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Revista Pensamiento Educativo, Número 40, Junio 2007
Revista Pensamiento Educativo, Número 40, Junio 2007
Director
Dr. Sergio Arzola Medina
Comité Editorial
Dr. Antonio Bartolomé P. (Universidad de Barcelona, España).
Dra. Carmen Lucia Becerra Machado (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil).
Dr. Eduardo Cabezón (Universidad Diego Portales, Chile).
Dr. Jorge Capella R. (Pontificia Universidad Católica, Perú).
Mag. Gloria Carranza D. (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile).
Dra. Lucía Domínguez Á. (Universidad de Concepción, Chile).
Dra. Viviana Gómez (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile).
Dr. Jesús Hernández A. (Universidad Pública de Navarra, España).
Dr. John D. Holst (University of St. Thomas, Minneapolis, EE.UU.).
Dr. Jaüme Martínez B. (Universidad de Valencia, España).
Dr. Cristián Juan Noemi P. (Universidad de La Serena, Chile
Dr. Rolando Pinto C. (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile).
Mag. Sylvia Rittershaussen K. (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile).
Dra. Eliana D. Rojas (University of Connecticut, EE.UU.).
Dr. Eugenio Saavedra G. (Universidad Católica del Maule, Chile).
Dr. Ricardo Salas A. (Universidad Católica Silva Henríquez, Chile).
Mag. Lucía Santelices C. (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile).
Jaüme Sarramona L. (Universidad Autónoma de Barcelona, España).
Mag. Julia Sequeida Y. (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile).
Dra. Nolfa Ibáñez (Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, Chile).
Mag. Pierina Zanocco (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile).
Dr. Víctor Zúñiga (Universidad de Monterrey, México).
Representante legal
Dra. Erika Himmel König
Decana (I)
Editor
Mag.(c) Ricardo Rojas Valdés
Santiago de Chile
“Esta Revista recibe apoyo del Fondo de Publicaciones
Periódicas de la Vicerrectoría de Comunicaciones y Asuntos Públicos de la
Pontificia Universidad Católica de Chile”.
Correspondencia dirigirla a:
Diseño de portada:
Publicidad Universitaria UC
Ximena Ulibarri -Arturo Arriaza
Traducciones:
Ethel Melej
EDITORIAL
SERGIO ARZOLA MEDINA
Construyendo educación: miradas entrecruzadas
Constructing education: contrasting views����������������������������������������������������������� 9
Martin Carnoy
Improving quality and equity in Latin American education: a realistic assessment
La mejora de la calidad y equidad educativa: una evaluación realista��������������� 103
Merilee Grindle
Reform despite the odds: improving quality in education
Reforma a pesar de su improbabilidad: mejorando la calidad en educación������ 131
JASON BEECH
La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
The internationalization of education policy in Latin America���������������������������� 153
CRISTIÁN COX D.
Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política
Education in the Bicentenary: two agendas and politics’ quality������������������������� 175
Harald Beyer
Una educación de más calidad: algunas reflexiones
A higher quality education: some thoughts���������������������������������������������������������� 205
Manuel Riesco
La necesidad de Reconstruir el Sistema Nacional de Educación Público desman-
telado por la dictadura y la LOCE
The need to reconstruct the National Public Education System dismantled by the
dictatorship and the LOCE����������������������������������������������������������������������������������� 243
Contenido / Contents
Cristián Bellei
Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile.
Evaluación a partir de la evidencia
Expansion of private schools and educational improvement in Chile. An evidence-
based evaluation��������������������������������������������������������������������������������������������������� 285
V. Política curricular
Curricular policy
Lorena Meckes
Evaluación y estándares: logros y desafíos para incrementar el impacto en calidad
educativa
Assessment and standards: achievements and challenges to increase the educa-
tional quality impact��������������������������������������������������������������������������������������������� 351
Contenido / Contents
Editorial
Construyendo educación:
Miradas entrecruzadas
Ernesto Ottone*
Martín Hopenhayn**
Resumen
Abstract
* Doctor en Ciencias Políticas, Universidad de París III, “La Sorbonne Nouvelle”, Francia. Secretario
Ejecutivo Adjunto a.i. CEPAL, Naciones Unidas, ernesto.ottone@cepal.org
** Master en Filosofía de la Universidad París VIII, Francia. Oficial de Asuntos Sociales de la División
de Desarrollo Social de la CEPAL, Naciones Unidas, martin.hopenhayn@cepal.org
Estos retos coinciden en una urgencia que desde hace rato se hace oír en todos los países
de la región: necesitamos elevar radicalmente la calidad y la equidad en el sistema
educacional. Y así como existe consenso sobre este punto, también lo hay en señalar
que los sistemas educacionales presentan un fuerte desfase entre las esperanzas que en
ellos se depositan y su realidad cotidiana.
Sobran razones para explicar los rezagos y fracasos del sistema educacional. Es
cierto que la educación pública en América Latina se ideó pensando en grandes obje-
tivos de construcción del Estado-Nación y de una economía industrial: formación de
élites políticas, de burocracias estatales, de mano de obra fabril y de servicios de baja
calificación, de población letrada, de grandes consensos ideológicos, de homogenei-
zación cultural: tales fueron los grandes objetivos que inspiraron la masificación de la
educación pública, sobre todo primaria, en la primera mitad del siglo XX.
Pero por otro lado encontramos hoy necesidades distintas y escalas nuevas. Así,
por ejemplo, la homogeneización cultural se ha convertido en anatema y la urgencia
del día es respetar y promover la diversidad cultural por vía de la educación. El modelo
burocrático también resulta hoy muy criticado por la nueva sociedad de gestión, y
se requieren otras destrezas para quienes tendrán a su cargo la conducción de
Cuadro 1
POSICIÓN RELATIVA DE PAÍSES IBEROAMERICANOS EN
ESTUDIOS INTERNACIONALES DE CALIDAD DE LA EDUCACIÓN
Países Países
Estudio Posición relativa
participantes iberoamericanos
Los puntajes promedios del país
LABORATORIO
13 13 Nº 1 distan entre 1.5 y 2.0 desvíos
1997
estándares de los 12 restantes
TIMSS 1996 41 3 31, 37 y 40
TIMSS 1999 38 1 35
IALS 1998 22 2 19 y 22
PISA 2000 41 5 33, 35, 36, 37 y 41
Fuente: Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE, OREALC/
UNESCO Santiago), Asociación Internacional de Evaluación del Rendimiento (IEA), The Third
International Mathematics and Science Study (TIMSS), Organización para Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE), “Encuesta Internacional sobre Alfabetización de Adultos”,
y OCDE, “PISA, Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes”.
Gráfico 1
Costos asociados a alumnos repitentes
% PIB
0,8
0,7 Primaria Secundaria
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
Brasil
Belice
Costa Rica
Paraguay
Jamaica
Perú
Uruguay
Panamá
Argentina
Colombia
Guatemala
Bolivia
México
Chile
Gráfico 2
% de conclusión de la secundaria total y desagregado
para mujeres, quintil más pobre de ingresos, residentes rurales
y etnias (2001-2004)
60
49 49
50 47
45
39 40 41
40 38 37 TOTAL
36 37
33 MUJERES
29
30 26
26 25
27
24 QUINTIL 1
20 RURAL
20 17 16 17 18
13 14 15 15 16 14 ETNIA
11
10 77 76 7
5 35
24
0
Bol Bra Mex Salv Nic Col Hon Gua
Fuente: Elaborado por Pablo Villatoro, en base a tabulaciones especiales de la División de Desarrollo
Social de la CEPAL de las encuestas de hogares de 18 países de la región.
Notas: (a) Bol = Bolivia: Bra = Brasil: Mex = México: Salv = El Salvador: Nic = Nicaragua: Col =
Colombia: Hon = Honduras: Gua = Guatemala y, (b) datos 2004 = Colombia, El Salvador,
Guatemala y México: datos 2003 = Brasil y Honduras: datos 2002 = Bolivia y datos 2001 =
Nicaragua.
La población total también incluye, entre otros, a minorías étnicas, pobres y rurales; por lo
que la brecha con estos grupos sería mucho mayor si ese promedio nacional no incluyera ni
a pobres, ni a minorías étnicas ni a rurales.
3. La ola de reformas
Tanto los retos planteados en el primer punto, como los rezagos mencionados en el
segundo, concurren en el diagnóstico crítico que mueve a las reformas educativas a lo
largo y ancho de la región. Las reformas inciden en decisiones públicas sobre una serie
de ámbitos, entre los que destacan: contenidos y procesos de enseñanzas; el financia-
miento del sistema y los mecanismos de asignación de recursos; el papel educativo
reservado al Estado y al mercado; la reasignación de funciones de regulación y gestión
entre el sector estatal, el municipal y el privado; la recapacitación de los docentes;
Gráfico 3
América Latina (22 países): Evolución del gasto público
en educación como proporción del PIB
(porcentajes)
Cuba 8,5
Jamaica 6,3
Panamá 5,9
Bolivia 5,5
Colombia 5,1
Paraguay 5,0
Nicaragua 5,0
Argentina 4,6
México 4,4
Costa Rica 4,4
Chile 4,2
Trinidad y Tobago 4,0
Honduras 4,0
Brasil 3,8
Perú 3,3
Venezuela 3,0
Uruguay 2,8
Rep. Dominicana 2,5
El Salvador 2,3
Guatemala 1,7
Ecuador 1,6
Haití 1990 a/
1,1
2000
América Latina 4,1
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0
A. El desafío de la equidad
Como se vio en el Gráfico 2, los estudiantes que provienen de hogares pobres, rurales
o indígenas tienen logros por debajo del resto. Así, 1 de 4 jóvenes de 15 a 19 años del
20% de los hogares más pobres no concluyó la primaria, mientras que en el 20% de los
hogares con mayores ingresos, 1 de cada 25 jóvenes de esa edad no terminó este nivel
(CEPAL, 2005, datos del 2002). En consecuencia, y siguiendo a Tedesco1, “es necesario
considerar que si bien la educación es un factor de equidad social, ciertos niveles básicos
de equidad social son necesarios para que sea posible educar con posibilidades de éxito”
(…) No se trata solamente de preguntarnos cuál es la contribución de la educación a
la equidad social sino, a la inversa, ¿“cuánta equidad social es necesaria para que haya
una educación exitosa”?
Por lo mismo, y tal como concluye el propio Tedesco, la relación entre equidad y
educación es bicausal: “La equidad es un fenómeno sistémico y, por lo tanto, sin modi-
ficaciones substanciales en los patrones de distribución del ingreso –a través de acciones
convergentes en los campos ocupacional, demográfico y patrimonial–, por lo que será
muy difícil avanzar en los logros educativos que permitan a la población tener acceso a
niveles de educación adecuados para su incorporación productiva a la sociedad”.
Pese a estos círculos viciosos entre desigualdad de ingresos y segmentación en
logros educativos, existe creciente consenso que hay que nivelar al inicio de las trayec-
torias o ciclos educativos. Esto implica intervenir en varios niveles. En primer lugar, en
el de erradicar la desnutrición infantil, tanto global (relación peso-edad) como crónica
(relación talla-edad), pues está visto que la desnutrición en los primeros años tiene efectos
perennes sobre las capacidades cognitivas de las personas. Por lo tanto, la desventaja
para un niño desnutrido (que además por lo general es pobre) no puede revertirse.
En segundo lugar, se ha visto en las evaluaciones disponibles una diferencia en
logros en educación primaria entre alumnos que tuvieron y que no tuvieron educación
previa. El progreso hacia la universalización de la educación preprimaria (completar
tres años de educación antes del ingreso a la primaria) se fundamenta en la importancia
que tiene el aprestamiento escolar en edades tempranas (CEPAL, UNICEF, SECIB,
2001). Toda la evidencia al respecto señala que los niños que han asistido a la educación
preescolar logran mejores resultados posteriores. Controlados los demás factores que
influyen en el rendimiento, aquéllos obtienen mejores puntajes en las mediciones de
aprendizaje y progresan más rápidamente a largo de todo el ciclo escolar. Esto se traduce
en menores tasas de repetición y de deserción, particularmente en los primeros años de
1 Tedesco, Juan Carlos, “Desafíos de las Reformas Educativas en América Latina”. IIPE, Buenos
Aires, 1998.
Segundo, porque dado que la discontinuidad educativa más aguda se da en los grupos
más vulnerables (pobres y sobre todo pobres rurales), el apoyo a la continuidad beneficia
a estos grupos y tiene, por ende, un sesgo redistributivo progresivo. Tercero, porque
existen significativos retornos intergeneracionales de la mayor continuidad educativa,
dada la alta incidencia del nivel educativo de los padres en el rendimiento educativo de
los hijos. Mejorar por esta vía el clima educacional de los hogares cuyos jefes futuros
serán los actuales educandos, produce un efecto favorable en el desempeño educacional
de niños y jóvenes de la próxima generación, reduce los niveles de deserción y repeti-
ción y aumenta la cantidad y oportunidad de los años de estudio cursados. Por último,
existe una correlación evidente entre mayor educación de las mujeres pobres y mejores
condiciones de salud de sus familias a futuro, pues la escolaridad de las mujeres es de-
terminante en reducir la mortalidad y morbilidad infantiles, mejorar la salud y nutrición
familiares y disminuir la maternidad adolescente.
Pero además de las brechas en logros por años de escolaridad, existen brechas
en aprendizajes efectivos en detrimento de los colegios en zonas de mayor pobreza,
colegios rurales y de alta incidencia de alumnos de pueblos indígenas. Por lo mismo,
los esfuerzos deben apuntar no sólo a mayor continuidad y progresión por niveles, sino
también a mayor aprendizaje efectivo al interior de cada nivel dentro de estas escuelas.
La inequidad en aprendizajes efectivos es evidente cuando se compara el rendimiento
de alumnos de escuelas públicas y privadas en pruebas estandarizadas.
tornaría más eficiente la gestión educacional y haría más participativos los procesos
de aprendizaje2.
Es necesario entender que “la transformación de los modos de leer (...) está dejando
sin piso la obstinada identificación de la lectura con lo que atañe solamente al libro y no a
la pluralidad y heterogeneidad de textos, relatos y escrituras (orales, visuales, musicales,
audiovisuales, telemáticos) que hoy circulan” (Martín Barbero, 1996, p. 12). Con razón
señala el autor que la televisión rivaliza con la escuela en un sentido profundamente
epistemólogico, pues mientras la televisión “deslocaliza” los saberes, los mezcla, los
usa discontinua y espasmódicamente en aras de la entretención y los sustrae de la “ins-
titucionalidad” desde donde nacen, la escuela se mantiene en las antípodas: mensajes de
larga temporalidad, sistematicidad, esfuerzo y disciplina. Más aún, la televisión es hoy
el lugar del “desplazamiento de las fronteras entre razón e imaginación, entre saber e
información, naturaleza y artificio, arte y ciencia, saber experto y experiencia profana”.
(Martín Barbero, 1996, p. 14). La escuela tiende a asimilar la plasticidad propia de
dichos medios para difundir y combinar conocimientos; pero al mismo tiempo organiza
este mosaico de estímulos mediáticos manteniendo cierta “perdurabilidad de sentido” o
cierto “sentido del sentido”, a fin de evitar la banalización del conocimiento.
En este marco, Guillermo Orozco (1996) invita a superar las dos visiones antitéticas
de la educación ante los medios audiovisuales: sea la defensa de la audiencia frente a los
medios, sea la aceptación acrítica de éstos como recursos para la modernización educativa.
Orozco propone a cambio una “pedagogía crítica de la representación”, que abra en la sala
de clases el debate sobre recepción de medios, asuma que la escuela es una institución
entre otras que compiten por ejercer la hegemonía del conocimiento, infunda habilidades
que permitan a los estudiantes expresarse en un entorno multimedia, y entienda la alfabe-
tización como un proceso permanente que se liga a los distintos alfabetos de un mundo
mediático, multicultural y de aceleración del cambio.
A estos retos que la industria audiovisual le impone a la educación, se agregan otros
específicos de las nuevas TICs. La interacción virtual recurre cada vez más al hipertexto
en que se mezcla la lectoescritura, la oralidad y la cultura por imágenes. Nuevamente se
hace sentir el impacto sobre la forma de adquirir, procesar y difundir conocimientos. Si
los currícula de la escuela están basados en la cultura letrada y en la compartimentación
de géneros y materias, el hipertexto del intercambio virtual transgrede las fronteras y
disloca los compartimentos. No se trata sólo de contenidos, sino de géneros y matrices
que al cambiar hacen estallar las formas de aprendizaje y enseñanza. Los cambios en
las prácticas virtuales desafían, por lo mismo, las bases del sistema.
Pero por otro lado el maestro debe ayudar a los alumnos a organizar la informa-
ción a fin de traducirla a conocimiento útil y pleno de sentido: “brindarles herramientas
cognoscitivas para hacerlas provechosas o por lo menos no dañinas (Savater, 1997)”.
Lo cierto es que si el sistema educativo no se construye tomando en cuenta esa realidad
para fortalecerse y desde allí desarrollar su función, tenderá a perder significación real
y se devaluará aún más.
Las estadísticas en América Latina confirman el sentido común, a saber, que la edu-
cación para pobres genera empleos para pobres. Los jóvenes de familias de menores
ingresos tienen menores logros educativos, aprenden destrezas que apenas les permiten
emplearse en sectores informales y precarios del mundo laboral, y perpetúan con ello
su condición de pobreza.
Al mismo tiempo se considera que la educación constituye una de las principales
áreas de intervención para cortar este círculo vicioso. Pero para ello se requiere un es-
fuerzo intensivo en la transmisión de destrezas productivas pertinentes en los sectores
de menores ingresos. El sistema educativo deberá, pues, forjar un estrecho vínculo con
la dinámica de los mercados de trabajo, incorporando como coagente al sector empre-
sarial, y contribuyendo significativamente a la movilidad ocupacional de los sectores
más rezagados. Esto implica expandir posibilidades de acceso al empleo productivo
a través del mérito, revalorizando la credencial educativa y disminuyendo la actual
segmentación en la calidad de la educación.
Se requieren intervenciones que articulen el mundo educativo al productivo. Por
eso es necesario contar con un buen sistema de educación técnico-profesional como
alternativa atractiva (y no residual) de capacitación para el trabajo, y que tenga como
parte de su oferta el acceso a un primer empleo. Para ello, además, se pueden utilizar
incentivos a los empleadores y formas mixtas de pasantías y reclutamiento laboral.
Tal como lo plantea la CEPAL en una publicación reciente (CEPAL-SEGIB, 2007),
la formación profesional, capacitación para el trabajo y el apoyo a jóvenes emprende-
dores de bajos recursos es fundamental y requiere una mayor inversión en la calidad
y cobertura de estos programas, un salto cualitativo en la adecuación de la formación-
capacitación a la nueva demanda laboral y al cambio técnico, y el involucramiento de
múltiples actores –universidades, corporaciones de empresarios y empleadores, agentes
de financiamiento, entre otros–. Un sistema nacional de formación y capacitación, con
pasantías en empresas y conexión con empleadores, técnicamente actualizado y pertinente
para los cambios en la oferta laboral, puede mejorar sustancialmente las opciones de
jóvenes que no acceden a la universidad. También el apoyo a jóvenes emprendedores
D. El desafío de la ciudadanía
Educar para la ciudadanía tiene hoy una connotación radicalmente distinta a la idea tra-
dicional, según la cual se reducía a unas pocas horas de educación cívica. Actualmente,
la centralidad progresiva del conocimiento y la educación para el desarrollo inciden
significativamente en la dinámica de un orden democrático. Saber informarse, expresarse,
comunicarse a distancia, participar en espacios deliberativos como interlocutor válido,
conciliar el respeto a la diferencia con la universalidad de los derechos, es parte de las
destrezas que todo ciudadano debe manejar. De allí, pues, la estrecha relación entre la
educación y la promoción de ciudadanía moderna.
Además, la participación ciudadana tiende cada vez más a diversificar sus cana-
les, más allá de los cauces convencionales que ofrecen los partidos, los gremios y los
sindicatos. Nuevas formas de agrupación en red por filiación territorial, sexual, étnica,
de consumo o estéticas, hacen necesario que las personas puedan recrear el imaginario
político en función de la creciente riqueza y complejidad del intercambio comunicativo.
Por lo mismo, un sistema educativo que se plantee por objetivo educar para la democra-
cia y la ciudadanía moderna debe conciliar funciones instrumentales con compromisos
éticos y políticos.
Un elemento central de las nuevas democracias es el pluralismo en valores y el pleno
respeto a la diversidad cultural. Para tal fin es importante poner en práctica un enfoque
multicultural en la práctica escolar, que además de promover el respeto a las diferencias,
Las transformaciones educativas planteadas aquí requieren de una gran voluntad política.
Se inscriben en un horizonte de largo plazo para dar frutos, y por tanto deben apoyarse
en un consenso plasmado en un contrato social por la educación. No pueden viabilizarse
si no es en el marco de un acuerdo amplio de múltiples agentes que permita blindar
las políticas y la progresión de la inversión en educación respecto de las contingencias
políticas y la volatilidad en el crecimiento económico.
Se trata por lo tanto de alcanzar acuerdos nacionales capaces de atravesar cam-
bios de gobierno y las turbulencias del normal debate político. Como bien lo señala
Tedesco (1995, p.183), “en una sociedad diferenciada y respetuosa de las diferencias,
pero también cohesionada a partir del acuerdo sobre ciertas reglas de juego básicas,
la concertación acerca de las estrategias educativas permite por un lado superar la
Bibliografía
Educación y ciudadanía:
los problemas subyacentes
Resumen
En lo que sigue, examino los vínculos que median entre la escuela, por una parte, y
la ciudadanía, por la otra, deteniéndome, en especial, en las tensiones conceptuales
o ideológicas que, a la luz de la experiencia, se ponen de manifiesto una vez que
ese vínculo se hace explícito y se reconoce. El artículo muestra que en el sistema
escolar subyacen un conjunto de tensiones –entre familia y comunidad, entre relatos
homogeneizadores y diversidad de formas de vida, entre bienes privados y bienes
públicos– cuya resolución puede ser alcanzada cuando se concibe a la ciudadanía
como una forma de identidad abstracta centrada en competencias.
Palabras clave: escuela, ciudadanía, familia, comunidad, bien público
Abstract
I will herewith analyze the links that mediate within school, on the one hand, and citi-
zenship, on the other; paying special attention to the conceptual or ideological tensions
that, based on experience, are manifested once these bonds are recognized and made
explicit. Conversely, this article proves that there are a series of underlying tensions
in the school system –between family and community, between homogenizing stories
and diversity of life forms, between private and public goods– that can be resolved if
citizenship is conceived as a form of abstract identity based on competition.
Key words: school, citizenship, family, community, public good
¿De qué manera el sistema escolar fortalece a la ciudadanía en las condiciones contem-
poráneas? ¿La escuela debe cultivar la conciencia nacional y promover la homogeneidad
cultural o, en cambio, expresar la multiculturalidad? ¿Ella debe estar al servicio de la
nacionalidad o expresar las diferencias que la conciencia nacional moderna alguna vez
ahogó? ¿La educación escolar debe dejarse guiar por las preferencias familiares o, en
cambio, estar orientada por las demandas de la comunidad cívica? ¿Debemos acercar la
escuela al hogar y alejarla de la ciudad, por decirlo así, o en cambio debemos hacer lo
opuesto, es decir, alejar la escuela del hogar y acercarla a la ciudad? El sentido crítico
que es propio de la educación ¿debe cultivarse en los niños y en los jóvenes hasta hacer
relativas todas las convicciones o, en cambio, la educación debe esmerarse también
en transmitir una cierta conciencia moral a los futuros ciudadanos? En fin, ¿debemos
enseñar destrezas y conocimientos que posean una tasa de retorno, como suele decirse
hoy, para los estudiantes, o la educación escolar debe enfatizar también la obtención
de ciertos bienes públicos?
A fin de examinar los problemas que esas preguntas plantean, procederé como
sigue. En la primera parte (I) revisaré los lazos que median entre el sistema escolar y la
ciudadanía, tal como se verifican en los orígenes del sistema escolar de masas. Como
veremos, existen estrechos lazos entre ese sistema y la expansión del Estado nacional.
En alguna medida, la escuela tuvo por objeto desarrollar las competencias básicas del
ciudadano entendido como un sujeto leal a las instituciones y capaz de participar en la
formación de una voluntad común. En las condiciones contemporáneas, sin embargo,
sostendré en la segunda parte (II) que ese vínculo entre la escuela y la ciudadanía se
ve desafiado por un conjunto de tensiones que es necesario resolver a fin de favorecer
la relación entre el sistema escolar y la ciudadanía. Hacia el final obtendré algunas
conclusiones (III).
(I)
Los sistemas de educación de masas nacieron atados a la expansión del Estado nacional.
Como consecuencia de un conjunto de factores –que van desde la promoción de ideales
seculares por parte del protestantismo a la necesidad de homogeneizar la cultura para así
contar con un público leal a las instituciones que es propio del surgimiento del Estado
nacional– en muchas partes del mundo la escuela fue inescindible de la consolidación
del Estado moderno y de la aparición de la ciudadanía (Green, 1990, 111; cfr. Green,
1997; Craig, 1981). Como se ha sugerido, fue gracias a un conjunto de instituciones
culturales, entre las que se cuentan la prensa y la escuela, que los Estados transitaron
desde el ethnos al demos (Habermas, 1998, 623).
Ese tránsito requirió, sobre todo, de una concepción de la ciudadanía como perte-
nencia a la nación, concebida como una comunidad de tradición cultural y de lengua.
Ello exigía un complejo proyecto de integración cultural capaz de romper con los
vínculos que ataban al individuo a las formas de vida estamentales o tradicionales. Ese
proyecto de integración legitimó, durante buena parte de la segunda mitad del siglo XIX,
la aparición del sistema escolar de masas (Egaña, 2000).
Lo anterior permite explicar por qué los sistemas escolares son todavía de provisión
mayoritariamente pública (OECD, 2005, 45); por qué la profesión docente y la institución
escolar siguen esgrimiendo como ideal legitimador su vinculación con el Estado; y por
qué existen vínculos indisolubles entre la ciudadanía y el sistema escolar.
Por supuesto, los ideales homogeneizadores que justificaron en sus inicios la
aparición de los sistemas nacionales de educación de masas no tienen hoy día la misma
vigencia de entonces y la concepción de ciudadanía se ha modificado. La pertenencia
a una tradición de lengua y cultura comunes, que se acentuó durante el XIX, ha dado
paso a la ciudadanía entendida como la capacidad para participar en la formación de
una voluntad común.
Así y todo, los vínculos entre la ciudadanía y la educación, entre la vida cívica y
la institución escolar siguen siendo muy fuertes.
Y es que en las condiciones contemporáneas no hay otra institución que, como la
escuela, permita proveer a todos los niños y niñas de una misma experiencia cognitiva
y desarrollar en ellos las virtudes y las destrezas que son indispensables para la vida
democrática. La vida democrática requiere de una experiencia común que trascienda
las formas de vida en competencia o la particularidad de la familia.
La escuela es el ámbito privilegiado de esa experiencia.
La esfera de la opinión pública que alguna vez fue erigida como una experiencia
raciocinante fue desplazada por un sistema de medios organizados como industria y
ocupados, sobre todo, de satisfacer a las audiencias (Habermas, 1994, 172 y ss). El
trabajo, que fue un lugar de encuentro en la “primera modernidad”, tiende, cada vez
más, a ser un lugar de tránsito, sin vínculos que trasciendan la relación salarial o pro-
ductiva (Beck, 1999, 364). La religión es hoy una experiencia reflexiva y casi electiva,
más que fundante. Un lugar donde la diferencia, en vez de trascenderse, se constituye
(Berger, 2005, 8).
Así entonces, hoy día la escuela sigue siendo, como lo fue en el XIX, el principal
lugar donde puede elaborarse ese sentido de pertenencia y esa lealtad a las reglas que,
según Durkheim (Durkheim, 1977, 74, 95), es imprescindible para la vida democrática.
Ya no se trata, sin embargo, como entonces, de homogeneizar la cultura sino de gestionar
la pluralidad. La ciudadanía como pertenencia que fue propia de los Estados nacionales
del siglo XIX ha dado paso a la ciudadanía como capacidad para perseguir la propia
autonomía y participar en la formación de una voluntad común (Kymlicka, 1994).
Así concebida, la ciudadanía plantea algunos obvios desafíos al sistema escolar.
Se espera de la escuela que ella provea a los recién llegados a este mundo de un primera
experiencia que rompa la incondicionalidad del hogar, que favorezca la integración
entre personas de origen distinto, que transmita un relato capaz de identificarnos como
comunidad y que enseñe los conocimientos, las virtudes y las destrezas que son indis-
pensables para la vida compartida (Comisión, 2004).
Hacer todo eso no es, sin embargo, fácil para un sistema escolar que, como el
chileno, se encuentra sometido a un conjunto de expectativas a veces incongruentes
entre sí.
En nuestro país, en efecto, esperamos que el sistema escolar contribuya a la cohe-
sión social, pero a la vez sea sensible a la diversidad cultural; que ayude a que los niños
y niñas se sometan a la experiencia de la ciudad, pero a la vez exprese las preferencias
de la familia; que provea de un relato incondicional que nos identifique, pero al mismo
tiempo inculque un espíritu crítico; que provea bienes públicos, pero incentive la pro-
secución de bienes privados.
En lo que sigue se examinan esas expectativas y la manera en que ellas dificultan
la relación entre el sistema escolar y la ciudadanía.
(II)
1. Ante todo, cabría señalar que la escuela tiene funciones de cohesión social sin las
cuales la ciudadanía, incluso en la forma reflexiva y diversa que hoy día reviste, no es
simplemente posible. Como lo señala una amplia literatura (vid. la que se muestra en
Peña, 2007), las sociedades se erigen sobre una dimensión simbólica y normativa que
hace posible la confianza y el intercambio. Esa dimensión normativa permite que cada
uno de los actores individuales se trascienda a sí mismo a la hora de cooperar y posea
lealtades hacia el resto de quienes forman parte de su misma comunidad. La literatura se
refiere con conceptos diversos a esta importante dimensión de la vida social –así ocurre
con la “conciencia moral” de Durkheim, la “integración” de Parsons o el “capital social”
de Putnam–, pero toda ella conviene en el importante papel que cumple la educación
en su mantención y en su cultivo (Putnam, 2004, 2-9; cfr. Putnam, 2002; Durkheim,
1977). Esta función que cumplen los sistemas educativos es la que parece predominar
en la expansión de la escuela durante el siglo XIX y si bien hoy día debe entenderse
Si bien existe evidencia que el sistema de clases escolares fue usado por vez primera
en Francia a principios del siglo XVI y que los jesuitas emplearon, desde temprano, el
diseño de contenidos centralizado que más tarde llamaríamos currículum, es sólo con
el surgimiento del Estado nacional y la irrupción del sistema fabril cuando el sistema de
educación de masas a cargo principalmente del Estado, separado de la familia y orga-
nizado en base a contenidos que se deliberan centralizadamente, principia a expandirse
por Europa Occidental y de ahí hacia el resto del mundo. El sistema escolar, entonces,
nació íntimamente atado al surgimiento de la fábrica (a la separación entre unidad pro-
ductiva y unidad familiar, en suma); a la creación de una unidad política artificial, la
nación, a cuyos miembros se adscribían un conjunto de derechos; y a una visión hasta
cierto punto meritocrática del orden social, fruto, por supuesto, de la influencia de la
reforma protestante (Durkheim, 1977, 285; Goodson, 1995, 53 y ss).
Este cambio de énfasis desde la comunidad a la familia viene por supuesto exigido
por los cambios en los estilos de la modernización social, pero no cabe duda que se trata
de un proceso que deteriora en algún sentido la función cívica de la escuela. Hoy día
los padres, en especial los de mayores ingresos, escogen la escuela no para incorporar a
los hijos a la ciudad, sino para diferenciarlos, para que acceden a redes de las que sólo
ellos puedan disfrutar, y para proveerlos de capital simbólico y asegurarles así un lugar
expectante en la escala invisible del prestigio y del poder. Todo eso está muy bien, por
supuesto; pero no debe hacernos olvidar que las funciones cívicas de la escuela suponen
proveer a niños y a jóvenes de una experiencia de igualdad, enseñarlos a comunicarse
y a reconocer a los otros y enseñarles que sólo el desempeño determina el lugar que
deberá ocupar cada uno en la distribución de los recursos sociales.
¿Cómo mantener la autoridad de la familia sin deteriorar, por ello, la función cívica
de la escuela? es uno de los problemas que en nuestro país tenemos entre manos y que,
hasta ahora, hemos más bien eludido. Hoy día tenemos un sistema escolar que reproduce
casi con fidelidad el origen socioeconómico de los niños y que parece diseñado para
transferir ventajas de origen, y cada día, en los hechos, esperamos de la escuela que
diferencie a nuestros niños en capacidades y en estilos de vida y hacemos esfuerzos por
acercar, incluso desde el punto de vista físico, la escuela al hogar. Nada de esto resulta
del todo consistente con las funciones cívicas de la escuela y configura, como digo, una
tensión conceptual en el sistema escolar acerca de la que los profesores, los padres y el
conjunto de los ciudadanos debieran deliberar.
3. En tercer lugar, se hace necesario caer en la cuenta de que nuestro país se ha trans-
formado profundamente y que la educación, a veces, no parece estar a la altura de esas
transformaciones. La vida cívica se encuentra expuesta hoy día a un conjunto de procesos
que están, hasta cierto punto, modificando su fisonomía. La evidencia empírica indica
que los chilenos han experimentado un profundo cambio en sus condiciones materia-
les de existencia a las que han seguido transformaciones culturales de relevancia. Las
nuevas generaciones de chilenos viven hoy día un profundo proceso de individuación,
de expansión del consumo y de deterioro de esos grupos de referencia y de todas esas
formaciones culturales –el barrio, la familia extendida, el imaginario de la nación– que
permitían trascender la propia subjetividad y establecían lealtades recíprocas (Tironi,
2005; cfr. Putnam, 1995).
Todos esos son fenómenos nuevos en la sociabilidad chilena que no logran ser
recogidos por los relatos disponibles hasta hoy día en la cultura.
Aquí hay una tarea que revela la particular índole de la tarea educativa en las
sociedades humanas.
Como lo sugerí al tratar de la cohesión social, el sistema escolar es la institución
mediante la cual la sociedad perpetúa su propia existencia (cfr. Tironi, 2005; Durkheim,
1977). La educación es la encargada de la reproducción, de una generación a otra, de su
“conciencia moral”, de esa dimensión normativa y simbólica sin la que la vida social
se hace imposible. Sobre esa dimensión reposa el sentido de pertenencia que es propio
de la vida en comunidad, la lealtad a las reglas que evitan la anomia y ese ámbito sacro
que es indispensable para la identidad colectiva.
Esas dimensiones simbólicas y normativas –hoy día desafiadas por el conjunto de
transformaciones que nuestro país ha experimentado– son las que permiten que cada
miembro de la comunidad política pueda trascender su subjetividad hasta encontrarse en
un “nosotros” que favorece la comunicación y la vida compartida, que son la base de la
vida cívica y de la experiencia ciudadana. Sin esos relatos y sin esas representaciones,
la vida colectiva deja de ser un ámbito en común, con lealtades recíprocas entre sus
miembros. Por eso una sociedad democrática vigorosa y atenta necesita desarrollar en
los más jóvenes la idea de que se trata de una empresa común, que compromete a todos
los contemporáneos, pero en la que también los que ya se fueron pusieron su parte y en
la que los que vendrán pondrán la suya. Ese tipo de compromiso cívico sobre el que se
soporta la democracia requiere que los miembros de la sociedad se sientan vinculados
con las demás personas que forman parte de su comunidad (Putnam, 1994). El logro de
ese compromiso requiere una experiencia escolar que no esté sólo guiada por la adqui-
sición de destrezas cognitivas y laborales o la obtención de redes, hábitos y creencias
que diferencien, sino que también induzca en los niños y en los jóvenes las virtudes más
básicas de la vida compartida y los provea, al mismo tiempo, de una identidad común
que les permita tejer lealtades entre sí y reconocerse como iguales.
formas de representación, pero, al mismo tiempo, por su propia índole, está llamada a
formar a los niños y jóvenes en las rutinas y los métodos de la reflexividad y de la duda.
Debe enseñar ciertos contenidos y transmitir como naturales ciertas convenciones; pero
simultáneamente debe proveer a niños y jóvenes de una actitud crítica y reflexiva frente
a esos contenidos. La escuela contemporánea posee la función tradicional de arraigar a
los recién llegados a este mundo; pero la ilustración temprana, la racionalidad reflexiva
en condiciones modernas arriesga ser también la semilla del desarraigo.
La escuela y en particular la enseñanza histórica debe tratar, hasta cierto punto,
con esa paradoja; pero cuidando no exagerar la reflexividad hasta el punto de hacer
contingentes todos los puntos de vista y relativos todos los contenidos. La educación
histórica es clave para la educación ciudadana –ella contribuye a formar la conciencia
de comunidad y a establecer lealtades fundadas en esa misma pertenencia– y ella debe
ejercerse con plena conciencia de sus funciones sociales. La escuela –no deben olvidarlo
los educadores– no es un jardín de dudas. Incluso para dudar se requiere contar con
algunas certezas básicas e iniciales. Especialmente cuando se trata de la historia y de
las representaciones colectivas.
Para ello la educación histórica ha de tener en cuenta que, de todos los aspectos
que posee la historia, el más sorprendente es su contemporaneidad y sus vinculaciones
con la actual conciencia pública. La historia no se refiere, en verdad, a lo que ya pasó
y que hemos dejado atrás definitivamente, sino, por el contrario, la historia se refiere
a lo que está ocurriendo y que nos acompaña como si fuera una sombra. Existe una
cierta inevitable relación entre autocomprensión política y conciencia histórica, la
relación entre el modo en que nos concebimos hoy día como comunidad y el modo en
que comprendemos nuestro pasado. A fin de cuentas, lo que somos hoy día, el modo o
manera en que nos concibamos como comunidad política, determina, hasta cierto punto,
nuestra conciencia histórica.
Todo lo anterior se relaciona muy de cerca con la democracia. La democracia es a
fin de cuentas una comunidad histórica que se autogobierna y que por lo mismo reposa
sobre ciertos compromisos con los más cercanos que la escuela debe cultivar.
Los procesos de creciente individuación suelen ser presentados, sin embargo, como
una mera ampliación de la autonomía personal y, por esa vía, tienden a alentar de parte de
niños y jóvenes la conciencia de que ellos pertenecen ante todo a la comunidad de seres
humanos, a una comunidad moral que trasciende su pertenencia histórica. Este tipo de
orientación posee un valor que es digno de destacar, por supuesto. Pero también posee
algunos defectos. Una pertenencia cosmopolita es esencialmente abstracta y arriesga el
peligro de moverse en un plano puramente cognitivo incapaz de orientar la acción. De otra
parte, suele inducir una mirada permanentemente relativista e irónica hacia los grupos
sociales y hacia la propia historia que acentúa la pérdida del sentido de pertenencia. Por
eso, y sin perjuicio de alentar en niños y jóvenes una cierta pertenencia universal, ese
intento debe ir a parejas –como insistiré más adelante– con una educación que acentúe
las virtudes más básicas de la vida social y desarrolle en los niños y jóvenes el sentido
de pertenencia. Es necesario ocuparse, como insistiré, de enseñar las lealtades más bá-
sicas de la vida social: no sólo la capacidad de ver en el otro un igual (como lo acentúa
la educación cosmopolita), sino también la capacidad, más elemental, de reconocer a
quienes comparten una misma historia y de sentir lealtades hacia ellos.
No se trata, por supuesto, de ahogar en niños y jóvenes la distancia crítica
hacia su propia tradición. Se trata, más bien, de estar advertidos de que ninguna vida
humana puede inventarse a sí misma ex nihilo y que sin estilos de vida heredados la
crítica y la reflexividad no pueden cumplir ninguna función. La educación no puede
olvidar esto.
(III)
Mientras en el siglo XIX la educación tuvo, ante todo, funciones políticas de ho-
mogeneidad cultural, derivadas de una concepción de la ciudadanía como pertenencia a
una comunidad política, la nación, ello ya no ocurre en las sociedades contemporáneas
expuestas a una mayor diversidad de las formas de vida y a una mayor individuación
de sus miembros.
El desafío de la formación ciudadana es hoy día más complejo. Y es que hoy día,
a diferencia de lo que ocurre en los orígenes del sistema escolar, la ciudadanía ya no
equivale a la simple pertenencia a una comunidad política. La ciudadanía hoy supone un
sentido de pertenencia a un nivel más abstracto que el de la tradición y lengua comunes
(por eso hoy no resulta opuesta a la multiculturalidad); un cierto status en la comunidad
política (conferido por un puñado de derechos de diversa índole); y un conjunto de
capacidades para participar en la formación de una voluntad común (asociadas a los
procesos de la vida democrática).
Hacer frente a la ciudadanía en condiciones contemporáneas supone, entonces,
concebir el sistema escolar de manera más diferenciada de lo que enseña la ideología
que lo legitimó durante la segunda mitad del siglo XIX; pero también de manera más
compleja de lo que promueve la perspectiva neoclásica y de capital humano que en
nuestro país ha sido hasta ahora predominante.
Bibliografía
Resumen
Abstract
We are educating in the era of globalization and our country is immersed in it too.
This real, complex phenomenon favors hectic interactions and influences human life
in all its dimensions. However, this is an “asymmetric” globalization of anti-values
that causes a true revolution in the cultural aspects, thus the educational ones, for it
tends to alter almost every people’s cultural identity and it certainly sets great chal-
lenges. Our Christian world-view approaches globalization from the fundamental
criteria of human dignity. Hence, it is mandatory that Catholic educators humanize
globalization and globalize solidarity.
Key words: globalization, Christian world-view, educational challenges, values,
humanization.
* Obispo de Arica, Presidente del Área de Educación de la Conferencia Episcopal de Chile, hvargas@
episcopado.cl
El concepto de educación
1 Sagrada Congregación para la Educación Católica, La Escuela Católica, Nº 25. Roma, 1977. En
adelante (E.C).
2 Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo de la Asamblea General de Santo
hábitos de comprensión y de comunión con la totalidad del orden real, por los cuales
el mismo ser humano humaniza su mundo, produce cultura, transforma la sociedad y
construye la historia3.
Lo anterior supone formar personalidades fuertes y responsables, capaces de hacer
opciones libres y justas. Formación a través de la cual los jóvenes se capacitan para abrirse
progresivamente a la realidad y formarse una determinada concepción de la vida.
Así configurada, la educación supone no solamente una elección de valores culturales,
sino también una elección de valores de vida que deben estar presentes de manera operante.
La educación, entonces, se transforma en una actividad humana del orden de la cultura,
la cual tiene una finalidad esencialmente humanizadora. Se comprende, por lo tanto, que
el objetivo de toda educación genuina es el de humanizar y personalizar al hombre, sin
desviarlo, antes bien, orientándolo hacia su fin último que trasciende la finitud esencial
de la persona. La educación, en consecuencia, resultará más humanizadora en la medida
en que más se abra a la trascendencia, es decir, a la Verdad y al Sumo Bien.
Después de haber señalado de modo muy sintético algunas características sobre la identi-
dad de la educación en general, es posible ahora concentrar la atención en aquello que la
especifica como católica. Hoy como en el pasado, algunas instituciones educativas que se
dicen católicas pareciera que no responden plenamente al proyecto educativo que debería
distinguirlas y, por lo tanto, no cumplen con las funciones que la Iglesia y la sociedad ten-
drían derecho a esperar de ellas. Lo que falta muchas veces a los católicos que trabajan en
las mencionadas instituciones, en el fondo es, quizás, una clara conciencia de la identidad
católica de las mismas y la audacia para asumir todas las consecuencias que se derivan de
su diferencia respecto de otro tipo de centros de formación. Por tanto, se debe reconocer
que su tarea se presenta como ardua y compleja, sobre todo hoy, cuando el cristianismo
debe ser encarnado en nuevas formas de vida por las transformaciones que tienen lugar
en la Iglesia y en la sociedad, particularmente a causa del pluralismo y de la tendencia
creciente a marginar el mensaje cristiano. Lo que la define en este sentido es su referencia
a la concepción cristiana de la realidad. Jesucristo es el centro de tal concepción4.
Cuando hablamos de una educación cristiana, por lo tanto, hablamos de que el
maestro educa hacia un proyecto de persona en el que viva Jesucristo; hay muchos va-
lores; pero estos valores nunca están solos, siempre forman una constelación ordenada
5 S.D., 265.
6 Juan Pablo II, Carta Apostólica Iuvenum Patris, con ocasión del centenario de la muerte de San
Juan Bosco, Roma, 1988, Nº 10.
7 E.C., 34.
Estas premisas permiten indicar las tareas y explicitar los contenidos de la educación
católica. Las tareas se polarizan en la síntesis entre cultura y fe, y entre fe y vida; tal
síntesis se realiza mediante la integración de los diversos contenidos del saber humano,
especificado en las distintas disciplinas, a la luz del mensaje evangélico, y mediante el
desarrollo de las virtudes que caracterizan al cristiano.
De esta manera, una institución de educación católica, considera las distintas cien-
cias humanas no sólo como un saber a adquirir, sino también como valores a asimilar y,
en particular, como una verdad que hay que descubrir. En la medida en que las diversas
materias se cultivan y se presentan como expresión del espíritu humano que, con plena
libertad y responsabilidad busca el bien, ellas son ya en cierta manera cristianas, porque
el descubrimiento y el reconocimiento de la verdad orienta al hombre a la búsqueda
de la Verdad total, que el Dios. El maestro, preparado en la propia disciplina, y dotado
además de sabiduría cristiana, trasmite al alumno el sentido profundo de lo mismo que
enseña y lo conduce, trascendiendo las palabras, al corazón de la verdad total. Este
saber, sin embargo, no es único ni uniforme, menos aún en la cultura actual, en donde
el saber aumenta a diario y se incrementa la especialización del conocimiento. Por lo
tanto, la investigación en la educación católica busca lograr la necesaria integración de
todo el saber como una tarea permanente y siempre perfeccionable. Iluminados por la
filosofía y la teología, los constructores del currículo de un proyecto educativo católico
deben esforzarse constantemente en determinar el lugar que le corresponde y el sentido
de cada una de las diversas disciplinas en el marco de una visión de la persona humana y
del mundo iluminada por el Evangelio, y, consiguientemente, por la fe en Cristo-Logos
como centro de la creación y de la historia11.
Promoviendo dicha integración, la educación católica debe comprometerse, más
específicamente, en el diálogo entre fe y razón, de modo que se pueda ver más profun-
damente cómo fe y razón se encuentran en la única verdad. Aunque conservando cada
disciplina su propia identidad y sus propios métodos, este diálogo pone en evidencia
que “la investigación metódica en todos los campos del saber, si se realiza de una
forma auténticamente científica y conforme a las leyes morales, nunca será en realidad
contraria a la fe, porque las realidades profanas y las de la fe tienen su origen en el
mismo Dios”12. La vital interacción de los dos distintos niveles de conocimiento de la
única verdad conduce a un amor mayor de la verdad misma y contribuye a una mejor
comprensión de la vida humana y del fin de la creación.
La teología desempeña un papel particularmente importante en la búsqueda
de esta síntesis del saber, como también en el diálogo entre fe y razón. Ella presta,
además, una ayuda a todas las otras disciplinas en su búsqueda de significado, no
sólo ayudándoles a examinar de qué modo sus descubrimientos influyen sobre las
personas y la sociedad, sino dándoles también una perspectiva y una orientación que
no están contenidas en sus metodologías propias. A su vez, la interacción con estas
otras disciplinas y sus hallazgos enriquece a la teología, proporcionándole una mejor
11 E.C.E., 41.
12 Concilio Vaticano II, Constitución Apostólica Gaudium et Spes. Roma, 1963. Nº 36.
13 E.C.E., 19.
14 E.C.E., 20.
15 E.C., 45.
la acción educadora, dirigido a orientar al alumno hacia una opción consciente, vivida
con empeño y coherencia.
En este sentido, es necesario subrayar que la presentación y anuncio de la Buena
Nueva de la salvación no puede limitarse sólo a las clases de religión, o a algunos
cursos y seminarios de teología, o a determinadas celebraciones litúrgicas, o a espo-
rádicas publicaciones sobre fe y evangelización, o a opcionales actividades pastorales
y de servicio. Ella ha de ser propuesta en todos los centros de formación católicos de
una manera explícita, orgánica y sistemática, para evitar que se cree en el alumno un
desequilibrio entre la cultura profana y la cultura religiosa. Una enseñanza tal, difiere
fundamentalmente de cualquier otra, porque, si bien respeta la libertad de conciencia
y grados de respuesta de cada uno, no se propone como fin una simple adhesión inte-
lectual a la verdad religiosa, sino el entronque personal de todo el ser con la persona
de Cristo16.
Según su propia naturaleza, la Universidad Católica presta en este sentido una
importante ayuda a la Iglesia en su misión evangelizadora. Se trata de un vital testi-
monio de orden institucional de Cristo y su mensaje, tan necesario e importante para
las culturas impregnadas por el secularismo. Así, la forma en que todas las actividades
fundamentales de una universidad católica deberán vincularse y armonizarse con la
misión evangelizadora de la Iglesia, se llevan a cabo a través de una investigación rea-
lizada a la luz del mensaje cristiano, que ponga los nuevos descubrimientos humanos
al servicio de las personas y de la sociedad; la formación dada en un contexto de fe,
que prepare personas capaces de un juicio racional y crítico, y conscientes de la digni-
dad trascendental de la persona humana; la formación profesional que comprenda los
valores éticos y la dimensión de servicio a las personas y a la sociedad; el diálogo con
la cultura, que favorezca una mejor comprensión de la fe; la investigación teológica,
que ayude a la fe a expresarse en lenguaje moderno. La Iglesia, porque es cada vez más
consciente de su misión salvífica en este mundo, quiere sentir estos centros cercanos a
sí misma, desearía tenerlos presentes y operantes en la difusión del mensaje auténtico
de Cristo17.
Desde esta base evangelizadora, la escuela católica está llamada a estructurarse
como sujeto eclesial, es decir, como lugar de auténtica y específica acción pastoral.
Ella comparte la misión evangelizadora de la Iglesia, y es lugar privilegiado en el que
se realiza la educación cristiana. Ella es verdadero y propio sujeto eclesial en razón de
su acción escolar, en la que se funden armónicamente fe, cultura y vida. Es preciso, por
tanto, reafirmar con fuerza que la dimensión eclesial no constituye una característica
16 E.C., 50.
17 E.C.E., 49.
yuxtapuesta, sino que es cualidad propia y específica, carácter distintivo que impregna
y anima cada momento de la acción educativa, parte fundamental de su misma identidad
y punto central de su misión. La promoción de tal dimensión es el objetivo de cada uno
de los elementos que integran la comunidad educativa. En virtud, pues, de su identidad
la escuela católica es lugar de verdadera experiencia eclesial, a condición de que se dé
en plena comunión con la pastoral orgánica de la que la comunidad cristiana del sector
es necesariamente la matriz18.
Todas las escuelas católicas están llamadas a realizar la comunidad educativa y pasto-
ral. Ella involucra, en clima de familia, a jóvenes y adultos, a padres de familia y a los
educadores de tal manera, que ésta pueda transformarse en una auténtica experiencia
de Iglesia, reveladora del plan de Dios. “En cuanto auténtica comunidad eclesial y
centro de evangelización, asume su rol de formadora de discípulos y misioneros en
todos sus estamentos. Desde allí, en comunión con la comunidad cristiana del sector,
promueve un servicio pastoral en la zona en que se inserta, especialmente de los jó-
venes, la familia, la catequesis y promoción humana de los pobres” (Aparecida, 353).
La comunidad educativa, en efecto, es una instancia decisiva para la evangelización.
El esfuerzo de unidad, vivido en el espíritu evangélico, es ya de por sí testimonio vivo,
más que una forma eficaz de anuncio. Más que por una formal organización de roles
y funciones –que no deben faltar– se caracteriza por el espíritu que la anima y por el
clima de familia. Pero en definitiva a lo que más se tiende es a que sea una comunidad
de fe, donde Dios se hace presente y se comunica, donde hay capacidad de anuncio y
fuerza de testimonio, donde se hace un auténtica experiencia e Iglesia como lugar de
comunión y participación, en modo que los jóvenes puedan experimentar los valores de
la comunión humana y cristiana con Dios y con los hermanos. Por ello es una realidad
siempre en crecimiento, que se forma y progresa.
Por todos estos motivos, los centros de formación católicos deben convertirse
en “lugares de encuentro de aquellos que quieren testimoniar los valores cristianos
en toda la educación”. Como toda otra institución educativa, y más que ninguna otra,
la católica debe constituirse en comunidad que tienda a la transmisión de valores de
vida. Porque su proyecto, como se ha visto, tiende a la adhesión a Cristo, medida de
todos los valores, en la fe. Pero la fe se asimila, sobre todo, a través del contacto con
personas que viven cotidianamente la realidad: la fe cristiana nace y crece en el seno
18 Sagrada Congregación para la Educación Católica, La Escuela Católica en los Umbrales del Tercer
Milenio. Roma, 1997. Nº 11-12.
19 E.C., 53.
20 E.C., 54.
21 Conferencia Episcopal de Chile, Orientaciones Pastorales 2000-2005, Nº 114.
22 E.C., 43.
23 E.C.E., 22.
24 L.E., 24.
humana y cristiana más auténtica; que Dios nos está esperando en los jóvenes para
ofrecernos la gracia del encuentro con él y disponernos a servirle en ellos, reconociendo
su dignidad y educándolos en la plenitud de la vida. Tal ha de ser la fe que debe estar
en el origen de la vocación de servicio de un educador cristiano y que motiva su vida
y todas sus actividades educativas25.
Puesto que los padres han dado la vida a los hijos, tienen la gravísima obligación
de educar a la prole y, por lo tanto, hay que reconocerlos como los primeros y principales
educadores de sus hijos. Este deber de la educación familiar es de tanta trascendencia, que
cuando falta, difícilmente podrá suplirse. Es, pues, deber de los padres crear un ambiente de
familia animado por el amor, por la piedad hacia Dios y hacia los hombres, que favorezca
la educación íntegra personal y social de los hijos. La familia es, por tanto, la primera es-
cuela de las virtudes sociales, que todas las sociedades necesitan26. Por lo tanto, los padres
de familia no pueden quedar marginados del proceso educativo. Es urgente ayudarles a
tomar conciencia de sus derechos y deberes y facilitarles la participación directa en las
actividades y aún en sus organizaciones propias27. Es por ello que toda tarea educadora
debe capacitar a la familia a fin de permitirle ejercer esa misión28.
25 Congregación Salesiana, Capítulo General XXIII, La Educación de los Jóvenes en la Fe, Roma,
1990. Nº 95.
26 Concilio Vaticano II, Declaración Gravissimum Educationis. Roma 1965. Nº 3. En adelante,
(G.E.).
27 Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo Asamblea General de Medellín,
se mantiene una grave injusticia social, que frena el posible desarrollo humano de
millones de habitantes.
Nuestra cosmovisión cristiana nos aproxima al fenómeno de la globalización desde
los criterios fundamentales de la dignidad de la persona humana, cuyo bien es el criterio
último de todo progreso, y de su vocación a la comunión , desde el destino universal de
los bienes y la opción evangélica por los pobres, y desde la visión del universo como
creación de Dios, confiada al ser humano para que lo contemple y lo admire según el
querer del Creador. Nuestro deber como educadores católicos consiste en humanizar
la globalización y globalizar la solidaridad.
Los Obispos de Chile, en reciente documento sobre las Acentuaciones de las Orientaciones
Pastorales, señalan que el Señor se identificó con los pobres, los sufrientes, los sin casa,
los enfermos, los excluidos. Así lo enseña la tradición patrística y la más genuina tradi-
ción espiritual; también lo hizo San Alberto Hurtado al decirnos que el pobre es Cristo.
Desde los pobres, Cristo nos habla, nos interpela, nos evangeliza. La solidaridad del
Hijo eterno de Dios con la humanidad –¡se hizo hombre y habitó entre nosotros!– es
la causa de nuestra opción preferencial por los pobres: por esa sola razón, los pobres
merecen una atención preferencial, cualquiera sea su situación moral o personal en que
se encuentren. Hechos a imagen y semejanza de Dios para ser sus hijos, esta imagen
está ensombrecida y aún escarnecida. Por eso Dios toma su defensa y los ama. Es así
como los pobres son los primeros destinatarios de la misión, y su evangelización es por
excelencia señal y prueba de la misión de Jesús30.
El Papa Benedicto XVI, por otra parte, afirma que este amor al prójimo, enraizado
en el amor a Dios, es ante todo una tarea para cada fiel, pero lo es también para toda
la comunidad eclesial, y esto en todas sus dimensiones: desde la comunidad local a la
Iglesia particular, hasta abarcar a la Iglesia universal en su totalidad31. Por lo tanto, la
opción por los pobres se transforma también en un elemento distintivo de la identidad
de cada comunidad educativa católica.
Es por ello que el Papa Juan Pablo II exhortaba a que el servicio e influjo de los
distintos centros de la Iglesia dedicados a la enseñanza llegue a todos los sectores de
la sociedad sin distinciones ni exclusivismos. Es indispensable por lo tanto –continua-
ba diciendo– que se realicen todos los esfuerzos posibles para que las instituciones
católicas, a pesar de las dificultades económicas, continúen impartiendo educación
cristiana a los pobres y a los marginados de la sociedad. Nunca será posible liberar a
los indigentes de su pobreza si antes no se los libera de la miseria debida a la carencia
de una educación digna32.
Los Pastores reunidos en Medellín, por su parte, insistían en que se aplique la
recomendación del Concilio Vaticano II, referente a una efectiva democratización de
la escuela católica, de tal manera que todos los sectores sociales, sin discriminación
alguna, tengan acceso a ella y adquieran en la misma una auténtica conciencia social
que informe su vida33. Porque la Iglesia ofrece su servicio educativo en primer lugar a
aquellos que están desprovistos de los bienes de la fortuna, a los que se ven privados de
la ayuda y del afecto de la familia, o aquellos que están lejos del don de la fe34.
En este sentido, solicitaban los Obispos también en Puebla que dentro de su misión
específica, la misma Universidad Católica deberá vivir un continuo autoanálisis y hacer
flexible su estructura operacional para responder al desafío de su región o país, mediante
el ofrecimiento de carreras cortas especializadas, educación continuada para adultos,
extensión universitaria con oferta de oportunidades y servicios para grupos marginados
y pobres (P. 1062). El llamado de los Pastores en esa Asamblea es a dar prioridad en
el campo educativo a los numerosos sectores pobres de nuestra población, marginados
material y culturalmente, orientando preferentemente hacia ellos los servicios educa-
tivos de la Iglesia35.
32 Juan Pablo II, Exhortación Apostólica Postsinodal, Ecclesia in America. México 1999, Nº 71.
33 MED, 18.
34 G.E., 9.
35 P., 1043.
la familia y una sana sexualidad. De esta forma no despliegan los mejores valores de
los jóvenes ni su espíritu religioso; tampoco les enseñan los caminos para superar la
violencia y acercarse a la felicidad, ni les ayudan a llevar una vida sobria y adquirir
aquellas actitudes, virtudes y costumbres que harán estable el hogar que funden, y que
les convertirán en constructores solidarios de la paz y del futuro de la sociedad. Falta
mucha equidad en el acceso, con igualdad de oportunidades, de todos los jóvenes a
la educación. El aumento de los embarazos adolescentes, del consumo de droga y de
alcohol, como también de la violencia intraescolar, es un fenómeno grave, que exige
un análisis interdisciplinar y profundo y la superación de sus causas36.
En este sentido, la Universidad Católica, por ejemplo, está llamada a que sus actividades
de investigación incluyan, por tanto, el estudio de los graves problemas contemporáneos,
tales como la dignidad de la vida humana, la promoción de la justicia para todos, la
calidad de vida personal y familiar, la protección de la naturaleza, la búsqueda de la paz
y de la estabilidad política, una distribución más equitativa de los recursos del mundo y
un nuevo ordenamiento económico y político que sirva mejor a la comunidad humana
a nivel nacional e internacional. La investigación universitaria se deberá dedicar a estu-
diar en profundidad las raíces y las causas de los graves problemas de nuestro tiempo,
prestando especial atención a sus dimensiones éticas y religiosas. Si es necesario, la
universidad católica deberá tener la valentía de expresar verdades incómodas, verdades
que no halagan a la opinión pública, pero que son también necesarias para salvaguardar
el bien auténtico de la sociedad37.
En la escuela católica, a su vez, y en virtud que cuanto se haya expresado, ningún
joven puede quedar excluido de la esperanza y de la acción de la comunidad educativa,
sobre todo si sufre pobreza, derrota y pecado. Este compromiso, sin embargo, choca a
menudo contra un obstáculo: a muchos jóvenes no les llega ni nuestro mensaje, ni nuestro
testimonio. Entre nosotros y no pocos de ellos, hay una distancia, que muchas veces es
física, que sobre todo es psicológica y cultural. Ir y acercarse a los jóvenes, acogerlos
desinteresadamente y con solicitud en nuestros ambientes educativos y ponernos en
atenta escucha de sus demandas y aspiraciones, han de ser para nuestros centros de
formación opciones fundamentales que preceden a cualquier otro paso en el camino de
educación en la fe. Éste empieza con la valorización del patrimonio que todo joven lleva
dentro de sí, y que un verdadero educador saber descubrir con inteligencia y paciencia.
De este modo, la vida de los jóvenes es a la vez punto obligado de donde partir para
36 DoPa, 128.
37 E.C.E., 32.
Conclusión
38 P. 1045-47.
39 Paulo VI, Exhortación Apostólica Evangelii Nuntiandi, sobre la Evangelización del Mundo
Contemporáneo. Roma, 1975. Nº 18 ss.
Por lo tanto, la meta que la educación católica se propone respecto de los jóvenes es
la de colaborar en la construcción de su personalidad teniendo a Cristo como referencia
en el plano de la mentalidad y de la vida. Tal referencia, al hacerse progresivamente
explícita e interiorizada, le ayudará a ver la historia como Cristo la ve, a juzgar la vida
como él lo hace, a elegir y amar como él, a cultivar la esperanza como él nos enseña,
y a vivir en él la comunión con el Padre y el Espíritu Santo. Por la fecundidad miste-
riosa de esta referencia, la persona se construye en unidad existencial, o sea, asume
sus responsabilidades y busca el significado último de su vida. Situada en la Iglesia,
comunidad de creyentes, logra con libertad vivir intensamente la fe, anunciarla y cele-
brarla con alegría en la realidad de cada día. Como consecuencia, maduran y resultan
connaturales las actitudes humanas que llevan a abrirse sinceramente a la verdad, a
respetar y amar a las personas, a expresar su propia libertad en la donación de sí y en
el servicio a los demás.
Finalmente, y sin perjuicio de lo anterior, es necesario señalar que la validez de los
resultados educativos de las instituciones católicas no se mide en términos de eficacia
inmediata: en la educación cristiana, además de la libertad del educador y de la libertad
del educando, colocados en relación dialogal, se debe tener en consideración el factor
de la “gracia”. Libertad y gracia maduran sus frutos según el ritmo del espíritu, que no
se mide sólo con categorías temporales. La gracia, al injertarse en la libertad, puede
guiarla hacia su plenitud que es la libertad del Espíritu. Cuando colabora consciente y
explícitamente con esa fuerza liberadora, los centros católicos de formación se convierten
en levadura cristiana del mundo.
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Resumen
Abstract
This work aims to encourage reflection upon a particular aspect of the educational
inequality; namely, the consequences of the school system segmentation. Ever since
its beginning, the school system has been historically fractioned according to class
origin. However, such tendency has been increasing as market or quasi market me-
chanisms have been incorporated; a phenomenon which is either underestimated or
openly justified as either normal or irrelevant. We are interested in reflecting upon
the consequences of school segmentation in the systems’ educational capacity both as
the individual learning of cultural competencies and, in a wider sense, the school’s
capacity to integrate new generations into the citizenry.
Key words: educational inequality, segmentation, selection, shared financing,
social mixture
conseguir determinados resultados, por lo que hay que concentrarse en los individuos
que están en desventaja y en riesgo de no lograr un nivel adecuado de educación1.
Es claro que la presentación anterior es esquemática y que ninguno de estos con-
ceptos se encuentra en las políticas en estado puro, pero permiten marcar tendencias. Así,
la tradición conservadora o ha negado la igualdad de oportunidades o se ha ubicado en
una concepción de igualdad de oportunidades meritocrática. El pensamiento democrático
se ha movido entre los tres conceptos. El pensamiento republicano ha privilegiado ya
una postura meritocrática, ya una posición de igualdad de tratamientos, ligada a una
concepción civil y política de ciudadanía2. Hay que notar que la igualdad de tratamiento
y de resultados en la escuela es una exigencia democrática de segunda generación; en
el origen, “el universalismo de los principios republicanos se acomodaba bien con una
dosis de segregación social” (Dubet et Martucelli, 1998). Son las tendencias social-
demócratas las que avanzan hacia una igualdad más substantiva. En palabras de José
María Maraval, “Una concepción meritocrática de la igualdad de oportunidades es muy
restringida. La visión socialista de igualdad de oportunidades es más amplia: se basa
en la noción de que todos tienen un mismo derecho al desarrollo personal derivado de
una básica igualdad humana” (citado por Fernández Mellizo-Soto, 2003).
1 Sin duda el autor más representativo de esta posición es Rawls (1971). Se suele distinguir entre
la educación obligatoria donde la tendencia es compensar los handicaps sociales y los de talento
y la educación postobligatoria donde lo que se compensa es sólo la desventaja social.
2 Los republicanos (franceses) han postulado con claridad que hay que educar a todo el mundo,
pero también que progresivamente hay que ir educando mejor a los que por mérito van a ser los
dirigentes del país.
la educación se hacen más sutiles y más duras (Duru-Bellat, 2002). Una investigación
que analiza diez experiencias positivas en colegios secundarios de EE.UU. muestra al
mismo tiempo que en casi todos los casos hubo que dar algo a cambio a los sectores
privilegiados, por ejemplo crear un preuniversitario que asegure el ingreso a buenas
universidades a los alumnos más destacados para hacer viables las experiencias (Ver:
Oakes y otros, 2003).
En todo caso, prácticamente todos los sistemas educativos más desarrollados
buscan, una y otra vez, renovar los mecanismos que aseguran la mixtura social. Así se
fue imponiendo la universalización de la educación gratuita y un cierto rechazo a usar
mecanismos de mercado en el ámbito de la educación general u obligatoria y cuando
se admite la educación privada se la dota de regulaciones antidiscriminación; también
se ha buscado postergar la diferenciación de las ramas escolares (técnica y académica,
por ejemplo) para alargar el plazo en el que todos y todas reciben la misma educación.
Las actuales condiciones de inmigración, mayor autonomía de los establecimientos e
incorporación de mecanismos de cuasimercado en los sistemas escolares replantean
el problema (Maroy, 2006). Un ejemplo es el Informe Thélot, el cual al concordar en
Francia medidas para lograr “el éxito de todos en la escuela” dedica un capítulo com-
pleto al tema (Rapport Thélot, 2004, Capítulo 4: “Favoriser la mixité sociale sur tout
le territoire”)4.
4 Para una visión internacional del tema puede verse Maroy (2006) y para un análisis de la situación
en Europa el libro reciente del mismo Ch. Maroy (2006ª).
pese a su dificultad hay razones para ser hoy “ingenuamente voluntaristas”. En efecto,
sin referentes sociales compartidos es la “condición humana” la que se debilita y los
mismos grados de racionalidad y libertad alcanzados por los sujetos hoy nos dan la
oportunidad de asumir responsablemente nuestro destino (Tedesco, 2003).
¿Qué ha cambiado?
Ha cambiado profundamente el panorama cultural de la época. Como lo mostró
Bobbio (1996), la expansión de la democracia –el paso de una democracia de los pro-
pietarios (Locke) a una democracia de todos– llevó inexorablemente a un Estado social
que buscaba el bien de todos; hoy ese Estado está cuestionado y se ha dado un reposi-
cionamiento del mercado. El futuro está abierto y es necesaria una nueva síntesis que
supere la visión neoliberal y el Estado benefactor, pero ese referente todavía no está.
Los estados nacionales que han sido el sostén que ha permitido el crecimiento y la
fortaleza de los sistemas educativos están hoy debilitados. Además los sistemas educativos
están mucho más solos hoy en su tarea de afianzar el orden social y lo colectivo. Antes
el carácter “benefactor” del Estado favorecía conductas colectivas para lograr un mejor
diálogo y negociación con las instituciones públicas de las que dependía fuertemente el
bienestar; hoy la educación ciudadana que formula la escuela es una voz solitaria que
apela a la sociedad como “empresa de cooperación” (la expresión es de Rawls), pero
que no siempre tiene eco en el bullicio mercantil que nos llama a actuar (o consumir)
individualmente y con buen cálculo para tener éxito.
La clase dominante ya no usa preponderantemente el Estado, ni sólo el orden
simbólico para ser dirigente. El ordenamiento ideológico (y la hegemonía) se logra por
la mercantilización de las instituciones sociales que aseguran seguridades de mediano y
largo plazo a las personas. Así, los sistemas de salud, de previsión social y de educación
que eran los brazos fuertes del Estado benefactor y que constreñían a las individualidades
a darse un ser colectivo para demandar y mejorar su nivel de protección social, son hoy
ámbitos de transacción y adquisición individual en el mercado. Esta “inversión” que cada
quien realiza posee también fuerza simbólica, no ya para subrayar lo social y colectivo,
sino para fortalecer las perspectivas individualistas y nublar los aspectos cooperativos de
la formación social. En palabras de Lechner (2004), “esta ‘privatización’ no es un asunto
privado: le resta densidad al tejido social y, además, diluye la imagen de sociedad que
se forma la gente”. Lo que cuenta no es ya mi conexión con otros para mejorar nuestros
beneficios sociales colectivos, sino mi esfuerzo y negociación personal para asegurar una
mejor vida para mí y los míos. El Estado se debilita, la sociedad se hace migas.
Desde el punto de vista teórico, obran discursos no igualitarios de raíz liberal
en educación, como el “sistema de libertad natural”, que equivale a la negación de la
igualdad de oportunidades. Según esta perspectiva todas las características del individuo,
incluida su riqueza natural, deben tener peso en el empeño de alcanzar un determinado
nivel educativo y que, por tanto, es “natural” no sólo que obtengan más y mejor educa-
ción los estudiantes más listos sino también que la obtengan los más ricos (Fernández
Mellizo-Soto, 2003).
En este contexto teórica y prácticamente se sigue postulando que la educación
es la institución que tiene por función asegurar (reproducir) y continuar (producir) la
sociedad, pero ¿qué sociedad?
De hecho, la institución educacional enfrenta hoy una bifurcación de caminos.
O se hace eco de quienes postulan que la educación, como el resto de los bienes, debe
transarse en el mercado y que su calidad vendrá –como para otras mercancías– de la
competencia que ello introduce y, entonces, la escuela mercantilizada reforzará la ideo-
logía mercantil no sólo como discurso sino como práctica. O, por el contrario, sale de
la esfera de acción del mercado y se alza como el lugar de la constitución no mercantil
de la sociedad, como el oferente de una posible sociedad política que sea el contrapeso
ciudadano del mercado y que lo regule.
Si se pretende afirmar esta última opción, se está obligado a retomar prácticamen-
te todo el camino de exigencias anteriores, pero en un contexto distinto que es difícil
no calificar de más adverso. Se trata de apostar por la constitución comunicativa de
sociedad en un entorno en que todos los mecanismos empujan hacia la individuación y
el silenciamiento de lo colectivo. En consecuencia, si la escuela pretende tener alguna
efectividad en este ámbito no puede dejar de jugar ninguno de sus posibles cursos de
acción, ni dejar de considerar ninguna de sus potencialidades.
Entre los ámbitos que la escuela puede accionar para activar la generación del sentido
social, del sentido de justicia, están: el currículo, que debe esperarse en desarrollar el
concepto de justicia y ser eficaz en la educación del ciudadano; pero además –hoy más
que antes– la escuela en cuanto organización debe ser un espacio de vida democrática,
de encuentro con todos (con los diferentes) y de experiencia de justicia: la estructura
misma del sistema educativo debe ser signo visible de la igualdad ciudadana.
Es una intuición milenaria que entre los activos de la escuela para superar los
particularismos y la segmentación de la sociedad, está su integración social y universa-
lidad. Ya Aristóteles postulaba que: “El sistema de educación de un Estado debe (...) ser
uno y el mismo para todos y el suministro de este servicio debe ser un asunto público.
No puede dejarse, como sucede en el presente, en manos de la iniciativa privada, con
cada padre ocupándose en privado de su propio hijo y proporcionándole la educación
privada que considere más oportuna. La formación para lograr un fin común también
debería ser común en sí misma” (Aristóteles, Política)5.
Es una constatación creciente que esta escuela integrada en la que conviven cotidiana-
mente los niños y niñas de los distintos ámbitos sociales –los herederos y los plebeyos– es
la que está en peligro en la actualidad y es de cara a su reconstitución que debemos ser
ingenuamente voluntaristas o, para retomar un aforismo gramsciano, de cara a la cual el
pesimismo de la inteligencia no debe debilitar el optimismo de la voluntad.
Las medidas anteriores han dado lugar, en Chile, a diversos “tipos de adminis-
tración” de las escuelas y liceos, cada una de ellas asociada a reglas de financiamiento
público/privado y “mercados” sociales diferentes:
i) Municipales: cuyo origen son los antiguos establecimientos de educación fiscal
traspasados a los municipios en la primera mitad de la década de los 80. Constituyen
el sistema de educación pública, de propiedad de las municipalidades (más de
trescientas a lo largo del país) y con financiamiento estatal, principalmente bajo
la modalidad de una subvención mensual por alumno, pero adicionalmente por la
vía de fondos de inversión regional. En 2006 el 46,6% de los 3.645.654 alumnos
del país asiste a esta modalidad.
ii) Particulares subvencionadas: se reúnen bajo esta denominación escuelas privadas
de vieja data (principalmente ligadas a congregaciones religiosas y a fundaciones
sociales sin fines de lucro) y escuelas privadas surgidas a partir de los 80 que son
propiedad de particulares. Tienen en común su carácter mixto: siendo de propiedad
privada, reciben recursos públicos vía subvención escolar, por el mismo monto y
bajo las mismas condiciones que las escuelas municipales. Asisten a ellas el 45% de
los alumnos del país. Adicionalmente, un 70,5% de estas escuelas se han acogido a
la modalidad de financiamiento compartido y cobran a las familias, lo que ha dado
lugar a la existencia de un tipo de escuelas particulares gratuitas (alrededor de un
15% del total de escuelas) y escuelas particulares de financiamiento compartido
(30% del total de escuelas).
iii) Particulares pagados: constituyen el segmento de elite del sistema escolar. Todos
estos colegios son de propiedad privada y son pagados completamente por las fa-
milias. Muchos de estos establecimientos pertenecen a congregaciones religiosas
y a grupos de colonia. Asiste a ellos el 6,8% de los alumnos del país8.
Como se observa, los diferentes tipos de escuelas se asocian con distintas poblacio-
nes socioeconómicas. Las escuelas particulares pagadas, por los altos costos asumidos
completamente por las familias, educan casi exclusivamente a alumnos del segmento
de mayores ingresos del país. Las escuelas particulares subvencionadas, no obstante
recibir recursos públicos, no están obligadas a dar matrícula a todos quienes lo soliciten,
por lo que tienden a seleccionar a los alumnos9; adicionalmente, el sistema de financia-
miento compartido fija un pago obligatorio mensual y, por tanto, su monto es también
Chile, en una investigación reciente determinaron que el 55% de los estudiantes de las escuelas
particulares subvencionadas debió someterse a un proceso de selección al ingresar. Los principales
Tabla 1
Distribución de la matrícula por grupo socioeconómico
según dependencia
SIMCE 4to básico 2006
Estudiantes
Grupo
Total Dependencia
Socioeconómico
Nº % % MUN % PSUB % PPAG
Bajo 20.769 8 6 2
Medio Bajo 75.321 29 24 6
Medio 95.138 37 17 20
Medio Alto 46.420 18 2 16
Alto 18.392 7 1 6
Total Nacional 256.040 100% 48% 45% 7%
Simce, 2006.
criterios de selección fueron: las habilidades del niño (48%), las características de la familia (23%)
y el credo religioso (19%). Reseñado en Simonsen (2007).
10 En los últimos años se ha dado una transferencia de alumnos desde el sector pagado al de finan-
ciamiento compartido (de 9,4% a final de los 90 a 6,8 en 2006). Esto significa que los escasos
recursos que el fisco ha liberado por el financiamiento compartido no han ido sólo a financiar a
alumnos de las familias más pobres.
Tabla 2
DEcil socioeconómico establecimiento y del alumno
SIMCE 1998, 2do medio
Tabla 3
Distribución de la matrícula de cada dependencia administrativa,
según quintil de ingreso familiar, 1990-2000
1990 2000
Municipal
Decil I y II 65% 68%
Decil III 18% 18%
Decil IV y V 17% 14%
100% 100%
Particular subvencionado
Decil I y II 47% 41%
Decil III 22% 24%
Decil IV y V 30% 35%
100% 100%
Particular pagado
Decil I y II 21% 10%
Decil III 13% 13%
Decil IV y V 67% 76%
100% 100%
Fuente: CASEN 1990, 2000.
Los ingresos de dinero por financiamiento compartido han crecido en forma im-
portante y constante entre 1993 y 2005: de 4.387 millones a 135.430 millones, lo que
es congruente con el aumento de la matrícula, pero que expresa también un aumento
constante del cobro mensual por alumno en el sector particular subvencionado, el que
se quintuplicó, pasando en el período 1993-2005 de un promedio de $ 2.564 a $ 12.960,
ingreso que acrecienta fuertemente el gasto en los hijos de las familias que lo aportan,
ya que el monto total de descuentos a las subvenciones es de sólo un 5,8%.
Tabla 4
Progresión de financiamiento compartido
% Matrícula:
–Particular S. 68% 67% 72% 72% 71%
14% 60% 65%
–Media Mun. 23% 24% 24% 24% 24.7%
Cobro mensual:
–Particular S. 2.564 3.182 5.090 7.095 9.208 11.117 12.329 12.960
–Municipal 0 1.054 1.284 1.805 1.882 2.169 2.325 2.538
Fuente: Información del Departamento de Administración General del Mineduc (2006).
Tabla 5
Financiamiento Compartido: cobros por alumnos según tramos
Tabla 6
Estratificación entre tipos de establecimientos
de educación básica, 2003
Estas diferencias llevan a experiencias escolares muy distintas por sectores. Como
lo advierte Elacqua (2006), “el sector particular subvencionado se encuentra internamente
mucho más segregado que el sector municipal. Mientras la composición social de las
escuelas municipales es uniforme –la mayoría de los colegios tienen un número similar
de alumnos vulnerables–, en el sector particular subvencionado los alumnos vulnerables
se encuentran concentrados en unos pocos establecimientos. Ejemplo de ello es que
casi la mitad de los alumnos de colegios particulares subvencionados no tienen ningún
compañero pobre, mientras esta cifra es sólo de 3% en el sector municipal”.
3. Conclusiones
el subsidio del Estado13), con lo cual se fomenta la natural tendencia de “mezclarse con
estudiantes de más alto nivel socioeconómico” (OECD, 2004, 278).
Es muy importante aclarar que no existen estudios que respalden la tesis (muchas
veces sostenida por los dueños de colegios) de que las familias que envían a sus hijos a
escuelas municipales o particulares subvencionadas posean características distintivas,
que no sean las ligadas a sus diferentes condiciones socioeconómicas. Las familias
de ambos tipos de escuelas valoran de igual modo la educación, se sienten igual de
comprometidas con la educación sus hijos, participan y apoyan en la misma medida
a sus escuelas, etc. (Gauri, 1994). No se puede decir lo mismo de los alumnos. Existe
fundada evidencia de que las escuelas particulares por sus procedimientos de selección
(pruebas de conocimientos, características de las familias, credo religioso) y por la
expulsión de alumnos (repitentes o quienes no logran niveles de rendimiento exigidos
por el colegio) se proveen de los estudiantes más capaces entre sus pares, y evitan los
alumnos con problemas de aprendizaje o conducta (Carnoy y McEwan, 1998; Gauri,
1998; Contreras y otros, 2007).
Ya enunciamos las consecuencias negativas de esta situación en pérdidas de la
capacidad de enseñanza-aprendizaje del sistema y en el deterioro de la educación ciu-
dadana. Además, en un sistema con este tipo de ordenamiento, las escuelas totalmente
gratuitas para pobres son fácilmente estigmatizadas como escuelas con problemas. Los
profesores que en ellas enseñan corren el riesgo de trabajar con muy pocas expectativas
de logro respecto a sus alumnos, lo que cierra una cadena de desesperanza que termina
en niños que no aprenden y poseen poca autoestima.
c) La superación de la situación exige actuar sobre los mecanismos de selección y
sobre el financiamiento compartido.
Como el mismo Informe de la OECD lo corroborara, la elección de escuela por
parte de los padres es muy valorada en Chile. No sólo no parece posible cambiarla,
sino que debe ser apreciada como un aporte en términos de oferta de diversidad cultu-
ral, religiosa y pedagógica. Sin embargo, es necesario reconocer que este sistema de
elección de escuelas conlleva una tendencia a la estratificación, lo que obliga a actuar
con decisión en la desarticulación de los otros dos mecanismos de estratificación: la
selección y el financiamiento compartido.
13 De hecho, hay una rebaja de la subvención cuando el pago demandado a las familias es muy alto.
Sin embargo, se puede aportar hasta un 50% del monto de la subvención sin que ésta experimente
rebaja y los descuentos en los tramos superiores son modestos: entre media y una subvención hay
rebaja del 10% ; entre una y dos USE, la rebaja es del 20% y entre 2 y 4 USE la rebaja es del 35%.
La aplicación es por “tramos”.
Bibliografía
Resumen
Abstract
This article suggests the need to revise the concept of governance in educational
systems within the historical conditions created by “new capitalism” and what has
been learnt in the latest decades. Thus, it points out the idea of widening views, and
inquiring not only about the administrative or managing procedures, but also about
the pursued aims and the institutional and political conditions enabling them. This
approach allows the introduction of five important subjects in the discussion about
the governance of educational systems; namely, to define the sense of such transfor-
mations, to consider the restrictions of institutional reforms, to redefine the role of
the state, to value the importance of the pedagogical dimension and to analyze the
tensions between consensus and conflict in the government of education.
Key words: governance, educational systems, Latin America, change, demand
of meaning
1. Introducción
Los conceptos suelen reflejar experiencias cognitivas, tanto individuales como so-
ciales. Los cambios en los conceptos, en consecuencia, también sugieren que están
cambiando las experiencias que realizamos en los ámbitos de desempeño aludidos por
esos conceptos. La pregunta inicial de este artículo se refiere, por lo tanto a ¿por qué
hablamos hoy de gobernabilidad de los sistemas educativos y no seguimos discutiendo,
como lo hemos hecho durante la última década, de descentralización, de autonomía, de
mecanismos de evaluación de resultados o de cualquiera de las muchas estrategias que
han modificado las tradicionales formas de gestión de nuestros sistemas educativos? No
se trata, obviamente, de un mero cambio formal de palabras. Las reformas de la última
década han modificado –o han intentado modificar– las modalidades institucionales con
las cuales se administra la educación. Todos los diagnósticos nos indican, sin embargo,
que los mismos procedimientos administrativos han provocado resultados muy diferentes
según los contextos en los cuales esos procedimientos son aplicados. No es lo mismo
descentralizar en momentos de expansión económica que hacerlo en un momento de
crisis y recesión. No es lo mismo dar autonomía a las escuelas en un contexto donde
existe una sociedad civil, actores sociales e instituciones locales fuertes, que hacer-
lo como parte de un proceso de desresponsabilización de la administración central.
Parecería llegado el momento en el cual, para comprender lo que pasa en la gestión de
los sistemas educativos, debemos ampliar nuestra mirada y preguntarnos no sólo por los
procedimientos sino también por los objetivos que se persiguen y por las condiciones
institucionales y políticas que determinan la viabilidad de esos procedimientos. Este
cambio de enfoque y de mirada es el que está detrás de este giro conceptual que nos
lleva a discutir el tema de la gobernabilidad de los sistemas educativos.
Ampliar la mirada tiene, al menos, dos grandes dimensiones. Por un lado, implica
salir de un enfoque puramente administrativo, de un enfoque basado exclusivamente en
la gerencia de los sistemas, para incorporar las disciplinas que nos permitan comprender
la lógica social, política y cultural, que existe en los fenómenos de cambio institucional.
Por otro lado, también debemos ampliar la mirada para colocar estos procesos en el
marco más general de los problemas de gobernabilidad de la sociedad en su conjunto,
superando los enfoques exclusivamente sectoriales que han dominado muchos de los
análisis del pasado.
Existen numerosas evidencias que justifican esta mirada más amplia. Por un
lado, fenómenos que ocurren fuera del sector educativo pero que penetran en nuestra
esfera de acción. Cuando comprobamos que una parte importante de los profeso-
res y maestros de nuestras escuelas han perdido la confianza en las instituciones,
han perdido el sentimiento de orgullo con respecto al patrimonio cultural que ellos
deben transmitir, o cuando las escuelas deben incorporar masivamente actividades
En este sentido, quisiera recordar que venimos de un período donde, más allá de las
particularidades nacionales, los procesos de reforma educativa se apoyaron en una
agenda que otorgó una fuerte prioridad al cambio institucional. La evaluación de los
resultados de estos procesos es hoy motivo de análisis y discusiones que abarcan no sólo
los procesos de transformación educativa sino el conjunto de las políticas y estrategias
de desarrollo. Al respecto, queremos partir del postulado según el cual tanto los efec-
tos de las políticas aplicadas durante la década de los años 90 como el agotamiento de
algunas de sus orientaciones dominantes constituyen el marco desde el cual comienzan
a formularse nuevos temas y problemas, a redefinirse algunos de los tradicionales y a
modificarse los patrones que orientan las estrategias de desarrollo. Un testimonio elo-
cuente del cambio de clima intelectual y de las nuevas orientaciones tanto conceptuales
como políticas puede verse en el libro de Joseph E. Stiglitz: Los felices 90, la semilla
de la destrucción (2003). Si bien estos cambios se refieren al conjunto de las políticas
sociales y económicas, en el caso específico de la educación pueden agruparse en cinco
grandes puntos: (i) la demanda de sentido y la dificultad para cambiar los sistemas
educativos en el contexto del “nuevo capitalismo”, (ii) el nuevo papel del Estado, (iii)
la escasez de recursos y el exceso de demandas, (iv) la revalorización de la dimensión
pedagógica del cambio educativo y (v) la tensión entre consenso y conflicto para la
definición de estrategias de acción educativa.
En tercer lugar, a diferencia de los años 90, ahora existe un contexto de mayor escasez
de recursos y de fuerte aumento de la pugna por obtenerlos. Desde la dimensión in-
ternacional, a partir del 11 de septiembre el problema de la seguridad y la lucha contra
el terrorismo han pasado a ocupar un lugar prioritario en términos de financiamiento,
desplazando a la ayuda para el desarrollo económico y el combate a la pobreza. En esta
misma dimensión, hoy existe mucho menos margen que a comienzos de los años 90 para
el endeudamiento a través de créditos internacionales para educación, algunos de los
cuales son créditos de ajuste y no préstamos exclusivos y específicos para educación.
Pero la otra dimensión de análisis del tema del financiamiento corresponde a los
cambios sociales producidos internamente, donde se han incrementado las situaciones
de emergencia social que demandan respuestas urgentes. La necesidad de atender situa-
ciones sociales de emergencia que afectan a sectores muy significativos de población
redefine los términos de la clásica tensión entre la coyuntura y el largo plazo. En este
nuevo período, la gestión educativa debe moverse en un contexto de “exceso de de-
mandas”, donde para satisfacer a unos hay que postergar a otros, pero donde todas las
demandas tienen un alto nivel de legitimidad. La gestión de políticas públicas debe así
manejar situaciones donde frecuentemente se presentan opciones y conflictos de “pobres
contra pobres”: financiar educación o salud, preescolar o universidad, salarios docentes
o comedores escolares, por ejemplo. No hay, obviamente, fórmulas de validez universal
para estas decisiones, que deben ser tomadas en cada contexto y momento histórico
determinado. Sólo es posible sostener la necesidad de reconocer que en cada opción se
está postergando una demanda legítima y que la confianza en que en el mediano plazo
esa demanda será atendida es un factor clave para que la postergación sea aceptada y
los niveles de gobernabilidad del sistema sean adecuados.
La dimensión pedagógica
El consenso y el conflicto
En quinto lugar, también se han producido cambios con respecto al lugar del consen-
so y del conflicto en los procesos de cambio educativo. La experiencia de los 90 ha
demostrado que la construcción de consensos en educación es mucho más difícil y
compleja de lo previsto. En el mejor de los casos, se pueden obtener acuerdos sobre
grandes objetivos, pero el conflicto aparece cuando se trata de concertar estrategias de
acción. En este sentido, los diagnósticos indican que la conflictividad está tanto adentro
como afuera del sistema, muy vinculada a la defensa de intereses corporativos. Al res-
pecto, existe conciencia en reconocer que algunos de nuestros países perdieron mucho
tiempo con “falsos” debates que atrasaron las posibilidades de resolver problemas.
Hoy estamos, en consecuencia, frente a la demanda de recuperar el tiempo perdido y
de acelerar los ritmos de acción, todo lo cual obliga a manejar muy cuidadosamente la
tensión entre la lentitud de los procesos de concertación y la urgencia que requiere la
toma de decisiones.
Existe un consenso bastante general según el cual no es posible diseñar nuevas
políticas educativas sin un balance de la década de los años 90. No se trata, por supuesto,
de un debate académico o histórico, ni tampoco de reproducir las discusiones pasadas.
Se trata, más bien, de actualizar los diagnósticos sobre los cuales se pueden apoyar
las nuevas estrategias. Esta idea de “actualizar diagnósticos” debe ser considerada con
particular atención. Los diagnósticos que sirvieron de base a las reformas de los 90 ya
están superados. Han surgido problemas nuevos sobre los cuales se conoce muy poco o
se tienen visiones muy distorsionadas. La pobreza, por ejemplo, es uno de ellos. La crisis
de los últimos años ha provocado un nuevo fenómeno de caída social, que no puede ser
conceptualizado en los mismos términos que la pobreza clásica de la sociedad capitalista
industrial. La expansión de los procesos de modernización tecnológica, los cambios
culturales y cognitivos asociados a esta expansión así como los propios resultados de
los procesos de transformación (mayor autonomía, diversidad, uso de los instrumentos
de evaluación, etc.) son otros tantos ejemplos de procesos sobre los cuales es necesario
profundizar en su conocimiento y explicación.
Pero las transformaciones también dejaron resultados en términos de percep-
ciones y representaciones de aspectos específicos y muy importantes de las propias
reformas educativas. En este sentido, es interesante destacar que las visiones sobre
la década de los años 90 se caracterizan por la significativa divergencia de opiniones
e interpretaciones. La estrategia seguida en Chile es considerada como el paradigma
del enfoque neoliberal para algunos, mientras que sus autores se consideran particu-
larmente heterodoxos y el neoliberalismo chileno acusa a estas políticas de estatistas
y poco liberales. La reforma en Uruguay, donde no se produjo ningún tipo de descen-
tralización ni de atención a la demanda, es calificada como neoliberal por sus críticos
e igualada al resto de las políticas aplicadas en otros países. En el caso argentino
sucede algo similar. Mientras para algunos la Ley Federal de Educación es considerada
como una de las fuentes principales de los problemas de fragmentación y desigualdad
de la educación argentina, para otros, en cambio, la educación tuvo un papel contra-
estructural, que permitió compensar o atenuar el impacto de las políticas económicas y
sostienen que la desigualdad y la fragmentación hubieran sido aun mayores si no fuera
por las políticas educativas de aumento de la cobertura, de compensación social y de
coordinación nacional que se implementaron en ese período. Esta falta de consenso
sobre la interpretación del sentido de los cambios también se percibe en los actores
internos del sistema, que tienen opiniones muy divergentes sobre los mismos puntos
y/o planes de acción.
Esta divergencia de interpretaciones es un indicador más del déficit de sentido
de los cambios. Hoy existe consenso en reconocer la necesidad de asumir que frente
a los cambios profundos por los que atraviesa la sociedad y el modelo capitalista
de desarrollo, es indispensable volver a instalar el debate acerca de qué proyecto de
sociedad queremos y qué lugar ocupa la educación en ese proyecto. En este debate,
la década de los 90 deja un saldo importante: el crecimiento económico y la moderni-
zación productiva han estado asociadas a un significativo aumento de la desigualdad
y la exclusión social. El logro de la equidad y la cohesión social dependen funda-
mentalmente de la voluntad política, de la existencia de acuerdos, consensos, pactos
o como se los quiera llamar, que pongan dirección, sentido, al comportamiento de
las variables económicas.
La pregunta crucial que se deriva de este planteo es ¿cuánto consenso existe en
nuestros países acerca de este proyecto de crecimiento con equidad? ¿Hasta dónde existe
un acuerdo que trascienda el mero reconocimiento retórico y se traduzca en acciones,
estrategias y políticas concretas? Obviamente, la respuesta a estos interrogantes forma
parte del debate político general y los métodos para resolverlos son los propios de la
democracia. Pero asumimos que orientar las estrategias educativas hacia objetivos vin-
culados a promover más igualdad y más cohesión forman parte de un proyecto de este
tipo. Sin ese proyecto, estos objetivos pierden sentido o quedan sólo como objetivos
puramente sectoriales.
Comentarios finales
Bibliografía
Martin Carnoy*
Abstract
Though the efforts to increase access for the poor and improve the quality of their educa-
tion are well intentioned, this paper argues that the cost of making these reforms work
are much higher than international organizations pushing them recognize. Improving
the quality of education in Latin America necessarily requires improving the quality
of teaching, of educational management and the opportunity for students to learn. In
turn, it is mandatory that academic subject coverage, the teaching of subject matter, as
well as the capacity of educational managers to be instructional leaders, be improved.
Besides, this improved capacity should be more equitably distributed. Thus, improving
each level of education requires a tremendous effort to change teacher training, to im-
prove educational management, to supervise curriculum delivery and to raise the level
of student learning. It additionally demands that disadvantaged as well as advantaged
children get access to the same quality of teaching resources and educational manage-
ment. On the other hand, expanding enrollment successfully can still be considered a
very important -and less expensive- educational system ‘reform’ and a way to increase
the average achievement levels of those who attend school.
Key words: educational reform, quality of education, test scores, student
achievement
Resumen
Si bien los esfuerzos por aumentar el acceso de los pobres a la educación y mejorar
la calidad de ésta son bien intencionados, el artículo sostiene que el costo de hacer
funcionar esas reformas es más alto que el contemplado por las organizaciones inter-
nacionales que las fomentan. Mejorar la calidad educativa en Latinoamérica requiere
necesariamente mejorar la calidad de la docencia, la administración educacional y la
oportunidad para que los alumnos aprendan. A su vez, es imperativo aumentar la co-
bertura de asignaturas y mejorar la docencia de éstas, capacitar a los administradores
educacionales para ser líderes y distribuir más equitativamente esta capacidad mejorada,
cambiar el perfeccionamiento de profesores, aumentar el nivel de aprendizaje estudiantil
y supervisar el cumplimiento de los programas. Más aún, supone asegurar que los niños
de todos los niveles socioeconómicos accedan por igual a una educación de calidad.
Por otra parte, se plantea que el aumento exitoso de matrículas puede considerarse una
“reforma” importante del sistema educacional, además de menos onerosa, para subir
el nivel promedio de desempeño de aquellos que asisten a la escuela.
Palabras clave: reforma educacional, calidad de la educación, resultados de
pruebas, logro estudiantil
The main feature of Latin American education in the past fifteen years has been a rapid
increase in the proportion of young people attending secondary school and going on to
postsecondary education. Between 1991 and 2003, for example, the net enrollment rate
in secondary education –the proportion of the secondary school age cohort enrolled,
adjusted for students repeating grades– increased from 30 to 68 percent, and the gross
enrollment rate in post-secondary education rose from 17 to 27 percent. In the early
2000s, both these figures were higher in Latin American than the average increase in
the East Asia and Pacific region.
However, even as Latin America made these large gains in the average schooling
attained by young people, serious questions were raised about the quality of the edu-
cation being delivered to Latin American students. If average young Latin Americans
were taking more years of schooling that their counterparts in East Asia, were Latin
Americans learning as much? There was considerable evidence from international tests
such as TIMSS and PISA that compared to many countries in East Asia, the quality of
education in Latin America was much lower.
The questions about the quality of education in Latin America are part of a shift in
emphasis worldwide from just expanding access to education to increasing how much
students learn at each level of schooling. This shift is being driven largely by international
agencies, which are pushing hard for educational evaluation and educational reform
driven by performance measures and educational accountability.
Just as expanding access to more schooling was supposed to increase economic
growth for those countries investing in more schooling and simultaneously to reduce
poverty and social inequity, so now the same arguments are being made for improving
educational quality. Analysts claim, for example, that the payoff to higher test scores in
terms of higher incomes is about 12 percent (Hanushek and Kimko, 2000; EFA, 2005).
This corresponds to the claims in the 1970s and 1980s that investment in more years of
schooling would increase productivity and economic growth, and if the investment were
in primary schooling, social equity would be promoted at the same time (Psacharopoulos,
1985). Since allegedly the poorest schooling is provided to low-income students (this
applies to developed countries as well), raising the quality of education would suppos-
edly make the greatest contribution to those at the bottom of the economic ladder.
Within this context, Latin America has undertaken a number of reforms claimed
to increase access to education for the poor and to increase educational quality, espe-
cially for the poor. The main reforms, in addition to continued expansion of secondary
and tertiary enrollment, have been direct income transfers to poor families to increase
school attendance, decentralized school management to promote greater local control,
and increased subsidies to private education to promote greater competition among
schools and increased efficiency of school management. Some countries have promoted
more parental involvement in monitoring teacher attendance, and almost all countries
have begun regularly testing students as a way to stimulate efforts to make schools and
entire systems more accountable for student performance.
Many of these educational reforms are intended to improve the quality of educa-
tion and to make educational delivery more efficient cost-wise. They are also intended
to help equalize access to quality education for the poor. Income transfer programs
such as Progresa in Mexico and Bolsa Escolar in Brazil seem to be having a small
positive effect on school attendance, but we have no evidence that this is resulting in
achievement gains for the poor or in longer term increases in attainment. Despite their
continued promotion by international agencies, organizational reforms such as decen-
tralization and privatization have not had significant impacts on educational quality,
although they may be redistributing the financing of education from general taxes to
user fees and distributing the control of spending from central governments to local
governments and schools.
In this paper, I am going to argue that the efforts to increase access for the poor and
improve the quality of their education (or education more generally) are well intentioned
and certainly merit attention, but that the cost of making these reforms work are much
higher than international organizations pushing them recognize. I will argue that improv-
ing the quality of education in Latin America necessarily requires improving the quality
of teaching, the quality of educational management, and the opportunity for students
to learn, and this in turn requires increasing academic subject coverage, improving the
teaching of subject matter, improving the capacity of educational managers to be instruc-
tional leaders, and distributing this improved capacity more equitably. Unfortunately,
making such improvements is not just a matter of decentralizing educational delivery
or giving incentives to poor families to send their children to school.
My main point will be that all these elements of improving education require a
tremendous effort-effort to change the training of teachers, of improving educational
management, of supervising the delivery of the curriculum, of finding the teachers who
can be trained to raise the level of student learning, and, in addition, to assure that disad-
vantaged children get access to the same quality of teaching resources and educational
management as advantaged children. This is a tall order.
Furthermore, expanding enrollment successfully (the percentage of an age cohort
attending a particular level of schooling) can still be considered a very important ‘reform’
of the educational system and a way to increase the average achievement levels of those
who attend school. Such expansions of enrollment usually have major implications for
what occurs in schools, forcing the system to address changing needs as new kinds of
clientele enter schools in large numbers.1 They also have implications for teacher recruit-
ment and teacher improvement-the sine qua non of providing a decent education to the
growing mass of children from low-income families taking higher levels of schooling.
Improving achievement through increased attainment is a valid means of increasing
achievement; at the same time, if countries want to improve the quality of each year of
attainment, they will have to do a lot more about the quality of the teaching corps than
they have in the past.
Put another way, with all the rhetoric (and in some cases, real effort) about raising
the quality of education during the 1980s and 1990s, it would seem that Latin American
countries should have witnessed major improvements in overall student academic per-
formance in primary and secondary schools. This has apparently not been the case--at
least, there is no evidence that student achievement has improved. In countries that
have been doing student assessments over time, such as Chile, during the period when
tests were made comparable (1994-2000), results suggest minimal increases in average
test scores (Bellei, 2001). I would propose that the missing element in these reforms is
serious efforts to improve teacher knowledge, teacher pedagogy, and the capacity for
instructional leadership –probably the most difficult and expensive resources to buy in
education. Where these resources have been purchased, I will argue, improvements in
student performance have taken place.
1 For example, Carnoy and Loeb (2003) show that the most important explanation for whether a
US state has implemented ‘strong’ accountability measures is the percentage of minority students
in the state’s schools The need to implement accountability systems is therefore partly the result
of expanded proportions of minority students in secondary education Another example of this
process is Chile. As a result of its enormous expansion of secondary education since 1980, Chile
was pushed to make important curricular reforms in secondary education in the 1990s.
• The decentralization and privatization reforms of the 1980s and 1990s have not
worked to improve students’ educational performance but may have increased the
inequality of performance among low-income and high-income students.
• Even if average educational performance (test scores) is not improving, the perfor-
mance of some groups -namely disadvantaged students- may be improving. This
is important, especially if their improvement corresponds to particular reforms
that can be identified as responsible for the change.
• Certain other “supply side” strategies also are likely to lead to eventual improve-
ment in student performance in school, especially for low-income students. High
among these is student attendance in school. Student attendance may be a function
of parent participation in school and the perceived quality (by parents) of school-
ing, including teacher attendance school organization, and the quality of teaching
(Marshall, 2003).
• Most analysts agree that educational systems cannot make large improvements
in average student performance without improved teaching. Improved teaching
requires a combination of measures, including improving teacher attendance in
school, recruiting better trained, more able individuals into the teaching occupation,
distributing these more able individuals more equitably among schools, creating
a level of commitment among teachers to improving student performance, and
improving teachers’ content knowledge and pedagogical content knowledge of
subject matter, even at the primary level. Based on current research, I will show
that we can be quite specific about the kinds of strategies to improve teaching that
work.
The evidence suggests that structural reforms have had relatively little impact on
overall educational “effort” in terms of investment in education or on student performance.
Argentina transferred control of primary schools entirely to provincial governments in the
late 1970s and of secondary schools in 1993. Increased control of educational resources
in the Argentine provinces put educational decision making into the individual political
contexts of each province, with very varied results. If we rank provinces by educational
“necessity”, as defined by their retention, drop out, educational attainment, and gross
product per capita, we find that more educationally wanting provinces increased spend-
ing per student about the same percentage as more advantaged provinces after the 1993
transfer. Neither did more educationally wanting provinces increase secondary enroll-
ment significantly more or less than the better off provinces (Cosse, 2001). Secondary
enrollment gains in the 1980s, before the 1993 transfer, were about the same as in the
1990s (Carnoy, Cosse, Cox, and Martinez, 2001 ). So educational effort, enrollment
growth, and enrollment growth equity among provinces in Argentina did not seem to
be affected by decentralization. Average student performance in secondary education
between 1993 and 1999 is more difficult to assess because the tests are not comparable,
but there is no sense in Argentina that student performance is rising (Carnoy, Carnoy,
Cosse, Cox, and Martinez, 2001). Much the same can be said about educational effort
and enrollment growth in Mexico after the decentralization of the early 1990s. The
states are not increasing their educational investment as a result of gaining control of
their schools (Paulin, 2001).
In Chile, available evidence suggests that the hoped for increases in efficiency
from increased competition among schools and from an increased role for privately
managed schools did not make schooling more effective than before the voucher reform
(McEwan and Carnoy, 2000; Hsieh and Urquiola, 2006; Bellei, 2001). The one major
effect that the reform may have had is to bring more private resources into education,
but that came mainly from making families pay a high fraction (70 percent) of the
costs of sending their children to university (Gonzalez, 2001). With new legislation in
1993, it became legal for subsidized private schools to charge tuition. Private contribu-
tions for primary and secondary schooling increased over the next eight years, but that
contribution is small compared to family investments in higher education. We should
remember that even before the 1981 reform, 20 percent of students attended private
primary schools, and 6 percent of those were in private paid schools that received no
government subsidies.
Privatization in the 1980s may not have lowered or raised overall student perfor-
mance, but evidence suggests that it may have had a negative effect on low-income
students. Indeed, research shows that low-income student performance in nonreligious
subsidized private schools in Chile, which enroll 21 percent of ail basic education stu-
dents in the country, is significantly lower than in public municipal schools (McEwan
and Carnoy, 2000). So structural reforms seem to have made little overall improvement
in student performance, and probably had relatively little impact on enrollment expan-
sion in primary and secondary education, even though privatization may have made it
possible to expand university at lower public expense.
There are a number of “popular” educational reform strategies that may be impor-
tant in developed countries but that have questionable relevance for the Latin American
context. For example, there is considerable evidence now in the United States (based
on the Tennessee class size experiment) that class size may have a significant effect on
student achievement and, more important, on student attainment (Finn and Achilles,
1999). But in the Latin American context, reducing class size is probably not a relevant
reform for increasing quality. It is too entangled with peer effects resulting from wide-
spread school choice in urban areas, teacher and student absenteeism in rural and urban
areas, and pedagogical techniques that do not become more effective as the number of
students in the class diminishes.
Thus, smaller class sizes often result from a series of factors that make the schools
that have these smaller class sizes less desirable places to learn. In rural areas, for ex-
ample, small classes may be due to student absence due to consistent teacher absence.
In urban areas, where families can, to some degree, choose among public schools out-
side their neighborhoods, so at least partially sidestep residential segregation, “better”
public schools –those with higher levels of student performance, representing higher
value added or larger “peer group” effects (McEwan, 2001)– and many private schools
attract more students, filling classes to maximum capacity. Less well-regarded schools
tend to have classes with fewer students because the schools operate at less than capac-
ity. This is precisely what we would expect in a system governed by choice. If teaching
were generally organized around individual attention and small group work in Latin
America, fewer students in a class could mean higher value added in schools with smaller
classes, hence an offset to higher performance in schools with already better students
and greater “peer group” effects. However, most teachers in Latin America still teach
using the “chalk and talk” method, or frontal teaching, in which a larger or smaller class
size seems to have little effect on how much children learn.
Another popular focus of reformers is reducing repetition and drop out rates.
Whereas this goal is laudable as an object of reform, it is often confounded with the
conditions of entry at the next level of education. For example, in some poorer Latin
American countries, repetition and drop out rates in the first years of primary school
are much higher than in other countries. Does this mean that improving the “quality” of
primary school will reduce repetition and drop out rates? Almost certainly, the answer
is yes -if reformers could in fact improve primary school quality. But let us assume
that primary enrollment in the next ten years is universalized and secondary enrollment
sharply expanded in, say, Honduras, and repetition and drop out rates in primary school
fall substantially. Does that mean that the quality of Honduran primary education has
risen? Perhaps it has. But, more likely, lower repetition and drop out reflect the changed
function of primary education. Instead of acting in part as a sorting institution for access
to relatively limited places in secondary schools, the expansion at that next level would
allow many more entering first graders to continue into seventh grade. More rural pri-
mary school classrooms and perhaps even a number of rural secondary schools would
have been built, creating places for more pupils in the higher grades of primary school
and in basic secondary school. These places would need to be filled. Children would be
passed into higher grades when in the past they would have been held back.
Similarly, in the more developed Latin American countries, the rapid expansion of
secondary education almost automatically implies lower repetition and drop out rates in
secondary schools. How access to university is determined also affects secondary drop
out rates. For example, in Uruguay the drop out rates in the second cycle of secondary
education (preparatoria) are higher than in neighboring Argentina and Chile (Carnoy,
Cosse, Cox, and Martinez., 2001). Does this mean that the quality of Uruguayan second-
ary education is lower? Almost certainly it is as high or higher. Uruguayan preparatoria
is a very traditional Latin American upper secondary school, organized to select students
for university education. Students who graduate have automatic entrance to free public
university, and this is limited to less than one-fourth of the age cohort. Unless the function
of preparatoria changes in Uruguay, either because access becomes limited to university
education by other means, such as high fees (as in Chile), or less limited because of
an expansion of public university places (as in Argentina), drop out rates will have to
remain high, even if quality were to rise, making average repetition and drop out rates
across all schools an objective for educational reform. They are much better measures
of educational access, particularly for low-income groups, and therefore work better as
an objective for increasing educational equity.
This is why care should be used in making average repetition and drop out rates
across all schools an objective for educational reform. They are much better measures
of educational access, particularly for low-income groups, and therefore work better as
an objective for increasing educational equity.
In contrast to structural reforms, targeted reforms -specific programs aimed at dis-
advantaged groups- appear to have been much likely to succeed in improving academic
performance for the targeted groups. A famous example in Latin America is the Escuela
Nueva, in Colombia, now found in other countries under other names. The Escuela
Nueva targets low-income rural students and seems to have had a positive impact on
student performance, largely through providing a support network for rural teachers and
increasing their commitment to teaching in isolated rural schools (McEwan, 2000). The
program also focuses on improving teaching in rural schools, at least in those places
where it is implemented fully. .
Direct financial interventions by central ministries into improving outcomes for low
income students were also effective in both Argentina and Chile. The P-900 program,
begun in 1990 in Chile and extended to almost 2,500 schools by the end of the decade
raised test scores of pupils significantly in low scoring schools (Cox, 2001; McEwan
and Carnoy, 1999). Elements of the Plan Social in Argentina, directed at rural schools
and low-income students attending secondary schools, also seemed to have positive ef-
fects on student outcomes. Uruguay’s direct financial assistance to low-scoring schools
(based on the 1996 6th grade evaluation) probably contributed to a significant increase in
test scores among the countries lowest-income students (Filgueira and Martinez, 2001).
A targeted voucher plan in Colombia in the 1990s seemed to have a positive effect on
low-income student attainment students who received vouchers, and used them to attend
private (religious) secondary schools stayed in school into the higher grades and were
less likely to drop out (Angrist et al., 2000; Angrist et al., 2006).
I have argued, such schools also tend to attract better teachers. This ‘clustering’ effect
of good teachers and good students fills classrooms. Less attractive schools will have
smaller positive or even negative peer effect, less effective teachers, fewer students in
their classes, poorer attendance rates, and lower average performance.
Another reason for focusing on improving student attendance is that it is relatively
easy to measure and represents a concrete objective for educators and reformers. For
example, Bolsa Escola, the Brazilian direct payment scheme for very low-income par-
ents, or Progreso, a similar program in Mexico, are specifically designed to subsidize
families to keep children attending school. Chile’s teacher pay incentive system (SNED)
also includes attendance as one of its objectives.
In addition to student attendance, making reading materials available to students
should be an inexpensive way to improve reading. Most Latin American countries now
provide free textbooks to students. But we have observed a strange phenomenon in
three countries –Peru, Costa Rica, and Panama– where the government distributes free
textbooks: they are often not made available to the students. Schools fear that they will
be lost, or that they will not get another shipment the following year. In poor commu-
nities, these are the only books students will ever get to read. Achieving high levels of
literacy requires readily available reading material, and this is a relatively inexpensive
investment for governments.
Improving Teaching
Educational analysts have long stressed that improved teaching can have an important
impact on student performance. Can we identify indicators of good teaching that should
lead to eventual student academic achievement gains? Can we identify reforms that
seem to lead to improved teaching?
Before focusing on the major issue of improving teacher education, I will discuss
issues of incentives and counter incentives that may affect the level of teacher productivity
in Latin America’s schools. We know it is possible to achieve high levels of learning in
Latin America, because one country in the region, Cuba, appears to be much closer than
others to international levels of achievement in mathematics. Even if the test scores in
the 1997 OREALC thirteen country survey of Latin American third and fourth graders
overestimate the level of Cuban achievement, there is little doubt that Cuban children
are scoring much higher than children in other countries (Willms and Somers, 1999;
Carnoy and Marshall, 2005; Carnoy, Gove, and Marshall, 2007). One of the elements in
Cuba’s success is the higher average education of parents in Cuba, and the lower level
of abject poverty, as reflected in the low proportion of children who work outside the
home. But school factors also play a role. For one, educational expectations are high in
Cuba, as reflected in the curriculum and textbooks used in mathematics. Secondly, and
this is what I want to focus on here, Cuban teachers with university level education are
paid salaries much more like the salaries of other professionals, so entering teaching
as a profession has, until recently with the influence of the tourist industry, required
little financial sacrifice. Teachers also have similar social status as most other university
graduates. Thus, it appears that Cuban schools can implement more demanding curricula
in part because even primary teachers have the capacity to teach those curricula.
There are other key factors that distinguish Cuba’s schools from schools in other
Latin American countries. Teachers in Cuba are unlikely to take frequent absences, ex-
cused or unexcused. Cuban primary schools offer more hours of school and even more
hours of math per week than schools in most Latin American countries, although this
varies among countries (OREALC, 2001, p. 45). And the distribution of “good” teachers
in Cuba among rural and urban schools and among schools serving more disadvantaged
and more advantaged populations is likely to be more equal than in other Latin American
countries. Although we have no hard data on absences or teacher distribution in Cuba,
anecdotal evidence suggests that such assertions are correct (Carnoy, 1989).
These differences point to a number of factors that are likely to have major impact
on educational quality, especially in schools attended by lower-income children and there-
fore on which educational reformers should focus as part of the Regional Project.
• The time per day and per year that teachers actually teach the academic curricu-
lum in a classroom –what is referred to as “opportunity to learn”– is obviously a
crucial variable when the total number of hours per year is low. In Argentina, a
highly developed country in many respects, primary school students attend school
an average of four hours per day, or less than 750 hours per year. However, teacher
absences are relatively frequent in many provinces, and many days per year are
lost in teacher strikes. At the other end of the economic spectrum, Honduras loses
approximately half its already low number of “official” hours of primary school-
ing per year through teacher absences, mainly but not only in rural areas (Carnoy
and McEwan, 1997). Teacher absence is a pervasive problem throughout Latin
America, yet is rarely discussed or used as an indicator of educational quality.
Reforms to improve teacher attendance are politically difficult since they confront
either corrupt teacher employment policies (for Mexico, see Bayardo, 1992) or
the opposition of the teachers’ unions or both. Teacher strikes, which also account
for many lost days in some countries, might be reduced by better coordination
of reforms and educational policies with teacher organizations, but often reflect
wider conflictual politics in the country concerned. Chile has had the luxury of
very few lost days from teacher strikes over the past ten years, but this has been
mainly the result of a consensual period in Chilean politics, following on the heels
of 17 years of military rule (Cox, 2001, Nunez, 2001).
2 Holland is an exception to this rule. The Dutch voucher plan subsidies low-income children
with a voucher 25 percent larger than the normal voucher amount.
increments of high quality resources to produce positive effects at the low student
performance end of the spectrum, but much greater increases in resources to produce
increases in student performance among already high performing students. Chilean
estimates of cost-effectiveness comparing public schools, subsidized private schools,
and paid (high tuition) private schools suggest that students in paid private schools
achieve the highest test scores, but that the schools are by far less cost-effective than
schools serving much lower-income, lower achieving children (McEwan and Carnoy,
2000). From an efficiency standpoint, some case can therefore be made for resource
shifts, but the case is not strong.
From an equity standpoint, it is more likely that shifting better teachers to lower-
income schools should work to equalize outcomes. The question is: how to accomplish
such a shift. Incentive pay schemes, such as the SNED in Chile, that reward teachers in
schools that beat average test score gains in similar social class schools, have not been
evaluated for their effectiveness in systematically improving teaching or in shifting
good teachers to lower-performing schools. There are advantages and problems with
incentive schemes based on increasing value added in the school based on student test
scores. The main advantage is that the goal is clear and the school can organize around
that goal. This can create a positive organizational effect of “aligning” the school around
academic achievement (Benveniste, Carnoy, and Rothstein, 2003). The downside is that
such incentives can push schools and teachers to spend a disproportionate amount of
time teaching the test. It is also likely that small schools will have a greater variance
in performance from year to year because of the greater statistical variability of their
student body, hence will have a greater likelihood of being rewarded at least once in a
while (Kane, 2000).
The main teacher incentive schemes in Latin America –the SNED in Chile and
the Carrera Magisterial in Mexico are both bad examples of incentive schemes if the
goal is to improve student academic improvement as they progress through the grades.
Although the Carrera Magisterial is supposed to reward teachers with higher pay based
in part on their students’ performance, once teachers accumulate the points needed for
the pay increase, they are guaranteed that increase for the rest of their career. The SNED
awards increases on the basis of gains on the 4th and 8th grade SIMCE tests, but these
are gains across cohorts, not for the same students moving from grade to grade. Thus,
teachers have little or no incentive to help fifth, sixth, and seventh graders to make gains.
Indeed, there is evidence that students in schools receiving more SNED awards make
smaller gains from 4th to 8th grade in 1996-2000 than students in schools that received
no awards (Carnoy et al., 2007).
A more profound problem for most Latin American is the average level of capacity
in their teaching force. This is not just the result of the quality of teacher pre-service
education, which is notably poor (Lockheed and Verspoor, 1988). Nor is it necessarily
an issue of the current level of teacher salaries, which are low relative to the pay in other
professions in some countries, but relatively high for women teachers in many countries
compared to women workers with similar levels of education (Vega, Experton, and
Pritchard, 1999; Carnoy and McEwan, 1997; Santibanez, 2001). However, the higher
relative salaries paid to teachers may be misleading. If teachers were divided by levels
of education, the higher relative salaries might obtain mainly for those with secondary
education, who either teach at the primary level or entered the labor market in the past
when lower levels of education were acceptable (Razquin, 2001). Women teachers with
postsecondary education are more likely to earn relatively less than women earn with
post-secondary education working in other professions. This is even more often the case
for men, whose opportunities outside teaching are much greater.
The lower comparative salaries for post-secondary educated teachers may create
a dilemma for educational reform strategies. Almost all Latin American countries have
gradually raised the educational requirements for teachers over the past twenty years. In
periods of recession, such as the 1980s, teacher salaries generally fall in real terms. Yet,
the relative salaries of teachers compared to workers with similar levels of education
probably rise (because public sector salaries are sticky downward compared to private
sector salaries). In periods of economic crisis, it is easier to attract individuals into teach-
ing, even individuals with more education than required. This happened in Mexico in the
1980s, when many university graduates trained for other professions chose to go into
teaching because of the crisis in the private sector. But in periods of economic growth
and rapid expansion of secondary education--characteristic of the 1990s throughout Latin
America, recruiting teachers with post-secondary degrees is more difficult, and might
mean a decline in the quality of individuals being drawn into teaching. This could be
mitigated by an increased supply of higher educated women entering the labor market
because of changes in values concerning women’s work, for example. It also could be
mitigated by the much lower cost of obtaining a teaching degree compared to other
university degrees. Finally, it could be mitigated by large increases in teachers’ salaries
as in Chile in the 1990s,3 which apparently had the effect of increasing the quality of
university entrants choosing teaching as a profession (OECD, 2004).
Unless teachers’ work is highly regarded on other grounds, countries in which
the salaries of teachers with post-secondary education remain relatively low compared
3 In real terms, actual teacher base monthly salaries in municipal (public) schools increased an
average of 8.4 percent annually from 1990-2000, but slowed to 3.9 percent annually in 1996-
2000. The minimum salary in private subsidized (voucher) schools increased at a lower rate in
the decade as a whole, but also at about a 4 percent rate in 1996-2000 (OECD, 2004, Figure 6).
Salaries have continued to increase at the slower rate after 2000.
to those with higher education degrees in other professions, could face a shortage of
well-qualified teachers, particularly in secondary education. Many of the most important
educational reforms in Latin America in the past ten years and in the next decade concern
secondary education. Thus, the relative salaries of post-secondary trained teachers (and
the supply of newly certified secondary school teachers) are important indicators of the
potential success of other reforms to raise student achievement and attainment.
Aside from the problem of recruiting higher quality high school students into
teacher education programs, the main policy issue for the improvement of education in
Latin America generally and especially for socio-economically disadvantaged students,
is the quality of teacher pre-service and in-service education. In two recently completed
studies in Panama and Costa Rica, we were able to measure teacher mathematical content
knowledge and pedagogical content knowledge, and to observe teachers’ teaching in third
and seventh grade classrooms. Although we cannot compare student performance in the
two countries because neither has published scores from any international test, Costa
Rican third grade teachers score much higher on mathematics content and pedagogical
content knowledge than Panamanian teachers and their lessons deliver a more profound
and mathematically complex content to students. Primary school student teachers in Costa
Rica also do much better on content and pedagogical content tests than do Panamanian
student teachers. Differences among seventh grade teachers in the two countries are
much smaller. We infer that teacher pre-service education for primary teachers in Costa
Rica is far better than in Panama, and that primary teachers in Costa Rica display this
better preparation in their teaching practice (Carnoy et al., 2007).
Since Costa Rica and Panama are two countries with equal per capita gross do-
mestic product and economic growth rates, the poorer teacher preparation in Panama is
not a function of fewer available dollars. Rather, it is a function of Panama’s devoting
fewer dollars to education and tending to spend its dollars on expanding higher educa-
tion rather than improving primary and secondary. Panama still prepares its primary
teachers mainly with secondary education (plus a one year teaching certificate) and
provides wholly inadequate preparation in the specialized knowledge needed to teach
mathematics in primary school. Both Costa Rica and Panama also do an inadequate job
of preparing their lower secondary school teachers in mathematical pedagogy. This is
reflected in mathematics scores that decline in lower secondary school in Costa Rica
and Panama. The comparative study also provides considerable evidence that teachers
teach the way they were taught by their teachers and the way they learned to teach in
their teacher education programs. This suggests that improving teacher education can
improve classroom teaching, but it would require a radical overhaul of pre-service
teacher education to achieve such change. In essence, a whole new group of teacher
educators would have be brought into the teacher training institutions to produce new
teachers with higher levels of teaching skills.
One major obstacle in most Latin American countries to reforming teacher edu-
cation is that autonomous universities, not the Ministry of Education, control much of
what happens in teacher education. Where teacher education is highly decentralized, it
is more difficult to change than it would be were one institution in charge of producing
teachers. Ministries can test new teachers as a condition of public employment, and if
the test were difficult enough, as it is in France or Taiwan, it might force teacher educa-
tion institutions to raise standards to meet the requirements of the test, particularly if
the Ministry published results by institution.
However, raising standards in teacher education programs assumes that they have
the capacity to do so. Most, if not all, probably do not. Thus, simply showing universities
or schools that their students are not performing up to high standards usually has only
small effects on student performance in those institutions. The hard part is changing
the capacity of the institutions to respond to higher demands. There exist major supply
constraints on capacity –on the knowledge base and skills available to produce better
teachers– and this requires a huge effort to overcome.
Furthermore, the vast majority of teachers is already in the teaching force. Thus,
to improve the quality of teaching significantly, countries need to invest considerable
resources in changing how already employed teachers teach. Current in-service programs
are not up to this task. There are exceptions, such as Escuela Nueva, which focuses on
rural teachers and on the particular skills required in rural, mainly multi-grade schools.
A number of countries, including Panama and Costa Rica, have invested in Escuela
Nueva programs, but far short of what is needed to make a serious improvement in the
many multi-grade schools in those two countries.
It would be possible to implement in-service programs that transform, say, math-
ematics teaching nationwide, but programs would have to be several months long and
intense, and the cost would be high. Teachers in many countries would actually have
to take more mathematics, and would have to learn to teach mathematics in a very dif-
ferent way.
To summarize, key factors concerning teaching that reformers can focus on to
improve educational quality, mainly for low-income students.
• Increasing the number of classroom hours per day and year encountered by an
average student and especially low-income students. Classroom hours have to be
estimated using required hours adjusted for three factors -teacher absenteeism,
student absenteeism, and loss of days to teacher strikes. The first two are difficult
to measure, but are (or should be) important objectives of educational reform. So
should the reduction of strike days. If real hours in the classroom are increasing, it
is likely that student performance will improve. In some countries or regions where
absenteeism or low numbers of required hours is an important issue, increasing
that accomplish that goal should be considered successful even if the average level of
performance of students in, say, the eighth grade, does not increase at all over the next
ten years. Put another way, assume that eighth graders in Colombia score somewhat
higher than eighth graders in Chile on an international math test, but that average educa-
tion (number of years of schooling in Chile among 15-24 year olds is much higher than
in Colombia. Which fact is more important in determining the potential productivity
of the labor force or the level of other social indicators, or even of the quality of the
educational system?
To achieve major increases in completion rates at a given level of schooling, gov-
ernments usually redefine the nature of a given level of schooling. They do more than
just build more buildings and supply more teachers, although that, too, is an important
accomplishment. They necessarily need to reform their education systems to accom-
modate the notion that a much higher fraction of students will finish a particular level
of schooling, whether this is primary schooling or university. These reforms should not
be taken lightly. At the same time, their success can be measured by increases in the
proportion of young people reaching higher levels of schooling. A few cases in Latin
America can illustrate this point.
Consider a low performer among Latin American countries, such as Honduras. In 1998,
31 percent of the Honduran population, 15-24 years old had 5 years of education or less
(OREALC, Regional Report, Santiago, Chile, 2001, p. 91). Honduras is a poor country,
but that explains only part of the problem. Honduran primary schools, particularly those
in rural areas, are marked by severe teacher and student absenteeism and a shortage of
classroom space to accommodate first and second grade pupils who might move into the
third and fourth grades and onto sixth. This is partly due to low levels of resources, but
not entirely. Many children begin school two years older than the normal starting age
of seven, clearly a feature of family poverty. But primary teacher salaries are relatively
good, so teacher absenteeism is more a result of mismanagement than low incentives.
Repetition rates in the early grades are extreme, leading to high dropout rates. Even
though Honduras claimed net enrollment rates of 90 percent in primary school in the
1990s and 65 percent in secondary school in 2004, according to UNESCO data, this
seems unrealistic. Improving primary completion rates would require construction of
large numbers of classrooms in rural and some urban areas. It would also required build-
ing many more secondary schools, since most families consider that the main reason
for completing primary school is to go on to secondary. Supplying teachers for new
classrooms should be no problem, since teaching training schools in Honduras gradu-
ate 20 for every one that gets a job teaching (Carnoy and McEwan, 1997). But beyond
school construction and supplying teachers, raising primary completion rates would
require reforms that would reduce teacher absenteeism substantially, change teaching
methods, and supply materials to improve learning conditions in classrooms -in other
words, reforms that would reconstruct Honduran primary education. Such reforms are
possible, but politically difficult, requiring not only expensive capacity building, but
new kinds of political leadership.
At the other end of the spectrum, consider Chile and Mexico’s expansion of higher
secondary education.
Much of the very rapid growth of upper secondary education in Mexico was pro-
duced by creating new forms of technical and bachillerafo schools, outside of the elite
preparatorias associated with the National University or the Politecnico Nacional. One
of the fastest growing, for example, was CONALEP, an autonomous system of more than
250 technical schools originally intended to provide technical training for low-income
youth who would end up as skilled workers, mainly in Mexican manufacturing industry.
Despite dropout rates of 50 percent (about the same as the rest of the upper secondary
level), CONALEP was able to combine basic math and language education with technical
training and internships in industry to produce large numbers of graduates in the past 15
years. Other new institutions, based on various models of upper secondary education,
have also incorporated a relatively high percentage of low-income youth into the upper
secondary system. As the level expanded, all these institutions changed their “charters”
so that graduates could use their degrees to enter the post-secondary system. And even
the post-secondary system began to change to accommodate a new “range” of graduates.
For example, state and federal governments have created a set of new, well-funded two-
year technical schools -the Universidades Tecnicas- designed to produce highly skilled
technicians for manufacturing and services. Now, the charter of these institutions has
also changed to allow graduates to continue on to full universities.4
Chile also achieved a major expansion of secondary education between 1980 and
2005. The Chilean expansion, like Mexico’s, came mainly through the expansion of
technical education, some of it associated with industrial partnerships. Chile’s expan-
sion also occurred initially in the context of a radical decentralization and privatization
reform under the military government (1981). A significant fraction of Chile’s public
secondary school students shifted to private education under a per student subsidization,
or voucher plan, that gave private schools approximately the same funding per student as
public schools (see Cox, 1997). In the 1990s, however, expansion was effected mainly
through increased funding for technical and non-technical secondary education, an at-
tempt to improve secondary education through a concerted program of new materials,
teacher training, improved curriculum, and a major investment in computers and Internet
(ENLACES). As a result, Chile’s completion rate in secondary education is one of the
highest in the region. A higher percentage of Chilean young people have 10 years of
schooling, or more than in any Latin American country but Cuba. Although the increased
funding per student is a product of sustained economic growth, it also results from a
high degree of commitment to education by a series of Chilean democratically elected
governments. The focus on making secondary education universal for Chilean youth and
supporting that effort with new materials, new technology (including new curriculum)
and more training was key to achieving high rates of completion. Although enrollment
in universities was expanding rapidly in the period 1990-2005, the highly privatized
nature of the Chilean higher education system, especially universities, allowed Chile to
expand secondary school completion without placing a high public finance burden on
the government from massive growth of the university system, But it has also placed
barriers to entry for many capable secondary school graduates who could successfully
complete higher education were more public funds available. Nevertheless, it is appar-
ent that Chile, like Mexico, has increased the average education of massive numbers
of low-income youth, mainly by reforming secondary education, and hence has raised
average achievement levels.
In contrast, Uruguay has not changed the nature of its preparatoria education. Uruguay
does have a fraction of its higher secondary students in technical education, but this
too has remained traditional. Preparatory school in Uruguay has the task of preparing
students for university. Successful completion of higher secondary education means
automatic entrance to a free public university. Since the university has expanded enroll-
ment relatively slowly, preparatory schools remain institutions that must decide who is
“fit” to continue on to higher education at public expense. Drop out rates in Uruguay’s
preparatorias, at about 37 percent in the early 2000s, are higher than drop outs from
secondary schools in Argentina and Chile. Although there is reason to believe from the
PISA results that Uruguayan secondary school students achieve considerably higher
than students in Chile, Mexico, or Argentina, the fact that they are less likely to complete
secondary school means that their ultimate achievement levels may be lower. The dif-
ference can be attributed directly to the lack of secondary education reform in Uruguay
–as presently constructed, preparatoria education is not organized for mass producing
secondary school graduates; it retains its traditional charter of selecting students for
universities, and even though university places are expanding, they are limited. This
suggests that reform is a necessary part of any educational expansion and that the suc-
cess of reforms can be measured by their ability to increase enrollment and completion
rates in a particular level of education. The Uruguayan government has recognized this
axiom is moving toward preparatoria reform.
One of the most common critiques of enrollment and completion rates as a measure
of educational improvement is the claim that quality of education in, say, secondary
school automatically declines as these rates increase. Yet, there is considerable evidence
that this is not the case. For example, in the United States, the massification of high
school completion and an enormous increase in the proportion of high school seniors
who take the Scholastic Aptitude Test (SAT) has not led to a significant decline in the
average scores on this test (Rothstein, 1998). Similarly, in Chile, average scores on the
high school version of the SIMCE test have not declined in the 1990s despite increases
in the proportion of the age cohort taking the test (Bellei, 2001). The same seems to be
true for Argentina’s testing results at the secondary level (Cosse, 2001).
One reason that achievement scores may not decline significantly even as a higher
fraction of the age cohort enters and completes a given level of schooling is that the
educational system is probably organized to reach particular goals (standards or quotas)
rather than to increase productivity spontaneously or in response to incentives. In that
sense of being quota driven, schools are not “entrepreneurial” organizations. This is
frustrating to many reformers, but if understood, the goal (standard) orientation of the
system can be effective in producing a similar quality of output even as the quality of
inputs changes. The system may have to be forced to do this by reforming it (compare
Chile with Uruguay), but once given its new marching orders, it is likely to maintain
average academic achievement even as the average socio-economic background of the
students declines.
A major problem with most educational systems is that educators prefer to track
students into different levels so that educational goals can be adjusted to the human capi-
tal the student brings to the school. It seems to make sense that some young people are
not that interested or good at academic work so should be shunted into less demanding
and more “practical” courses of study. Yet, recent experience in the United States has
shown that it is possible to teach algebra to lower socio-economic background students
if teachers are determined to do so. Eighth grade math results for Hispanic students
in Texas, where academic standards have been raised for lower income students, are a
reflection of this possibility (Carnoy, Loeb, and Smith, 2003). Analysis of the TIMSS
results across countries also suggests that tracking probably reduces average test scores
because so many students (those in lower tracks) are not exposed to math and science
concepts important to developing proficiency in these two subjects. Lower standards
allow teachers to avoid teaching these concepts to students from lower socioeconomic
backgrounds.
This logic suggests that increasing educational attainment is a valid way of in-
creasing educational achievement in the labor force. Increasing educational attainment
can also be an important way to improve educational equity. The way that education is
expanded has an important influence on this equity effect. For example, Colombia and
Bolivia have relatively high percentages of 15-24 year-olds with ten or more years of
schooling, but also relatively high percentages of the same age group with less than 5
years of schooling. Mexico has a lower percentage with ten or more years, but a very
low percentage with less than five years of schooling. It appears that Mexico may have
achieved greater equity by essentially universalizing primary education, even in rural
areas (OREALC, 2001, p. 90).
Since many countries of Latin America are at the stage of trying to universalize
secondary education, the expansion of this level necessarily is accomplished by incor-
porating students whose parents have much lower levels of education. It is evident in
Argentina, Chile, and Uruguay that the “new” enrollment in secondary education over
the past twenty years is urban working class and rural, and that the main challenge of
educational reform is to bring these lower socioeconomic class students to successful
completion of secondary schooling. Besides raising the average level of educational
achievement in the society, as I have argued above, reforms that significantly increase
average levels of educational attainment generally have to increase educational equity
because they incorporate an increasing fraction of lower socioeconomic class youth first
into primary schooling, then secondary, and eventually university.
Nevertheless, greater educational equity does not mean economic equity. Chile’s
educational system can be regarded as highly equitable compared to Brazil’s, for ex-
ample, but the income distributions in the two countries are similarly unequal. Uruguay’s
educational system is probably less equitable than Chile’s, but its income distribution is
far more equal. One “reason” (not causal, just explanatory) for Chile’s greater income
inequality than Uruguay’s even with greater educational equity in Chile, is that the payoff
to completing university is much higher in Chile than in Uruguay (Carnoy et al., 2001).
Access to university in Chile is lower than it might be because of high tuition charges.
But access to university is also restricted in Uruguay by an upper secondary system that
induces students to drop out before completing. In both countries, less than about 30
percent of the age cohort is (on net) enrolled in university. The much higher payoff in
Chile, however, means that those that do complete university are distant, income-wise,
from the mass of students who compete secondary education but do not continue. In
Uruguay, the incomes of those who complete university are not much higher than the
incomes of secondary school graduates. The difference may be due to higher growth
rates in Chile and a more “dynamic” economy, but it may also be due to past policies
that allowed those with higher incomes to gain ground on the poor and middle class. In
any case, even as secondary school education incorporated the working class in Chile,
income distribution became more unequal.
Summary
Based on what we know about how educational systems increase a society’s knowledge,
I have recommended a number of ways that Latin American countries can improve
how much children –particularly lower-income children– learn and to make education
more equitable.
• Expanding access to more years of education is still the most common way that
societies increase young people’s math and language skills. Countries in Latin
America with higher average schooling are better at complex production and have
children who are easier to teach even higher levels of academic skills in the next
generation. Increasing the number of years of education taken by students does
not have to wait until achievement rises in lower grades, and historically, it has
not. So a rising average level of schooling is an objective in and of itself and a
measure of the success of education reforms.
• Policy makers should aim at raising the average number of years of schooling
attended and maintaining average test scores in the level of schooling that is rais-
ing its enrollment and completion rates rapidly. This would mean that schools are
increasing their effectiveness. That level would have, in effect, absorbed students
with less cultural capital and brought the new student body to similar levels of
achievement as past groups.
• Increasing growth of enrollment and completion of lower levels of schooling –first
primary, then secondary, provides benefits for lower socioeconomic class children,
since these are the groups that are absorbed into these levels of schooling when
they are universalized. Furthermore, educational improvement programs that target
these groups generally seem to work.
• Increasing contact time for students with teachers through increasing student
and teacher attendance, longer school days, and free reading materials, either
through book giveaways or building school libraries or improving internet access
may be the least expensive strategies for Latin American countries of improving
educational quality for lower-income students. By focusing on these “simple”,
easy-to-measure objectives, educational strategies have the best chance to improve
low-income student attainment, which will have the single greatest educational
impact on economic and social opportunities.
• Beyond these increases in pupils’ opportunity to learn, the principal way to im-
prove quality of education at each level of schooling is to improve the quality of
classroom teaching. This will require a major effort by Latin American countries,
since it means a radical reform of pre-service education, a radical reform of in-
service education, and radically improving management capacity to monitor and
guide instruction in the educational system. None of this is cheap, either finan-
cially or politically. Nor will it be accomplished simply through testing systems
or organizational changes in educational management, such as decentralization
or privatization.
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Merilee Grindle*
Abstract
The article analyzes educational reform episodes –defined by public policies in the
90s– in Bolivia, Ecuador, Mexico, Nicaragua and the Minas Gerais State in Brazil.
Focusing upon how policies are formulated, negotiated, communicated and imple-
mented, as well as on their underlying analytical frame, the core question to ask
is how can we account for education policies which succeed despite having strong
political factors against them. A distinction is made between politically attractive
reforms; i.e. ‘of access’ and those politically contentious; namely, ‘of quality’. Interest
conflicts and institutional biases are examined as relevant when interpreting the final
outcome of policies but they are insufficient as explanatory factors. It is essential to
explore how changes are introduced, approved and implemented; likewise, how actors
promoting the reform may manage the overall process through out time.
Key words: education policy, educational reform process, interests, institutions,
strategy
Resumen
* Edward S. Mason Professor of International Development, Harvard University, and Director of the
university’s David Rockefeller Center for Latin American Studies, merilee_grindle@ harvard.edu
How can we account for policy reform initiatives that succeed even when the political
cards are stacked against them? In recent years, political opposition characterized most
efforts to improve the quality of education in Latin America. In such initiatives, diverse
interests of winners and losers and shifting burdens of responsibility and accountability
brought reformers, politicians, teachers’ unions, education administrators, governors,
mayors, and others into conflict over the nature and scope of policy. In these situations,
the lineup of anti-reform forces was almost always imposing; support for change was
often lukewarm; and political institutions tended regularly to be unfriendly to initiatives
to alter the status quo.
Conflicting interests and institutional biases are important factors in understanding
the destiny of efforts to change policy. But neither interests nor institutions fully account
for policy reforms that occur despite the political odds. In such cases, it matters a great
deal how policy changes are introduced, approved, and implemented and how reform-
ers manage this process as it unfolds over time. Often, the policy process introduces
opportunities to alter the political equations and institutional constraints that constrain
change. In fact, utilizing such opportunities, education policy reformers in several Latin
American countries have worked to create more supportive conditions for introducing
new policies, even when they found political and bureaucratic environments to be rife
with opposition to change.
This article indicates that reform initiatives are dynamic political processes that
unfold over time, as complex chains of decisions subject to the interaction of reform
advocates and opponents in particular institutional contexts that are sometimes subject
to alteration. In the following pages, I use a basic framework for assessing interests,
institutions, strategies, and process to understand the political dynamics of education
policy reform. This framework poses four questions: What are the important interests
(the “actors”) involved in reform initiatives? What are the institutional constraints (the
“rules of the game”) that affect the allocation of power in decision making and imple-
mentation? What strategic actions can be taken by reformers to alter the perspectives
or power of opposing interests and the status quo orientation of institutions? How does
the policy process aid and hinder those who wish to bring about new policies?
To find responses to these questions, I investigated five cases of education reform
that unfolded in the 1990s in Latin America. These cases demonstrate how the strategic
choices of reform advocates and opponents, interacting over time, can shape the outcome
of contentious policies. Policy reform episodes in Bolivia, Ecuador, Mexico, Nicaragua,
and the state of Minas Gerais in Brazil were “reconstructed” through extensive interviews
with a variety of participants, documentary evidence, and the scholarly record.
In each case, reformers had different motivations and the contexts in which the
reforms played out were also distinct, as were the size of the countries and the composi-
tion of their economies and societies. Yet the reforms were alike in that they all could
claim high level reform leadership, they all sought to improve the quality of education
provided, and they all involved significant conflict over their design, approval, and imple-
mentation. In terms of their content, each sought to increase organizational efficiency,
teacher accountability, and decentralized decision making. Four of the reforms were
successfully introduced and at least partially implemented; one failed, but for reasons
that had more to do with a more general political and economic crisis than they did with
education per se.1 Table 1 provides a brief description of the five reform initiatives–their
location, dates, lead reformers, and content.
Table 1
Five Cases of Education Reform in the 1990s
1 I use the term “success” to refer to policy reforms that became part of national policy agendas,
that were designed to introduce significant change in education, that were approved by political
authorities and translated into law or administrative decree, and that were at least partially im-
plemented. The term does not refer to the ability to produce results in terms of better educated
students, but only to its “success” in passing political and bureaucratic hurdles to become official
policy.
The next section of this article indicates why quality-enhancing reforms in education
are contentious. It makes a distinction between the political attractiveness of “access”
reforms and the tensions created by “quality” reforms. Then, the following section
summarizes the findings of the case studies in terms of the interests, the institutions, the
strategies, and the process involved in efforts to change education policy. The process
that led to individual reforms is not described here in detail; rather, the article focuses
on the findings of the research. Those who wish a deeper analysis of the individual cases
should consult the author’s book, published in 2004, Despite the Odds: The Contentious
Politics of Education Reform2.
Throughout Latin America in the 1990s, advocates of change argued that better edu-
cation was critical if countries were to wage effective battles against endemic poverty
and inequality, if they were to gain advantages from rapid globalization, and if they
were to build and sustain democratic citizenship and institutions3. Increasingly, experts
were worried by evidence that the quality of education was low, even abysmal: many
children attended school but learned little; an alarming number of them repeated grades;
and dropping out of school with only a few years of education was the most frequent
response to classroom failure and household economic need. Latin America’s children
did poorly on assessments of their accomplishments, and research systematically revealed
differences between rural and urban schools and public and private ones4. Increasingly,
education experts asked if these children were going to have anything but marginal
futures in an increasingly competitive global labor market.
Thus, many education reform proposals of the 1990s centered on improving edu-
cational quality5. Quality-enhancement in the region’s educational systems generally
meant improving management, addressing organizational and financial inefficiencies,
increasing accountability, reallocating responsibilities, and improving the performance
of administrators, teachers, and students6. In the most ambitious reforms, states, mu-
nicipalities, school directors, or local school boards were to be given responsibilities
there were multiple initiatives to improve education. See Grindle (2004: 9-10).
6 On quality-enhancing reforms, see de Moura Castro and Verdisco (202); Gajardo 1999; Navarro,
for hiring, promoting, disciplining, and firing teachers; national ministries were to be
restructured and assigned normative rather than operational roles. New initiatives would
include efforts to reduce repetition and drop out rates by altering curricula and changing
pedagogy. More attention to teacher training and monitoring often went hand-in-hand
with proposals to tie salaries to performance and to more accountability to supervisors
or local communities. National standards were an important ingredient of reform ideas
in several countries and reform advocates supported regular examinations of students
and teachers.
These kinds of reform proposals introduced significant tensions into education
policy-making and implementation. In earlier periods, many Latin American countries
pursued policies to increase access to education and, during the 1950s, 1960s, and 1970s,
schooling was expanded to many rural areas and to poor children in mushrooming urban
squatter settlements7. At the center of access policies were efforts to increase education
budgets, train and hire more teachers, build more schools, distribute more textbooks, and
administer more programs. In general, these kinds of reforms are politically popular.
Although they cost money and require administrative capacity, access reforms provide
citizens with visible benefits and politicians with tangible resources to distribute to their
constituencies. They create more jobs for teachers, administrators, service personnel,
construction workers and firms, and textbook and school equipment manufacturers. They
increase the size and power of teachers’ unions and education bureaucracies. In fact,
unions are often among the principal advocates for broader access to public education.
Given these characteristics, such reforms are “easy” from a political economy perspec-
tive, in the sense that developing support for them is not generally problematic.
This could not be said of most of the 1990s initiatives in education. As indicated
in Table 2, quality-enhancing reforms generally involve the potential for lost jobs, and
lost control over budgets, people, and decisions. They expose students, teachers, and
supervisors to new pressures and expectations. Teachers’ unions often charge that they
destroy long-existing rights and career tracts. Bureaucrats charge that they give author-
ity to those who “know nothing about education”. Governors and mayors frequently do
not want the new responsibilities they are to be given8. Parents may not understand the
reforms, and may defer to professionals in making judgments about educational qual-
ity. Although public opinion generally singles out education as a critically important
7 Theoretically, there is no necessary tension between access and quality reforms; many social sector
policies seek to achieve both. Nevertheless, in practice, it is easier to build new schools than to
train teachers well, more politically popular to hire more administrators than to insist that they
administer effectively.
8 Often, such officials are not eager to take on responsibility of dealing with powerful teachers’
unions and may resist having to manage large, usually entrenched, bureaucracies that they can’t
necessarily control.
problem, and reform advocates are frequently eloquent in promoting new initiatives, the
politics of putting them in place and implementing them are contentious and difficult,
a far cry from the situation faced by promoters of access-type reforms.
Quality-enhancing policies also require long chains of implementation activities
and decisions. Ultimately, changes have to be adopted at the classroom level if they
are to improve the extent to which children learn critical skills and abilities; this means
that multiple layers of implementers need to buy in to the new initiatives. At any point
in a long chain of decision-making responsibilities, reform activities can fall victim to
sloth, political contention, mistaken judgement, organizational jealousies, and logistical
tangles. Moreover, these changes mean that governors, mayors, bureaucrats, teachers,
students, parents, and communities need to adopt new ways of thinking and behaving
and accept being accountable in multiple new ways. And, to add to the complexity, the
benefits of these reforms will become evident only over the long term, when students
begin to demonstrate that their lives are more productive and that they have expanded
choices about their economic and social destinies. Generating and sustaining interest
in these reforms is therefore an additional challenge.
Given the general characteristics of quality enhancing reforms, under what conditions
do they emerge? In the five episodes of education reform considered here, initiatives
were not systematically associated with particular economic conditions or with parti-
cular characteristics of party systems, governing coalitions, or electoral cycles. Rather,
the emergence of reform initiatives could be clearly traced to the interests and actions
of political executives or those closely associated with them; their concern to improve
education was part of broader political and policy agendas they espoused. But these
leaders faced significant political and institutional obstacles in their efforts to champion
change in the sector. As indicated below, they attempted to alter unfavorable political
and institutional contexts through specific strategies; their capacity to lead reform initia-
tives rose and fell in relation to an ongoing process of agenda setting, design, decision
making, and implementation.
The Power of Interests in Reform Initiatives. In the five case studies, the princi-
pal interests arrayed against education policy reform were the teachers’ unions and the
education bureaucracies. The unions were particularly powerful players. The structure
of their organizations differed from country to country, but most were highly centralized
organizations that had the capacity to exert considerable influence in the sector and in
politics. Whether in Minas Gerais, Mexico, Nicaragua, Bolivia, or Ecuador, they had
good reason to oppose reform. Their power was threatened by initiatives to decentralize
Table 2
The Politics of Access and Quality Reforms:
A Comparison
Access
Quality-Enhancing Reforms
Reforms
• Improve management
• Build infrastructure
• Increase efficiency
• Expand bureaucracies
• Alter rules/behavior of
Typical actions to carry • Increase budgets
personnel
out such reforms • Hire administrators
• Improve accountability
• Hire service providers
• Improve performance
• Buy equipment
• Strengthen local control
Creation of benefits:
Imposition of costs:
• Jobs
• Loss of jobs
• Construction and provisioning
Typical political implica- • Loss of decision making
contracts
tions of such reforms power for some
• Increased budgets
• New demands, expectations,
• Increased power for ministries
responsibilities for others
and managers
• Unions of providers welcome • Unions of providers resist
reforms and collaborate with reforms
them • Administrators seek to ignore
• Politicians welcome tan- or sabotage change
Typical political response
gible benefits to distribute • Many politicians wish to avoid
to such reforms
to constituencies promoting reforms
• Communities are pleased to • Many voters are unaware of
receive benefits changes (at least in the short
• Voters support changes term)
control over personnel policy and reward systems and their hold over ministries of educa-
tion would be undermined. Even their claims to represent teachers were challenged, as
reformers empowered new organizations and attacked the integrity of the old ones. In
Bolivia, reformers went so far as to propose that union membership be voluntary and that
unions no longer receive dues through automatic deductions from teacher salaries.
More broadly, the unions were marginalized from the process of designing the
reforms and often treated with scant respect in negotiations or confrontations about pro-
posed changes. They were usually targeted as the enemy of progress and modernization
and were those most frequently criticized for what was seen as a cynical preference for
a broken status quo over the promise of change.
In response to these charges, the unions decried a hidden agenda that they believed
was about saving money, cutting jobs, and replacing public services with market-driven
solutions that would only benefit the better off. Across countries, their grievances were
similar–they argued that they were paid little, that their demands were not respected,
that they did not participate in the design of new policies, and that the reformers were
attempting to undermine national political commitments to free public education for
all children. Economic interests divided reformers from the unions, but their conflicts
were also about participation in the process of reform and differences in the values they
held. The discourse between reformers and unions was often shrill, and almost always
confrontational. There was, then, an “us vs. them” character to the conflict over educa-
tion reform in Latin America.
But the politics of union opposition to reform played out differently. Union
structures and strength do not provide much insight into why this was so. Mexico,
Nicaragua, and Ecuador had single, centralized unions, and in Mexico and Ecuador,
these organizations had long histories of defeating prior reformist initiatives. In Bolivia,
two unions represented the teachers. In Minas Gerais, while there was a single union,
there was also a competing professional association representing teachers. Although
structures differed, only in Ecuador was the union able to defeat the initiation of reform.
Moreover, the power of the unions –very strong in Mexico, moderately strong in Bolivia,
Nicaragua, and Ecuador, and weak in Minas Gerais– did not predict how reformers
would deal with them. In the cases with the strongest and weakest unions, Mexico
and Minas Gerais, the reforms were negotiated with the unions; the Bolivian reform
involved major confrontations with the unions; in Nicaragua, reformers found ways to
marginalize the union without directly confronting it, and in Ecuador, both negotiation
and confrontation characterized the interaction.
Analysis of the unions indicated that while all opposed reforms, they differed in
their relationships with governments, ministries, and political parties and this affected
the way reformers dealt with them. In Mexico, for example, the union, the govern-
ment, the ministry, and the then dominant political party had long been joined at the
hip in mutually supportive alliances, despite disagreements in the 1980s. In Nicaragua,
a similar kind of relationship existed until 1990 when a new government replaced the
revolutionary Sandinista government; overnight, relations between the teachers’ union
and the government became hostile, and the party link became a hindrance to union
interactions with the ministry. In Bolivia and Ecuador, union and government interactions
were always hostile and confrontational because of union ties to left-wing fringe parties,
while at the same time the unions had “colonized” the ministries with their supporters.
In Minas Gerais, the union had a less than cordial relationship with the government and
the ministry, although its alliance with a party of the democratic left meant that it shared
some objectives with the promoters of reform. This case also differed from others in
that those who were able to use jobs in the ministry for patronage opportunities were
elected politicians, not the union leadership.
The major import of these relationships was to open up or close off options for
reformers seeking to undermine the power of the unions. In Mexico, for example, the
close association between the union and the dominant party regime meant that confront-
ing or ignoring the union in the decentralization initiative was a virtual non-starter. In
Bolivia, Ecuador, and Nicaragua, intransigent opposition to government reduced op-
portunities for negotiating effectively with the unions. In Minas Gerais, the relationship
with the government and the ministry and its alliance with an opposition party were not
so extreme, giving reformers more options about how to deal with conflict. The unions,
as major interests in the reform process, thus set constraints on how the reformers
pursued their goals, but did not have the capacity to halt their initiatives, except in the
case of Ecuador, where broader economic and political contexts conspired with union
opposition to defeat change proposals.
As interests opposed to reform, ministry bureaucracies took a back seat to the
unions. Nevertheless, they were important as part of the political landscape that reformers
faced. In Mexico, for example, the union had colonized the ministry of education and
reform could only proceed when the minister had “re-colonized” its high level positions
with supporters of change. In Bolivia, the ministry’s opposition and its connections to
the unions encouraged reformers to set up shop in another ministry, a factor that facili-
tated their early activities but that also encouraged alliances among the opposition. In
Nicaragua and Ecuador, reformers initially had to proceed largely without any support
or assistance in the ministry. Eventually, they controlled only enclaves within these
organizations. In Minas Gerais, reformers found like-minded people in the ministry
and recruited them to be part of the reform team, even while many other bureaucrats
were sidelined in the process. Most important, the obstacle of bureaucratic opposition
became a critical issue when reform initiatives were implemented.
With the exception of Mexico, international development agencies were also
important players in the reform initiatives. In Bolivia and Ecuador, reforms would not
have been designed had it not been for the funding provided by these organizations. In
Nicaragua, they were particularly important in supporting initiatives aimed as under-
mining Sandinista content and structures in education. In Minas Gerais, they supported
specific objectives of an autonomous school initiative. In all four cases, international
agencies influenced design teams through their ideas how to improve education and how
other countries had dealt with similar problems. The aspects of the reforms that perhaps
had the most impact on decision making about education–decentralization and school
autonomy–were an important part of the toolkit that international agencies brought to
problems of education in the 1990s.
Yet these organizations did not dominate the process of change. They were not
active in initiating reform projects, although they may have helped reformers by rais-
ing the profile of education in international dialogues and disseminating data about the
importance of education and the low performance of many Latin American countries9.
The case studies indicate that these institutions were most influential when they worked
directly with design teams, providing funds and ideas as officials sought to hammer out
the content of reform proposals. At the same time, international actors were largely absent
in the approval process, except in the rhetoric of reform opponents who often demon-
ized new initiatives as neoliberal impositions of the World Bank and the International
Monetary Fund. They reemerged as important in implementing change initiatives, largely
through funding of specific aspects of the reforms.
At times, other interests were engaged, but they tended to be marginal to the con-
flicts that emerged. In Bolivia, the Catholic Church became an ally of the unions and
the ministry in proposing an alternative to the reformist initiative. In Minas Gerais, the
school director’s association and other organizations joined in debates about the costs
and benefits of the reform. In some cases, think tank and university-based education
experts helped in the analysis and design of the projects or were appointed to high
level positions within ministries as supporters of reform leaders. Yet, with the excep-
tion of Minas Gerais, parents’ organizations, business groups, or pro-education civic
alliances were conspicuously absent from these stories of reform. While it is easy to
understand why such groups might have an interest in discussions of reform, they were
absent because such interests were un-mobilized, did not consider influencing national
education policy as the best use of their resources, or were excluded from a relatively
closed decision making arena.
In some cases, new interests emerged as reforms were put into practice. Decentralization
to the state level in Mexico placed governors, state ministers of education, and union
locals in much more prominent positions. After the reform was put in place, they became
critically important players in determining the politics of education in the country. In
Nicaragua and Minas Gerais, school directors and school boards were empowered to
make decisions about education and came to play a larger role in determining education
outcomes than they had in the past. In Bolivia, because of a concomitant decentraliza-
tion initiative, mayors took on new importance in education. Teachers and local school
authorities also became the front-line players in how well the reforms were implemented.
In most cases, the failure to engage teachers more effectively in the process of change
was a significant shortcoming of the reform initiatives and one that held important
implications for how much change actually happened in the classroom.
9 UNESCO’s The Education for All initiative emerged from a global summit on education held in
Jomtien, Thailand, in 1990. This initiative was important to policy planners in many Latin American
countries for the networks it established and the information it circulated about the state of the
world’s schools.
The reforms left winners and losers in their wake. In general, teachers’ unions and
central bureaucrats believed they were less well off after new policies were approved
and implemented. Political parties and unions that had long benefited from using teach-
ing and administrative appointments to reward their memberships also lost out where
decolonization and decentralization made significant inroads into ministries. Many
teachers also considered themselves losers, largely because the reforms were imposed
on them, their unions excoriated the changes, and they often did not understand the
purpose of the new order or their place in it. Among the winners were certainly regional
and local officials where decentralization gave them more influence, and school direc-
tors and boards where school autonomy initiatives provided them with greater capacity
to determine what was happening at the community level. Only in Minas Gerais did
parents and local communities more generally believe that they had won significant
new influence vis-à-vis the local school, however. Elsewhere, they did not emerge as
interests with the capacity to exert influence in the sector.
Institutional Sources of Power. To a significant degree, institutions presented
reformers with formidable obstacles at the outset of the 1990s. Weak ministries of
education meant that they had to begin their efforts in the absence of hierarchical au-
thority, professional standards, information, or incentives that they could draw on. The
hold of clientelism on decisions about personnel and administration was extensive in
all the cases, and informal mechanisms linking ministries to political parties and unions
made it difficult to know where to begin in altering current practice. Indeed, while the
ministries were weak in the capacity to deliver education and respond to ministerial
leadership, they were strong in the ability to resist change.
Moreover, institutions that linked the center to the periphery helped entrench cen-
tralization, lack of accountability, and a wide variety of inefficiencies. Under pre-reform
conditions, even minor issues about education had to be referred to national capitals
for resolution. Decision making in parties and unions, and about resource allocation
all flowed from the top down, reinforcing centralization. The very strong presidential-
ist system in Mexico, for example, shaped the centralization of all other institutions in
ways that benefited the ministry, the union, and the dominant political party. In Bolivia,
Nicaragua, and Ecuador, centralization meant a compounding of inefficiencies in the
distribution of resources and resolution of problems. Only in Minas Gerais, where states
had traditionally held more power and where the democratization movement of the 1980s
had left greater local political activism behind, was the hold of centralization in educa-
tion somewhat less stifling. Even there, however, a reformist minister was as adamant
as any national counterpart in arguing that centralization in a state of 30 million people
was a powerful impediment to efficiency, effectiveness, and responsiveness.
Institutional constraints were important, but they were far from defining the scope
of possibilities for reform. Reformers had some capacity to lessen these constraints and
autonomy, and in Bolivia, where the design team kept the door only partially open for
policy discussions. In large measure, it was such actions that placed the opposition to
reform in a reactive and defensive mode when the new policies were announced. Once
announced, of course, opponents of reform responded with communication initiatives of
their own, charging that reformers were intent upon privatizing education and imposing
neoliberal policies on unwilling publics. Nevertheless, the capacity of the reformers to
dominate the early phases of the policy process was an indication of the malleability of
some institutional constraints. Table 3 indicates activities that reformers used to seize
the initiative.
Legislatures were less important to the education reforms than the executive, but
these institutions had some role in their destinies. In Mexico, the decision to move ahead
with negotiations with the union was on hold until after mid-term elections ensured
that the long-dominant party regained a two-thirds majority in the legislature. At that
point, given the presidentialism of the system, there was little question that party rep-
resentatives would rubber stamp the initiative. In Bolivia, a governing pact between the
executive and legislature meant that the reform, although extremely contentious on the
streets, would be little discussed in congress and then passed easily. In Nicaragua, the
possibility that the reform would be rejected in the congress was great enough that the
reformist minister instead announced and implemented the reform through administrative
decree. In Ecuador, a tradition of tension and conflict characterizing executive-legisla-
tive interactions meant that reformist legislation probably had limited chances even if
there had not been major economic and political crises occurring at the same time. In
Minas Gerais, in the context of a state-wide teachers’ strike, legislative approval for
Table 3
Seizing the Initiative: Leadership Strategies
Strategies
Weaken
Principal Manage Appoint or mar- Set terms Campaign
Case Year
Protagonist timing supporters ginalize of debate on issue
opponents
school autonomy was chancy until a supportive governor let representatives know that
he would use his considerable power over resource allocation to punish them if they
did not vote in favor of it10.
The discussion of the role of executive and legislative institutions also indicates
that party systems were intertwined with the fate of reform in each of the cases. Clearly,
clientelism based in the party systems and party relationships with unions and ministries
was seen by the reformers as a critical part of the problem of education in the first place.
Beyond that, however, the party system influenced how reforms were managed after
they were designed. Indeed, in Mexico, Bolivia, and Ecuador, legislative votes were an
outcome of executive-legislative-party relationships, and were very little concerned with
the issue of public education. The fragmented party system in Nicaragua and tensions
within the president’s electoral coalition meant that the risks of attempting to legislate
reform were considerable.
Institutions were important in the reform stories of five cases. They helped define
the problems that reformers sought to correct and they provided both opponents and
supporters of reform with resources to use in the conflicts surrounding the initiatives.
They further helped define the obstacles to reform approval and implementation. Yet it
is difficult to argue that institutional distributions of power determined outcomes. At the
outset of the reform decade, institutional biases favored the status quo. Later, institutions
provided sites and resources for use in conflicts over reform, but did not determine the
use of those resources. Through the use of such resources, reformers had significant
opportunities for restructuring institutions and altering institutional biases to be more
congruent with their objectives.
Reformers and Strategic Choices. Reformers in Minas Gerais, Mexico, Nicaragua,
Bolivia, and Ecuador had diverse objectives, although all were committed to the idea
that education was instrumental in achieving some larger goal. They took on education
reform out of concern about the need to modernize their countries, increase the efficient
use of public resources, improve the degree of equity in their societies, or strengthen
important societal values. In this activity, they were not furthering the aims of existing
ministries of education or promoting the ends of powerful actors in education. If they
represented the interests of local communities, regional and local governments, or re-
ligious or economic elites, they did so in the absence of mobilized pressure or support
from these entities. Throughout much of the reform process, they worked from the top
down to promote change, and found social bases of support only after the reforms had
10 This case is also interesting because of the intervention of another institution, the supreme court,
which declared the election of school directors to be unconstitutional and subsequently left the
fate of this aspect of the reform in the hands of local communities.
been put in practice and were producing benefits for governors, ministers, school direc-
tors, local communities, or others.
As indicated, these reformers made a series of strategic choices during the process,
often some very effective ones. They mobilized networks to develop their visions of
change, they courted leadership support, they placed supporters in critical positions,
they sought examples from other countries to inform and shape their own ideas, they
negotiated or confronted or maneuvered around hostile unions with considerable aplomb,
they sought alliances with international funders, and they created new stakeholders to
enhance the sustainability of their policies. Their energy in seeking high level political
support helped some remain in office much longer than was characteristic of education
leaders in general. In the case studies, education reform initiatives thus played out in
a series of decisions and actions that drew reformers and anti-reformers serially into
conflict within malleable institutional contexts. In most cases, strategic choices about
how to use resources of power significantly affected the outcome of these conflicts.
At times, reformers could have made better decisions. In Mexico, for example, had
reformers paid more attention to state governors while negotiating with the union, they
might have introduced more incentives for them to manage their new responsibilities in
the interest of improved education. In Nicaragua, Bolivia, and Ecuador, if reformers had
sought allies sooner in the process, they might have put themselves in a better position
to face down union opposition and to ensure more effective implementation of their
projects. In Ecuador, if design teams in the ministry had found a way to work together
rather than to compete with each other, there was some possibility–however slim–that
reform could have made more headway.
Moreover, drawing teachers more fully into the process, finding additional means
to reward effective teaching, mobilizing parents around improved education for their
children, using information more effectively to demonstrate the failings of the old
system, promoting party identification with better education–these are all activities that
might have smoothed the introduction and implementation of reform. Such actions are
certainly part of conventional wisdom about how to approach the politics of reform.
Building consensus on what needs to be done, gaining the collaboration of social actors,
developing initiatives in transparent ways, creating incentives for affected parties to toler-
ate or even welcome change, and investing in social marketing are frequently proposed
methodologies for promoting a wide variety of changes11.
In fact, the strategic choices made by reformers in the five case studies replicated
some frequently observed pathologies of decision-making and participation in Latin
America. A long history of top down decision-making was reflected when teachers were
largely excluded, parents were not consulted, and unions treated roughly. Moreover, they
speak to a legacy of failing to take conditions faced by teachers seriously, not encourag-
ing politicians to identify quality education as a good to be delivered to constituents, and
not using information more effectively to build constituencies of support. At the end of
a decade, these issues remained for a subsequent generation of reformers to resolve.
Time and Process in Reform Initiatives. Different actors were drawn into the
reform initiatives at distinct moments12. Through the use of their strategic resources,
reform leaders were able to seize the initiative. This gave them considerable capacity
to control the early stages of reform development. Teachers’ unions were present only
as part of the problem that reformers sought to resolve, not as active participants in
arenas where reforms were being initiated and designed. Through this process, reform
opponents were thrown on the defensive and their capacity to affect the design of poli-
cies was undermined. In the early phases of reform initiation, then, leadership strategies
were critically important to the survival of proposals for change.
Similarly, seizing the initiative was important in the design phase of the policy
process. Design teams play an important role in defining the contents of a reformist
initiative and, in the case of education policy reforms, such teams hammered out the
specific ingredients of new initiatives in their countries. But the cases of Bolivia, Minas
Gerais, Ecuador, and Mexico also suggest that the composition of design teams, as well
as their ability to work effectively together, and their management of the discussion of
change and who was involved in that discussion were important strategic resources that
could be used to promote the reformist agenda. The credibility of these design teams,
their interactions with more traditional bureaucrats in public sector ministries, and their
efforts to enlist domestic and international supporters were critical to the acceptance
and pursuit of reform in later phases of the policy process.
While reformers had considerable room to put education reform on national
political agendas and to manage their design, when new initiatives were announced,
reform proponents were met with considerable opposition that constrained how they
went forward with their initiatives. The unions became central actors in the reform
approval phase, and then reemerged in the implementation arena as a further con-
straint on the possibilities for change. Similarly, although they were excluded from
much of the process of design and approval, the ministries of education became more
important to the outcome of reform when arenas of conflict shifted to implementation
and sustainability.
12 On this point more generally, see Trostle, Somerfeld, and Simon (1997); Kwon and Reich
(2003).
Unions were central actors in attacking the new initiatives and, across the five
cases, there is considerable evidence that they used similar tactics–strikes, demands for
salaries and benefits, and labeling the initiatives as inimical to the public and national
good (see Table 4). Some of the unions introduced counterproposals and some escalated
their denunciations of the reforms to impugn the entire government. In the face of this
opposition, some governments negotiated over the contents of reform while others
confronted the unions or sought ways to promote reform by maneuvering around them.
The reasons for these different approaches are complex, but among them is the role of
the alliances between particular unions and particular political parties.
Table 4
Teachers’ Unions Responses to Education Reform Initiatives
The politics of implementing and sustaining new education policies indicates that
that contention over reform moved to new sites and new voices were heard in debates
over the costs and benefits of change. Prior to implementation, the most active propo-
nents of education policy were found in capital cities, where they were deeply engaged
in convincing national executives and legislatures of the value and feasibility of reform,
managing bureaucratic resistance to change, and confronting nationally organized
unions. Similarly, international assistance agencies were actively engaged in studying,
proposing, and assisting reform program development in alliances with national reform
entrepreneurs. As soon as efforts were made to put the reforms into practice, however,
alternative sites for conflict emerged. State and local governments, schools, school
councils, and local communities became important places where much of the fate of
reform was decided. As this happened, governors, mayors, school directors, teachers,
and local union organizations became the principal protagonists of ongoing struggles
among those who favored reform and those who opposed it and at times, parents and
local communities were brought into the fray.
In some cases, new groups of reformers emerged within state or municipal
education departments or at the school level and sought to increase the extent of
change. While many teachers’ unions continued to press for increased benefits and
to resist the reforms at national levels, they also were active in subnational arenas.
School directors often found themselves empowered by reform initiatives, but teach-
ers frequently had a very different perception of the costs and benefits of change.
Parents at times backed reform, but at other times were suspicious of it. Together,
these political dynamics meant that reform implementation was likely to vary sig-
nificantly by location–among states in Mexico, among communities in Minas Gerais,
and among schools in Nicaragua and Bolivia. And, if implementation of change was a
patchwork, so was the outlook for sustaining the reforms over the longer term. Most
changes required ongoing support from executive leaders, and also the commitment
of teachers and parents to new ways of doing things. These were the weakest links in
implementing and sustaining the reforms.
Thus, the value of the resources controlled by reformers and the room they had
to maneuver altered during the policy process. During agenda setting and design, they
were largely in the driver’s seat; during adoption and implementation, their room for
maneuver became considerably more constricted. An important conclusion that can be
drawn from the cases, then, is that room for maneuver in introducing change expanded
and contracted over time as the policy process introduced new arenas of contestation. The
choices the reformers of the 1990s made in distinct arenas during this ongoing process
mattered for the outcome of the initiatives they sponsored, sometimes enhancing the
degree of success they enjoyed, in some cases undermining it. Moreover, the politics
of education reform created a legacy of interests and institutions that would define a
political starting point for a future generation of reformers.
In other ways, as well, the politics of subsequent reform initiatives would be dif-
ferent. At the millennium, governments throughout Latin America were being forced
to open up more to demands for democratic accountability and responsiveness. Civil
society in most countries was becoming more organized and vocal and the perquisites
of politicians more uncertain. Most particularly, citizen demands for better government
and more effective social services had become more insistent. The politically disruptive
potential of disparities in wealth and poverty, power and powerlessness, took on new
meaning in the wake of unanticipated political changes in several countries. Strategies
that had worked in the past might be less useful in this distinct political context. In a
new era, to be successful, reformers might need to learn more about how to engage
citizen interest, allow for more participation, and build support coalitions in advance of
their activities. Thus, at the beginning of a new millennium, education reform remained
in process.
Conclusions
Assessments about the political fate of future reforms need to consider the numerous
ways in which the strategic choices of reform proponents can shape the process of
reform and affect tolerance for change. Current political economy models, of course,
provide insights into the incentives that motivate winners and losers and suggest how
institutions shape the political fortunes of reform initiatives. Clearly, interests and
institutions are important factors in the politics of reform. In five cases of reform that
unfolded in the 1990s, initial conditions featured strong losers and weak winners, as well
as institutions that privileged the status quo and constrained reformers. Yet predicting
results of reform despite the odds was risky in these cases. The interests and incentives
that affect winners and losers and the biases of institutions are not always enough to
understand the politics of reform.
In the case studies, reformers made a series of strategic choices that affected the
outcome of their policy change initiatives. They were able to select opportune moments
for pushing ahead with change proposals and they made strategic retreats when the
timing was inauspicious for change. Even more impressively, reformers in some cases
were able to delay reforms until they had successfully altered the political landscape
to support their initiatives. Reformers also took the lead in altering incentives in ways
that were more supportive of reform. Similarly, they sought to create networks for
promoting reform initiatives in environments that were hostile to change. Reformers
were also able to take advantage of patronage and appointment powers to salt their
organizations with supporters of change. At the same time, their strategic actions and
top-down approaches may have led them to overlook opportunities for enlisting greater
support for their initiatives.
Reform proponents had the widest scope for undermining opposition and promot-
ing change while they were engaged in ensuring that education was an important issue
on national political agendas and while new policies were being designed. At these
moments, they were most able to seize the initiative and affect the capacity of interests
and institutions to resist change. Moreover, strategic actions at these moments in the
policy process shaped the subsequent political dynamics surrounding their proposals,
at times facilitating change and at times making it more difficult. Once new initiatives
were announced, however, reformers typically lost some capacity to manage the political
destinies of their proposals. Thus, their room for maneuver varied over time and was
both a result of their own actions and a condition shaped by the power of interests and
institutions opposed to change.
At the turn of the millennium, an expert on education in Latin America summed
up what countries in the region needed to do in order to improve the life chances of chil-
dren: “Get them earlier, keep them longer, and teach them better”13. Behind this simple
formulation, of course, are very challenging tasks of transformation, critical shortages
of resources, and extensive needs for capacity building, evaluation, and monitoring
throughout the education system14. Also behind the adage to teach longer and better is
an even more arduous task–that of dealing with the deep social problems of poverty and
inequality that keep so many children from performing well in school. Thus, whatever
the gains and shortcomings of reforms in education systems during the 1990s, much
remained for reformers to do. At the end of a decade of reform initiatives, the promo-
tion of high quality education systems remained subject to the vagaries of mobilized
interests, institutional biases, and reformer strategies in specific countries.
13 Juan Carlos Navarro, remarks at a workshop on education reform, Woodrow Wilson Center for
Scholars, Washington, D.C., April 4-5, 2002.
14 By the end of the decade of the 1990s, in fact, pre-schooling and secondary schooling were re-
ceiving more attention from policy makers and important new initiatives were being discussed to
professionalize the teaching corps.
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Jason Beech*
Resumen
Abstract
This article analyzes the latest reforms in the Latin American educational systems,
suggesting that although educational policies in the region have always been shaped
by international influences, in the 1980s and 1990s the internationalization of edu-
cational policy in the continent has been intensified, making education policy in its
countries more similar at the level of official rhetoric. However, it is also suggested
that similarities in the principles guiding the education reform in the region do not
necessarily imply that actual policies are the same in different countries. Indeed, the
policy formulation process is affected by different political and institutional cultures.
As an example of international influences, the proposals of UNESCO, World Bank,
and OECD in the 1980s and 1990s are analyzed, while the changes in curricular
regulation in Argentina, Chile and Brazil are taken as an example of the translation
of these influences into policies.
Key words: internationalization of education policy, international agencies,
educational reform, curricular reform in Latin America, recontextualization
Introducción
De esta manera, en un período de trece años, varios países de América Latina es-
tablecieron nuevas leyes que regularían sus sistemas educativos. Más aún, las reformas
a las que estas leyes dieron lugar se basaron en principios similares: descentralización,
autonomía escolar, profesionalización docente, un currículum basado en competencias,
y el establecimiento de sistemas centralizados de evaluación de rendimiento (Braslavsky
y Gvirtz, 2000; Martínez Boom, 2000).
A modo de ejemplo, en sólo ocho años, once países latinoamericanos establecieron
sistemas centralizados de evaluación. En 1986 se creó el Programa de Pruebas Nacionales
del Ministerio de Educación Pública en Costa Rica. En 1988 Chile estableció el Sistema
de Medición de la Calidad de la Educación. Brasil construyó su Sistema Nacional de
Avaliação Básica en 1990, y en ese mismo año se creó un Sistema de Evaluación Nacional
en Colombia. En 1992 se establecieron sistemas similares en Paraguay y México. En la
Argentina el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad fue creado en el año 1993.
Uruguay y Bolivia establecieron sus propios Sistemas Nacionales de Evaluación en
1994. En Ecuador y Perú, en 1995 y 1996 respectivamente, se adoptaron sistemas de
evaluación centralizados, de características similares (Gvirtz y Larripa, 2002).
En muchos casos, estas reformas significaron profundas rupturas con las políticas
educativas previas de sus respectivos países. Por ejemplo, la cultura enciclopedista que
había dominado la regulación curricular –que enfatizaba aquellos contenidos relacio-
nados con la provisión de información y de datos– fue reemplazada por un currículum
basado en el dominio de competencias.
Asimismo, otro rasgo sobresaliente de estas reformas es su carácter de “reformas
globales”, en términos de que dichas políticas no estaban orientadas a modificar sólo
algunos aspectos de los sistemas educativos, sino que proponían una revisión completa
de los sistemas educativos latinoamericanos para adaptarlos al siglo XXI. Dicho carácter
comprehensivo puede ser ilustrado a partir de los casos argentino y brasileño.
En Brasil, la nueva Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) fue aprobada
en el año 1996. Asimismo, la visión reformista que dominó Brasil en aquel momento
dio lugar a una gran variedad de regulaciones, proyectos y programas: Educación para
todos; el Plan Decenal de Educación, los Parámetros Curriculares Nacionales y los
Lineamientos Curriculares Nacionales para la educación básica, la educación superior,
la educación preescolar y la formación docente; el Sistema de Evaluación Nacional
para la Educación Básica (SAEB), un plan denominado Examen Nacional de Cursos
que evalúa diferentes cursos universitarios a través de un examen para graduados; un
Examen Nacional para graduados del Nivel Medio; la descentralización de la edu-
cación primaria al nivel municipal, el Fondo para el Mantenimiento y el Desarrollo
de la Enseñanza Primaria y el Mejoramiento de la Docencia, y la Ley de Autonomía
Universitaria (Beech, 2007)
2 Cabe aclarar que no se sugiere aquí que las propuestas de UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE
sean exactamente iguales. Existen varios trabajos que se ocupan de describir sus diferencias e
incluso dan cuenta de la existencia de elementos contradictorios entre sí (ver, por ejemplo, Jones,
1998). No obstante, lo que se sugiere es que existe un elemento común que anida en el nivel de los
supuestos (o del sistema general del pensamiento) de estas propuestas. Como dice Foucault: “Si
se quiere intentar un análisis arqueológico del saber mismo, no son pues estos célebres debates
los que deben servir como hilo conductor y articular el propósito. Es necesario reconstruir el
sistema general del pensamiento, cuya red, en su positividad, hace posible un juego de opiniones
simultáneas y aparentemente contradictorias. Es esta red la que define las condiciones de posi-
bilidad de un debate o de un problema..”. (Foucault, 1999, p. 81).
• Descentralización/Autonomía escolar
• La educación permanente
• Un currículum centralizado basado en competencias:
o La comunicación
o La creatividad
o La flexibilidad
o Aprender a aprender
o El trabajo en equipo
o La resolución de problemas
• Sistemas centralizados de evaluación
• La profesionalización docente
Este modelo fue presentado como un ideal para la mayor parte de los contextos
educativos. Debía ser utilizado para juzgar la mayoría de los sistemas y luego, una vez
detectadas las fallas, tomado como modelo de reforma. La similitud entre los principios
que guiaron las recientes reformas educativas implementadas en gran parte de América
Latina y el modelo desarrollado más arriba, sugiere que la influencia de las agencias
internacionales puede explicar, al menos en parte, la simultaneidad y las similitudes
que presentan las reformas educativas en la región (y probablemente en varias regiones
del mundo).
En un contexto en que los Estado-Nación han perdido gran parte de su legitimidad
(Carnoy y Castells, 2001), y en el que se los considera “muy pequeños para los grandes
problemas de la vida y demasiado grandes para los pequeños problemas de la vida”
(Bell citado en Giddens, 1990), las agencias internacionales se han convertido en una
fuente significativa de autoridad (o recursos financieros en el caso del Banco Mundial)
capaz de legitimar una agenda de políticas.
Sin embargo, las agencias internacionales no solo legitiman una agenda de políticas
preexistente. Al tiempo que las agencias internacionales promueven su modelo univer-
sal abstracto de educación como un modelo ideal para adaptar un sistema actualmente
existente a la “era de la información”, están definiendo y promoviendo una agenda de
política educativa.
La importancia creciente de las agencias internacionales como promotoras de las
reformas educativas es una de las maneras en que se da la mayor internacionalización de
las políticas educativas, pero sin duda no la única. El flujo de personas e ideas a través
de redes sociales, académicas y políticas, producto de la revolución tecnológica y del
achicamiento del espacio y del tiempo, posibilita un mayor contacto entre los académicos,
líderes políticos y tecnócratas que definen e implementan las políticas educativas en
los distintos países. Esto facilita y acelera las posibilidades de transferir “soluciones”
de políticas de un contexto a otro, sobre todo cuando existe una sensación generalizada
de que los procesos de globalización económica y cultural enfrentan a los países con
desafíos similares. Asimismo, existen actores nuevos (o crecientemente más poderosos)
en el escenario educativo global, como las agencias internacionales, los organismos de
desarrollo, las fundaciones y los “entrepeneurs de políticas”, académicos carismáticos
que venden sus “soluciones” en los mercados académicos y políticos (Ball, 1998). En
tiempos de incertidumbre, estas soluciones mágicas globales se tornan extremadamente
atractivas para los gobiernos por su simplicidad (Ibid.)
Por lo tanto, dados estos y otros procesos, los sistemas educativos en América
Latina y en muchas otras partes del mundo se están volviendo cada vez más similares,
al menos al nivel de la retórica oficial.
No obstante, aún cuando las políticas educativas de los distintos países aparecen cada
vez más homogéneas a nivel del discurso oficial, y las especificidades de cada contexto
parecen tener una influencia cada vez más débil en la definición de los principios que
guían las reformas educativas, cabe considerar que podría existir una brecha entre los
postulados utilizados para justificar las reformas y el mismo diseño e implementación
de las políticas. A fin de indagar en esta brecha, el apartado siguiente se ocupará de
explorar algunos de los efectos de la reforma educativa global implementada en algu-
nos países latinoamericanos, a través de un análisis de los cambios que se dieron en la
“regulación curricular” en Argentina, Brasil y Chile.
En esta sección exploraremos la distancia que podría existir entre los principios que
se utilizan en la retórica oficial para justificar las reformas educativas y el diseño y
la implementación de las políticas. Para ello, comenzaremos por introducir algunas
herramientas teóricas que plantea Ball (1993) al definir a las políticas como un texto y
también como un discurso. Luego analizaremos los casos de Argentina, Chile y Brasil,
centrándonos en los cambios en la regulación curricular en estos países.
Los trabajos de Meyer y Ramírez (2000), entre otros, han demostrado que exis-
ten ciertas ideas e instituciones educativas que han adquirido a lo largo de distintos
períodos históricos una entidad supranacional. Es decir, que a pesar de que estas ideas
o instituciones se desarrollaron en un contexto específico, se han universalizado a
medida que se difunden a distintas localidades. La diseminación de estas ideas tiene
como consecuencia una mayor homogeneización de los sistemas educativos del mundo.
Sin embargo, autores como Schriewer (2000) y Steiner Khamsi (2000), entre muchos
otros, también han demostrado que cuando se analizan en detalle las políticas y prácticas
que se derivan de ciertas influencias externas similares es posible discernir diferencias
significativas en la manera en que estas ideas transnacionales son transformadas en
políticas y prácticas en distintos lugares.
Estas dos perspectivas, que a primera vista pueden parecer contradictorias, pueden
reconciliarse a través del uso de la teoría de Ball (1993) que define a la política como
un texto y como un discurso. La concepción de las políticas como texto que plantea
Ball enfatiza las posibilidades de interpretación que tienen los agentes que las tienen
que poner en práctica, ya que para cualquier texto una pluralidad de lectores necesaria-
mente implica una pluralidad de lecturas (Ibid.). A medida que las políticas se mueven
desde su formulación a la práctica se abren espacios para la acción y la respuesta. Las
políticas no se transmiten a un vacío. Existen circunstancias sociales, institucionales y
personales que afectarán la manera en que las políticas son entendidas por quienes las
deberían poner en práctica.
Cuando los docentes se encuentran con un determinado texto (por ejemplo, un
documento curricular), se enfrentan con una cantidad de problemas que están implícitos
en la necesidad de traducir las simplezas abstractas que contienen los textos de la política
en prácticas interactivas y sustentables. Por lo tanto, la forma en que se abordan estos
problemas es localizada: dependiendo del contexto, se ofrecerán distintas soluciones al
problema que trae aparejada la implementación de una determinada política (Ibid).
Inclusive Ball sugiere que cuánto más abstracta ideológicamente sea una política,
cuanto más distante esté su concepción de la práctica, menos posibilidades existen de
que se implemente en la práctica sin que exista una mediación, ya que estas políticas
se confrontan con otras realidades, otras circunstancias, como la pobreza, la falta de
materiales, las diferencias entre los alumnos, etc. “Algunas políticas cambian algunas
de las circunstancias en las que trabajamos, pero no pueden cambiar todas” (Ibid).
Aunque Ball se centra en el espacio que existe entre la formulación de una política
y su implementación práctica, sus ideas pueden usarse también para pensar la distan-
cia que existe entre ciertas proclamas universales, por ejemplo las que promueven las
agencias internacionales, y su efectiva transformación en políticas en distintos países.
En este caso, queda claro que las propuestas de las agencias internacionales necesa-
riamente tienen que ser adaptables a contextos muy diferentes, por lo que suelen ser
significativamente abstractas y no pueden tener en cuenta las culturas e instituciones
políticas de cada país.
Por lo tanto, la concepción que ofrece Ball de las políticas como un texto podría
sugerir que la adopción de ciertas ideas educativas “transnacionales” tendría efectos
prácticos muy diferentes en distintos contextos. Sin embargo, según Ball, al tomar esta
postura que enfatiza las posibilidades de interpretación corremos el riesgo de perder
de vista que el conflicto, las luchas y las interpretaciones ocurren dentro de un terreno
preestablecido (Ibid.). Es aquí cuando Ball introduce el concepto de la política como
discurso.
Los discursos son un sistema de posibilidad para el conocimiento: al crear las
posibilidades para que se den ciertos significados e interpretaciones del mundo, inhiben
las posibilidades de que surjan otros (Ball, 1990). En ese sentido los discursos afectan o
mantienen las relaciones de poder a través de la definición de limitaciones discursivas,
demarcando el terreno dentro del cual se pueden dar las interpretaciones (Ball, 1993).
Los que deben poner en práctica las políticas solo pueden pensar en las posibilidades
de respuesta e interpretación dentro del lenguaje, los conceptos y el vocabulario que
provee el discurso (Ibid.).
La esencia de esta doble conceptualización de la política como texto y como dis-
curso radica en que existen verdaderas disputas acerca de la interpretación y la puesta
en práctica de las políticas. Pero estas disputas se dan dentro de un marco discursivo
cambiante que articula e inhibe las posibilidades de la interpretación y de la acción.
Leemos las políticas y respondemos a las políticas en circunstancias discursivas sobre
las que no pensamos o, tal vez, no podemos pensar (Ball, 1993).
Por lo tanto, la concepción que propone Ball de las políticas como texto y como
discurso provee un recurso analítico útil para entender cómo las influencias de las agencias
internacionales pueden haber definido ciertas limitaciones discursivas en los sistemas
educativos de América Latina, pero al mismo tiempo, dentro de estas limitaciones,
pudo haber habido diferentes interpretaciones y formas de traducir estas propuestas en
políticas en distintos contextos de recepción.
A continuación describiremos las propuestas de las agencias internacionales para
la regulación curricular, para luego analizar las reformas que se dieron en la regulación
curricular en Argentina, Chile y Brasil en la década de 1990. Nuestra hipótesis es que las
propuestas de las agencias internacionales colaboraron a modificar el marco discursivo
en el que se pensaron las reformas curriculares en estos países, pero dentro de este marco
hubo distintas interpretaciones en cada uno de los países analizados.
Tal como se comentó en la sección anterior, UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE
tuvieron en las décadas de 1980-1990 visiones muy similares acerca de lo que implica
estar bien formado para la era de la información. Los estudiantes deben prepararse para
una vida laboral en la que deberían manejar tecnologías complejas y en la que deberían
demostrar creatividad, innovación y adaptabilidad (UNESCO, 1996). Además, dada
la velocidad a través de la cual se genera nuevo conocimiento y el “hecho” de que las
tecnologías evolucionarán en forma rápida y permanente, estas organizaciones enfatizan
la necesidad de un sistema de educación permanente (lifelong learning) (UNESCO,
1996; World Bank, 1995). Las personas deberán aprender en forma continua a lo largo
3 Es interesante en este punto marcar las diferencias que existían en las posturas de cada una de las
agencias. Por ejemplo, el Banco Mundial destacaba que uno de los beneficios de la descentraliza-
ción era el de debilitar a los sindicatos docentes nacionales, que eran percibidos como ‘villanos’
que al limitar las posibilidades para el cambio en educación, defienden solamente sus intereses
sectoriales en desmedro de los intereses de la comunidad, los padres y los pobres (World Bank,
1995). En la perspectiva humanista de UNESCO, en cambio, los docentes son ‘héroes’: los agentes
más importantes del proceso educativo. Por lo tanto, la ventaja de la descentralización es que se les
da una participación significativa en el diseño de las reformas educativas (UNESCO, 1996). Sin
embargo, a pesar de que vienen desde puntos de partida opuestos, ambas organizaciones llegan a
la conclusión de que es fundamental la descentralización de los sistemas educativos.
el cual se sugería que a las escuelas y a las comunidades educativas no se les debía dar
completa libertad de acción. Por el contrario, es fundamental que la descentralización
educativa se complemente con una administración central fuerte que provea la regulación
general y defina una serie de estándares que oriente a todos los actores involucrados
hacia ciertos objetivos de largo plazo acordados colectivamente. Asimismo, el poder
central debería establecer indicadores de performance y sistemas de evaluación a través
de los cuales las escuelas respondan a los padres y a la comunidad por los resultados
obtenidos (UNESCO, 1996; World Bank, 1995).
Si tomamos como ejemplo los casos de Argentina, Brasil y Chile podemos notar
que estos principios estuvieron presentes en los cambios en la regulación curricular en
la década de 1990. En Brasil, la nueva política curricular establecida en la LDB le dio al
Gobierno Federal la responsabilidad de diseñar las guías curriculares para los distintos
niveles educativos con el objetivo de garantizar una base nacional común para todos
los estudiantes brasileños. Los Parámetros Curriculares Nacionales (PCN) como se
los llamó debían ser complementados con una “parte diversificada” que sería definida
por los gobiernos locales y por las propias escuelas de acuerdo con las características
regionales y locales (Brasil, 1996). La idea de tener un currículum nacional común era
algo nuevo para Brasil, en donde tradicionalmente los contenidos curriculares se definían
en el nivel estadual. Asimismo, el Gobierno Federal es responsable por la recolección
de información sobre el sistema educativo y su análisis, a través de un sistema nacional
de evaluación para los niveles básicos, secundario y superior (Ibid.).
A las escuelas brasileñas se les dio –en teoría– mayor autonomía académica,
financiera y administrativa. La LDB estableció que las escuelas deben crear y ejecutar
su propia propuesta pedagógica, administrar su personal y los recursos materiales y
financieros, para lo cual debían crear su propio proyecto institucional (Brasil, 1996,
Art. 12).
Por lo tanto, aunque la descentralización fue parte de la educación brasileña desde
el Ato Adicional de 1834 (Jamil Curry, 2002), las políticas implementadas en los 90
llevaron este principio un paso más allá, al delegar la provisión de los servicios educa-
tivos de los estados a los municipios (Arrretche, 2002), y a darle cierta autonomía a las
escuelas. Inclusive, puede decirse que el concepto de descentralización tiene un nuevo
significado en Brasil. En esta nueva perspectiva, lo que se descentraliza es la ejecución
de las políticas, mientras que el gobierno central ha incrementado significativamente su
poder para concebir los objetivos generales de las mismas (Lins de Azevedo, 2002; Jamil
Curry, 2002), mientras retiene el poder para evaluar sus resultados. El INEP (Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais), organismo a cargo de las evaluaciones
en los distintos niveles, se convirtió en la agencia más grande dentro de la estructura
del Ministerio de Educación Federal (Abicalil, 2002).
adecuados a los CBC o bien demoraron varios años en armar nuevos documentos
curriculares. Los docentes de las escuelas públicas, al recibir en sus escuelas los
CBC, los consideraron el documento al que había que atenerse siguiendo la lógica
tradicional del sistema educativo. Finalmente, las editoriales, que no pudieron adap-
tarse a cada uno de los mercados provinciales, armaron una interesante diversidad de
propuestas de libros de texto, pero tomando a los CBC como el diseño curricular que
debía seguirse (Gvirtz y Beech, 2004).
En definitiva, en el nivel de la regulación curricular, aunque en los tres países
se siguieron principios similares, las diferentes políticas institucionales y culturales
de cada país afectaron notoriamente los procesos de formulación e implementación
de las políticas resultando en políticas bastante diferentes una de otra. Cabe aclarar
que también en cuanto al diseño de los sistemas nacionales de evaluación y en cuanto
al uso político que se hace de los resultados de estos operativos existen diferencias
significativas en cada uno de estos países, aunque el principio general de que el
Estado central debía controlar a través de la evaluación de resultados fue seguido
(Ferrer, 2006).
Algo similar ocurrió en la definición de los contenidos curriculares. En los tres
países, en los nuevos documentos curriculares (o en textos que sirvieron de base
para los mismos) se critica explícitamente el enciclopedismo y se propone pasar de
una enseñanza basada en la transmisión de información y datos a una centrada en el
desarrollo de competencias (Berger Filho, 2001; Braslavsky, 1998; Cox, 2001; 2004).
Por ejemplo, al describir la nueva organización curricular en Chile, Cox (2004) enfa-
tiza que ésta apunta a formar en “competencias que permitan crecer y adaptarse a las
realidades de conocimientos y sociedades cambiantes” (p. 121). También menciona
otras competencias como aprender a aprender, la comunicación, el trabajo colabo-
rativo, la resolución de problemas, el manejo de la incertidumbre y la adaptación al
cambio (Ibid.).
En Brasil, los PCN para la educación media fueron organizados sobre la base
de una serie de competencias que los alumnos deben desarrollar. Entre ellas están
la creatividad, la adaptabilidad, el aprender a aprender y la resolución de problemas
(Ministério da Educação, 1998; Berger Filho, 2001). Los PCN no especifican con-
tenidos. Comienzan con una crítica a la educación media en Brasil, sugiriendo que
“Tínhamos um ensino descontextualizado, compartimentalizado e baseado no acúmulo
de informações” (Ministério da Educação, 2000a, p. 4). Esta crítica justifica una nueva
propuesta basada en el desarrollo de competencias y en el intento por relacionar el
conocimiento escolar con su contexto, por promover el trabajo interdisciplinario,
el razonamiento y la capacidad de aprender (Ibid.). Los documentos curriculares
establecen que las escuelas deben reconocer que los contenidos no son fines en sí
mismos, sino un medio para promover competencias cognitivas y sociales que deben
priorizarse por sobre la información4.
Mientras tanto, en Argentina, como nota Braslavsky, al momento de definir los
principios que debían guiar el diseño de los CBC, el Consejo Federal de Cultura y
Educación “asumió que la rapidez de la evolución de los conocimientos y de los proce-
dimientos en las distintas disciplinas científicas había transformado la ilusoria pretensión
de “enseñar todo a todo” (sic), y que la tendencia a adicionar incesantemente nuevos
contenidos era una de las razones que había llevado a los sistemas educativos a un estilo
superficial a través de la transmisión simplificada de parciales y descontextualizados
subproductos culturales” (Braslavsky, 1998, p. 5). Por lo tanto, al aprobar los CBC para
el Polimodal (nivel medio), el Consejo decidió que se debía promover la adquisición de
competencias y que la inclusión de información debía estar subordinada a los conceptos,
las normas, los valores y las actitudes que debían promoverse (Ibid.).
Por lo tanto, puede verse que en los tres países se prioriza el desarrollo de compe-
tencias por sobre la transmisión de contenidos (lo que representa una notable ruptura con
contenidos curriculares anteriores). Además, el tipo de competencias que se mencionan
son muy similares en los tres países y también coinciden con las que promovieron las
agencias internacionales en su modelo de educación para la era de la información. Otro
componente de este modelo también fue reflejado en las reformas de estos tres países:
la idea de que la educación media debía dejar de lado la formación para el trabajo para
concentrarse en promover competencias básicas, ya que se supone que el mundo de
cambios permanentes requiere una formación más general.
En el caso de Brasil, se separó la educación profesional de la educación media,
aunque ambas se mantuvieron bajo una misma agencia administrativa: la Secretaría de
Educación Media y Tecnología. La educación profesional pasó a ser entendida como
un complemento de la educación básica que está abierta a los graduados de los niveles
básico, medio y superior, así como también a los adultos y a los jóvenes trabajadores
(Brasil, 1996, Art. 39). En Argentina, se eliminaron las opciones técnicas en la escuela
media y se definió que el Polimodal podía combinarse con lo que se llamó Trayectos
Técnicos Profesionales (TTP). Éstos son opcionales y –en teoría– ofrecen a los estu-
diantes una formación profesional inicial que les ayudaría a conseguir su primer trabajo
en un área ocupacional específica (Ministerio de Educación, 1996a). Los TTP están
abiertos a aquellos estudiantes que hubieran terminado la educación obligatoria y a
4 Por ejemplo, los PCN que se refieren a “Lenguajes, Códigos y sus Tecnologías” establecen que
los contenidos tradicionales de la enseñanza de la lengua, como la gramática y la historia de la
lengua, deben pasar a un segundo plano. La gramática pasa a ser una estrategia para la compren-
sión, interpretación y producción de textos y la literatura se integra al área de lectura (Ministério
da Educação, 2000)
quienes estuvieran cursando el nivel medio. La idea era que estos cursos estuvieran
estructurados en módulos de modo que fueran combinables con la formación profe-
sional superior y para fomentar el aprendizaje continuo (Ibid.). En Chile, aunque no se
separó completamente a la educación para el trabajo del nivel medio, se la redefinió.
“La formación diferenciada en el caso de la modalidad técnico-profesional simplifica
las opciones ofrecidas (de más de 400 a 44 especialidades), y se reorganiza en torno a la
idea de familias ocupacionales, centrándose en la formación en capacidades generales
y transferibles” (Dussel, 2004, p. 395).
Sin embargo, a pesar de que Argentina, Brasil y Chile siguieron principios similares
a los propuestos por las agencias internacionales para pensar y justificar los cambios
curriculares que se dieron en la década de 1990, al analizar en más detalle los contenidos
curriculares de cada país no caben dudas de que existen muchas diferencias entre ellos.
La posibilidad de analizar estas diferencias en detalle excede a este trabajo, pero puede
usarse como ejemplo el nivel de prescripción con el que terminaron definiéndose los
conocimientos que debían promoverse en las escuelas en cada uno de los países. Entre
estos tres casos, el currículum chileno es el más prescriptivo, ya que la reforma incluyó
la redefinición de planes y programas y no sólo un marco curricular común. En el caso de
Lengua, por ejemplo, se establece una lista de textos y lecturas obligatorias entre las cuales
los profesores pueden elegir seis por año (Dussel, 2004). En el caso argentino, los CBC
son mucho menos prescriptivos (Ibid.), ya que enfatizan repetidamente la flexibilidad que
existe para combinar los distintos capítulos, bloques y contenidos a través de los cuales
se organizan los documentos. Además, al definir las “expectativas de logros” para cada
ciclo de tres años, éstas se plantean como habilidades amplias que podrían ser trabajadas
con contenidos y metodologías muy diversas. Por ejemplo, en el CBC para el Ciencias
Sociales del Polimodal se establecen como expectativas de logro las siguientes:
“– Comprender procesos socioeconómicos y políticos nacionales, regionales y locales
y contextualizarlos en el marco latinoamericano y mundial…
– Leer e interpretar mapas, cartas geográficas, imágenes fotográficas y satelitales
y organizar informacion social a través de diversos procedimientos, incluyendo la
informática”. (Ministerio de Educación, 1996b, p. 4)
En el caso de Brasil, los PCN son aún menos prescriptivos que los CBC argenti-
nos, ya que dejan en manos de las escuelas y los docentes la selección de contenidos y
estrategias pedagógicas para lograr una serie de objetivos que no están definidos muy
claramente. Los PCN de la educación media están compuestos por 313 páginas que
presentan una serie de reflexiones acerca de problemas teóricos amplios que no son
resueltos en el texto. Por ejemplo, los PCN para la Educación Física dicen:
El complejo organismo humano se relaciona con el mundo a través del movimiento.
Cuando el cuerpo se mueve, los sentidos captan informaciones… El carácter dual del
signo posibilita que éste sea parte del mundo exterior del organismo humano, como del
interior. La constitución del individuo en ser humano resulta de la internacionalización
de los signos sociales… Si los movimientos del cuerpo son “correctos” o “errados” es
determinado socialmente, indicando el comportamiento adecuado. El establecimiento
de patrones culturales de movimiento ocurre como si fuera un fenómeno natural…
En ese sentido, lo que se espera de un alumno de la escuela media es una amplia
comprensión y actuación de las manifestaciones de la cultura corporal” (Ministério
da Educação, 2000b, pp. 39-40).
Es tarea de las escuelas y de los docentes encontrar y diseñar las mejores estra-
tegias para resolver estos problemas. La carta a los profesores firmada por el Ministro
de Educación que antecede a los PCN dice que estos documentos fueron realizados
para “auxiliar” al profesor en la ejecución de su trabajo y que se trata de un “estímulo
y apoyo a la reflexión sobre su práctica diaria”. En una notable transferencia de res-
ponsabilidades, al compararla con otros sistemas educativos, la carta termina diciendo
“Al entregárselos [los PCN] a usted, reafirmamos nuestra confianza en su capacidad
de actuar para transformar positivamente la educación en nuestro país” (Ministério da
Educação, 2000a).
En definitiva, lo que pretendemos argumentar con estos ejemplos es que las refor-
mas curriculares en estos tres países (y en muchos otros) se han pensado y justificado
dentro de un marco discursivo común. Por lo tanto, tomando la teoría de Ball, podemos
decir que las influencias externas (de las agencias internacionales y otras) han contri-
buido a modificar el marco discursivo en el cual se piensa y, por lo tanto, se practica
la educación en algunos países de Latinoamérica. Así, conceptos como la educación
permanente (lifelong learning), la idea de que la educación debe adaptarse al mundo
que cambia permanentemente al ritmo de los cambios tecnológicos (Beech, 2005b), la
descentralización y la formación por competencias, entre otros, se han incorporado y
han dominado la agenda política en la región.
Sin embargo, dentro de este marco discursivo cada país ha interpretado estas ideas
de manera diferente dependiendo de circunstancias contextuales, tales como las culturas
políticas, los recursos y posibilidades con los que se contaba y las características per-
sonales y profesionales de quienes lideraron los cambios. Por lo tanto, sugerimos que
para entender las políticas educativas de nuestra región es fundamental tener en cuenta
las influencias externas que en gran parte las definen, pero eso no implica que todas las
reformas sean iguales. Por el contrario, sugerimos que también es fundamental analizar
los procesos de recontextualización de estas ideas para poder comprender los procesos
de cambio educativo en su integridad.
Conclusión
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Educación en el Bicentenario:
dos agendas y calidad de la política
Resumen
Abstract
The article addresses the question concerning which is the agenda for current
educational policies, after fifteen years of increased public and private investment
in education, as well as a sustained reform effort. It is argued that for the first time
since 1980, there is a policy agenda focused upon a redefinition of the school system
institutionality. To the ‘institutional agenda’ needs to be added a ‘competencies en-
hancing’ agenda, aimed at initial and in service teachers’ training. The work analyzes
conditions to elaborate and decide on education policies in this current phase. It is
further argued that consensus –to be constructed– in the political arena is essential
to effectively approach issues in both agendas of the Bicentenary.
Key words: education policies, agenda, regulatory frame, initial teacher training,
politics quality
Introducción
Está en curso una nueva fase de las relaciones entre política y sistema escolar, al plan-
tearse desde el Gobierno, luego de las protestas estudiantiles de 2006 y el proceso de
deliberación y propuestas del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación,
por primera vez desde 1980, una agenda de políticas centrada en la redefinición de la
institucionalidad del sistema escolar. En un contexto de aceleramiento de las iniciati-
vas y crispación del campo de los actores y relaciones de generación de las políticas
educacionales, el artículo distingue éstas del plano del desarrollo de las instituciones, y
desde esta doble perspectiva argumenta que a la agenda de foco institucional, visible y
crucial, debe agregarse una menos visible, pero tan decisiva, de creación de capacidades.
Respecto a ambas agendas, el trabajo aborda el tema de las condiciones políticas de su
procesamiento, importantemente cambiadas respecto a la década y media precedente.
El artículo se organiza en cinco secciones. En la primera se exponen sucintamente
distinciones del campo del análisis de políticas públicas, instrumentales para el análisis
que sigue. En la segunda se examina el desarrollo de las instituciones educativas para
ubicar la actual fase de evolución del sistema en un marco interpretativo más amplio
que el de la discusión habitual de políticas, así como para poner en perspectiva las
agendas del presente. En las siguientes dos secciones se abordan las dos agendas alu-
didas, caracterizándose los problemas que las constituyen, obstáculos a superar para su
resolución e iniciativas de cambio en discusión. En la sección quinta se examinan las
condiciones para elaborar y decidir políticas en educación en la presente fase y se aboga
por mecanismos que contribuyan a ubicarlas y tratarlas unitaria y no partidariamente,
como ámbito estratégico de la nación.
1 “…la primera trata de una historia casi inmóvil, la historia del hombre en sus relaciones con el
medio que le rodea; historia lenta en fluir y en transformarse, hecha no pocas veces de insistentes
reiteraciones y de ciclos incesantemente iniciados (...). Por encima de esta historia inmóvil se alza
una historia de ritmo lento: una historia social, la historia de los grupos y de las asociaciones.
Finalmente, la historia tradicional (...) cortada no a la medida del hombre sino a la medida del
individuo, la historia de los acontecimientos: la agitación de la superficie, las olas que levantan
las mareas en su potente movimiento. Una historia de oscilaciones breves, rápidas y nerviosas”
(Braudel, 2002, p. 18).
2 “Dos nociones aparentemente contradictorias sobre las escuelas han persistido lado a lado por
décadas. Una es la idea de evolución educativa consistente –visto usualmente como “progreso”
(...). La segunda es el postulado de que las reformas educacionales se han sucedido en ciclos, un
proceso repetitivo de déjà vu cada vez. ¿Pueden las dos nociones ser válidas, dependiendo de qué
se quiere decir en cada caso? Eso pensamos. Si los discursos de política (policy talk) han sido
cíclicos y las tendencias institucionales no, entonces las dos creencias son consistentes” (Tiack,
Cuban, 2002, p. 40).
1986)3; así como recurrir a la distinción aledaña entre arenas públicas y actores
políticos por un lado, y arenas burocráticas y actores expertos, por otro (Grindle, Thomas,
1991), para dar cuenta de procesos que cruzan estos campos y dimensiones de manera
reveladora acerca de las dinámicas de construcción de las políticas educacionales. Estas
distinciones permiten relevar, por ejemplo, que el centro de la discusión es sobre las
políticas y mucho menos frecuentemente se evalúa la calidad de la política, en la que
las primeras, sin embargo, se cimientan y son decididas.
Adicionalmente, siguiendo la literatura sobre el ciclo que sigue el proceso de
las políticas en contextos democráticos, distinguiré agenda como los asuntos al que
el Gobierno y el sistema político le prestan atención seria en un momento dado, de
especificación de alternativas, o diseño de cursos posibles de acción. Los estudiantes
secundarios descubrieron en el invierno de 2006, probablemente con sorpresa, que sus
protestas cambiaron la agenda en política educacional –lo que no era foco de la atención
gubernamental pasó a serlo–; para aprender con frustración más tarde, a través de sus
dirigentes en el Consejo Asesor Presidencial, que en el proceso de especificación de
alternativas no sólo la voz sino lo fundamental del juego lo tenían los actores expertos
capaces de especificar alternativas. El tercer paso en el ciclo de las políticas es la decisión
política –el Gobierno que envía un proyecto de ley o elabora un programa de acción,
el Parlamento que lo vota–. Paso que, siguiendo el ejemplo, supone el traslado del
“juego”, desde la arena experta a la arena política, de los elaboradores de alternativas a
los decidores. El cuarto y último paso del ciclo es la implementación, que no será parte
del presente análisis (Simon, 1966; Kingdon, 2003).
3 La distinción anglosajona entre politics y policy no tiene correlato en español, que no puede re-
cuperar el sentido del segundo término si no es especificando políticas sectoriales. Heidenheimer,
A. (1986).
El Cuadro 1 compara las coberturas por quintiles de ingreso para los niveles preescolar,
educación media y educación superior, entre 1990 y 2003 4. El movimiento del conjunto
de la estructura de oportunidades de educarse es sustancial y los mayores cambios en los
tres niveles educativos distinguidos afectan al cuarenta por ciento inferior de la distribu-
ción del ingreso. Este segmento, en los trece años considerados, duplica su participación
en la educación preescolar y la triplica en la educación superior. Logro este último que
se funda directamente en cambios en la educación media y sus capacidades de retener
estudiando a prácticamente todo el grupo de edad, bajando en forma importante una
deserción que en 1990 era de uno de cada cuatro alumnos de los quintiles I y II.
Cuadro 1
Cobertura educacional por niveles y quintiles de ingreso.
Comparación 1990-2003
Cobertura
total
Niveles Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V
por nivel
educativos (2003)
1990 2003 1990 2003 1990 2003 1990 2003 1990 2003
Preescolar 16.9 30.3 17.5 34.0 20.4 35.0 27.2 32.4 36.1 49.1 37.4
Media 73.3 87.5 76.3 91.7 80.5 94.0 87.2 96.9 94.3 98.7 93.8
Superior 4.4 14.5 7.8 21.2 12.4 32.8 21.3 46.4 40.2 73.7 37.7
4 El nivel educación básica no exhibe variaciones en cobertura ni entre grupos ni entre años, siendo
ésta universal.
Nuevas competencias
5 Países participantes en el programa World Educational Indicators (WEI): Argentina, Brasil, Chile,
China, Egipto, India, Indonesia, Jamaica, Jordán, Malasia, Paraguay, Perú, Filipinas, Rusia, Sri
Lanka, Tailandia, Túnez, Uruguay y Zimbabwe. En los países de la OECD tal expectativa en 2006
es de 17,4 años (UNESCO, 2006).
6 Medido por el SIMCE y línea de base de las comparaciones interanuales de éste desde el año
1999.
7 Selección que no cubre todas las áreas del currículo ni dimensiones fundamentales del mismo:
un componente clave de la experiencia escolar mayoritaria, porque sobre esto giran los
programas de estudio, los textos escolares, el SIMCE, y los programas de formación
continua de profesores, desde hace prácticamente una década.
Cuadro 2
Giros por disciplinas del currículo de la reforma de los Noventa:
ejemplos de ampliación y complejización de habilidades
y de contenidos
Competencias- A
Contenidos DE
habilidades (o, Y)
Lenguaje Análisis de frases Análisis de discursos
–Saber qué Algoritmos únicos Resolución de problemas y
Matemática
–Saber cómo de cálculo razonamiento matemático
Historia y
–Saber por qué Eventos Contextos y tendencias
Ciencias Sociales
–Evaluar
Expresión, conocimiento,
–Juzgar Arte Expresión percepción e interpretación
crítica
Fuente: Elaboración propia en base a Marco Curricular de OF CMO, Educación Media. Mineduc,
1998, 2005.
Evaluación y reflexividad
una evaluación más crítica en 2006 que en 2003 y 2000 de la calidad de la educación
(CIDE 2006; CEP 2006); hay además un sistemático incremento de la atribución del
fracaso escolar a factores asociados a la docencia –de 10,8% de los directores men-
cionando esto como factor en 1999 a 24,9% en 2003 y a 62,5% en 2006; las mismas
cifras para los docentes, 4,2% en 1999, 7,8% en 2003 y 31,8% en 20068 (CIDE, 2000,
2001, 2003, 2006).
Lo señalado cambia de manera importante las relaciones entre sistema escolar y
sociedad, estableciendo sobre el primero una exigencia sin precedentes, y que tiene como
fundamento paradójico el aumento en capital escolar de todos los grupos así como la
disponibilidad de información sobre los resultados del sistema. Las mayores bases de
reflexividad que esto asegura son un logro a la vez que base de presiones nuevas sobre
el sistema político para asegurar provisión de educación de un cierto nivel de calidad.
El que los jóvenes con más educación de la historia de Chile en 2006 hayan protestado,
con apoyo social amplio, contra la calidad y equidad de su experiencia escolar, debe
considerarse contra el telón de fondo de los cambios referidos en las experiencias edu-
cacionales y percepciones de los grupos; y el fenómeno en su conjunto interpretado en
clave Alexis de Tocqueville: es cuando las cosas están mejor que límites que antes no
tenían significado sociopolítico relevante ahora se hacen intolerables9. Es el desarrollo
económico y social acelerado junto a más educación el que lleva a importante pro-
porción de la población a experimentar, al mismo tiempo, trayectorias educativas sin
precedentes en la historia familiar o grupal, por un lado, y percepción de límites a las
oportunidades, provenientes de desigualdades sociales reproducidas en desigualdades
institucionales en educación, por otro. Estas condiciones son la base sociocultural de
generación de una acción colectiva como la conocida. Y ha sido ésta y su impacto social
la que hace que las constantes que ordenaron el quehacer estatal en educación desde
1990 se transformen en variables, al ponerse en la agenda de políticas la organización
institucional del sector.
más raros y menos grandes, de tal manera que se diría que las pasiones democráticas se inflaman
más en el mismo tiempo en que encuentran menos alimentos”. Alexis de Tocqueville (2000,
p. 644)
3. La agenda institucional
10 Los análisis corresponden a OCDE (2004), Banco Mundial (2007), CEPP-Konrad Adenauer
(2007). Las conclusiones de estos tres análisis internacionales son similares a las discutidas por
siete meses en el Consejo Asesor Presidencial (2006) como a las interpretaciones del campo
experto local, las que de acuerdo a valores y ubicación política enfatizan unos aspectos más que
otros, pero con demostrable convergencia. Ver, Beyer, Eyzaguirre B., Fontaine, 2000; Mizala y
Romaguera, 2005; García-Huidobro, 2005; Arellano, 2005; Eyzaguirre, N., Marcel, Rodríguez,
Tokman, 2005; Montt, Elacqua, et al. 2006; Mizala, 2007; Beyer, 2007.
11 “Existe una comparación deportiva poco académica que permite explicar de manera muy gráfica la
situación que enfrentamos los sostenedores públicos ante el manejo del cuerpo docente en nuestras
escuelas y liceos. Es como si al presidente de un club de fútbol se le encomendara llevar a un
equipo de segunda división a primera, pero junto con el mandato se le establecieran las siguientes
restricciones:1) En principio UD. no puede despedir al actual entrenador. Si quisiera hacerlo debe
hacer un concurso público, pero si el actual entrenador llegara a perder UD. no puede ni despedirlo
ni bajarle el sueldo. Es decir, tendría a dos entrenadores (uno oficial y el otro en la banca); 2) UD.
no puede elegir qué jugadores juegan. La nómina ya está definida con anterioridad; 3) UD. no
puede despedir a ningún jugador, independiente de su desempeño y/o comportamiento; 4) puede
contratar a nuevos y mejores jugadores, pero con el mismo presupuesto (que ya es deficitario) y
por cierto sin despedir a nadie; 5) La evaluación, los planes de entrenamiento y los sueldos se los
fijará la ANFP en una negociación central con el sindicato de jugadores (…). Para cualquier chileno
que entiende de fútbol la situación anterior es simplemente ridícula, imposible y un sinsentido”.
C. Orrego, Alcalde de Peñalolén (2007, p.128-129).
Acorde con los diagnósticos expertos, y la deliberación y propuestas del Consejo Asesor
Presidencial, el Gobierno ha abordado la agenda institucional empujando en la dirección
de “más Estado”. Tres iniciativas de ley en curso –reforma a la Constitución, Ley General
de Educación y Superintendencia– proponen cambios sustantivos a la regulación del
sistema escolar, que, sin eliminar el papel de la competencia y la libertad de elección de
las familias y por tanto principios de “libertad de enseñanza” y el papel de mecanismos
de mercado, acrecientan sustancialmente el papel del Estado en: i) el aseguramiento de
un derecho mucho más exigente que el de acceso a la educación, como es el derecho a
una educación de calidad aceptable públicamente definida; ii) velar por unos requisitos
de operación mínimos de la provisión educativa más elevados que los vigentes (que
tocan a administradores, docentes, condiciones físicas e institucionales); iii) asegurar
unos procesos y resultados de calidad, a través del establecimiento de estándares que
son evaluados con consecuencias, fiscalización de uso de los recursos y obligaciones de
rendición de cuentas. Al conjunto se agregan las iniciativas de mejoramiento absoluto y
relativo de la subvención, de acuerdo al principio que la matrícula socioeconómicamente
vulnerable requiere una educación más costosa.
13 Para una visión del debate en curso y los diferentes análisis y posiciones, J.J. Brunner y C. Peña
(editores) (2007); F. Atria (2007).
14 En efecto, importantes funciones de evaluación que se plantean para la Superintendencia figu-
ran en el proyecto de Ley General de Educación como propias del Ministerio de Educación. Al
respecto el proyecto de ley de Superintendencia aclara que redundancias y traslapos “…serán
coordinados a través de indicaciones que en su oportunidad presentará el Ejecutivo en el trámite
correspondiente, de modo de evitar superposiciones de facultades o áreas difusas en la distribución
de competencias”. Proyecto de Ley Superintendencia de Educación, 23 de mayo 2007, Mensaje
de la ley (N° 216-355).
15 Es decir, “disolver” sus mezclas de lógicas de Estado y de mercado, sea en una u otra dirección.
Cuadro 3
Proyectos de ley del Gobierno para cambiar esquema
de regulación y mejorar equidad del sistema escolar
Octubre 2005 Mayo 2006 Abril 2007 Junio 2007 21 de mayo 2007
de sus consecuencias, pero también importante. Dice relación con la estrategia elegida
de “intervenir por partes”; de elaborar sucesivamente lo que pareciera demandar una
visión de conjunto desde el inicio, que seguro variará y se ajustará en su procesamiento
político, pero donde la coherencia del todo es hecha pública y se convierte desde el
inicio en un criterio de evaluación de las partes. Nuestra institucionalidad educativa está
enferma de “vínculos débiles” e incoherencias, fruto histórico de proceder por partes,
buscando el logro de equilibrios parciales. El desafío de la agenda institucional que
coincide con el Bicentenario es de “otro nivel”, justamente porque demanda de Gobierno
y Oposición la capacidad de superar esta lógica de las parcialidades. ¿Es ello posible
en la forma consecutiva en que las diferentes piezas legislativas se están elaborando
y presentando a la discusión parlamentaria? Como país, no hemos estado aquí antes.
Nunca se han abordado temas institucionales como los de la agenda actual al mismo
tiempo, y la pregunta apunta tanto al desafío como a la duda de que actuando de este
modo podamos, como sistema político, producir lo que se requiere.
Hay precedentes internacionales recientes y robustos de construcción de esquemas
institucionales de aseguramiento de la calidad y de la equidad que ofrecen criterios
evaluativos que son necesarios que satisfaga la institucionalidad a la que se arribe. Los
sistemas escolares de países de la OECD que son exitosos en términos de la calidad
de los aprendizajes que aseguran y la equidad de su distribución, tienen esquemas
institucionales que cumplen con los siguientes criterios (Hopkins, 2007; Barber 2007,
Schleicher 2006):
• Consistencia en principio de contraposición de agencias, o nitidez de la divi-
sión de responsabilidades entre las agencias claves de definición de estándares,
fiscalización-evaluación y apoyos.
• Equilibrio entre exigencia y apoyo –alta exigencia sin apoyos lleva a la des-
moralización; mucho apoyo sin exigencias, a progresos lentos e irregulares y
autocomplacencia.
• Equilibrio entre marco gubernamental y autonomía de las unidades educativas.
• Financiar consistentemente y con criterios de equidad: es necesario no sólo “em-
parejar la cancha” (que en nuestro sistema está estructuralmente inclinada hacia
el lado equivocado) sino financiar el mayor costo de la educación de los más
pobres.
• Tratar el fracaso con rapidez.
• Equilibrar rendición interna y externa de cuentas.
• Intervenir en proporción inversa al desempeño.
• Entender el principio de reciprocidad : “una cultura donde la responsabilidad por
el desempeño de una escuela es compartida entre ésta, los padres, los alumnos,
Como se comparen las propuestas de los proyectos de ley en curso, más los pro-
metidos, con este conjunto de criterios, debiera ser parte esencial de lo que se delibere
públicamente sobre los cambios en cuestión.
La agenda institucional no es lo único a abordar. De hecho, incluso si ésta fuera
resuelta a cabalidad y se llegara pronto a una institucionalidad robusta y consistente en
términos de regulaciones orientadas a velar por la calidad y equidad de la educación,
faltaría algo esencial: el nuevo nivel de capacidades que supone el logro de los están-
dares a los que se aspira.
Donde el Consejo Asesor Presidencial sí tuvo acuerdo, fue sobre la necesidad de espe-
cializar la formación del profesorado de básica, distinguiendo primer y segundo ciclo
y fortaleciendo seriamente en éste la formación disciplinaria.
El país forma, desde hace aproximadamente tres décadas, a profesores generalistas
de educación básica en cuatro años para enseñar diez asignaturas y alumnos entre seis y
catorce años; y forma a profesores especialistas para su educación media en cuatro o cinco
años, para enseñar una asignatura a alumnos entre catorce y dieciocho años. En el caso
de la educación básica no hay especialización ni para primer ciclo, ni para el segundo.
Es necesario preguntarse cómo ha podido permanecer por tanto tiempo sin alteración
un contrasentido tan grande. En efecto, la inexistencia de formación de profesores de
básica con especialización disciplinaria fue una de las carencias que intentó resolver el
referido programa FFID, hace una década; fue relevada como uno de tres problemas
principales de la educación chilena en el Informe de la OECD de 2004; y fue recogida
en 2005 por una Comisión Nacional sobre Formación Inicial Docente (cuyas conclusio-
nes fueron refrendadas por 47 rectores de Universidades e Institutos Profesionales) que
planteó como “altamente recomendable” su enmienda (Mineduc, Comisión Nacional
sobre Formación Docente, 2005). El Consejo Asesor Presidencial, por su parte, no tuvo
dos opiniones sobre esto. Por último, en 2007 finaliza un conjunto de proyectos MECE-
Superior desarrollados en los últimos dos años por cerca de dos decenas de facultades de
educación, explícitamente diseñados para establecer la nueva estructura de la formación
de profesores de 5° a 8° grado, en la que la formación disciplinaria especializada debía ser
vertebrante –propósito presente en las bases del Concurso MECE-SUP –. Sin embargo,
lo que se conoce de los proyectos a punto de culminar, salvo excepciones, es base de
pesimismo: definiciones de las nuevas competencias a formar, discutidas por dos años,
en contados casos han pasado a plasmarse en currículos, que en general minimizan o
ignoran el problema de la carencia de especialización disciplinaria23.
Tras lo señalado no hay sólo contingencia y desarrollos “macro” no buscados, sino
también los intereses involucrados en una disputa de larga data entre saber disciplinario y
pedagogía como ejes del saber docente requerido en la educación básica (Cox y Gysling,
1990). Hay de hecho en el país universidades pedagógicas que cuestionan que un profe-
sor especialista sea más adecuado que un profesor generalista, pero esto es transparente
en su lógica corporativa y no tiene sustento más allá de los claustros del caso. En los
sistemas escolares con mejores resultados la no preparación disciplinaria de profesores
de básica no existe (toda Europa y los países de la OECD preparan pedagógicamente
23 Los proyectos fueron presentados en una Jornada MECE-SUP, Centro Extensión UC, 24 de mayo,
2007.
a sus profesores sobre una base de conocimiento disciplinario de tres o cuatro años), y
en la literatura experta no hay dudas al respecto (Shulman, 1987; Darling-Hammond,
Bransford 2005; OECD, 2005). Pero las mejoras evidentes en este estratégico punto,
y públicamente aceptadas por todos, han chocado de hecho y en silencio con intereses
y temores duros de las Facultades de Educación de perder poder y posiciones frente a
los que podrían enseñar las disciplinas a los futuros profesores (pertenecientes a otros
departamentos o facultades).
aprendan, lo que demanda del profesor entender y poder actuar sobre distintos reque-
rimientos y estilos de aprendizaje, evaluar si fue efectivo con los mismos, y apoyar a
aquellos que se quedaron atrás.
A lo largo del siglo XX el paradigma de la enseñanza descansó sobre la noción de
base de una distribución normal de capacidades de aprendizaje, la que se manifestaba
“naturalmente” en una distribución normal de resultados de la enseñanza. El paradigma
siglo XXI, basado en el aprendizaje, define que todos pueden aprender y que es tarea de
la enseñanza transformar la distribución de resultados tipo “campana de Gauss” del siglo
pasado a otra, mucho más pronunciada, en que el estándar mínimo y los aprendizajes
mayoritarios han sido movidos en su conjunto hacia la derecha en el eje horizontal del
gráfico que sigue.
Gráfico 1
Cambio de paradigma DE ‘distribución normal’ (siglo xx)
a ‘aprendizaje de todos’ (siglo xxi)
Número de alumnos
Logro de alumnos
Fuente: David Hopkins (2006).
Así, los nuevos requerimientos demandan que los profesores sean formados no
sólo para poder desarrollar un tipo de aprendizaje cualitativamente distinto, sino además
lograrlo con grupos-curso heterogéneos.
Formación continua
25 Que hoy en día apunta en la dirección opuesta de lo requerido: sus reglas e incentivos llevan a
ofrecer cursos con el mayor número de horas posibles, sobre temas lo menos especializados po-
sibles (como “los objetivos transversales en la EGB”), para alcanzar al máximo de profesores.
26 “Estrategia de asesoría para la implementación curricular en lenguaje y matemática”, conocida
5. Calidad de la política27
¿Hay alguna base para pensar que puedan quebrarse las lógicas aludidas?
La hay, fuera del sistema político, en la demanda o presión social por respuestas de nuevo
tipo en educación. También en desarrollos como la gradual pero consistente instalación
de las nuevas normas sobre “alta dirección pública”, que en el campo educacional puede
tener un efecto de “deshielo” importante en la visión de derecha sobre una instituciona-
lidad pública robusta en el sector. El que institucionalmente se desconecte la dirección
de agencias claves del partido gobernante, puede que haga cambiar la visión de los
riesgos de fortalecer las mismas, y se aprecie, en cambio, su potencial de exigencia y
apoyo sobre las unidades del sistema.
Pero la base principal de acción y promesa está en el sistema político mismo.
Aunque lo que surge como evaluación inicial no es optimista. Incertidumbre es lo que
caracteriza el cuadro actual, en parte por fallas de coordinación política en el Ejecutivo,
en parte porque el duro esfuerzo de la construcción de consensos no ha sido intentado
en serio, y en parte también porque la naturaleza de los problemas se ha complejizado,
lo que hace que éstos no sean susceptibles de soluciones fáciles.
Los dos asuntos claves desde una perspectiva de calidad de la política en educación
nos parece se ordenan en dos dimensiones: consenso y coordinación.
El consenso en política educacional fue un objetivo crucial y logrado de los gobiernos
del período 1990-2006. Su logro en cambio no fue el objetivo de la Comisión Asesora
Presidencial de 2006. El Gobierno está intentándolo ahora, al abrirse a examinar en con-
junto su propio proyecto de ley de reemplazo de la LOCE, con el equivalente presentado
por la Oposición en julio de 2007 en el Parlamento. Parece claro que la construcción de
acuerdos es ahora más difícil que en los Noventa, de modo importante debido a que el
repertorio de respuestas “políticamente fáciles” (porque ligadas a lógicas de expansión
de recursos –más acceso, mejor infraestructura y materiales, mejores salarios docentes,
más tecnología, etc.) está agotado. Y porque las “políticamente difíciles” (que tocan
intereses y valores, sus tiempos de maduración son largos, y sus procesos de implemen-
tación poco visibles para el público)28 son naturalmente rehuidas. La construcción de
consensos demanda parsimonia y disposición a conceder, singularmente ausentes en el
clima político imperante. Pero si, contra el clima imperante en el sistema político (pero
no en la sociedad, ávida de acuerdos), el Gobierno no puede liderar la construcción de
consensos el resultado es fragmentación, que en educación, el ámbito por excelencia
de construcción cultural de la cohesión social, se paga especialmente caro.
Los desafíos de coordinación son políticos –referidos al liderazgo gubernamen-
tal, que para ser exitoso en este campo requiere consensos– y relativos a la gestión del
sistema escolar. La “coordinación política” funciona cuando existe un robusto marco
institucional o un sólido entendimiento entre los actores fundamentales sobre las
necesidades de la educación. Ninguna de estas condiciones existe en el presente. La
promoción de tres proyectos de ley por el Gobierno en forma simultánea (subvención
diferencial, Ley General y Superintendencia), junto al anuncio de piezas faltantes im-
portantes (administración municipal), sin que se haga explícita su coherencia global,
o sean claras las conexiones entre las distintas dimensiones y subsistemas afectados,
habla con elocuencia de la carencia que hay que suplir.
Los asuntos que corresponden a la “coordinación para la gestión del sistema esco-
lar” son los que constituyen el corazón de la agenda institucional: deben resolverse las
inconsistencias y carencias institucionales mayores. Pero tal capacidad de resolución
se juega en la “coordinación política”, o los acuerdos de base necesarios para el diseño
e implementación de políticas y programas.
Si verdaderamente se ambiciona desatar los nudos claves, no hay alternativa al
esfuerzo por ubicar a las agendas de la educación en una categoría especial: la de las
políticas en que se juega el destino de la sociedad, el de políticas, por tanto, de “unidad
nacional”, en que la competencia partidaria se baja de tono y se invierten energías,
procedimientos y tiempos en la construcción de una visión nacional concordada sobre
lo que está en juego y los derroteros a seguir. Hay precedentes recientes para pensar que
esto es posible: en diciembre de 1994, todos los partidos políticos concordaron respecto
28 Un reciente análisis del BID sobre calidad de las políticas públicas –no sólo en educación– esta-
blece que en este campo la distinción crucial es entre “políticas de expansión del acceso” (fáciles)
y “políticas de calidad” (difíciles). Ver Navarro, J.C. (2006).
29 Acuerdo sancionado por los partidos en el Parlamento, en torno a las propuestas del Informe de
la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación, a su vez basados en el informe Los
Desafíos de la Educación Chilena frente al Siglo XXI, del Comité Técnico Asesor del diálogo
nacional sobre la modernización de la educación chilena designado por S.E. el Presidente de la
República (1995).
30 “Por mucho tiempo, la reflexión sobre nuestra identidad como nación de cara al siglo XXI no va
a encontrar mejor oportunidad para desplegarse que en un bicentenario que se acerca acelerada-
mente.” Eugenio Tironi. El Mercurio, 19 de julio de 2007.
31 Esto estuvo en el núcleo de lo tratado por una políticamente plural Comisión de Formación Ciudadana,
32 “El respeto, no diferente de la aristotélica philia politiké, es una especie de “amistad” sin intimidad
ni proximidad; es una consideración hacia la persona desde la distancia que pone entre nosotros
el espacio del mundo, y esta consideración es independiente de las cualidades que admiremos o
de los logros que estimemos grandemente” (Hannah Arendt, 2003, p. 262).
Bibliografía
Harald Beyer*
Resumen
Abstract
This article reminds the reader about Chile’s deficient educational performance. Reasons
such as the expenses per student, high level of inequality, or classroom size are not
strong enough to justify Chile’s mediocre educational performance. Furthermore, we
emphasize that the educational sector has weak and wrongly articulated institutions that
promote both the dilution of responsibilities and an inadequate control of educational
establishments, as well as a defficient educational policy design. We require effective
and efficient professional units with defined purposes. Among others, we suggest an
educational quality assurance system, but quite different from the superintendence
project currently at Congress. We also approach teachers’ situation, stating that the
regulatory framework for their working conditions should be substantially modified.
We address their inadequate preparation and suggest institutional mechanisms be
developed to create incentives for an improved initial teacher training. We finally
discuss educational financing and point out its design deficiencies.
Key words: education quality and equity, teachers, educational financing, edu-
cational institutions.
1. Introducción
L a realidad educativa del país no es satisfactoria. No hay una única explicación para
este hecho y tampoco este es el espacio para volver a ellas1. Mirando hacia el futuro es
importante desarrollar instituciones que orienten los esfuerzos de todos los actores en
pos de una educación de calidad, respetando ciertos principios básicos que caracterizan
a nuestro sistema educativo. Este, en primer lugar, es y ha sido de provisión mixta. Es
cierto que en los últimos años ha crecido el sistema privado de educación, pero ello en
gran medida es el resultado de falencias institucionales que se abordan más adelante
y, también hay que reconocerlo, de un sistema de financiamiento que hasta 1980 no
garantizaba estabilidad en la asignación de fondos al sistema particular subvencionado
de educación, pero claro esa es un contención artificial a la que no parece razonable
volver. En segundo lugar es un sistema que aspira a no discriminar entre proveedores
educativos. La razón de esto es relativamente fácil de entender, aunque pocas veces se
considera en el análisis. Si se discrimina entre los sectores públicos y privados se corre
el riesgo de discriminar entre familias más que entre establecimientos. Por supuesto,
se puede argumentar que las exigencias, en la práctica, son distintas para cada estable-
cimiento y ello exigiría un trato distinto. Con todo, no es evidente que esas exigencias
sean realmente diferentes. En todo caso es algo que debe estudiarse.
Sostenemos que un problema central de nuestro sistema educativo es su debilidad
institucional. Por una parte, escasa capacidad para monitorear el desempeño de los
establecimientos y, por ello, paradójicamente menos autonomía de parte de estos para
llevar adelante su gestión. Un caso de un inadecuado equilibrio en la supervisión de
los establecimientos que el proyecto de superintendencia enviado al Congreso puede
exacerbar antes que equilibrar correctamente. Por eso proponemos un sistema de ase-
guramiento de la calidad cuya labor es más bien orientar a los establecimientos en el
logro de una educación de calidad más que exigir una sobredimensionada rendición de
cuentas. Postulamos que ésta debe existir, pero debe ser más simple y estar en manos
de una oficina de subvenciones que, además de esta tarea, tiene que buscar los meca-
nismos más adecuados para canalizar los recursos a los establecimientos educativos y
estudiar periódicamente el diseño más apropiado de la subvención. Este fortalecimiento
institucional es imprescindible para apoyar la elaboración de estándares educativos
que debe estar en manos de una unidad distinta, responsable, además de articular el
currículum, los planes y programas y los materiales educativos. La actual unidad de
currículo y evaluación nos parece totalmente subdimensionada para llevar adelante de
buena forma esta labor. Se sugieren otros fortalecimientos institucionales que permitan
una adecuada rendición de cuentas.
1 El lector interesado en mi visión al respecto puede consultar Beyer (2001) y Beyer et al. (2001).
También se abordan en este artículo propuestas para reformar el marco que regula
las condiciones laborales y salariales de los docentes, se revisa la gestión pública de
educación y se cuestiona el diseño del sistema de financiamiento que comienza a perfi-
larse a partir del proyecto de subvención preferencial y de los anuncios del 21 de mayo
pasado. Se analiza además negativamente la división entre educación básica y media y
entre educación científico-humanista y técnico-profesional. Se sugiere que ambas re-
quieren una articulación más adecuada a los desafíos educativos del país. Las propuestas
y análisis que aquí se plantean se inscriben en el amplio debate sobre calidad y equidad
que debe realizarse en el país y que se ilustra en la siguiente sección.
Gráfico 1
Desigual desarrollo cognitivo
(Vocabulario de niños de acuerdo al estatus ocupacional de los padres)
1.400
Profesionales
1.000
Obreros
600
Red Social
200
10 20 24 28 32 36 Meses
Por supuesto, dicha experiencia se tiene que repetir en las otras etapas escolares
porque en caso contrario las desigualdades iniciales, en lugar de acotarse o reducirse,
pueden aumentar a medida que se avanza el proceso educativo. En ese sentido, es
preocupante cómo las posibilidades relativas de los estudiantes que no pueden pagar
las tarifas de los colegios particulares se diluyen a media que avanza el proceso edu-
cativo. Así, por ejemplo, del 10% de mejores rendimientos en cuarto básico, un 27%
lo conforman estudiantes de colegios particulares pagados. Esta proporción se empina
a 44 por ciento en segundo medio y en la Prueba de Selección Universitaria (PSU)
a, aproximadamente, un 57%. Es innegable, entonces, que en los establecimientos
3 Una buena revisión de programas alternativos y de las características de los mismos que marcan
la diferencia se puede encontrar en Karoly et al. (2005).
4 Destaco, a modo de ejemplo, una publicación de noviembre de 2005 de JUNJI promoviendo un
educativos financiados por el Estado se avanza a ritmos demasiado lentos que no sólo
subestiman la capacidad de sus estudiantes, sino que constituyen un lastre significativo
para su desarrollo educativo posterior.
No es extraño, entonces, que el desempeño educativo comparado de nuestros
estudiantes como muestra el Gráfico 2, aun después de controlar por nuestra desigual
distribución de capital cultural y nuestro menor gasto por alumno, sea tan deficiente.
Gráfico 2
Desempeño en Prueba PISA de capacidad lectora. Segundo Medio
(Resultado de cada país corregido por la distribución de capital cultural)
600
Japón
Rep. Checa
Finlandia
550
Australia
Corea Irlanda Canadá
Inglaterra Bélgica
España Francia
Polonia
500
Suecia
Austria
Suiza
Dinamarca
Puntaje PISA
EE.UU.
Hungría
Noruega
Portugal
Grecia Italia
Indonesia
México
Argentina Alemania
450
Chile
Brasil
400
Perú
350
300
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000
Para la construcción de este gráfico, que relaciona gasto en educación con puntaje
en la prueba PISA, se corrige el puntaje de cada país suponiendo que todos ellos tienen
la misma distribución de capital cultural y social (se asume que ella es equivalente a la
observada para el promedio de los países de la OECD). Así, por ejemplo, Chile pasa de
un puntaje bruto de 410 a uno corregido de 441 puntos (su proporción de estudiantes de
bajo capital cultural es superior al promedio de la OECD). Esta prueba, cabe recordarlo,
evalúa competencias lectoras para la población de 15 años5. La curva que se presenta
en el gráfico refleja el mejor ajuste posible entre gasto y desempeño en PISA y revela
5 Esta prueba aspira a medir la capacidad de lectura de los estudiantes de 15 años en un sentido
amplio, esto es, la capacidad para entender, usar y reflexionar sobre textos escritos que descansen
en contenidos no sólo literarios sino que también matemáticos y científicos. Se estima que miden
que nuestro país tiene un desempeño que está por debajo del que le correspondería si
los recursos invertidos le dieran los mismos frutos que al promedio de los países que
participan en esta medición.
Entender las causas de esta brecha e intentar cerrarla es fundamental para mejorar
las oportunidades educativas de nuestros niños y jóvenes. Una marcada diferencia en el
desempeño de estudiantes, especialmente asociada a las distintas dotaciones de capital
sociocultural, podría explicar esta realidad. Es un argumento al que se recurre a menudo
en el debate educativo. El Gráfico 3 le resta soporte a esta hipótesis.
Gráfico 3
Rendimiento en prueba PISA y capital cultural de los hogares6
600
550
500
450
400
350
300
250
-3,5 -3 -2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2
Índice de estatus cultural, social y económico (desviación estándar)
Chile Argentina Hong Kong Tailandia España Irlanda Rep. Checa Alemania
Es evidente que en cada país los resultados educativos están influidos positivamente
por el capital cultural de los estudiantes7. En este caso, ese capital ha sido medido a través
en su totalidad.
7 La misma regularidad se observó para los demás países participantes en PISA.
Gráfico 4
Proporción de la varianza entre estudiantes que es explicada por
la varianza entre establecimientos
Hungría 67,2
Austria 60,0
Alemania 59,8
Chile 56,7
Rep. Checa 53,4
México 53,4
Argentina 51,2
Hong Kong 48,3
Japón 45,4
Corea 37,4
Tailandia 30,9
España 20,7
Australia 18,8
Dinamarca 18,6
Irlanda 17,8
Nueva Zelandia 16,2
0 10 20 30 40 50 60 70 80
El segundo factor que abona en contra de la tesis es que ella descansa, fundamental-
mente, en la idea de que existen efectos compañeros importantes al interior de las salas
de clase que pueden elevar el desempeño de algunos estudiantes, especialmente aquellos
de menos nivel socioeconómico o de menores habilidades académicas. Esta creencia,
fuertemente arraigada en educadores, no parece tener el respaldo que tradicionalmente
se le ha atribuido. Sin desconocer que hay evidencia que soporta la existencia de este
efecto, estudios recientes que controlan por la no aleatoriedad envuelta en la selección
de establecimientos, salas de clases y profesores apuntan a que este es inexistente o a lo
más muy modesto. Son ejemplos de esta literatura los trabajos de Cullen, Jacob y Levitt
(2003), Angrist y Lang (2004), Hoxby y Weingarth (2005), Burke y Saas (2006) y Vigdor
y Nechyba (2007)12. En una dirección análoga Waldinger (2006) utilizando tres bases de
datos distintas (PIRLS, PISA y TIMSS) llega a la conclusión de que países que separan
a sus estudiantes de acuerdo a habilidades logran que pese menos el capital cultural de
los padres, contribuyendo a aumentar equidad y elevando su desempeño general.
Apelar, entonces, a una falta de integración para explicar la brecha no parece
convincente. Ésta puede tener otros beneficios, pero no necesariamente ellos están en
el terreno del desempeño educativo. Dicho esto no cabe duda que la forma en que se
ha ido definiendo el financiamiento para la educación en Chile hace que el gasto por
estudiante y su capital cultural estén positivamente correlacionados, dificultando seria-
mente las posibilidades de revertir las desigualdades iniciales. Sobre esto haremos un
planteamiento más adelante. Si a ello se suma la insuficiente cobertura en educación
preescolar y la incierta calidad de estos programas, tal como discutíamos más arriba,
se requiere redoblar aún más los esfuerzos para mejorar calidad y equidad.
En Chile también ha faltado reflexión sobre la organización de nuestro sistema
educativo. Los liceos públicos selectivos fueron en su momento un pilar del sistema
educativo, pero salvo unas pocas excepciones localizadas en la capital, estos han perdido
presencia restándole fuerza a la educación pública. Los argumentos para desalentarlos
no son, a la luz de evidencia reciente para Inglaterra que en su momento los suprimió,
convincentes. Estos liceos pueden ser un vehículo importante de movilidad social y
equidad que no parece razonable descartar sin mayor análisis. Es más, creemos que esa
evidencia sugiere que hay buenas razones para fortalecer los liceos públicos selectivos.
La educación técnica profesional también requiere mayor reflexión. Aunque se han
hecho esfuerzos para dotarla de una estructura coherente, reduciendo su extensión y
acotado las disciplinas, sigue siendo una modalidad que no tiene un objetivo preciso.
Su comportamiento ha sido muy errático en el tiempo. En 1981 era un 30 por ciento y
descendió hasta un 17 por ciento de la matrícula en 1987. Hasta ese entonces el valor de
la subvención de esta modalidad estuvo por debajo de la correspondiente a la educación
científico-humanista. A partir de ese año esta situación cambió, fijándose la subvención
de esta última modalidad por debajo de la técnico-profesional. Ésta comenzó nueva-
mente a crecer para empinarse hasta un 45 por ciento en 1998 para luego comenzar a
descender y situarse en el 38 por ciento actual13. Un camino razonable para nuestro país,
habida cuenta de que la educación dual no parece tener un futuro muy promisorio, es
articular mejor la educación secundaria con la superior de carácter técnico-profesional.
Esta última, de hecho, está desplazándose rápidamente al sector servicios, donde parece
concentrarse el futuro productivo de nuestro país sin que algo similar, salvo contadas
excepciones, se observe en la media. Esta es una dimensión que requiere un análisis en
su propio mérito que no analizaremos y que dejamos apenas enunciado.
13 Cabe hacer notar que los cambios curriculares comenzaron a ponerse en efecto el año 1999 y ello
puede haber alterado el equilibrio entre ambas modalidades, sobre todo teniendo en consideración
que los dos primeros años de media pasaron a ser comunes.
14 Para una revisión sobre exigencias para profesores y sus efectos sobre rendimiento escolar puede
verse Hanushek y Rivkin (2006), “Teacher Quality” en Hanushek y Welch, eds., Handbook of the
Economics of Education, North Holland: Elsevier.
Gráfico 5
Rendimientos en el SIMCE 2006
A. Lenguaje
SIMCE 2006 Cuarto Básico Lenguaje SIMCE 2006 Cuarto Básico Lenguaje
Establecimientos Particulares Subvencionados Urbanos Establecimientos Municipales Urbanos
Lenguaje
Lenguaje
B. Matemáticas
SIMCE 2006 Cuarto Básico Matemáticas SIMCE 2006 Cuarto Básico Matemáticas
Establecimientos Particulares Subvencionados Urbanos Establecimientos Municipales Urbanos
Matemáticas
Matemáticas
posibilidad no se puede descartar del todo15. Las conclusiones de éstos, sin embargo,
son indirectas y se basan, por ejemplo, en reportes de los padres sobre si sus hijos
15 Por ejemplo, de acuerdo con Parry (1997) el 15% de las escuelas municipales y el 63% de las
escuelas privadas subsidiadas en Santiago seleccionarían a sus estudiantes. Más recientemente,
Elacqua y Fábrega (2004) sugieren que el 24% de las escuelas municipales y el 60% de las privadas
pueden estar seleccionando a sus estudiantes.
tuvieron que rendir exámenes o completar formularios. Esto contrasta, por ejemplo,
con la evidencia recogida por la encuesta CEP de junio-julio de 2006 en la cual un 94
por ciento de los padres declara tener sus hijos en los establecimientos originalmente
seleccionados. Este dato parece ser, además, consistente con la evidencia de que la gran
mayoría de los establecimientos tienen dificultades para llenar sus vacantes. Por otra
parte, evidencia más dura, como la que proviene del informe PISA o la que arrojan las
brechas P75-P25 o desviación estándar de rendimiento de los estudiantes al interior
de los distintos establecimientos, no sugiere que estemos en presencia de una marcada
selección por habilidades.
En este contexto cabe preguntarse si institucionalmente el país está en condicio-
nes de afectar la dispersión de rendimiento de establecimientos que atienden a niños y
niñas parecidas. Pero antes parece útil intentar dilucidar si este comportamiento tiene
alguna regularidad porque si de un año a otro los rendimientos se modifican sustan-
cialmente de un establecimiento a otro es difícil diseñar instituciones que puedan lidiar
con esa irregularidad. El Gráfico 6 nos ayuda a avanzar en una mejor identificación de
la situación.
Gráfico 6
SIMCE de lenguaje 4º Básico: Región Metropolitana
Cuadro 1
Rendimientos de establecimientos que entran y salen:
Región Metropolitana
Es muy difícil imaginar desde un inicio las instituciones que son necesarias para avanzar
en la calidad de la educación. Por eso, surgen nuevas o las antiguas van evolucionando
para hacerse cargo de desafíos como este. Como hacíamos ver, hace poco las instituciones
que hemos construido en educación no son capaces de asegurar una calidad razonable.
Sabemos que no sólo es un problema de financiamiento o de insuficiente provisión
16 Debe notarse que las clasificaciones socioeconómicas difieren levemente entre mediciones, pero
no creemos que ello afecte mayormente la comparación.
privada o pública de educación. Son muchas nuestras carencias, pero es evidente que una
fundamental es la ausencia de un marco institucional que estime a los establecimientos
educativos a mejorar sus desempeños.
Hoy día descansamos fundamentalmente en la elección de los padres. Ello es un
apoyo importante, pero es insuficiente por diversas razones. No siempre privilegian
la calidad académica. Que así lo hagan es legítimo, pero hay que velar por estándares
mínimos para igualar las oportunidades de los niños. En otros casos sus posibilidades
efectivas de elegir son muy escasas. También, porque la información sobre el desempeño
de los establecimientos a los que envían a sus hijos les llega de manera muy dispersa o
es difícil de interpretar. Una forma de respaldar a los padres y resguardar los intereses
de los niños es avanzar hacia un sistema de aseguramiento de la calidad. Una dimen-
sión de este sistema es perfeccionar continuamente la información asegurándose que
los padres entiendan la verdadera situación en la que se encuentran, desde el punto de
vista de la calidad, los establecimientos a los que envían a sus hijos.
Un objetivo complementario tanto o más importante, al igual que en los países
en los que existen estos sistemas, es instalar en los establecimientos, a través de super-
visiones bien pensadas, una cultura organizacional orientada a la calidad. No se trata
de que los responsables de esa supervisión se involucren en la gestión de los estable-
cimientos, los inunden de procedimientos burocráticos o exijan detalladas cuentas por
cada peso que invierten, sino que realizar una supervisión o inspección que, a través de
un juicio experto y profesional, prepare un informe público que evalúe la marcha del
establecimiento y, en particular, revise si su gestión es coherente con el logro de una
educación de calidad.
Estos procesos de aseguramiento de la calidad descansan en una autoevaluación
y en el principio de que no es prioritario inspeccionar a los establecimientos de buen
desempeño. Aspiran a crear una cultura en los establecimientos en la que sus prácticas
estén constantemente sujetas a evaluación con el propósito de asegurar una educación
de calidad. Las inspecciones buscan precisamente reforzar las habilidades de los esta-
blecimientos para autoevaluarse y facilitar los esfuerzos de mejoramiento de la calidad
de la educación. Se trata, entonces, de apuntar a que se analice cómo la administración
de los docentes, de las políticas y estrategias de la escuela, liceo o colegio y el uso de
los recursos están impactando en las actividades que se desarrollan en la institución, la
manera en que los profesores realizan sus clases y en los aprendizajes de los estudian-
tes. Sólo así se podrá comenzar a responder si el establecimiento está haciendo todo lo
posible para alcanzar una educación de calidad.
En esta labor, como es evidente, no se lesiona la autonomía de los establecimientos
ni se cuestionan sus proyectos educativos, sino que permite que los establecimientos
tomen conciencia de cómo están desarrollando su gestión y las falencias que ella puede
presentar. La evaluación respecto del uso de los recursos se hace en este contexto ge-
neral, pero no se exigen rendiciones de cuenta detalladas que desvíen el foco del logro
de una educación de calidad17. No puede dejar de mencionarse que el proyecto de su-
perintendencia enviado al Congreso está muy lejos de avanzar en esta dirección. Hay
muy poco en él que recoja la experiencia comparada en aseguramiento de la calidad.
Es más, parece desconocer totalmente esa experiencia.
En cambio, se privilegia una detallada rendición de cuentas que desviará la aten-
ción desde la gestión pedagógica hacia una financiera. No es que ésta no deba existir
pero los estándares exigidos en esta dimensión están totalmente sobredimensionados.
Y en el proceso de satisfacerlos no hay nada que garantice que al mismo tiempo se está
avanzando hacia una educación de calidad. No se trata de impedir el fortalecimiento de
las capacidades del Estado para monitorear los establecimientos educativos sino sólo de
dirigir de manera adecuada su foco. Hay muy poco en el proyecto, siendo generosos en
la afirmación, que permita detonar un proceso de mejoramiento de la calidad como si
ofrece la oportunidad un modelo como el que hemos sugerido más arriba.
Por supuesto, este último es compatible con la revocación del reconocimiento
oficial si después de un número razonable de inspecciones se constata que no se logra
orientar un establecimiento hacia el logro de una educación de calidad. La preferencia
por sistemas de aseguramiento de la calidad como el resumido antes no es arbitraria,
sino que descansa en la evidencia que surge de la literatura sobre escuelas efectivas.
Ésta demuestra que un buen desempeño no es casualidad, sino que el resultado de
características de los directivos, de las políticas y estrategias desarrolladas por cada
establecimiento. Son estas prácticas las que se pueden estimular a través de estos sis-
temas respetando el hecho, como demuestra la literatura de escuelas efectivas, que no
existe una única manera de llevar adelante una experiencia educativa significativa ni un
modelo único de organización de las actividades pedagógicas18.
Estos sistemas de aseguramiento de la calidad tienen que ir acompañados de la
definición de estándares de calidad que aborden los aprendizajes y las competencias que
se espera que los establecimientos desarrollen en sus estudiantes. En caso contrario, un
sistema de aseguramiento puede caer en discrecionalidades. Con todo, su puesta en marcha
tiene la ventaja de no exigir una definición acabada de los mismos. Parece razonable
iniciar esta labor con criterios generales de logro en el SIMCE, muy en línea con lo que
17 Una descripción más detallada de cómo podría funcionar un sistema de aseguramiento de la ca-
lidad se encuentra en Brunner (2007). Planteamientos que apuntan en la misma dirección hizo el
Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (2006). El aporte de JUNJI (2005),
antes citado, realizado para jardines infantiles, se inscribe en esta misma línea y con las obvias
diferencias pertenece, conceptualmente, a esta “familia” de iniciativas.
18 Sobre escuelas efectivas véase, por ejemplo, Belleï et al. (2003).
establece en esta materia específica el proyecto de ley de subvención preferencial. Por sus
características, un sistema de aseguramiento de la calidad es naturalmente más amplio
que los lineamientos que se pueden definir a partir de una prueba como el SIMCE, pero
si ellos no se satisfacen es muy difícil asegurar una educación de calidad.
19 Entre estos estudios se encuentran Mizala y Romaguera (2001) y Sapelli y Vial (2002). McEwan
(2001) encuentra que esta conclusión es cierta solo para los establecimientos católicos subvencio-
nados, mientras que no habría diferencias entre establecimientos municipales y los particulares
subvencionados no religiosos. Una discusión y análisis sobre la evidencia y su interpretación puede
encontrarse en Sapelli (2003).
20 De hecho, ésta es la tesis de Hsieh y Urquiola (2003) para explicar los resultados observados en
el país. Sin embargo, este estudio no considera que la apertura de los colegios particulares sub-
vencionados no es independiente del desempeño de los establecimientos públicos de las zonas en
que los primeros deciden instalarse.
Gráfico 7
Dispar relación de alumnos por profesor en municipios: 2005
Los resultados financieros no son los únicos afectados por la dispar gestión de
los municipios. También lo son los desempeños educativos. Las diferencias entre mu-
nicipios en el SIMCE son significativas aun después de controlar por la composición
socioeconómica del estudiantado, el gasto por alumno y las restricciones impuestas
por el estatuto docente. Éstas pueden alcanzar a casi dos veces la desviación estándar
del instrumento señalado.21 Las diferencias, como hacíamos notar en el Gráfico 5, no
son solo entre establecimientos municipales sino que entre municipios. El estatuto
docente, entonces, ayuda a explicar sólo parcialmente el insuficiente desempeño de
los establecimientos. A partir de esta dispar realidad es muy difícil concluir que la
municipalización de la educación ha fracasado. En algunos casos hay buenos resultados
y como sugieren Paredes y Paredes (2007) estos no dependen, como habitualmente
se argumenta, del tamaño de la comuna22. Ello no significa que no se puedan abrir
espacios para concretar nuevas formas de gestión descentralizada en educación que, sin
desconocer la responsabilidad última de los alcaldes en la gestión, permitan mejores
gestiones. En este sentido permitir la creación de corporaciones públicas de giro único
que reúnan los establecimientos de una o más comunas con un directorio integrado
por alcaldes y representantes de la comunidad que supervisa un director ejecutivo,
nombrado por un sistema como el la alta dirección pública, es un camino que puede
explorarse. Hay que recordar, en todo caso, que cada establecimiento estaría sujeto
al sistema de aseguramiento de la calidad y, por tanto, obligaría al municipio a una
organización alternativa a rendir cuentas por su desempeño. Por supuesto, una vez que
hay apertura a una administración distinta de los establecimientos públicos se pueden
probar con formas alternativas a las aquí propuestas. No es necesario privilegiar una
en particular, sino que se puede “experimentar” con diversas opciones, de modo de
evaluar cuál de ellas produce mejores resultados. Sin embargo, un aspecto es crucial.
Deben ser organizaciones suficientemente descentralizadas que permitan una adecuada
separación entre el nivel de las políticas y control de la gestión propiamente tal. La
alternativa de corporaciones regionales en un país unitario como el nuestro no satisface
adecuadamente esta necesaria separación de funciones.
Es indudable que los logros de aprendizajes y los desarrollos de las capacidades, habi-
lidades y destrezas necesarias para interrelacionarse en el mundo actual se concretarán
finalmente en la sala de clases. Los docentes son en ese lugar los grandes actores.
Es importante que sus incentivos estén orientados a lograr esos objetivos, pero también
tienen que estar dotados de las competencias para poder perseguirlos. Sobre este último
punto se ha vuelto un “lugar común” sostener que las universidades no han estado a la
altura de los desafíos que supone la formación inicial de los docentes, pero no por eso
ello está alejado de la realidad. Aunque ha habido avances, aún se está lejos de tener una
formación adecuada. La preparación en contenidos es insuficiente, no hay formación de
las capacidades para la enseñanza de lectura en los primeros cursos y el desarrollo de
habilidades de escritura, las discusiones en los programas de pedagogía son muy teóricos
sin referencia a experiencias pedagógicas concretas, falta integración de departamentos
al interior de las facultades y no hay oportunidades de practicar y desarrollar pedagogías
apropiadas, entre otros factores23. A este listado parece conveniente agregar la falta de
preparación para manejar clases con niños y jóvenes de distintas habilidades e insufi-
ciente capacidad para planificar clases. La acreditación obligatoria de los programas
de pedagogía, acordada en el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación
superior aprobado hace dos años, puede contribuir a avanzar hacia una mejor formación
inicial, pero probablemente se requieren iniciativas adicionales que garanticen que el
ingreso y la permanencia en la profesión docente satisfagan estándares mínimos para
desempeñarse en la sala de clases.
A las falencias en formación inicial debe agregarse que el desarrollo profesional
continuo tampoco está orientado con claridad a la mejora de las competencias docentes
y, en particular, a remediar los vacíos heredados de la primera formación o a enfrentar
los nuevos desafíos que surgen durante la vida profesional del docente. El perfeccio-
namiento parece formar más bien parte de una estructura de remuneraciones, cada vez
más compleja, donde la acreditación de los cursos, que realiza el CPEIP, no garantiza
realmente calidad. No es tampoco su objetivo, de ahí que la realización de estos cursos
rara vez signifique un beneficio para el niño o joven que interactúa en la sala de clases
con el docente capacitado. La formación continua tiene que responder a una necesidad
evidente de un establecimiento para satisfacer los requerimientos que le impone un sis-
tema de aseguramiento de la calidad exigente. Por tanto, debe tener un sentido preciso
orientado a lograr una educación de calidad.
Esta reflexión nos permite volver al inicio de esta subsección cuando argumentá-
bamos que el profesor tiene que tener su foco en el aprendizaje de sus estudiantes. El
marco que regula actualmente las condiciones de trabajo y salariales de los profesores
está lejos de orientar a los docentes en esa dirección. Este está muy marcado por el
estatuto docente de 1991 y en parte debe entenderse como la respuesta a un retroceso
significativo de las condiciones laborales de los profesores durante la década de los 8024.
Pero en los tiempos actuales requiere modificaciones sustanciales. Hay creciente con-
senso que el estatuto debe ajustarse a las exigencias que enfrenta nuestra educación,
aunque los énfasis y direcciones del ajuste están lejos de acordarse25.
Pensamos que en su estado actual privilegia en exceso la estabilidad de los docen-
tes por sobre los intereses de los establecimientos y, sobre todo, de los estudiantes. Por
ejemplo, el artículo 72 del estatuto docente es completamente inefectivo para remover
a los profesores que incumplen su labor profesional. En la misma dirección el orden de
prelación establecido para terminar las relaciones laborales en caso de ajuste de la planta
a la realidad de la matrícula comunal. El acuerdo del año pasado entre las autoridades
educativas y el Colegio de Profesores para permitir que se incorpore a los profesores
en edad de jubilar en el primer lugar de ese orden es un avance importante. Con todo,
ello no debería ser un obstáculo para permitir la remoción de profesores incumplidores
porque su permanencia daña el clima en los establecimientos, la motivación de los
buenos profesores y la gestión pedagógica, entre otros aspectos.
El estatuto, además, es “ciego” a las particularidades de cada realidad educativa
con las consiguientes dificultades para la gestión. Así, por ejemplo, la definición de los
salarios, a través de normas generales y que no pueden ser enmendadas por los equipos
directivos, no permite dar cuenta de las necesidades de los distintos planteles y la escasez
relativa de profesionales de la educación en distintos lugares del país o de las alternativas
profesionales que tienen algunas especialidades pedagógicas. La estructura salarial que
se observa en el cuerpo docente no parece guardar mucha relación con la que se observa
en otras actividades profesionales. Se van, entonces, elevado las dificultades de gestionar
las escuelas, que se hacen aún más relevantes si se considera la poca injerencia que
tiene el equipo directivo del establecimiento en la evaluación docente. Estos esquemas
labores rígidos al crear trabajadores “protegidos” incentivan mecanismos alternativos
de contratación. Es lo que sucede, por ejemplo, con los profesores a contrata que no
sólo carecen de las mismas condiciones laborales de los profesores que están regidos
por el estatuto, sino que su situación tiende a ser más precaria que los trabajadores que
se rigen por la legislación laboral común.
Por supuesto, una gran mayoría de países tienen estatutos especiales para sus pro-
fesores que tienen que ver con su gran capacidad de organización y movilización, pero
afectan en mayor proporción los salarios de los docentes y aunque hay restricciones
importantes para el despido esta posibilidad no se suprime del todo. Es particularmente
difícil en los países que consideran al profesor como un servidor público de carrera,
pero son pocos los países donde ésta es la naturaleza contractual: Alemania, Austria,
25 Basta revisar el capítulo sobre docentes contenido en el informe final del Consejo Asesor Presidencial
para la Calidad de la Educación.
España, Francia, Grecia, Polonia y Portugal se acercarían a esta categoría, pero en los
demás países desarrollados hay esquemas más flexibles. Incluso en Austria, Francia
y Polonia, a pesar del estatus especial, habría posibilidades de terminar contratos si
hay demostración de incompetencia o incumplimiento. En Alemania y España estas
posibilidades no son evidentes y generan mucho debate26.
En Chile el financiamiento por estudiante hace que las normas del estatuto tengan
una rigidez adicional. En el caso europeo la planilla salarial es típicamente financiada
directamente por el gobierno central o federal y, por tanto, las finanzas de los sostenedores
locales no son afectadas cuando se producen negociaciones centralizadas. En nuestro
caso se producen crecientes divorcios entre las demandas financieras del estatuto y el
financiamiento efectivo que el Estado otorga a los establecimientos municipales, sobre
todo porque las características del profesorado en cada uno de los municipios pueden
diferir marcadamente. La estructura salarial en el sector municipal se ha vuelto extraor-
dinariamente compleja, producto de las diversas asignaciones que se han ido creando e
incorporando, las que, en muchos casos, no tienen mayor justificación, recompensándose
desempeños o perfeccionamientos que no tienen un impacto cierto sobre la calidad
de la educación ofrecida y que significan costos adicionales para los municipios que
no necesariamente tienen una contrapartida en el monto de la subvención que intenta,
apenas aproximadamente, dar cuenta de una realidad “promedio”.
Parece necesario, entonces, introducir cambios al régimen laboral de los docentes,
asegurando algún grado mayor de libertad para los sostenedores públicos de educación.
Dos requisitos parecen esenciales. En primer lugar, que puedan “protegerse” de nego-
ciaciones centralizadas. Para ello es indispensable que éstas no consuman todos los
recursos de la subvención y contemplen aspectos muy generales y básicos. Por cierto,
como no se pueden cambiar las condiciones ya pactadas, criterios de estas características
deben definirse para aumentos salariales futuros. En un esquema de estas características
las negociaciones salariales con los profesores se realizan en el nivel local y, eventual-
mente, en el establecimiento en cuestión. Un temor característico de un ambiente más
desregulado es que ello distraiga los recursos hacia otras áreas más “vistosas” de la
educación y ponga en riesgo los salarios de los profesores, decisiones que afectarían
el crecimiento de los salarios y la capacidad, entonces, para atraer y retener profesores
efectivos. Se argumenta, además, que basta con que algunos pocos establecimientos
o municipios sigan este camino para producir una externalidad que afectaría a todo el
sistema educativo.
En un sistema educativo en el que se monitorea el cumplimiento de una educación
de calidad, a través de instituciones especialmente preocupadas de este objetivo, es
difícil pensar que se creen incentivos para descuidar la situación de los docentes. Pero
esos temores se pueden alivianar si, además, los aumentos en recursos públicos van
acompañados de cláusulas que exigen destinar una proporción definida de esos nuevos
recursos a aumentar remuneraciones. Por cierto, para no limitar la gestión pedagógica
las disposiciones señaladas no deberían definir la distribución de esos recursos entre
los profesores.
Parece razonable, además, que la evaluación de los profesores ocurra descentraliza-
damente y, en especial, que el artículo 72 del actual estatuto docente se pueda expandir
para cesar a los profesores incumplidores cada vez que sea necesario. Por cierto, pueden
tomarse resguardos frente a los temores de discriminación o despido arbitrario que ex-
presan los profesores en estas circunstancias. La necesidad de pagar indemnizaciones
desalienta los comportamientos arbitrarios, especialmente si los establecimientos están
sometidos a un régimen de aseguramiento de la calidad. Pero, además, no hay razones
para que no se puedan diseñar sistemas transparentes de evaluación docente en el nivel
local como de hecho ocurre en varios países, entre otros, Australia, Bélgica o algunos
estados alemanes27. Estos sistemas locales podrían ser validados por el sistema de
aseguramiento de la calidad. Además, se puede limitar la proporción de docentes que
se puede despedir cada año. La necesidad de permitir mayores grados de libertad en
la terminación de los contratos obedece a que una buena gestión, una elevada moral
de los establecimientos y una internalización de las responsabilidades educativas son
imposibles si los sostenedores no pueden sancionar profesionales incumplidores como
ocurre en todas las actividades humanas.
Estas transformaciones se pueden hacer gradualmente. Es muy probable, sin embargo,
que políticamente no sea posible un reemplazo completo. Es muy probable que el marco
que regula las condiciones laborales de los profesores evolucione hacia el concepto de
carrera docente. El riesgo de “gatopardismo” estará ciertamente presente. Un esquema
desregulado, en cambio, tiene enormes virtudes. Desde luego, es fácil de compatibilizar
con un sistema de financiamiento por estudiante como el que está presente en Chile y
que tiene importantes virtudes. Además, en un contexto donde hay aseguramiento de la
calidad y obligación de rendir cuentas sobre los desempeños educativos existe la posi-
bilidad real de que se alcancen de una forma más descentralizada los mismos objetivos
a los que aspira una carrera docente bien diseñada. Esto es independiente de intereses
particulares como los de los gremios de profesores. Por supuesto, en ausencia de esas
dimensiones un sistema descentralizado de remuneraciones puede distorsionarse. Por
eso que tener las instituciones mencionadas en funcionamiento es indispensable para
avanzar hacia ese sistema descentralizado de remuneraciones.
Para generar más consensos quizás es imprescindible acompañar ese sistema más
descentralizado de remuneraciones con algunos ingredientes de una carrera docente.
Desde luego, un compromiso de largo plazo para asegurar a los profesores salarios que
atraigan a las generaciones más jóvenes a la profesión docente, que en proporciones
demasiado significativas, privilegian otras disciplinas e inviten a los buenos docentes ac-
tuales a mantenerse en la profesión. Las definiciones salariales deben reconocer la escasez
relativa en algunas disciplinas de la enseñanza por sobre otras y deben ir acompañadas
de un reconocimiento de que es necesaria una mayor dispersión en los salarios entre
profesores para asegurar la retención de profesores efectivos. En el mismo sentido, los
umbrales salariales máximos deben subir, respecto de la situación actual, para aumentar
los incentivos a permanecer en la carrera docente. No es adecuado que esos umbrales
se alcancen solo con el paso del tiempo, sino que deben ser fruto de las capacidades
pedagógicas o directivas demostradas en el ejercicio de la profesión. Esto significa que
los salarios tienen que estar más vinculados al desempeño que a la antigüedad.
Por supuesto, avanzar en esta dirección sólo tiene sentido si los sostenedores y los
equipos directivos responsables de cada establecimiento público tienen mayor injerencia
en la evaluación de los docentes y, por lo tanto, en la determinación de sus salarios. Sin
embargo, esta evaluación debe ser transparente y sus procedimientos aprobados, como
señalábamos anteriormente, por la agencia encargada del régimen de aseguramiento de
la calidad. Las evaluaciones deben dar origen, en la mayoría de los casos, a un proceso
formativo y sólo en contadas excepciones generar la terminación de los contratos.
La posibilidad de formación continua debe estar siempre presente, pero ella
permitirá mayores remuneraciones siempre que signifiquen un impacto positivo sobre
competencias pedagógicas. La carrera docente podrá privilegiar el desempeño en esta-
blecimientos cuyos niños se encuentren entre los más desaventajados del país. En caso
de que se trate de un profesor claramente efectivo el premio por desempeñarse en esos
establecimientos podría ser aún más elevado.
Los profesores que, de manera reiterada, no tengan los méritos para ascender en la
carrera docente deberán abandonar definitivamente esta profesión. En el mismo sentido,
las personas que ingresen a esta carrera podrán tener un período de prueba. Sólo una
vez que lo superen podrán ser considerados titulares. Esta iniciativa puede y, quizás,
debería ser acompañada con exámenes de habilitación para la profesión docente. Estos
tienen la virtud de enviar una señal clara a las universidades de cómo están egresando
sus estudiantes de pedagogía y qué es lo que se espera de ellas. Se logra así que las
universidades, algo que hasta ahora han hecho muy parcialmente, sean más sensibles
a las demandas educacionales actuales28. Estos sistemas de certificación docente
28 El informe de Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación contiene una propuesta
al respecto cuya aplicación es interesante de evaluar y debatir.
Por cierto, toda reforma institucional supone modificar la estructura del Ministerio de
Educación. Desde luego, crear un sistema de aseguramiento de la calidad, que esti-
mamos debería tener un carácter muy independiente, supone una transformación muy
significativa. Tomaría tiempo entrar en detalles demasiado específicos, pero hay tres
áreas que parece significativo enfatizar y que actualmente no están representadas o si lo
están su presencia es muy débil. Por supuesto, partiendo de la base de que el Ministerio
es el encargado de las normas que regulan al sector y de diseñar y llevar adelante las
políticas educativas. El principal gasto del Ministerio es la subvención escolar. Es, por
tanto, el primer instrumento con el que cuenta la autoridad para moldear el proceso
educativo. Sin embargo, nada se hace en el Ministerio para investigar su diseño óptimo
32 Un buen punto de partida para iniciar esta discusión se puede encontrar en Cox (2007).
33 De hecho, en el proyecto que crea la superintendencia la evaluación del SIMCE se aloja en esta
nueva institución.
34 El proyecto de Ley General de Educación lo reemplaza por el Consejo Nacional de Educación.
Una tercera unidad que es indispensable, sobre todo en presencia de una agencia
aseguradora de la calidad, es una de apoyo a los establecimientos para que puedan abor-
dar las recomendaciones de dicha agencia. Estas pueden involucrar apoyos transitorios
de recursos para contratar, por ejemplo, asesores pedagógicos o terminar el contrato de
profesores incumplidores que signifiquen desembolsos de recursos. La asignación de
dineros para estos propósitos a través de fondos concursables debería ser administrada
por una institución de esta naturaleza. También debería responsabilizarse de gestionar
y apoyar la reubicación de estudiantes cuando las autoridades políticas, siguiendo el
consejo de la instancia aseguradora de la calidad, cierren establecimientos educativos
o revoquen su reconocimiento.
Hay dos oficinas adicionales que el Ministerio de Educación debería considerar con
detención para definir de la mejor forma posible políticas y responsabilidades. Por una
parte, está la educación rural. Por otra, la educación de adultos que en el mediano y largo
plazo debería ir evolucionando hacia programas de educación continua. Ambas tareas
están radicadas en el Ministerio, pero están lejos de comprender una institucionalidad
adecuada. La educación rural ha ido perdiendo peso como resultado de la migración
campo-ciudad, pero aún nos acompañará por un buen tiempo. En muchas ocasiones la
institucionalidad diseñada y las políticas aplicadas no se adaptan suficientemente bien
a la realidad rural. Esta tarea tiene que estar en manos de una oficina especializada. En
materia de educación continua debe diseñarse una estrategia que aborde los desafíos
que impone la rápida depreciación que sufren los conocimientos y las destrezas que
entrega la educación escolar. Esto supone una mejor coordinación con los programas
de capacitación e iniciativas como Chile Califica.
y no sólo gastar más. Respecto de esto último, sin embargo, no debemos olvidar el
gráfico siguiente como referencia de un insuficiente gasto.
Ahora esto también sugiere que la insuficiencia de gasto es acotada: los países
promedios de la OECD gastan en promedio un 37 por ciento más, respecto de su ingreso
per cápita, que nuestro país. El reajuste de 15 por ciento para la subvención anuncia-
do el pasado 21 de mayo ayuda a reducir la brecha, pero aún falta para repararla. Por
supuesto, el gasto por estudiante depende también de la realidad socioeconómica del
país. La fuerte desigualdad del país hace pensar que alcanzar un gasto por estudiante
equivalente al 26 por ciento de nuestro ingreso per cápita puede ser sólo un piso mínimo.
Es una materia que requiere mayor análisis, pero no se puede olvidar que la evidencia
disponible sugiere que los resultados educativos dependen del capital cultural y social
de los estudiantes. Por ello, el logro de una calidad educativa mínima para todos exige
un esfuerzo económico desigual. Mientras menor el capital cultural y social del estu-
diante mayor es el gasto requerido. Como en nuestro país dicho capital, al igual que
los ingresos, está muy desigualmente distribuido, es razonable pensar que la inversión
requerida debe ser mayor que los países desarrollados que han sido históricamente
menos desiguales que Chile.
Gráfico 8
Gasto por estudiante en educación secundaria
como proporción del PIB per cápita
(Alrededor de 2004)
Francia
Dinamarca
España
Suecia
Estados Unidos
OECD
Reino Unido
México
Irlanda
Chile
Brasil
0 5 10 15 20 25 30 35
En nuestro país se permite, además, que los padres contribuyan con sus propios
recursos a los establecimientos particulares subvencionados. Se prohíbe que lo puedan
hacer en establecimientos municipales. Esto introduce una discriminación entre esta-
blecimientos, pero principalmente entre familias, al obligar a las que quieren contribuir
al establecimiento de sus hijos a optar por uno particular subvencionado antes que uno
municipal. Pero, además, produce inequidad en el gasto por estudiante, algo que debe
corregirse35. Por supuesto, ambas afirmaciones deben, en el margen, calificarse porque
los establecimientos municipales reciben a través del presupuesto nacional y de los
presupuestos municipales recursos adicionales a la subvención. Claro que los segundos
tampoco se distribuyen de manera especialmente equitativa. En cualquier caso el área
de los recursos debe ser objeto de una revisión mayor. Sobre todo, porque el financia-
miento compartido está, en general, correlacionado con la situación de ingresos de la
familia y, en particular, con su capital cultural. Se genera, entonces, un esquema en
el que, por diseño, el financiamiento por estudiante está inversamente correlacionado
con su capital cultural. Por cierto, son muchos los países en los que esta realidad está
presente, pero cabe preguntarse si no es posible diseñar un sistema alternativo que por
lo menos amortigüe esa correlación inversa.
La necesidad de un gasto por estudiante desigual sólo se ha internalizado en los
últimos años. Así, sólo desde el segundo semestre de 2005 se discute en el Congreso
un proyecto de ley para modificar esta situación. El proyecto contempla una subven-
ción preferencial adicional si se es vulnerable y, en un último anuncio del 21 de mayo
pasado, recursos adicionales para el establecimiento si este supera distintos umbrales
de vulnerabilidad. Estos umbrales se aplican a establecimientos con 15, 30, 45 y 60 por
ciento de alumnos vulnerables. Se presentan, entonces, varios casos. Si un estudiante
es vulnerable recibe la subvención preferencial y el establecimiento en el está matricu-
lado una subvención adicional, sólo si los acompaña un número suficiente de alumnos
vulnerables. Si no es vulnerable, aunque supere esta condición apenas en el margen,
recibe sólo la subvención básica y si está en un establecimiento con suficientes alumnos
vulnerables se puede beneficiar indirectamente a través de los recursos adicionales que
recibe el establecimiento. En caso contrario se queda sólo con la subvención regular. De
acuerdo a los valores que se discuten en el proyecto de subvención preferencial y los
que han trascendido en la prensa corresponderían al nuevo aporte por vulnerabilidad el
nuevo diseño se describe aproximadamente como el que se presenta en el Gráfico 9.
35 Cabe hacer notar que habitualmente se pone más peso en la segregación que produciría esta medida.
Sin embargo, ella no es evidente porque la decisión de cobrar financiamiento compartido y el monto
de cobro no es aleatoria, sino que depende del lugar en el que está ubicado el establecimiento. De
hecho, no hay evidencia de que la introducción del financiamiento compartido desde 1994 haya
producido mayor segregación que la que ya existía en ese entonces.
Gráfico 9
Diseño de la subvención de aprobarse proyectos
en su estado actual
(Establecimientos urbanos)
Gasto por alumno
78.730
59.550
56.767
54.887
36.887
0,93 NSE
extras por aquellos con subvención preferencial. Muchos de estos son establecimientos
municipales con estudiantes de familias que sin ser vulnerables son de ingresos bajos
o medios bajos.
Este problema ocurre porque el retiro de la subvención preferencial es total apenas
se supera el umbral de vulnerabilidad. El rediseño del sistema de subvenciones tiene que
ser más preciso integrando mejor el financiamiento público y privado. Por ejemplo, el
Gráfico 10 logra ese objetivo de mejor forma que el modelo que se está creando a partir
del proyecto de ley de subvención preferencial y los nuevos anuncios de recursos.
Gráfico 10
Un diseño de la subvención por estudiante alternativo
100000
90000
Gasto por alumno
Subvención efectiva
80000
70000
60000
50000 Nueva subvención
40000
Subvención actual
30000
20000
10000
0
0
1500
3000
4500
6000
7500
9000
10500
12000
13500
15000
16500
18000
19500
21000
22500
24000
25500
27000
28500
30000
31500
33000
34500
36000
37500
39000
40500
42000
43500
45000
46500
48000
49500
51000
52500
54000
Financiamiento compartido
En este esquema se define una subvención para alumnos más pobres de poco más
de 60 mil pesos39 y ella se comienza a retirar gradualmente a medida que aumenta el
nivel socioeconómico de la familia (o su financiamiento compartido potencial). La idea
del retiro gradual corrige la actual. En algunos casos el aporte de las familias es deter-
minado automáticamente por autoclasificación de las familias en un establecimiento,
pero en muchos casos es una asignación que deberá estar sujeta a comprobación de la
situación económica de las familias. Si ello no se hace existe el riesgo de que muchas
familias se autocalifiquen como vulnerables para obtener el subsidio mayor. Que los
39 Este es un valor equivalente al doble de la subvención actual. Su valor no es arbitrario, sino que
proviene de una estimación aproximada realizada en Beyer (2007).
5. Conclusiones
Se ha hecho en este artículo una rápida revisión a temas que son centrales en el debate
sobre educación, sobre todo teniendo en cuenta los desafíos de calidad que se le presen-
tan a nuestro sistema educacional. Se ha argumentado que éste carece de una suficiente
densidad institucional. Así, por ejemplo, no hay retroalimentación a las universidades
sobre su desempeño en la formación inicial de docentes. Tampoco hay un sistema de
aseguramiento de la calidad que apoye a los establecimientos educativos del país en
el logro de una educación de calidad y exija desempeños razonables. Las iniciativas
legislativas recientes sobre esta materia son inadecuadas y dirigen su foco hacia otros
aspectos que poco tienen que ver con calidad de la educación. Hay, por otra parte,
insuficiente análisis respecto del diseño del sistema de financiamiento, habida cuenta
de la abrumadora evidencia que señala que el desempeño educativo de los estudiantes
está positivamente correlacionado con su capital cultural. Esto sucede, en gran medida,
porque no hay instituciones ministeriales responsables de llevar adelante este análisis.
Se hacen ver las dificultades del sistema de financiamiento por estudiante que se está
diseñando con el proyecto de ley de subvención preferencial y los anuncios del pasado
21 de mayo. Se propone un diseño alternativo. Se argumenta también respecto del in-
suficiente financiamiento que afectaría a la educación chilena, aunque se sugiere que
se podrían tener mejores desempeños aun con las finanzas actuales.
Se enfatiza, entonces, la importancia de desarrollar nuevas instituciones y refor-
mular algunas de las existentes. Estas instituciones deberían tener responsabilidades
bien definidas y dar cuenta pública de su labor. La informalidad institucional actual
hace que las responsabilidades estén demasiado diluidas y que no existan separaciones
claras entre el diseño de las políticas y la ejecución de las mismas. Ésta tiene que estar
en manos de instituciones, oficinas u organizaciones suficientemente densas y cuyos
directivos son contratados a través del sistema de alta dirección pública de modo de
garantizar la separación entre diseño y ejecución de políticas, además de asegurar un
estado neutral que a través de una actuación transparente e informada permite una de-
liberación informada sobre el resultado de las políticas en aplicación y una evaluación
independiente de la gestión en el campo de la educación.
Se resuelve así la tensión a la que ha estado sometido nuestro sistema educativo
que no logra separar adecuadamente diseño de políticas y ejecución de las mismas, por
una parte, y autonomía y control de los establecimientos, por otra. Este es un proceso
que no es fácil de desarrollar, pero que sólo es posible de conseguir si hay instituciones
suficientemente estructuradas con objetivos precisos y son responsabilizadas de sus
actuaciones. En la base, entonces, tenemos establecimientos que deben ser autónomos
en su gestión, pero controlados diligentemente en su desempeño por instituciones es-
tatales altamente profesionalizadas. Por un lado, en el uso de sus recursos a través de
procedimientos simples y que deberían estar en manos de la misma organización que
canaliza los recursos. Por otro lado, en la evaluación de su desempeño, en particular en
su orientación a una educación de calidad. Por supuesto, éstas no son las únicas institu-
ciones estatales que juegan un rol en esta nueva estructura. El diseño del financiamiento
y su relación con los estándares exigidos, los apoyos externos a los establecimientos
educativos, los materiales escolares, el currículum, entre otros muchos factores, deben
ser administrados por instituciones públicas fuertes y altamente profesionalizadas.
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Manuel Riesco*
Resumen
Abstract
For the last thirty years, private schools have been promoted while the public system
was being dismantled. Such is the main cause explaining the educational system
crisis as a whole. Only when this distortion is superseded, will the State be able to
reconstruct the public system. Based upon what is currently available, the State should
allocate both human and material resources to guarantee that every citizen is provided
with a free, high quality education. Hence, the required professional, scientific and
technological competencies would also be available for the country. This seems to
be the most direct and effective way to lead Chile towards its full development; just
like last century when underdevelopment was overcome.
Key words: dismantlement, privatization, dictatorship, LOCE, reconstruction,
system, free public education
Durante los primeros meses del 2006 Chile fue estremecido por un millón de es-
tudiantes secundarios que salieron a las calles y “tomaron” sus establecimientos, en
la mayor manifestación social desde las protestas antidictatoriales de los años 80. Su
movilización tradicional de principios de cada año por los motivos más diversos esta vez
estalló espontáneamente en forma multitudinaria y en el curso de una semana abarcó el
conjunto del país. De modo asombrosamente general sus demandas se elevaron desde
un pase gratuito de locomoción hasta la derogación de la Ley Orgánica Constitucional
de Educación, LOCE. Dicha ley rige el esquema educacional privatizado, fue promul-
gada por Pinochet en su último día de gobierno y mantenía plena vigencia con algunos
cambios menores.
Los “pingüinos”, como se los apoda cariñosamente, recibieron muestras de
apoyo masivo. Todos los sectores políticos manifestaron su apoyo y el recién asumido
gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet reaccionó, asimismo, de forma positiva.
Significativamente, la Presidenta se apoyó en el movimiento estudiantil para proponer
un amplio plan de reforma del sistema educacional. Éste no había estado presente en su
programa de gobierno que apenas planteaba mejoras en la educación preescolar. Aparte
de recoger las demandas puntuales del movimiento, la Presidenta nominó un Consejo
Asesor para la Calidad de la Educación, al cual encargó la elaboración de alternativas
de reforma del sistema en su conjunto, sin restricciones de ninguna especie. Invitó a
conformar el mismo a 84 personas, representativas de un espectro muy amplio, desde
luego a todos los participantes en el movimiento, pero por primera vez desde inicios
de la transición no se excluyó a los sectores más críticos del modelo neoliberal. Sobre
la base de las sugerencias del informe, el gobierno ha presentado en marzo del 2007
un proyecto de ley en reemplazo de la LOCE. El mensaje presidencial del 21 de mayo
contiene importantes anuncios respecto del aumento de recursos para el sector y se
esperan nuevas propuestas gubernamentales relativas a la forma de financiamiento y
organización de los establecimientos públicos. Ha continuado trabajando asimismo una
comisión amplia que elabora propuestas relativas a la educación superior.
Han quedado de manifiesto una serie de consensos de gran importancia que hu-
biesen sido impensables pocos meses antes. Consignan la crisis del esquema actual y
la necesidad de sustituirlo por otro, también público-privado, pero que involucre más
regulación y mayores recursos del Estado, y que sea capaz de proveer educación de
calidad a toda la población, especialmente a los sectores de menores recursos. Ello
merece ser destacado.
Aunque insuficiente, el proyecto de ley general de educación constituye un paso
adelante, puesto que eleva el compromiso del Estado en cuanto a garantizar a todos
el derecho a una educación de calidad, y mejora en parte su capacidad de regular la
educación privada. Se proponen objetivos loables, principalmente asegurar la calidad
Cuadro 1
Chile, Matrículas, 1925-2005
Parvularia, Matrícula/
Total Sistema Población
Años Superior Media Básica Especial, Población
Educacional Total
adultos (%)
1925 592.953 6.307 48.684 537.962 4.086.000 15%
1950 907.703 10.793 86.680 810.230 6.082.000 15%
1960 1.459.313 26.016 229.347 1.176.309 27.641 7.614.000 19%
1974 3.039.210 143.966 455.517 2.332.659 107.068 10.189.000 30%
1981 2.960.395 118.669 554.749 2.139.319 147.658 11.325.000 26%
1982 2.938.601 119.462 565.745 2.092.597 160.797 11.492.991 26%
1990 3.281.342 245.408 719.819 1.991.178 324.937 13.099.513 25%
2005 4.432.578 653.119 1.029.366 2.227.777 522.316 16.267.278 27%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
Cuadro 2
Chile, Crecimiento Matrículas, 1925-2005.
Total Parvularia,
Población
Períodos Sistema Superior Media Básica Especial,
Total
Educacional adultos
1925-50 1,7% 2,2% 2,3% 1,7% 1,6%
1950-60 4,9% 9,2% 10,2% 3,8% 2,3%
1960-74 5,4% 13,0% 5,0% 5,0% 10,2% 2,1%
1974-82 –0,4% –2,3% 2,7% –1,3% 5,2% 1,5%
1982-90 1,4% 9,4% 3,1% –0,6% 9,2% 1,6%
90-2005 2,0% 6,7% 2,4% 0,8% 3,2% 1,5%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
Cuadro 3
Chile, Matrícula niños y jóvenes (no incluye educación
terciaria ni adultos) por Dependencia, 1981-2005
Particular
Años Total % Pública % %
subvencionada
1981 2.841.726 100 2.215.973 78,0 430.232 15,1
1990 2.973.752 98 1.717.928 57,8 963.212 32,4
2001 3.559.022 98 1.889.645 53,1 1.302.010 36,6
2005 3.652.227 98 1.766.116 48,4 1.577.452 43,2
Cuadro 4
Distribución por dependencia nuevas matrículas niños
y jóvenes, 1981-2005
Particular Particular
Años Total Pública Corporaciones
subvencionada pagada
1981-90 132.026 –498.045 532.980 39.821 57.270
90-2005 (#) 678.475 48.188 614.240 16.461 –414
90-2005 (%) 100% 7% 91% 2% 0%
Cuadro 5
Remuneraciones reales (corregidas por inflación), 1960-2005
Índice General de
Índice Remuneraciones Remuneración
Años Sueldos y Salarios
Magisterio (1971=100) Promedio Magisterio (*)
(1971=100)
1960 44,6% 42,1% 362.923
1971 100,0% 100,0% 862.520
1972 102,7% 112,9% 973.817
1975 49,9% 28,3% 244.222
1990 74,3% 28,0% 241.516
2000 107,1% 66,6% 574.361
2005 116,2% 73,8% 636.693
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Jornada 36.9 hrs., 20 años serv., 65% Ed. Bás-35%
Ed.Media. $ Dic. 2005 (Riesco 2007).
Cuadro 6
Variación remuneraciones reales, 1960-2005
Luego del brutal recorte efectuado por la dictadura, los gobiernos democráticos
hicieron un esfuerzo significativo por recuperar el gasto público en educación, que al
2005 superó los 2,3 billones de pesos, en moneda de ese año, lo cual equivale a cuadru-
plicar el reducido gasto de 1990. Sin embargo, todavía hoy, el gasto público es cerca de
la mitad de aquel que el país lograba hace tres décadas, expresado como proporción del
Producto Interno Bruto (PIB). Medido por alumno, solamente en básica ha superado
los niveles de entonces, mientras apenas los iguala en educación media, y no alcanza a
la mitad en las universidades (Cuadros 7 a 10 siguientes).
Cuadro 7
Gasto público en educación, 1970-2003
Cuadro 8
Variación gasto público en educación, 1970-2003
Básica/Especial/
Períodos Total Superior Media
Adultos
1970-72 23,3% 24,3% 19,9% 23,8%
1972-75 (*) –44,6% –41,4% –52,6% –43,1%
1975-90 1,1% 2,9% 2,3% 0,3%
90-2003 9,6% 7,5% 10,6% 9,8%
Cuadro 9
Gasto público por alumno, 1970-2003
Cuadro 10
Variación gasto público por alumno, 1970-2003
Cuadro 11
Financiamiento Público y Privado de la Educación, OCDE y Chile
Fuentes
Países Otras Subsidios al
Fuentes Privadas Gasto
seleccionados/ instituciones gasto privado
Públicas netas de Familias
OCDE privadas (menos)
subsidios
Noruega 98,4% 1,6% 1,6% 0,0%
Bélgica 94,2% 4,0% 4,9% –2,7% –1,8%
España 88,6% 10,9% 10,5% –0,1% –0,5%
México 81,3% 17,7% 18,5% –1,8% –1,0%
Estados Unidos 72,3% 27,7% 19,9% 7,8%
Corea 60,0% 39,1% 32,0% 6,2% –0,9%
OCDE promedio 88,0% 11,5% 9,3% 2,4% –0,5%
UE 19 promedio 92,0% 7,5% –0,5%
Chile 51,4% 48,1% 46,3% 1,2% –0,5%
De esta manera, si bien la suma del gasto público y privado alcanza en la actualidad
niveles comparables a los que representaba el gasto público hace tres décadas, como
proporción del PIB, la mitad es gasto privado que en su mayor parte se desembolsa para
pagar la educación de los segmentos de mayores ingresos de la población. Mientras tanto,
Cuadro 12
Financiamiento compartido
Ingresos pro-
Significación
yectados por
Subvenciones aproximada del
Estable- financiamiento
Instituciones Matrícula (2003, millones financiamiento
cimientos compartido
de pesos 2002) compartido (% de
(2005, millones
subvenciones)
de pesos)
Escuelas particulares
4.630 1.577.452 187.546 604.015 31%
subvencionadas
Escuelas con financia-
1.939 1.111.571 187.546 425.626 44%
miento compartido
Instituciones (*) que
reciben el 50% del finan- 267 369.464 93.773 141.470 66%
ciamiento compartido
Instituciones (*) que
reciben el 50% del fi-
nanciamiento compartido 5,8% 23,4% 50,0% 23,4%
(% de las particulares
subvencionadas)
Fuentes: MINEDUC, CENDA. (*) Algunas instituciones tienen varias escuelas (Riesco 2007).
Por otra parte, los aranceles de la educación superior –que hace tres décadas era
casi completamente gratuita– alcanzan hoy a varios millones de pesos por alumno
a lo largo de su carrera. Se proporciona una menguada ayuda fiscal, sin embargo, la
misma se entrega principalmente bajo la forma de un crédito bancario avalado por
el Estado, que el beneficiario se supone que debe devolver al cabo de algunos años
–termine o no su carrera–, bajo la forma de descuentos a sus salarios. Este es otro
factor que ha recargado fuertemente los presupuestos de las familias de sectores
medios quienes, por otra parte, hacen esfuerzos inmensos por lograr que sus hijos
accedan a estudios superiores.
Si se aprecian los sistemas educacionales en los países más avanzados del mundo, se
puede verificar que prácticamente todos ellos tienen sistemas de educación públicos
ampliamente dominantes, si no únicos. En los 31 países listados por la OCDE, de 257
millones de alumnos matriculados en todos los niveles educacionales al 2004, el 81%
estudia en el sistema público, mientras que un 11% estudia en establecimientos privados
independientes, y sólo un 7% en establecimientos privados dependientes de los gobier-
nos, que pueden asimilarse a los particulares subvencionados chilenos.
En Chile, en cambio, el 52% de los niños y jóvenes estudian en establecimientos
privados, y el 45% en establecimientos privados subvencionados, y en la educación su-
perior la proporción de los privados es aún mayor. Es decir, la privatización del sistema
chileno lo ha convertido en una rareza a nivel mundial, junto a Bélgica y Holanda, casos
que se originan en antiguas querellas religiosas, como se ha mencionado, y donde por
lo demás no existen colegios privados independientes (Cuadro 13).
En el caso chileno, además de la abultada matrícula en establecimientos privados,
es la elevadísima proporción del gasto educacional privado la que constituye la prin-
cipal distorsión del esquema educacional comparado con el resto del mundo. Lo que
muestran los datos esta distribución en los países de la OCDE, en el cuadro que sigue,
es sorprendente. En dichos países, en promedio, el gasto público representa el 88% del
gasto educacional total, y el 92% en el caso de los 16 países de la Unión Europea. Aún
en Corea, que es el país con menor proporción de gasto público en dicho conjunto, ésta
representa el 60%. En Chile, en cambio, el gasto público representa sólo el 51,4% del
gasto educacional total, según la misma fuente (Cuadro 11, supra).
Esta distorsión afecta especialmente a la educación superior, así como la inversión
en ciencia y tecnología. La llamada “focalización” del reducido gasto público en los
niveles básicos y medios generó un desequilibrio muy perjudicial en el actual sistema
educacional chileno, en perjuicio del nivel superior.
Cuadro 13
Matrícula pública y privada, OCDE y Chile
Cuadro 14
Distribución del gasto educacional por niveles, OCDE y Chile
Países Secundario,
Primario y
seleccionados/ Terciario primario y otros Secundario No asignados
otros niveles
OCDE niveles
Canadá 40,0% 60,0%
Estados Unidos 38,6% 61,4% 29,4% 32,1%
Corea 33,4% 61,3% 34,1% 27,2% 5,3%
España 25,5% 74,5% 38,5% 36,0%
México 19,6% 77,7% 29,5% 48,2% 2,7%
31 países OCDE 24,6% 73,6% 37,6% 35,9% 1,8%
Chile 14,4% 84,1% 20,0% 64,2% 1,5%
Fuente: Data extracted on 2006/09/24 10:25 from OECD.Stat, MINEDUC. Dato OCDE: Promedio
Simple.
Las coberturas alcanzan allí a poco más de un tercio, lo que si bien es mayor que antes
sigue siendo muy insuficiente. Está muy por debajo de los vecinos Argentina y Uruguay,
y a una distancia sideral de países como Corea, que ha logrado un 98% de cobertura en
este nivel (Draibe-Riesco 2007).
El resultado de la dictadura y la privatización es muy claro: la sociedad chilena en
su conjunto realiza hoy un esfuerzo educacional menor que hace treinta años.
Sin embargo, las sociedades y mercados más desarrollados han demostrado que
la milenaria institución del servicio público continúa siendo la mejor alternativa para
organizar determinadas actividades, al menos en la actual etapa histórica. De esta manera,
la idea de que el Estado tenga un sistema nacional de educación pública está avalada por
la experiencia exitosa y más que centenaria en todos los países del mundo. Asimismo
en Chile, como se ha visto, un esquema de esta naturaleza permitió el desarrollo de
la educación a ritmos que no han sido igualados posteriormente y con una cobertura
que alcanzó hasta el más remoto de los rincones del país y un nivel de calidad que lo
distinguió en la región.
En el país, la idea de reconstruir el sistema nacional de educación público cuenta
con la simpatía de importantes sectores sociales, entre ellos el estudiantado y el profeso-
rado, así como también de personeros de todo el espectro político. En la opinión pública,
la idea de que el Ministerio de Educación se haga cargo nuevamente de los colegios y
liceos cuenta con la adhesión del 77% de la población, según encuestas recientes del
Centro de Estudios Públicos, institución a la cual nadie puede acusar de estatista. Por
otra parte, parece difícil negar la evidencia de la responsabilidad del esquema actual
en el desmantelamiento del sistema público construido a lo largo de un siglo, y la con-
siguiente crisis actual de la educación.
El Estado puede reasumir plenamente la propiedad de los establecimientos que le
pertenecen, en todos los niveles, y organizarlos como un servicio público nacional, mo-
derno, de alta calidad, cuya estructura combine armónicamente aspectos centralizados y
descentralizados, de acuerdo a las mejores prácticas internacionales actuales al respecto.
El mismo puede contemplar en el nivel apropiado la plena participación en su gestión de
cada una de las instituciones democráticas descentralizadas del Estado, especialmente
las municipalidades, así como de los usuarios y funcionarios del sistema.
La principal distorsión de la LOCE consiste en asumir que todos los establecimientos
educacionales son manejados por entes que asimila a la denominación –no precisamente
elegante– de “sostenedores”, que oculta el hecho esencial de que la mitad de los mismos
pertenece al Estado. Tal asimilación desde luego no es casual, sino obedece al propósito
explícito de obligar al Estado a tratar por igual a todos los colegios que financia. Al
menos, impedir que pueda privilegiar aquellos que le pertenecen, a riesgo de someter a
los privados a una “competencia desleal”. Por cierto, se pasa por alto que nada obliga a
los “sostenedores” privados a hacer lo mismo. Muy por el contrario, mientras se amarra
de manos al Estado en relación con sus propios establecimientos, se estimula y subsidia
generosamente que los privados desarrollen los suyos al máximo.
De la misma manera, la principal confusión del concepto “educación pública” en
boga es que, tras una aparente neutralidad, dicha acepción del término está profundamente
sesgada a favor del sector privado y en contra del público. Actualmente se concibe como
“pública” toda la educación financiada por el Estado, lo que constituye una seria distor-
sión de la realidad, puesto que evidentemente no es lo mismo una escuela pública que un
colegio privado que recibe subvención. Al ponerlos en un mismo plano se menoscaba la
responsabilidad del Estado para con sus propios establecimientos. Tradicionalmente, la
educación pública estuvo identificada con el sistema nacional integrado de instituciones
educacionales del Estado y así lo entiende todavía el sentido común de la ciudadanía, que
no está equivocada en ello. Difícilmente puede considerarse equilibrada una concepción
de educación pública que no toma en cuenta debidamente el hecho esencial de que la
mitad de los establecimientos educacionales pertenecen al Estado.
Toda la distorsión del actual sistema educacional se deriva principalmente de estas
confusiones. Para superar la crisis, en primer lugar se deberá corregir el sesgo anotado
y el Estado asumir en propiedad el sistema educación público, que si bien deteriorado,
constituye todavía, de lejos, la principal fortaleza con que cuenta el país para mejorar
la educación.
Parece conveniente asimismo restituir en forma plena al profesorado del sistema
público su condición de funcionarios del servicio civil del Estado, con su estatuto
correspondiente. Se puede establecer una carrera profesional basada en un proceso
de formación inicial a la cual se restablezcan los parámetros de calidad requeridos, y
un proceso de perfeccionamiento continuado. Establecer un cronograma que permita
recuperar en un plazo breve el valor de las remuneraciones del magisterio a sus niveles
previos al golpe de Estado, en condiciones similares a la evolución de las remuneraciones
del resto de los trabajadores del país.
La propuesta anterior considera, desde luego, al profesorado que trabaja en los
establecimientos de propiedad pública, pero asimismo puede incluir aquellos que ac-
tualmente son particulares subvencionados, y que se incorporen al sistema público en
la modalidad mixta referida más abajo. El Estado puede contratar directamente a buena
parte del profesorado que financia mediante subvenciones.
El principal aliado del proceso de reconstrucción del sistema nacional de educación
pública es precisamente el magisterio. Son equivocadas las opiniones que consideran
a este gremio como un obstáculo, y buscan desmembrarlo diseminando sus cuadros en
cientos de administraciones municipales y miles de establecimientos privados. No cabe
duda que en el marco de un proceso de acelerado desarrollo del mismo, el magisterio y
los académicos estarán llanos a aceptar y apoyar las severas medidas de reorganización
que necesariamente deberá acompañar un cambio tan profundo como éste.
Como norma general, el Estado puede asumir la responsabilidad de la gestión do-
cente del conjunto de los establecimientos que financia completamente, incorporándolos
plenamente al sistema de educación pública y al respectivo plan nacional de recons-
trucción y desarrollo. Al mismo tiempo, sin embargo, se puede establecer un sistema
el Estado les puede garantizar, por ejemplo, mantener un nivel de subvenciones como
el actual. Por otra parte, dichas escuelas podrían incrementar su nivel de financiamiento
compartido si estiman conveniente. Ello en la medida, naturalmente, que acrediten una
alta calidad educacional, y se comprometan en algunos objetivos del plan nacional de
educación, tales como integración social, por ejemplo.
A nivel universitario, el modelo de las universidades particulares del Consejo
de Rectores puede asimismo extenderse a otras universidades privadas. Pareciera ser
tiempo de definir parámetros claros que ameriten el que instituciones particulares de
educación reciban financiamiento público de manera estable, y abrir la posibilidad de
que postulen a dicho aporte instituciones de todos los niveles educacionales en igualdad
de condiciones.
Por estas vías, se puede continuar apoyando el aporte muy significativo de la edu-
cación particular de calidad, sin perjuicio de la reconstrucción del sistema educacional
público, a todos los niveles educacionales.
El Estado puede asumir centralmente el conjunto de los costos de la educación
pública, de modo de garantizar su calidad, universalidad y gratuidad. Asimismo, puede
mantener un nivel de apoyo financiero considerable a la educación particular que lo
amerite. Restablecer el financiamiento del desarrollo científico y tecnológico en el nivel
adecuado a los desafíos que el país enfrenta en el siglo que se inicia parece asimismo
indispensable. Como resultado, el balance de aportes públicos y privados a la educación
deberá superar su grave desequilibrio actual en favor de los segundos, y aproximarse a
lo que constituyen las prácticas en esta materia de los países más avanzados del mundo,
en el cual los portes públicos predominan de modo abrumador.
Sin perjuicio de ello, no parece aconsejable reducir el aporte privado a la educación,
que de alguna manera la ciudadanía ya ha asumido, sino más bien generar un aumento
mucho más rápido del financiamiento público de modo de corregir el desequilibrio actual.
Corea, por ejemplo, destina cerca del 9% del PIB a educación, alcanzando casi un 100%
de cobertura incluso en el nivel terciario, como se ha destacado, y los resultados están a
la vista. Sin embargo, por razones históricas, siempre existió en ese país un importante
componente privado en el gasto educacional, que refuerza sus logros generales.
Parece imperioso poner término al sistema de “vouchers”, como mecanismo de
asignación del financiamiento al sistema público de la educación básica y media. En su
reemplazo, lo más conveniente es establecer un criterio de asignación presupuestaria,
diseñado sobre la base de las mejores prácticas internacionales respectivas, y consi-
derando los objetivos del plan nacional de reconstrucción y desarrollo del sistema de
educación pública.
realizada recientemente con el Poder Judicial, y debe contar con el respaldo sostenido
de todos los sectores. Parece el camino más directo y eficaz para solucionar la crisis
actual y encaminar el país en la modernidad, como lo fue en el siglo pasado para superar
el subdesarrollo.
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El financiamiento de la educación
en chile: una evaluación
Francisco Gallego*
Claudio Sapelli**
Resumen
Abstract
This paper presents a theoretical and empirical assessment of the operation of the
Chilean voucher system. We argue that the system results critically depend on its
design and regulations affecting the operation of schools. Thus, we claim that ob-
served outcomes such as low quality, particularly for more disadvantaged students
and a relatively high segregation level, are direct consequences of how the Chilean
voucher system is designed. An increase in the average value of voucher and a di-
fferentiation by socioeconomic status can correct these negative outcomes. Ensuring
that all schools supply a minimum quality level where parents may choose on quality
grounds as well as other attributes; namely, distance, is certainly a key challenge.
Unlike the textbook version of a voucher system, this implies that another instrument
is needed in order to guarantee this minimum quality level.
Key words: vouchers, school finance, school quality, segregation, efficiency,
voucher system design
1. Introducción
1 En la literatura esta subvención se llama “vouchers” o cupones. En este trabajo usaremos los
términos indistintamente.
2 Hasta quienes han criticado los resultados del sistema no cuestionan los principios en los que se
basa. Por ejemplo, Miguel Urquiola argumenta que "Una cosa que demuestra Chile es que los
colegios responden a los incentivos." Entrevista en La Tercera, 27 de abril de 2007.
que los padres eligen colegios no sólo considerando la calidad de la educación, sino
que también otros atributos, como la distancia o las características de otros alumnos
del colegio3. En este sentido, a diferencia del modelo de vouchers tradicional de libro
de texto, es probable que la competencia entre colegios no elimine a parte de los cole-
gios de mala calidad, ya que estos pueden ser demandados por otras dimensiones (por
ejemplo porque están cerca). Por lo que si se desea que no haya colegios que tengan
menos que una calidad mínima es necesario un instrumento adicional que garantice
dichos mínimos de calidad.
El resto de este trabajo se organiza del siguiente modo. La sección 2 presenta una
breve revisión de los diferentes aspectos del sistema de cupones que es necesario definir
y en qué forma afectan su funcionamiento. Esta sección define un marco de análisis para
que, a su vez, en la sección 3 se examine la evidencia empírica disponible4. Finalmente,
la sección 4 concluye presentando algunas líneas de investigación futura.
3 La afirmación previa no se hace en el sentido de que los padres sean irracionales, sino en el sentido
de que el producto que ellos demandan no sólo incorpora la calidad de la educación sino que otras
dimensiones. Dimensiones adicionales pueden ser: idiomas, religión, disciplina, etc.
4 En este trabajo no presentamos una descripción detallada del sistema chileno, para ello recomen-
Por otro lado, existe una serie de argumentos en contra de los sistemas de voucher.
A continuación presentamos algunos de ellos.
• Se argumenta que los vouchers no radican las decisiones en aquellos con mayor
capacidad para elegir correctamente. Se presume que los padres no son buenos
agentes de los hijos, preocupándose de atributos de los establecimientos que
poco tienen que ver con la calidad de la educación que entregan. Ésta es una de
las críticas más fuertes al esquema de vouchers y de ella se derivan dos críticas
adicionales, relacionadas con segregación e inequidad:
– Que los más pobres estarían desaventajados en su uso porque no hay un
acceso igualitario a la información sobre alternativas ni una habilidad
homogénea para ejercer la elección.
– Que la capacidad para ejercer una elección relevante depende de la capaci-
dad para transportar al menor a la escuela de su elección. Es posible pensar
que el atributo calidad de la educación es un bien superior, mientras que
la distancia es un bien normal o inferior. Si es así, la importancia del costo
de transporte depende del ingreso de las personas.
• Se indica que el hecho de que los mejores alumnos se vayan de las escuelas
públicas disminuiría el rendimiento de los alumnos que permanecen en ellas.
Esto se conoce como el “peer effect” o efecto compañero, una especie de
externalidad.
• La argumentación en contra de la instauración de un sistema de vouchers radica
muchas veces en la idea de que el ideal razonable de educación es mejor provisto
por las escuelas públicas. En particular, cuando se trata de temas relacionados
con la formación cívica y la integración de personas pertenecientes a diferentes
grupos sociales o étnicos (Kremer y Sarychev, 2000 discuten este tema en más
detalle).
• Por el lado de la oferta, se argumenta que no es claro que los colegios puedan
controlar la calidad de la educación, más allá de lo relacionado con la composi-
ción socioeconómica de los alumnos. En esta línea, un esquema de voucher no
genera ninguna ganancia en términos de mejoras de calidad.
Desde un punto de vista de investigación, los argumentos a favor y en contra
de un sistema de voucher no son afirmaciones dogmáticas, sino afirmaciones sobre
la realidad, por lo tanto están sujetas a verificación. Más adelante examinaremos la
evidencia empírica que se ha generado en Chile y en otros lugares respecto de estas
afirmaciones.
Dentro de este esquema el gobierno debiera tener un rol subsidiario, según el cual
debe:
Proveer el financiamiento para los cupones. En particular, un elemento clave es
fijar los precios que determinarán la asignación de recursos en el cuasi-mercado
creado por los vouchers.
Establecer los criterios sobre “elegibilidad” de los colegios.
Promover un funcionamiento eficiente del mercado proveyendo información a los
padres, resolviendo conflictos, regulando y fiscalizando a los colegios.
En este marco general de participación estatal, existen muchas variaciones de
mecanismos de cupones. Diseños alternativos tendrán un impacto diferente sobre la
elección de las familias. Los diseños difieren, en general, en tres dimensiones:
ß Financiamiento: Esto se puede referir tanto al monto del cupón mismo y si es
homogéneo entre alumnos (o difiere según nivel socioeconómico; deficiencias de
aprendizaje o físicas; región (urbana o rural); niveles de enseñanza; qué se puede
comprar con él; si el colegio puede cobrar en adición a éste; si cubre costos de
transporte).
ß Regulación: Diferencias en el marco regulatorio crearán diferencias en el rango de
elección. Las principales áreas de regulación corresponden a contenido curricular,
infraestructura mínima, personal docente y administrativo, estándares de admisión
y criterios para entrada y salida del sistema. Obviamente aquí se introduce un ele-
mento de tensión debido a que “demasiada regulación” puede afectar la iniciativa
privada y la posibilidad de diversidad.
ß Información: Para que el sistema funcione es crucial que se esté informado sobre
las alternativas. Aquí existen varios problemas: qué información se necesita, cómo
presentarla de manera clara a los usuarios, y si es necesario proveer información
distinta/con distinta presentación a las diferentes audiencias.
Todos estos aspectos son claves a efectos de determinar las posibilidades de
éxito del sistema de vouchers. Un subsidio pequeño, con un conjunto de elección
muy reducido, entre colegios muy regulados, no implicaría ningún cambio respecto a
un sistema público manejado centralmente. Es importante, por ejemplo, para que los
colegios acepten a alumnos que pueden tener desventajas de aprendizaje que haya una
relación decreciente del monto del subsidio con el ingreso. De esta manera los colegios
competirán por alumnos en forma independiente a si cuesta más educarlos o no. En
este sentido toda la regulación importa: qué se puede hacer con el subsidio, a dónde se
puede ir, qué tan restringido es el espacio de elección, qué tan restringida es la forma
en que esas escuelas pueden organizarse, qué libertad hay para diseñar el currículo, qué
libertad hay para seleccionar alumnos, qué libertad hay para las escuelas para determinar
sus matrículas, etc.
Quizás el primero que hizo una reflexión respecto a los diferentes tipos de vouchers
posibles fue el inglés Mark Blaug (1984). A su juicio había cuatro aspectos del voucher
que eran relevantes:
• Si es limitado o no. Esto es, si hay restricción de las escuelas en que es posible
utilizar el voucher (por ejemplo, por si son o no con fines de lucro, si son o no
religiosas, etc.).
• Si se puede o no suplementar el voucher con dinero adicional (lo que en Chile se
denomina financiamiento compartido) o es solamente de valor fijo.
• Cómo se fija el monto de la subvención: si es uniforme independientemente de
la persona que lo recibe, si depende del NSE del niño, si incluye o no costos de
transporte.
• Finalmente, si a los colegios se les permite seleccionar alumnos. En este aspecto
a Blaug no se le ocurrió que fuera justificable no permitir la selección por razones
académicas y por lo tanto se refería a cuando se prohíben otros métodos de selec-
ción aparte del por razones académicas. Si se prohíbe, Blaug los llama vouchers
“restringidos”.
En función de estos criterios Blaug construye una jerarquía de diferentes sistemas
de voucher que empieza con el diseño del voucher más restringido y del que menos
efectos se puede esperar, hasta el menos restringido y por lo tanto el más potente para
obtener sus objetivos. El más restrictivo es: limitado, de valor fijo (no suplementable),
de valor uniforme, y restringido. El menos restrictivo es ilimitado, suplementable, de
valor diferente según criterios de equidad y movilidad, y no restringido. Por ejemplo, en
el presente el voucher en Chile es: ilimitado, suplementable, uniforme, y no restringido,
un tipo que no está en la lista de Blaug (lo que muestra la enorme diversidad de diseños
posible en estos sistemas). Conviene anotar que en la discusión de política actual se han
presentado propuestas para despotenciar el sistema de subvención y para potenciarlo.
Para despotenciarlo, se ha planteado: i) volverlo limitado dándoselo solamente a las
escuelas públicas o dándole un subsidio diferencial a las mismas; o prohibir que se le
pueda usar en instituciones con fines de lucro; ii) volverlo no suplementable, derogando
el financiamiento compartido; y iii) volverlo restringido, prohibiendo la selección. Para
potenciarlo se ha planteado que el valor del voucher fuera sensible a distintos aspectos
que hacen difícil que el actual pueda cumplir con los objetivos que busca (entre ellos
el de obtener equidad, ver Sapelli 2006).
Finalmente, un punto central en la caracterización y el diseño del sistema de sub-
vención a la demanda va asociado al nivel del subsidio a la demanda. Este nivel va a
determinar la calidad media ofrecida por los colegios5. Así un nivel de subvención baja
va a generar una calidad media baja. Análogamente, una subvención que no alcanza a
cubrir los costos de educación para algún tipo de alumnos implicará que esos alumnos no
serán atendidos (al menos no con educación de la calidad mínima que tiene por objetivo
el sistema). El nivel del voucher también puede afectar el tipo de proveedores dispuestos
a entrar al mercado. Por ejemplo, un voucher que no financia los gastos totales puede
implicar que sólo ingresen proveedores que sean capaces de levantar financiamiento desde
fuentes alternativas, como donaciones en dinero o especies. Por el lado de la demanda,
también el nivel del voucher puede afectar a los padres que participan en el esquema. Por
ejemplo, un voucher que requiere ser suplementado por los padres hará probablemente
que sólo participen aquellos más motivados o con mayor nivel de ingreso.
¿Cuál es la evidencia empírica disponible para contestar si tienen razón los propulsores
o los críticos de un sistema de vouchers? En esta sección discutiremos la evidencia
disponible tocante a las potenciales ventajas y desventajas de los sistemas de voucher
respecto de una serie de dimensiones. Centraremos nuestra discusión para la evidencia
recolectada en el caso de Chile, pero en algunos casos contrastamos los resultados ob-
tenidos con la evidencia disponible a nivel internacional. Centraremos nuestra atención
en la evidencia empírica posterior a 1999; una discusión de la evidencia anterior puede
encontrarse en Aedo y Sapelli (2001) y Larrañaga (2004).
Existe una línea de argumentación en relación a los efectos del sistema de subvenciones
que se basa en evidencia agregada de que medidas de calidad del sistema educativo no
habrían aumentado de un modo significativo en el tiempo (por ejemplo, Carnoy, 1997)
y que los resultados de las pruebas internacionales de Chile son relativamente malos en
comparación a otros países (Hsieh y Urquiola, 2006)6.
5 Formalmente, suponiendo que los colegios operan en un esquema competitivo y no tienen utili-
dades económicas y que los colegios operan en tramos donde existen deseconomías de escala, la
calidad ofrecida está determinada por: p = c(q), donde p es el valor de la subvención, y c(n,q) es el
costo por alumno atendido, n el número de alumnos por colegio y q la calidad ofrecida. Entonces
a mayor subsidio a la demanda mayor calidad –suponiendo obviamente que el costo marginal de
la calidad es creciente.
6 Respecto de los trabajos como el de Carnoy, cabe dejar constancia que la comparación intertemporal
estandarizadas sólo es posible a partir de 1998. Por otra parte, las pruebas que existían a comienzos
de los 80 no cubrían a toda la población de estudiantes, sino que a una muestra compuesta de
colegios sesgada a zonas urbanas y pobladas. Por ello no discutiremos estos resultados.
7 Villafuerte (2004) argumenta que luego de controlar por el nivel de desigualdad de los países,
8 Aquí los trabajos han utilizado diferentes medidas: el porcentaje de la matrícula que asiste a colegios
particulares subvencionados en una comuna (Auguste y Valenzuela, 2003; Carnoy y McEwan, 1998
(CM); Gallego, 2002; Hsieh y Urquiola, 2006 (HU)), un índice de concentración de Herfindahl de
la matrícula de los colegios a nivel comunal (Contreras y Macías, 2002), la razón del número de
profesores a número de colegios particulares subvencionados al número de colegios municipales
en una comuna (Gallego, 2006) y una medida del poder de mercado de cada colegio derivada de
un modelo estructural de selección (Gallego y Hernando, 2007).
9 El primer trabajo en aplicar esta metodología para Chile es Gallego (2002). En ese trabajo se utiliza
viación estándar en sus medidas de competencia tiende a producir aumentos de algo más de 0.10
desviaciones estándar de los resultados de calidad.
la prueba SIMCE, que puede ser utilizada para monitorear y/o seleccionar a los
colegios. En segundo lugar, durante ese período se produce una recuperación del valor
de la subvención por alumno en términos reales, además de que se permite el cobro de
financiamiento compartido –en un contexto también de un gran aumento en el ingreso de
las personas luego de cerca de 10 años de crecimiento continuado–, lo que va asociado
a entrada de nuevos colegios.
Aún así, como hemos argumentado previamente, en un contexto de subvención
relativamente baja, con un grupo de oferentes (los municipales) que no tienen incentivos
claros a responder a la competencia, y con padres que tienden a ponderar no sólo la
calidad sino que otras dimensiones, no es inesperado que los efectos de la competencia
sobre la calidad sean moderados en promedio.
Algunos de estos trabajos muestran además que los incentivos que enfrentan los
distintos tipos de colegios son importantes a la hora de entender la respuesta de estos
colegios a la competencia. Así Gallego (2002) presenta evidencia de que los colegios
particulares subvencionados tienden a responder más fuertemente a la competencia que
los colegios públicos. A su vez, Gallego (2006) presenta evidencia de que los colegios
públicos que enfrentan restricciones presupuestarias relativamente blandas no responden
a la competencia de modo significativo, mientras que aquellos que enfrentan restricciones
relativamente más duras sí lo hacen de un modo significativo.
11 Esta argumentación se basa solamente en haber encontrado una correlación negativa entre SIMCE
medio de la comuna y porcentaje de matrícula en colegios particulares subvencionados. Como se
discutió previamente, esta relación no es necesariamente causal.
alumno sobre su mejor par), y que el número de alumnos afectados negativamente sea
mayor al afectado positivamente12.
En la literatura, los trabajos de McEwan (2001) y Somers et al. (2004) controlan
por el efecto pares y llegan a resultados contradictorios. McEwan (2001) encuentra
que el concurrir a un colegio particular subvencionado no le mejora el resultado a un
alumno promedio cuando se controla por efecto pares. Somers et al. (2004), sin embargo,
analizando 10 países de América Latina, encuentran que una vez que uno controla por
las características de los alumnos y el efecto pares, el efecto tratamiento es positivo en
Chile (o sea, los colegios particulares subvencionados sí proveen mayor calidad aún si
se controla por el efecto pares).
Sapelli y Vial (2006) controlan tanto por las características de los estudiantes,
el presupuesto de las escuelas y el efecto pares. Encuentran que el resultado de que
hay una ganancia en calidad cuando se asiste a un colegio particular subvencionado
se mantiene. Este efecto es estadísticamente significativo y grande en magnitud. En
otras palabras, el efecto par no es un efecto de primer orden a la hora de explicar el
desempeño de las escuelas.
En términos de implicancias de políticas, la segregación se resuelve con un subsidio
diferenciado (subvención preferencial) de acuerdo al nivel de ingreso de los menores
o de sus familias. Quizás se puede complementar vía un instrumento adicional para
eliminar del conjunto de posibilidades las alternativas de baja calidad. Notar que esta
alternativa sólo es válida en la medida que el sistema no es capaz de eliminar provee-
dores de calidad bajo el mínimo.
Conviene mencionar aquí que la segregación que surge en los sistemas educativos
surge tanto por razones de oferta y de demanda y que es muy importante entender si
predominan las razones de oferta (las escuelas seleccionan y producen segregación)
o las de demanda (los padres son quienes seleccionan y producen segregación). Si la
segregación se da principalmente por razones de demanda, un sistema de libre elección
no necesariamente explica el surgimiento de la segregación, aunque podría aumentarlo.
Y por lo tanto prohibir la selección por parte de los colegios tampoco la eliminaría (e
incluso podría no tener mayores efectos sobre la misma). Es importante tomar nota que
sistemas sin libre elección también presentan alta segregación. Más aún, un esquema
de voucher, al permitir la libre entrada de colegios, puede disminuir la segregación (en
12 A su vez, la larga literatura sobre las diferencias de calidad (por ejemplo Contreras (2002) o Sapelli
y Vial (2002)) que encuentra que los colegios PS tienen una mejor calidad que los municipales
(y que es analizada en la sección siguiente) controla por las características de los alumnos, por lo
cual sus resultados no pueden deberse a la segregación. De manera que el canal que requeriría ser
explorado es nuevamente el del efecto “pares”.
Una de las críticas más importantes al sistema de voucher ataca uno de sus puntos básicos:
¿son los padres capaces de elegir adecuadamente el colegio al que asistirán sus hijos?
Como se discutió previamente, una línea de argumentación plantea que los padres pre-
fieren escuelas por razones que poco tienen que ver con la eficiencia y en particular con
la calidad. Los padres se preocupan más bien por el estatus (por ejemplo, que el colegio
tenga nombre en inglés) y no de su calidad docente. Por ello, una estrategia basada en
la elección de los padres no podría generar mayor calidad. Este tema se percibe como
particularmente grave entre los pobres. Por lo tanto, las elecciones necesariamente las
debe tomar una autoridad (como el Ministerio), por lo que no tiene sentido profundizar
el sistema de vouchers para abarcarlos.
La pregunta fundamental es, entonces, si los padres consideran la calidad ofrecida
por los colegios al momento de elegir entre ellos. Existe una incipiente literatura que
estudia el tema. Uno de los primeros trabajos que estudia este tema es Sapelli y Torche
(2001). Estos autores muestran que aumentos en la calidad de los colegios municipa-
les de la comuna bajan la probabilidad de que los padres elijan un colegio particular
subvencionado.
Luego, el trabajo de Elacqua et al. (2006) utiliza una encuesta aplicada a padres
para entender las motivaciones de ellos para elegir entre colegios. Los autores sugieren
que los padres tienden a ponderar más características relacionadas con los pares que
a mirar la calidad, tanto al construir los conjuntos de colegios que consideran como
al elegir colegio. La metodología utilizada por los autores, sin embargo, es discutible.
Ellos basan sus resultados en la varianza relativa de distintos atributos de los colegios
considerados en los conjuntos de colegios y no en los métodos convencionales de se-
lección de alternativas múltiples típicamente utilizados en los estudios sobre el tema.
De hecho, los autores encuentran que la “calidad” de la decisión de los padres de los
colegios municipales y particulares subvencionados es en algunos casos igual o mejor
que la de los padres de alumnos de colegios particulares pagados.
Finalmente, Gallego y Hernando (2007) utilizan un método econométrico aplicado
por otros estudios para estudiar cómo las características del colegio y de los padres afectan
sus decisiones de elección de colegios. Los autores concluyen que los padres consideran
una serie de atributos a la hora de elegir entre colegios: calidad medida por el SIMCE,
ubicación, composición socioeconómica, costo monetario, características de los pares
(medidas por el nivel de ingreso de los padres). A su vez, los autores encuentran que los
padres parecen valorar significativamente dos atributos: la calidad (están dispuestos a
pagar cerca de $ 9.000 (17 dólares) mensuales más por un aumento del SIMCE en una
desviación estándar) y cercanía (están dispuestos a pagar cerca de $ 7.700 (14.5 dólares)
mensuales por un colegio una desviación estándar más cerca –equivalente a algo más
de 2 km más cercano). Interesantemente, los resultados apuntan a que la valoración
por la calidad (ubicación) aumenta (disminuye) a medida que aumenta el ingreso y la
educación de los padres. Algo similar sucede cuando se considera la expectativa que
tienen los padres respecto de la educación que pueden obtener sus hijos: cuanta mayor
expectativa, mayor valoración por la calidad y menos valoración de la distancia.
Respecto del último punto, conviene notar que los resultados de este trabajo im-
plican que mucha de la segregación observada en el caso de Chile estaría relacionada
con factores de demanda y no de oferta. La evidencia empírica en este punto es que la
segregación por el lado de la demanda (o sea, producida por los padres) es un tema de
primer orden13 14.
Un punto final respecto del tema de la segregación por el lado de la demanda
(conocido en economía como “autoselección”) se relaciona con el efecto que podrían
tener mejoras en la información entregada a los padres. Respecto de este punto, algunas
experiencias recientes indican que la entrega de información sencilla a los padres tiene
efectos de primer orden en la calidad de las elecciones de los padres en el contexto
de programas de libre elección del condado de Charlotte-Mecklenburg (Carolina del
Norte) en Estados Unidos. Por ejemplo, Hastings et al. (2007) indican que la entrega
de información simple a los padres sobre resultados del colegio elegido por ellos y las
alternativas existentes (en términos de resultados y probabilidad de ingreso) mejora
significativamente la “calidad” de las elecciones de los padres, especialmente los más
pobres.
–tomando los datos usados por Contreras et al. (2007)– es la baja selección que se observa en los
colegios en Chile lo que llama la atención. Gallego y Hernando (2007) reportan que si se toma el
criterio de Contreras et al. (2007) en que al menos un 50% de los padres dicen haber sido some-
tidos a alguno de los procedimientos de selección, se obtiene que cerca del 37% de los colegios
de la Región Metropolitana son selectivos. Si se usa una definición un poco más exigente, en que
el 75% de los padres dicen haber sido sometidos a algún tipo de criterio de selección sólo el 24%
de los colegios sería selectivo. Es interesante que Gallego y Hernando (2007) también reportan
que los colegios más selectivos son los más grandes.
siendo no significativa pero se hace numéricamente más baja. Por tanto, se concluye
que la forma en que los colegios particulares subvencionados logran un mejor resulta-
do es a través de seleccionar alumnos. Al concluirlo, los autores infieren una relación
causal no demostrada. El resultado que dicen encontrar no corresponde al efecto causal
de la selección sobre resultados. Dado que las prácticas de selección seguramente son
endógenas a la calidad (los colegios que tienen “colas” son los mejores y tienen que
utilizar algún método para decidir quienes quedan) y que los autores no corrigen por
este problema, es perfectamente posible que la evidencia presentada simplemente im-
plique que los colegios con mejores resultados aplican prácticas de selección (o sea,
que la causalidad es la inversa a la que suponen los autores y va de mayor calidad a más
selección). Por lo tanto, los resultados actuales de este trabajo no permiten concluir que
la diferencia entre colegios municipales y particulares subvencionados se explique por
políticas de selección
Finalmente conviene enfatizar que, aún si las diferencias en calidad y eficiencia
fuesen menores, no todo el mundo le daría la misma interpretación a estos resultados.
Por ejemplo, Mizala y Romaguera (1998) piensan que aun si los resultados fueran igua-
les uno debiera valorar la libertad que permite el sistema de cupones. Por otro lado, lo
único que se sabría es que son iguales, y no si se han igualado a un nivel más alto como
resultado de la competencia provista por el sistema de cupones.
4. Conclusiones
es no, y la razón está implícita en el hecho de que los pobres son más caros de educar
que los no tan pobres, y, sin embargo, el valor del voucher es igual para todos15.
Aquí conviene una evaluación a las políticas educativas recientes. La política
educacional en Chile tuvo un giro en la década de los 90. Según sus autores, ello se
debió a que el sistema de vouchers no cumplía con los objetivos de mejorar la calidad y
la equidad del sistema. Esta nueva política consistió en aumentar el gasto público y los
insumos del sistema (por ejemplo, Gallego 2006 documenta que el colegio promedio
recibe al menos un 30% de su financiamiento de fuentes diferentes a la subvención).
Con esta política, de manera implícita se le dio una menor importancia tanto a los re-
cursos transferidos a través del sistema de vouchers, como al peso de los incentivos de
dicho sistema dentro del sistema educacional. Esto, a pesar de que la evolución de la
matrícula ha mostrado que el sistema privado es apto para generar el producto que los
padres demandan para sus niños.
A pesar de este aparente éxito del sistema privado subvencionado, dicha estrategia
educacional incluyó una evaluación negativa de la experiencia chilena con vouchers.
O más bien, se juzgó que fue buena en aumentar la participación y la eficiencia pero
no la calidad y equidad del sistema. Se optó para lograr esto último por una política
que no implica desmontar el sistema vouchers pero sí disminuir su influencia en la
evolución del sistema. Es una estrategia cauta pero que en el largo plazo puede tener
un efecto sustancial sobre el sistema educacional, y no necesariamente positivo. Y esas
consecuencias ya se han visto. La estrategia de los 90 fracasó. Fue una estrategia de
probarlo todo, pero no de apuntalar el sistema de subvención sino más bien de reducir su
importancia. La estrategia del siglo XXI parece seguir un camino similar: probarlo todo
con consecuencias aún poco claras respecto a si se le dará más fuerza a los incentivos
o a la planificación central.
15 Gallego y Sapelli (2007) presentan una serie de implicancias de política derivadas del análisis
conceptual y empírico presentado en este trabajo.
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Mizala, A. y Romaguera, P. “Desempeño Escolar y Elección de Colegios: La Experiencia
Chilena”. Documento de Trabajo N° 36, Centro de Economía Aplicada, DII, Universidad
de Chile, junio 1998.
Mizala, A. y P. Romaguera (2000). “School Performance and Choice: The Chilean
Experience”. Journal of Human Resources 35(2): 392-417.
Cristián Bellei*
Resumen
Abstract
The research analyzes the hypothesis that the expansion of private schools supported with
public resources has in fact improved Chilean education. Thus, available evidence with
respect to the impact of such expansion upon the school system is reviewed. Research
aiming to answer whether private schools are more efficient than public ones when
achieving learning outcomes is also evaluated. Lastly, by analyzing learning results – in
Language and mainly Maths, in 4th primary and 2nd high school- we seek to deepen into
the comparative analysis concerning the effectiveness of public and subsidized private
schools. Overall, my findings do not support the stated hypothesis. The document con-
cludes by discussing why the expansion of subsidized private schools would not have
produced the foreseen education improvement.
Key words: private education v/s public education, education effectiveness,
educational research, educational quality and equity, education policies
I. Introducción
Figura 1
resultados simce-4º básico matemáticas
(1996-2006)
300
290
280
270
260
250
240
230
220
210
200
1996 1999 2002 2005 2006
Privado Público
Figura 2
resultados simce-4º básico lenguaje
en establecimientos subvencionados
(1996-2006)
300
290
280
270
260
250
240
230
220
210
200
1996 1999 2002 2005 2006
Privado Público
Simplificando las cosas, existen dos teorías alternativas acerca de los efectos sistémicos
(es decir, el impacto sobre la efectividad del sistema educacional como un todo) que la
expansión de la educación privada subvencionada por el Estado produciría. La primera
afirma que las escuelas privadas subvencionadas contribuirían a mejorar las escuelas
públicas a través de un efecto de competencia, lo que redundaría en un mejoramiento
global y continuo de la educación chilena. La otra teoría propone que el potencial aumento
de productividad sería anulado por el efecto negativo del aumento de la segmentación,
causado porque las escuelas privadas captan preferentemente a los estudiantes con mayor
rendimiento académico demostrado o potencial (la hipótesis del “descreme” del sector
público), perjudicando así a las escuelas públicas, lo cual produciría una situación de
“suma-cero”, con inexistente mejoramiento sistémico. Desafortunadamente, existe poca
investigación para testear la validez de estas dos hipótesis.
Gauri (1998) estudió el proceso de elección de escuela usando una muestra de
hogares del área metropolitana de Santiago. Él encontró que poseer un mayor estatus
socioeconómico estaba positivamente asociado con la probabilidad de asistir a una
escuela ubicada en el tercio superior de la distribución de resultados académicos de los
estudiantes. Gauri también encontró que la probabilidad de estudiar en una escuela de alto
rendimiento aumentaba significativamente cuando el estudiante había sido seleccionado
a través de un proceso de admisión que incluía tests cognitivos y/o académicos. Hsieh
y Urquiola (2003) intentaron evaluar si la introducción en los años 80 de elementos de
competencia entre escuelas aumentó la productividad del sistema escolar chileno a nivel
agregado y –al mismo tiempo– si aumentaron las diferencias educacionales y socioeco-
nómicas entre las escuelas públicas y privadas. Para ello analizaron los resultados en
Matemáticas y Lenguaje de 4° básico, las tasas de repitencia y los años de escolaridad
en la población de 10-15 años de edad, entre 1982 y 1988, tanto a nivel de la escuela
como la comuna. Luego de controlar por varios factores socioeconómicos a nivel de
la escuela y la comuna, los autores encontraron que a mayor proporción de matrícula
privada en la comuna, las escuelas públicas tendían a tener más bajos resultados de
aprendizajes, había una mayor brecha en resultados –aprendizaje y repitencia– entre las
escuelas públicas y privadas, así como una mayor diferencia en el nivel socioeconómico
de los alumnos entre escuelas públicas y privadas. Finalmente, a nivel comunal, ni el
nivel de matrícula privada en 1990 ni el aumento de matrícula privada entre 1982 y
1990 estaban asociados con un mejoramiento de los resultados educativos de los alum-
nos (medidos por los tres indicadores antes mencionados). Tanto Gauri como Hsieh
y Urquiola interpretaron estos hallazgos como evidencia de que la expansión de las
escuelas privadas ha tenido efectos negativos en las escuelas públicas y no ha tenido
un efecto positivo en la calidad del sistema escolar como un todo. Sin embargo, en la
medida que esos estudios están principalmente basados en datos transversales y que la
información previa a la introducción de las reformas de los 80 es muy limitada, resulta
difícil afirmar que efectivamente exista dicha relación causal.
Siguiendo esta línea de análisis, Gallego (2002) también definió cada comuna
como un mercado escolar diferente. Él estudió los resultados SIMCE promedio a nivel
de escuela en 4° (1994, 1996) y 8° (1995, 1997), en Lenguaje y Matemáticas; y con-
troló por la composición socioeconómica de las escuelas y otras variables a nivel de la
comuna (urbanización, tamaño). Gallego encontró que la proporción de matrícula privada
a nivel comunal estaba positivamente asociada con el desempeño de las escuelas y que
este “efecto de competencia” era más fuerte para las escuelas privadas que las públicas.
La limitación básica de esta aproximación es que el nivel de matrícula privada en una
comuna dada no es una variable exógena al desempeño de las escuelas, porque la oferta
privada tiende a situarse precisamente en las áreas geográficas cuya población posee
características que están positivamente asociadas con los resultados de los estudian-
tes. Gallego (2004) intentó superar esta limitación, para lo cual utilizó el indicador de
“sacerdotes por habitante” como una variable instrumental para identificar una fuente
exógena de variación en el nivel de matrícula particular subvencionada a nivel comunal1.
Aplicando esta estrategia, Gallego confirma que una diferencia positiva en el nivel de
matrícula privada entre comunas se asocia con más altos puntajes en el SIMCE. Sin
embargo, “sacerdotes por habitante” puede no ser un instrumento válido para la oferta
de escuelas privadas en Chile, porque las congregaciones religiosas están activamente
involucradas en la expansión de las escuelas privadas y ellas pueden orientar dicha ex-
pansión selectivamente basándose precisamente en las mejores condiciones para obtener
1 La idea es que la oferta de escuelas privadas varía según la distribución geográfica de los sacerdotes,
pero que la distribución de los sacerdotes no se relaciona con los resultados educativos de los niños.
Como se sabe, es muy difícil demostrar que efectivamente el instrumento (i.e. “sacerdotes por
habitante”) no se relaciona con los logros (i.e. “puntaje SIMCE”) sino sólo a través de la variable
explicativa (i.e. “disponibilidad de escuelas privadas”); supuesto mucho más difícil de demostrar
en este caso, toda vez que no existen puntajes SIMCE previos a la implementación de la reforma
de los 80.
2 En efecto, las escuelas católicas tienden a educar a una población con mayor capital económico
y cultural.
subvención estatal; sin embargo, es posible afirmar que, de haberse producido un efecto
positivo (como sugieren los estudios más refinados), éste habría sido de magnitudes
irrelevantes (de hecho, no apreciables a nivel nacional). Al mismo tiempo, la evidencia
es coincidente en indicar que la expansión de las escuelas privadas subvencionadas
habría aumentado la desigualdad educativa al interior del sistema financiado con recursos
públicos, aspecto en que coinciden todos los estudios analizados.
La teoría a favor de la expansión de las escuelas privadas señala que éstas, al estar libe-
radas de muchas de las trabas burocráticas y de las influencias políticas que limitarían la
gestión de las escuelas públicas, estarían en mejores condiciones para innovar, introducir
criterios de calidad en la gestión escolar, y producir mayores resultados haciendo un
uso más eficiente de los recursos disponibles. Adicionalmente –se afirma– las escuelas
privadas serían más sensibles a las señales de la demanda, adaptando sus servicios a
las preferencias de las familias, de las que se espera presionen al mercado por ofrecer
niveles crecientes de calidad educativa. Debiésemos esperar, entonces, que las escuelas
privadas sean más efectivas que las públicas; consecuentemente, una aproximación
alternativa (la más recurrida en la investigación) ha sido comparar los resultados de
aprendizaje producidos por ambos tipos de instituciones.
En esencia, esta línea de investigación consiste en comparar los resultados de apren-
dizaje promedio, medidos por los tests nacionales, fundamentalmente el SIMCE, de los
alumnos que asistieron a establecimientos municipales y particulares subvencionados
por el Estado, intentando aislar esta comparación (mediante diferentes tipos de análisis
de regresión) de la influencia de otros factores asociados a los resultados de aprendizaje
de los alumnos y que puedan confundirse con el efecto del tipo de escuela. Este tipo
de estudios ha evolucionado conforme ha mejorado la disponibilidad de datos y los
investigadores han introducido técnicas más sofisticadas de análisis estadístico. En un
primer momento las investigaciones utilizaron muestras de escuelas básicas urbanas (no
siempre representativas), analizando sólo datos promedio a nivel de establecimientos3.
En una segunda fase, aunque los estudios continuaron analizando datos sólo a nivel de
establecimientos, ellos generalmente utilizaron información del universo de escuelas
del país y contaron con mayor información complementaria tanto de las escuelas como
de los alumnos y sus familias4. Finalmente, la disponibilidad de datos a nivel indivi-
dual de los alumnos, tanto de sus resultados de aprendizaje como de sus características
3 Ver, por ejemplo, Rodríguez (1988), Aedo y Larrañaga (1994) y Aedo (1997).
4 Ver, por ejemplo, Bravo et al. (1999), Mizala y Romaguera (1999), Carnoy y McEwan (2000),
Vegas (2002) y Sapelli (2003).
5 Ver, por ejemplo, McEwan (2001), Mizala y Romaguera (2003), Sapelli y Vial (2002), Gallego
(2002) y Mizala et al. (2004).
6 En la práctica, la mayor parte de los estudiantes expulsados son admitidos luego en estableci-
mientos públicos, dado que el derecho a la educación no garantiza en Chile la accesibilidad de
los establecimientos privados financiados por el Estado, ni siquiera en la zona de residencia del
alumno.
previo sobre las variables de control necesarias. Mientras algunos autores estiman que
controlando por las variables a nivel de los estudiantes es suficiente, otros argumentan
que el efecto-escuela es también relevante, por lo que variables de control a nivel del
establecimiento deberían ser simultáneamente incluidas. Finalmente, muy poca atención
ha sido dada a la naturaleza multinivel de los datos educacionales, habiendo escasez
de análisis acerca de la variación de los resultados entre escuelas y al interior de las
escuelas, y cómo este aspecto se vincula con los diferentes tipos de establecimientos y
la mencionada segregación escolar.
Por último, prácticamente no se ha indagado sobre efectos heterogéneos de las
escuelas privadas y públicas de acuerdo a diferentes características contextuales (e.g.
ubicación geográfica), educacionales (e.g. nivel o modalidad educativos) o de los estu-
diantes (e.g. habilidades previas).
En lo que sigue –por medio de varios análisis de regresión– me propongo de-
mostrar la enorme sensibilidad de los hallazgos asociada a algunos de los aspectos
metodológicos mencionados. Esta evidencia servirá para comprender en buena medida
los contrastantes resultados que han afectado la comparación entre establecimientos
públicos y privados en Chile.
IV. Datos
Las bases de datos analizadas fueron SIMCE-2002 y SIMCE-2003, las cuales contienen
los resultados en Lenguaje y Matemáticas de 253.463 alumnos de 4° básico y 239.649
alumnos de 2° medio respectivamente (quienes equivalen al 95% de la población es-
tudiantil de esos grados). Dado que los resultados en ambas asignaturas fueron muy
similares, presentaré básicamente las estimaciones en Matemáticas. Las bases de datos
incluyen 6.145 escuelas y 2.117 liceos. Variables de control a nivel del alumno (basa-
das en una encuesta a padres) y del establecimiento fueron también incluidas. Tabla 1
proporciona la definición de todas las variables utilizadas.
Tabla 1
Definición de variables
Variable Definición
“observadas” están seguramente vinculadas con otras diferencias “no observadas” (por
los investigadores) que también afectan el logro de los alumnos. Es posible que cuando
las escuelas seleccionan a sus estudiantes en sus procesos de admisión tomen en cuenta
precisamente algunas de esas características sobre las cuales la información no es
accesible; si esto es así, no es suficiente que los estudios “controlen por” las variables
observadas para hacer una comparación válida entre escuelas públicas y privadas.
Para testear esta hipótesis, utilicé información sobre el nivel económico y cultural
de la familia (ingresos, educación del padre y la madre, libros en el hogar) así como si el
alumno había sido o no seleccionado a través de un proceso de admisión, para estimar
la probabilidad de que un estudiante pertenezca a una escuela privada subvencionada
(vs. una escuela pública). Implementé un análisis de regresión logística cuyos resultados
presento en la Tabla 2.
De acuerdo con el modelo 1, la razón de odds de que un estudiante “seleccionado”
pertenezca a una escuela privada (versus que pertenezca a una pública) es 2,07 veces el
odds de un estudiante no “seleccionado”. El modelo 2 muestra que, luego de controlar
por las variables asociadas al nivel socioeconómico familiar, la razón de odds estimada
para un estudiante “seleccionado” disminuye a 1,78 veces, aunque permanece estadís-
ticamente significativa (p < 0,001). Este hallazgo indica que, aunque las variables de
nivel socioeconómico están asociadas con la probabilidad de ser un estudiante que fue
“seleccionado” en las escuelas privadas mediante procesos de admisión, ellas no son
suficientes para dar cuenta de las variables no observadas que diferencian a los estudiantes
seleccionados de los no seleccionados. Esto sugiere que las escuelas que seleccionan
estudiantes usan indicadores adicionales (probablemente asociados con las habilidades
del estudiante) para tomar sus decisiones de admisión. Luego veremos que, controlando
por otras características relevantes, los estudiantes “seleccionados” obtienen resultados
significativamente superiores a sus pares no seleccionados.
Tabla 2
Predicción de la pertenencia a escuelas privadas subvencionadas:
el efecto de la selección de estudiantes a
través de procesos de admisión
Modelos de regresión logística que estiman la propensión de un estudiante
a asistir a una escuela particular subvencionada (vs. asistir a una pública)
como función de si el estudiante fue seleccionado por la escuela a través de un
proceso de admisión y algunas características socioeconómicas de su familia.
Variable dependiente:
pertenencia a un establecimiento particular subvencionado (vs. público)
Modelo 1 Modelo 2
0,73*** 0,58***
Estudiante “seleccionado”
(0,01) (0,01)
0,04***
Educación de la madre
(0,00)
0,02***
Educación del padre
(0,00)
0,04***
Ingreso familiar
(0,01)
0,25***
LOG del ingreso familiar
(0,03)
0,11***
Libros en el hogar
(0,01)
–0,47*** –1,28***
Constante
(0,01) (0,02)
Max-Rescaled R2 0,04 0,09
N (estudiantes) 237,492 237,492
los padres). Considérese, por ejemplo, que el 31% de los padres de alumnos de escuelas
privadas subvencionadas afirma que en esa escuela se expulsa a los alumnos que quedan
repitiendo, proporción que es sólo el 14% en escuelas públicas. Así, la constatación
de que en escuelas públicas el 15% y en escuelas privadas sólo el 8% de los alumnos
de 4° básico habían repetido grado alguna vez, puede ser tanto una muestra de mayor
eficiencia de las escuelas privadas como un indicador de su menor disposición a retener
y aceptar alumnos repitentes.
Para explorar si la mayor exclusión de estudiantes repitentes de las escuelas privadas
explica parte de las diferencias observadas en resultados SIMCE, estimé seis modelos de
regresión que relacionan a éstos con la información antes analizada. Los resultados se
presentan en la Tabla 3. El modelo 1 (modelo base, que incluye a todos los alumnos de
4° básico, y no controla por ninguna variable adicional) muestra que la diferencia bruta
de puntajes SIMCE en Matemáticas es favorable a las escuelas privadas subvencionadas
sobre las públicas en aproximadamente 0,34 D.S.7. El modelo 2 –que controla por algunas
características de la escuela y los alumnos– indica que los estudiantes que han repetido
curso y los que estudian en escuelas con una mayor proporción de estudiantes repitentes
obtienen en promedio más bajos resultados. Desafortunadamente –como se explicó–
no es posible saber si esto se debe a diferencias en la calidad de su actual escuela o a
diferencias en las habilidades previas de los estudiantes. Finalmente, los alumnos que
estudian en escuelas que expulsan a los repitentes obtienen en promedio 0,19 D.S. más
en el SIMCE que sus pares de escuelas no selectivas en este aspecto, lo cual sugiere que
no aceptar estudiantes repitentes explica parte de los mayores resultados SIMCE que
obtienen las escuelas privadas. De hecho, las estimaciones del modelo 2 indican que,
en promedio y controlando por ese conjunto de factores, no existe diferencia entre las
escuelas públicas y privadas en sus resultados SIMCE de 4° básico en Matemáticas.
Los modelos 3 y 4, y 5 y 6 de la Tabla 3, replican este análisis para las subpobla-
ciones de alumnos que han estudiado siempre en su actual escuela y para quienes se
han cambiado de escuelas, respectivamente. Como se ve, el patrón general de resultados
se aplica para ambos grupos, pero hay algunas diferencias interesantes. Primero, la
relación positiva entre pertenecer a una escuela selectiva que expulsa a los repitentes y
los resultados SIMCE, es más fuerte para los estudiantes que han cambiado de escuela
que para quienes han permanecido en su misma escuela. Segundo, la relación negati-
va entre el porcentaje de estudiantes repitentes en la escuela y los resultados SIMCE
también es más fuerte para los alumnos que han cambiado de establecimiento. Ambos
resultados apuntan en la misma dirección: los estudiantes que han cambiado de escuela
parecen más sensibles a la naturaleza selectiva de su nueva escuela. Esta asociación es
consistente con dos dinámicas de mercado ya descritas: las escuelas seleccionando a los
mejores estudiantes y las familias eligiendo escuelas más selectivas. Finalmente, una
vez controlados estos factores, no existe diferencia entre escuelas privadas y públicas
en los resultados SIMCE promedio de los alumnos que no han cambiado de escuela
(modelo 4); en tanto, entre estudiantes que han cambiado de establecimiento los alumnos
de escuelas públicas obtienen levemente mejores resultados que sus pares de escuelas
privadas (0,03 D.S. -modelo 6). El conjunto de estos resultados es coherente con la
hipótesis que atribuye parte de la ventaja de las escuelas privadas a su capacidad de
seleccionar continuamente alumnos más hábiles.
7 Reportaré las diferencias de puntajes SIMCE en unidades de Desviación Estándar –D.S.–, para
lo cual se divide el coeficiente de las tablas (puntos SIMCE) por la D.S. de la población (D.S. en
Matemáticas = 56).
Tabla 3
Identificando el efecto de la selección de estudiantes
durante el proceso de escolarización. Relación entre el
tipo de escuela y los resultados de Matemáticas
Categoría omitida: escuelas públicas. Variables de control adicionales incluyen:
género, educación del padre y la madre, LOG de ingreso familiar, libros en el hogar,
expectativas de los padres y nivel socioeconómico del establecimiento
Variable dependiente:
puntaje en Matemáticas de estudiantes de 4° básico, SIMCE-2002
Variables de control NO SÍ NO SÍ NO SÍ
adicionales
Dado que las escuelas privadas y públicas educan a poblaciones escolares cuyos padres
poseen niveles de educación marcadamente desiguales, todos los estudios intentan
controlar por esta importante característica, sin embargo, ellos difieren sensiblemente
en el modo en que esta variable es introducida en los modelos de regresión. Mientras
algunos estudios usan indicadores específicos de educación de los padres, otros usan
índices u otro tipo de variables compuestas como mediciones generales del nivel so-
cioeconómico de la escuela; los estudios también difieren en el nivel de agregación
de las variables de educación de los padres, utilizándose tanto el nivel del alumno
como el de la escuela (estando disponible la información individual); finalmente,
los estudios difieren en las variables específicas que son introducidas. Para mostrar
cómo estas discrepancias pueden afectar las comparaciones entre escuelas privadas
y públicas, la Tabla 4 incluye seis modelos de regresión alternativos, todos ellos
presentes en la literatura.
El modelo 1 –modelo base, sin variables de control– muestra que la diferencia
bruta en resultados SIMCE a favor de las escuelas privadas es aproximadamente 0,36
D.S. Los modelos 2 y 3 incorporan variables de control de la educación de los padres
medidas a nivel del alumno. Como se esperaba, la introducción de estas variables reduce
la diferencia entre ambos tipos de escuela, aunque ésta permanece positiva y significativa
a favor de los establecimientos privados (0,27 D.S., modelo 2, y 0,24 D.S. modelo 3). Los
modelos 4, 5 y 6 también controlan por la educación de los padres, pero medida a nivel
del establecimiento. Como se ve cuando se controla por el promedio de la escolaridad de
las madres (modelo 4), los alumnos de establecimientos privados obtienen en promedio
resultados SIMCE levemente más bajos que los alumnos de establecimientos públicos
(–0,02 D.S.); en cambio, si sólo se controla por la heterogeneidad en la educación de
la madre (modelo 5, que incluye la desviación estándar de la educación de las madres
del establecimiento), la diferencia a favor de las escuelas privadas permanece práctica-
mente inalterada en comparación con el modelo base. Sin embargo, cuando se controla
simultáneamente por el nivel de escolaridad de las madres y por la variación interna de
dicha escolaridad (modelo 6), el coeficiente estimado de esta última variable se vuelve
negativo y aumenta su magnitud: a igual nivel de escolaridad promedio de las madres,
establecimientos más homogéneos en este aspecto tienden a tener mejores resultados.
Finalmente, cuando ambas variables a nivel de establecimiento son controladas, los
establecimientos públicos obtienen en promedio resultados levemente mejores que los
privados (0,03 D.S.).
Tabla 4
¿Cómo controlar por la educación de los padres?
Modelos de regresión que relacionan tipo de establecimiento y resultados en Matemáticas,
controlando por diferentes variables de la educación de los padres.
Categoría omitida: establecimientos públicos
Variable dependiente:
puntaje en Matemáticas de estudiantes de 2° medio, SIMCE-2003
de modos muy diversos, en términos de las variables que utilizan (e.g. sólo económicas
o también culturales), el tipo de mediciones, y el nivel de agregación de los datos (a
nivel de la sala de clases versus la escuela). Siguiendo la estrategia anterior, ilustraré
cómo estas decisiones impactan las comparaciones público-privado, estimando modelos
alternativos de regresión (Tabla 5), todos ellos presentes en la literatura.
Los modelos de la Tabla 5 combinan seis variables alternativas del nivel socioeco-
nómico de las familias, todas ellas medidas a nivel del establecimiento. Los modelos 2
al 7 fueron estimados incluyendo una sola variable de control a la vez. Como se aprecia
en el cambio de R2, la introducción de cualquiera de estas variables de control aumenta
fuertemente la proporción de la variabilidad de resultados SIMCE “explicada” por los
modelos de regresión (subiendo desde un 14% en el modelo base que sólo incluye la
dependencia de los establecimientos, a entre un 25%-29% una vez considerado el nivel
socioeconómico de los alumnos), sin embargo, su impacto en la magnitud y signo de
la diferencia estimada entre escuelas públicas y privadas difiere marcadamente. Las
estimaciones van desde una diferencia favorable a los establecimientos privados de
aproximadamente 0,12 D.S. (modelo 5, que controla por la heterogeneidad de los in-
gresos de las familias) hasta una diferencia favorable a los establecimientos públicos de
aproximadamente 0,03 D.S. (modelo 7, que controla por la disponibilidad de libros en
el hogar). Los modelos 8 al 11 combinan de diferente modo algunas de estas variables,
confirmando la sensibilidad de los resultados, aunque indicando que las diferencias entre
ambos tipos de establecimientos tienden a ser muy pequeñas. Es interesante notar que
el modelo 10, que incluye un índice de nivel socioeconómico junto a dos mediciones
del capital cultural de las familias, es al mismo tiempo el modelo con mayor capacidad
predictiva (da cuenta del 31% de la variabilidad de resultados) y el que estima una mayor
diferencia de resultados a favor de las escuelas públicas (0,05 D.S.).
En síntesis, el modo en que las investigaciones previas han intentado controlar el
efecto de las marcadas diferencias en la educación de los padres y el nivel socioeconómico
de los estudiantes de los establecimientos de distinta dependencia, afecta sensiblemente
tanto el signo como la magnitud de la diferencia de efectividad estimada entre escuelas
públicas y privadas.
Desde que existe disponibilidad de datos a nivel individual –1997– los investigadores
han adoptado diferentes estrategias: mientras algunos utilizan sólo variables de control
medidas a nivel del alumno, otros continúan usando exclusivamente mediciones a nivel
Cristián Bellei
socioeconómico del establecimiento (NSE). Categoría omitida: establecimientos públicos
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5 Modelo 6 Modelo 7 Modelo 8 Modelo 9 Modelo 10 Modelo 11
Privada 20,42*** 2,30*** 0,53* 1,34*** 6,79*** –0,52* –1,59*** 1,54*** –2,09*** –2,58*** –1,93***
subvencionada (0,25) (0,24) (0,25) (0,25) (0,24) (0,24) (0,25) (0,25) (0,24) (0,24) (0,24)
Privada no 86,75*** 3,95*** 41,44*** 8,56*** 10,70*** –1,95*** 3,54*** 4,04*** –4,05*** –11,16*** –7,03***
subvencionada (0,45) (0,79) (0,47) (0,56) (0,59) (0,56) (0,55) (0,58) (0,56) (0,79) (0,58)
NSE Medio-Bajo 10,46*** –14,61***
Fuente: Elaboración propia. Clave: ~p < .10; *p < .05; ** p < .01; *** p < .001.
303
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 285-311
cristián bellei
8 Esto se hizo además porque, dado que es plausible que mejores escuelas atraigan a estudiantes
más capaces, esta variable es potencialmente endógena y su efecto se puede confundir con el de
la calidad del establecimiento.
Tabla 6
Comparando variables de control a nivel del estudiante versus a
nivel del establecimiento
Modelos de regresión que relacionan tipo de establecimiento y resultados en Matemáticas,
controlando por diferentes variables a nivel del estudiante y el establecimiento. Categoría
omitida: establecimientos públicos.
Variable dependiente:
puntaje en Matemáticas de estudiantes de 2° medio, SIMCE-2003
VIII. Conclusiones
de resultados de aprendizaje– son las siguientes. Primero, las escuelas privadas sub-
vencionadas –en promedio– no son más efectivas en producir resultados de aprendizaje
que las escuelas públicas; más aun, si alguna diferencia existe, ésta parece favorecer
a las escuelas públicas (dado que sabemos que las estimaciones han tendido a sobre-
valorar el efecto de las escuelas privadas). Segundo, de existir alguna diferencia en
la efectividad entre escuelas públicas y privadas (en cualquiera de los dos sentidos),
es casi seguro que ésta es de magnitudes muy pequeñas, sustantivamente irrelevantes.
Tercero, en el mejor de los casos, la fuerte expansión de la educación privada sub-
vencionada no ha provocado un mejoramiento apreciable de la calidad del sistema
escolar chileno como un todo. Cuarto, existe evidencia que sugiere que la expansión
de las escuelas privadas ha aumentado la segmentación y por esa vía la inequidad de
la educación chilena.
¿Por qué la introducción masiva de escuelas privadas, en un marco de compe-
tencia abierta con las escuelas públicas (y entre sí), no ha producido el mejoramiento
educativo que esperaban sus proponentes? La pregunta está –queda claro– más allá
de las posibilidades de este trabajo10. Mi hipótesis es que el arreglo institucional del
sistema educativo chileno tiene severas deficiencias estructurales, que permiten que las
escuelas puedan permanecer e incluso mejorar su posición en el “mercado escolar”, sin
necesidad de mejorar la calidad de su servicio educativo. Las razones son las siguientes:
Primero, las exigencias para abrir un establecimiento y recibir recursos públicos son
muy bajas, y no garantizan siquiera niveles mínimos de calidad. Segundo, al permitir
a las escuelas seleccionar a los alumnos según sus capacidades y al obligar a algunas
escuelas (principalmente públicas) a aceptar a los alumnos rechazados, se distorsionan
los indicadores de calidad, confundiendo tanto a las familias como a los gestores edu-
cacionales y a las autoridades. Tercero, la presencia de cobros obligatorios (crecientes
en magnitud y cobertura) exacerba la segmentación socioeconómica del sistema finan-
ciado con recursos estatales y disminuye la eventual presión por competencia. Cuarto,
las familias no eligen necesariamente las escuelas con mayor calidad académica de sus
servicios, ni presionan en forma permanente a éstas por mejorarlo. Quinto, el Estado
no cuenta con herramientas que le permitan efectivamente presionar a las escuelas por
mejorar o “exigirles” mayor calidad educativa, con lo que el sistema tolera la perma-
nencia de servicios de baja calidad. Sexto –y final– algunas falencias sistémicas de la
educación nacional pueden haber afectado a la generalidad de las escuelas (e.g. falta
de capacidades docentes, un currículo inapropiado), sin que la gestión privada de éstas
ni la competencia entre escuelas hayan podido solucionarlas.
Bibliografía
Resumen
Este artículo estudia las causas y la resolución de la crisis vivida por los dos pri-
meros gobiernos de la recuperada democracia chilena en el proceso de reforma del
currículo escolar, reforma impuesta por una ley heredada del gobierno militar de
Augusto Pinochet. Las controversias estuvieron alimentadas por las reminiscencias
ideológicas del pasado y por el recurso del Presidente Aylwin a una consultación
limitada a los expertos en educación. La crisis es superada cuando el Presidente Frei
crea dos foros institucionales en los que participan los actores presentes del campo
político-educativo. Se concluye que en regímenes en transición el pacto entre las
elites no es suficiente en la definición social de un problema público; es crucial la
existencia de una visión o representación del sector que cobre sentido entre todas
las partes implicadas.
Palabras clave: políticas públicas, agenda, educación, foro, concertación
Abstract
This article analyzes the crisis experienced by the first two Chilean transition demo-
cratic governments while reforming the school curriculum previously imposed by law
during Pinochet’s military government. Both the causes underlying this crisis and its
resolution are stressed. We claim that this particular situation is due to the ideological
reminiscences of the past and to President Aylwin’s form of limited consultation with
education experts. The crisis is resolved when President Frei created two institutional
fora in which political-educational actors participated. In conclusion, we argue that
in transition regimes, the pact with the elites proves to be insufficient while socially
defining a public problem. Moreover, it is crucial that all actors be involved in the
reform and share a common vision or representation of the problem.
Key words: public policies, agenda-setting, education, forum, consensus
Introducción
Esto quiere decir que el modo de definición política de las transformaciones esco-
lares debía ser compatible con las formas de mediación social propias a la “democracia
de los pactos” que caracterizaba el contexto político de transición democrática. Algunos
hombres políticos destacados de la época señalan que en un país con profundas diferencias
como Chile, sólo era posible realizar cambios duraderos a través de grandes acuerdos
(Walker, 1992). La primera proposición de reforma curricular en contexto democrático
no fue fruto de un proceso deliberativo, consensuado y de grandes acuerdos. Se trató,
fundamentalmente, de una propuesta de cambio surgida de la mesa de las elites políticas
y de los expertos convocados por el Ministerio de Educación, a diferencia de lo que fue
la segunda y definitiva proposición.
Este ejemplo presenta algunas lecciones sobre la reforma de las políticas públicas
en las sociedades en vías de transición a la democracia. En primer lugar, demuestra que
el pacto entre las elites y, por tanto, la consulta limitada a éstas, no siempre es suficien-
te, ni eficaz en el proceso de policymaking. En el Chile post-Pinochet, José Joaquín
Brunner (1988) señala que la fuerza de los pactos sobre lo político, la institucionalidad
y el modelo de desarrollo económico sobre los que se apoya la joven democracia chilena
no elimina automáticamente las profundas diferencias de consciencia de sus autores.
Mientras que los “transitólogos” (O’Donnell y Schmitter, 1986; Burton, Gunther y
Higley, 1992) insisten en la importancia de los pactos entre elites, nosotros vemos en
el ejemplo de la reforma del currículum escolar lo capital de una regulación pública
basada en una definición amplia y consensuada del problema público en cuestión. En
segundo lugar, este ejemplo demuestra el importante papel desempeñado por las ideas
en la construcción de un consenso dentro de un contexto ideológicamente muy cargado.
El alto nivel de polarización política y social que precedió a la caída de la democracia en
1973, por un lado, y las secuelas heredadas de la represión militar contra sus opositores,
por otro, dan lugar a sensibilidades políticas exacerbadas que facilitaron las visiones
ideológicas de la reforma curricular en contexto democrático.
Frei (1994-2000). Al interior de estos foros van a confrontarse las diferentes repre-
sentaciones que los actores sociales y políticos tienen sobre el sentido de las políticas
públicas de educación.
Los trabajos de Bruno Jobert (1994, 2004) representan un aporte decisivo en la
comprensión del funcionamiento de los foros, como una diversidad de escenas, regidas
por reglas específicas, donde el debate político traduce los distintos desafíos de los ac-
tores en presencia. Son, sobre todo, espacios de producción de ideas, de construcción
de repertorios cognitivos disponibles para la acción que dan cuenta de las identidades
de los actores y de sus intereses. La diversidad de foros ilustra, según Bruno Jobert, la
diversidad de ideas que pueden existir alrededor de un mismo problema público y de
las acciones para solucionarlo.
Bruno Jobert distingue el foro científico, regido por la búsqueda de la excelencia
al interior del paradigma dominante y por criterios científicos en la elaboración de las
tesis. En nuestro caso, este foro estaría integrado principalmente por los economistas de
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y de la Organización
de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Estos
dos foros, cuya influencia es indiscutible en las políticas escolares chilenas de la demo-
cracia, están atravesados por las exigencias de productividad competitiva propia de una
economía globalizada y por la búsqueda de una progresiva equidad social.
En el foro de los expertos, el desafío es la fabricación de diagnósticos y de ins-
trumentos de política, de un modelo de análisis y de recetas para la acción. Durante
los seis años que dura el proceso de formulación del currículum escolar en Chile se
crean dos instancias técnicas o de expertos: la Comisión Técnica Central, instaurada
en 1991 y presidida por Eduardo Castro, y el Comité Técnico Asesor para el Diálogo
Nacional para la Modernización de la Educación (en lo que sigue Comité) bajo la
coordinación de José Joaquín Brunner. Mientras que en el primer foro la expertise
educativa era monopolio del Estado, en el segundo, las autoridades van a reconocer
en los actores sociales y políticos de orígenes diversos su experiencia y su saber en
materia educativa.
El tercer foro señalado por Bruno Jobert es el de la comunidad de políticas públi-
cas. En este caso, el desafío es la construcción de un compromiso sobre la base de un
intercambio político entre la diversidad de actores que lo componen, lo que lo diferencia
de los dos escenarios anteriores o foros de “producción de ideas”. Este foro se convierte,
además, en la arena en la que el debate y la argumentación están puestos al servicio de la
negociación y de la decisión política. En la práctica, se puede considerar a la Comisión
Nacional para la Modernización de la Educación (en lo sucesivo Comisión) como el
escenario que, en lo tocante al currículum, termina un largo período de consultación
pública, de debates y de controversias sociales.
A pesar de la extensión del plazo y del clima de concertación abierto por la “demo-
cracia de los pactos”, no estaba en el espíritu de las nuevas autoridades democráticas la
idea de convocar a un encuentro nacional sobre la educación como algunas voces de la
derecha lo reclamaban. Y ello, tal vez, no sólo como resabio de las maneras autoritarias
del régimen militar, sino porque no se quería ideologizar la discusión, algo que, de todas
formas, no podrá ser impedido. En la memoria colectiva de los chilenos estaba presente
todavía la crisis suscitada por el proyecto de Escuela Nacional Unificada (ENU) del
gobierno de Salvador Allende. A poco de presentarse el proyecto ENU en marzo de
1973, las reacciones no se hicieron esperar (Núñez, 2003). La Federación de Estudiantes
de la Universidad Católica criticó en el diario El Mercurio lo que consideraba era una
falta de pluralismo y una clara intención de adoctrinamiento marxista: “Más allá de la
falta de ‘pluralismo’, el informe intenta convertir a la educación chilena en un instru-
mento de concienciación política al servicio del marxismo. Todo en el texto muestra
que se confunde el concepto de ‘educación’ con el de ‘adoctrinamiento’” (El Mercurio
1973). Para el investigador Joseph Farrel (1983), El Mercurio puso en marcha, a partir
de entonces, la estrategia más desarrollada contra la ENU. Según Farrel, el conflicto
en torno al proyecto educativo no sólo unió las fuerzas de la oposición en contra del
gobierno de Salvador Allende, sino que llevó a intervenir a dos instituciones hasta ahora
neutrales en la materia: la Iglesia y los militares.
Las reticencias a abrir un gran debate nacional sobre la reforma curricular se
fundan también en la comparación internacional. Los responsables ministeriales cono-
cían la experiencia argentina del gobierno de Raúl Alfonsín quien convoca a mediados
de la década de 1980 un Congreso Pedagógico Nacional, una especie de gran encuesta
nacional, que duraría varios años.
Ante el fracaso de la primera proposición pedagógica, Ricardo Lagos designa en
julio de 1991 una segunda instancia, la Comisión Técnica Central, presidida por Eduardo
Castro. La composición y las reglas de funcionamiento de la Comisión Técnica están
dictadas por las constricciones que impone el contexto de transición democrática. No
pareciera evidente asegurar participación sociopolítica amplia en un sector considerado
por algunos investigadores como campo que contribuyó a desestabilizar el régimen de
Salvador Allende.
Desde el punto de vista estrictamente educativo, si el cambio impuesto por el
legado militar parecía ser ciertamente inoportuno para un joven gobierno democrático,
también estaba lejos de ser arbitrario o innecesario (Castro, 1994:5). Las transformaciones
encuentran su razón de ser tanto en el desarrollo cuantitativo alcanzado por el sistema
educativo chileno, en la necesidad de abordar los problemas cualitativos, como en las
tendencias universales de modernización (Kazis, 1989; Mújica, 1993). En realidad, cuando
Patricio Aylwin accede a la presidencia Chile presentaba una innegable contradicción
“La composición partidista del Gobierno, los antecedentes políticos de algunos de los
redactores y colaboradores del documento, el lenguaje impropio para el uso común y
el empleo de palabras y de frases que son características de determinadas corrientes
ideológicas han hecho temer por una eventual instauración de un sistema de adoctri-
namiento estatal de niños y adolescentes”.
Recordando el fracaso del proyecto ENU, así como otros proyectos similares
en Argentina, Francia o España, Carlos Neely supone la existencia de una “maniobra
conspiradora” inspirada de las ideas gramscianas frente a las cuales “los hijos se su-
blevan”. En realidad, la crítica de Neely se refiere menos al contenido pedagógico de
la proposición ministerial que a la advertencia contra sus “componentes semánticos,
estimulantes de suspicacias en cuanto a la autenticidad de la conversión a los principios
de la democracia liberal, de los “renovados”2.
Por su lado, El Mercurio previene en editorial contra una visión de la democra-
cia que “promueve la masificación por la acción de ingenieros sociales que actúan en
forma planificada y centralizada para moldear la naturaleza del hombre en una dirección
determinada”3.
El Colegio de Profesores, por su parte, se manifiesta en general de acuerdo con la
proposición de objetivos educativos hecha por la Comisión de Eduardo Castro, aunque critica
la falta de verdadera participación del magisterio. Su posición será fijada en un seminario
convocado en Santiago con la participación de profesores venidos de diferentes partes del
país. Existían, sin embargo, ciertas críticas internas de impacto marginal, defendidas en
particular por algunos dirigentes sindicales nominados por el gobierno militar.
La posición de la Iglesia Católica estaba dividida especialmente en lo referente a la
inclusión o no en los programas escolares de Objetivos Transversales sobre la educación
sexual. Algunos miembros de la Comisión Doctrinal consideraron la sexualidad como un
tema que concierne a la familia, por lo que el Estado debía abstenerse de intervenir. Sin
embargo, el ala más progresista de la Iglesia consideró la proposición ministerial positiva
y prevenían contra aquellas miradas que querían ver “fantasmas detrás de toda cosa”4.
La controversia sobre fondo ideológico fue retomada por una parte de la prensa
como una tentativa del gobierno por dividir a la Iglesia Católica. Se escuchaba entonces
hablar de una “estrategia conocida y archiusada por regímenes socialistas, como por
ejemplo el de Felipe González. Esta consiste en buscar elementos de línea progresista al
interior del clero o del Episcopado que hagan afirmaciones que generen la sensación que
frente a estas materias no existe unanimidad de pensamiento en la Iglesia (…) Podemos
decir, sin caer en exageraciones, que estamos frente a un conflicto de características
similares al que se creó en tiempos de Allende con el proyecto ENU (…) En todo
caso, el proyecto no ha sorprendido a sectores de Iglesia, por cuanto se esperaba –y se
espera– un intento de la cultura socialista-PPD, que hoy controla desde el gobierno la
educación, la cultura y los medios de comunicación, una irrupción con sus propuestas
educativas, que en último término tienden –según los entendidos– a operar un cambio
en la mentalidad de la sociedad civil, para así tener un mayor control de la sociedad
según el camino que enseñara el ideólogo de muchos funcionarios del Ministerio de
Educación y otros organismos de gobierno, Antonio Gramsci”5.
Frente a los debates y controversias públicas, el Área Educativa de la Conferencia
Episcopal elabora un documento centrado menos en los aspectos técnicos del Anteproyecto
que en los Objetivos Transversales y en la significación de lo que era la persona humana.
En general, las críticas de los unos y de los otros se centraban poco sobre el contenido del
Anteproyecto de los OF y CM, sobre su legalidad o su actualidad de acuerdo a tendencias
internacionales en materia curricular. Todo ocurre como si esta batalla verbal fuese la
expresión democrática de una confrontación de proyectos educativos diferenciados. Sin
embargo, lejos estamos de eso. Teniendo en cuenta el conjunto de críticas, el núcleo de
la proposición hecha por la Comisión Técnica de Eduardo Castro no fue ni rechazado
ni cuestionado. En la práctica, no se dieron controversias alrededor del referente global
sobre el cual se fundaba la concertación política y social de la redemocratización. En
términos de políticas públicas, este referente expresaba un proyecto de país construido,
al mismo tiempo, sobre el crecimiento económico basado en una economía abierta al
exterior y en la equidad social. El poder de este referente modernizador residía en su
capacidad de delimitar el campo dentro del que iban a afrontarse los diferentes “uni-
versos de sentido y de acción” provenientes de subsistemas de actores, en otro tiempo
irreconciliables, pues eran productores de proyectos de sociedad a suma cero. Aparece
así una concepción de una sociedad moderna, que combina un orden político (demo-
cracia), un orden económico (economía abierta) y un orden social (justicia social). Se
trata de una representación del proyecto de sociedad que se quiere y que va a encontrar
sentido entre los diferentes actores del campo político-educativo. En la construcción
de esa sociedad modernizada se le otorga a la educación un papel fundamental: “El
proceso de democratización y de modernización de la sociedad chilena y el pago de la
deuda social hacia los más pobres –señala el Presidente Patricio Aylwin– hacen de la
educación uno de los objetivos prioritarios de este gobierno”6.
Los cinco millones de pobres con que Chile contaba en 1990 llevan a todas las
fuerzas sociales y políticas a acordar la necesidad impostergable de avanzar en la
construcción de la ciudadanía social además de profundizar la democratización política
(Boeninger, 1997; Campero y Cortázar 1988). Desde el inicio de la nueva democracia
reina un clima de consenso en la sociedad chilena alrededor de la idea de un proyecto
de país moderno, que al tiempo que participa de una economía mundializada es capaz
de asegurar a todos sus ciudadanos una repartición equitativa de sus frutos. Esta visión,
ampliamente compartida, hace de la reforma educativa una estrategia fundamental.
La preeminencia del referente modernizador es manifiesta a partir del segundo go-
bierno democrático, el de Eduardo Frei. En realidad, entre el gobierno de Patricio Aylwin
y el de Eduardo Frei aparece una discusión política general sobre el cumplimiento o no
de la transición democrática y sobre la necesidad de abordar seriamente la modernización
del país. Algunos intelectuales ligados al gobierno consideraron que estando cumplida
la transición era tiempo de emprender transformaciones estructurales que llevasen a la
modernización del país. En este sentido el Ministro de la Presidencia Genaro Arriagada
afirma en 1994 que habiendo concluido la transición, es preciso entonces pasar de la
“lógica de la transición” a la “lógica de la modernización”. El estandarte del gobierno
Frei ha sido la modernización, menos en la economía, puesto que continuaría con el
modelo heredado del régimen militar, que en lo social, especialmente en educación. En
este contexto era justificado hablar de reforma educativa dentro de la que la innovación
curricular ocupaba un lugar fundamental. Este fenómeno que podríamos llamar de
matrioskas o de muñecas rusas facilitó el proceso de cambio curricular al disimularlo
en una reforma mayor, la de la educación en sentido amplio.
Así, la reforma curricular ya no es abordada por la imposición legal de una ley
constitucional, sino que se convierte en un tema prioritario de la política gubernamen-
tal. El mismo Ministro de Hacienda Eduardo Aninat (1994) precisa que la educación
era la clave en los desafíos de desarrollo y de inserción internacional del país, hasta el
punto que la austeridad fiscal exaltada por el gobierno no afectaría al sector educativo.
Algunas semanas antes de los informes del Comité y de la Comisión, Aninat hace
suyos los problemas educativos y los lanza a la esfera pública nacional a través de un
discurso ampliamente difundido. El Ministro explica el significado de la educación, la
necesidad de invertir en el área, de manera que “la primera (tarea) es la modernización
del currículum”7.
De manera que, una vez la democracia reinstaurada, los valores atribuidos a la
educación y a lo que representaba para el futuro del país estaban tan anclados en la
sociedad chilena que ningún actor del subsistema político educativo se oponía ni a la
reforma de los OF y CM, ni menos a la reforma de la educación en sentido amplio.
Las divergencias se situarían al interior de los límites de la concepción avanzada por
la Comisión Técnica y en la manera como esta proposición había sido conducida, en
particular por la falta de participación en la elaboración. De hecho, la discusión política
se centraba en las secciones generales del documento ministerial y sobre los Objetivos
Transversales.
En cualquier caso, la crisis vivida por el subsistema educativo en la primera mitad
de la década permitió, en cierto modo, la socialización de una buena parte de las ideas
presentadas por la Comisión de Eduardo Castro. Apareció, además, un factor fundamental
de naturaleza política que generó un nuevo escenario y que permitió insertar en la agenda
gubernamental el cambio educativo. Sin reserva alguna, el cambio de Presidente y de
Ministro de Educación en 1994 no es anodino en el giro que experimenta la estrategia
política de reforma del currículum. En efecto, con la elección de nuevas autoridades se
abrió una “ventana política” (Kingdon, 1984) que permitió relanzar el proceso. Según
Kingdon, las variaciones en el estado de ánimo nacional, las alternancias parlamentarias
o de administración y las presiones de grupos de interés pueden transformar de manera
más o menos profunda la naturaleza y los actores del juego político (Kingdon, 1984).
Coincidimos con Kingdon en que esta “corriente política” favoreció la redefinición del
problema y de sus posibles soluciones gracias a un cambio de parte de los actores del
campo político.
En definitiva, a partir de 1994, al mismo tiempo que cambia el gobierno se asiste
a un cambio de actitudes en particular frente al tema de los Objetivos Transversales.
Estas condiciones emergentes favorecerán, en cierto modo, el proceso de reflexión, de
intercambio y de aprobación final de la reforma educativa.
El análisis de esta etapa de formulación de nuevas políticas públicas nos permite des-
tacar la importancia de la figura del mediador, ese agente intelectual, ese “alquimista”
ideológico que elaborará la representación o referente de la educación. Inspirándonos
en los trabajos de Pierre Muller (1985, 175), consideramos que la intervención del
mediador es doble. Primero, es capaz de decodificar la complejidad de la relación
entre el sector educativo y el proyecto global del país hasta hacerla inteligible al resto
de los actores concernidos a través de la presentación de una filosofía para la acción.
Segundo, el mediador es capaz de recodificar esa relación global-sectorial en normas y
en criterios de intervención pública. La formulación intelectual de esa relación global-
sectorial que cobrará sentido entre los actores integrantes del Comité fue tanto más
difícil y crucial cuanto que éstos pertenecían a corrientes políticas ideológicamente
opuestas. Ciertamente, la necesidad de tener que componer con actores tan autónomos
como heterogéneos explica la importancia del referente.
El mediador por excelencia en este proceso de decodificación-recodificación inte-
lectual que precedió a la reforma de la educación fue José Joaquín Brunner. La clave de
su éxito residió en su capacidad de ir más allá de los intereses corporativos o ideológicos
presentes en el sector y en el foro en cuestión. José Joaquín Brunner logró insertar una
proposición de reforma de acuerdo al referente global modernizador.
Sin embargo, si la existencia de un referente compartido fue importante en la
aprobación de los cambios, la integración al proceso de formulación técnica de inter-
locutores sociales y políticos situados al exterior de la arena gubernamental desarmó
las críticas de otro tiempo y facilitó la emergencia de un clima de gobernabilidad del
sector educativo.
Puede postularse que si el Comité Brunner ha sido un foro capaz de producir un
proyecto consensuado tras una crisis en el subsistema educativo es también porque no
aborda en profundidad la dimensión ética de la educación, aquella que fue el epicentro
de las controversias. Ciertamente, el “Informe Brunner” es bastante economicista, prag-
mático, instrumental, casi sin “alma”, casi sin ethos. Sin embargo, si el Comité hubiese
comenzado el trabajo desde otra lógica, es muy probable que no se hubiese llegado a un
acuerdo en tan corto plazo y ello por dos razones. Por un lado, debido a las dificultades
inherentes a un foro tan ecléctico y, por otro lado, porque las tensiones suscitadas por
el intento de reforma del currículum estaban aún frescas en la memoria de todos. El
Informe final da cuenta precisamente de la necesidad de conseguir un “sólido consenso”
sobre el corazón de la reforma, “alejando los matices y superando las posiciones que
legítimamente” les separan.
A pesar de algunas críticas, es innegable el decisivo aporte del Comité Técnico
Brunner a la reforma educativa (Gysling, 2003). Ciertamente, el Comité fue el primer
foro de discusión y arena de negociación de la democracia capaz de producir un con-
senso nacional en el sector educativo.
La proposición de recetas finales sobre las políticas públicas a adoptar para modernizar
la educación fue la obra de la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación
presidida por el Ministro de Educación Enrique Molina. A diferencia del Comité Técnico
Brunner, los intercambios al interior de la Comisión Nacional están orientados por la
necesidad de lograr un compromiso sociopolítico que permita pasar a la adopción de
políticas públicas concretas.
En realidad, en este gran esfuerzo que hace de la educación una cuestión de todos
el problema que se presenta a las nuevas autoridades es cómo conciliar democracia y
eficacia y salvar las críticas de falta de participación que agudizaron la crisis precedente.
Los gobernantes chilenos no querían, ciertamente, pasar por un gran debate nacional y
vinculante. Al contrario, buscaban la fórmula capaz de combinar participación versus
gobernabilidad. En este sentido el Ministro Molina afirma que
una consulta regional e institucional, así como los resultados de una consulta externa
solicitada a expertos. El Informe del Comité Brunner mereció la aprobación general
de parte de la Comisión, aunque suscitó algunas críticas de la Iglesia, de la Masonería
y del Colegio de Profesores por la indefinición de la dimensión ética de los programas
escolares.
En realidad, la reforma de los Objetivos Fundamentales y de los Contenidos
Mínimos, escollo mayor de la pasada crisis, queda en suspenso al interior de la
Comisión. De hecho, el equipo de reformadores pedagógicos dirigido por Eduardo
Castro desde 1991 continuó trabajando, paralelamente al Comité y a la Comisión,
para ofrecer una propuesta de nuevos OF y CM. A lo largo de esos años, el desafío
de Eduardo Castro era encontrar los fundamentos conceptuales sobre los que asentar
consensuadamente la reforma curricular sin recaer en una situación crítica como
la vivida. Tras varios años sin aparente salida, la respuesta técnica encontrada a la
dimensión ética de los Objetivos Transversales fue sin duda una suerte de “veróni-
ca” elegante y políticamente irrevocable en un régimen democrático en proceso de
transición democrática. En un ejercicio de gimnasia semántica, la Comisión Técnica
presidida por Eduardo Castro recurre a las definiciones de valores recogidos en la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre, en la Constitución chilena y en
la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza.
Frente a ese documento “sin alma” que parecía ser el Informe del Comité Brunner,
la Comisión para la Modernización de la Educación retoma la proposición de Objetivos
Transversales previamente aprobada por el equipo de Eduardo Castro y la integra a la
proposición final de reforma educativa. Así, el camino para el cambio del currículum
escolar se había ampliamente abierto.
La Comisión Nacional se convirtió así en el foro-arena de la comunidad de políticas
educativas, que va a concluir un largo período de consulta, de controversias y de debates
públicos en materia curricular y, más ampliamente, sobre la reforma educativa. Al igual
que el Comité Brunner, la importancia de la existencia de una Comisión Nacional fue
doble. Por un lado, permitió que los debates se desarrollaran al interior de un marco
nacional institucionalizado, de un espacio público pluralista cuya legitimidad residió en
la participación de todos los actores presentes en el sector. Por otro, evitó la confronta-
ción en la plaza pública como ocurrió en la iniciativa de reforma curricular durante el
gobierno de Patricio Aylwin. Pero además el tiempo transcurrido desde la creación del
Comité Técnico hasta la creación del Comité Brunner fue determinante en la aparición
de una lógica de aprendizaje que facilitó la “socialización” de los miembros del Comité
Brunner y de la Comisión en la necesidad de los cambios, permitiendo desarrollar una
expertise particular en la gestión compartida de las arenas de negociación de las inno-
vaciones educacionales.
Conclusión
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Resumen
Abstract
The article explores various challenges confronting the curricular dimension; namely,
building a more accurate national curricular definition based upon core aspects;
strengthening the curriculum presence and orientations in order to develop learning
regarding citizenship training and ethical issues; elaborating curricular definitions
according to the requirements of specific populations; updating curricular defini-
tion by focusing more on learning and less on contents; improving the articulation
between cycles and levels inside the system; producing a known, regular curricular
updating system and fostering the development of local capacities for curricular
adequacy. The paper states that in order to properly approach these challenges it
is necessary to generate an institutionality which establishes a regular practice of
national curricular development.
Key words: curriculum, curricular development, educational policy, quality of
education
1 Esta es una característica compartida en Latinoamérica. Ferrer, Valverde, Esquivel (1999), Aspectos
del currículum prescrito en América Latina: Revisión de tendencias contemporáneas en currículum,
indicadores de logro, estándares y otros instrumentos. Preal- GRADE 1999.
2 Lo que se consolidó en la Unidad de Currículum y Evaluación del Mineduc, que integra los equi-
pos encargados de diseñar el currículum y de elaborar las pruebas nacionales de medición del
aprendizaje, es decir, del SIMCE.
3 Por ejemplo: La Comisión de Formación Ciudadana, convocada por el Ministro S. Bitar en
2004.
4 Este sector debe ofrecerse obligatoriamente por la escuela, pero las familias determinarán si sus
alumnos lo cursan.
Hacer una definición curricular más acotada no es solo asunto ministerial. Socialmente
se deben generar mejores consensos sobre lo fundamental, cuestión que no es fácil ya
que existe una aspiración a que todo lo que se considera relevante de aprender tenga
presencia en el currículum nacional y por ende sea obligatorio para todos, restringiendo a
su vez el espacio de definición local6. Dos elementos ayudarían a avanzar en este debate:
profundizar la distinción local/nacional, para poder determinar con mayor precisión el
núcleo curricular común y el tipo de adecuaciones curriculares que se pretende construir
a nivel local. Esto es necesario tanto para sacar de la definición nacional elementos que
podrán considerarse secundarios, como para efectivamente perfilar el espacio local. No
existe hasta el momento investigación sistemática sobre el tipo de complementos que
se realizan o se aspira a realizar a nivel local, sin embargo, es probable que muchas de
las aspiraciones sean más pedagógicas que curriculares, o estén localizadas en algunos
sectores donde hay menos consenso curricular que en otros, por ejemplo es probable
que sean menos en Matemática que en Ciencias Sociales. Si esto fuera así, el problema
no se resolvería construyendo un marco curricular mucho más acotado, sino más bien
ajustándolo y apoyando la construcción de planes y programas propios.
Otro elemento que ayudaría a definir un núcleo curricular más acotado y centrado
en lo fundamental sería tener una definición curricular solo referida a objetivos de apren-
dizaje, tal cual se realiza en la mayor parte de los países desarrollados. La definición
de “contenidos mínimos obligatorios”, establecida en la LOCE, rigidiza el sistema y
hace actuar al Estado sobre la enseñanza, cuando lo que debería resguardar son deter-
minados objetivos de aprendizaje. El proyecto de Ley General de Educación intenta
avanzar en esta materia, estableciendo que el marco curricular se refiera a objetivos de
aprendizaje fundamentales.
6 Este es un desafío usual de las definiciones curriculares oficiales que tienden a incorporar la voz
de múltiples actores de la escena nacional, Coll y Martin (2006).
Como se señaló anteriormente ya se han hecho importantes avances para establecer de-
finiciones curriculares para poblaciones específicas, pero queda bastante que debatir en
esta materia. En primer lugar, el concepto de definiciones curriculares para poblaciones
específicas es controversial. Para algunos, el Estado solo debe definir el núcleo común y
dejar a los actores suficiente espacio de flexibilidad para realizar adecuaciones locales
o para poblaciones específicas. Para otros (entre los que me encuentro), el Estado debe
resguardar el derecho de todos a una educación de calidad, para lo cual en determinados
casos es necesario establecer currículos específicos, que no solo definan distintas tem-
poralidades para conseguir determinados aprendizajes (que es la apertura que contiene
la LOCE), sino que incluyan determinados objetivos de aprendizaje relevantes para esa
población y que el Estado debe asegurarles, o excluyan objetivos de aprendizajes por
no ser alcanzables o pertinentes para esa población.
¿Por qué hay que definir currículos para poblaciones específicas y no es posible
que todos se rijan por el mismo marco curricular nacional? ¿Cuál es el límite o cómo se
determina que una población requiere definiciones particulares? ¿Cómo se preserva la
unidad del sistema y no se va generando una multiplicidad de currículos que no hacen
sistema entre sí? ¿Cómo se resguarda que las nuevas definiciones no se constituyan en
definiciones curriculares empobrecidas?
La razón para hacer prescripciones para poblaciones específicas es que el currículum
regular está diseñado para un niño tipo, en una escuela tipo. Cuando las características
de un grupo numeroso de alumnos no se ajustan a las del niño tipo, o las de un grupo
numeroso de escuelas no se ajustan al tipo al punto que impiden el logro del aprendizaje,
se requiere hacer modificaciones al currículum justamente para generar condiciones
que favorezcan el aprendizaje. Es el caso de los adultos que de partida no son niños,
(Fontaine, 2007). Me parece que en la crítica pesa más nuestra tradición escolar fuer-
temente centrada en la enseñanza, que un análisis acabado de lo que debe preservar
el Estado. A mi juicio el Estado debe poner el énfasis en lo que los alumnos deben
aprender, y en los procesos que generan esos aprendizajes solo en lo que dice relación
con el resguardo de derechos de los actores involucrados. En un clima educativo de
calidad, no es asunto del Estado si tal objetivo de aprendizaje se logró a través de tal
o cual contenido.
Para algunos esto puede parecer un juego de palabras, porque tienen una visión
fusionada de la enseñanza y el aprendizaje, y los entienden como dos caras de la misma
moneda. Incluso por un tiempo se promovió que se escribieran como una unidad indis-
tinguible, solo separada por el signo “/”. Esta simbiosis es entendible, no hay aprendizaje
sin enseñanza, sin embargo, es un gran error de la política educativa y de la pedagogía
no distinguir ambos procesos, lo que redunda usualmente en invisibilizar el objetivo
pedagógico que es el aprendizaje7. Esta invisibilización del aprendizaje ocurre mucho
más allá del ámbito curricular, por ejemplo en la evaluación docente (Docente más
y AEP) se determina la competencia profesional sin considerar si los alumnos de un
profesor aprenden lo que se intentó enseñarles, o las prácticas pedagógicas exitosas se
describen por su forma, en vez de por su efecto en los aprendizajes de los alumnos.
El currículum, tradicionalmente ha sido el espacio de la prescripción de la ense-
ñanza. La forma típica de un currículum es el listado de cursos, y de las materias de cada
uno de ellos. La noción de objetivo se introdujo en los sesenta, y por bastante tiempo
tuvo también la forma de objetivo de enseñanza, por ejemplo, “desarrollar las capaci-
dades de los estudiantes tales o cuales”, o “desarrollar la autoestima”, o “desarrollar
tal o cual valor”. Lo que efectivamente debían aprender los estudiantes era implícito o
se definía principalmente por contraposición: si se les enseña la Revolución Francesa,
aprenderán de la Revolución Francesa, o si se les enseña fracciones, aprenderán frac-
ciones. Cuando el currículum está centrado en contenidos conceptuales, y la repetición
de información es el centro, esta contraposición es suficiente. Sin embargo, cuando el
foco está puesto en la comprensión y en el desarrollo de habilidades cognitivas y de
actitudes, esta definición por contraposición no basta. Aquí cabe preguntarse, ¿qué es
lo que se quiere que afectivamente aprendan los estudiantes cuando se les enseña de la
Revolución Francesa? Por ejemplo: ¿Qué significa una revolución? ¿El impacto de la
Revolución Francesa en la constitución de la política moderna? ¿Los cambios que este
proceso introdujo respecto del orden social anterior? ¿Si la Revolución Francesa generó
un orden social y político más justo? O ¿qué se quiere que los estudiantes aprendan de
fracciones? ¿A operar con ellas en la vida cotidiana?, si ese es el propósito, ¿importa
7 Bien se aplica aquí el dicho popular “por sabido se calla y por callado se olvida”.
aprender a multiplicar fracciones? (¿alguien ha tenido que multiplicar 1/16 por 1/9 en
la vida cotidiana?). Vistos así, los objetivos de aprendizaje no son sinónimo de los con-
tenidos, sino que hay que definirlos, y su definición pasa a ser el centro del currículum,
los contenidos pasan a ser un medio, y se formulan en función del objetivo a lograr,
incluso pueden no ser objeto del marco curricular. A esta definición de aprendizajes se
le llama en muchos países formular estándares de contenido: lo que los alumnos deben
saber, poder hacer y valorar.
Nuevamente la reforma curricular de los noventa representa un avance en esta materia,
ya que el marco curricular definió objetivos fundamentales principalmente de aprendizaje,
y construyó programas de estudio en función de aprendizajes esperados. Sin embargo,
esta prescripción curricular está aún muy centrada en el deber ser, y lo que se debe ense-
ñar, y más débilmente en formular con precisión lo que se debe aprender. A partir de la
formulación de los Mapas de Progreso del Aprendizaje se cuenta con una base bastante
más sólida para hacer la definición curricular más centrada en el aprendizaje que en la
enseñanza. Los Mapas han orientado la formulación, por ahora en borrador, de objetivos
más precisos de acuerdo al logro de aprendizaje específico que se espera en un determinado
nivel educativo, incluyendo la gradación de las habilidades; y de contenidos más acotados
que se orientan mejor al aprendizaje e incluyen el desarrollo de habilidades.
Centrar la conversación curricular, e incluso educativa, en los aprendizajes no es
trivial, ni un asunto formal, es imprescindible en un sistema que quiere dar un salto
cualitativo en calidad. Introducir esta visión exige relevar la evaluación de los apren-
dizajes nacionales y de aula, no como mecanismos de control, sino como mecanismos
de información que tienen un lugar central en la práctica pedagógica, ya que se trata
de observar el logro de aprendizaje y a partir de esta información orientar la práctica
pedagógica. En este contexto los procesos de formación inicial de profesores deberían
comunicar a los futuros profesores claramente los aprendizajes que sus alumnos deben
lograr, y deben prepararlos para observarlos sistemáticamente y a partir de ello plani-
ficar y estructurar la enseñanza. La transformación radical es pasar de preparar a los
profesores en métodos diversos que se hacen cargo de alumnos diversos, a preparar a
los profesores en criterios preestablecidos (y estandarizados) para observar el aprendi-
zaje y en estrategias pedagógicas que les permitan lidiar con la diversidad de logros de
aprendizaje que observarán.
universal, y una educación superior aún restrictiva, pero diversa y en expansión. Esta
conversación vincula al currículum con la estructura del sistema escolar, hoy organizada
en educación parvularia de seis años, educación básica de 8, educación media de 4 y
educación superior.
Independientemente de eventuales cambios en la estructura, la definición curricular
debe mejorar la articulación entre los distintos niveles del sistema, especialmente entre
educación parvularia y educación básica, y entre educación básica y educación media.
Asimismo se deben revisar las salidas de la educación obligatoria, considerando la mejor
articulación de la formación técnica de nivel medio con la de nivel superior, y mejorando
las opciones curriculares diversificadas en la enseñanza media humanista científica.
Desde la perceptiva curricular y formativa, sería conveniente un cambio de la
estructura del sistema que estableciera un corte institucional más oportuno entre educa-
ción básica y media, de modo que existiera un mejor correlato entre el currículum y su
base institucional de realización. Los actuales objetivos del segundo ciclo básico están
formulados para ser realizados por un profesor especializado en sectores curriculares, y
esto no se da en la realidad, ya que el segundo ciclo se organiza por sectores curriculares,
pero es impartido mayoritariamente por profesores generalistas, que dada la ausencia de
regulaciones tampoco se especializan en la práctica. A su vez, tampoco los profesores
de primer ciclo han recibido una formación especializada en este nivel, y tampoco hay
regulaciones que los mantengan en este ciclo para que se especialicen en él.
Se pueden aventurar distintas estructuras del sistema, y no es el foco de este
trabajo adentrarse en esta discusión. Solo referir que la definición curricular, que se
ha realizado buscando equivalencia entre la experiencia formativa chilena y la de los
países desarrollados (Comisión Europea, 2005), requiere instituciones crecientemente
grandes y complejas, que puedan ir ampliando paulatinamente el mundo del alumno
desde su familia a la sociedad, y que tengan una organización institucional que les
permita asumir los desafíos formativos específicos de cada etapa educativa. Así es im-
prescindible que el parvulario resguarde una cierta cercanía con el ambiente de juego y
familiar, que sea una institución pequeña y protegida, cuyo centro es generarle al niño
o niña seguridad y confianza para explorar y desarrollar sus múltiples potencialidades.
Esta etapa suele terminar a los 5 o 6 años, o extenderse hasta los siete años, como en
algunos países escandinavos. La escuela es un paso más hacia lo formal, su centro es
el desarrollo sistemático de las habilidades cognitivas y relacionales de base y de los
conceptos elementales. Esta etapa no se debiera extender más allá de los 11, 12 años.
Con la pubertad debería comenzar una nueva etapa, caracterizada por la autonomización
y, por ende, la inclusión en una institución más grande, diversa, compleja. En esta etapa
el proceso formativo se concentra en el desarrollo de conocimientos especializados y
en las capacidades de formalización y generalización abstractas. La mayoría de los
países desarrollados al término de esta etapa ofrece canales formativos múltiples que
los alumnos pueden elegir. Para que esto sea posible, el tamaño de estas instituciones
debe ser grande, para poder reagrupar a los alumnos según grupos de intereses.
Probablemente, este aspecto podría ser el que confiera mayor dinamismo al cu-
rrículum en el futuro. Por ahora podría ser un aspecto a tomar en cuenta a la hora de
formular planes de desarrollo de las instituciones educativas.
Todas las materias antes mencionadas hacen explícita la necesidad de contar con un
mecanismo de revisión periódica del currículum, que permita ir acumulando conoci-
miento experto sobre esta materia, para ir respondiendo a los diferentes requerimientos
que se levantan y proyectando desarrollos futuros. En esta línea el Consejo Asesor
Presidencial para la Calidad de la Educación (2006) recomendó establecer ciclos regu-
lares de revisión y actualización –con una periodicidad no mayor a 10 años–, sobre la
base de los objetivos perseguidos, la información sobre la implementación curricular y
los resultados de aprendizaje de los estudiantes. El Consejo opinaba que la existencia
de procedimientos públicos y periódicos de actualización permitiría contrarrestar la
tendencia a sobrecargar prematuramente el currículum como respuesta a la velocidad
con que cambian los conocimientos y la sociedad y favorecería su apropiación y puesta
en práctica por estudiantes y docentes.
Revisando experiencias en otros países, existen diferentes formas de implemen-
tar estos procesos de desarrollo curricular. Un caso particularmente interesante por su
simplicidad y claridad es el de British Columbia, en Canadá. El ciclo aquí dura 8 años,
y considera las siguientes etapas8:
• Comienza con una fase de investigación y una encuesta para determinar la exten-
sión y dirección del cambio requerido. Se establece un plan de ajuste curricular y
no se cambian todas las áreas y niveles curriculares al mismo tiempo.
• Luego equipos de expertos y profesores especialistas elaboran borradores que son
subidos a la página web para que sean revisados y comentados por los profesores,
y aplicados en forma piloto por el Ministerio.
• Al mismo tiempo se envía un aviso a los editores para que propongan materiales
pedagógicos. Estos son rigurosamente evaluados y se dan a conocer como recursos
pedagógicos recomendados.
Contar con un plan de este tipo permitiría a las instituciones conocer con anti-
cipación los momentos en que serán requeridas para construir adecuaciones locales y
para implementar el nuevo currículum, favoreciendo el desarrollo curricular a nivel
local. Esto permitiría también mantener un vínculo establece con las instituciones
formadoras de profesores, de modo de favorecer la articulación de la formación inicial
con el currículum.
Los noventa inauguraron una nueva etapa en las definiciones curriculares escolares. La
definición de un marco curricular nacional que podía ser complementado en los estable-
cimientos con objetivos de aprendizaje propios, y logrados también a través de programas
propios, era una novedad. La LOCE estableció una flexibilidad curricular, para la cual
no existía precedente, e inicialmente se generó bastante expectativa. Sin embargo, luego
de una década de vigencia de los marcos curriculares de educación básica y educación
media, este espacio de flexibilidad ha sido muy poco aprovechado, ya que son escasos los
establecimientos que generan sus propios programas de estudio9. Para algunos la respon-
sabilidad es del Ministerio de Educación que definió un currículum extenso que no deja
espacio para complementar. Otros aducen que la flexibilidad no se ha realizado porque no
9 Con algunas variaciones entre ciclos de educación básica y de educación media, alrededor del
10% de los establecimientos del país tiene planes y programas propios.
desde una definición curricular que está centrada en los contenidos a enseñar, aspira a
ser permanente y es altamente centralizada, a una que está centrada en los aprendizajes,
se apoya en la investigación, es más provisoria y deja espacio para la adecuación local.
Estos elementos son parte constitutiva de las definiciones curriculares de los países con
mayor desarrollo educativo; por el contrario, en el país no estamos acostumbrados a un
tipo de definición curricular que se renueve sistemáticamente, menos a la idea que lo
permanente sea el desarrollo curricular, es decir, una práctica sistemática de análisis y
revisión del currículo oficial, orientada a asegurar la actualidad, relevancia y pertinencia
del currículum.
Eventualmente por esta falta de visibilidad de la importancia de hacer desarrollo
curricular, poco se ha dicho sobre la institucionalidad encargada de tal materia. En el
proyecto de Ley General de Educación se mantiene como una función del Ministerio, pero
queda sujeto a la definición del Ministerio la organización de tal función. Adicionalmente,
con el proyecto de Ley de Superintendencia se prevé que la forma actual de organiza-
ción institucional en la UCE deba mutar, ya que la evaluación de los aprendizajes sería
materia de la agencia de aseguramiento de la calidad.
Probablemente cuando los cambios institucionales estén más próximos a concre-
tarse, sí será objeto de discusión la institucionalidad de currículum, y para ese debate
me gustaría relevar dos aspectos. Uno dice relación con la composición de los equipos
que deben estar a cargo del diseño curricular, el otro se refiere a la relación entre el
desarrollo curricular, la investigación sobre la implementación curricular y la evaluación
de los aprendizajes.
Sobre la organización de los equipos elaboradores la UCE ha explorado dos
caminos. Uno para la formación general y otro para la formación diferenciada técnica
profesional. En el primer caso ha constituido equipos de profesores de aula y académicos
que se dedican a tiempo parcial a la labor de diseño curricular, solo unos pocas personas
han pasado a constituir un equipo estable de dedicación exclusiva a la tarea ministerial.
En el segundo caso, se ha definido un pequeño equipo interno y se ha externalizado el
conjunto de la elaboración curricular.
En ambos casos, lo que se ha intentado resguardar es la apertura del diseño curri-
cular al exterior, para minimizar los riesgos de burocratización y pérdida de actualidad.
Esta apertura está en tensión permanente con la lógica que tiende al cierre institucional,
no obstante, es un principio clave de mantener en una organización encargada de hacer
desarrollo curricular. Por esta razón un elemento a cuidar en un posible proceso de ins-
titucionalización de la función curricular, es la tensión interno/externo. Por definición,
una modalidad organizacional abierta, que incorpora lazos fuertes con el afuera, es
una modalidad de más complejo manejo y debe estar acompañada de procesos ágiles
y flexibles, que no son la tónica de la administración pública.
Bibliografía
Evaluación y Estándares:
Logros y desafíos para incrementar
el impacto en calidad educativa
Lorena Meckes*
Resumen
Abstract
For more than two decades, Chile has been significantly progressing in educational
assessment. Currently, it faces three challenges towards improving education quality
and equity. First, achieving a coherent articulation among the system’s different
assessment modes. Second, making the national learning assesment relevant to
the schools’ teaching and assessing practices. The third challenge however, goes
beyond evaluation. An effective public policy should combine high expectations and
learning achievement demands –through standards and evaluations– with support
strategies as well as the strengthening of skills among those involved in order to
achieve expected results.
Key words: students’ learning assessment, evaluation, performance standards,
SIMCE
* Magíster en Evaluación IOE, Universidad de Londres, Coordinadora Nacional del SIMCE, lorena.
meckes@mineduc.cl, lmeckes@gmail.com.
Introducción
Nuestro sistema escolar presenta hoy grandes desafíos: superar los niveles de aprendizaje
que alcanzan niños y jóvenes en las distintas etapas de su trayecto escolar y disminuir
la disparidad de los resultados según el nivel socioeconómico de sus familias. La eva-
luación de logros de aprendizaje ha desempeñado un papel muy importante en hacer
evidente esta situación tanto para las autoridades educacionales como para el público
en general. El papel que la política educacional chilena ha otorgado a la evaluación ha
ido más allá de meramente retratar los resultados, ya que le ha asignado un rol en el
mejoramiento de ellos a través de asociarles consecuencias e incentivos, al utilizarlos para
definir cómo focalizar recursos y recientemente al clarificar las expectativas de logro a
través de estándares de desempeño. Este artículo revisa el desarrollo y expansión de la
evaluación educacional en los últimos años y los principales desafíos que ella enfrenta
para lograr un mayor impacto en la calidad y equidad de los aprendizajes.
Chile cuenta –desde inicios de los ochenta– con un sistema nacional de evaluación
de logros de aprendizaje de los estudiantes en el sistema escolar (el SIMCE), lo cual
convierte a nuestro país en pionero en la materia en Latinoamérica junto a Costa Rica1.
Actualmente se aplican pruebas censales a 4° básico (anualmente) y a 8° y 2° medio
(año por medio)2, alcanzando una cobertura de 95% de los estudiantes en 4° básico
y de 93% en educación media (MINEDUC, 2007b). La aplicación ininterrumpida de
pruebas, la entrega y publicación de sus resultados a nivel nacional y de cada escuela
han contribuido a la legitimidad y credibilidad con la que hoy cuenta el SIMCE. Al
tratarse de una evaluación censal, “toca” a todos los establecimientos educacionales y
sus respectivas comunidades escolares, favoreciendo así la instalación de una cultura
de evaluación en el país.
Además de la medición de logros relacionados con el currículum nacional, a
partir de 1998 el SIMCE ha estado a cargo de los estudios internacionales comparati-
vos en que Chile participa, proporcionando información acerca del rendimiento de los
estudiantes chilenos en relación con los conocimientos, habilidades y competencias
1 El PER (predecesor del SIMCE) comenzó el año 1982 consolidándose como SIMCE a partir de
1988. Su homólogo en Costa Rica se inició en 1986. El grueso de los países latinoamericanos
iniciaron sus esfuerzos en evaluación nacional de resultados de aprendizaje durante los noventa
(Ferrer, 2006). En la década del sesenta se había aplicado la Prueba Nacional.
2 Esta frecuencia se inició en 2006, ya que hasta esa fecha se evaluaba un nivel o grado por año,
alternadamente.
3 Este artículo se concentra en las evaluaciones en el sistema escolar y no se consideran las eva-
luaciones de certificación ni de selección como la PSU, ni las de competencias de adultos, tales
como el estudio internacional de alfabetización de adultos IALS.
Tabla 1
Dimensiones evaluadas y programas de evaluación
en el sistema escolar
4 Por ejemplo, el establecimiento educacional comparado con el promedio nacional, con el grupo
de escuelas similares, con resultados anteriores.
5 Para mayores detalles ver sección Investigadores de www.simce.cl
Figura 1
EDUCACIóN MATEMÁTICA. Niveles de Logro o Estándares
Figura 1 de Desempeño SIMCE para 4º Básico
EDUCACION MATEMÁTICA Niveles de Logro o Estándares de Desempeño SIMCE para 4º Básico
1 Fracciones: solo manejan algunas fracciones (medios, tercios, 3 Problemas sencillos son aquellos de enunciado breve, pocos
1 cuartos, octavos ysolo
Fracciones: manejan algunas fraccio- 3 datos
décimos). y contexto familiar.
Problemas sencillos son aquellos de enunciado
2 Formas geométricas consideran tanto figuras planas como
nes (medios,
cuerpos geométricos.
tercios, cuartos, octavos y breve, pocos datos y contexto familiar.
décimos).
2 Formas
� geométricas consideran tanto figuras {PAGE��}�
planas como cuerpos geométricos.
Nivel Inicial: en esta categoría de desempeño los alumnos y alumnas aún no han consolidado los
aprendizajes del Nivel Intermedio, ya que en ocasiones demuestran logros en algunos de los apren-
dizajes descritos en ese nivel, pero con una menor frecuencia y de manera poco consistente.
Versión completa de los Niveles de Logro en Ministerio de Educación: Niveles de Logro 4º Básico,
Lectura y Educación Matemática, SIMCE, mayo 2007 (MINEDUC, 2007a) disponible en www.
simce.cl
Tabla 2
Porcentaje Nacional de Estudiantes en cada Nivel de Logro (2006)6
Nivel Socioeconómico
Nivel de Logro Medio Medio
Bajo Medio Alto Total
en Matemática Bajo Alto
Avanzado 11% 15% 24% 41% 64% 26%
Intermedio 29% 31% 37% 39% 29% 35%
Inicial 60% 54% 38% 20% 7% 39%
(MINEDUC, 2007 b).
6 Dado que los porcentajes están aproximados, los totales pueden no sumar 100%.
evaluados por el SIMCE a esta nueva modalidad de entrega de resultados que describe
y define estándares de desempeño para el alumnado.
Queda por discutir si estos estándares de aprendizaje deben traducirse o no en
mediciones con consecuencias para los alumnos (desde dar a conocer si cada uno de
ellos alcanzó un nivel “intermedio” o “avanzado” hasta definir su promoción o inci-
dir en sus calificaciones, por ejemplo) y de ser así a qué edad esto sería oportuno. Es
muy importante hacer notar que la definición de un determinado estándar y su nivel
de exigencia nunca es independiente del tipo de uso que se le dará ni tampoco de las
consecuencias que tendrá para quienes son evaluados o para quienes son la población
objetivo final. Estos elementos de juicio son puestos a disposición de los jueces que
establecen los puntajes de corte. En el caso de la descripción y definición del nivel de
exigencia de los estándares para el SIMCE de 4° básico, se tuvo en consideración que
se trata de una medición que tiene consecuencias para las escuelas (publicación de re-
sultados, asignación de incentivos o decisiones sobre autonomía en el uso de recursos)
y para establecer metas de superación a distintos niveles. No se pensó en estándares que
determinaran decisiones a nivel de los alumnos (por ejemplo repitencia). Al pensar en
alumnos, resulta aun más apropiada la recomendación general que se aplica a las escuelas
en sistemas basados en rendición de cuentas: si no se han ofrecido las oportunidades
para alcanzar las exigencias, es completamente inadecuado establecer consecuencias
para quienes no las logran.
Al estar los Niveles de Logro y el SIMCE referidos al marco curricular, la valida-
ción social de ellos se deriva de las instancias de validación y aprobación por las que
atravesó dicho currículo. El desafío que queda por delante es lograr un apropiado nivel
de compromiso con el logro de estos estándares de desempeño.
La combinación de estándares y evaluación de logros aporta dos de las piezas
claves en el mejoramiento de la eficacia de un sistema educacional: propósitos claros
y compartidos y monitoreo de la medida en que están siendo alcanzados. Sin embargo,
los mecanismos a través de los cuales se espera que estándares y evaluación tengan un
impacto en la calidad educativa son variados. En la siguiente sección se revisa el papel
que se ha asignado hasta ahora a la evaluación de logros de aprendizaje en la política
educacional chilena.
acción”7 para el mejoramiento. Ellas han ido desde asociar consecuencias y premios a
los resultados de la evaluación, hasta propiciar el uso de ellos por parte de los mismos
docentes y directivos de las escuelas para reorientar sus propias decisiones. El prota-
gonismo asignado a nivel local y al gobierno central es variable en cada una de estas
estrategias, como también lo son los supuestos sobre cuál es la clave fundamental para
lograr mayor calidad o equidad en los resultados.
Tabla 38
Usos de la evaluación de logros en la
política educacional chilena9
Rendición de cuentas,
Apoyo ministerial Decisiones de las escuelas
incentivos y consecuencias
Papel de la –Informar a la demanda Identificar establecimientos Retroalimentar decisiones pe-
Evaluación en un sistema de financia- en los que se focalizarán dagógicas y de gestión de las
Nacional de miento ligado a matrícula y los programas de apoyo y escuelas y sostenedores.
Logros de asistencia. monitorear los resultados
Aprendizaje –Proveer información para de ellos.
asignar incentivos.
7 Esta expresión es tomada de Forte y Hebbler (CCSSO, 2004) que en el contexto de sistemas de
responsabilización o rendición de cuentas denominan “teoría de la acción” a la lógica a través de
la cual se supone que el sistema funcionará y tendrá los efectos deseados.
8 Los resultados en el SIMCE tienen el 65% de ponderación o peso en la asignación de este incentivo
fue encargada a otros organismos (ONGs e instituciones académicas), pero la contraparte, definición
de escuelas objetivos y conducción, ha estado en manos del Ministerio de Educación.
Tal como se esquematiza en la Tabla 3, los resultados del SIMCE han tenido
diversos roles que se han ido sobreponiendo en el tiempo en la política educacional
chilena. En primer lugar, junto con el diseño del SIMCE en los ochenta se le asignó
el rol de proveer información a la demanda en un sistema de financiamiento ligado a
asistencia de los alumnos matriculados en cada escuela. El incentivo o consecuencia
positiva asociada a buenos resultados es en este caso la atracción de matrícula y recursos.
Durante los noventa se incorporó el Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño
(SNED) que asigna incentivos monetarios colectivos a las escuelas seleccionándolas
en gran medida según los resultados del SIMCE obtenidos. El supuesto aquí es que las
escuelas orientarán sus esfuerzos de mejor manera para obtener el premio.
La medición nacional también ha tenido un papel relevante en estrategias que
otorgan mayor protagonismo a la acción del Estado. A partir de los noventa se la utilizó
para decidir sobre focalización de recursos y apoyo a escuelas en el tramo de más bajo
rendimiento y –aunque en mucho menor medida– para evaluar estas políticas.
Por último, se ha intencionado que la medición nacional tenga el papel de orientar
decisiones pedagógicas y de gestión a nivel local. Con este fin se entregan anualmente
informes detallados a cada escuela, además de orientaciones para el aprovechamiento
de estos a través de un día destinado al análisis colectivo de los resultados al interior de
los establecimientos educacionales.
De los tres tipos de roles asignados a la medición nacional en el mejoramiento
de la calidad, en Chile claramente han predominado los dos primeros mencionados, es
decir, su asociación a consecuencias e incentivos o bien su uso para la toma de decisio-
nes de los responsables de política10. A pesar de los avances durante los últimos años,
la información entregada por el SIMCE aún es subutilizada por parte de las escuelas
y docentes, que son el eslabón clave y determinante en la cadena de calidad. Este tipo
de uso apunta además a la construcción de capacidades en los docentes y directivos de
las escuelas.
Cualquiera sea el rol asignado al gobierno central o a los responsables en cada
escuela y cualquiera sea el supuesto sobre qué moviliza el mejoramiento al interior de
ellas (respuesta a los incentivos o decisiones mejor informadas), es necesario que los
involucrados tengan claridad de las metas a lograr o estándares, estén identificados y
comprometidos con ellas, reciban y analicen la información sobre el logro de las mismas
y tengan capacidades instaladas para monitorearlas.
Evaluación para el
aprendizaje de los
estudiantes
Evaluación para el
mejoramiento de la escuela
Además de contar con estándares y evaluaciones referidas a ellos, los sistemas edu-
cacionales exitosos se caracterizan por el alineamiento entre los siguientes elementos:
currículum, formación docente, evaluación o monitoreo nacional de resultados de
aprendizaje y evaluación de aula para el aprendizaje (NRC, 2003).
La definición de estándares, medición externa de resultados, consecuencias
asociadas a ellos, difícilmente tendrán un impacto en los resultados si quienes están a
cargo de realizar la tarea –directivos y docentes– no tienen una acabada comprensión
Evaluación de
Habilidades SIMCE 8º 2004 TIMSS 2003
aula
Manejar Conocimientos y
67% 10% 15%
Procedimientos.
Usar Conceptos 7% 17% 20%
Resolver problemas de rutina 19% 55% 40%
Razonar 6% 17% 25%
Fuente: Documento de Trabajo, Equipo de Seguimiento a la Implementación Curricular, Unidad de
Currículum y Evaluación, Ministerio de Educación.
valores o que resulte menos disonante con la imagen que el cuerpo docente tiene de su
escuela. El desafío aquí es tanto para la medición nacional e internacional que nece-
sita ampliar el ámbito de lo que evalúa incluyendo competencias claves tales como la
capacidad para interactuar en contextos socialmente heterogéneos o actuar autónoma-
mente (Schleicher, 2003) como para las prácticas de uso de información al interior de
las escuelas, que requieren romper mitos sobre las mediciones de gran escala, pasando
de un uso “selectivo” de la información disponible a uno en que se complementan las
distintas visiones que se obtienen de los resultados alcanzados.
Finalmente, es necesario considerar que en un sistema de educación tan segmen-
tado desde el punto de vista social como el chileno (OCDE, 2004b) existe un conflicto
entre la publicación de los resultados de aprendizaje de cada escuela para usos de
rendición de cuentas e incentivos y la utilización de estos resultados por parte de los
docentes, especialmente para aquellos que enseñan en contextos de mayor deprivación
sociocultural. En estos casos, es más probable el rechazo a la información entregada
por un sistema de evaluación nacional si este se percibe como injusto. El desafío aquí
es doble; por una parte continuar con la publicación de resultados contextualizada y
referida a escuelas de similares características socioeconómicas, incorporando a futuro
indicadores de valor agregado y, por otra parte, enfatizar la necesidad de tener altas
expectativas para todos.
El desafío de futuro para nuestro sistema educacional y para otros sistemas en
el mundo es llegar a ser sistemas que sean “ricos en conocimiento” no solo a nivel
de responsables de política, sino también a nivel de los profesionales de la educación
(Schleicher, 2006), de modo que tanto las decisiones de política como el juicio profe-
sional de los docentes y directivos sean informados y basados en evidencia.
En un panorama cada vez más poblado de evaluaciones de los distintos niveles del sistema,
existe gran riesgo de disonancia entre ellas. Algunos ejemplos para ilustrar este riesgo
y sus posibles consecuencias. En los últimos años han proliferado las iniciativas locales
en evaluación de resultados de aprendizaje que se plantean como complementarias al
SIMCE. Existen mediciones de logro educativo aplicadas comunalmente, en algunos
casos estableciendo incentivos y consecuencias para docentes y escuelas asociados a sus
resultados. Del mismo modo, se desarrollan iniciativas a nivel de Secretarías Regionales
y de Departamentos Provinciales del Ministerio que son usadas fundamentalmente para
establecer metas de gestión. Estas iniciativas se desarrollan sin estar coordinadas con el
SIMCE (CEPP, 2007). Además de las posibles carencias en términos de rigurosidad téc-
nica que presentan estos sistemas de evaluación paralelos, no existe coherencia necesaria
Tercer desafío: lograr un balance entre usos para rendición de cuentas y el uso
por parte de las escuelas para decisiones pedagógicas y de gestión
Existe una tensión natural entre usar las evaluaciones educacionales para rendición de
cuentas e incentivos y para retroalimentar la labor docente (Hamilton et al., 2002). Esta
tensión se manifiesta en el tipo de motivación que cada uno de estos usos estimula; más
extrínseca en el caso de usos para rendición de cuentas y asociación de consecuencias e
incentivos y más intrínseca en el caso de usos para decisiones pedagógicas. El énfasis
que se adopte también tiene consecuencias para el diseño mismo de la medición. Frente
a recursos y tiempos limitados, mientras mayor sea el énfasis en usos de rendición de
cuentas y asociación de consecuencias, mayor deberá ser la prioridad de alcanzar ele-
vados niveles de objetividad (estandarización, precisión y confiabilidad).
El reciente anuncio de una superintendencia de educación a cargo de realizar o
de supervisar las evaluaciones de prácticamente todos los niveles del sistema desde
los estudiantes hasta el nivel nacional, pasando por sostenedores y escuelas, ofrece
12 La atribución causal más frecuente del fracaso escolar entre los docentes es el contexto sociocul-
tural de los estudiantes y también las habilidades intelectuales de estos (CIDE, 2003).
13 La incorporación de modificaciones sustanciales en una medición toma al menos dos años y medio
ya que se requiere un proceso de elaboración, experimentación de los instrumentos el año previo
a su aplicación definitiva.
Bibliografía
Resumen
Abstract
Countries around the world have developed public policies to integrate Information
and Communication Technologies (ICT) into their schools in response to new re-
quirements of the Knowledge Society. After several decades of sustained investment,
the impact of these policies is still controversial, while new proposals for using new
technologies in schools emerge. In this context, policy-making should be grounded
in worldwide experience and learning. This article shows that educational use of
ICT in schools is a slow and complex maturing process, with teachers as key players.
Moreover, it shows that, at schools, the ICT revolution has to follow the rules of any
educational change.
Key words: Information and Communication Technologies (ICT), schools, edu-
cation, policies, knowledge society
* Master of Science in Education, Technology and Society, University of Bristol, UK. Centro
Interdisciplinario para la Educación, Pontificia Universidad Católica de Chile, ijarav@uc.cl
1. Introducción
1 El término Escuela se usa para referirse tanto a establecimientos de educación primaria como
secundaria.
currículum y un sistema de evaluación que promuevan de forma más decidida las nuevas
competencias para el siglo XXI. En medio de este debate surgen nuevas propuestas que
buscan aprovechar los nuevos dispositivos tecnológicos, cada uno con sus respectivas
promesas educativas. Hoy se discuten modelos de computación uno a uno, tecnologías
móviles con redes inalámbricas, proyectores y pizarras interactivas, entre otras.
Sin perjuicio de lo natural y necesario que resulta invertir en este campo, el camino
que deben seguir las políticas públicas no es siempre claro y sus diseños son tensio-
nados por intereses contrapuestos de educadores, académicos, reformadores, técnicos,
vendedores y políticos, cada uno con sus propias lógicas y agendas. En este contexto,
es importante que el diseño de las políticas públicas tenga como base orientadora las
lecciones y tendencias que emergen de la experiencia mundial de las últimas décadas.
Este artículo resume parte importante de esta experiencia y las principales lecciones
que emergen de su análisis, a partir de la revisión de literatura, especialmente de pu-
blicaciones de agencias nacionales e internacionales que, en su conjunto, condensan
gran parte del aprendizaje mundial de las últimas décadas en el ámbito de las políticas
de TIC para escuelas.
Racionales
Hay principalmente tres tipos de racionales que han guiado la introducción de TIC
en los sistemas escolares: un racional económico, un racional social y uno educativo
(OECD, 2001). Según el racional económico, las TIC son necesarias en educación para
que los estudiantes desarrollen las competencias de manejo de las TIC que les serán
demandadas en el mundo del trabajo, lo que a su vez permitirá a los países mejorar
la competitividad de sus trabajadores, sus empresas y su economía. Según el racional
social, existe un imperativo político de proveer a todos los estudiantes, de todos los
sectores sociales de un país, del acceso y competencias para usar las TIC y permitirles
participar de las oportunidades que ofrece la sociedad moderna, cada vez más inmersa
en el mundo digital. Según este argumento la escuela tiene un rol fundamental en la
disminución de la brecha digital al interior de los países.
Según el racional educativo, las TIC pueden contribuir a mejorar la educación,
apoyando sus procesos de gestión y, especialmente, enriqueciendo y transformando
los procesos de enseñanza y aprendizaje al interior de las aulas (Hepp et al., 2004). La
visión predominante en este ámbito ha sido ver a las TIC como medio para transfor-
mar la pedagogía, moviéndolas desde las tradicionales clases frontales y expositivas
hacia pedagogías de índole constructivista, convirtiendo al alumno en un investigador
activo y constructor de conocimiento y desarrollando en los estudiantes las nuevas
habilidades de pensamiento y trabajo necesarias en el siglo XXI (Osin, 1997). Las TIC
son vistas como facilitadoras de los cambios pedagógicos y de la adquisición de las
competencias que se requieren en la emergente sociedad del conocimiento –habilidades
de manejo de información, resolución de problemas, pensamiento crítico, creatividad,
innovación, autonomía, colaboración, trabajo en equipo, entre otras. Esta visión surge
del hecho de que, como recurso educativo, los computadores pueden facilitar a los
docentes el desarrollo de pedagogías constructivistas, las que a su vez están vinculadas
con el desarrollo de estas nuevas competencias. Estas aproximaciones pedagógicas se
caracterizan por estimular un trabajo centrado en el aprendizaje del alumno, basado en
proyectos y problemas; con trabajo grupal e individual que estimulan la autonomía y
la colaboración; y donde el docente no es la única fuente de conocimiento, sino el guía
de los procesos de aprendizaje.
Paralelamente con esta visión sobre el rol de las TIC en las aulas, también se ha
consolidado una perspectiva complementaria, según la cual éstas no tienen una orienta-
ción pedagógica intrínseca hacia el constructivismo ni su uso conduce indefectiblemente
hacia el desarrollo de estas nuevas competencias; las TIC son instrumentos flexibles
que también pueden apoyar el desarrollo de pedagogías tradicionales (OECD, 2002).
Por ejemplo, hay programas educativos de revisión de contenidos y consolidación de
habilidades (drill & practice software) que han mostrado ser útiles para abordar proble-
mas específicos de aprendizaje, tales como los presentados por estudiantes con retraso
o discapacidad. Asimismo, el uso de contenidos educativos multimedia para enriquecer
la presentación de nuevos conceptos es una estrategia ampliamente utilizada, especial-
mente en los países donde el uso de proyectores o pizarras interactivas en el aula está
más difundido, pues permite motivar a los estudiantes y sintonizar con sus distintos
estilos y necesidades de aprendizaje (Becta, 2004).
Potencialidades
Las TIC pueden ser un buen aliado de los profesores para desarrollar una gama de
estrategias de enseñanza, gracias a que ofrecen un rango de nuevos recursos y expe-
riencias que pueden ser explotadas en diversos contextos pedagógicos. Los contenidos
digitales permiten una mayor interactividad del estudiante con el material educativo,
facilitando un aprendizaje más activo; y entregar retroalimentación automática al estu-
diante de acuerdo a su desempeño individual, facilitando una mayor personalización de
los procesos de enseñanza. Aprovechando la capacidad de edición del material digital
se facilita la construcción de nuevo conocimiento en base a un proceso progresivo de
diseño, desarrollo y depuración de información, muchas veces a partir de modelos
preexistentes. Las animaciones y simulaciones computacionales permiten visualizar
y comprender conceptos y procesos complejos, difíciles de entender de otra forma,
haciendo concreto y real temas que son abstractos, especialmente en materias como
matemáticas y ciencias (Bransford et al., 2000).
A través de Internet se puede acceder a información y comunicarse con personas
de todo el mundo, facilitando las actividades de investigación y el trabajo colaborativo.
Más aún, Internet ha permitido construir una completamente nueva infraestructura para la
diseminación y utilización del conocimiento, ampliando las oportunidades de aprendizaje
a cualquier momento y lugar, más allá de las murallas y horarios de las instituciones
educativas; permitiendo articular una nueva relación, más fluida y permanente entre
los estudiantes y el conocimiento; abriendo nuevas oportunidades para el aprendizaje a
lo largo de la vida; creando comunidades de aprendizaje; ampliando las oportunidades
de desarrollo profesional de los docentes; y creando nuevos canales de comunicación
entre la escuela y su comunidad (UNESCO, 2002).
Modelos tecnológicos
Internet, etc.). Cuando hay cursos o talleres de informática, estos se realizan muchas
veces en el mismo laboratorio. Otras veces, los laboratorios se usan fuera del horario
para dar capacitación y acceso a la comunidad.
Muchas veces, los computadores del laboratorio son complementados con equipos
en la sala de profesores y la biblioteca, los que amplían las oportunidades de trabajo
individual para profesores y estudiantes, respectivamente. En los últimos años y para
impulsar una mayor apropiación de la tecnología por parte de los docentes, algunos
países han desarrollado estrategias para que los profesores tengan un mayor acceso a las
TIC2. En la misma línea, muchos países han impulsado el modelo de usar los compu-
tadores dentro de las aulas. En Estados Unidos esta estrategia tuvo amplia difusión en
los 90, especialmente en escuelas primarias, donde los espacios y la pedagogía permitían
disponer de un grupo de computadores de escritorio en algún rincón o costado de la
sala. En este modelo, los profesores organizan parte de las actividades lectivas en base
al trabajo grupal o individual apoyado por recursos digitales. Sin embargo, no siempre
es posible instalar muchos computadores dentro de las aulas y por eso, en la medida que
los computadores portátiles han reducido sus precios y las redes inalámbricas se han
difundido, se ha extendido un modelo alternativo que no requiere de espacios especiales
dentro del aula: el carrito de computadores portátiles que se desplaza al aula donde se
requiere. Al igual que el laboratorio, con el carrito de portátiles el profesor debe pla-
nificar el uso de las TIC con anticipación; pero en este caso, los portátiles permiten el
trabajo en grupos dentro de la sala en el momento que sea apropiado (Rusten, 2002). A
diferencia de los computadores de escritorio, los portátiles evitan tener computadores
en todas las salas y van donde se necesitan; y su menor tamaño facilita un trabajo más
fluido entre los estudiantes.
En los últimos años, estos modelos de TIC en el aula se han visto complementa-
dos con proyectores que muestran la pantalla del computador del profesor en un telón
grande visible por todos los alumnos de la clase. Esto permite al docente enriquecer
sus explicaciones a la clase completa con recursos multimedia. Adicionalmente, hay
un creciente interés en usar pizarras interactivas3 en conjunto con estos proyectores,
puesto que facilitan aún más la interacción de docentes y alumnos con los recursos
digitales (Becta, 2003)4.
2 Ver, por ejemplo, Laptop for Teachers, la estrategia inglesa para entregar portátiles a los docentes
www.teachernet.gov.uk.
3 Las pizarras interactivas permiten la manipulación de los objetos e imágenes de la pantalla del
México (www.sep.gob.mx).
Acceso
Según diversas fuentes (WorldBank, 2006; European Commission, 2006; OECD, 2005),
más del 90% de las escuelas en los países más desarrollados cuenta con equipamiento y
5 Ver www.intel.com/intel/worldahead/education.htm?iid=worldahead+ln_education
está conectada a Internet, la mayor parte a banda ancha. Por ejemplo, los países europeos
tienen hoy un promedio de 9 alumnos por computador, indicador que llega a menos
de 5 en países como Estados Unidos, Inglaterra, Australia, Corea o Canadá. Es difícil
saber cómo ha sido el avance de los países en vías de desarrollo y compararlo con los
países más avanzados, debido a la escasez de datos disponibles, y la falta de indicadores
comunes y mediciones confiables. Sin embargo, es posible conjeturar que, en general,
los países en vías desarrollo están muy por detrás de las cifras mostradas por los países
desarrollados. Según el Banco Mundial sólo el 38% de las escuelas de los países en
vías de desarrollo están conectadas a Internet (WorldBank, 2006). Según la CEPAL,
en Latinoamérica las políticas públicas han permitido acortar en algo la brecha con los
países desarrollados, pero aún queda mucho por avanzar. Por ejemplo, el porcentaje de
escuelas secundarias con acceso a TIC en 2000-2003 era de 40% en México, 44% en
Brasil, 59% en Argentina, 69% en Uruguay y 93% en Chile (CEPAL, 2006). Asimismo,
hace unos años se estimaba que la mayor parte de los países latinoamericanos tenían
tasas superiores a 100 alumnos por computador con la excepción de Chile y Costa
Rica que tenían tasas entre 40 y 50 alumnos por computador (Brunner, 2003). Hoy, en
cambio, países como Colombia y Argentina tendrían tasas del orden de 60 alumnos por
computador y Chile de 30 estudiantes por máquina (Piscitelli, 2007).
Asimismo, las escuelas han jugado un rol importante en la disminución de la
brecha digital, especialmente al interior de los países en vías de desarrollo donde los
computadores se han demorado más en llegar a los hogares y una parte importante de
la población estudiantil tiene acceso a las TIC gracias a que la escuela lo provee. Por
ejemplo, en México el 75% de los jóvenes de los sectores más pobres tiene acceso a
las TIC en sus escuelas, compensando el hecho de que sólo el 10% de ellos tiene un
computador en su hogar (OECD, 2005); en Chile, por su parte, el 85% de los estudiantes
de colegios municipales tiene acceso a las TIC en sus escuelas, en circunstancias de que
sólo el 30% de ellos tiene computador en su hogar (Enlaces, 2005).
Gestión
Las TIC han mostrado ser un apoyo para mejorar ciertos procesos de gestión institucio-
nal y académica del sistema escolar, en particular, a nivel de los propios docentes. Por
ejemplo, hay indicios de que en la medida que los profesores son más competentes en
el uso de las TIC y tienen mayor acceso a los computadores, especialmente portátiles,
tienden a intensificar su trabajo con tecnología, preparando sus lecciones, utilizando
materiales digitales, llevando las calificaciones y comunicaciones con los apoderados
en forma digital, etc., lo que les permite experimentar la reducción de algunas dimen-
siones de su carga de trabajo (Becta, 2007). Sin perjuicio de estos avances en materias
de gestión, hay limitaciones para explotar al máximo las potencialidades de las TIC en
este ámbito. Por ejemplo, la escasa formación de los docentes en temas estadísticos y
de manejo de información, les impide aprovechar las TIC para realizar un mejor análisis
de los resultados educativos de los alumnos para retroalimentar y orientar el trabajo de
la escuela (Carnoy, 2002).
Competencias TIC
Se espera que el efecto más directo de la presencia de computadores en las escuelas de-
biera ser el desarrollo de las competencias de manejo de estas tecnologías y las destrezas
de procesamiento de información por parte de los jóvenes. La experiencia muestra que
si bien hay avances importantes en este campo, persisten dificultades para garantizar el
desarrollo de estas competencias con la profundidad y masividad deseada (OECD, 2002).
Por ejemplo, de acuerdo a PISA 2003, menos del 50% de los estudiantes de 15 años de
los países de la OECD se sienten capacitados de realizar sin ayuda algunas operaciones
como realizar un gráfico en Excel o elaborar una presentación en Powerpoint (OECD,
2005). Contrariamente a lo que se cree, entonces, la adquisición de las competencias
de TIC no es tan fácil como parece y requiere algunos esfuerzos especiales de política
para hacerlas realidad. En primer término, se constata que muchas veces los resultados
son muy irregulares dependiendo de la forma en que los centros escolares abordan la
preparación de estas competencias y del grado de penetración que tienen los compu-
tadores en los hogares de los estudiantes. A menudo la enseñanza del manejo de los
computadores no va mucho más allá de las destrezas para saber manipular los programas
computacionales en forma muy básica y no se enseñan dentro de un contexto que otorgue
sentido y utilidad a su uso, y que esté vinculado al trabajo escolar y al mundo laboral
posterior. Asimismo, muchas veces la enseñanza del uso de las TIC es tremendamente
aburrida y poco estimulante para estudiantes que están crecientemente acostumbrados
a jugar, trabajar y aprender libremente en los computadores en otros espacios como el
hogar, el telecentro o la biblioteca pública (Facer et al., 2003).
Aprendizajes
los mismos resultados más allá de algunos focos de excelencia. Muchos países intentan
dar cuenta de estos impactos encargando estudios especiales y/o intentando relacionar
el uso de las TIC con los logros académicos reportados por las pruebas estandarizadas
nacionales e internacionales. Por ejemplo, Inglaterra ha utilizado los resultados de prue-
bas nacionales y del GCSE6 para relacionar logro en aprendizaje con el uso de las TIC
(Becta, 2002); y Chile ha analizado los resultados de su prueba nacional SIMCE7 con el
mismo propósito (Raczynski & Pavez, 2000). Asimismo, diversos estudios sobre impacto
de las TIC en aprendizaje han utilizado los resultados de los estudios internacionales
PISA8 y TIMSS9, gracias a que en sus últimas versiones estas pruebas han recopilado
alguna información respecto al acceso y uso de las TIC por parte de los estudiantes.
La mayor parte de los análisis convergen en señalar que es aún difícil observar
impactos consistentes del uso de TIC en los logros académicos de los estudiantes en
las diferentes materias del currículum (ver, por ejemplo, Ungerleider and Burn, 2003;
Infodev, 2005; Becta, 2007). En efecto, a la fecha la evidencia acumulada solo permite
afirmar que, en general, el uso educativo de las TIC contribuye a mejorar ciertos resultados
intermedios, tales como la motivación de los alumnos, pero que su contribución a los
aprendizajes aún no es clara ni evidente, puesto que no sigue patrones ni de contexto ni
de foco disciplinario que sean reproducibles. Al parecer, la contribución de las TIC a los
procesos de enseñanza y aprendizaje estarían recién comenzando a emerger de manera
irregular y muy dependiente de un conjunto de factores tales como las características de
la escuela, su liderazgo y, especialmente, su docencia; de los estudiantes y del acceso
a TIC en la escuela y en los hogares, entre otras.
Los estudios convergen también en señalar que la tecnología es una herramienta
educativa cuyo impacto no depende simplemente de tener acceso a ella, sino de cómo
es usada por los estudiantes. Un análisis de los resultados de PISA 2000 (Fuchs &
Woessmann, 2004) mostró que, controlando por la situación socioeconómica de las
8º básicos y en 2º medio en las escuelas chilenas para medir logros de aprendizaje en lenguaje y
matemáticas.
8 PISA (Programme for International Student Assessment) es una prueba internacional para estu-
diantes de 15 años organizada por la OECD cada tres años. En cada prueba se evalúa lenguaje,
matemáticas y ciencias y hace énfasis en una de estas disciplinas. Por ejemplo, en su versión 2000
participaron 43 países (5 latinoamericanos) y su foco fue en lenguaje; en 2003 participaron 41
países (3 latinoamericanos) y su énfasis fue en matemáticas; y en 2006 participaron 57 países (6
latinoamericanos) y su foco fue en aprendizaje de ciencias.
9 TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) es una prueba internacional para
Obstáculos
las que requieren mayor preparación que las clases tradicionales (Redal, 2005); o las
dificultades para sincronizar las necesidades de la clase con la disponibilidad de la sala
de computadores, el que es un recurso escaso y compartido (Sutherland et al., 2004).
En segundo lugar, el uso de las TIC en la docencia requiere de apoyo desde la
organización escolar que no siempre está disponible, tal como el compromiso y lide-
razgo de sus directivos y los recursos financieros necesarios para adquirir y mantener
operando el equipamiento. Es común, especialmente en los países en vías de desarrollo,
que las escuelas dispongan de pocos computadores en relación con la gran cantidad
de alumnos que necesitan usarlos; que la velocidad de Internet no sea suficiente para
un trabajo expedito de todos los computadores disponibles; o que no se cuente con un
adecuado sistema de soporte técnico que evite los problemas durante las clases. En
este sentido, lamentablemente las TIC no son aún lo suficientemente transparentes y
confiables y los docentes requieren manejarlas con una fluidez técnica que no siempre
tienen. Adicionalmente, las escuelas no siempre cuentan con los contenidos digitales
adecuados a sus necesidades: que tengan una estrecha vinculación con el currículum;
que sean focalizados en los temas donde los docentes realmente requieren de apoyo;
y que cuenten con las orientaciones que faciliten su integración pedagógica (Venezky,
2000).
Lecciones
Las limitaciones de los resultados obtenidos luego de décadas de inversión han dado
lugar a una visión más realista sobre el rol que las TIC pueden jugar en los procesos
educativos de las escuelas. Esencialmente, esta nueva visión rescata la centralidad de
los docentes en los procesos de enseñanza y aprendizaje; la complejidad de la práctica
pedagógica que éstos deben articular; y la inercia propia de la cultura escolar dentro
de la cual las TIC deben insertarse. Muchos expertos que durante años inspiraron los
sueños de una nueva educación con tecnología y alimentaron la idea de que las TIC
podrían cambiarlo todo, han comenzado a reconocer las limitaciones que impone la
realidad y la necesidad de que las TIC necesitan trabajar articuladamente con otros
factores, como las prioridades educativas, el liderazgo escolar y las demandas diarias
de la práctica del aula (McMillan et al., 2003). Al final, las TIC no han sido aquella
fuerza revolucionaria que obligaría a reconfigurar totalmente la educación tradicional
ni ha reemplazado todo lo que se sabe sobre lo que es buena educación. Las presencia
de las TIC en las escuelas no hace inservible la acumulación de más de un siglo sobre
lo que constituye una buena escuela o un docente efectivo ni cambian la manera en que
aprendemos en nuestro cerebro y a través de nuestros sentidos (OECD, 2002).
A diferencia de 20 años atrás, hoy se ve con más claridad que la capacidad del
docente para integrar las TIC en el currículum es clave para asegurar el uso por parte de
los estudiantes (Venezky, 2000; infoDev, 2005). La experiencia muestra que los docentes
requieren mucho tiempo para ir vinculando paso a paso las oportunidades de las TIC
con sus prácticas en el aula. Lo que se observa es que los profesores hacen esfuerzos
por integra las TIC, primero a sus prácticas tradicionales, y muy ocasionalmente intro-
ducen innovaciones pedagógicas, las que siguen siendo marginales a nivel agregado
del sistema (McMillan et al., 2003). En suma, al parecer no es posible esperar una
revolución pedagógica ni tecnológica en nuestras escuelas, sino más bien una sucesión
de cambios muy graduales que en un muy largo plazo terminarán por transformar el
escenario educativo (Cuban, 2001).
La experiencia también muestra que hay aspectos de los diseños de las políticas
que requieren ser revisados. En particular, se observa cierta desconexión entre la visión
de integrar las TIC a la enseñanza para transformar las prácticas pedagógicas y promo-
ver el desarrollo de las nuevas competencias cognitivas, por una parte, y, por la otra, el
diseño e implementación de las políticas, el que típicamente ha estado más orientado al
desarrollo de competencias TIC en los alumnos y la diseminación de recursos educativos
digitales (infoDev, 2005). Las razones detrás de esta desconexión pueden ser variadas.
De partida, no es posible asumir una alineación perfecta entre la formulación y la im-
plementación de una política, en circunstancias de que los mensajes de los documentos
oficiales son siempre afectados por los múltiples actores que participan en procesos
sociales tan amplios como éstos (Ball, 1994). En este contexto, es esperable que la
acción de escuelas y docentes en relación a las TIC sea influenciada por las políticas
gubernamentales, así como también por las visiones de los medios de comunicación, de
las empresas tecnológicas y de las familias de los estudiantes (Robertson et al., 2004).
Estos últimos tienen, en general, una visión más simple del rol que puede jugar la tec-
nología en la educación y le otorgan mucha relevancia a que los jóvenes simplemente se
manejen con las TIC. Otro factor de esta desconexión puede ser la manera en que se ha
organizado la tecnología en las escuelas. En efecto, es muy posible que la disposición
de los computadores en salas especialmente acondicionadas para ellos, que en general
realza un ambiente tecnológico ajeno al currículum de las diferentes asignaturas, haya
facilitado un uso de los computadores más orientado al desarrollo de competencias de
TIC que de su integración al currículum (Becta, 2007).
Pero la principal explicación de esta desconexión entre visión e implementación
podría estar en cierta ingenuidad de las políticas respecto del rol que podrían jugar las
TIC en los procesos de cambio educativo. Implícita o explícitamente se ha esperado
que, al utilizar las nuevas tecnologías en su práctica pedagógica, los docentes se vean
forzados a ir modificando su estilo de enseñanza en dirección a metodologías de corte
constructivista y, de esta forma, se promueva el desarrollo de las nuevas competencias.
Sin embargo, la experiencia ha demostrado que el uso de las TIC no genera tales cambios
(McMillan et al., 2003; Infodev, 2005). Lo que ha sido posible observar es que, para
4. Conclusiones
con su propio portátil en forma permanente sean cada día más comunes y que en algún
momento alcancen la madurez necesaria para formar parte de los modelos promovidos
masivamente por las políticas públicas en los países en vías de desarrollo.
Las políticas públicas de TIC para escuelas han podido mostrar su contribución
a la reducción de la brecha digital, a la modernización de la gestión escolar, al desa-
rrollo de las competencias tecnológicas de los estudiantes, a la integración de las TIC
en ciertas prácticas educativas, y a la motivación de los estudiantes, entre otros. Sin
embargo, ha sido mucho más difícil mostrar resultados en los logros académicos de
los estudiantes, más allá de algunos focos de excelencia. Las dificultades para observar
estos resultados parecen provenir fundamentalmente de que las escuelas y sus docentes
están recién comenzando a aprender cómo integrar de manera provechosa estos nuevos
recursos en su práctica educativa. Hay también obstáculos que siguen impidiendo un
mayor aprovechamiento de las TIC en las escuelas, como son las dificultades para
usar los laboratorios, las carencias de la infraestructura tecnológica, la falta de apoyo
institucional y administrativo, y la escasez de contenidos que calcen con la pedagogía
y el currículum que siguen los profesores. Asimismo, se puede observar una dificultad
más profunda: el excesivo optimismo de las políticas sobre la capacidad de las TIC de
producir cambios educativos, subestimando la centralidad de una buena docencia y la
naturaleza compleja de los procesos de enseñanza.
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Resumen
El artículo analiza los desafíos que exige la incorporación de las TIC a la educación,
específicamente las transformaciones que se deberían implementar en los escenarios
pedagógicos futuros y en las prácticas que estos contextos están demandando. Se
plantean además dos dimensiones claves que podrían orientar las propuestas de po-
líticas educativas que permitan una implementación más exitosa y eficaz de las TIC,
basadas en un replanteamiento de los marcos teóricos que sustentan la incorporación
de éstas en la enseñanza así como la actualización de los modelos de formación
inicial y continua. Esta última como acompañamiento que se fundamenta en el de-
sarrollo profesional docente.
Palabras clave: tecnología de la información y comunicación, tecnología educativa,
TIC en el acto didáctico, prácticas pedagógicas, desarrollo profesional docente
Abstract
This article analyzes the underlying challenges rising from incorporating ICT in
education, particularly regarding changes that should be implemented in future
educational settings and in the corresponding practices these contexts require.
We discuss two key areas that could guide possible educational policies. At the same
time, they may contribute towards a more successful and efficient ICT implementation;
namely, a reconceptualization of the framework that sustains ICT in education, and
a model updating of both initial and ongoing teacher training.
Key words: ict, educational technology, ict in the classroom, pedagogical
practices, teacher training
Introducción
hace ver Olcott y Schmidt (2002) que el papel del profesorado no es ser “guardián del
conocimiento”, sino, haciendo una analogía, “parecido al de un director de orquesta:
por un lado deberá motivar, dirigir y dar autonomía a los músicos (el alumnado) y
además deberán cuestionar, facilitar y crear un todo que sea más que la suma de los
estudiantes individuales” (págs. 269-270).
Una de las características principales del conocimiento actual con que el profesor
y profesora debe interactuar es la complejidad de sus interrelaciones conceptuales que
convergen en lo interdisciplinario, las diferentes posturas epistemológicas que se en-
tretejen en un mismo proceso de análisis y la progresiva creación de conocimiento que
escapa a las dimensiones conocidas de producción científica de décadas anteriores. Un
ejemplo de ello son los más de 200.000 teoremas que han publicado los matemáticos
en estos últimos años (Madison, 1992; Brunner, 2000).
El avance continuo del conocimiento científico y la Internet han dado un giro
copernicano a lo que se concibe por aprender, comunicar información y de cómo los
profesores y profesoras deben organizar dicho conocimiento en el siglo XXI para lograr
aprendizajes de nivel superior. Los conceptos de: información en tiempo real, apren-
dices y equipos de trabajo online, herramientas de búsqueda o filtros de información,
dan cuenta de la alfabetización informática que todo profesor y profesora debe poseer
(Joseph, 2007) para lograr procesos de estructuración caracterizados por la complejidad
e interrelación de los conocimientos a enseñar.
En el contexto expresado, una alfabetización en las tecnologías debe tensionar y
cuestionar las prácticas pedagógicas instructivas de los profesores y profesoras, buscar
la apropiación y la transformación tecnológica-profesional y, por lo tanto, cambiar las
creencias en torno a que las TIC por sí mismas logran aprendizajes en una lógica cons-
tructivista. Es decir, la utilización instrumental de las TIC generalmente potencia un tipo
de práctica pedagógica, que es de carácter mecánico (Matzen y Edmunds, 2007).
En la situación comentada, será importante que el capital intelectual de un profe-
sor y profesora se destacará en cómo gerencia el conocimiento tanto a nivel individual
como a nivel colectivo entre sus pares, en un contexto de innovación coherente con
una estructura de organización basada en una suprarred de recursos de conocimiento
compuesta por: recursos humanos, recursos de generación de conocimiento y recursos
informáticos (Nonaka, I. y Tackeuchi, H., 1995).
En consecuencia, todo proceso de enseñanza y aprendizaje a través de las
TIC requiere del desarrollo en el profesorado, de megahabilidades de tecnología
(representar, interpretar, evaluar, modelar, argumentar, etc.), que les permita en sus ex-
periencias de enseñanza la correcta selección, organización y creación de información,
niveles y modelos de evaluación, coherentes con las prácticas pedagógicas incorporando
TIC, pero también el desarrollo de actitudes más positivas hacia la integración de las
tecnologías en el proceso de aprendizaje (Brinkerhoff, 2006).
En esta línea de análisis, el aprender a utilizar la tecnología y aprender a través
de las TIC está siendo un reto casi igual que construirla, por ello el motor fundamental
del cambio pedagógico se lograría por la calidad del conocimiento generado por los
profesores y profesoras (actualizado, complejo, interdisciplinario) y por la participa-
ción de diferentes actores: profesores y profesoras, alumnos y alumnas, académicos,
especialistas de las diferentes disciplinas, entre otros.
Si para un profesor y profesora el identificar, analizar y enfrentar las tensiones
teórico-prácticas emergentes en el quehacer pedagógico (Latorre, 2002, 2003) y tomar
decisiones fundamentadas desde una perspectiva pedagógica y didáctica que implica
saberes, actitudes y razonamientos debiera ser una tarea imprescindible en todo proceso
de enseñanza, si este quehacer además va acompañado por TIC, más que alivianar dicho
proceso, lo complejiza si verdaderamente se quiere promover un cambio en las propias
prácticas y mirada sobre los aprendizajes.
Dado que las TIC pueden mejorar el manejo técnico de los diferentes recursos
didácticos, los profesores y profesoras deben tomar conciencia de su importancia para
abordar la complejidad de la transversalidad en la enseñanza y transformar su queha-
cer pedagógico y el uso de las TIC como una única actividad imbricada, desechando
muchas propuestas que se fundan en el principio en donde lo tecnológico se subordina
a lo pedagógico.
De esta manera, un uso pertinente de las TIC en toda enseñanza debe estar incorpo-
rado a la didáctica de cada disciplina propiamente tal. El desafío inmediato es, entonces,
que las TIC en la enseñanza pasen de una etapa general (instrumentalización) a una
específica (modelo de enseñanza para los alumnos y como modelo de acompañamiento
para los profesionales en formación continua).
Lo anterior implica a profesores y profesoras superar la principal tensión teórico-
práctica, de recurrir rutinariamente a las estrategias o formas de enseñar ya adquiridas,
probadas y validadas –individual o grupalmente– en el ejercicio práctico profesional,
teniendo como consecuencia la creación de una noosfera caracterizada por la autorre-
ferencia metodológica en relación al “cómo y qué” se enseña; y por el desarrollo de
conceptos disciplinares que presentan una lógica de reproducción (Shulman, 1987;
Latorre, 2002).
Además de lo anterior, se debe asumir que la enseñanza y aprendizaje debe
plantearse desde una lógica de organización y construcción de conocimiento y, por lo
tanto, eliminar las creencias de que el trabajo escolar debe ser construido centralmente
sobre un diseño lineal, en sus planificaciones y/o evaluaciones, donde generalmente los
aportes de los estudiantes son considerados solamente durante la clase misma, pero el
profesorado no los incorpora como elementos nuevos a su ejercicio profesional.
Las demandas explicitadas requieren potenciar en el profesorado la reflexión
teórico-práctica para la apropiación e integración correcta de las TIC a la hora de generar
ambientes de aprendizajes significativos, lo que implicaría la autonomía y la flexibili-
dad de las estrategias de enseñanza, y en tal medida un profesional de la educación con
una cultura profesional renovada, siendo esto último un pilar fundamental para lograr
continuidad en los planteamientos estratégicos que persiguen innovación pedagógica
para la educación del futuro con TIC.
Incorporar las TIC en las prácticas pedagógicas rutinarias es un proceso complejo
y lento, y para que realmente impacten el currículo y en los ambientes de aprendizaje
requiere principalmente de:
• La presencia de tecnología adecuada y conectividad en cada sala de los centros
educativos.
• La incorporación de profesoras y profesores noveles con una consistente alfabe-
tización digital, un dominio tecnológico destacado en la incorporación de TIC
en el tratamiento pedagógico de los contenidos de las disciplinas que enseñen,
superando el dominio sólo tecnológico-instrumental.
• Profesores y profesoras en servicio con dominio tecnológico destacado, que integran
el uso de TIC como herramienta, comprendiendo la fundamentación pedagógica que
la sustenta y aplicándolas en el acompañamiento de metodologías de enseñanza y
aprendizaje en forma coherente y válida con lo que se quiere lograr en cada nivel
educativo.
• Su utilización normal y sistemática por parte de profesor y profesora para en-
frentar las incertidumbres en términos de la diversidad de alumnos y alumnas al
interior del aula; para orientar y garantizar el sentido de los saberes que se deben
enseñar-aprender en cada disciplina; para promover una práctica reflexiva continua
que conlleve la capacidad de innovar, de negociar, de regular su práctica y para
favorecer la construcción de nuevos saberes pedagógicos.
• La valoración sobre la ayuda que prestaría para el desarrollo profesional como
facilitadora de la cooperación intra e interinstitucional que convoque voluntades en
pro de aprendizajes comunes y se sustente en el trabajo colectivo entre profesores
y profesoras, entre profesores y otros profesionales, entre profesorado y alumnado
y entre los alumnos y alumnas.
con personas (astronautas, profesores, presidentes, entre otros) y “tocar objetos” que
se encuentran a miles de kilómetros de distancia, y podrán “sentir”, por ejemplo, las
fuerzas en un experimento virtual de física mediante el uso de “haptics” (tecnología
basada en el sentido del tacto).
Sin embargo, ante la paradoja expresada, estamos convencidos, al igual que los
autores anteriores, que al igual que en otros tiempos fue el material impreso, actualmente
las TIC son el motor fundamental para el cambio pedagógico en educación, y en tal
sentido se debe analizar con cuidado la capacidad que deben tener los programas de
desarrollo profesional docente en relación a su adopción, para asegurar su “calidad y
actualización”, su “calidad para mejorar continuamente” y su “calidad para perdurar”,
sobre todo con vista a escenarios educativos escolares que necesariamente están de-
mandando cambios, y que son posibles de categorizar en relación a:
El proceso de aprendizaje:
• Va a cambiar dramáticamente de “exposición del maestro” a “cuestionamiento
por parte del aprendiz”.
• Se caracterizará por interacciones emergentes que posicionarán a los profesores
y profesoras en un escenario de incertidumbre epistemológica.
• Tendrá su fundamento en “el descubrimiento interdisciplinario” de los sujetos que
aprenden.
El proceso de enseñanza:
• Se estructurará en una lógica de una experiencia que involucra consubstancialmente
sentidos, emociones y razonamiento.
• No “expondrá contenidos o saberes aislados disciplinarmente”, sino que analizará
“objetos de conocimiento”.
• Se caracterizará por la exploración, análisis y organización continua del conoci-
miento a enseñar.
Aspectos estructurales de la institución educativa:
• La estructura de la sala de clases cambiaría de un ambiente físico estático a un
ambiente físico-virtual dinámico y caótico.
• La estructura de unidad educativa cambiaría de unidad aislada a una de redes de
conocimiento educativo.
• Las propuestas curriculares requerirían mayor flexibilidad para responder a su
mayor demanda de constante revisión y actualización por todos los actores del
sistema escolar.
las mismas cosas que con las tecnologías tradicionales, es un gran error y perjuicio para
el proceso de enseñanza.
En el contexto expresado, el escenario no es que el estudiante acceda a más infor-
mación, sino que desarrolle las habilidades y estrategias necesarias para discriminar y
evaluar la abrumadora amplitud de la información y conocimiento que se le pone a su
disposición. Ante tal demanda, siguiendo a Garrison y Anderson (2003), los educadores
deben ser partícipes de un contexto educativo donde los estudiantes se caracterizan por
desarrollar un pensamiento crítico y habilidades para el aprendizaje autodirigido, que les
permita la construcción de estructuras coherentes de conocimientos y no sólo la asimi-
lación de información específica, lo que se dificulta en los escenarios tradicionales.
Lo anterior es crítico y urgente si nos proyectamos escenarios educativos con mirada
de futuro, escenarios que no se entienden sin tecnologías de la información y comuni-
cación. Sobre este ejercicio, por ejemplo Neumann y Kyriakakis, Cerf y Schutz (2002)
plantean que en una educación del futuro las TIC permitirán el desarrollo de actividades
interdisciplinarias en 3D y en 4D (en tiempo real), logrando explorar diferentes modelos
de enseñanza a través de experiencias de inmersión remota, y así elaborar procesos cada
vez más complejos de integración de conocimiento de alta calidad.
Los autores anteriores también plantean que el concepto de aula se expande respecto
de sus estructuras tradicionales, en donde profesores y alumnos tienen la posibilidad
de incorporarse como investigadores colaboradores al laboratorio MUD (Dominio de
Múltiples Usuarios) y desarrollar procesos de enseñanza y aprendizaje en base a conte-
nidos bien seleccionados y organizados en un plan de estudio. Esto quiere decir que la
infraestructura (sala de clases y otros escenarios) se concibe ya no como un ambiente
físico estático sino como un ambiente físico-virtual dinámico.
Lo expresado hasta el momento implica un cambio cualitativo en el rol docente
del profesor. Por una parte, desde la estructuración del proceso de enseñanza debe ser
un diseñador de situaciones de aprendizajes mediadas por criterios de organización y
comunicación del conocimiento enseñado y, por otra, debe producir o adaptar medios
y tecnologías a las necesidades, características, demandas cognitivas y estilos de apren-
dizaje de los estudiantes. Es decir, el profesor tiene la función de estructurar, organizar
y adaptar el conocimiento presente en los entornos generados por las TIC, y también
debe construir un ambiente de aprendizaje que se basa en la tutorización, orientación y
mediación del autoaprendizaje con uso de TIC (Cebrián de la Serna, 2003).
Es importante resaltar, respecto del conocimiento pedagógico de los profesores y
la vinculación de las TIC a la enseñanza, aparte de las habilidades necesarias para su
manejo, su relación con las disciplinas, la promoción de la interdisciplinariedad y el
análisis didáctico que ello implica a la hora de planificar y evaluar una práctica peda-
gógica. En concreto, esto se refiere a lo importante de reflexionar sobre las estrategias
Conclusiones
No cabe duda que las TIC por sí mismas no provocan los cambios deseados en las
concepciones y prácticas pedagógicas, incluso en ciertos casos ni siquiera pueden
generar su propio cambio tecnológico. Es la intención y el contenido pedagógico del
trabajo docente el que puede determinar que las TIC se conviertan, por una parte, en
herramientas para mejorar la calidad de la enseñanza y de los aprendizajes de los estu-
diantes y, por otra, son los cambios de fondo en la formación docente de profesores los
que pueden garantizar nuevas comprensiones y capacidades en los docentes (Magali
Robalino Campos. UNESCO, 2005).
Por lo anterior, es que los buenos resultados mostrados en investigaciones deberían
ser la base para la elaboración de un marco epistemológico que oriente la creación de
políticas educativas para incorporar las TIC a la educación. Esta es una tarea pendiente
en nuestro país y en la mayoría de países de América Latina y el Caribe, en los cuales
la atención sigue reducida principalmente a la provisión de equipos y a la instrumentali-
zación de las tecnologías, pese a que públicamente se reconoce la prioridad del tema.
En esta lógica, es imprescindible fortalecer alianzas para sensibilizar a la sociedad
sobre la necesidad de disminuir la brecha de alfabetización digital como un tema en las
agendas públicas. La sociedad debe garantizar a toda la población igualdad de oportuni-
dades para el acceso a la información, al conocimiento y a una educación de calidad. La
capacidad que tiene este tema para generar consensos y apoyos podría ser aprovechada
para avanzar de proyectos exitosos a propuestas de políticas educativas.
De acuerdo a lo analizado, todo proceso de implementación de las TIC en el aula,
reconociendo la importancia de factores tales como: adecuado acceso del estudiante a
la tecnología, formación tecnológica del profesorado, configuración de un equipo de
apoyo técnico al profesor(a), alto nivel de integración de la tecnología en la clase y alto
nivel de entusiasmo y motivación por parte del profesorado, estos factores tienen su
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