aproximadamente en los cuatro años observados y con
variaciones al interior de las comunas. En las menos favorecidas, esta
proporción llega a duplicarse.
p. 139
CAPÍTULO 3
Los embarazos adolescentes constituyen no solo un problema re-

levante desde el punto de vista sanitario, sino que son una problemáti-
ca social, educativa y cultural de primer orden. Una adolescente que se
embaraza, en la inmensa mayoría de los casos sin planificarlo, sufre un
quiebre en su proyecto de vida personal, en su trayectoria educativa, y
en su inserción social y laboral. Los niños que nacen en estas circuns-
tancias son más vulnerables, ya que, que como ya se ha señalado, se tra-
ta de situaciones muy a menudo relacionadas con la exclusión social.
En conclusión, el embarazo adolescente es un problema social

y sanitario de primera magnitud que requiere prioridad en las polí-
ticas públicas de salud. La articulación de programas de educación
sexual en las escuelas, de salud integral del adolescente y de salud
reproductiva resulta necesaria para acompañar estrategias exitosas
en esta problemática. Estas combinaciones facilitarían la prevención
de embarazos no planificados, la captación temprana de las adoles-
centes embarazadas por parte del sistema de salud y el seguimiento
adecuado del embarazo, la atención del parto y del recién nacido.

El nivel de instrucción materno es considerado otro factor de
riesgo para el hijo en cuanto a la probabilidad de sufrir un daño
(muerte, enfermedad y/o secuela). Esta fuerte asociación está sus-
tentada por numerosos trabajos y verificada en la Argentina.21
En la CABA, en tanto que los nacimientos de madres que no

completaron la educación secundaria representan el 30,3% del total
de nacimientos (12.957), las defunciones para el mismo grupo repre-
sentan el 39% (149) de las defunciones infantiles en 2013. También
aquí encontramos nuevamente una muy fuerte correlación entre las
comunas con mayor mortalidad infantil y menor nivel de instruc-
ción materno. Aunque resulte una obviedad, el nivel de instrucción,
además de definir capacidades de identificar y resolver problemas, es
un indicador indirecto de su condición social.
Tal como puede observarse en el siguiente gráfico, hay una muy

desigual distribución entre comunas.
21 MSAL - Secretaría de Salud - Programa Nacional de Estadísticas de Salud: “Situación

sanitaria de los menores de 1 año”, Serie 10, Nº 5, Buenos Aires, Argentina, diciembre de 1992.
p. 140
en la CABA - 2015.
Gráfico Nº 4: Defunciones de menores de 1 año, según nivel de

instrucción de la madre por comuna. CABA - 2013.

La edad gestacional es un parámetro de fundamental importancia
al nacer, ya que, a partir de este se toman innumerables medidas de
atención o prevención del neonato. (...) Esta situación condiciona y
hace que muchos de estos niños requieran terapia intensiva para tratar
de atenuar los efectos de la prematurez, evitar secuelas y disminuir la
mortalidad que está en razón inversa al tiempo de gestación.22
Si se asocia esta variable con el peso al nacer, sirve para diagnos-

ticar el estado de nutrición fetal.
La alta frecuencia de neonatos de bajo peso al nacer

(< 2500 g) se observa en países o regiones en vías
de desarrollo y su alta incidencia se acompaña fre-
cuentemente con otros indicadores de riesgo eleva-
do. (...) La mejoría en la atención de la salud puede
disminuir la morbimortalidad y las secuelas de este
grupo de alto riesgo, pero no su incidencia, ya que
esta es producto del efecto de múltiples variables que
dependen del desarrollo social y cuya erradicación
necesita medidas estructurales, capaces de producir
impacto, pero a largo plazo.23

p. 141
CAPÍTULO 3
En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, la mayor letalidad en

recién nacidos prematuros se observa en las comunas del sur de la
Ciudad. De acuerdo con un estudio realizado por el Departamento
de Epidemiología del Ministerio de Salud del GCABA en 2009
(último disponible), la probabilidad de morir por haber nacido pre-
maturo se multiplica por tres en la Comuna 8, con respecto al mismo
evento en la Comuna 13, por ejemplo:
Cuadro Nº 4: Tasa de Letalidad de Prematuros, según las

comunas. CABA - 2006 - 2008.
Letalidad en prematuros (tasa x 100 nacidos

Comuna
vivos prematuros)
8 10,7
4 8,6
9 7,4
7 6,7
5 6,6
2 6,2
11 6,2
1 6,1
14 5,9
10 5,3
3 4,3
6 4,3
15 4,2
12 3,8
13 3,8
Total CABA 6,1
Fuente: Ministerio de Salud GCABA, Departamento de Epidemiología,

EpiCiudad, octubre de 2010.
p. 142
en la CABA - 2015.
En otro estudio realizado en 2012,24 en las maternidades públi-

cas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se estima lo siguiente:
Nacen anualmente unos 30.000 niños, de los cuales

el 1,26% pesa menos de 1500 g. Este reducido grupo
de Recién Nacidos de Muy Bajo Peso (Rnmbp) con-
tribuye con el 54% a la mortalidad neonatal, presen-
ta hospitalización prolongada, constituye una de las
principales causas de discapacidad y requiere costos
muy elevados para su atención…
También señala que la CABA cuenta con once maternidades

públicas en hospitales generales, un hospital materno-infantil y
tres unidades de cuidados intensivos neonatales en hospitales pe-
diátricos que conforman la red de Neonatología del sector público:
“Están agrupados en cuatro regiones sanitarias, con una marcada
concentración en dos de ellas, las que asisten al 75% de los Rnmbp
del sector. No existe, hasta el momento, una categorización por
niveles de complejidad, por lo cual la atención de los recién nacidos
no está regionalizada”.
Tal como se expone en el Capítulo 1, las comunas que presentan

mayores niveles de pobreza, —calculada por Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), o por el acceso a la Canasta de Consumo (po-
breza por ingresos)— son aquellas que también sufren de tasas de
mortalidad infantil más elevadas: 3, 4, 7, 8 y 10.
Un estudio de la institución estadística de la CABA muestra

la correlación entre pobreza y mortalidad infantil: un mayor ni-
vel de mortalidad se corresponde con una mayor proporción de
hogares pobres y, en general, ambas variables pueden relacionar-
se linealmente. “La pertenencia a hogares pobres probablemente
condiciona las probabilidades de acceso a servicios de salud, así
24 Morbimortalidad de recién nacidos con menos de 1500 gramos asistidos en hospitales

públicos de la Ciudad de Buenos Aires, Dr. Jorge Tavosnanska, et. ál. Disponible en: http://www.
scielo.org.ar/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0325-00752012000500007.
p. 143
CAPÍTULO 3
como las conductas de las familias en relación con el proceso de

salud-enfermedad-atención de los niños”.25
Afirma también que:
Es ampliamente conocida la asociación entre morta-

lidad infantil y condiciones de vida. La desigualdad
de las relaciones sociales impacta profundamente en
la situación de la infancia, ya que la salud de los ni-
ños es altamente dependiente de las condiciones de
vida en que se desarrollan. Múltiples son los estudios
que demuestran que los niños tienen posibilidades
diferentes de desarrollo de sus potencialidades, según
las características de sus padres y las condiciones so-
cioeconómicas de sus hogares. Existen condicionantes
relacionados con la educación de los padres, las redes
familiares y sociales construidas, las prácticas del ho-
gar en el cuidado de la salud y el hábitat, que influyen
en el niño desde su gestación.26
El Ministerio Público Tutelar, en otro trabajo, ha señalado:
La incidencia de la pobreza y la desigualdad resulta

un aspecto central de esta problemática (la mortalidad
infantil). Bajo el promedio general de defunciones so-
bre mil niños/as nacidos/as vivos/as, se esconden las
desiguales probabilidades de niños y niñas a superar el
primer año de vida, dependiendo del nivel socioeco-
nómico y de la capacidad de respuesta del sistema sa-
nitario de sus comunidades de origen.27
25 Victoria Mazzeo, jefa del Departamento de Análisis Demográfico de la Dirección General de

Estadística y Censos del GCABA, en SEC informa, mayo de 2007. Disponible en: http://www.
buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/SEC_mayo_2007.pdf
26 Ídem, SEC informa, mayo de 2007.
27 MPT, disponible en: http://mptutelar.gob.ar//sites/default/files/informe_neonatologia_
version_publicada_pdf_18_03_2014.pdf
p. 144
en la CABA - 2015.
IV. Salud ambiental
Las afectaciones a la salud de la población por contaminación de

diversos orígenes, especialmente de niños y niñas, están relacionadas
estrechamente con las condiciones de vida de la población, y tienen
graves y duraderas consecuencias en la salud y la calidad de vida de
las personas afectadas:
Los niños que crecen y se desarrollan en entornos vul-

nerables sufren exposiciones múltiples y acumulativas
en las cuales la situación de carencia y su impacto so-
bre la nutrición y el crecimiento se suman a los riesgos
relacionados con los déficits habitacionales, el hacina-
miento, la mala calidad del agua, la falta de saneamien-
to apropiado, la exposición a la contaminación del aire
relacionada con el tráfico, el ruido, el plomo y otros me-
tales, el humo de tabaco. Poseen mayor susceptibilidad
a las enfermedades, trastornos del desarrollo (retraso
del crecimiento intrauterino, defectuosa respuesta in-
munitaria, malnutrición, abandono, entre otras).28
A continuación, se abordan, con las escasas informaciones dispo-

nibles, los problemas de salud detectados en algunas de las villas de
la Ciudad, relacionados con la contaminación de metales pesados y
con infecciones parasitarias. Se trata de un problema sanitario que
se entrecruza y, al mismo tiempo, es expresión y consecuencia de las
graves deficiencias que sufre una parte de la población de la CABA,
descriptas y analizadas en otros capítulos de este Anuario.
a. Villa 20
La Villa 20 aloja alrededor de 20.00029 personas y presenta una

situación específica y grave respecto de la salud ambiental. Desde
28 Ídem.
29 Censo Nacional de Población 2010, INDEC.
p. 145
CAPÍTULO 3
hace décadas, sus habitantes se encuentran expuestos a una situación

de riesgo y daño progresivo en virtud de la contaminación generada
por el “cementerio” de automóviles que se emplazaba en una fracción
de terreno aledaño a la villa.
La Defensoría del Pueblo alertó respecto de los riesgos a la salud

que conllevaba la existencia del “cementerio de autos” en diversas
Resoluciones30 por las que se reclamó a la Administración la erradi-
cación inmediata de los automóviles, la realización de estudios del
suelo a fin de establecer el grado de contaminación, la determinación
de los contaminantes a los que se encontraba expuesta la población
y la adopción de las medidas necesarias a fin de dar solución a la
problemática denunciada.
En el marco de diversas intervenciones y denuncias, se realizaron

sucesivos estudios epidemiológicos y socioambientales (2004-2007-
2008). Se presentan a continuación los resultados más recientes:
• En 2007, un estudio epidemiológico31 dio cuenta de que

el 35,5% de los niños evaluados —alojados en terrenos
lindantes con el cementerio— presentan valores de
plombemia en sangre iguales o mayores que 10 ug.32
Se informa, asimismo, sobre la detección de trastornos
madurativos evidentes en la población infantil y de otras
sintomatologías susceptibles de asociarse a intoxicación
por plomo.33
• En 2008, se realizó un relevamiento sobre Salud

Ambiental.34 La situación respecto al acceso a servicios
30 Defensoría del Pueblo, Resoluciones Nº 1948/00, 2336/06, 575/07, 1768/07, 539/08.

31 El estudio fue ordenado por el titular del Juzgado en lo Contencioso Administrativo y
Tributario Nº 2, del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el marco de
la causa “Asesoría Tutelar CAyT c/GCABA s/otros procesos incidentales”, Expte. Nº 12975/5.
32 Según el Center for Disease Control (EE.UU.) se consideran valores referenciales aceptables
en niños hasta 10 ug/dl.
33 Defensoría del Pueblo, Res. Nº 0990/08.
34 AA/VV “Informe de relevamiento de los problemas de salud ambiental encontrado en Villa
20”, realizado en colaboración por instituciones y organizaciones de la Villa 20, Equipo de Salud
del CESAC N° 18 y la Coordinación de Salud Ambiental, mimeo, 2008. Durante 2012 se realizó
una actualización de este informe, que no ha sido aún publicada, pero quienes realizaron el estudio
manifiestan que los datos encontrados han variado poco y que, en todo caso, se habían agravado
por el crecimiento poblacional del barrio. Citado por el Ministerio Público Tutelar, Documento
de Trabajo Nº 19, “Procesos de urbanización de villas de la CABA - Los casos de la Villa 19-
INTA, Villa 20 y Los Piletones”, febrero de 2014.
p. 146
en la CABA - 2015.
públicos y derechos se resume en los siguientes elemen-

tos: el 80% de las manzanas no presenta conexión regla-
mentaria de agua; si bien el 93% de las manzanas posee
cloacas, casi el 90% de ellas no son reglamentarias, es
decir que, cuando hay inundación, el sistema desborda y
que de forma paralela se utilizan pozos ciegos y servicios
de camión atmosférico; el 77% de las manzanas cuen-
ta con conexión de electricidad no reglamentaria y muy
precaria. También, es de suma gravedad la existencia de
postes pegados a hogares y de transformadores cercanos
a domicilios;35 el barrio no posee gas de red, se utilizan
principalmente garrafas (a excepción de la Parroquia, el
Centro de Salud, el Polo Educativo y algunas casas); el
servicio de recolección de basura es insuficiente en el
62% de las manzanas.
Por otra parte, en el mismo informe, el Ministerio Público

Tutelar destaca:
El barrio adolece de serias conculcaciones de derechos,

sobre todo, en lo referido al acceso a la salud, con un
CESAC sobrecargado, uno que no se ha concluido, ins-
tituciones sanitarias no específicas para la demanda y el
incumplimiento de una demanda de larga data de toda
la comuna: el Hospital General para Villa Lugano, como
también lo establece la Ley Nº 1769/05…36
A principios de 2011, según un informe de la Dirección Nacional

de Fiscalización de Desarmaderos y Autopartes, el 90% del predio se
hallaba liberado, producto de la compactación de 4242 vehículos; sin
embargo, no se realizaron las tareas de saneamiento.
En 2010 y en 2013, el Instituto Nacional de Tecnología

Industrial y la firma Green Cross, respectivamente, realizaron estu-
dios sobre el terreno:
35 En el transcurso de 2013 sucedieron numerosos incendios con consecuencias fatales, incluso

de niños.
36 MPT, Documento de Trabajo Nº 19, “Procesos de urbanización de villas de la CABA. Los
casos de Villa 19-INTA, Villa 20 y Los Piletones”, febrero de 2014, disponible en: asesoria.
jusbaires.gob.ar/.../informe_villas_2014_version_final_final_pd...
p. 147
CAPÍTULO 3
Ambos evidenciaron la existencia de contaminación por

metales pesados (plomo, cadmio, níquel, zinc, cobre, cromo
y manganeso) e hidrocarburos (combustible, aceite, líquido
de frenos, refrigerantes) en varias zonas del predio.37
Como es de público conocimiento, en febrero de 2014, ante la

inacción de las autoridades, la saturación y el crecimiento de la villa,
y la existencia de un proyecto que autorizaba su venta a través de la
Corporación Buenos Aires Sur S.E., ese terreno, sin haber sido sa-
neado, fue tomado por algunas familias provenientes principalmente
de la Villa 20. Las familias instaladas en el denominado Barrio Papa
Francisco fueron desalojadas violentamente por la fuerza pública en
agosto del mismo año.38
Los medios periodísticos reflejaron que la problemática continúa

sin solución, nueve meses después del desalojo:
[el terreno]…todavía contiene cientos de toneladas de

tierra contaminada por plomo, zinc y otros metales
pesados, además de hidrocarburos… aún no está en
condiciones de cobijar la construcción de viviendas
sociales, como se había establecido días después del
desalojo del predio, el 23 de agosto de 2014… El plan
de construcción de 500 viviendas está incluido en el
proyecto de urbanización de la Villa 20, que comenzó
en partes y que no se cumplirá antes de fin de año,
como lo había ordenado un fallo judicial de la jueza
Elena Liberatori tras el desalojo. Ese fallo, hizo saber
la Procuración General porteña, fue apelado y ese pla-
zo quedó suspendido.39
37 Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1796767-el-predio-papa-francisco-aun-esta-

contaminado-y-se-demora-la-urbanizacion.
38 El Ministerio Público de la Defensa estuvo en contacto permanente con las familias afectadas
y participó en las negociaciones a fin de asegurar que las propuestas habitacionales resolvieran
el problema de las personas en situación de calle respetando sus derechos, en una intervención
conjunta de defensores de ambos fueros.
39 Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1796767-el-predio-papa-francisco-aun-esta-
contaminado-y-se-demora-la-urbanizacion.
p. 148
en la CABA - 2015.
b. Villa 21-24
La Villa 21-24 está situada en el sur de la Ciudad y contaba en
2010 con 29.782 habitantes y, el NHT Zavaleta, con 2906 habitan-
tes, es decir, una población total para el conjunto de 32.688 personas
(Censo 2010), aunque existen estimaciones que elevan estas cifras a
casi 50.000 habitantes. Una parte de la villa, lindera con el Riachuelo
—el llamado Camino de Sirga—, se encuentra en proceso de reloca-
lización, en virtud de la ejecución de la “causa Mendoza”.40
Gran parte de la Villa se asienta sobre terrenos bajos, inundables,

que han sido rellenados con materiales de diverso origen —residuos
urbanos, industriales, escombros—. La población que reside espe-
cialmente en el área comprendida entre las calles Iguazú, Luján, vías
del Ferrocarril y Riachuelo, se incrementó notablemente en los últi-
mos años y está asentada sobre un antiguo basural.
La Autoridad de la Cuenca Matanza - Riachuelo (ACUMAR), a

través del Plan Sanitario de Emergencia (PSE), viene trabajando en el
reconocimiento de poblaciones vulnerables y del denominado “riesgo
ambiental”, su asistencia y seguimiento. En este marco, en 2012 se rea-
lizó una “Evaluación Integral de Salud en Áreas de Riesgo (EISAR)”41
en la Villa 21-24 y el NHT Zavaleta, efectuando un estudio epide-
miológico sobre niños, niñas y mujeres embarazadas en la zona de la
villa cercana al Riachuelo, conformado por 3996 viviendas.42
Nuevamente, los resultados fueron alarmantes: entre los más

destacables, las determinaciones de plomo en sangre capilar arro-
jaron un 25% de niños con valores superiores a los de referencia:
ciento setenta y un niños presentaron valores entre 5,1 y 9,9 ug/dl (el
21%) y treinta seis niños tuvieron valores ≥ 10ug/dl (el 4%).43
40 Ver expediente CSJN “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y
perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del río Matanza-Riachuelo)”, Expte.
Nº M 1569 XL, en el cual la Defensa Pública de la CABA patrocina a los pobladores afectados
por la ejecución del fallo (relocalizaciones, camino de sirga y otros).
41 Disponible en: http://www.acumar.gov.ar/pagina/1501/eisar-vigilancia-epidemiologica.
42 Se sensibilizaron 1349 hogares y se realizaron 1168 encuestas completas en niños. En el caso
de las mujeres embarazadas, 88 tuvieron evaluación toxicológica y 95, evaluación nutricional.
43 El 97% de los niños con plomo capilar elevado tiene valores comprendidos en el rango de 5,1
a 14 ug/dl. El 3% restante obtuvo valores entre 10 y 24 ug/dl. Ningún niño tuvo resultados de
25 ug/dl o más.
p. 149
CAPÍTULO 3
Del total de estos niños, el 71% corresponde al grupo etario de

0 a 3 años, lo que pone de manifiesto nuevamente que los niños
pequeños son los más vulnerables a la exposición al plomo. Del
mismo modo que sucede en otras evaluaciones realizadas, es ma-
yor la proporción de niños con niveles elevados de plomo en sangre
capilar que viven en condiciones más desfavorables (NBI, pobreza,
falta de provisión de agua segura y saneamiento, etc.).
También se evaluó el desarrollo psicomotor de los niños bajo estu-

dio. Para ello se utilizó una metodología específica —PRUNAPE—,44
que arrojó un resultado indiciario preocupante respecto de la asocia-
ción entre el trastorno de desarrollo y la contaminación con plomo:
Del 25,1% de los niños que presentó niveles de plomo

por encima de 5 ug/dl (198/786), el 27,7% no pasa-
ron la Prunape (54/198). Este porcentaje es superior
al 23,9% de niños que no pasaron la Prunape y po-
seen niveles de plomo capilar por debajo de los valores
de referencia. (…) Descriptivamente se observa una
tendencia a aumentar el porcentaje de fracaso en la
Prunape a medida que los niveles de plomo en san-
gre capilar son más elevados, sin que esto signifique
una relación de causalidad. El plomo puede asociarse
en forma directa a problemas de desarrollo en niños.
El plomo afecta la conducción nerviosa, y los niños
con altos niveles de plomo pueden tener retardo del
desarrollo, especialmente su desarrollo cognitivo. La
asociación entre altos niveles de plomo y resultados
PRUNAPE puede deberse también porque los niños
con altos niveles de plomo comparten determinantes
ambientales que también afectan el desarrollo.
También se estudiaron aspectos nutricionales. En particular, el

estudio referido concluyó esto:
Para los niños menores de 2 años, la Villa 21-24 regis-

tró una prevalencia de anemia del 32,1% y el 19,1%
44 PRUNAPE: La Prueba Nacional de Pesquisa es un instrumento para la detección de

problemas del desarrollo psicomotor en niños menores de seis años. Ha sido preparada por el
Servicio de Crecimiento y Desarrollo del Hospital Garrahan.
p. 150
en la CABA - 2015.
para los mayores de 2 a 5 años. Es de destacar que,

para el grupo de 2 a 5 años, la prevalencia observada
fue más alta que la observada en la ENUDPAT I y II.45
El 30,2% de los niños con anemia son indigentes.
c. Otras villas y asentamientos de la Cuenca Matanza-

Riachuelo
La ACUMAR también realizó estudios epidemiológi-
cos en otras villas y asentamientos más pequeños de la Cuenca
Matanza - Riachuelo: la Villa 26, el Asentamiento Magaldi y el
Asentamiento Luján.
Los hallazgos de las tres investigaciones dan cuenta de una situa-

ción similar a los de la Villa 21-24 —aunque son menos agudos—.
Los datos para las tres localizaciones son: el 16,8% de los niños pre-
sentaron plomo en sangre capilar en valores superiores a los de refe-
rencia; el 17,9% de los niños tiene anemia; el 20,2% de los niños no
superó la prueba de desarrollo psicomotor (PRUNAPE)
Las conclusiones generales del Estudio Eisar refieren:
…cuando analizamos los determinantes socioam-

bientales presentes en los niños que tienen niveles
elevados de plomo en sangre capilar, pudimos obser-
var que aquellos niños que viven en condiciones más
desfavorables son los más vulnerables a la exposición a
los contaminantes ambientales como el plomo. Dadas
las condiciones y antecedentes del sitio, la presencia
de los contaminantes en el ambiente externo y do-
miciliario tiene orígenes diversos; el asentamiento de
población sobre estos sitios los expone al contacto con
los contaminantes por diferentes rutas de exposición.
45 Estudio de nutrición, desarrollo psicomotor y análisis toxicológico, ACUMAR, 2010,

disponible en: http://www.acumar.gov.ar/pagina/1513/enudpat2-red-atencion.
p. 151
CAPÍTULO 3
La Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la UBA realizó

un estudio epidemiológico46 sobre parasitosis entre los habitantes de
la Villa 21-24 entre 2005 y 2006.
La situación descripta en los resultados es dramática: el 83,3%

de las personas estudiadas está afectada por alguna parasitosis. El
poliparasitismo —es decir, la presencia simultánea de más de dos
bacterias— fue constatada en el 52,7% de las personas estudiadas.
En la mayoría de los casos, los niños presentaban uno (el 31%) o dos
parásitos (el 29%), aunque el máximo número de especies parasita-
rias detectadas en un mismo individuo ascendió a seis.
La mayoría de los parásitos diagnosticados son transmitidos me-

diante la ingestión de aguas contaminadas, o verduras crudas mal
lavadas, o lavadas con aguas microbiológicamente no aptas para
su consumo. “Esta realidad llevó a postular la hipótesis de que esta
alta prevalencia se debía a la contaminación del agua utilizada para
el consumo, ya que por referencia de los propios habitantes en esta
población no es común el hábito de ingerir verduras crudas.”
Según el estudio, el 37,1% de las viviendas posee conexión de

agua directa al caño maestro de provisión de agua corriente, mien-
tras que en el 46,4% la conexión de agua es compartida, es decir, el
suministro de agua proviene de la conexión de otro vecino. Las co-
nexiones compartidas de agua, que constituyen la mayor proporción
de las presentes en la Villa 21-24, suelen hacerse con mangueras u
otros materiales no apropiados para este fin, por lo cual son comunes
las filtraciones, lo que aumenta la probabilidad de contaminación
fecal del agua que transportan.
Por otra parte, los resultados muestran más alta prevalencia de

parasitosis en los niños que habitan casas cuyo baño se ubica en el
exterior de estas (el 17,9% de las viviendas), probablemente, por-
que están expuestos más tiempo al contacto con tierra. También
el tipo de desagüe del baño mostró asociación con la parasitosis,
46 GARBOSSA, G., et. ál., “Social and environmental health determinants and their relationship
with parasitic diseases in asymptomatic children from a shantytown in Buenos Aires, Argentina”,
en: Pathogens and Global Health, Vol. 107, Nº 3, 2013.
p. 152
en la CABA - 2015.
lo que aumentó la probabilidad de contagio en las viviendas que

carecen de cloacas.
El análisis reveló que el pasillo de acceso a la vivienda es de ma-

terial (el 56,5%), tierra (el 26,4%) o mixto (el 17,1%) y se encharca
en el 62,6% de los casos. “En trabajos realizados en paralelo con esta
investigación, Naveda y Col. (2005) encontraron un alto porcentaje
de parásitos en muestras de tierra y de agua de charcos de los pasillos
de la villa.”
También deben ser tenidas en cuenta las características del terre-

no sobre el que se encuentran construidos los hogares.
El 33,5% de las viviendas está construido sobre te-

rrenos inundables por la lluvia. A su vez, en el 86,9%
de los terrenos hay pozos ciegos, en uso o en desuso,
de los cuales el 10% queda tapado por el agua cuando
llueve. Este hecho puede ayudar a diseminar la conta-
minación fecal en los terrenos… En concordancia con
esta hipótesis, las infecciones por parásitos intestina-
les que son diseminados con el agua resultaron aso-
ciadas con la localización de las casas sobre terrenos
inundables.
Se debería también tener en cuenta que el sistema de

alcantarillado precario fue construido por los vecinos,
empleando tuberías para depositar los excrementos a
través de una red cisterna ubicada en los pasillos de
la villa, que finalmente desembocan en la alcantari-
lla principal fuera de la Villa 21-24 o en Riachuelo.
Tubos de drenaje abiertos y pozos sépticos destapa-
dos fueron observados con frecuencia a lo largo de
los corredores y son otros determinantes de la salud
ambiental de los niños.
En conclusión, las condiciones de vivienda de mala calidad y la

inexistencia o deficiencia de equipamiento urbano (cloacas, conexio-
nes adecuadas de agua potable, alcantarillado, calles) se asocian con
muchos problemas de salud en niños. Los determinantes de la salud
ambiental más relevantes que contribuyen a las parasitosis fueron los
relacionados con la eliminación de excretas y la provisión de agua. El
p. 153
CAPÍTULO 3
alto riesgo relativo de habitar una casa con drenaje al pozo negro su-
giere que intervenciones en este nivel podrían reducir la prevalencia
de infecciones con parásitos feco-orales.
3. Contaminación por múltiples factores: el caso del

Elefante Blanco.
El Elefante Blanco es un edificio abandonado, que fue proyec-

tado en la década del 50 como el hospital más grande de América
Latina. Se encuentra en el predio de Piedrabuena y Eva Perón, en el
corazón de la Villa 15, conocida como Ciudad Oculta, situada en la
Comuna 8 de la Ciudad de Buenos Aires.
Es frecuente que sus habitantes padezcan enfermedades provo-

cadas por la acumulación de basura y agua en los dos subsuelos del
edificio, patios, huecos de los ascensores y escaleras.47 La contamina-
ción ambiental se ve agravada porque las cloacas no vierten en la red,
sino en el basural del subsuelo del edificio.
Un grupo de habitantes, encabezados por el Sr. Serra y patrocina-

do por la Defensoría General, presentó un amparo colectivo en 2013
para peticionar mejoras sanitarias y la provisión de servicios básicos.
Varios informes agregados a la causa constataron que en el centro

de salud más cercano se realizan unas 3500 consultas mensuales, y los
mayores problemas se relacionan con afecciones respiratorias, intesti-
nales y de la piel. Según un relevamiento realizado por el Centro de
Salud y Acción Comunitaria (CESAC), que depende del Hospital
Santojanni, durante el tercer trimestre de 2013, entre los habitantes
del edificio se detectaron 119 casos de bronquiolitis; 91 de asma; 39 de
neumonía; 98 de diarrea, y 108 de infecciones de la piel.
El Juzgado Contencioso, Administrativo y Tributario Nº 4 dictó

una medida cautelar que aún no se ha cumplido completamente.
Este caso ha sido abordado en profundidad en la Revista

Institucional de la Defensa Pública de la CABA, Año 6, Número 8, de
47 Informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA, actas Acción Comunitaria Nº 5.
p. 154
en la CABA - 2015.
febrero de 2016: “El caso ‘Serra’ y la vida en el Elefante Blanco. No

es solo el edificio, son las personas”. En esa edición, se incluyen trece
artículos sobre el caso “Serra Gustavo c/GCABA s/amparo (art. 14,
CCABA)” Expte. Nº A84469-2013/0.
V. El sistema de salud (art. 21.1 CCABA) y la Ley Nº 153.
1. Organización sanitaria y servicios públicos de salud en

la Ciudad
La Ciudad de Buenos Aires cuenta con una muy extendida red

de servicios de salud, con un fuerte sesgo hospitalario: 29 hospitales
públicos con internación, que poseen en su conjunto un promedio
de 7066 camas disponibles para 2012.48 Esto representa una relación
de una cama pública por cada 71 habitantes que poseen solo cober-
tura del subsector público (sin cobertura de obra social o privada),
muy por encima de otras jurisdicciones, por ejemplo, la Provincia de
Buenos Aires (una cama por cada 161 habitantes).49
En el primer nivel de atención, la Ciudad cuenta con 4550 Centros

de Salud Comunitarios (CESAC) y 38 centros médicos barriales.
Esto suma 83 efectores (CAPS, Centros de Atención Primaria de
la Salud). En la CABA, la relación CAPS/habitante con cobertura
solo del subsector público es de uno por cada 6031 habitantes,51 en
tanto que la Provincia de Buenos Aires cuenta con 1083 efectores
del primer nivel de atención con una relación de un CAPS cada
3037 habitantes.
El estado de la salud pública afecta de manera directa a los grupos

vulnerables, ya que estos son los principales usuarios de los servicios
48 Anuario Estadístico 2013. GCABA.

49 Cálculos realizados en base a información del Anuario Estadístico CABA 2013 y Ministerio de
Salud de la Provincia Buenos Aires. Estadísticas.
50 De estos centros, 41 funcionan como CESAC y el resto son centros de salud mental y
odontológicos.
51 De acuerdo con el listado de efectores disponible en la página web del GCABA y la población
con cobertura solo pública.
p. 155
CAPÍTULO 3
del sector público. Tal como puede observarse en el Cuadro Nº 6, la

población que reside en las zonas más pobres de la Ciudad, en parti-
cular en las comunas 1, 3, 4, 7, 8 y 9, depende en mayor medida de los
servicios de salud brindados por los hospitales y centros de salud pú-
blicos, y coincide con los niveles más elevados de mortalidad infantil.
2. Las prescripciones normativas y el funcionamiento del

sistema de salud de la CABA
La CCABA establece que el área estatal se organiza y desarrolla

conforme a la estrategia de atención primaria, con la constitución
de redes y niveles de atención, jerarquizando el primer nivel (art.
21.2.). En consonancia, la Ley Básica de Salud (Nº 153/99) dispone
la organización del sistema de salud en niveles de atención “catego-
rizados por capacidades de resolución”, definiendo al primer nivel de
atención como aquel que “comprende todas las acciones y servicios
destinados a la promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, re-
habilitación, en especialidades básicas y modalidades ambulatorias”
(art. 18). El art. 19 define que el primer nivel de atención (la base
del sistema) debe:
“Constituir la puerta de entrada principal y el área de seguimien-

to de las personas en las redes de atención; coordinar e implementar
en su ámbito el sistema de información y vigilancia epidemiológica
y sanitaria; garantizar la formación de equipos interdisciplinarios
e intersectoriales; realizar las acciones de promoción, prevención,
atención ambulatoria, incluyendo la internación domiciliaria, y to-
das aquellas comprendidas en el primer nivel según la capacidad de
resolución establecida para cada efector; promover la participación
comunitaria; garantizar a las personas la capacidad de resolución
adecuada a sus necesidades de atención, estableciendo articulaciones
horizontales y con los otros niveles, con criterio de redes y mecanis-
mos de referencia y contrarreferencia; elaborar el anteproyecto de
presupuesto basado en la programación de actividades; identificar la
cobertura de las personas y efectuar la facturación a terceros respon-
sables de acuerdo a los mecanismos que se establezcan”.
El sistema de salud en la Ciudad mantiene un fuerte sesgo

hospitalo-céntrico que se ve agravado por serios problemas de
p. 156
en la CABA - 2015.
organización, gestión e inversión en los hospitales. En conse-

cuencia, a los déficits de la prevención hay que agregarles los pro-
blemas de atención de la “enfermedad”.
La Defensoría del Pueblo afirma:
Muchos de los obstáculos que atentan contra el cum-

plimiento de las obligaciones que recaen en el Estado
son producto del anárquico funcionamiento del sis-
tema. Otras situaciones planteadas tienen directa
vinculación con la falta de recursos humanos, falta de
entrenamiento y capacitación de estos acerca de los
derechos que deben tutelar y que se traduce en malos
tratos o falta de información al usuario; falta de medi-
das de seguridad para hospitales, deficiente manteni-
miento; deficientes mecanismos de control.52
Por su parte, el Ministerio Público Tutelar señalaba, en octubre

de 2012, entre las principales deficiencias en los servicios de salud
el primer nivel de atención (CESAC) en la zona sur de la CABA:
1. Insuficiencia de cobertura profesional en las áreas

de: pediatría, salud mental infantil (psicología, psico-
pedagogía y psiquiatría), trabajo social y fonoaudiolo-
gía; 2. Escasez de actividades de prevención y promo-
ción de la salud; 3. Inexistencia de acciones específicas
desde el primer nivel de atención de la salud respecto
a la problemática de adicciones.53
3. La utilización de los servicios de salud porteños y sus

principales déficits
En el Cuadro Nº 6 se puede advertir la proporción de ciudada-

nos porteños que utiliza en exclusividad el sistema de salud público
52 Diagnósticos 1: la vigencia de los Derechos Humanos en la Ciudad de Buenos Aires a la luz del
derecho supranacional, 1a Ed., Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
Buenos Aires, 2009.
53 MPT, Documento de Trabajo Nº 15, octubre de 2012, “La salud en la zona sur de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, un derecho vulnerado. Una mirada del primer nivel de atención de la
salud de niños/as, adolescentes, y personas afectadas en su salud mental”.
p. 157
CAPÍTULO 3
y la correlación positiva existente entre mayor uso de sus servicios y

las condiciones de pobreza. En efecto, las comunas que concentran
los indicadores que caracterizan a los sectores desaventajados son las
que muestran una mayor dependencia de los servicios públicos de
salud para resolver sus problemas en este aspecto.
Cabe señalar que dentro del 17,8% de la población porteña que

utiliza solo el sistema público, el grupo de menores de 19 años al-
canza una proporción del 27,9%.54 Y lo mismo ocurre en las familias
situadas en el primer quintil de ingresos, el 48,6% depende del siste-
ma público para sus problemas de salud.55
Por tanto, a los problemas estructurales que sufre esta población

(déficit habitacional, deficiencias en los servicios públicos, problemas
de ingresos y precarización laboral), se suman los problemas de acceso
y calidad de los servicios de salud, lo que termina conformando un
entramado de necesidades no satisfechas que afectan integralmente
y en profundidad los derechos básicos de estos sectores ciudadanos.
54 EAH 2014, disponible en: http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/

EAH/cuadros_basicos/2014_tabulados_basicos_provisorios.pdf
55 “El acceso a la salud en la Ciudad de Buenos Aires. EAH 2012”, enero de 2014, Dirección de
Estadística y Censos del GCABA.
p. 158
en la CABA - 2015.
Cuadro Nº 5: Distribución porcentual de la población por tipo de

cobertura médica, según la comuna. CABA, 2014.
Afiliado a algún sistema de

Comuna Solo sistema público
salud no público
Total 17,8 82,2
1 28,9 71,1
2 3,5 96,5
3 21,0 79,0
4 34,0 66,0
5 11,0 89,0
6 7,6 92,4
7 25,1 74,9
8 40,0 60,0
9 32,0 68,0
10 16,5 83,5
11 9,7 90,3
12 9,0 91,0
13 3,5 96,5
14 5,3 94,7
15 17,9 82,1
Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCABA).
EAH 2014.
4. Mortalidad infantil y Servicios de Neonatología en la

CABA
Las Comunas 1, 3, 4, 7, 8 y 9 están incluidas en las Regiones

Sanitarias I y II que concentran la mayor cantidad de efectores. Por
lo tanto, resulta de interés hacer foco en esas Regiones Sanitarias y
en su capacidad resolutiva y de calidad de atención.
• Hospitales Generales y especializados en Salud

Materno Infantil: Hospital Dr. Cosme Argerich;
Hospital José M. Ramos Mejía; Hospital José María
Penna; Hospital de Niños Pedro de Elizalde; Hospital
de Pediatría Juan P. Garrahan; Hospital Materno Infantil
p. 159
CAPÍTULO 3
Ramón Sardá; Hospital Dr. Teodoro Álvarez; Hospital F.

Santojanni y Hospital Parmenio T. Piñero.
• Hospitales especializados: Hospital de Enfermedades

Infecciosas Francisco J. Muñiz, Hospital de
Gastroenterología Dr. Carlos B. Udaondo, Hospital de
Odontología Infantil B. Quinquela Martín, Hospital
de Rehabilitación Respiratoria María Ferrer, Hospital
Oftalmológico Santa Lucía.
• Primer nivel de atención: Centros de Salud y Acción

Comunitaria (CESAC): 32, 39, 10, 30, 35, 8,1, 16, 9, 15
y 41 (Comuna 4), y 5, 7, 18, 29, 28, 3, 6, 24, 19, 20,31 y
40 (Comuna 8).
Específicamente, en lo que se refiere a la salud neonatal, al re-

conocer los pobres resultados obtenidos en materia de disminu-
ción de la mortalidad neonatal —y admitir implícitamente graves
problemas en la organización del sistema y en la capacidad re-
solutiva de muchos servicios de salud—,56 el Ministerio de Salud
porteño dictó la Resolución Nº 1137-MSGC-11, que estable-
ce la “Regionalización de la Atención Neonatológica” y designa
como Hospitales Referentes de la Regionalización de la Atención
Neonatológica en los Hospitales Públicos del GCABA a los
Hospitales Cosme Argerich, Carlos Durand, Juan A. Fernández,
Santojanni y Ramón Sardá.
Ante la alarma que suscitó el aumento de la mortalidad infantil,

la Alianza Argentina para la Salud de la Madre, el Recién Nacido y
el Niño (ASUMEN, conformada por catorce instituciones relevan-
tes, como la Sociedad Argentina de Pediatría, la Academia Nacional
de Medicina, la Sociedad Argentina de Terapia Intensiva y la
Organización Panamericana de la Salud) puso el foco en el deficiente
funcionamiento del sistema de salud en la Ciudad y exigió declarar la
emergencia sanitaria neonatal en la Ciudad de Buenos Aires.
56 El Ministerio de Salud de la Nación impulsa activamente la regionalización de la atención

perinatal como política sanitaria tendiente a la disminución de la mortalidad infantil. Ver:
“Regionalización de la atención perinatal”, Documentos, abril de 2011, disponible en: http://
publicaciones.ops.org.ar/publicaciones/otras%20pub/RegAtencionPerinatal.pdf.
p. 160
en la CABA - 2015.
En vista del aumento de la tasa de mortalidad infantil en 2011 en

la Ciudad de Buenos Aires y de la falta de ejecución de la Resolución
Nº 1137 de su Ministerio de Salud sobre la regionalización de la
atención perinatal, ASUMEN solicita a la Legislatura que decrete la
emergencia sanitaria en neonatología.
Esto “apunta a lograr el inmediato nombramiento de al menos

200 enfermeros/as en neonatología para cubrir el 50 por ciento del
déficit actual”, “comenzar el Programa de Regionalización de los
Servicios” y “reformular las horas médicas (menos guardias y más
cargos de planta)”, lo cual “permitiría una reducción de la mortali-
dad neonatal de un 30 a 40 por ciento en los próximos cinco años”.
La reforma de la organización del sistema, que debería tener

como consecuencia la optimización en el uso de los recursos físicos
y humanos, y mejores resultados en la salud de la población, aún no
se llevó a cabo.
Así lo constató el Ministerio Público Tutelar (MPT) en una in-

vestigación desarrollada en los hospitales públicos de la Ciudad:
De las entrevistas mantenidas con Directores y Jefes

de Servicio de Neonatología de los Hospitales de la
Ciudad de Buenos Aires, así como de la información
oficial cursada desde los 12 Hospitales que cuentan
con Maternidad y Servicio de Neonatología, surge que
la Resolución Nº 1137 nunca fue implementada…57
En este marco, el MPT advirtió en 2014:
La situación de crisis neonatal que atraviesa el

sistema de salud de la Ciudad es producto de la
inacción y la falta de progresividad en el diseño
e implementación de políticas públicas adecuadas
y ajustadas a los parámetros que de manera in-
discutida —a nivel nacional e internacional— im-
plican un mayor aprovechamiento de los recursos
57 MPT, Documento de Trabajo Nº 18, “Mortalidad infantil y regionalización de la atención

neonatal en la Ciudad de Buenos Aires”, febrero de 2014, disponible en: http://asesoria.jusbaires.
gob.ar/sites/default/files/informe_neonatologia_version_publicada_pdf_18_03_2014.pdf.
p. 161
CAPÍTULO 3
disponibles para mejorar la atención de los niños y

niñas recién nacidos/as, y sus expectativas de vida.
El estancamiento de la tasa de mortalidad infan-
til e incluso su aumento en el último período que
registra datos oficiales advierten sobre las conse-
cuencias que tiene la inacción del gobierno local
y la urgencia que tiene el desarrollo de medidas
adecuadas para el mejor aprovechamiento de los
recursos existentes.58
Entre los numerosos déficits encontrados, enumera: gran déficit

de médicos neonatólogos y de enfermeras especializadas;59 nume-
rosas dificultades para efectivizar derivaciones de neonatos, dada
la falta de estructura dentro del SAME para el traslado neonatal;60
falta de implementación de la regionalización de los servicios de
neonatología para facilitar los procesos de derivación prevista por la
normativa vigente; suspensión del sistema de interconsulta en car-
diología ambulante.
En conclusión, se observa una falta de vigencia real de las nor-

mas que sustentan el Derecho Humano a la salud en el sector pú-
blico. Las obligaciones pendientes se relacionan con la baja priori-
dad política que se refleja en la asignación presupuestaria y con las
graves deficiencias en la gestión y organización. Ello se traduce en
la insuficiencia en cantidad, calidad y oportunidad de los servicios
58 MPT, disponible en: http://mptutelar.gob.ar//sites/default/files/informe_neonatologia_

version_publicada_pdf_18_03_2014.pdf.
59 “Si bien la Resolución Nº 1137 establecía incorporar 204 enfermeros/as (189 para hospitales
generales y la Maternidad Sardá, y 16 para los hospitales pediátricos) para cubrir la mitad del
déficit de enfermería registrado, ello no se ha cumplido hasta el día de la fecha… Si comparamos
la dotación de personal de enfermería existente en cada hospital al momento de firmarse
la mencionada resolución en julio de 2011 con la dotación de enfermería en 2013 (según la
información provista por los propios hospitales), encontramos que, en el transcurso de dos años,
la situación no se ha modificado de manera significativa”, MPT, op. cit.
60 “Tanto en el esquema de la regionalización que establece la Res. Nº 1137/2011 como en
el esquema actual, contar con un adecuado servicio de transporte neonatal resulta de vital
importancia para realizar las derivaciones, según el nivel de especialización del efector, acorde
con la gravedad de cada caso. Ello requiere tanto una unidad de traslado equipada como personal
médico. Respecto de los recursos materiales, no existen mayores problemas. La Ciudad de Buenos
Aires cuenta con dos unidades de traslado neonatal equipadas con Unidad de Terapia Intensiva
Neonatal e incubadora. Nuevamente, nos encontramos con que el problema reside en la provisión
de recursos humanos, específicamente médicos neonatólogos responsables del traslado. Ello
constituye un retroceso en la política pública local en la medida en que siete años atrás la Ciudad
constituyó un equipo de médicos para el traslado neonatal que en la actualidad se encuentra
desmantelado”, MPT, op. cit.
p. 162
en la CABA - 2015.
prestados y en la falta de control del funcionamiento del sistema y

de las prestaciones que brinda. El incremento de la mortalidad in-
fantil en la Ciudad tiene una amplia vinculación con este conjunto
de acciones y omisiones del GCABA.
VI. El presupuesto de salud
1. Asignación de recursos regresiva
Un elemento inequívoco para estimar el grado de prioridad

otorgado a una política pública es su asignación presupuestaria.
Si analizamos muy sucintamente el presupuesto de la Ciudad para
esta función, resultan significativos los siguientes hallazgos: el
Presupuesto Total de la función Salud fue en 2014 de 12.527,36
millones de pesos y el aprobado para 2015 de 16.664 millones de
pesos. En ambos años, la participación de Salud en el Presupuesto
Total de la CABA fue el más bajo de la serie histórica: en 2014 el
ejecutado de Salud representó el 19,25% del total ejecutado por
el GCABA y en 2015, el Presupuesto Sancionado representó el
19,45%, cuando hasta 2013 siempre superó el 20%:
Gráfico Nº 5: Presupuesto de la Función Salud sobre Presupuesto

Total. CABA - 2008 - 2015.
Fuente: elaboración propia en base a Leyes de presupuesto 2008-2015 e Informes de

Ejecución GCABA 2008-2014.
p. 163
CAPÍTULO 3
Por otra parte, es posible también comparar los incrementos in-

teranuales del Presupuesto Total del GCABA, con lo asignado y eje-
cutado en la función Salud. Tal como puede apreciarse en el Gráfico
Nº 6, en los años 2010, 2013 y 2014 el incremento interanual de la
función Salud fue menor en más de diez puntos porcentuales res-
pecto del incremento del presupuesto global de la CABA:
Gráfico Nº 6: Comparación de la evolución del Presupuesto Total

CABA y Salud 2009 - 2014. Base Ejecutado.
Fuente: elaboración propia en base Informes de Ejecución GCABA 2008-2014.
Como ya se ha dicho, la alta proporción de gastos corrientes (so-

bre todo en recursos humanos) determina que las variaciones sean
menores y los porcentajes de ejecución sean muy altos. Por ello es
interesante observar la evolución de los gastos no corrientes, asocia-
dos a inversiones para mejorar la cobertura y calidad de los servicios.
p. 164
en la CABA - 2015.
Gráfico Nº 7: Infraestructura y Equipamiento Sanitarios (Programa

22) Porcentaje sobre Presupuesto Total de Salud 2008 - 2015.
Fuente: elaboración propia en base a Leyes de Presupuesto 2008-2015 e Informes de

En el caso de la inversión en Infraestructura y Equipamiento

Sanitario, en el Gráfico Nº 7 queda en evidencia una muy importan-
te retracción de la inversión en los últimos años y una muy acentuada
subejecución del presupuesto.
Resulta evidente que el presupuesto para Infraestructura y

Equipamiento Sanitarios tiene un carácter regresivo, si conside-
ramos los montos asignados y ejecutados.
En valores constantes,61 tal como puede observarse en el Cuadro

Nº 6, se ejecutaron treinta y un millones de pesos menos en 2014
que en 2008.
Los porcentajes de subejecución para los mismos años fueron

siempre mayores al 40% (con un pico de más del 80% en 2010). Solo
en 2014, se produce un incremento del presupuesto y una mejora en
la ejecución, pero con valores reales mucho menores.
61 Para el ajuste a valores constantes, se deflactó utilizando el Índice de Costos de la Construcción,

INDEC.
p. 165
CAPÍTULO 3
Cuadro Nº 6: Infraestructura y Equipamiento, en pesos

constantes. Año Base 2008. CABA - 2008 - 2014.
Año Sancionado Vigente Ejecutado
2008 244.541.550 139.462.460 105.324.095
2009 180.303.721 65.215.795 57.653.413
2010 116.004.116 53.555.349 23.435.361
2011 75.402.633 61.007.756 31.260.351
2012 75.155.837 53.865.996 41.798.635
2013 65.121.224 48.304.350 37.515.875
2014 79.256.422 95.919.059 74.188.826
Fuente: elaboración propia en base a Leyes de Presupuesto 2008-2015 e Informes de

2. Las consecuencias de la limitación de recursos y los

problemas organizativos en el derecho a la salud de los
usuarios
La regresividad presupuestaria en general y la reiterada desinver-

sión en infraestructura y equipamiento pueden explicar el deterioro
de la infraestructura y del equipamiento sanitario y las dificultades
con los profesionales de la salud, que han sido puestos de manifiesto
por diferentes actores públicos o no gubernamentales durante los
últimos años.
• En tal sentido, la Defensoría del Pueblo ha señalado:

[La] carencia de profesionales hace habitual la reprogra-
mación de las cirugías y ello obliga a repetir los estudios
prequirúrgicos o a prolongar las internaciones previas a
las operaciones… A esto se agregan los frecuentes desper-
fectos de la aparatología y las dificultades para repararla o
reponerla; así como la falta de reactivos para realizar estu-
dios de laboratorio y diagnóstico por imágenes. Otra cau-
sa de malestar para los usuarios es la insuficiente disponi-
bilidad de turnos por día y por especialidad, circunstancia
que los obliga a concurrir de madrugada para obtener el
p. 166
en la CABA - 2015.
número que los habilite a ser atendidos en los consul-

torios externos tras soportar largas esperas... En cuanto
a los recursos físicos, la precariedad es notable. Hubo
reclamos por el posible cierre de un pabellón del Borda,
debido a una fuga de gas y a fallas edilicias; por falta de
higiene en el Argerich, en el Rivadavia, en el Udaondo y
en el Zubizarreta, entre otros; por aparatología hospitala-
ria fuera de servicio en el oftalmológico Santa Lucía, en
el Ramos Mejía, en el Penna, en el Álvarez, en el Piñero,
en el Marie Curie y en el Tornú.62
En octubre de 2014, se publicó un nuevo informe63 relativo a de-

moras en los turnos de cirugías, definido como “un grave problema
que afecta a la gran mayoría de pacientes que requieren ser interve-
nidos en los hospitales dependientes del Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires”. En él se señala que cuando los pacientes ingresan en
el hospital en situación de urgencia, la atención quirúrgica se resuel-
ve de inmediato, mientras que:
quienes presentan situaciones que no corresponden a

urgencias quirúrgicas deben esperar largos períodos de
tiempo desconociendo el nivel de prioridad en que se
encuentran, soportando la postergación de la cirugía por
varios meses e incluso años, lo que hace que en ciertas
situaciones accedan a ella con un importante nivel de
deterioro en su salud… Es común que los enfermos de-
ban concurrir semanalmente al hospital para obtener un
turno de cirugía. En los cuadros de mayor gravedad, los
pacientes son internados por largos períodos a la espera
de ser operados, mientras que a otros se los interna el día
previo a la fecha de intervención para ser dados de alta al
día siguiente porque el hospital necesitó dar prioridad a
la urgencia, cuestión que compromete la disponibilidad
de camas de internación en unidad de Terapia Intensiva
y en salas generales para su recuperación.
Además de la falta de anestesistas como la principal causa de las

demoras quirúrgicas, otro de los motivos importantes que incide en las
demoras para la realización de cirugías son los cierres de quirófanos:
62 Disponible en: http://www.defensoria.org.ar/publicaciones/newsletter.php.

63 Disponible en: http://www.defensoria.org.ar/wpnoticiasphp/noticias.php?id=1886.
p. 167
CAPÍTULO 3
De acuerdo con un relevamiento de la Defensoría, el

Hospital Argerich cuenta actualmente con 12 quirófa-
nos funcionando. Sin embargo, estos se encuentran suje-
tos a la disponibilidad diaria de anestesistas. El hospital
Fernández posee ocho quirófanos funcionando, dos en
reparación y dos para maternidad. En los hospitales Vélez
Sarsfield, Tornú y Durand, los quirófanos se encuentran
habilitados en su totalidad. Los hospitales Ramos Mejía
y Pirovano no informaron su situación. La falta de man-
tenimiento o renovación de aparatología obsoleta apor-
ta otro obstáculo importante... La escasez de camas de
Terapia Intensiva influye también negativamente para
que las intervenciones quirúrgicas más complejas se efec-
túen en los tiempos oportunos.
El informe concluye que, pese a todas las dificultades mencio-

nadas, “no se evidencian estrategias de articulación e intercambio
que permitan potenciar los recursos del sistema, ni normas de fun-
cionamiento o procedimientos de derivaciones institucionalizadas
que den cuenta de un sistema de trabajo en red”.
La Defensoría del Pueblo también reclamó, a fines de 2013, so-

bre la deficiente infraestructura de la sala de guardia en el Hospital
General de Agudos Dr. Teodoro Álvarez, que produce una defec-
tuosa prestación de los servicios de Emergencias, motivada prin-
cipalmente por: a) escasa superficie del espacio físico destinado a
las prestaciones de la guardia, con el consecuente hacinamiento del
personal y pacientes; b) dispersión de las especialidades; c) ubicación
de la Guardia en un sector interior del hospital, alejado de los dos
accesos de la calle Aranguren; d) inexistencia de salida de emer-
gencia; e) carencia de sistema de oxígeno central, y f ) atención de
pacientes en pasillos por falta de espacio.64
En tanto, la Auditoría General de la Ciudad (AGCABA) ela-

boró varios dictámenes en los últimos años sobre las condiciones de
funcionamiento del sistema de salud porteño:
• Hospital de Niños Pedro de Elizalde: El esfuerzo que

la gestión del hospital realiza día tras día para optimi-
64 Disponible en: http://lafabricaportena.com/salud/balance-de-la-salud-publica-en-la-ciudad-

de-buenos-aires/#.U2fWXOQyLVA.
p. 168
en la CABA - 2015.
zar la atención debe ser acompañado por una eficiente

distribución de los recursos humanos y por una gestión
del Nivel Central que acelere los procedimientos de con-
cursos y nombramientos a fin de subsanar los problemas
observados en la dotación de recursos humanos, así como
los vinculados al instrumental e insumos, que permita la
real apertura del turno vespertino, la inauguración de la
sala pediátrica de Salud Mental terminada de construir
en febrero y también el aprovechamiento de los quiró-
fanos con el fin de evitar las demoras que se detectaron,
afectando la salud de los pacientes. 65
• Centro de Salud Integral Dra. Cecilia Grierson, em-

plazado en la Comuna 8: Desarrolla sus actividades en el
marco de una organización sanitaria que aún no ha logra-
do definir su visión estratégica dentro del sistema de sa-
lud de la Ciudad, debido a la falta de resolución de su si-
tuación jurídica. Su organización funcional responde a las
características de un efector del primer nivel de atención,
pero, a diferencia de los CESAC, cuenta con partida pre-
supuestaria específica, especialidades y áreas de apoyo que
lo diferencian y superan las ofrecidas por estos, respon-
diendo a una mayor complejidad, pero sin dar respuesta a
las situaciones que determinaron su creación en el marco
de la Ley Nº 1769/05 y su decreto reglamentario… El
Centro no cuenta con laboratorio instalado ni sector de
Guardia mínima constituido en esta etapa. Hay especia-
lidades con elevada proporción de profesionales como
suplentes de guardia (Traumatología, Dermatología,
Otorrinolaringología, Oftalmología, Farmacia, entre
otras) y también es insuficiente la dotación de personal
administrativo. Estas limitaciones impiden el cumpli-
miento del Plan Médico aprobado.66
• Informe sobre Cirugía Infantil de Alta Complejidad

(2010), que cubre el análisis de los hospitales pediátri-
cos de la Ciudad, señala: “...la falta de una planificación
65 Disponible en: http://www.aGCABA.gov.ar/docs/inf-res20140908_1477---Hospital-Elizalde..pdf

66 AGCABA, febrero de 2014, disponible en: http://www.aGCABA.gov.ar/docs/inf-
res20141107_1435---Hospital-Cecilia-Grierson.pdf
p. 169
CAPÍTULO 3
estratégica de la cirugía infantil en la Ciudad Autónoma

de Buenos Aires genera importantes falencias para el
normal desarrollo y cumplimiento de los resultados
esperados”.67
• Hospital de Gastroenterología Dr. Carlos Bonorino

Udaondo:68 se identifican importantes niveles de deterioro
edilicio con problemáticas estructurales y de espacio físico
de larga data; deficiencias en el servicio de tratamiento de
residuos patogénicos; equipamiento médico insuficiente o
no disponible; recurso humano insuficiente en áreas desta-
cadas, como enfermería, diagnóstico por imágenes, farma-
cia, personal y arancelamiento; falta de registros completos
e integrados del personal, de pacientes sin obra social, de
estadísticas, de cirugías suspendidas, de sobrantes de medi-
cación, de tareas de mantenimiento, y demoras significati-
vas en estudios diagnósticos y cirugías.
• En 2012, la AGCABA produjo un informe sobre el es-

tado del sistema de salud, que no fue publicado por no
lograr el acuerdo de la mayoría del Colegio de Auditores.
Sin embargo, su contenido tuvo repercusiones periodísti-
cas. La presidenta de la Auditoría realizó declaraciones a
la prensa en las que señaló:
Lo que se intenta invisibilizar es la falta de inversión del

Gobierno porteño para resolver los problemas estructura-
les de los hospitales de la Ciudad, fundamentales para ga-
rantizar un buen servicio público y la salud de las personas
…no es lo mismo pintar una sala de espera que cambiar ca-
ños, calderas y cableados obsoletos, reparar mamposterías
que se caen, colocar las rampas y las salidas de emergencia
ausentes en casi todos los hospitales auditados, garantizar
normas mínimas de bioseguridad y condiciones de asepsia
en los quirógrafos y un tratamiento adecuado de los resi-
duos patológicos, que son algunas de las graves deficiencias
67 Disponible en: http://www.aGCABA.gov.ar/web/informes_todo.php; http://www.aGCABA.

gov.ar/docs/Resu-I_E%201119.pdf
68 Informe 3.12.05, Nº 1387, de agosto de 2013, disponible en: http://www.aGCABA.gov.ar/
web/index.php.
p. 170
en la CABA - 2015.
encontradas… en el Hospital Rivadavia se encontraron con

pabellones abandonados, con un fuerte deterioro de las fa-
chadas, que tenían incluso riesgo de caída de mampostería.
En los quirófanos se operaba con luz natural. Además, no
garantizaban la asepsia necesaria. La humedad, las filtra-
ciones y la mala iluminación eran parte del panorama. La
sala de rayos no estaba habilitada y la de medicina nuclear
no cumplía con las condiciones de seguridad mínimas para
el almacenamiento de radio-nucleídos, por lo que perdie-
ron la habilitación. Las raíces de un árbol que creció en
el techo estaban ingresando al interior de cobaltoterapia.69
Por otra parte, los medios de prensa reflejaron hechos graves

ocurridos en el sistema de salud de la CABA, así como diversas pro-
testas de sectores profesionales:
• Recursos humanos: el GCABA dictó la Resolución

Nº 1657/13 que establece: “Se limitan las horas de ‘su-
plencia de guardia en planta’ en todo el sistema de salud
de la Ciudad (hospitales, centros de salud, etc.) De esta
manera, profesionales psicólogos, médicos, trabajado-
res sociales, farmacéuticos, obstétricos, bioquímicos, fo-
noaudiólogos, entre otros, que estaban desempeñándose
en cargos de ‘suplentes de guardia en planta’ dejarán de
hacerlo”.70 La resolución:
... afecta a unos 1500 trabajadores y precariza la aten-

ción primaria de la salud al reducir entre un 30 y un 40
por ciento esas suplencias en los establecimientos públi-
cos. La puesta en práctica de esa resolución ha desman-
telado los Programas Pediatra en Casa, Padu Pediátrico
y Clínico, Buenos Aires Presente (BAP), Gorip
(Gestión, Organización y Regulación de Internaciones
Pediátricas) del SAME, ha generado 98 despidos de
profesionales en el Hospital Álvarez y otros tantos en el
Borda y en el Moyano.71
69 Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-249663-2014-06-29.html.

70 Disponible en: http://www.psicologosgcaba.org.ar/template.php?sec=Noticias&file=Notici
as/13-11-03_Estado-de-alerta.html.
71 Página 12, mayo de 2014; disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/
sociedad/3-245564-2014-05-06.html.
p. 171
CAPÍTULO 3
• Hospital Tornú: se cerraron quirófanos por cortocircui-

tos eléctricos:
Desde el hospital señalaron que los desperfectos técnicos

suceden seguido… en los últimos tres años, los quirófanos
—en donde son intervenidas unas 100 personas por se-
mana— se cerraron con una frecuencia de “una vez o dos
al mes”. Los cuatro debieron cerrarse luego de que per-
sonal médico sufrió quemaduras leves por electrocución
mientras preparaban una de las salas para una interven-
ción, denunciaron profesionales desde ese establecimien-
to sanitario porteño.72
• Hospital de Niños Ricardo Gutiérrez: se produjo una

intoxicación con monóxido de carbono en el Servicio de
Neonatología del Hospital que afectó a “niños, padres
y personal de salud del área de Neonatología… por lo
cual debieron ser trasladados a otros establecimientos”.73
“…Los trece recién nacidos que se encontraban in-
ternados fueron repartidos en distintos hospitales
de la Ciudad”.74 Fuentes de la investigación señala-
ron: “El monóxido se había localizado en el sector de
Neonatología y en el entrepiso donde están los ter-
motanques. Bomberos y personal de Metrogas deter-
minaron que el sistema de ventilación de gases estaba
instalado de manera deficiente y que el monóxido entraba
al lugar a través de los extractores de los termotanques”.75
• Hospital Garrahan: en septiembre de 2015 autoridades

y trabajadores denunciaron recortes en los aportes que el
GCABA debe hacer al hospital:76 “En 2014 el achique
72 Disponible en: http://www.telam.com.ar/notas/201407/72916-salud-quirofanos-hospital-

tornu.html.
73 Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1622227-un-escape-de-monoxido-de-carbono-
afecto-a-13-personas-en-el-hospital-gutierrez.
74 Diario Z, 2013, disponible en: http://www.diarioz.com.ar/#/nota/las-responsables-no-son-
las-palomas-28024/.
75 Disponible en: http://www.clarin.com/sociedad/Trece-pacientes-trasladados-monoxido-
carbono_0_997700654.html.
76 De acuerdo con los decretos Nº 598/87 y Nº 262/95, al Gobierno Nacional y al de la Ciudad
corresponde aportar “por mitades los recursos presupuestarios necesarios para asegurar el
funcionamiento del hospital, sin perjuicio de los otros aportes que se realicen para su puesta en
marcha y desarrollo”.
p. 172
en la CABA - 2015.
fue de 113 millones de pesos, pero en 2015 la Ciudad

duplicó la quita”.
El auditor general de la Ciudad, Adriano Jaichenco, se-

ñaló que en el año en curso el recorte alcanzó los 226
millones de pesos, a lo que se sumó, “… a partir del 27
de agosto pasado, el recorte de 114 millones más sobre el
aumento salarial correspondiente al segundo semestre del
año… Con lo cual, en los últimos 18 meses, el Hospital
Garrahan tuvo un recorte de 450 millones de pesos”.77
Indicó que estos recortes presupuestarios afectan… “la

incorporación de personal para la apertura del nuevo
Centro de Atención Integral del Paciente Oncológico,
la puesta al día de quirófanos, la instalación de dos an-
giógrafos en el servicio de Intervencionismo y la amplia-
ción de la Unidad de Cuidados Intensivos para pacientes
inmuno-suprimidos”.
En tanto, la ministra de Salud del GCABA argumentó:

“Solo el 14% de los pacientes atendidos en el hospital
pediátrico son ciudadanos porteños, mientras que el
64% proviene de la Provincia de Buenos Aires, que no
participa de la financiación de la institución”.78 Por su
parte, el jefe de Gabinete de la Ciudad negó incumpli-
mientos y recortes presupuestarios de parte de las au-
toridades porteñas, y aseguró: “Los trabajadores sabían
de antemano el presupuesto y son ellos los que deben
ajustarse”.79
• Hospital Pedro Lagleyze: se denunció: “Ante la orden

judicial de reabrir y reacondicionar el centro oftalmológi-
co Lagleyze, la respuesta del Gobierno porteño fue dejar-
lo sin calefacción, agua caliente e insumos”.80
77 Disponible en: http://www.infojusnoticias.gov.ar/provinciales/garrahan-incertidumbre-por-

recorte-presupuestario-de-ciudad-3109.html; http://telefenoticias.com.ar/actualidad/denuncian-
recortes-presupuestarios-en-el-hospital-garrahan/.
78 Disponible en: http://www.perfil.com/politica/Hospital-Garrahan-Recorte-presupuestario-
o-campana-sucia-20150924-0035.html.
79 Disponible en: http://www.ambito.com/noticia.asp?id=808997.
80 Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-149245-2010-07-11.html.
p. 173
CAPÍTULO 3
VII. Programas Sanitarios
La revisión del funcionamiento de programas de prevención y

promoción de la salud también resulta crucial. En particular, algunos
programas deberían tener directa incidencia en la calidad de atención
y el acceso a la salud, especialmente políticas activas para la prevención
y asistencia sanitaria de la población más vulnerable de la Ciudad.
El Programa Materno Infantil, que se ha ocupado de la salud

de la madre y el niño en la Ciudad y que tiene su correlato con
el de nivel nacional, ha sido desarticulado durante la actual gestión
de gobierno. En su lugar, se estableció el Programa de Promoción
y Cuidado de la Salud del Niño, al que se asignaron recursos que
financian las acciones en la materia. En él se encuentran comprendi-
das todas las políticas públicas destinadas a la promoción y asistencia
de la salud de estos grupos poblacionales, cuyo objetivo es prevenir
factores de riesgo y brindar la asistencia correspondiente a madres y
niños desde el nacimiento hasta los cinco años de edad.
Este Programa refleja la misma tendencia presupues-

taria que el Ministerio de Salud, dicho de otro modo,
al igual que el presupuesto jurisdiccional, el Programa
de Promoción y Cuidado de la Salud del Niño expe-
rimenta una caída presupuestaria significativa en los
últimos años de gestión. (…) En 2014, el presupuesto
decreció 43,35 puntos porcentuales y en 2015 recu-
peró solo un 6% de la proporción perdida, por lo que
se encontró muy por debajo del incremento promedio
del Presupuesto Total de la CABA. Los porcentajes
de ejecución durante 2012 y 2013 apenas superaron
el 60%. Cabe señalar que mientras los valores previs-
tos para 2013 representaron el 0,38% del Presupuesto
Sancionado en Salud, en 2014 y 2015 solo alcanzaron
el 0,15 y el 0,12%, respectivamente.81
81 Disponible en: http://lafabricaportena.com/salud/salud-materno-infantil-algunos-no-

resultados-de-las-politicas-de-salud/#.VgQ5E9LjJkg.
p. 174
en la CABA - 2015.
2. Plan Nacer
El Plan Nacer es un programa nacional82 de inversión en sa-

lud materno-infantil que brinda cobertura de salud a embarazadas,
puérperas hasta 45 días y niños/as menores de seis años que no tie-
nen obra social. El Plan tiene como finalidad disminuir los índices
de morbimortalidad materno-infantil al fortalecer la red pública de
atención primaria de la salud.
Según consta en la página web del GCABA, el Plan Nacer tiene

por objetivo:
Brindar más y mejor salud a las mujeres embarazadas

y niños y niñas hasta los seis años de edad sin obra
social; plantea como desafío social: cuidar y proteger
el futuro de los niños y madres en una sociedad que se
proyecta hacia un camino justo y distributivo. Es una
herramienta estratégica para disminuir el componen-
te sanitario de la mortalidad materna e infantil en la
Argentina y, de esta manera, reducir las muertes evita-
bles, aumentar la inclusión social y mejorar la calidad
de atención de la población.83
Los recursos son transferidos desde la Nación hacia las Provincias

con la siguiente modalidad: el 60% de los recursos son transferidos
por identificación e inscripción, y se realiza de manera automática
(mensualmente) y el 40% por cumplimiento de trazadoras o metas
sanitarias (cuatrimestralmente).
La implementación del Plan se encuentra atrasada en la Ciudad

de Buenos Aires por problemas de gestión y deficiencias en la pro-
ducción de registros que permitan monitorear el cumplimiento de
las metas sanitarias. La consecuencia es que los hospitales no están
recibiendo todos los recursos del Plan que podrían corresponderles
para el mejoramiento de la calidad de atención.84
82 Con financiamiento del BIRF / Banco Mundial.

83 El Plan Nacer fue lanzado por el Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación en el marco
del Plan Federal de Salud. Información institucional disponible en: http://www.buenosaires.gov.
ar/areas/salud/plan_nacer/presentacion.php.
84 El Pedido de Informes remitido al Ministerio de Salud por el MPD en julio de 2015, que
p. 175
CAPÍTULO 3
El acceso a servicios de calidad en salud sexual y procreación

responsable, como parte integrante del derecho a la salud, tiene una
larga historia en la Ciudad. La CCABA (art. 21.4) promueve la ma-
ternidad y paternidad responsable, y pone a disposición de las perso-
nas información, educación, métodos y prestaciones de servicios que
garanticen sus derechos reproductivos.
La Ley de Salud Reproductiva Nº 418 de la CABA fue sanciona-

da en 2000 por la Legislatura porteña con el propósito de garantizar
a las personas sus derechos sexuales y reproductivos. La ley garantiza
el pleno ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos a todas las
personas en edad fértil: acceso de mujeres y varones a información,
métodos y prestaciones de anticoncepción, para promover su libre
elección; atención integral durante el embarazo, parto y puerperio, e
información, asesoramiento y atención adecuada para adolescentes.85
Este marco político y normativo constituye un acervo muy impor-

tante adquirido para la población, que ha tenido consecuencias bené-
ficas en la salud y en la calidad de vida de las familias de la Ciudad.
El ejercicio del derecho a decidir por parte de las mujeres, la

prevención del embarazo no planificado, el espaciamiento de los na-
cimientos, el acceso a servicios adecuados de control del embarazo,
parto y puerperio, y la prevención del embarazo adolescente, entre
otros, deberían traducirse en sensibles mejoras en la calidad de vida
y la salud, principalmente de mujeres y niños.
El Programa de Salud Sexual y Reproductiva de la Ciudad es el

más antiguo del país y ha marcado rumbos para el establecimiento
de políticas públicas en la materia a nivel nacional.
no ha sido respondido, contenía interrogantes específicos respecto del Programa en el Punto D,

Preguntas i) a v).
85 Además promueve las siguientes acciones: información completa y adecuada, y asesoramiento
personalizado sobre métodos anticonceptivos, su efectividad y contraindicaciones, así como
su correcta utilización para cada caso particular; todos los estudios necesarios previos a la
prescripción del método anticonceptivo elegido y los controles de seguimiento que requiera ese
método; prevención de VIH/sida; prescripción y provisión gratuita de métodos anticonceptivos;
actividades grupales de promoción de la salud sexual y reproductiva en los centros asistenciales
y los ámbitos comunitarios, y asesoramiento y atención para adolescentes. Disponible en: http://
www.buenosaires.gov.ar/areas/salud/a_primaria/programas/s_sexual/presentacion.php.
p. 176
en la CABA - 2015.
Hasta la sanción de la Ley Nacional Nº 25673 en 2003, el pro-

grama estuvo íntegramente financiado por el presupuesto local.
Pese a la escasa información disponible, la aún alta prevalencia

de embarazo adolescente, los embarazos escasamente controlados y
sus consecuencias en la salud de los niños y sus madres (sobre todo
en el sur de la Ciudad, cuya población depende en gran medida de
la oferta pública de servicios de salud) permiten advertir la presencia
de debilidades en la cobertura, calidad y oportunidad de las acciones
sanitarias. A fin de acceder a información fehaciente acerca de la
implementación del programa, el Ministerio Público de la Defensa
requirió informes al Ministerio de Salud del GCABA, los que no
fueron respondidos, pese a la reiteración de la solicitud.86
Este programa está destinado también a la compra de útiles mé-

dicos menores, quirúrgicos y de laboratorio, y material farmacéutico,
específicamente para la partida de prevención de VIH.
También en este marco se abrieron tres Consejerías

de Salud Sexual y Reproductiva ubicadas en Villa
Lugano, barrio Los Piletones y en Recoleta, las cua-
les buscan formar a jóvenes como promotores de
salud, quienes luego realizarán actividades de pro-
moción y prevención en diferentes ámbitos, difundi-
rán contenidos, brindarán información y asesorarán
sobre diferentes puntos relacionados con la salud
sexual y reproductiva, o frente a problemas de salud
sexual detectados.87
En este caso, hay información del GCABA88 sobre los resultados

obtenidos. El alcance de este programa ha sido escaso: solo quinien-
tos jóvenes utilizaron los servicios de las Consejerías de Salud Sexual
y Reproductiva, y ciento veintisiete jóvenes participaron de los ta-
lleres sobre problemáticas específicas en salud sexual y reproductiva
(talleres comunitarios cerrados).
86 El Pedido de Informes remitido al Ministerio de Salud por el MPD en julio de 2015, que
no ha sido respondido, contenía interrogantes específicos respecto del Programa en el Punto C,
Preguntas i) a v).
87 Disponible en: http://lafabricaportena.com/salud/ley-de-educacion-sexual-de-la-ciudad-
presupuesto-y-resultados/#.U7LS5-RdbVB.
p. 177
CAPÍTULO 3
Los datos presupuestarios del Programa lo ubican como a uno

de los que menos recursos le fueron asignados: el presupuesto del
Programa representa el 0,13 por mil del Presupuesto Total del
Ministerio de Salud, con una pérdida de peso relativo del 300%.
Gráfico Nº 8: Programa de Salud Reproductiva y Procreación

Responsable. Participación sobre el presupuesto de Salud (‰).
Base Sancionado. CABA - 2008 - 2015.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Leyes de Presupuesto 2008-2015.
La Ley Nº 2110/06 de Educación Sexual establece la enseñanza

de Educación Sexual Integral (ESI) “en todos los niveles obligato-
rios y en todas las modalidades del sistema educativo público de ges-
tión estatal y de gestión privada y en todas las carreras de formación
docente, dependientes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires”. Se trata de una estrategia central para la prevención
y atención del embarazo adolescente.
El Programa de Educación Sexual Integral ha sufrido grandes os-

cilaciones (y recortes muy importantes en algunos años). Como puede
observarse en el Cuadro Nº 7, en 2009 le fue asignado un presupuesto
de 2 millones de pesos (solo se ejecutó el 18,03%).89 En el Presupuesto
2010, el GCABA reasignó partidas del Programa, por lo que el pre-
supuesto real fue equivalente al 2,14% del total sancionado por la
89 Leyes de Presupuesto e Informes de Ejecución Presupuestaria, GCABA.
p. 178
en la CABA - 2015.
Legislatura.90 A partir de 2011, el Programa de Educación Sexual, en

términos presupuestarios, pasó a ser considerado una “actividad”, por
lo que no se informan ni las reasignaciones ni la ejecución. En 2014 el
Programa no tuvo línea presupuestaria propia.
Cuadro Nº 7: Programa de Educación Sexual Integral. CABA-

2009 - 2013.
2009 2010 2011 2012 2013
Sancionado 2.000.000 2.085.000 823.000 120.000 292.000
Vigente 650.948 44.523
Ejecutado 360.574 44.523
Fuente: Elaboración propia en base a Leyes de Presupuesto e Informes de Ejecución del

GCABA.
Esta situación demuestra la escasa prioridad asignada al

Programa, en contradicción con el art. 24 (último párrafo) de la
CCABA, que establece que la educación pública “incorpora pro-
gramas en materia de… educación sexual” y la Ley Nº 2110 de
Educación Sexual Integral, que designa al Ministerio de Educación
como el órgano encargado de elaborar los contenidos curriculares
obligatorios mínimos, graduales y transversales del área, “teniendo
en cuenta las distintas etapas de desarrollo de los alumnos”, desde el
nivel inicial hasta el universitario.
La Defensoría General efectuó un pedido de informes al

Ministerio de Educación del GCABA respecto de las actividades
de Salud Sexual Integral, ordenadas por la legislación en vigor. La
solicitud no tuvo respuesta, pese a las reiteraciones.
El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires solo invierte el

0,001 por ciento de su presupuesto en Educación Sexual Integral.
“Mientras que cuatro de cada diez madres adolescentes viven en
los barrios del sur, el 86% del presupuesto destinado a cumplir con
la normativa se terceriza a organizaciones no gubernamentales.”
En total, son cinco las ONG contratadas a tal efecto: “Cubrimos
pocas escuelas, aproximadamente cinco por año, cada una, por lo
90 Ídem.
p. 179
CAPÍTULO 3
que queda más del 90 por ciento de las escuelas sin cubrir. Quiere
decir que si el Ministerio de Educación no tiene otros recursos
y presupuesto para atender a esas otras escuelas, sería muy insu-
ficiente”, explica la médica Mabel Bianco, presidenta de FEIM,
una de las ONG contratadas por el GCABA.91 El GCABA tam-
bién comunica que se ofrecieron 2 (dos) talleres para adultos de
los cuales en un 80% los asistentes fueron docentes. Sin embargo,
en relación con los objetivos de la Ley de Educación Sexual, no
se puede determinar qué cantidad de la planta de docentes de la
Ciudad fueron formados por este medio.92
5. Salud Ambiental
Tal como queda en evidencia en otros capítulos los problemas

relacionados con la salud ambiental dependen solo parcialmente de
las políticas de salud y están claramente relacionadas con deficien-
cias / ausencias de abordaje integral, articulado y progresivo de otras
áreas de política pública: económica, de vivienda, de desarrollo urba-
no y social, y de educación.
Sin embargo, corresponde al sector Salud la detección oportuna

y el tratamiento adecuado de las patologías relacionadas con conta-
minación ambiental de distinto origen, así como a la prevención y
educación sanitaria.
En 2003, el Ministerio de Salud de la CABA creó el Programa

de Salud Ambiental (SA), al amparo de un marco legal nacional y
jurisdiccional sobre salud y ambiente. En ese marco se destacan, en
primer lugar, la Ley General del Ambiente (Ley Nº 25675) —de
alcance nacional— y la Ley Básica de Salud de la CABA (Ley Nº
153), que promueven un ambiente sano para todos los habitantes y
el derecho a la salud integral.
El área de Salud Ambiental fue Programa, Coordinación y hoy
91 Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/las12/13-8910-2014-06-10.

html.
p. 180
en la CABA - 2015.
es un Departamento. En 2006, fue creado el Programa de Salud

Ambiental Infantil entre cuyos objetivos se encuentra “disminuir
el impacto de los factores ambientales sobre la salud de los niños
y adolescentes, para asegurar un crecimiento y desarrollo, en sus
distintas etapas, acorde con sus potencialidades” (...) Las Unidades
Pediátricas Ambientales son equipos interdisciplinarios, que fun-
cionan como centros de referencia y derivación para la atención en
salud ambiental y promueven conductas que tienden al cuidado del
ambiente en los hospitales, en las escuelas y en el hogar. Además,
brindan capacitación al equipo de salud y generan proyectos de
investigación.93
En 2007, se crea el Programa para la Salud de la Población de la

Cuenca Matanza-Riachuelo (PCMR).
En 2013, la Auditoría General de la Ciudad realizó un releva-

miento del Programa de Salud para la Cuenca Matanza-Riachuelo.94
Ese programa (a cargo del Departamento de Salud Ambiental)
forma parte del compromiso que asumió la Ciudad ante la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en el marco del Plan Integral de
Salud Ambiental (PISA).
La Auditoría alertó sobre la debilidad de la estructura de ese

Departamento:
Tiene su ámbito de acción en la totalidad de la

CABA, su personal está compuesto de la siguiente
forma: el 50% de planta permanente y el 50% res-
tante mediante el sistema de locación de servicios.
Su función esencial es la vigilancia Epidemiológica
de Problemas de Salud relacionada con Exposición a
Factores Ambientales Adversos. Este Departamento
no cuenta con una estructura formal, la responsable
del área carece de nombramiento efectivo.
93 Disponible en: http://www.buenosaires.gob.ar/areas/salud/saludambiental/s_ambiental_

infantil.php. Las Unidades Pediátricas Ambientales en la CABA son dos: Hospital de Pediatría
Dr. Pedro de Elizalde y Hospital de Niños Dr. Ricardo Gutiérrez.
94 AGCABA, Proyecto 3-12-08, Programa de Salud para la Cuenca Matanza-Riachuelo,
Jurisdicción 40, Secretaría de Salud, diciembre de 2013.
p. 181
CAPÍTULO 3
Entre las principales conclusiones, señala:
1. No hubo un incremento presupuestario a los efectos de dar

respuesta a los lineamientos fijados por el PISA. Esto impo-
sibilita la realización de acciones sostenidas de promoción de
la salud y prevención de la contaminación ambiental. Falta
de equipamiento informático y movilidad para los efectores
que posibilitaría la conformación de una red de diagnóstico y
monitoreo integrada.
2. No se garantiza la detección toxicológica en todos los efec-

tores y se detectan barreras de acceso a los exámenes epide-
miológicos por parte de la población, ya que los efectores no
cuentan con redes eficientes de correo para enviar muestras y
recibir resultados.
3. No hay una organización operativa que garantice el cum-

plimiento por parte de los efectores del programa de accio-
nes de seguimiento de los pacientes de la Cuenca Matanza-
Riachuelo, en particular de aquellos con determinaciones
de alto riesgo en sangre, como plomo, mercurio, cromo,
arsénico. Falta de comunicación entre las diferentes áreas
involucradas. No existe interrelación entre los cuatro efec-
tores de salud encargados de la atención de la población de
la Cuenca Matanza-Riachuelo. Asimismo, no se observó un
diálogo fluido entre las áreas asistenciales con el nivel central
(Departamento de Salud Ambiental).
También resalta:
La falta de nombramientos de personal médico capacitado en

vigilancia epidemiológica ambiental, como también de mé-
dicos toxicólogos (…) Las falencias detectadas indican que
algunos efectores no utilizan o lo hacen parcialmente la Hoja
Pediátrica de Pesquisa del Riesgo Ambiental, como también
los códigos SiCESAC, como consecuencia de la escasa capa-
citación de los profesionales para su utilización.
En el listado de deficiencias, enumera, para la mayoría de

los efectores: no se realiza georreferenciación ni seguimien-
to del paciente; no se reportan datos de enfermedades no-
p. 182
en la CABA - 2015.
mencladas en Salud Ambiental; se presentan dificultades en

la comunicación con los CESAC y el hospital; se dificulta
la búsqueda de asociaciones a exposiciones tóxicas por no
realizarse seguimiento de los pacientes; no se actualizaron
los protocolos de referencia y contrarreferencia ni los pro-
cedimientos del circuito de derivación y diagnóstico; falta
de recurso humano administrativo. No hubo nombramiento
de personal encargado de la carga de datos, tanto en los
CESAC como en los hospitales.
p. 183
La Ciudad de Buenos Aires se encuentra ante un serio
deterioro de las condiciones de salud de una parte
CAPÍTULO 3
significativa de su población.
S
L
p. 184
Derechos Económicos, Sociales y Culturales
en la CABA
ANUARIO
en la CABA - 2015.
2015
CAPÍTULO 3
SA-
LUD
p. 185
CAPÍTULO 3
VIII. Conclusiones
La situación de salud de una población es dependiente de un

gran número de variables, entre las que son preponderantes aquellas
relacionadas con las condiciones de vida (ingresos, condiciones labo-
rales, vivienda, educación, acceso a los servicios públicos, etcétera) y
con la prestación oportuna de servicios de salud de calidad.
En este capítulo se han abordado dos problemas particularmente

sensibles en la Ciudad de Buenos Aires: la mortalidad infantil y la
salud ambiental. Se han analizado algunos aspectos de la política pú-
blica de salud, en particular la asignación y ejecución presupuestaria,
y la organización del sistema sanitario, que explican, por lo menos en
parte, los déficits identificados. Del análisis de estas problemáticas,
es posible concluir:
1. La Tasa de Mortalidad Infantil, que se incrementó en un

33% entre 2010 y 2013, expresa una realidad dramática: en
2013 murieron trescientos setenta y ocho niños menores
de un año (cincuenta y ocho más que en 2010), de los cuales
doscientos setenta y cinco tenían menos de un mes de vida.
Entre esos niños fallecidos, ciento cuarenta y tres murie-
ron por causas consideradas “reducibles” y sesenta y nueve
niños integraban familias residentes en las Comunas 8 y 4
del sur de la Ciudad.
2. El incremento de la mortalidad infantil, además de aso-

ciarse con las condiciones socioeconómicas de la población,
pone en evidencia deficiencias graves en los servicios de sa-
lud de la Ciudad. Ello se observa tanto en el primer nivel de
atención, que debería profundizar estrategias de prevención y
promoción de la salud, como en los servicios hospitalarios de
mayor complejidad, que tienen la responsabilidad de identi-
ficar las situaciones de alto riesgo, y brindar atención de cali-
dad en el embarazo, el parto y al recién nacido.
3. Las áreas de Neonatología y Cuidados Intensivos, como

han señalado especialistas y organizaciones científicas, sufren
las consecuencias de una organización irracional e ineficiente
del sistema, que afecta la disponibilidad de recursos huma-
p. 186
en la CABA - 2015.
nos, equipamiento e insumos básicos. El Ministerio de Salud

de la Ciudad incumple su propia normativa, en el caso de la
Regionalización de la Atención Perinatal.
4. Las escasas informaciones disponibles respecto de la salud

ambiental ponen en evidencia una situación de riesgo seve-
ro para los habitantes de las villas de la Ciudad, que como se
dijera, son más de 170.000 y que acumulan múltiples déficits
que solo agravan la situación:
Uno de los principales predictores de enfermedad es la po-

breza. Gran número de personas se encuentran en riesgo de
enfermedad, condición agravada por la pobreza que aumenta
el riesgo de exposición a tóxicos ambientales. Los patrones
de enfermedad han cambiado dramáticamente en el último
siglo y van a seguir cambiando en el actual. Los tóxicos quí-
micos presentes en el medioambiente, la pobreza y la mayor
demanda sobre servicios de salud son todos factores que con-
tribuyen al aumento de la carga de enfermedad…95
5. Existe una notable desigualdad en el acceso a los ser-

vicios de salud, relacionado con problemas de cobertura,
accesibilidad y calidad de atención, particularmente para la
población del sur de la Ciudad, lo que afecta gravemente sus
derechos. No se trata generalmente de insuficiencia de es-
tablecimientos, sino de una gestión deficiente, producto del
inadecuado funcionamiento del sistema, en directa vincula-
ción con la escasez de recursos humanos (particularmente
en algunas especialidades), de medidas de seguridad para los
efectores de salud, mantenimiento insuficiente y escasos me-
canismos de control.
6. Numerosos especialistas afirman que el distrito más rico

del país cuenta con infraestructura sanitaria suficiente y
recursos humanos capacitados, por lo que los déficits des-
criptos encuentran su explicación más plausible en fallas
significativas en la orientación y la gestión de la política
pública en salud. También la escasa prioridad asignada al
95 FLORES, M. A., disponible en: http://publicaciones.ops.org.ar/publicaciones/

publicaciones%20virtuales/UPApubweb/UPAs_2013.pdf
p. 187
CAPÍTULO 3
mejoramiento de las condiciones de vida de los sectores

más pobres (de manera clara en el caso de la vivienda y
saneamiento urbano) tiene consecuencias severas en la sa-
lud de las familias que dependen de manera exclusiva de la
política pública y que residen mayormente en el sur de la
Ciudad y en las villas y asentamientos, cuya población no
cesa de crecer.
7. En términos de análisis presupuestario, la participación

de la función Salud en el Presupuesto Total de la CABA
es el más bajo de la serie histórica: en 2014 el Presupuesto
Ejecutado de Salud representó el 19,25% del total del
GCABA (el 20,54% en 2008) y en 2015 el Presupuesto
Sancionado representó el 19,45% (el 21,15% en 2008). En el
caso de Infraestructura y Equipamiento Sanitario se verifica
una muy importante retracción de la inversión y una acen-
tuada subejecución del presupuesto (hasta 2013 superior al
40%), lo que puede explicar el deterioro de la infraestructura
y del equipamiento sanitario y las dificultades recurrentes con
los profesionales de la salud.
En suma, la Ciudad de Buenos Aires se encuentra ante un se-

rio deterioro de las condiciones de salud de una parte significativa de
su población. Se incumple, por lo tanto, la normativa local, nacional
e internacional que garantiza el derecho a la salud integral, bajo los
principios de satisfacción de las necesidades básicas de la población,
prioridad del gasto público en salud, cobertura universal, gratuidad,
solidaridad, calidad y equidad en el acceso y utilización de los servicios.
p. 188
en la CABA - 2015.
p. 189
EDUCAC
CAPÍTULO 4
El Derecho a la Educación
INCLUSIÓN
EDUCATIVA
p. 190
CIÓN,
ANUARIO DE Derechos
2015.
en la CABA - 2015.
CAPÍTULO 4
N DERECHO
A LA
EDUCACIÓN
p. 191
ANUARIO DE Derechos
CAPÍTULO 4
Derecho a la Educación
2015.
Capítulo 4
I. Introducción
II. El Derecho a la Educación
III. El sistema educativo: educación pública y privada.
2. Financiamiento público, segregación educativa e impactos diferenciales por subsistema.
IV. La falta de vacantes
V. Desigualdad y segregación territorial
VI. Las asignaciones presupuestarias. Su regresividad.
VII. Conclusiones
p. 192
Derecho a la
Educación
I. Introducción
En este capítulo, se aborda la cuestión educativa en la CABA

partiendo de sus características objetivas, que muestran indicado-
res muy extendidos de inclusión educativa, sobre todo en el Nivel
Primario, y, en crecimiento en el Nivel Secundario. A pesar de ello,
subsisten importantes desigualdades entre zonas y sectores sociales,
tanto respecto de su acceso como de su permanencia. La Educación
Inicial para el sector público mantiene un retraso significativo en su
proceso de universalización efectiva.
También, se hace una consideración resumida del marco norma-

tivo constitucional federal y local, así como de los tratados interna-
cionales refrendados por el Parlamento Nacional, que consagran de
modo amplio el derecho a la educación.
Asimismo, se estudia el impacto de las políticas públicas en el

sistema educativo para reducir, reproducir o ampliar el desempeño
desigual del sistema; las relaciones entre los subsistemas público y pri-
vado; las limitaciones de la oferta educativa, sobre todo en la zona sur
de la Ciudad; y el nivel de prioridad otorgada a la función Educativa
a través de las asignaciones presupuestarias y sus niveles de ejecución.
p. 193
CAPÍTULO 4
II. El Derecho a la Educación
En esta materia, las normas constitucionales tanto nacionales

como locales, así como los tratados internacionales con jerarquía
constitucional, receptan un reconocimiento amplio y operativo del
derecho a la educación.
Así la Constitución Nacional (CN) dispone en su art. 14: “Todos

los habitantes de la Nación gozan de los… derechos conforme a las
leyes que reglamenten su ejercicio…de enseñar y aprender…”. El art.
75 inc. 19 dispone que corresponde al Congreso:
…Sancionar leyes de organización y de base de la

educación que consoliden la unidad nacional respe-
tando las particularidades provinciales y locales; que
aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la
participación de la familia y la sociedad, la promoción
de los valores democráticos y la igualdad de oportuni-
dades y posibilidades sin discriminación alguna; y que
garanticen los principios de gratuidad y equidad de la
educación pública estatal y la autonomía y autarquía
de las universidades nacionales.
La CN también establece que las provincias deben dictar sus

propias Cartas Magnas, asegurando la Educación Primaria (art. 5º);
y que estas y la Ciudad de Buenos Aires “pueden promover la edu-
cación…” (art. 125). En razón de esta última norma, incluida en la
Reforma de 1994, puede interpretarse que el art. 5° de la CN alcanza
también a la CABA.

Culturales (PIDESC), reconoce el derecho de toda persona a la
educación, que debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la perso-
nalidad humana y su dignidad, fortalecer el respeto por los Derechos
Humanos y las libertades fundamentales, capacitar a todas las per-
sonas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer
la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones
y grupos raciales, étnicos o religiosos. La enseñanza primaria debe
ser obligatoria y asequible gratuitamente; la secundaria, en todas sus
formas, accesible y generalizada.
p. 194
en la CABA - 2015.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que

establece criterios interpretativos sobre el Pacto, señala que este
obliga a los Estados Parte a facilitar la adaptabilidad de la educa-
ción —formulando planes de estudio y dotándolos de recursos—;
la disponibilidad de la educación —deben proveerse instituciones
y programas de enseñanza en cantidad suficiente, implantando un
sistema escolar, construyendo escuelas, estableciendo programas, su-
ministrando materiales de estudio—, y facilitar la accesibilidad, de
modo que las instituciones y programas de enseñanza sean accesi-
bles a todos. (Observación General Nº 13, “El derecho a la educa-
ción”, párrafos 6 y 50).
La Convención sobre los Derechos del Niño establece, por otra

parte, que los Estados reconocen el derecho del niño a la educación
en condiciones de igualdad de oportunidades, para el cual deben
implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos,
adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas, y
reducir las tasas de deserción escolar (art. 28).
Esta normativa ha sido recogida y ampliada por la legislación

nacional y local.
La Ley Nº 26206 de Educación Nacional dispone que la educa-

ción es una prioridad (art. 3°).
La Ciudad de Buenos Aires ha desarrollado en su Carta

Fundamental los contenidos del derecho a la educación de manera
robusta, garantizando su carácter público, laico, estatal y gratuito en
todos los niveles educativos.
El art. 23 de la Constitución local establece que la Ciudad reco-

noce y garantiza un Sistema Educativo, inspirado en los principios
de la libertad, la ética y la solidaridad, tendiente a un desarrollo in-
tegral de la persona, en una sociedad justa y democrática; y asegura
la igualdad de oportunidades y posibilidades para el acceso, perma-
nencia, reinserción y egreso del Sistema Educativo, así como políti-
cas sociales complementarias que posibiliten el efectivo ejercicio de
aquellos derechos.
El art. 24 estipula que la Ciudad asume la responsabilidad inde-

legable de asegurar y financiar la educación pública, estatal, laica y
p. 195
CAPÍTULO 4
gratuita en todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta

y cinco días de vida y hasta el nivel superior, con carácter obligatorio
desde el preescolar hasta completar diez años de escolaridad, o el
período mayor que la legislación determine.
Por su parte, el art. 25 establece que las personas privadas y pú-

blicas no estatales que prestan servicio educativo se sujetan a las pau-
tas generales establecidas por la Ciudad, que acredita, evalúa, regula
y controla su gestión de modo indelegable y que puede realizar apor-
tes al funcionamiento de establecimientos privados de enseñanza de
acuerdo con los criterios que fije la ley, y dando prioridad a las insti-
tuciones que reciban a los alumnos de menores recursos. Finalmente,
este mismo artículo dispone que las partidas del presupuesto desti-
nadas a educación no pueden ser orientadas a fines distintos a los
que fueron asignadas.
La Ley Nº 898 dispuso extender la obligatoriedad —y su im-

plantación progresiva— hasta la finalización del nivel medio, com-
pletando trece años de escolaridad, desde los cinco años de edad
(arts. 1° y 4°).
III. El Sistema Educativo: educación pública y privada.
El Sistema Educativo de la CABA es de carácter mixto, tanto

por las características de la matrícula como por la cantidad de esta-
blecimientos. El crecimiento del sector educativo de gestión privada
es consecuencia de un conjunto de factores, entre los que han influi-
do políticas públicas de incentivo al subsistema privado.
Si bien el crecimiento del sector educativo de gestión privada

es un fenómeno nacional, en la Ciudad de Buenos Aires se advierte
uno de sus mayores desarrollos:1 en 2014,2 el 70,91% de la matrícula
1 BOTTINELLI, L., “¿Por qué crece la educación privada?”, El Dipló, abril 2013, disponible
en: http://www.eldiplo.org/index.php/archivo/166-de-chavez-a-francisco/por-que-crece-la-
educacion-privada/.
2 Relevamiento Anual 2014. DiNIECE. Ministerio de Educación. Disponible en: http://
p. 196
en la CABA - 2015.
nacional era pública, mientras que en la Ciudad de Buenos Aires la

matrícula privada alcanzaba el 49,99%, considerando solamente la
modalidad común.3
Gráfico N° 1: Matrícula escolar por nivel de enseñanza, según

sectores público y privado. CABA - 2014.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Educación (GCABA). Direc-
ción General de Evaluación de la Calidad Educativa. Gerencia Operativa de Investigación
y Estadística sobre la base de Relevamiento Anual 2014, datos provisorios.
En lo que se refiere al número de establecimientos en la Ciudad,

el 59,17% es de gestión privada, mientras que el 40,83% es de ges-
tión pública.4
El crecimiento de la matrícula en el sector privado ha sido soste-

nido en la última década para todos los niveles, en tanto la matrícula
del sector público evidencia un estancamiento y una tendencia a la
baja, tal como puede observarse en el Gráfico N°2. El sector priva-
do aumentó en alrededor de cincuenta mil alumnos en el período
2003-2014, por lo que se alcanzó una paridad en el volumen de la
matrícula entre los dos subsistemas, sin considerar el Nivel Superior
no universitario.
portales.educacion.gov.ar/diniece/2014/05/24/anuarios-estadisticos/.
3 La “modalidad común” no incluye la educación especial, artística y de adultos. Dentro de esa
modalidad, se han considerado los Niveles Inicial, Primario y Secundario correspondientes a la
matrícula de 2014.
4 Según datos de la Gerencia Operativa de Investigación y Estadística sobre la base del
Relevamiento Anual 2014, datos provisorios. Ministerio de Educación, GCABA. http://www.
buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/banco_datos/ficha.php?id=6245&idtema=9&i
dsubtema=50&idssubtema=117.
p. 197
CAPÍTULO 4
Gráfico Nº 2: Matrícula Inicial, Primario y Secundario, según

sectores público y privado. CABA - 2003 - 2014.
Fuente: Elaboración propia en base a Anuario GCABA año 2013 y datos del Ministerio de
Educación (GCABA), Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa, Gerencia
Operativa de Investigación y Estadística sobre la base del Relevamiento Anual 2014,
datos provisorios.
Asimismo, se constata una fuerte predominancia de la educación

privada en el Nivel Inicial. La expansión de la cobertura en este nivel
se ha producido en una alta proporción por el crecimiento del sector
privado: en tanto las vacantes disponibles se incrementaron en 5163
en el sector público, en el sector privado se aumentó la disponibili-
dad de vacantes en 20.831 entre 2003 y 2014.
Gráfico Nº 3: Matrícula Inicial, según sector público-privado.

CABA - 2003 - 2014.
Fuente: Elaboración propia en base a Anuario GCABA año 2013 y datos del Ministerio de
Educación (GCABA), Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa. Gerencia
Operativa de Investigación y Estadística sobre la base del Relevamiento Anual 2014,
datos provisorios.
p. 198
en la CABA - 2015.
Sin embargo, este fenómeno no es homogéneo. Si se analiza la

dinámica expansiva por comunas, se advierte que en las comunas del
sur de la Ciudad se concentra la mayor oferta de establecimientos y
matrícula pública (ver Cuadro N° 1 Unidades educativas y Cuadro
N° 2 Matrícula por subsistema y por nivel educativo), que coinciden
con la ubicación territorial de la población de menores ingresos.5
Cuadro N°1: Modalidad común. Unidades educativas por sector

de gestión y nivel de enseñanza, según la comuna. CABA - 2014.
Sector de gestión y nivel de enseñanza

Comuna Total Privado
Estatal
Total
Total Inicial Prim. Sec. Inicial Prim. Sec.
Total 2.077 848 234 458 156 1.229 472 422 335
1 134 56 16 27 13 78 32 25 21
2 102 27 8 11 8 75 32 24 19
3 129 53 12 28 13 76 27 26 23
4 171 99 28 53 18 72 27 26 19
5 108 39 11 19 9 69 28 23 18
6 112 42 11 21 10 70 25 24 21
7 147 59 16 34 9 88 34 32 22
8 123 75 30 32 13 48 18 16 14
9 127 64 14 40 10 63 23 23 17
10 132 63 17 37 9 69 26 23 20
11 150 61 13 40 8 89 35 30 24
12 167 65 17 37 11 102 39 35 28
13 190 42 11 23 8 148 53 52 43
14 167 51 19 23 9 116 45 38 33
15 118 52 11 33 8 66 28 25 13
Fuente: Ministerio de Educación (GCBA). Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa. Gerencia
Operativa de Investigación y Estadística sobre la base del Relevamiento Anual 2014, datos provisorios.
5 Para ver la distribución sociodemográfica de la población de la Ciudad, consultar el Capítulo 1

“Pobreza, desigualdad y segregación”.
p. 199
CAPÍTULO 4
Cuadro N°2: Modalidad común. Niveles Inicial, Primario y

Secundario. Matrícula del sector público y privado, según
comuna. CABA- 2014.
NIVEL INICIAL NIVEL PRIMARIO NIVEL SECUNDARIO
Sector de gestión Sector de gestión Sector de gestión

Comuna Total Total Total
Estatal Privado Estatal Privado Estatal Privado
Total 120.784 52.354 68.430 280.893 146.142 134.751 186.818 95.772 91.046
1 8.118 3.842 4.276 16.823 9.023 7.800 17.294 10.707 6.587
2 4.488 1.029 3.459 10.198 4.018 6.180 8.652 4.932 3.720
3 6.641 2.582 4.059 17.791 9.151 8.640 14.110 8.463 5.647
4 10.409 7.195 3.214 26.383 18.531 7.852 14.783 10.177 4.606
5 6.267 2.912 3.355 13.542 6.197 7.345 13.052 5.436 7.616
6 7.120 2.939 4.181 15.940 6.954 8.986 13.244 7.172 6.072
7 8.290 3.680 4.610 20.100 10.993 9.107 10.881 6.233 4.648
8 11.583 7.807 3.776 26.725 18.652 8.073 12.067 7.235 4.832
9 7.440 2.818 4.622 22.150 12.160 9.990 14.399 7.048 7.351
10 7.066 3.494 3.572 18.349 10.749 7.600 11.626 6.170 5.456
11 7.479 2.711 4.768 20.018 10.247 9.771 10.113 3.922 6.191
12 9.108 3.587 5.521 18.981 9.237 9.744 10.834 4.135 6.699
13 11.237 2.385 8.852 22.636 6.085 16.551 17.599 5.532 12.067
14 9.797 3.161 6.636 18.019 6.934 11.085 11.118 4.668 6.450
15 5.741 2.212 3.529 13.238 7.211 6.027 7.046 3.942 3.104
Fuente: Ministerio de Educación (GCBA). Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa. Gerencia Operativa
de Investigación y Estadística sobre la base del Relevamiento Anual 2014, datos provisorios.
En el caso de las Comunas 4 y 8, el 59% de los establecimientos

son públicos y el 41%, privados, lo que invierte la proporción prome-
dio de la CABA. Se verifica también la misma inversión proporcio-
nal en lo que respecta a la matrícula (ver Cuadro Nº 3).
p. 200
en la CABA - 2015.
Cuadro Nº 3: Porcentajes de matrícula escolar, según nivel y tipo

de gestión en porcentajes. Comunas 4 y 8 . CABA - 2014.
Nivel
Nivel inicial Nivel Primario Total
Secundario
Estatal Privado Estatal Privado Estatal Privado Estatal Privado
Comuna 4 69,1% 30,9% 70,2% 29,8% 68,8% 31,2% 69,6% 30,4%
Comuna 8 67,4% 32,6% 69,8% 30,2% 60,0% 40,0% 66,9% 33,1%
Total CABA 43,3% 56,7% 52,0% 48.0% 51,2% 48,8% 50,0% 50,0%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Educación (GCBA). Dirección General
de Evaluación de la Calidad Educativa. Gerencia Operativa de Investigación y Estadística sobre la
base del Relevamiento Anual 2014, datos provisorios.
2. Financiamiento público, segregación educativa e

impactos diferenciales por subsistema
Estas desigualdades desafían el desempeño de las políticas pú-

blicas para garantizar el acceso y el ejercicio efectivo del derecho a la
educación de la manda constitucional.
La dinámica diferencial del Sistema Educativo porteño ha man-

tenido el predominio de la educación pública en los sectores de bajos
recursos, lo que conlleva un conjunto de implicancias. Sin ser este el
ámbito para analizar este fenómeno en particular —ni caracterizar con
detenimiento el proceso histórico que condujo a estos resultados—, re-
sulta apropiado señalar algunas determinaciones en su configuración.
Sin duda, la debilidad —objetiva o deliberada— de las políticas

públicas en los últimos años ha tenido un papel significativo en el
estancamiento y retroceso matricular de la educación pública, como
muestran los cuadros anteriores. Sobre todo si se piensa las políticas
públicas como un conjunto de directrices y guías para garantizar su
funcionalidad social, es decir, para brindar una educación de calidad.
Para que ello sea posible, es necesario prestar la atención necesaria a
los aspectos institucionales y organizativos que permitan luego hacer
efectiva tal prestación. En este sentido, el concepto de política pú-
blica excede ampliamente el problema del financiamiento, aunque
resulta inevitablemente condicionado por la asignación de recursos
suficientes para garantizar la función educativa de calidad.
p. 201
CAPÍTULO 4
La falta de asignaciones presupuestarias acordes tiene importan-

cia no solo en el plano edilicio —con construcciones, renovaciones
y mantenimiento adecuado de los establecimientos escolares— y en
la necesidad de una oferta de plazas suficientes, sino también en el
plano formativo del personal docente — en su actualización, en los
materiales disponibles— y en el plano de los conflictos sostenidos
por los maestros —para conservar un nivel de ingreso razonable, por
sus consecuencias en el calendario escolar, y en el cumplimiento de
los objetivos temáticos planificados—.
El mandato constitucional de garantizar el acceso a la “educación

pública, estatal, laica y gratuita en todos los niveles y modalidades,
a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior”,
confronta en la Ciudad con el dinamismo del subsistema privado, el
retroceso del público y la política de regresividad en la asignación
de recursos.
Por otra parte, el volumen de la matrícula privada habla de una

elección de esta modalidad por casi la mitad de las familias porteñas,
que muestra su amplitud y su complejidad. En esa selección inciden
diversos aspectos, entre los que conviene prestar atención a las pau-
tas culturales y religiosas variadas y al preconcepto extendido sobre
la baja performance educativa de las escuelas públicas, que la arrinco-
na en la idea de una escuela para pobres.
Los especialistas en temas educativos y organismos oficiales se-

ñalan que no hay estudios que avalen esa percepción social:
…Las propias evaluaciones consignadas por el

Ministerio de Educación porteño en 2013 muestran
que no hay diferencias en los resultados entre escuelas
estatales o privadas y que, en cambio, sí hay diferencias
sociodemográficas: el promedio obtenido en las comu-
nas del norte de la Ciudad es superior al de las del sur,
más allá de su condición de gestión, estatal o privada.6
Un reciente informe de la Dirección Nacional de Información y

Evaluación de la Calidad Educativa del Ministerio Nacional indica:
6 Índice de Equidad y Calidad de la Educación Porteña (IECEP), Dirección General de

Evaluación de la Calidad Educativa (DGECE), Ministerio de Educación, CABA, 2013.
p. 202
en la CABA - 2015.
“Los diferenciales —entre gestión estatal y privada— en los resul-

tados de las pruebas estandarizadas se reducen al mínimo cuando
se controla el nivel socioeconómico de los alumnos”.7 Este trabajo
basa su afirmación en el Informe PISA 2011 y en la investigación
de Rubén Cervini de 2003: “Diferencias de resultados cognitivos y
no cognitivos entre estudiantes de escuelas públicas y privadas en la
educación secundaria de la Argentina: Un análisis multinivel”.
La reducción progresiva de fondos al subsistema público ha sido

una decisión política traducida en la definición de prioridades, lo
mismo que mantener inalteradas las ayudas estatales a la escuela
privada. Y se han tomado en una etapa de abundancia de fondos
en las arcas públicas, lo que invalida cualquier argumento que haga
referencia a la escasez de recursos.
La nitidez de la voluntad política de disminuir la asignación de

recursos presupuestarios a la escuela pública —y de limitar las inicia-
tivas de política educativa estatal con todas las graves consecuencias
implicadas—, así como de sostener competitivamente los subsidios
discrecionales a la privada —en desmedro de la infraestructura es-
colar pública— se constituyen como un claro apartamiento de las
obligaciones constitucionales y legales que establecen el derecho a
una educación universal de calidad.
IV. La falta de vacantes
La falta de vacantes suficientes (en todos los niveles educativos,

pero en forma más grave en el Nivel Inicial) no es un problema nue-
vo. Su permanencia en la agenda pública se debe a que no se hizo lo
suficiente para resolverlo, ya que está directamente relacionado con
la construcción, mantenimiento y ampliación de escuelas.
Ya en 2001, la Defensoría del Pueblo de la CABA había de-

nunciado que 3850 alumnos del Distrito Escolar 19°, Comuna 8,
habían sido derivados a escuelas de los Distritos Escolares 8° y
11° por falta de vacantes disponibles, y se reclamó con énfasis la
7 BOTINELLI, L., El debate sobre el crecimiento reciente de la educación privada, DiNIECE,

Ministerio de Educación de la Nación, 2013.
p. 203
CAPÍTULO 4
creación de establecimientos en el sur de la Ciudad con capacidad

de albergar una población escolar en marcado crecimiento.
Las respuestas implementadas en 2014 —cuando volvió a tomar

estado público esta problemática, a partir de la implementación del
sistema de inscripción on line— son prácticamente las mismas de
2001: reubicación de alumnos —ahora en escuelas de comunas veci-
nas— y disposición gratuita de micros para su traslado.8
En 2014, la insuficiencia de la oferta educativa pública fue uno

de los problemas en los cuales intervino el Ministerio Público de la
Defensa de la CABA, en resguardo del acceso a la educación. En or-
den de importancia, fue el segundo motivo de intervención del fuero
CAyT del MPD, luego de los problemas asociados al hábitat digno.
Según los datos difundidos por el GCABA ante la Legislatura

porteña,9 los reclamos por la ausencia de vacantes en 2014 no solo no
han disminuido, sino que se han triplicado, llegando a identificarse
9692 casos de vacantes no cubiertas en el Nivel Inicial, 1010 en el
Nivel Primario y 1211 en el Secundario. En total, 11.913 niños tu-
vieron graves dificultades de acceso a la educación durante ese año.
8 En esta materia, el MPD patrocinó entre otros, un amparo en el que se peticionó que se
ordenara a la Administración la construcción de nuevos edificios escolares en el ámbito del
Distrito Escolar Nº 5 y en la zona de influencia de la Villa 21-24. Cautelarmente se ordenó la
provisión de micros escolares para trasladar a los niños a escuelas alejadas. “Cáceres, Mariela y
otros c/GCABA s/amparo (art. 14 CCABA)”, Expte. Nº 41272/0.
9 Disponible en: http://lafabricaportena.com/educacion/menos-presupuesto-en-infraestructura-
falta-planificacion-menos-vacantes/#.VYA2gfl_Oko.
p. 204
en la CABA - 2015.
Cuadro N° 4: Cantidad de vacantes no cubiertas informadas por

el GCABA, según comuna y nivel educativo. CABA - 2014.
Comuna Inicial Primario Secundario Total
Nivel N % N % N % N %
1 966 10,0% 59 5,8% 58 4,8% 1083 9,1%
2 335 3,5% 32 3,2% 30 2,5% 397 3,3%
3 373 3,8% 32 3,2% 143 11,8% 548 4,6%
4 1513 15,6% 161 15,9% 96 7,9% 1770 14,9%
5 550 5,7% 14 1,4% 48 4,0% 612 5,1%
6 361 3,7% 30 3,0% 58 4,9% 449 3,8%
7 807 8,3% 84 8,3% 79 6,5% 970 8,1%
8 1585 16,4% 276 27,3% 160 13,2% 2021 17,0%
9 534 5,5% 123 12,2% 153 12,6% 810 6,8%
10 442 4,6% 51 5,0% 96 7,9% 589 4,9%
11 304 3,1% 35 3,5% 34 2,8% 373 3,1%
12 652 6,7% 35 3,5% 55 4,5% 742 6,2%
13 309 3,2% 22 2,2% 107 8,8% 438 3,7%
14 569 5,9% 34 3,3% 59 4,9% 662 5,6%
15 392 4,0% 22 2,2% 35 2,9% 449 3,8%
Total 9692 81,35% 1010 8,48% 1211 10,17% 11913 100%
Fuente: En base a datos del Ministerio de Educación (GCBA) aportados a la Legislatura de

la CABA. Año 2014.
Según estos datos, cerca de seis de cada diez chicos en listas de

espera para el Nivel Inicial en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires viven en las comunas más pobres: principalmente, las
Comunas 8 (16%), 4 (16%) y 1 (10%), y concentran cuatro de cada
diez vacantes en lista de espera.
La Comuna 8 registra en todos los niveles la mayor cantidad

de vacantes no cubiertas. Las Comunas 2 y 11 son las que registran
menor cantidad de vacantes no satisfechas (3% cada una). El 81,36%
de las vacantes en lista de espera corresponden al Nivel Inicial. El
p. 205
CAPÍTULO 4
Nivel Primario —del cual no se tenían registros previos— para las

Comunas 4 y 8 concentra el 43% de los casos.
La falta de vacantes hace que las escuelas del sur de la Ciudad

trabajen sobrepasando su capacidad, con condicionamientos a la labor
pedagógica y afectando las condiciones de habitabilidad. Así, las aulas
superpobladas y las condiciones de hacinamiento dan lugar a la re-
funcionalización de los edificios escolares a fin de atender la demanda
insatisfecha de vacantes, lo que provoca el cierre de salas o espacios
destinados a biblioteca, salas de usos múltiples, e incluso recreos.
El caso del Nivel Inicial es particularmente grave. Si se compa-

ra la población total de niños de tres a cinco años residentes en la
CABA (95.786)10 con la población de la misma edad que asiste a
un establecimiento escolar (84.232) —según el Censo Nacional de
2010—11 surge claramente que hay más de once mil niños de tres
a cinco años que no asisten a ningún establecimiento educativo. Si
se toma en cuenta la proyección de población a 2014 —el dato co-
rresponde a sumar las cohortes de cero a cuatro y de cinco a nueve
años de edad, y calcular el 30% de ellas—, se llega a estimar que la
cantidad de niños de tres a cinco años serían unos ciento veinte mil
y la proporción de esa sumatoria de niños que no asisten a estableci-
miento educativo alguno alcanzaría unos treinta y cinco mil.12
En marzo de 2013, 6867 niños de entre cuarenta y cinco días

y cinco años no pudieron ingresar en jardines estatales por falta de
vacantes disponibles.13 En febrero de 2014, ese número había ascen-
dido a 9692 niños, de los cuales 5405 (55%) vivían en las Comunas
1, 4, 7 8 y 9, de acuerdo con el citado Informe del Ministerio de
Educación a la Legislatura. En el Nivel Inicial, el fuerte déficit de
inversión en el sector público provocó un avance de la matrícula pri-
vada, claramente mayoritaria para el nivel, como ya se ha dicho.
10 Censo Nacional de Población 2010.

11 Cuadro P27-P. Número de cuadro Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Población de tres años
y más por condición de asistencia escolar, según sexo y grupo de edad. Año 2010. Censo Nacional
de Población, Hogares y Vivienda.
12 Estimaciones propias sobre la base de los datos de “Proyección de la población por sexo y
edad según comuna. Años 2013/2014”, Informe de resultados 580, octubre de 2013, DGEC,
Ministerio de Hacienda, Cuadro Nº 2, p. 1.
13 Disponible en: http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-217926-2013-04-13.html.
p. 206
en la CABA - 2015.
En 2009, el Defensor General de la CABA se presentó ante el

TSJ como Amicus Curiae en la Causa Nº 23.360 ACIJ c/CABA s/
amparo,14 iniciada en 2006, “en razón de la omisión de cumplir con
los derechos y garantías de los niños y niñas de la Ciudad por parte
del GCABA, al no garantizar el derecho constitucional al acceso a
la educación pública, estatal, laica y gratuita en el Nivel Inicial”. En
esa instancia, se firmó en 2011 un acuerdo entre ACIJ y el GCABA
para comprometer un cronograma de obras para la cobertura de las
vacantes. El GCABA incumplió el compromiso firmado, según de-
nunció oportunamente ACIJ.15
A fines de 2013, con la implementación del nuevo sistema de ins-

cripción on line, se puso en evidencia el problema de falta de vacantes en
todos los niveles del sistema educativo de la Ciudad. Así lo entendió el
Ministerio Público de la Defensa, junto con la Unión de Trabajadores
de la Educación, al presentar una Acción de Amparo colectivo para im-
pedir la implementación de este nuevo sistema hasta tanto no estuvie-
ran salvaguardadas las garantías constitucionales y legales.
Cuando faltaba poco más de un mes para el comienzo de las

clases —y todavía unos diecisiete mil niños y niñas no tenían vacan-
tes—, el Gobierno porteño decidió la instalación de “aulas móviles”
en nueve escuelas públicas: 41 unidades prefabricadas que genera-
rían 1377 vacantes. “Esto nos recuerda a las aulas conteiner que se
instalaron en la Ciudad en 2000 y 2005. Pero a diferencia de aque-
llas, que eran alquiladas, en este caso el Gobierno de la Ciudad las
compra, por lo que suponemos que llegaron para quedarse”, advirtió
el responsable del área educativa de la Defensoría del Pueblo porte-
ña, Gustavo Lesbegueris.16
Confirmando la segregación territorial, la escuela donde más

unidades móviles se instalaron fue la Nº 11, del Distrito Escolar 21,
ubicada en Zuviría y Piedrabuena (Villa Lugano), en lo que se cono-
ce como “Playón de Piedrabuena”. En ese lugar, la Ley Nº 4436/12
dispuso que se debería construir un polo educativo (una escuela de
14 La demanda de ACIJ fue presentada en 2006 y tuvo sentencia favorable en 1ª y 2ª instancia.

15 Disponible en: http://acij.org.ar/educacion/vacantes-escolares-en-el-nivel-inicial/.
16 Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1657701-habra-41-aulas-moviles-para-atender-
la-demanda-escolar-en-la-ciudad y http://www.telam.com.ar/notas/201401/48899-la-ciudad-
preadjudico-la-compra-de-aulas-moviles-por-la-falta-de-vacantes.html.
p. 207
CAPÍTULO 4
Nivel Inicial, de Nivel Medio y una de Educación Especial),

pero nada de eso ha sucedido. Se prevé que las aulas móviles se
usarán allí, por lo menos, durante dos o tres años.
También, se han distribuido aulas conteiner en la Escuela Nº 23,

en Chilavert y Varela (Soldati); tres aulas a la Escuela Infantil Nº 7
(La Boca); ocho unidades en Av. Coronel Roca 4200 (inmediaciones
de Puerta 9 del Parque Roca) y cuatro en un terreno sito en Bermejo
6672. Todas ellas, en la zona sur de la Ciudad.
En solo dos escuelas situadas en zona norte (Avenida del Libertador

al 4900 y Pico 2689) se dispuso la instalación de aulas móviles.17
V. Desigualdad y segregación territorial
Como ya se ha señalado en el caso de las vacantes, los problemas

de acceso y de infraestructura educativa se distribuyen de manera
desigual en la CABA.
El Ministerio Público Tutelar ha advertido sobre esta situación

en un extenso trabajo titulado “Desigualdad educativa en la Ciudad
de Buenos Aires”.18 Según este documento, “las escuelas del sur de la
Ciudad son las que menor disposición de recursos poseen”:
• Los establecimientos escolares se encuentran en peor si-

tuación edilicia que en otras zonas de la Ciudad;
• Existen mayor cantidad de alumnos por cada maestro,

producto del hacinamiento en las aulas;
• El sistema de transporte público es deficitario y, en
17 Ídem.
18 BLANCK, E., Desigualdad educativa en la Ciudad de Buenos Aires: un análisis estructural
de las políticas educativas desde un enfoque de Derechos Humanos, 1ª Ed., Eudeba, Buenos Aires,
2013, disponible en: http://mptutelar.gob.ar/content/la-asesor-general-tutelar-present-libro-
desigualdad-educativa-en-la-ciudad-de-buenos-aires.h.
p. 208
en la CABA - 2015.
consecuencia, no solo el acceso resulta más dificulto-

so, sino que, además, lo convierte en más oneroso, ya
que en muchos casos es necesario viajar en más de un
transporte;
• La realidad social de los niños, niñas y adolescentes que

asisten requiere, además de un adecuado nivel educativo,
una especial contención por parte de los docentes y, en
muchos casos, las escuelas carecen de los recursos huma-
nos para llevar a cabo esa tarea correctamente (psicopeda-
gogía, psicología, etc.);
• Es posible advertir un temor de parte de las y los maes-

tros/as respecto de la inseguridad;
• En las escuelas se presenta una insuficiencia de recursos

tanto para material didáctico como para excursiones edu-
cativas fuera de ella;
• Existe una alta rotación y volatilidad de los cargos directi-

vos y docentes que dificultan la realización de un proyecto
educativo a largo plazo.
Por otra parte, el promedio de años de estudio de la población

que tiene 25 años o más es de 12,5 años en la CABA, con diferencias
notables entre las comunas. En las Comunas 1, 4, 8 y 9 el prome-
dio de años de estudio varía entre 9,9 y 11,7, mientras que en las
Comunas 2 y 14 el promedio supera los 14 años de estudio (14,8 y
14,3, respectivamente). Estos datos muestran que la desigualdad en
las condiciones de vida también se refleja en la inclusión educativa.
Las Comunas 4 y 8 concentran el 14,15% de los establecimientos

educativos totales del nivel común, pero a ellas asiste el 17,32% de
la matrícula total. Si se considera solamente el sector estatal, ambas
comunas concentran en total el 20,51% de los establecimientos y el
23,65% de la matrícula; en el Nivel Inicial, el 24,79% y el 28,65%; en
el Nivel Primario, el 18,55% y el 25,44%, y en el Nivel Secundario,
el 19,87% y el 18,18%, respectivamente.
p. 209
CAPÍTULO 4
El hacinamiento19 es entonces un grave problema que afecta a

los distritos escolares menos favorecidos y que condiciona la presta-
ción educativa. Resultan notables las diferencias entre los Distritos
Escolares (DE) 5, 19 y 21, que presentan indicadores sociales más
desfavorables (Comunas 4 y 8) en comparación con los de los DE
10, 15 y 16 (Comunas 12, 13 y 15):20
Cuadro Nº 5: Secciones en condiciones de hacinamiento.

Distritos escolares seleccionados. CABA - 2009 - 2010.
Distrito Escolar 2009 2010
10 8,72% 3,20%
15 6,16% 5,88%
16 19,14% 17,58%
19 35,17% 39,09%
5 32,39% 29,33%
21 45,80% 45,82%
Fuente: ACIJ - Elaboración en base a información suministrada por las

Supervisiones Escolares de Nivel Primario, dependientes de la Dirección de Educación
Primaria.
De modo similar, en los DE 5, 19 y 21, los docentes se ven obli-

gados a trabajar con gran número de alumnas/os, lo que complica su
labor cotidiana, mientras que, en otros DE de mejor condición so-
cioeconómica, la situación es exactamente la opuesta: allí muy pocas
secciones cuentan con más de 27 alumnos.
19 El reglamento escolar define en su art. 90: “El número de alumnos por aula se fijará de manera
tal que cada alumno disponga de 1,35 m² de superficie y de 4 a 5 m³ de volumen”.
20 En ACIJ, disponible en: acij.org.ar/wp-content/uploads/2012/.../Jornada-completa-
compilado.pdf
p. 210
en la CABA - 2015.
Cuadro Nº 6: Porcentaje de secciones con más de 27 alumnos/as.

Distritos escolares seleccionados. CABA - 2009 - 2010.21
Distrito Escolar 2009 2010
10 0,29% 0,00%
18 2,34% 2,33%
15 2,90% 2,57%
19 36,22% 33,64%
5 29,29% 32,58%
21 63,55% 62,54%
Fuente: ACIJ - Elaboración en base a información suministrada por las

Supervisiones Escolares de Nivel Primario, dependientes de la Dirección de Educación
Primaria.21
En el estudio de campo realizado por el MPT ya citado, se in-

forma que en el DE 19:
En 2011 sobre un total de 369 secciones, se pue-

de observar que 111 se encuentran superpobladas,
lo que representa un total del 30,08 % del total.
Para el año 2012 se mantiene aproximadamente el
porcentaje de secciones hacinadas: sobre el total de
371 secciones, 108 presentan hacinamiento, lo cual
representa el 29% del total. En 2011 se registró un
total de 440 excedentes de alumnas y alumnos, en
tanto que en 2012 se observan 398 alumnas y alum-
nos excedentes.22
La insuficiencia de recursos destinados a la educación públi-

ca y la falta de políticas activas tendientes a la igualdad e inclu-
sión tiene, consecuencias en la calidad educativa y afecta de manera
desigual a los alumnos de los barrios del sur de la Ciudad. En los
Niveles Primario y Medio, los indicadores de repitencia y sobree-
dad alcanzan valores preocupantes en las Comunas 4 y 8. Como
21 ACIJ, op.cit.
22 BLANK, E., op. cit., p. 143.
p. 211
CAPÍTULO 4
puede observarse en el Cuadro Nº 7, el porcentaje de alumnos repe-

tidores en el Nivel Primario en escuelas públicas quintuplica el de
las escuelas privadas y en el Nivel Medio esa proporción es casi de
tres a uno. En el Nivel Primario, las Comunas 4 y 8 superan en un
70% la proporción de repetidores del promedio de la Ciudad para el
nivel. En el Secundario, en las Comunas 1, 2, 4, 8 y 12, los alumnos
repetidores representan un porcentaje mayor al de la media de la
Ciudad.
Cuadro Nº 7: Repitencia. Modalidad común. Nivel Primario

y Secundario. Porcentaje de alumnos repetidores por sector de
gestión y comuna. CABA - 2014.
NIVEL PRIMARIO NIVEL SECUNDARIO
Sector de gestión Sector de gestión

Comuna Total Total
Estatal Privado Estatal Privado
Total 1,3 2,2 0,4 8,6 13,5 3,4
1 2 3,3 0,5 11,6 14,1 7,5
2 1 1,1 1 10,7 16,3 3,3
3 1,1 2,1 0,1 8,2 11,3 3,5
4 2,2 2,8 0,8 12 15,7 3,8
5 0,8 1,4 0,2 8,2 17,8 1,4
6 1 1,8 0,3 8 12,3 3
7 1,4 2 0,7 7,4 9,1 5,2
8 2,3 2,8 1,2 11,8 16,2 5,1
9 1,5 2,5 0,2 8,2 13,2 3,4
10 1,1 1,7 0,2 7,6 11,2 3,5
11 0,6 1 0,3 7,1 14,9 2,2
12 0,9 1,7 0,3 9,4 17,8 4,2
13 0,6 2 0,1 5,4 13 1,8
14 0,7 1,7 0,1 4,1 6 2,7
15 1,1 2,3 0,1 8,1 12,5 2,7
Nota: Incluye información correspondiente a una unidad educativa estatal dependiente

de Nación localizada en la Ciudad de Buenos Aires.
Fuente: Ministerio de Educación (GCABA). Dirección General de Evaluación de la
Calidad Educativa. Gerencia Operativa de Investigación y Estadística sobre la base del
Relevamiento Anual 2014, datos provisorios.
p. 212
en la CABA - 2015.
Un panorama similar se presenta para los casos de alumnos con

sobreedad (Cuadro Nº 8). En el Nivel Primario, este indicador es
cuatro veces mayor para el sector público respecto del sector privado
y para el Nivel Secundario, tres veces mayor. También en los distritos
escolares más desfavorecidos esta desigualdad se hace presente: en
las Comunas 1, 3, 4, 7 y 8, el porcentaje de alumnos con sobreedad
es mayor a la media de la Ciudad para ambos niveles.
Cuadro Nº 8: Nivel Primario y Secundario. Porcentaje de alumnos

con sobreedad por sector de gestión y comuna. CABA - 2014.
PRIMARIO SECUNDARIO
Sector de gestión Sector de gestión
Comuna Total Total
Estatal Privado Estatal Privado
Total 9,3 14,6 3,5 30,1 45,4 14,1
1 13,2 19,6 5,8 35,3 42,8 23,2
2 6,6 10,6 4 30 40 16,6
3 9,7 15,7 3,2 31,8 44,1 13,2
4 14,1 18,2 4,5 39,6 49,5 17,5
5 8,1 15,6 1,7 25,5 51,9 6,7
6 5,4 9,4 2,2 33 47 16,4
7 10,1 15,8 3,2 35,8 49,8 17
8 14,6 18,6 5,5 42,6 56,8 21,3
9 9,1 14,6 2,4 27,4 43 12,4
10 7,8 11,9 2 27,9 37,4 17,1
11 7 9,6 4,3 23,8 47 9,1
12 6,7 11,3 2,4 27,5 46,7 15,6
13 5,4 10,8 3,4 19,7 41,1 10
14 7,4 12,5 4,2 23,1 38,5 12
15 8 11,6 3,6 27,3 40,1 11,1

Nota: Incluye información correspondiente a una unidad educativa estatal dependiente
de Nación localizada en la Ciudad de Buenos Aires.
Fuente: Ministerio de Educación (GCBA). Dirección General de Evaluación de la Calidad
Educativa. Gerencia Operativa de Investigación y Estadística sobre la base del Releva-
miento Anual 2014, datos provisorios.
p. 213
CAPÍTULO 4
Las diferencias entre el sector público y el sector privado son,

según la ACIJ,23 “inmensas”. El sector estatal registra en promedio
15,7% de repetidores, 47,2% de alumnos con sobreedad y 7,4% de
deserción (salidos sin pase), frente a 3,3% de repetidores, 15,1% de
alumnos con sobreedad y 1,2% de deserción en el sector privado. Del
mismo modo, los niveles de deserción escolar superan el 10% en los
Distritos 3º, 9º, 15 y 20.
Por último, los Distritos 3º, 15, 19 y 20 presentan porcentajes de

repetidores del 60% o más en el sector público.
Sin embargo, tal como se señaló anteriormente, algunos especia-

listas24 hacen mayor énfasis en los condicionantes socioeconómicos
de la población que en la modalidad de gestión (pública/privada)
como explicación central de estos resultados. Es decir, son las condi-
ciones materiales de vida de los niños más pobres —que asisten ma-
yormente a la escuela pública— las que inciden en estos indicadores.
Otro indicador de la desigualdad educativa lo constituye el acce-

so a escuelas de jornada completa. Tal como lo señala la Asociación
Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ):
La disposición actual de la oferta educativa estatal de

Nivel Primario en la Ciudad produce efectos notoria-
mente discriminatorios en perjuicio de las personas
más pobres, vulnerando abiertamente sus derechos
fundamentales a la igualdad y no discriminación, y a
la educación, reconocidos constitucional e internacio-
nalmente. En efecto, la insuficiente cantidad de escue-
las estatales de Nivel Primario en los distritos escola-
res 5º, 19 y 21, en relación con la cantidad de niñas/os
que concurren al Nivel Primario, limita enormemente
sus posibilidades de acceso a la modalidad de jorna-
da completa, que brinda más posibilidades que la de
jornada simple… Mientras en estos DE, de condición
socioeconómica más desfavorecida, solo dos o tres de
cada diez niñas/os pueden acceder a dicha modalidad
23 Disponible en: http://acij.org.ar/wp-content/uploads/2012/11/Media-final.pdf

24 En el trabajo de LÓPEZ, Eduardo y DENEGRIS, Mariano, ya citado.
p. 214
en la CABA - 2015.
superadora, en otros DE, el número se eleva a seis o

siete (…) Los DE perjudicados corresponden a los
barrios de Barracas, Parque Patricios, Nueva Pompeya,
Villa Soldati, Villa Lugano y Villa Riachuelo, carac-
terizados por albergar gran porcentaje de personas de
condición socioeconómica desaventajada —confor-
me al Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas y
a otros indicadores socioeconómicos—, quienes más
dependen del sistema educativo estatal. 25
Respecto de los condicionantes de los logros en el sistema edu-

cativo, al explorar la asociación entre barrios pobres y logros edu-
cativos, y comparar el rendimiento en lengua y matemática en la
Argentina, un estudio del PNUD afirma:
El rendimiento es menor para aquellos niños con so-

breedad, con hermanos que abandonaron el sistema
educativo, en los hogares más numerosos, en los resi-
dentes en viviendas precarias y en aquellos con padres
de menor nivel educativo... existe una relación directa
y positiva entre el nivel socioeconómico de los barrios
y los logros educativos de los niños y adolescentes que
residen en ellos.26
25 Disponible en: http://acij.org.ar/wp-content/uploads/2012/12/Jornada-completa-compilado.pdf

26 PNUD, “Aportes para el desarrollo humano en la Argentina / Segregación territorial en la
Argentina”, 2009, disponible en: http://www.centrodesarrollohumano.org/pmb/opac_css/doc_
num.php?explnum_id=58.
p. 215
CAPÍTULO 4
Gráfico Nº 4: Rendimientos en Lengua y Matemática en alumnos

de Nivel Primario. CABA - 2009.
Fuente: PNUD, Segregación Residencial en la Argentina, 2009 en base a Operativo

Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa. Ministerio de Educación.
Finalmente, es importante señalar que la Ciudad presenta una

tasa de analfabetismo realmente marginal, la más baja a nivel na-
cional —0,49% de analfabetos respecto del 2,42% del promedio del
país—. A pesar de permanecer inalterada en las últimas décadas,
en algunas comunas ha aumentado levemente. Nuevamente, son las
comunas del sur de la Ciudad las que presentan tasas superiores al
promedio. Entre las Comunas 1, 4, 7, 8, 9 y 10 —donde sobresale
el porcentaje de analfabetismo—, el 0,82% pertenece a la Comuna
4 y el 1,12% a la Comuna 827 (correspondientes a los barrios de La
Boca, Barracas, Parque Patricios, Bajo Flores, Villa Soldati, Nueva
Pompeya, Villa Lugano, Villa Riachuelo y Mataderos). Como se ve,
las comunas más pobres de la Ciudad presentan las mayores tasas
de analfabetismo: allí residen 7308 de los 12.403 analfabetos de la
Ciudad. Casi el 60% de los analfabetos se concentran en estas seis
comunas. Se trata de un indicador más de la desigualdad y la segre-
gación territorial en la CABA.
27 INDEC - Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010.
p. 216
en la CABA - 2015.
VI. Las asignaciones presupuestarias. Su regresividad.
El análisis presupuestario constituye una herramienta que per-

mite establecer relaciones con los déficits antes descriptos. La par-
ticipación de la función Educación en el presupuesto general de la
Ciudad se redujo en el período estudiado.
Mientras los recursos destinados a las escuelas privadas en 2015

alcanzaron aproximadamente el 15% del presupuesto educativo, las
partidas para infraestructura escolar pública eran apenas del 1,6%.
La discriminación presupuestaria también se verifica en la

inexistencia de previsiones para la creación de escuelas primarias de
jornada completa en las comunas donde existe menor oferta educa-
tiva de este tipo, particularmente en los distritos escolares 5°, 19 y 21
(Comunas 4 y 8 —Barracas, Pompeya, Villa Soldati, Lugano y Villa
Riachuelo—).
En términos generales, considerando las leyes de presupuesto

sancionadas por la Legislatura desde 2008, es posible observar
una reducción de la participación del gasto en Educación en el
Presupuesto Total de la Ciudad. Entre 2008 y 2015, el sector per-
dió 3.7 puntos porcentuales de participación en el Presupuesto
Total de la Ciudad.
Gráfico Nº 5: Presupuesto de Educación. Porcentaje sobre

Presupuesto Total de la CABA - 2008 - 2015. Base Sancionado.
Fuente: Elaboración propia en base a las Leyes de Presupuesto 2010-2015.
p. 217
CAPÍTULO 4
Por lo tanto, la inversión en educación también es claramente

regresiva, lo que se evidencia particularmente en la significativa dis-
minución de la asignación para infraestructura escolar pública, en
relación con el presupuesto educativo total, reducida en un 83% en-
tre 2008 y 2015:
Gráfico Nº 6: Presupuesto de Infraestructura Educativa.

Porcentaje sobre Presupuesto Educativo Total. Base sancionado.
CABA - 2008 - 2015.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de las Leyes de Presupuesto 2010-2015.
La subejecución presupuestaria en materia de Infraestructura

Educativa ha sido, por otra parte, una práctica sistemática del
GCABA entre 2008 y 2012, mejorada sustancialmente en los últi-
mos años, pero con un presupuesto notablemente disminuido, como
ha sido dicho.
p. 218
en la CABA - 2015.
Gráfico Nº 7: Presupuesto de Infraestructura Educativa.

Porcentaje de Ejecución Presupuestaria. CABA - 2008 - 2014.
Fuente: Elaboración propia en base a los informes de Ejecución Presupuestaria GCABA

2008-2014.
Pero la regresividad se hace también evidente al considerar los

montos ejecutados en Infraestructura Educativa —descontando el
efecto producido por las variaciones de precios28 —. En el Cuadro
Nº 9, se puede observar que el GCABA ha invertido 54,8 millones
de pesos constantes menos (es decir, un 45%) para construcción y
refacción de escuelas en 2014 respecto de 2008:
Cuadro Nº 9: Infraestructura Educativa. Base Ejecutado. Pesos

constantes, en millones. Año Base 2008. CABA - 2008 - 2014
Año Pesos Corrientes Pesos Constantes

2008 145,11 145,11
2009 143,88 130,03
2010 211,97 164,01
2011 486,71 313,64
2012 230,47 118,36
2013 260,63 112,02
2014 276,90 90,26
Fuente: Elaboración propia en base a los Informes de Ejecución Presupuestaria GCABA
y al ICC del INDEC.
28 Para el ajuste a valores constantes, se deflató utilizando el Índice de Costos de la Construcción

- INDEC.
p. 219
CAPÍTULO 4
Pero además, la distribución de las obras de infraestructura entre

las distintas zonas de la Ciudad ha sido sesgada, en tanto presenta
una mayor inversión estatal por alumno/a en las zonas de condición
socioeconómica más aventajadas, según afirma ACIJ en su informe
relativo al Presupuesto 2012:
Si se analiza el total de lo asignado a cada una de

las zonas de la Ciudad, se advierte que los distritos
que presentan niveles más elevados de población con
necesidades básicas insatisfechas (NBI) tienen una
asignación presupuestaria por alumno/a inferior a la
de los distritos con menores niveles de NBI. En el
cuadro que se acompaña a continuación, se indica la
inversión por alumno/a prevista en el proyecto de ley,
en concepto de obra nueva, ampliaciones, manteni-
miento y adecuaciones, en los cinco distritos escolares
que presentan los porcentajes más altos y más bajos
de población con necesidades básicas insatisfechas…
En efecto, en promedio, los cinco distritos más desfa-
vorecidos tienen una inversión por alumno/a de $ 807,
mientras que los distritos más favorecidos tienen una in-
versión por alumno/a de $ 112529, es decir, un 39% mayor.
Cuadro Nº 10: Inversión en Infraestructura Escolar por alumno,

según distritos escolares pobres y no pobres.
Asignación Inversión por

Alumnos/as
presupuestaria alumno/a
Distritos Escolares con

$ 71.783.454 88.871 $ 807,74
mayores niveles de NBI (*)
Distritos Escolares con

$ 74.770.963 66.457 $ 1.125,10
menores niveles de NBI (**)
(*) DE Nº 3, 4, 5, 19 y 21 (Comunas 4 y 8) (**) DE Nº 10, 15, 16, 17 y 18 (Parte de las

Comunas 10,11,12 y 13).
Fuente: ACIJ (2012).
En la Ciudad de Buenos Aires, históricamente, las personas

en situación socioeconómica más desfavorable han resultado más
29 ACIJ, disponible en: http://acij.org.ar/blog/2012/11/20/analisis-de-presupuesto/.
p. 220
en la CABA - 2015.
postergadas y perjudicadas en la distribución y el acceso a los

bienes y recursos educativos.
Ya se ha dicho que las zonas con porcentajes más altos de po-

blación con Necesidades Básicas Insatisfechas presentan la mayor
cantidad de problemas de falta de vacantes; los niveles más elevados
de alumnos por docente; una gran cantidad de niños son reubicados
en escuelas lejanas a sus viviendas, debido a la falta de vacantes en su
barrio; y los porcentajes de alumnos que asisten a escuelas de jornada
completa son mucho menores.
Contradiciendo en forma parcial estos datos, y vulnerando las

mandas constitucionales y legales, la Unidad de Evaluación Integral
de la Calidad y Equidad Educativa del GCABA publicó reciente-
mente un estudio30 en el que advierte: “…la eficiencia puede estar en
conflicto con la equidad…” y se pregunta si “…¿deben todos los ni-
ños recibir las mismas oportunidades educativas? ¿O es la obligación
del Estado de garantizar que todos los niños reciban una educación
adecuada o suficiente?”. En ese documento, tomando el gasto total
en educación por zonas, afirma que:
Uno de cada tres alumnos que asisten a escuelas es-

tatales de la Ciudad es de zona sur. Allí es donde el
Gobierno de la Ciudad destina su mayor inversión,
tanto a nivel global —invirtiendo más en las escuelas
de gestión estatal de zona sur (el 29% de la inversión
en escuelas estatales está destinada a escuelas de zona
sur; $ 2.000.000.000), como a nivel de alumno— in-
virtiendo más en cada alumno de zona sur (el 40%
más de inversión por alumno en zona sur con respecto
a zona norte).31
Sin embargo, señala: “…en cuanto a la eficiencia en el uso de re-

cursos aproximados por la relación con indicadores de calidad edu-
cativa indica una relación no positiva entre recursos y resultados”.
30 MONTOYA, S., “La inversión invertida en la Ciudad de Buenos Aires”, Unidad de Evaluación
Integral de la Calidad y Equidad Educativa, Análisis a partir de un sistema de costos por escuela,
12 de febrero de 2015. Los datos presupuestarios en los que se basa este análisis son los de 2012
para el Nivel Primario y 2013 para el Secundario.
31 Ibídem.
p. 221
CAPÍTULO 4
Por otra parte, el Programa de Becas Estudiantiles, cuyo ob-

jetivo es promover “que distintas poblaciones estudiantiles, sobre
todo aquellas vulnerables por razones socioeconómicas o familia-
res, cuenten con mejores posibilidades de iniciar, desarrollar y con-
cluir los estudios”,32 con una población objetivo de cuarenta y un
mil alumnos —es decir, más del 10% de la matrícula de los niveles
correspondientes—, solo alcanzó a siete mil alumnos (el 17,65%)” en
2013, el último año informado.33
Sin embargo, no todas las áreas de la cartera educativa tienen el

mismo comportamiento. Un ejemplo paradigmático es el tratamien-
to que ha tenido el GCABA respecto de los aportes a la educación
privada: no solamente ha observado niveles de ejecución superiores
al 95% en todos los años estudiados, sino que su peso relativo al
interior del presupuesto educativo —que perdió casi cuatro puntos
porcentuales de participación en el Presupuesto Total— lejos de dis-
minuir se ha mantenido o aumentado, superando en todos los años
(salvo 2011) los valores de 2008.
Gráfico Nº 8: Transferencias a educación privada. Porcentaje sobre

Presupuesto Educativo. Base Sancionado. CABA - 2008 -2015.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de las Leyes de Presupuesto, GCABA

2008-2015.
32 Disponible en: http://www.buenosaires.gob.ar/educacion/programasyproyectos/becas.

33 Disponible en: http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/contaduria/contable/ejecuciones.
php. Informe Ejecución presupuestaria GCABA, 4to. trimestre de 2013.
p. 222
en la CABA - 2015.
Como lo afirma la ACIJ:
La asignación de un presupuesto tan elevado al otor-

gamiento de subsidios a escuelas de gestión privada
resulta grave, dado que se trata de recursos que son
asignados discrecionalmente por el Poder Ejecutivo,
sin una ley que reglamente los criterios para su otorga-
miento. El Gobierno no expone públicamente cuáles
son los criterios tenidos en cuenta para definir qué es-
cuelas privadas reciben subsidio ni para definir cuál es
el porcentaje de aporte que se les otorga. De acuerdo
con el artículo 25 de la Constitución local, la Ciudad
puede otorgar subsidios a escuelas de gestión priva-
da, dando prioridad a aquellas que reciban alumnos/
as de menores recursos. Sin embargo, si se analiza la
última información sobre subsidios a escuelas de ges-
tión privada disponible en la página web del GCABA
(correspondiente a julio de 2013), se advierte que el
GCABA destina recursos públicos a subsidiar escue-
las de gestión privada que cobran un elevado arancel
a sus alumnos/as.34
Todos estos hechos cobran mayor gravedad si se considera

que el presupuesto educativo tiene un componente “inflexible a
la baja”, representado por los gastos en personal (el 64% del total).
Por lo tanto, desde el punto de vista de las políticas educativas,
el Ministerio de Educación tiene mayor disponibilidad sobre la
parte “flexible” del presupuesto, respecto de la cual puede estable-
cer prioridades y decidir orientaciones de la política: como puede
apreciarse en el Cuadro Nº 11 del total del presupuesto educativo,
descontando los “gastos en personal”, el Ministerio de Educación
destina el 45,56% a las transferencias al sector privado y solo el
4,33% a Infraestructura Escolar.
34 ACIJ, 2013, disponible en: http://es.scribd.com/doc/187369851/Informe-proyecto-

presupuesto-2014-Educacion-final-26-NOV. El informe presenta un listado de escuelas privadas
cuya cuota es elevada y reciben subsidios públicos.
p. 223
CAPÍTULO 4
Cuadro Nº 11: Ministerio de Educación. Presupuesto

Ejecutado por rubro (sin gastos de personal). CABA - 2014, en
millones de pesos.
Presupuesto %
Presupuesto de Educación descontado gastos

5.455,71 100,00
de personal
Transferencias al Sector Privado 2.485,81 45,56%
Infraestructura Escolar 236,42 4,33%
Mantenimiento 255,15 4,68%
Asistencia alimentaria 933,43 17,11%
Becas Estudiantiles 259,51 4,76%
Servicios No Personales 985,54 18,06%
Otros 299,85 5,50%

Fuente: Elaboración propia en base a Informes de Ejecución Presupuestaria GCABA
2014.
A la luz de estos datos, no resulta irrazonable correlacionar la

regresividad de la ejecución presupuestaria en infraestructura escolar
pública y el incremento y discrecionalidad de los aportes al sector
privado con la grave crisis de disponibilidad de vacantes en el sector
público, que afecta de manera más dura a los distritos más pobres de
la Ciudad en los que la población es más dependiente de la oferta
educativa pública.
Todo ello, pese a la abundancia de recursos presupuestarios —y

de los volúmenes de endeudamiento de la Ciudad en el período—,
que hubieran permitido —de haber tenido la voluntad política—
disponer financiamientos simultáneos y no competitivos.
La insuficiencia de la infraestructura educativa pública y las va-

cantes no cubiertas solo se pueden revertir con una decisión política
de inversión que incremente de manera significativa la oferta edu-
cativa pública, particularmente en las comunas más pobres y en el
Nivel Inicial.
p. 224
en la CABA - 2015.
p. 225
La desinversión en infraestructura educativa es muy notable,
con un presupuesto sistemáticamente subejecutado.
CAPÍTULO 4
E
C
p. 226
C
ANUARIO DE Derechos
en la CABA - 2015. 2015.
CAPÍTULO 4
EDU-
CA-
CIÓN p. 227
CAPÍTULO 4
VII. Conclusiones
Las informaciones y análisis precedentemente expuestos respec-

to del sistema educativo y la política pública (en especial de la asig-
nación y ejecución de recursos presupuestarios) permiten extraer las
siguientes conclusiones:
1. La Ciudad de Buenos Aires tiene indicadores educativos

que pueden considerarse adecuados (alta tasa de alfabetiza-
ción, muy amplia cobertura de la Educación Primaria y en
expansión en el nivel Secundario), que resultan de una larga
tradición de inclusión educativa (en el país y en la Ciudad),
de su condición de ser uno de los distritos más ricos y de una
administración que cuenta con el presupuesto público más
alto de su historia.
2. Se ha producido en las últimas décadas un progresivo des-

plazamiento de la matrícula escolar, desde el Nivel Inicial
hasta el Secundario, hacia el sector privado, llegando en la
actualidad al 50% de los alumnos en ese sector (con dife-
rencias entre niveles, siendo el Inicial el de menor matrícula
pública). Ello se ha producido por diversos factores, entre los
que se encuentran: la debilidad de las políticas públicas para
garantizar una oferta educativa de calidad y suficiente, el de-
terioro académico y organizacional de la educación pública,
la generosa política de financiamiento al sector privado y
una política de asignación presupuestaria, claramente regre-
siva, en el caso de la infraestructura escolar pública.
3. Uno de los más graves problemas del sistema educativo por-

teño es el de la desigualdad educativa. En efecto, los niños
que viven en la zona sur y aquellos cuyas familias no pueden
o no desean costear una cuota en escuela privada y que, por
lo tanto, dependen de la oferta educativa pública, se encuen-
tran en una situación desaventajada: asisten a escuelas con
instalaciones más precarias, con graves problemas edilicios,
participan de secciones superpobladas, cuando no hacina-
das, soportan condiciones institucionales limitadas a nivel
de la organización escolar y del personal docente, y tienen
serios problemas de acceso, tal como quedó en evidencia en
p. 228
en la CABA - 2015.
la crisis de las vacantes no cubiertas que se visibilizó a partir

de 2014. Los indicadores de desempeño (repitencia, sobree-
dad) dan cuenta de esta desigualdad que afecta de manera
particular a la mayoría de los niños y niñas que habitan en
las comunas del sur de la Ciudad, cuyo rendimiento esco-
lar está sobredeterminado por la condición socioeconómica
desventajosa de sus hogares.
4. Uno de los factores explicativos de esta situación es la regre-

sividad de la política educativa: el GCABA asigna propor-
cionalmente cada vez menos recursos a la función Educación
en relación con el Presupuesto Total de la CABA. De ma-
nera particular, la desinversión es muy notable en lo que se
refiere al presupuesto para infraestructura educativa (cons-
trucción y refacción de escuelas), el que, por otra parte, es
sistemáticamente subejecutado. La inversión aplicada en el
sur de la Ciudad es, como admite el mismo GCABA, por lo
menos ineficiente.
5. La inversión pública en Educación no ha acompañado la

ampliación de derechos, en particular para el Nivel Inicial,
cuya universalización ha sido consagrada por la Constitución
local. En efecto, el GCABA se encuentra en mora respec-
to de la puesta en marcha de instituciones educativas para
la primera infancia, lo que ha sido suplido por escuelas in-
fantiles privadas, a las que asisten niños cuyas familias pue-
den cubrir sus costos con recursos propios. La Justicia de la
CABA ha intimado al GCABA a cumplir con los derechos
consagrados para el nivel Inicial, en primera y segunda ins-
tancia. El GCABA se comprometió ante el TSJ a través de
la firma de un acta acuerdo a la realización de un plan de
obras que ha incumplido de manera sistemática.
En suma, la nitidez de la voluntad política institucional de li-

mitar las iniciativas de política pública educativa y de disminuir la
atención presupuestaria a la escuela pública —con todas las graves
consecuencias implicadas, así como el sostenimiento competitivo de
los subsidios discrecionales a la escuela privada en desmedro de la
infraestructura escolar pública—constituyen claros apartamientos
de las obligaciones constitucionales y legales que establecen el dere-
cho a una educación universal de calidad (art. 23 de la CCBA).
p. 229
ANUARIO DE Derechos
2015.
CONCLUSIONES GENERALES
La primera edición del Anuario de Derechos Económicos, Sociales

y Culturales en la CABA se centra en las temáticas que, por su ex-
tensión e impacto, resultan más relevantes para los habitantes de la
Ciudad: pobreza, desigualdad y segregación, el derecho a la vivienda
digna, a la salud y a la educación. Las investigaciones desarrolla-
das sobre la base de indicadores sociodemográficos, el análisis de
las políticas públicas implementadas, y de la asignación y ejecución
presupuestarias permiten consignar las siguientes observaciones de
orden general:
1. La Ciudad tiene una situación privilegiada, en términos de

PBI per cápita y de disponibilidad de recursos presupues-
tarios, pero los indicadores de pobreza, acceso a la vivienda
digna, salud y educación están lejos de ser los adecuados para
la efectiva vigencia de los derechos de todos sus habitantes.
Esta situación se agudiza en la zona sur del distrito, síntoma
de tendencias crecientes de segregación y de desigualdad.
2. Esta situación, si bien no es novedosa, se ha acentuado a lo

largo de los últimos años en los cuales algunos indicadores
sociales evidencian un empeoramiento (como es el caso del
déficit habitacional y de la salud infantil) o se mantienen
en niveles por debajo de lo esperable, con escasa evolución.
p. 231
3. El análisis presupuestario presentado en cada uno de los

capítulos de este Anuario permite razonablemente concluir
que en las áreas sociales se verifican acciones de reducción,
desinversión y subejecución presupuestarias, y reasignacio-
nes a áreas no sociales.
4. En consecuencia, las políticas públicas en el área social, ní-

tidamente expresadas en la asignación y ejecución de los
recursos públicos, han revelado una orientación regresiva,
planificación limitada e intervención insuficiente frente a las
condiciones objetivas de segregación y desigualdad.
5. La Ciudad, al incumplir con el Principio de Progresividad

en la asignación y ejecución de recursos presupuestarios en
las áreas sociales, lesiona el plexo de derechos y garantías
establecidos en la normativa constitucional y legal en vigor
en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
6. El Presupuesto Total Ejecutado por el Gobierno de la

Ciudad en 2014 ascendió a 69.053 millones de pesos.35 No
se trata, por lo tanto, de escasez de recursos, sino de priori-
dades y decisiones de política pública.
7. En el centro del debate, se encuentra la cuestión de los recur-

sos presupuestarios, su suficiencia y su asignación eficiente y
apropiada a la normativa vigente en la República referidas a
los Derechos Humanos. “Es inadmisible afectar el ejercicio
pleno de los derechos constitucionales mediante la simple
invocación de una insuficiente asignación presupuestaria”.36
8. La diversificación de las instituciones involucradas en el

abordaje de las problemáticas sociales y los permanentes
35 Leyes de Presupuesto 2014 y 2015 e Informes de Ejecución Presupuestaria del GCABA. El

Presupuesto Sancionado por la Legislatura para 2014 ascendió a 59.719 millones de pesos (Ley
Nº 4809/2013) y a 85.681 millones de pesos en 2015 (Ley Nº 5239/2014). Por ampliaciones
presupuestarias, el presupuesto vigente en el 4º trimestre de 2014 fue de 74.922 millones de
pesos, es decir, alrededor de 15.000 millones de pesos adicionales, el más alto de la historia de la
Ciudad hasta esa fecha.
36 CORTI, H. G., ‘Ley de Presupuesto y derechos fundamentales, los fundamentos de un
nuevo paradigma jurídico financiero’, en “El derecho constitucional presupuestario en el derecho
comparado”, tomo I, Revista Jurídica de Buenos Aires, 2010; y Derecho Constitucional Presupuestario,
Lexis - Nexis, Buenos Aires, 2007.
p. 232
en la CABA - 2015.
cambios de denominación, dependencia y clasificación pre-

supuestaria de los organismos y programas, dificulta el acce-
so de la población a la información y a las prestaciones, y ge-
nera dificultades para el seguimiento y monitoreo, tanto de
las metas como de la asignación y ejecución de los recursos.
9. La Ciudad de Buenos Aires es un distrito desigual, hete-

rogéneo, segmentado, con marcados contrastes entre co-
munas y sectores sociales. Las proporciones de la población
cuyos hogares perciben ingresos inferiores a la Canasta
Alimentaria y a la Canasta Total (categorías similares a in-
digencia y pobreza por ingresos), conforme los cálculos del
organismo específico de la Ciudad alcanzan niveles consi-
derables de la población: el 4,7 y el 27%, respectivamente,
en 2014. Sin embargo, puede advertirse que la evolución
durante el período 2005-2013 es claramente descendente,
y se redujo aproximadamente en un tercio los hogares en
esa situación.
10. En este resultado han incidido las políticas locales y las na-
cionales. Las políticas porteñas implementadas han resul-
tado insuficientes por limitaciones de cobertura (abarcan
alrededor de doscientas mil personas, es decir, el 6,6% de la
población) y por su diseño limitado —destinado a la aten-
ción de la emergencia—, sin establecer mecanismos de su-
peración de la situación.
11. Las políticas federales han contribuido con la casi tota-

lidad de las asignaciones de la seguridad social, lo que ha
generado una importante reducción de la pobreza en ho-
gares con presencia de adultos mayores. Por otra parte, los
programas de transferencia no previsionales, como la AUH
y el PROGRESAR han tenido incidencia en la observada
reducción del fenómeno.
12. En relación con la segregación territorial, se advierte que la

incidencia de la pobreza por ingresos de los hogares situa-
dos en la zona sur de la Ciudad triplica a los del norte, en
tanto que la de la indigencia la duplica. La pobreza medida
por necesidades básicas insatisfechas (NBI) muestra que su
incidencia en el sur duplica a la del norte.
p. 233
13. El déficit habitacional caracterizado por la precarización

tanto de la vivienda (calidad constructiva, régimen de tenen-
cia, hacinamiento, etc.) como del acceso a servicios urbanos
muestra manifestaciones agudas en la zona sur de la CABA.
14. Una situación particular, por su gravedad y extensión, son

las villas y asentamientos de emergencia, que han tenido
un crecimiento exponencial, para cuyos habitantes no se
han implementado, en el período examinado, acciones in-
tegrales ni desarrollado los procesos de urbanización que
generen su inclusión en la Ciudad, incumpliendo la manda
constitucional y la normativa local que así lo disponen des-
de hace lustros.
15. El veto de la Ley Nº 2973 en febrero de 2009 marcó un giro

en las políticas públicas del Gobierno de Ciudad en materia
de vivienda, ya que pasó a privilegiar respuestas transitorias
y parciales de la emergencia habitacional.
16. Las áreas dedicadas a vivienda recibieron cada año propor-

cionalmente menos recursos en un contexto de agravamien-
to del déficit habitacional y los montos asignados fueron
mayormente destinados a la atención de la emergencia en
detrimento de soluciones estructurales. Las debilidades para
emprender una acción coordinada, permanente y eficaz en
materia de provisión de condiciones dignas de habitabilidad
se correlaciona con la falta de políticas que desalienten la
especulación inmobiliaria.37
17. La fragmentación institucional de las áreas relacionadas

con el acceso a la vivienda digna agravó las dificultades que
debe afrontar el ciudadano para identificar la dependen-
cia que reciba su reclamo de derechos. Las instituciones
que históricamente eran interlocutores de los pobladores
más desaventajados son en la actualidad intermediadas por
otras, lo que burocratiza la búsqueda y dificulta el acceso a
soluciones eficaces.
37 Mientras en la Ciudad hay cientos de miles de personas con dificultades de acceso a la vivienda
digna, existen alrededor de 300.000 unidades habitacionales deshabitadas. Por lo general, se trata
de inversores que se refugian en la apuesta inmobiliaria como estrategia de conservación de
valor. Diferentes medidas de políticas públicas que desalienten estas conductas serían posibles al
respecto sin generar mayor conflictividad social.
p. 234
en la CABA - 2015.
18. En el área de Salud, se identificaron dos problemas graves: el

aumento de la mortalidad infantil en los últimos años (que
se incrementó en un 33% entre 2010 y 2013, fenómeno que
por su persistencia ya no puede ser considerado una cuestión
coyuntural) y los graves problemas de contaminación que
afectan la salud de los habitantes de las villas de la Ciudad
(cuya resolución depende de manera casi exclusiva de la in-
versión pública).
19. La Ciudad de Buenos Aires se encuentra ante un serio de-

terioro de las condiciones de salud de una parte significa-
tiva de su población, a pesar de contar con infraestructura
sanitaria extendida y recursos humanos capacitados. Estos
resultados traducen fallas de orientación y de gestión de la
política pública en salud, con una asignación presupues-
taria claramente regresiva en lo que hace a inversiones en
Infraestructura y Equipamiento.
20. La escasa prioridad asignada al mejoramiento de las condi-

ciones de vida de los pobres tiene consecuencias severas en
la salud de las familias que dependen de manera exclusiva
de los servicios públicos de salud, que alcanzan en promedio
al 18% de los habitantes de la Ciudad, pero que ascienden
al 40% en la Comuna 8 y al 34% en la Comuna 4. Resulta
evidente una notoria desigualdad en el acceso al derecho a
la vida y a la salud por parte de los habitantes de la Ciudad.
21. En materia de Educación, la Ciudad de Buenos Aires

presenta indicadores educativos que pueden considerarse
adecuados (alta tasa de alfabetización, muy amplia cober-
tura de la Educación Primaria y extendiéndose en el Nivel
Secundario), que resultan de la larga tradición de inclusión
educativa (en el país y en la Ciudad).
22. La CABA es la jurisdicción del país con mayor grado de

privatización de su sistema educativo (el 50% de la matrí-
cula corresponde a establecimientos privados), alentada por
múltiples factores, entre los que se encuentran el deterioro
académico y organizacional de las escuelas públicas y la con-
tinuada asignación de subsidios a las escuelas privadas, en
detrimento de la educación “pública, estatal, laica y gratuita”,
tal como lo establece la CCABA.
p. 235
23. Las desigualdades y deficiencias se manifiestan con severi-

dad en materia de Infraestructura y Acceso Escolar (el pro-
blema de las vacantes no cubiertas, especialmente grave en
el nivel inicial), nuevamente atravesadas por el clivaje entre
el norte y el sur de la Ciudad.
En suma, las informaciones obtenidas respecto de la situación

social, habitacional, sanitaria y educativa de los habitantes de la
Ciudad, así como el análisis de las políticas públicas implementadas, y
de manera particular la constatación de una asignación regresiva de los
recursos públicos destinados a las áreas sociales, ponen de manifiesto
que el GCABA ha transgredido el Principio de Progresividad, lo
que lesiona los derechos y garantías del marco normativo local, na-
cional e internacional.
p. 236
en la CABA - 2015.
p. 237
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2015.
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Lic. Diana Nikutowski
Correctora
Patricia Andrea Porchia
Diseño
Diseñador Gráfico Marcelo Miraglia
Diseñadora en Comunicación Visual Ana Inés Penas
Diseñadora Audiovisual Glenda Ross
Diseñadora en Comunicación Visual Florencia Sisti Michellod
Fotografía
Realizadora Amanda Celi
Guillermo Fernández
Milena Pafundi
Lucia Torrez
Publicación del Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Defensoría General. Edificio Dr.
Arturo Enrique Sampay, México 890 (CABA).
Comentarios, sugerencias y colaboraciones:

prensa.defensoria@jusbaires.gob.ar
Septiembre de 2016
“Esta edición de 1.000 ejemplares se terminó de imprimir en noviembre de
2016 en Safe Establecimiento Gráfico, Rivera Indarte 3299, CABA, Argentina”

Anuario de Derechos Economicos Sociales y Culturales de La Caba 2015 0

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ANUARIO DE Derechos

MINISTERIO PÚBLICO DE LA DEFENSA

Secretario General de Planificación

Con la asesoría de:

25 II. Marco normativo

27 III. Pobreza, desigualdad y segregación territorial

38 IV. Pobreza y vulnerabilidad social

46 VI. Pobreza e indigencia. Serie histórica.

48 VII. Políticas públicas: asignación presupuestaria y ejecución.

50 VIII. Programas de transferencia de ingresos locales y federales

64 II. Marco normativo

68 III. El déficit habitacional en la CABA

78 IV. La complejidad del déficit habitacional y sus consecuencias

84 V. Políticas públicas de vivienda

116 VI. Conclusiones

124 II. La salud como derecho

127 III. Mortalidad infantil en la CABA: un indicador testigo.

145 IV. Salud ambiental

155 V. El sistema de salud (art. 21.1 CCABA) y la Ley Nº 153

163 VI. El presupuesto de salud

174 VII. Programas sanitarios

186 VIII. Conclusiones

194 II. El Derecho a la Educación

196 III. El sistema educativo: educación pública y privada.

203 IV. La falta de vacantes

208 V. Desigualdad y segregación territorial

217 VI. Las asignaciones presupuestarias. Su regresividad.

228 VII. Conclusiones

231 Conclusiones Generales

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1 Este documento se elaboró en base a información recabada hasta diciembre de 2015.

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específicas —desalojos, cambios de zonificación, revalo-

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