Ivars Baidal Josep Antoni T 1

La planificación turística de los espacios regionales en España.
Josep Antoni Ivars Baidal
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

La planificación turística de los espacios regionales en España. Josep Antoni Ivars Baidal
M
_, .. . .., .. ... ..... ..

3V.° CC a , r ~ ::
UNIVERSIDAD DE ALICANTE
INSTITUTO UNIVERSITARIO DE GEOGRAFÍA
LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA DE LOS

ESPACIOS REGIONALES EN ESPAÑA
TESIS DOCTORAL
VOLUMEN I
JOSEP ANTONI IVARS BAIDAL

ALICANTE, JUNIO DE 2001
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LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA DE NLOS

TESIS DOCTORAL presentada por Josep Antoni Ivars Baidal, dirigida por D .
José Fernando Vera Rebollo, Catedrático de Análisis Geográfico Regional de
la Universidad de Alicante .
V°B°
ctor mie la Tesis
Fdo . José Ver do Vera Rebollo
UNIVERSIDAD DE ALICANTE
INSTITUTO UNIVERSITARIO DE GEOGRAFÍA
DEPARTAMENTO DE ANÁLISIS GEOGRÁFICO REGIONAL

LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA DE NLOS

LA PRESENTE INVESTIGACIÓN HA RECIBIDO UNA BECA "TURISMO DE

ESPAÑA" PARA LA REALIZACIÓN DE TESIS DOCTORALES DE LA
SECRETARÍA DE ESTADO DE COMERCIO, TURISMO Y PYME, DEL
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA, EN LA CONVOCATORIA
PÚBLICA DE JUNIO DE 1999
ESTE TRABAJO SE INSCRIBE EN LA LÍNEA DE INVESTIGACIÓN EN

ANÁLISIS Y PLANIFICACIÓN DEL TURISMO QUE DESARROLLA EL
INSTITUTO UNIVERSITARIO DE GEOGRAFÍA DE LA UNIVERSIDAD DE
ALICANTE, EN PARTICULAR, EN EL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN
"PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN SOSTENIBLE DEL TURISMO . PROPUESTA
METODOLÓGICA Y APLICACIÓN DE UN SISTEMA DE INFORMACIÓN
TURÍSTICA" (METASIG), CON REFERENCIA 1 FD97-0403, SELECCIONADO
POR LA COMISIÓN INTERMINISTERIAL DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA
(CICYT) Y LA COMISIÓN EUROPEA (FEDER)

AGRADECIMIENTOS
El presente trabajo de investigación ha requerido, como no podría ser

de otra manera, una amplia dedicación por parte del doctorando, pero no
hubiese sido posible sin la colaboración y ayuda de diversas personas e
instituciones . En primer lugar, he de expresar mi más sentido
agradecimiento para el director de la tesis, Dr. J . Fernando Vera Rebollo, del
que aprendo cada día desde que tuve la suerte de convertirme en su alumno
allá por el curso académico de 1987-1988 . Agradecimiento que hago
extensivo a los directores del Instituto Universitario de Geografía y del
Departamento de Análisis Geográfico Regional, Dr. Antonio Gil Olcina y Dr .
Alfredo Morales Gil, en cuyo seno se ha desarrollado esta investigación, así
como a todos mis compañeros en la grata tarea de investigar y enseñar en
el interesante campo científico de la Geografía .
El enfoque de esta investigación ha requerido el acopio de un ingente
volumen de documentos de diverso tipo relacionados con la planificación
turística de los espacios regionales en España, labor que hubiese sido
imposible sin la colaboración de un buen número de profesionales de todas
las Administraciones : Secretaría General de Turismo, Ministerio de
Economía, Administraciones Autonómicas (sobre todo, de las áreas de
Turismo y Ordenación del Territorio), Administraciones Locales, etc . A
todos ellos mi más sincera gratitud y el deseo de que consideren bien
empleado el tiempo que me dedicaron cuando tengan oportunidad de ver las
conclusiones de esta investigación .
Mención especial merece la Secretaría de Estado de Turismo por su
labor de fomento de la investigación en turismo, del que este trabajo
constituye un claro exponente con la adjudicación de una beca "Turismo de
España" . De igual modo, he de expresar mi agradecimiento a Alejandro
Triviño, José Manuel Giménez y Vicente Bordonado por su inestimable
ayuda en la elaboración y tratamiento de la información cartográfica . Por
último, a mi familia, y en particular a Mercedes, agradecerles su
comprensión, confianza y estímulo constante, imprescindibles para llevar a
cabo esta investigación .

íNDICE
INTRODUCCIÓN, OBJETIVOS, METODOLOGÍA, ENFOQUE Y CONTENIDOS
DE LA INVESTIGACIÓN . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
CAPíTULO I : LA DIMENSIÓN TERRITORIAL DEL TURISMO EN

LOS ESPACIOS REGIONALES
1 .- UNA APROXIMACIÓN A LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE REGIÓN
EN LA GEOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1
2.- TURISMO, ESPACIO Y REGIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2 .1 .- Espacio geográfico y espacio turístico : un enfoque teórico . . . . . . . . . . 21
2 .2 .- Modelos y formulaciones teóricas explicativas de la implantación
territorial del turismo . Implicaciones para la planificación turística . . . . . . . . 24
2 .2 .1 .- Modelos de flujos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2 .2 .2 .- Modelos de origen-destino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
2 .2 .3 .- Modelos estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2 .2 .4 .- Modelos evolutivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . . . . . 28
2 .2.5 .- El enfoque sistémico aplicado al espacio turístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
2 .2 .6 .- El concepto de producto turístico y su dimensión territorial . . . . . . 41
2 .3 .- Propuestas para el establecimiento de una tipología de los espacios
turísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
2 .3 .1 .- Síntesis de los criterios para el análisis del espacio turístico
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
3.- LAS UNIDADES TERRITORIALES BÁSICAS DE LA IMPLANTACIÓN
TURÍSTICA : UNA PROPUESTA DE SISTEMATIZACIÓN TERMINOLÓGICA Y
ONCEPTUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
3 .1 .- Complejos turísticos integrados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
3 .2 .- Espacios de destino turístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
3 .3 .- La región turística : un intento de clarificación conceptual . . . . . . . . . . . . 71
3 .3 .1 .- La región turística : otro concepto espacial impreciso . . . . . . 72
3 .3 .2 .- La región turística : concepto e instrumento para la
planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
4 .- EL TERRITORIO ANTE LAS NUEVAS DINÁMICAS DE CONSUMO Y
PRODUCCIÓN TURÍSTICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
4 .1 .- Elementos para la intepretación de las nuevas dinámicas de consumo
y producción turísticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
4.2 .- El territorio ante las nuevas dinámicas en un contexto de mercado de
complejidad creciente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
4 .2 .1 .- Efectos en la distribución de flujos turísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
4 .2 .2 .- Efectos en los modelos tradicionales y aparición de "nuevos"
modelos de implantación turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
4 .3 .- El alcance de las nuevas dinámicas : un intento de valoración 105

5 .- UNA REIVINDICACIÓN DEL PAPEL DE LA GEOGRAFÍA REGIONAL EN EL

ANÁLISIS Y PLANIFICACIÓN DEL TURISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
5 .1 .- La síntesis regional : un marco para el análisis de la implantación
territorial del turismo adaptado a los requerimientos de la planificación . 113
5 .2 .- Turismo, sistema territorial e interacción escalar : la necesidad de una
lectura geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
5 .3 .- El turismo en los procesos de reestructuración productiva,
globalización y competencia territorial : una temática de indudable calado
geográfico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
5 .4 .- Geografía y marketing territorial : identidad e imagen de los lugares
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
5 .5 .- Las relaciones entre la producción social del espacio y la planificación
como proceso social y poítico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
5 .6 .- El lugar de los espacios regionales en la planificación turística . . . . . 123
CAPÍTULO II : LA PLANIFICACIÓN DEL TURISMO : CONCEPTOS,

EVOLUCIÓN Y TENDENCIAS ACTUALES
1 .- EL MARCO CONCEPTUAL DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA . . . . . . 127
1 .1 .- El concepto operativo de la planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
1 .2.- El concepto de planificación como función de la política turística . 129
1 .2 .1 .- La planificación dentro del ciclo de la gestión . . . . . . . . . . . . . . . . 132
1 .2 .2 .- Particularidades de la planificación turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
1 .3 .- Tipología de la planificación turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
1 .3 .1 .- Planificación pública y privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
1 .3 .2 .- Planificación según la escala espacial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
1 .3 .3 .- Planificación según el horizonte temporal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
1 .3 .4 .- Planificación turística general y específica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
1 .3 .5 .- Planificación según el tipo de espacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
2 .- ESTRUCTURA Y COMPONENTES BÁSICOS DE UN PROCESO DE
PLANIFICACIÓN TURÍSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
2 .1 .- Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
2 .2 .- Síntesis de la estructura y componentes básicos de un proceso de
planificación turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
2 .2 .1 .- Fase de organización y preparación del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
2 .2 .2 .- Fase de investigación y análisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
2 .2 .3 .- Fase de formulación de propuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
2 .2 .4 .- Fase de ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
2 .2 .5 .- Fase de seguimiento y control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
3 .- LA NATURALEZA VARIABLE DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA :
EVOLUCIÓN Y CONTEXTO ACTUAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
3 .1 .- Evolución de los enfoques de la planificación turística . . . . . . . . . . . . . . . .161
3 .2 .- Una revisión crítica de la "planificación para el desarrollo turístico"
desde la teoría de sistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
3 .3 .- El contexto actual de la planificación turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 -

4.- LOS NUEVOS ENFOQUES DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA . . . . . . . 170

4 .1 .-Planificación estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
4 .1 .1 .- La incorporación de la perspectiva estratégica a la
planificación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
4 .1 .2 .- Factores diferenciales de la planificación estratégica del
turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1-75
4 .1 .3 .- Fases y componentes básicos del proceso de planificación
estratégica territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
4.2 .- Planificación para un turismo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
4 .2 .1 .- Principios del turismo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
4 .2 .2 .- Criterios para la planificación sostenible del turismo . . . . . . 189
4.2 .3 .- La aplicación del paradigma de la sostenibilidad a la
planificación turística : ¿una cuestión de principios o de objetivos
alcanzables? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .196
4.3 .- Planificación participativa: del carácter instrumental a la posibilidad de
constituir un enfoque alternativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
4 .3 .1 .- Participación social : un instrumento de naturaleza y alcance
variable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
4.3 .2 .- Criterios básicos para el diseño y ejecución de procesos de
planificación participativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
4 .4 .- La evolución de los nuevos enfoques de la planificación turística : hacia
la convergencia en el paradigma de la sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
5 .- LA EFICIENCIA DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA: UNA REFLEXIÓN
IMPRESCINDIBLE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215
CAPÍTULO III : LA PLANIFICACIÓN EN LA POLÍTICA TURÍSTICA

ESPAÑOLA
1 .- CONSIDERACIONES PREVIAS EN TORNO A LA INTERVENCIÓN DEL

ESTADO EN EL TURISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
2.- EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA TURÍSTICA EN ESPAÑA : EL LUGAR DE
LA PLANIFICACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
2 .1 .- El turismo en la planificación indicativa (1959-1974) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
2 .1 .1 .- Espacio turístico y planeamiento urbanístico en un contexto
de planificación indicativa y altas tasas de crecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
2 .1 .2 .- La actividad turística en España al final de la planificación
indicativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
2 .2 .-El proceso de transferencia de competencias a las CCAA (1975-1982)
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .243
2 .2.1 .- Planeamiento urbanístico y planificación turística : una
vinculación más teórica que real . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
2.3 .- Política neoliberal y culminación del proceso de transferencia de
competencias a las CCAA (1982-1990) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

2 .4 .- Coordinación y cooperación en el marco de la reafirmación de las

políticas turísticas autonómicas y locales (a partir de 1990) . . . . . . . . . . . . . . . . 253
2 .4 .1 .- Libro Blanco del Turismo Español (1990) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
2 .4 .2 .- El Plan Marco de Competitividad del Turismo Español
(Futures) (1992) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
2 .4 .3 .- Cambios cualitativos en la reorganización de la
Administracion Turística del Estado de 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
2 .4. .4 .- La reedición del Plan Futures y el Plan de Estrategias y
Actuaciones del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 .
2 .4.5 .- El afianzamiento de la calidad integral como referencia de la
política turística : PICTE (2000-2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
3.- EL MARCO GENERAL DE LAS POLÍTICAS AUTONOMICAS Y LOCALES
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
3 .1 .- El proceso de gestación de las políticas autonómicas de turismo . . 271
3 .2 .- El reforzamiento de la política turística en el ámbito municipal . . . . . 274
CAPITULO IV: TURISMO, DESARROLLO Y POLÍTICAS

REGIONALES EN ESPAÑA
1 .- LA CONTRIBUCIÓN DEL TURISMO AL DESARROLLO REGIONAL : UNA
VALORACIÓN INICIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
1 .1 .- El turismo en las diferentes perspectivas del desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 277
1 .2 .- Las condiciones del desarrollo de la actividad turística . . . . . . . . . . . . . . . . 282
1 .3 .- A modo de balance : beneficios y costes del turismo para el desarrollo
regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
2 .- EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA REGIONAL EN ESPAÑA : UNA SÍNTESIS .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
2 .1 .- La política regional en el contexto de la planificación indicativa . . . . 288
2 .2 .- La transición hacia un marco político descentralizado y el ingreso en la
Comunidad Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
2 .3 .- El ingreso en la Comunidad Europea y la reforma de los Fondos
Estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
2 .4 .- El futuro de la política regional en un escenario de consolidación y
ampliación de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
2 .5 .- El Marco Comunitario de Apoyo 2000-2006 para las regiones
españolas objetivo 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
3 .- EL TURISMO EN LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN DE LA
POLÍTICA REGIONAL ESPAÑOLA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .- . . . . . . . . . . . 298
3 .1 .- El turismo en la política regional de las CCAA objetivo 1 . . . . . . . . . . . 303
3 .2 .- El turismo en la política regional de las zonas elegibles objetivo 2 y
5b . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332
4 .- TURISMO Y NUEVAS POLÍTICAS DE DESARROLLO REGIONAL. . . . . 348

CAPITULO V: BASES PARA EL ANÁLISIS DE LA

PLANIFICACIÓN REGIONAL DEL TURISMO EN ESPAÑA :
CONFLUENCIA DE POLÍTICAS Y DIVERSIDAD DE MODELOS DE
IMPLANTACIÓN .
1 .- POLÍTICAS CONFLUENTES EN LA PLANIFICACIÓN DE LOS ESPACIOS
TURÍSTICOS REGIONALES : ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, DESARROLLO
REGIONAL Y TURISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .352
1 .1 .- La ordenación del territorio en el marco de la descentralización
autonómica : consideraciones básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
1 .2 .- El difícil equilibrio entre las competencias exclusivas de ordenación del
territorio y la incidencia de otras políticas horizontales y sectoriales . . . . . 355
1 .3 .- La integración de las políticas de ordenación del territorio y turismo :
un objetivo pendiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
2.- VARIABLES BÁSICAS DEL TURISMO EN ESPAÑA DESDE UNA
PERSPECTIVA REGIONAL: LA PROGRESIVA CONSOLIDACIÓN DE UN
MODELO TURÍSTICO PLURAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
2 .1 .- Consideraciones preliminares en torno a las limitaciones de la
información estadística del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
2 .2 .- La distribución regional de la demanda turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363
2 .2 .1 .- La concentración espacial de la demanda turística : expresión
del grado de especialización turística regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363
2 .2 .2 .- El turismo interior: una nueva lectura de la distribución
espacial del turismo en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
2 .2 .3 .- La estacionalidad de la demanda : persistencia de una
debilidad estructural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370
2 .3 .- La estructura de la oferta turística regional : el claro predominio de la
oferta extrahotelera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
2 .4.- El impacto del turismo en la estructura económica regional . . . . . . . . . 378
3 .- CRITERIOS BÁSICOS PARA EL ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN
TURÍSTICA EN LOS ESPACIOS REGIONALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
3 .1 .- Instrumentos de las políticas sectoriales del Estado con incidencia
territorial : planes de infraestructuras y planificación hidrológica . . . . . . . . . . . 384
3 .1 .1 .- Consideraciones en torno al turismo y la planificación
hidrológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
4.- DELIMITACIÓN DE LOS GRANDES CONJUNTOS REGIONALES PARA EL
ANÁLISIS DE LA LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
CAPÍTULO VI : LA ESPAÑA INSULAR : EL DIFÍCIL EQUILIBRIO

ENTRE LA FRAGILIDAD DEL MEDIO Y UNA ESTRUCTURA
PRODUCTIVA DEPENDIENTE DEL TURISMO

1 .- ISLAS BALEARES : INTEGRACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA

EN LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO PARA UN DESARROLLO
SOSTENIBLE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
1 .1 .- La conformación del espacio turístico balear . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
1 .2 .- Estructura de la oferta y demanda turística balear : efectos territoriales
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
1 .3 .- La planificación sectorial del turismo : desde el enfoque globalizador
inicial a los planes específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403
1 .3 .1 .- El Libro Blanco del Turismo (1987) : un documento
globalizador y multidisciplinar para el diseño de la política turística . . . . . . . 403
1 .3 .2 .- Los Planes de Marketing de 1991-1993 y 1996-1998 . . . 405
1 .3 .3 .- El Plan de Desestacionalización ("Plan D") (1997) : la
necesidad de afrontar una debilidad estructural del modelo turístico balear
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406
1 .4.- Turismo y ordenación del territorio : límites al crecimiento y mejora de
la calidad de la oferta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .408
1 .4 .1 .- El Plan de Ordenación de la Oferta Turística de las Islas
Baleares (POOT) : renovación de áreas turísticas y crecimiento controlado
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .408
1 .4 .2 .- Las Directrices de Ordenación Territorial (DOT) : la
sostenibilidad como objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413
1 .4 .3 .- Las determinaciones sobre suelo rústico y la política sobre
protección de espacios naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416
1 .4 .4 .- Criterios y proceso de elaboración de los Planes Territoriales
Parciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
1 .4.5 .- Determinaciones para la limitación del crecimiento urbanístico
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
1 .4 .6 .- La temprana modificación de las DOT : un giro más
conservacionista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .420
1 .5 .- Las iniciativas de planificación turística local : el referente de la
sostenibílidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
1 .6 .- Los Programas públicos de actuación e incentivos : desde los planes de
modernización de la oferta al Programa ECOTUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424
1 .7 .- La Ley 211999 General Turística de las Islas Baleares : marco
legislativo para la contención del crecimiento de la oferta turística . . . . . . . 424
1 .8 .- La financiación del "nuevo modelo turístico" : la ecotasa . . . . . . . . . . . . . 425
1 .9 .- Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427
2 .- ISLAS CANARIAS : LA COMPLEJA TRANSICIÓN DEL BINOMIO
TURISMO-CONSTRUCCIÓN AL BINOMIO TURISMO-MEDIO AMBIENTE
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
2 .1 .- Implicaciones territoriales del proceso de desarrollo turístico en las
Islas Canarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
2 .2 .- Estructura de la oferta y la demanda turística en Canarias :
Características básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
VI

2 .3 .- La evolución del turismo canario y el proceso de definición de la

política turística autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
2 .4 .- Ley 7/1995 de Ordenación del Turismo de Canarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436
2 .5 .- El Libro Blanco del Turismo Canario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438
2 .5 .1 .- Enfoque, proceso de elaboración y contenidos básicos . . . 438
2 .5 .2 .- Condicionantes para la renovación del modelo turístico
canario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
2 .5 .3 .- La formulación de una estrategia para el turismo canario . 441
2 .6 .- Los Planes Insulares de Ordenación Territorial (PIOT) : instrumentos de
planificación territorial y turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442
2 .7 .- Lanzarote : PIOT pionero ligado a una estrategia de desarrollo
sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
2 .7 .1 .- Contenidos básicos del Plan para alcanzar un desarrollo
cualitativo y sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .444
2 .7 .2 .- La "Estrategia Lanzarote en la Biosfera" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
2 .7 .3 .- Moratoria y Revisión parcial del PIOT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447
2 .8 .- Gran Canaria : "la construcción de un gran espacio de ocio europeo
subtropical" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449
2 .8 .1 .- Planificación sectorial : del enfoque estratégico a los Planes
de Calidad Integral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452
2 .9 .- La isla de El Hierro : hacia una estrategia turística singular . . . . . . . . . . . 453
2 .10 .- Tenerife : el paisaje como elemento de referencia del PIOT todavía
pendiente de aprobación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455
2 .10 .1 .- Criterios básicos de ordenación del PIOT de Tenerife . . . 456
2 .10 .2 .- Planificación sectorial : énfasis en la recualificación y
diversificación de la oferta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458
2.11 .- Las Directrices de Ordenación en el marco del Texto Refundido de las
Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos . 459
2 .11 .1 .- Turismo y regulación de los espacios protegidos . . . . . . . . . 459
2 .11 .2 .- La formulación de las Directrices de Ordenación General y
del Turismo de Canarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460
2 .12 .- Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462
CAPÍTULO VII : EL ARCO MEDITERRÁNEO PENINSULAR :

CUALIFICACIÓN DE ESPACIOS TURÍSTICOS CONSOLIDADOS Y
DIVERSIFICACIÓN TIPOLÓGICA Y ESPACIAL DE LA OFERTA
1 .- MURCIA : AFIANZAMIENTO DE LA PERSPECTIVA REGIONAL DE LA
POLÍTICA TURÍSTICA A TRAVÉS DE LA PLANIFICACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . 466
2 .- CATALUÑA : DE INICIATIVAS PIONERAS AL OLVIDO DE LA
PLANIFICACIÓN TURÍSTICA DE ESCALA REGIONAL
2 .1 .- El Libro Blanco del Turismo en Cataluña (1983) : iniciativa pionera de la
planificación regional del turismo en el Estado de las Autonomías . . . . . . . . 470
2 .1 .1 .- Síntesis y Diagnóstico del Libro Blanco de Turismo en
Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .472

2 .1 .2 .-La definición de las líneas maestras para la política turística de

Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474
2 .2 .-La definición de una estrategia competitiva para el turismo en

Cataluña : el estudio de Monitor Company (1992) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .475
2 .2 .1 .- La aplicación de una metodología innovadora basada en el
concepto de competitividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476
2 .2 .2 .- Estructura y desarrollo del estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478
2 .3 .- El Plan de Espacios de Interés Natural (PEIN), 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478
2 .4 .- El Plan Territorial General de Catataluña (PTGC), 1995 . . . . . . . . . . . . . . . 480
2 .4 .1 .- Turismo y territorio en los estudios básicos y el diagnóstico
del PTGC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481
2 .4 .2 .- Turismo y territorio en las propuestas del PTGC . . . . . . . . . . . . 483
2 .4 .3 .- Sistemas de propuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484
2 .4 .4 .-Ámbitos funcionales territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486
2 .4 .5 .- Directrices para los Planes Territoriales y los Planes
Urbanísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .487
2 .5 .-El Plan Territorial Parcial de las Tierras del Ebro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487
2 .6 .-Incidencia de la planificación en las dinámicas turísticas actuales . . 489
2 .61 .- El enfoque y alcance de la planificación según los diferentes
espacios turísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491
2 .7 .- Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .498
3 .- COMUNIDAD VALENCIANA : PLANIFICACIÓN REGIONAL ESTANCADA
EN UN NUEVO MARCO DE RELACIÓN CON LOS MUNICIPIOS TURÍSTICOS.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .500
3 .1 .- Libro Blanco del Turismo de la Comunidad Valenciana (1990) :
partícipe del punto de inflexión de la política turística valenciana . . . . . . . . . 501
3 .1 .1 .- Claves del diagnóstico del turismo valenciano desde el punto
de vista territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502
3 .1 .2 .- El Diagnóstico estratégico desde un enfoque de mercados .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504
3 .1 .3 .- Los Planes Operativos del Libro Blanco : "base de las líneas
de actuación durante la década de los noventa" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506
3 .2 .- Bases para la redacción del Plan Director de los Espacios Turísticos
(PLADET) : un Plan aplazado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508
3 .2 .1 .- Diagnóstico y delimitación de los espacios turísticos . . . . . . . . . . . . . . . 508
3 .2 .2 .- Criterios y directrices para la ordenación de los espacios turísticos .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513
3 .2 .3 .- Propuesta metodológica para el "Plan Director de los Espacios
Turísticos" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515
3 .3 .- Ley 311998 de Turismo : oportunidades para una mayor concertación
de la política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516
3 .3 .1 .- El régimen especial de los municipios turísticos : ¿un nuevo
marco de cooperación entre la administración regional y la local? . . . . . . . . .516
VIII

3 .3 .2 .- La ordenación de los espacios turísticos : un objetivo todavía

pendiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519
3 .4 .- Ordenación del territorio y planificación turística : una articulación
marcada por la complejidad de la coordinación administrativa . . . . . . . . . . . . . . 519
3 .5 .- Incidencia de la planificación en las dinámicas turísticas actuales . 524
3 .6 .- El enfoque y alcance de la planificación según los diferentes espacios
turísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 526
3 .7 .-Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535
4.- ANDALUCÍA : AFIANZAMIENTO DE LA PLANIFICACIÓN COMO
FUNCIÓN BÁSICA DE LA POLÍTICA TURÍSTICA . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537
4 .1 .- Síntesis de las implicaciones territoriales del proceso de desarrollo
turístico en Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537
4 .2 .- Impacto económico, estructura de la demanda y de la oferta turística
en Andalucía : características básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541
4 .3 .- Incorporación temprana de la función de planificación a la política
turística con una destacada componente territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546
4.3. 1 .- Laboratorio de Planificación Turística: dinamización de
nuevos espacios turísticos e impacto de la Expo-92. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546
4.4 .- Costa del Sol Occidental : lógico escenario de múltiples intentos de
planificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .548
4.5 .- Plan DIA : marco de actuación para el ajuste estructural del turismo
andaluz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551
4 .6 .- Ley 12/1999 del Turismo : la gestación de un nuevo marco de la
planificación turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 555
4 .7 .- La planificación del turismo rural-natural en Andalucía: de los
PRODINTUR al Plan SENDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557
4 .7 .1 .- Turismo y espacios protegidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558
4 .7 .2 .- Políticas y Programas de Fomento del turismo rural-natural en
Andalucía : LEADER, PRODER y Plan DIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561
4 .7 .3 .- Plan SENDA : Hacia una mayor coordinación de la
intervención pública en el turismo rural-natural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 562
4 .8 .- La ordenación del territorio en Andalucía : de la profusión de estudios
de diagnosis territorial a la aprobación de instrumentos de ordenación
integral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .567
4 .8 .1 .- Antecedentes de los actuales instrumentos de ordenación
integral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 567
4 .8 .2 .- Ley 111994 de Ordenación del Territorio de Andalucía (LOTA) . . 569
4.8 .3 .- Bases y Estrategias del Plan de Ordenación del Territorio de
Andalucía (POTA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569
4 .8 .4 .- El turismo en el modelo territorial de Andalucía definido por las
"Bases y Estrategias" del POTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569
4 .8 .5 .- Los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional :
oportunidad para la definición de una estrategia territorial supramunicipal .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573
IX

4.9 .- Turismo urbano : Programa de cualificación de centros subregionales y

planificación estratégica local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 578
4 .10 .- Concentración litoral de los Planes de Excelencia y Dinamización, y
limitado desarrollo de los planes de escala subregional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 580
4 .11 .- Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 582
CAPITULO VIII : LA FACHADA ATLÁNTICA : TRADICIÓN

TURÍSTICA, DIVERSIFICACIÓN ECONÓMICA, COOPERACIÓN
INTERREGIONAL Y APUESTA POR UNA OFERTA DISTINTIVA .
1 .- LA "ESPAÑA VERDE" : UNA INICIATIVA DE COOPERACIÓN

INTERREGIONAL EN VÍAS DE CONSOLIDACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586
2 .- ASTURIAS : HACIA UNA ESTRATEGIA TURÍSTICA REGIONAL
CENTRADA EN LA SOSTENIBILIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .588
3 .- CANTABRIA : LA LEY DE TURISMO COMO MARCO PARA LA
PLANIFICACIóN A DISTINTAS ESCALAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 590
4.- GALICIA : PRIMACÍA DE LA PROYECCIÓN EXTERIOR SOBRE LA
PLANIFICACIÓN TURÍSTICA DEL ESPACIO REGIONAL. . . . .. . .. ... .. . .. .. . . . . .591
4 .1 .- Estructura de la oferta y la demanda : características básicas . . . . . . . 592
4.2 .- El marco global de la planificación turística en Galicia . . . . . . . . . . . . . . . . 595
4 .2 .1 .- La planificación de marketing en el contexto de una decidida
apuesta institucional por la proyección exterior de la imagen de Galicia . 596
4 .2 .2 .- Instrumentos de planificación contemplados en la legislación
territorial y normas relacionadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 598
4 .2 .3 .- La Ley 9/1997 de Ordenación y Promoción del Turismo . 599
4.2 .4 .- El Plan de Desarrollo Comarca¡ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 601
4 .3 .- Procesos de planificación asociados a las dinámicas del turismo en
espacios litorales, urbanos y rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 604
4 .3 .1 .- Planificación turística de los espacios litorales : diferencias
marcadas por el carácter consolidado o emergente de las áreas turísticas .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605
4 .3 .2 .- Integración del turismo en los procesos de terciarización
urbana . La singularidad de Santiago . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 607
4 .3 .3 .- La omnipresencia del turismo en el amplio despliegue
institucional para el desarrollo local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609
4 .4.- Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611
5 .- PAÍS VASCO : LA DEFINITIVA INSERCIÓN DEL TURISMO EN EL
MODELO DE COMPETITIVIDAD REGIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .612
5 .1 .- Síntesis de la evolución reciente y estructura turística del País Vasco .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 613
5 .2 .- La primera Ley autonómica de Turismo : Ley 6/1994 de Ordenación del
Turismo en el País Vasco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 616
5 .3 .- El turismo en los instrumentos de la Ordenación del Territorio . . . . . 618

5.3 .1 .- Estrategia territorial e interrelaciones entre el fenómeno de la

segunda residencia y la actividad turística . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . 619
5 .3 .2 .- Indefinida articulación entre los instrumentos de planificación
territorial y turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 619
5 .4 .- "Plan Estratégico Básico de Promoción del Turismo del País Vasco
(1996-1998) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 621
5 .5 .- "Plan Estratégico del Sector Turístico Vasco" (1999) . . . . . . . . . . . . . . . . . 622
5 .5 .1 .- Planificación turística desde un enfoque de productos . . . 623
5 .6 .- "Plan Interinstitucional de Promoción Económica 2000-2003" . . . . . 624
5 .7 .- La orientación de la planificación en las dinámicas turísticas actuales .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .626
5 .8 .- Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 630
CAPÍTULO IX: COMUNIDADES AUTÓNOMAS INTERIORES :

REVALORIZACIÓN DEL POTENCIAL TURÍSTICO Y "DESPEGUE"
DE LA ACTIVIDAD EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
1 .- ARAGÓN : LA CANDIDATURA "JACA 2010" COMO REFERENCIA DE
UNA ESTRUCTURA TURÍSTICA DIVERSA Y CARENTE DE UN ENFOQUE
REGIONAL DE LA PLANIFICACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 632
2 .- CASTILLA- LA MANCHA : FALTA DE CONCRECIÓN DE LA FUNCIÓN
PLANIFICADORA DE LA ADMINISTRACIÓN TURÍSTICA AUTONÓMICA .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 634
3 .- MADRID : AFIANZAMIENTO DE LA PERSPECTIVA REGIONAL DE LA
PLANIFICACIÓN TURÍSTICA EN LA NUEVA LEY DE TURISMO . . . . . . . . . . . 635
4.- LA RIOJA : RECUPERACIÓN DE LA PERSPECTIVA REGIONAL DE LA
PLANIFICACIÓN EN LA FUTURA LEY DE TURISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .636
5.- CASTILLA Y LEÓN : ESTRATEGIA TURÍSTICA FIRMEMENTE ASENTADA
EN LA PLANIFICACIÓN REGIONAL DEL TURISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 636
5 .1 .- La definición de una política de dinamización turística a través del Plan
Regional de Turismo (1995-2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 637
5 .1 .1 .- Síntesis de los aspectos metodológicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 638
5 .1 .2.- Estrategias y programas resultantes del Plan Regional . . . . . 639
5 .2 .- Ley 10/1997 de Turismo de Castilla y León . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 642
5 .3 .- Síntesis de la evolución reciente y estructura turística de Castilla y
León . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643
5 .4 .- Plan Regional de Turismo de Castilla y León (2001-2006) : solución de
continuidad en la planificación turística regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 646
5 .5 .- Turismo y "modelo territorial de futuro para Castilla y León" . . . . . . . 651
5 .5 .1 .- Aspectos esenciales de la organización del Modelo Territorial
propuesto por las Directrices de Ordenación Territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 652
5 .5 .2 .- Turismo y patrimonio cultural : la consolidación de funciones
turísticas en el sistema urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 654

5 .5 .3 .- El turismo en las nuevas estrategias para los espacios

rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656
5 .5 .4.- Espacios Naturales Protegidos, Áreas de Esparcimiento y
Malla Orgánica del Territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 658
5 .6 . Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 659
6 .- EXTREMADURA : PLANIFICACIÓN REGIONAL RECIENTE PARA
CONSOLIDAR EL PROCESO DE CRECIMIENTO TURÍSTICO . . . . . . . . . . . . . . . . 661
6 .1 .- Estructura de la oferta y la demanda turística en Extremadura :
Características básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662
6 .2 .- La Ley 2/1997 de Turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .665
6 .3 .- El Plan Turístico Regional Extremadura (2000-2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 667
6 .4 .- Planificación turística y vertebración del territorio regional . . . . . . . . . . . 670
6 .4 .1 .- Procesos de planificación turística asociados a Ciudades
Monumentales y Comarcas Rurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 671
6 .5 .- Iniciativas de cooperación suprarregional : Alentejo, Beira Interior y
Ruta "Vía de la Plata" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .673
6 .6 .- Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 674
7 .- NAVARRA : "PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA" PARA LA DIFUSIÓN
TERRITORIAL E INTEGRACIÓN DE UNA OFERTA TURÍSTICA DIVERSA Y
DIFERENCIADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .676
7 .1 .- Estructura de la oferta y la demanda turística en Navarra :
Características básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 677
7 .1 .1 .- Evolución de la oferta de alojamiento en Casas Rurales . . . 677
7 .1 .2 .- Rasgos básicos del comportamiento de la demanda turística
en Navarra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 679
7 .2 .- La incidencia de la planificación en la definición de la estrategia
turística de Navarra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .681
7 .2 .1 .- La articulación territorial de la oferta turística rural a partir de
procesos endágenos con apoyo público : los Consorcios Turísticos . . . . . . . 682
7 .2 .2 .- El Plan Estratégico 2001-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 684
7 .3 .- Turismo, ordenación del territorio y medio ambiente: Estrategia
Navarra para la Conservación de la Diversidad Biológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 688
7 .4.- Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 689
CAPÍTULO X : LA ALTERNATIVA DEL TURISMO EN LAS

CIUDADES AUTÓNOMAS DE CEUTA Y MELILLA
1 .- CEUTA: PLANIFICACIÓN ESTRÁTÉGICA CON LA TEMATIZACIÓN
COMO ARGUMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 693
2.- MELILLA: RENOVACIÓN URBANA Y PLANIFICACIÓN SECTORIAL PARA
LA DINAMIZACION TURÍSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 695
3.- Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 697

CAPÍTULO XI : BALANCE GENERAL DE LA PLANIFICACIÓN

TURÍSTICA DE LOS ESPACIOS REGIONALES EN ESPAÑA
1 .- EVOLUCIÓN DISCONTINUA DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA . . . . 700

2 .- LOS ENFOQUES Y METODOLOGÍAS DE LA PLANIFICACIÓN
TURÍSTICA : AFIANZAMIENTO DEL PARADIGMA ESTRATÉGICO CON
ESCASAS INNOVACIONES METODOLÓGICAS . . ...... .. ... ........ ... ... .. ... ..... .702
2 .1 .- Inconsistencias en la planificación estratégica aplicada al turismo . 704
2.2.- Contraste entre la temprana definición de un cuerpo teórico-metodológico
de la planificación turística y su tardía aplicación práctica. . .. . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . 706
2 .3.- La necesidad de impulsar la aplicación de innovaciones en la planificación
turística . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . 707
2 .3 .1 .- Algunos avances significativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 707
2.3.2 .- La complejidad de los procesos de participación social en la
escala regional . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. 709
2.3.3 .- Predominio de análisis sectoriales desprovistos de un adecuado
tratamiento de la dimensión territorial del turismo . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. .. . .. . . . . . . . . . . .710
2 .4 .- Progresiva consolidación de la perspectiva sectorial y simplificación de los
planes turísticos de las Comunidades Autónomas. . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 711
3 .- PROGRESIVA INTEGRACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN EN LA GESTIÓN
PÚBLICA DEL TURISMO . . .. . .. ... ... ... .. . .. ... ... .. . ... ... . . . .. . .. ... ... .. . .. ... ... .. ... .. . .. ... .713
4.- LA PROLIFERACIÓN DE LEYES AUTONÓMICAS DE TURISMO : UN
NUEVO IMPULSO A LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA. ... .. . .. .. ... ... ... .. . .. .. . . 715
5.- LA INTEGRACIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO,
PLANEAMIENTO URBANÍSTICO Y LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA : ¿UN
OBJETIVO POSIBLE? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 716
6.- PLANIFICACIÓN TURÍSTICA : ¿INTEGRADA, SECTORIAL O
COORDINADA? .. . .. ... .. . .. ... ..... ... .. . .. ... ... ... .. . .. . .. . .. . .. ... ... .. . .. ... ... ... .. . .. ... ... .. ... .. 720
7.- LA ARTICULACIÓN ESCALAR DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA :
AVANCES EN LOS PROCESOS DE COOPERACIÓN (PLANES DE
EXCELENCIA Y DINAMIZACIÓN) . .. . .. ... ... .. . .. ... ... . .. ... ... ... .. . .. ... ... .. ... .. . .. ... ...722
8 .- LA ESPACIOS SUBREGIONALES : REFERENCIA DEL ANÁLISIS
TERRITORIAL Y ÁMBITO DE PLANIFICACIÓN . . .. ... ... .. . .. ... ... ... .. .. . .. ... . 724
9.- INCIDENCIA DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA EN EL MODELO
TERRITORIAL DE CADA COMUNIDAD AUTÓNOMA . ... ... ... .. . .. ... ... .. . .. .. . . 726
10 .- ¿CALIDAD O SOSTENIBILIDAD? ARGUMENTOS PARA UN CAMBIO
DE PARADIGMA EN LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA . . ... ... .. . . . .. ... ... ... .. . . 728
CONCLUSIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .732

BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 737
PLANES Y DOCUMENTOS NORMATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 760

DOCUMENTOS TÉCNICOS, INFORMES, ESTUDIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 764

INTRODUCCIÓN, OBJETIVOS, METODOLOGÍA, ENFOQUE Y

CONTENIDOS DE LA INVESTIGACIÓN .

INTRODUCCIÓN .
España ha sido un escenario privilegiado del surgimiento del turismo de

masas en Europa y de la consolidación mundial de esta actividad en términos
de llegadas internacionales e ingresos en concepto de turismo, y no debe
dejar de serlo ante las expectativas de crecimiento de la demanda y la
configuración de un nuevo entorno competitivo . La planificación turística
siempre ha jugado, por acción o por omisión, un papel destacado en la
secuencia evolutiva del turismo español, desde la aparición del turismo de
masas en los sesenta a la consolidación de la actividad tras la recesión
turística asociada a la crisis del petróleo . Omisión su¡ generis en el periodo
expansivo, planificación para lograr el ajuste estructural de la oferta española
a la evolución del mercado turístico y mantener las posiciones de liderazgo
internacional a principios de los noventa, y, hacia el futuro, planificación para
asentar un modelo turístico que afiance la diversidad de la oferta y encauce
los espacios consolidados y emergentes hacia la meta del desarrollo
sostenible .
La falta de planificación, comúnmente atribuida al proceso de desarrollo
turístico español, encierra una indudable paradoja . A pesar de la ausencia de
planificación el turismo ha contribuido decisivamente a la modernización de la
estructura económica española gracias a sus efectos en el equilibrio de la
balanza de pagos y su aportación a la producción y la creación de empleo .
Además, España ocupa una posición destacada entre los países líderes en la
recepción de turismo internacional, entre el cuarto y el segundo puesto en la
década de los noventa . Sin embargo, existe un evidente sesgo en este
razonamiento puesto que la perversión del juego de las escalas nos ofrece un
envidiable panorama macroeconómico nacional, que también se proyecta en
el crecimiento económico de los espacios turísticos, pero que encubre
desequilibrios socioeconómicos y ambientales, a escala regional y local que,
además de otros efectos, pueden comprometer la viabilidad futura de la
actividad turística .
El tópico de la inexistencia de planes ordenadores de la implantación
territorial del turismo en los procesos de expansión de la oferta inmobiliario-
turística en determinados espacios litorales debe matizarse . No faltaron
documentos técnicos que legitimaron el crecimiento turístico a ultranza, pero
también los hubo que denunciaron las ínconsistencias de ese modelo de
implantación (o de la falta de modelo) . Incluso, existió un marco normativo
susceptible de generar otro desarrollo . No obstante, prevaleció la
instrumentación macroeconómica del turismo en un contexto de política
centralista y planificación indicativa que halló en esta actividad un valor
sorprendentemente seguro, en constante crecimiento, a pesar de la
desproporción entre lo que aportaba y recibía del Estado . Sí hubo planificación
pero en un segundo plano, tras una política amparada en el laissez-faire más
ventajoso para los objetivos macroeconómicos del Estado, el rápido

crecimiento económico de las áreas receptoras y los intereses de los

promotores privados, nacionales e internacionales .
Estas . consideraciones acerca del proceso histórico del desarrollo
turístico español son indicativas de la complejidad inherente al análisis de la
planificación turística . No cabe un enfoque puramente sectorial por las
peculiaridades propias de la actividad turística que obligan a integrar en esta
investigación, cuando menos, la planificación económica y la política de
ordenación del territorio . Tampoco una perspectiva exclusivamente científico-
técnica de la planificación porque, como se analizará más adelante, también
constituye un proceso político y social, a la vez que está sujeta tanto a la
evolución del contexto político-administrativo como a la propia evolución de
una actividad caracterizada por su dinamismo .
Ante la complejidad del objeto de estudio, existe un riesgo de
dispersión evidente que hace aconsejable acotar el alcance y los objetivos de
esta investigación . En primer lugar, no se concibe la planificación turística
desde una perspectiva exclusivamente sectorial sino que se amplía a los
efectos territoriales del turismo . De hecho, se reconoce tanto el papel
fundamental del territorio en la producción y el consumo turísticos como la
incidencia de esta actividad en la organización espacial, siempre en función de
su grado y tipo de desarrollo . Por todo ello, la presente investigación pretende
profundizar en el conocimiento de la componente territorial del turismo y
contribuir a su adecuada inserción en los procesos de planificación turística .
En segundo lugar, se analiza la planificación turística en los espacios
regionales . Ámbito espacial que requiere una adecuada clarificación
conceptual, abordada en el capítulo I, debido a la propia complejidad del
concepto de región en la Geografía y a la imprecisión asociada al uso del
concepto de región turística . No obstante, se ha optado por el enfoque
político-administrativo del concepto de región para utilizar como ámbito de
estudio las Comunidades y Ciudades Autónomas que configuran el Estado
español . El uso de este criterio se justifica por el proceso de descentralización
político-administrativa iniciado con la promulgación de la Constitución
Española de 1978 y la nueva organización territorial del Estado resultante . Se
trata, por tanto, de una perspectiva de análisis que pretende interpretar los
efectos en la planificación turística "de la nueva territorialidad generada por el
ordenamiento constitucional de 1978" (Gil Olcina y Gómez Mendoza, 2001,
p .2) 1 .
La temprana asunción de las competencias en Turismo confiere a las
Comunidades Autónomas la capacidad de diseñar su propia política turística
y, por consiguiente, de desarrollar procesos de planificación adaptados a los
objetivos de la misma . En este nuevo escenario, la planificación turística de
GIL OLCINA, A . y GÓMEZ MENDOZA, J . (coord .) (2001) : Geografía 'de España,

Barcelona, Ariel, 675 págs .

los espacios regionales depende fundamentalmente de la función de planificar

ejercida por las Comunidades Autónomas .
En tercer lugar, el periodo de análisis se centra en los procesos de
planificación posteriores a la asunción autonómica de las competencias en
materia turística, esto es, a partir del inicio de la década de los ochenta . Sin
embargo, ha sido preciso remontarse a la evolución de la política turística en
España para contextualizar adecuadamente los distintos enfoques de la
planificación y definir el marco político-administrativo actual, caracterizado
por el repliegue de las funciones del Estado y la reafirmación de las políticas
turísticas de las Administraciones autonómicas y municipales, paralela a la
generalización espacial de la actividad turística en España
En cuarto lugar, habida cuenta de la transversalidad del hecho turístico,
se ha completado el análisis de la planificación turística con otros procesos de
planificación de incidencia turística relacionados con los objetivos de esta
investigación, en particular, los Planes de Desarrollo Regional y los
instrumentos de ordenación del territorio . Sin embargo, debe entenderse que,
en esta tarea, era forzoso un ejercicio de síntesis para poder abordar el
análisis de un número considerable de procesos de planificación promovidos
por los distintos departamentos de las diecisiete Comunidades y las dos
Ciudades Autónomas en un periodo que cubre aproximadamente dos
decenios . Ejercicio de síntesis que se ha acentuado en el tratamiento de los
planes subregionales o locales, necesarios para poder comprender el alcance
real de los procesos de planificación turística en los espacios regionales, pero
que ha tenido que reducirse a la consideración de las iniciativas más
significativas en el contexto regional .
En quinto y último lugar, conviene aclarar que, tras los cinco capítulos
generales, los procesos de planificación regionales constituyen el objeto
básico de investigación . El estudio de la estructura turística regional y sus
efectos territoriales pretende servir de base para un análisis más riguroso y
ajustado de los diferentes planes de cada Comunidad Autonóma, pero no
tiene un carácter minucioso y exhaustivo . De igual modo, los numerosos
planes de incidencia turística (planes de infraestructuras, planes de
ordenación de recursos naturales, etc .), o la misma caracterización del
espacio regional, no han podido ser abordados en toda su complejidad por
razones de tiempo y espacio, así como para prevenir posibles desviaciones de
este complejo, y quizá demasiado amplio, objeto de estudio e investigación .
OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN .
El proceso de descentralización político-administrativa supone, al

menos en primera instancia, una revalorización del papel de la planificación en
la política turística y, en particular, el afianzamiento de la escala regional
como marco para la planificación turística. Este proceso no es exclusivo de
nuestro país puesto que se inscribe en una tendencia de carácter internacional

que viene a reforzar los esquemas de planificación a escala regional y local .

Sin embargo, la contrastada especialización turística del Estado español y la
rápida consolidación de su nueva organización territorial, confieren a la
experiencia española un indudable interés que justifica la investigación de este
proceso .
La óptica macroeconómica de la política centralista cambia por un
enfoque de política regional donde la actividad turística se valora como un
instrumento básico del desarrollo regional, no sólo en las Comunidades
Autonómas litorales de mayor especialización turística, muy sensibles a
coyunturas recesivas en los mercados internacionales, sino también en las
Comunidades donde el turismo constituía una actividad meramente residual .
Durante los noventa, las expectativas de crecimiento turístico, los cambios
cualitativos en el comportamiento del consumidor-turista, el despeque de la
demanda interior o las mejoras en las infraestructuras de comunicación,
provocan una generalización espacial del turismo en España, bajo múltiples
formas y distintos niveles de intensidad . En este proceso, aunque de manera
desigual, las Comunidades Autónomas impulsan la elaboración de planes que
rompen definitivamente el tópico del turismo como una actividad carente de
planificación y contribuyen a subsanar la desatención a la escala regional de
planificación propia del periodo de política centralista y planificación
indicativa .
A partir de estas consideraciones los objetivos de la presente
investigación pueden sintetizarse del siguiente modo :
" Realizar un balance de la planificación turística en el "Estado de las
Autonomías" que comprenda el análisis de su grado de inserción en la
política y gestión pública del turismo, su eficiencia, los distintos
enfoques metodológicos y su nivel de adaptación tanto a la realidad
regional como a la evolución cambiante del mercado turístico .
" Definir el marco actual de la planificación turística en España en el que
se integran los planes regionales . Los cambios en el sistema político-
institucional han generado distintos niveles administrativos para la
planificación turística (nacional, autonómico y municipal) . Los objetivos
y el alcance de estos niveles de planificación son distintos, pero la
necesidad de establecer relaciones de coordinación y cooperación
resulta evidente . La comprensión de la interacción entre las distintas
escalas de la planificación constituye un aspecto esencial del actual
marco político-administrativo .
" Analizar el papel asignado a la planificación turística en el contexto
político-administrativo actual, en especial, en el ordenamiento legal del
Turismo, estructurado en la década de los noventa en torno a leyes
autonómicas de carácter unitario . La mayor perspectiva temporal que
ofrece el análisis de las disposiciones relativas a la planificación en la
legislación turística de los años sesenta y setenta permite corroborar

una enorme distancia entre las determinaciones legales, sobre todo las
vinculadas a la planificación, y su grado de aplicación real . Por esta
razón se complementa el estudio de las disposiciones jurídicas con su
estado de desarrollo .
Profundizar en las relaciones existentes entre la planificación turística y
las estrategias de desarrollo regional y ordenación territorial . La
contribución del turismo a la diversificación económica de áreas
desfavorecidas, a la contención de las tendencias demográficas
regresivas de comarcas rurales deprimidas, o a la producción y al
empleo en áreas dinámicas urbanas o litorales de especialización
turística, explican la confluencia de las políticas de desarrollo regional,
ordenación del territorio y turismo . Se trata de estudiar las causas y las
consecuencias asociadas al incremento del peso específico del turismo
en las estrategias de desarrollo regional y en la definición de los
"modelos territoriales" de cada Comunidad Autónoma durante el último
decenio .
" Reconocer las especificidades de la planificación turística, en especial
su elevado grado de transversalidad que implica que la intervención
pública en el turismo se rija por la planificación desde distintos ámbitos
competenciales. Así, la planificación de la actividad turística no está
contenida exclusivamente en los planes turísticos sectoriales sino que
aparece compartimentada en distintas iniciativas de planificación con
incidencia turística (planificación económica, ordenación del territorio,
infraestructuras, etc.), circunstancia que convierte la coordinación
administrativa en una clave esencial para garantizar la eficiencia de la
planificación turística . En consecuencia, la coordinación administrativa
de la acción pública constituirá un referente esencial en el análisis de
los procesos de planificación relacionados con el turismo .
" Identificar la diversidad de enfoques de la planificación turística regional
en España . La difusión espacial de la actividad turística en España
constituye una tendencia contrastada aunque todavía es manifiesto el
mantenimiento de la acusada concentración de la actividad turística en
el litoral mediterráneo peninsular y en los archipiélagos balear y canario .
Esta situación provoca lógicos contrastes en la política turística
autonómica que se trasladan a la función de planificar, siempre de
acuerdo con el grado de especialización turística y el tipo de integración
de esta actividad en la estructura socioeconómica y territorial de cada
Comunidad Autónoma .
" Mejorar el conocimiento de la componente territorial del turismo tanto
desde el punto de vista de la competitividad sectorial como de la
sostenibilidad del proceso de desarrollo . Ambas perspectivas se hallan
indisolublemente unidas y remiten a la decisiva importancia de las
relaciones entre territorio y turismo . El paradigma de la sosten¡bilidad,
entendido como el equilibrio entre el crecimiento económico, la

preservación ambiental y la equidad social, constituye un concepto de

amplia base territorial que requiere una gestión racional de los recursos
naturales, pero también actividades económicas competitivas . En el
caso del turismo, tanto las ventajas comparativas tradicionales (clima,
posición geográfica ventajosa respecto a los principales mercados
emisores o atractivo de los recursos naturales y culturales), como la
necesidad actual de desarrollar ventajas competitivas (suficientes
dotaciones de infraestructuras, calidad del espacio turístico o adecuada
ordenación y gestión del territorio) dependen en buena medida de la
planificación y gestión del espacio turístico, sin minusvalorar la
importancia de la vertiente empresarial de la competitividad turística .
" De acuerdo con la importancia asignada a la componente territorial del
turismo y el destacado papel de la Geografía española en el
conocimiento de esta actividad y sus implicaciones territoriales, se
trata de reafirmar el interés del análisis geográfico en el campo de la
planificación turística tanto desde el punto de vista de la investigación
básica como aplicada .
Identificar el papel de la planificación turística de los espacios
regionales en el mercado turístico actual y las funciones que debe
cumplir . Las nuevas dinámicas de consumo y producción turísticas
redefinen elementos cruciales del mercado turístico como son, entre
otros, las motivaciones de la demanda, los criterios de gestión
empresarial y de implantación territorial de la oferta, o los objetivos de
la política turística . La evolución sectorial de la actividad y de su
entorno competitivo provoca modificaciones en el enfoque, los
contenidos y la forma de la planificación que conviene analizar .
Valorar y difundir las aportaciones de la experiencia española a la
planificación del turismo como función pública y como objeto de
investigación . En la abundante literatura científica internacional referida
a la planificación turística no es extraña la identificación tradicional de
este país con las disfunciones del desarrollo del turismo de masas
carente de planificación . Sin embargo, la experiencia española reciente
es considerablemente más rica en diferentes aspectos que van desde el
campo metodológico a la inserción de la planificación en una avanzada
gestión pública del turismo .
METODOLOGÍA
De acuerdo con los objetivos de la investigación, la metodología

empleada se ha centrado en cinco apartados fundamentales : análisis y
revisión bibliográfica; examen de documentos, procesos de planificación
turística y de incidencia turística, y legislación asociada ; consulta a distintas
Administraciones Públicas ; explotación de fuentes estadísticas ; y elaboración
de cartografía temática .

El análisis bibliográfico ha tenido como objetivo revisar el estado de la

cuestión de aquellos contenidos de naturaleza conceptual entre los que cabe
distinguir los referidos a la dimensión territorial del turismo, a los conceptos y
enfoques de la planificación turística, a la política turística, a las relaciones
entre turismo y desarrollo regional, y a las distintas políticas confluentes en la
planificación del turismo . Asimismo, el análisis bibliográfico comprende los
estudios realizados acerca de la actividad turística y sus implicaciones
territoriales a escala regional y local, entre los que destaca especialmente la
contribución efectuada desde la disciplina geográfica, y que han constituido
un punto de apoyo imprescindible para el análisis de las distintas experiencias
de planificación .
El examen de documentos y procesos de planificación ha revestido
considerable amplitud puesto que engloba los planes sectorial-turísticos pero
también aquellos relacionados con la planificación regional y la ordenación del
territorio . El grado de detalle del análisis depende de la profundidad del
estudio de cada Comunidad Autónoma puesto que se han seleccionado diez
Comunidades Autónómas representativas de los diferentes conjuntos
regionales para un tratamiento más completo, si bien determinados aspectos
del análisis se han ampliado al conjunto de las Comunidades Autónomas .
En el caso de la planificación sectorial-turística, el interés preferente se
ha centrado en las experiencias de escala regional pero ha sido imprescindible
completar el alcance real de la planificación en cada Comunidad Autónoma
con el estudio de iniciativas subregionales y locales . El análisis de los
instrumentos de planificación de la política regional española se ha dirigido a
valorar el papel del turismo en la estrategia de desarrollo regional desde el
primer Marco de Apoyo Comunitario (1989-1993) y se ha centrado
preferentemente en los Planes de Desarrollo Regional y los Planes de
Reconversión Regional . El examen de los instrumentos de ordenación del
territorio se ha centrado en los planes directivos de escala regional (Planes de
Ordenación del Territorio, Directrices de Ordenación del Territorio, etc .), pero
también se han considerado planes subregionales de especial relevancia para
los objetivos de la investigación .
El examen de todos estos documentos y procesos ha exigido un
análisis de la legislación reguladora de los instrumentos de planificación,
fundamentalmente la referida al Turismo, sistematizada en leyes autonómicas
de carácter unitario desde la segunda mitad de los noventa, y a la Ordenación
del Territorio, también regulada por las diversas CCAA, con carácter desigual,
desde la década de los ochenta .
La consulta a las Administraciones Públicas ha cumplido dos funciones
básicas : por una parte, recopilar los documentos de planificación ni
publicados ni difundidos convencionalmente, tarea no exenta de dificultades
puesto que algunos documentos son prácticamente inaccesibles en la medida
en que se incrementa la distancia temporal respecto a su fecha de realización ;
y, por otra parte, contextualizar adecuadamente los distintos planes y valorar

el papel de la planificación en la política y en la gestión pública del turismo de

cada Comunidad Autónoma . Las consultas, bien mediante entrevista
personal, carta o correo electrónico, se han dirigido fundamentalmente a los
Departamentos de Turismo de las distintas Comunidades Autónomas pero
también a Departamentos de Ordenación del Territorio o de Medio Ambiente y
a difererentes organimos de la Administración General del Estado entre los
que cabe destacar el Centro de Documentación Turística de España, con sede
en Madrid, y la Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria
del Ministerio de Economía y Hacienda, de inestimable ayuda para el estudio
de los instrumentos de planificación de la política regional española .
La explotación de fuentes estadísticas ha constituido una tarea
imprescindible para la delimitación de los grandes conjuntos regionales para el
análisis de la planificación turística y, sobre todo, para la caracterización de la
estructura turística de cada Comunidad Autónoma, su evolución, y sus
efectos en la organización del territorio regional . En este apartado conviene
distinguir dos enfoques : uno basado en fuentes de carácter nacional y
desglose regional cuya explotación perseguía obtener datos homogéneos para
poder comparar el comportamiento de las variables turísticas principales en
todas las Comunidades Autónomas; y otro enfoque centrado en el análisis
específico de cada Comunidad Autónoma en el que se ha preferido el uso de
fuentes regionales por su mayor grado de actualización, adaptación a la
estructura turística regional y desglose territorial . A estos efectos, han sido de
enorme utilidad los avances en la información estadística del turismo
realizados por el Instituto Nacional de Estadístida, el Instituto de Estudios
Turísticos y los Departamentos de Turismo e Institutos de Estadística de las
diferentes Comunidades Autónomas .
Por último, se ha elaborado una cartografía temática mediante el
programa ARVIEW GIS (ESRI) para representar la distribución territorial de la
actividad turística bien a escala nacional bien a escala regional a través de
determinados indicadores de oferta y demanda turística . La cartografía
específica para cada una de las diez Comunidades Autónomas analizadas con
mayor detalle presenta un carácter desigual en función de la disponibilidad de
información convenientemente desagregada y de la existencia de procesos de
planificación territorial o turística susceptibles de representación cartográfica .
Los mapas correspondientes a cada Comunidad Autónoma tratan de reflejar
tanto la distribución como los efectos territoriales de la actividad turística y su
papel en la concreción espacial de las estrategias de desarrollo regional .
ENFOQUE Y CONTENIDOS DE LA INVESTIGACIÓN
El análisis de los procesos de planificación turística de los espacios

regionales en España pivota sobre tres capítulos teóricos previos que permiten
centrar y aprehender, en toda su amplitud y complejidad, el principal objeto
de investigación . Estos capítulos iniciales se refieren a la dimensión territorial

del turismo en los espacios regionales, a la evolución y marco conceptual de

la planificación turística, y al papel desempeñado por la planificación en la
política turística española . Siguen dos capítulos de naturaleza intermedia entre
la perspectiva teórica y el análisis específico de la planificación regional que
versan sobre el turismo en las políticas de desarrollo regional en España, y
sobre la definición de los elementos básicos que deben componer el análisis
de la planificación turística en los espacios regionales . Tras estos cinco
capítulos comienza el estudio específico de la planificación turística en los
cinco conjuntos regionales delimitados, para concluir con un balance general
de los procesos de planificación estudiados .
El capítulo I pretende profundizar en el conocimiento de la dimensión
territorial del turismo y su relación con los procesos de planificación de la
actividad turística . Comprende una aproximación al concepto de región en la
Geografía como punto de partida para sistematizar los distintos enfoques
teóricos acerca de las relaciones entre turismo, espacio y región . A partir de
esta síntesis se realizan diversas propuestas para el establecimiento de una
tipología de espacios turísticos y para la clarificación terminológica y
conceptual de las unidades territoriales básicas de implantación turística, aquí
definidas en tres categorías : complejos integrados, espacios de destino y
región turística . Las nuevas dinámicas de consumo y producción turística
desaconsejan una valoración estática de las relaciones entre territorio y
turismo por lo que se valora el alcance de estas dinámicas en el contexto
actual del mercado turístico . Por último, se detalla la interesante contribución
que la Geografía Regional puede realizar al análisis y planificación del turismo .
El capítulo II persigue desentrañar el marco conceptual de la
planificación turística a través de sus diferentes perspectivas de definición,
sus particularidades y el establecimiento de una tipología básica . Incluye
también la estructura y componentes esenciales de un proceso de
planificación turística, y, como no podría ser de otra manera, un análisis
diacrónico de los distintos enfoques de la planificación que culmina con los
paradigmas actuales : planificación estratégica, participativa y para un turismo
sostenible . Concluye el capítulo con un reflexión imprescindible acerca de los
obstáculos para la eficiencia de la planificación turística .
El capítulo III comienza con una sistematización de la intervención
pública en el turismo, las razones y los ámbitos de intervención, para analizar
el lugar de la planificación en la evolución de la política turística española
desde el periodo caracterizado por la planificación indicativa que inicia el Plan
de Estabilización hasta la actualidad . Especial importancia reviste el marco
político-administrativo desde la asunción de las competencias en turismo por
parte de las Comunidades Autónomas ya que determina las distintas
iniciativas de planificación que se analizan en los capítulos posteriores .
El capítulo IV incluye una valoración de la contribución del,turismo al
desarrollo regional desde una perpectiva teórica, punto de partida para el
estudio sintético de la evolución de la política regional en España, con

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especial hincapié en los efectos de la integración en la Comunidad Europea . El

papel del turismo en las políticas de desarrollo regional se evalúa a través del
estudio de los instrumentos de planificación relativos a las regiones Objetivo 1
y Objetivo 2 y 5b, para todas las Comunidades y Ciudades Autónomas en los
diferentes periodos definidos por los Marcos Comunitarios de Apoyo
comunitarios . (1989-1993, 1994-1999, 2000-2006) . Completa el capítulo
una aproximación a las vías de integración del turismo en las nuevas políticas
regionales . .
El capítulo V corrobora la confluencia de políticas horizontales y
sectoriales en la planificación turística para centrarse, una vez considerada la
política regional, en la difícil integración de las políticas de Ordenación del
Territorio y Turismo . Junto a la confluencia de políticas, la diversidad de
modelos de implantación turística condiciona el analisis de la planificación
regional del turismo . Por esta razón, se estudian las variables básicas del
turismo en España desde una perspectiva regional, tarea que permite delimitar
cinco conjuntos regionales : Comunidades Autónomas insulares, Arco
Mediterráneo, Fachada Atlántica, Comunidades Autónomas interiores y
Ciudades Autónomas . A partir de estos conjuntos regionales y de los criterios
básicos establecidos en este capítulo se analizarán los procesos de
planificación turística en los espacios regionales .
Los capítulos siguientes (VI, VII, VIII, IX y X) comprenden el análisis
arriba mencionado para las Comunidades Autónomas seleccionadas en cada
conjunto regional . Dicho análisis varía en función de cada Comunidad
Autónoma pero sigue un esquema basico estructurado en torno a los
siguientes apartados : características básicas de la estructura de la oferta y la
demanda turística y sus efectos en la organización del territorio regional,
evolución del papel de la planificación en la política turística autonómica,
análisis de los procesos de planificación más relevantes y conclusiones en
torno a la experiencia analizada .
La presente investigación se cierra con el balance general de los
procesos de planificación turística de los espacios regionales en España, en el
capítulo XI, y unas Conclusiones Finales .

CAPÍTULO I
LA DIMENSIÓN TERRITORIAL DEL TURISMO EN LOS ESPACIOS
REGIONALES

Capítulo I. La dimensión territorial del turismo en los espacios regionales
UNA APROXIMACIÓN A LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE REGIÓN

1 .-
EN LA GEOGRAFtA.
La elección de los espacios regionales como ámbito de análisis de la

planificación turística comporta una gran complejidad conceptual que obliga a
un ejercicio previo de reflexión teórica que proporcione una mejor comprensión
de la inserción territorial del turismo en las distintas escalas espaciales y, en
particular, del concepto de "región turística" . De hecho, se reclama con acierto
una mayor sistematización de la terminología que hace referencia al desarrollo
y localización de la actividad turística donde el término "región", entre otros
como "estación" y "espacio", ocupa un lugar destacado y no está exento de
cierta ambigüedad e imprecisión (Vera et al ., 1997) .
No obstante, el debate en torno al concepto de región supera con creces
los efectos territoriales de la actividad turística . La región, en origen una noción
común que pertenece al mundo de las nociones espaciales de la sociedad
humana y que el proceso geográfico ha transformado en un concepto (Ortega
Valcárcel, 2000), constituye un elemento central de la ciencia geográfica, parte
esencial de la evolución del pensamiento geográfico y de la producción
científica de esta disciplina . Por todo ello, no cabe pensar en una aproximación
conceptual a la región turística que no tenga en consideración toda la riqueza
que posee el concepto de región desde el punto de vista geográfico, a pesar de
carecer de una definición universalmente válida y aplicable (Olcina, 1996),
además de tratarse de un concepto ciertamente ambiguo si consideramos los
adjetivos que lo acompañan : "región natural", "región histórica", "región
geográfica", "región económica", "región urbana", "región polarizada", etc.
(Dollfus, 1990) .
La región se ha concebido tradicionalmente como un área de la
superficie terrestre caracterizada por la afinidad de sus rasgos geográficos más
importantes (Terán, Solé y Vilá, 1988), un segmento diferenciado de la
superficie terrestre como lo definió Whittlesey (Johnston, 1996) . Se trata, pues,
de un espacio geográfico diferenciado, aunque es importante reparar en que su
escala no es única y que son posibles diferentes niveles de análisis regional .
Por ello, la determinación de la escala regional depende del objeto de la
investigación y, en relación con éste, del establecimiento de unos factores de
regionalización .
Como es lógico, el concepto de región ha experimentado una importante
evolución a lo largo del tiempo . Hasta el siglo XVIII la delimitación de las
regiones se basa en los conjuntos territoriales históricos, políticos o
simplemente administrativos mientras que, a finales del siglo XVIII, cobran
cierto auge como criterio de diferenciación en las descripciones regionales las
cuencas hidrográficas (Terán, Solé y Vilá, 1988) . En este momento histórico, se
forja el concepto de "región natural" (Clava¡, 1995), la cual se fundamenta en la
diferenciación de cada unidad territorial a partir de factores como el, relieve, el

Capítulo I . La dimensión territorial del turismo en los espacios regionales
clima y la vegetación (Terán, Solé y Vilá, 1988) . Ortega Valcárcel (2000) sitúa
específicamente la génesis del concepto de región natural en la aplicación del
término región para identificar un espacio de rasgos geológicos uniformes que
realiza Elie de Beaumont en 1841 . Por tanto, la incorporación del concepto de
región en la geografía moderna derivaría de la geología y se inscribiría en la
tradición científica positivista presentándose como alternativa a :`las viejas
regiones administrativas y a las propuestas de divisorias fluviales" .
Juillard (1967) vincula la región natural con el concepto de paisaje,
concebido como una combinación de elementos físicos y humanos que
confiere a un territorio una fisonomía propia caracterizada por la repetición
habitual de ciertos rasgos que sirve como criterio de "regionalización" . El
paisaje expresa entonces el estado de ciertas relaciones, de un cierto
equilibrio, inestable, entre condiciones naturales, técnicas, económicas y
sociales . De hecho, la región natural fue el concepto predominante en la
geografía de la segunda mitad del XIX y primer tercio del XX, donde su
vinculación con el paisaje, concebido como el producto de un proceso histórico
de las relaciones hombre-medio, con una indudable carga cultural y síntesis de
la realidad geográfica, es progresiva y explica la transición de la región natural
a la "región-paisaje" (Ortega Valcárcel, 2000) .
En estrecha relación con la noción de "región natural" surge, a principios
del siglo XIX, el "paradigma regional", donde la obra de Vida¡ de la Blache
ocupa un lugar destacado al considerar la región globalmente, "agrupando
todos los rasgos de relieve, clima, suelos, vegetación, agricultura, minería,
comunicaciones, y hábitat, rasgos unidos y ensamblados en un paisaje visible,
formando un todo orgánico, y siendo sus partes interdepend¡entes" (Estébanez,
1990, p . 57). Sin embargo, en sus últimos artículos, y ante los procesos de
desarrollo urbano y concentración industrial, Vida¡ de la Blache destacó el
papel de las ciudades en la organización del espacio, el cual generaba un
nuevo tipo de región que calificó de "nodal", tomando este término del geógrafo
inglés Mackinder (Juillard, 1967) . Se trata, por tanto, de un claro precedente del
concepto de región funciona¡ que después adoptaría carta de naturaleza .
El concepto integrador de región, como explica Cape¡ (1981), surge en
un momento en que se acentuaba la amenaza de un dualismo que podía haber
provocado una escisión en la Geografía entre la rama natural (geografía física)
y la rama cultural o humana (geografía humana), de manera que la síntesis
regional se convierte en "garantía de unidad de la disciplina": en la región
coinciden y se combinan fenómenos de carácter físico y humano, y pueden
estudiarse las interrelaciones entre unos y otros. La síntesis regional se
convierte en el objetivo esencial de la geografía provocando un cambio en la
jerarquía del conocimiento geográfico de lo general a lo regional a diferencia de
los postulados del positivismo del siglo XIX (Ortega Valcárcel, 2000). Situación
que se invertiría de nuevo con los postulados neopositivistas de la segunda
mitad del siglo XX.
12

A lo largo del siglo XX, testigo de la aparición de numerosas corrientes y

tendencias en la Geografía, el perenne debate en torno al concepto de región
se ha visto enriquecido por la progresiva incorporación de nuevas perspectivas
epistemológicas, procesos de renovación metodológica, influencias recíprocas
entre diferentes disciplinas científicas, e, incluso, planteamientos ideológicos
trasladados al quehacer científico .
Esta evolución contrasta con la degeneración de la tradición vidaliana
producida por la elaboración de monografías regionales repetitivas y privadas
de rigor científico, cuando no empleaban instrumentos de análisis adecuados,
dentro de una noción de región que la equipara con un "contenedor" de los
aspectos de la realidad geográfica (Grilloti, 1991) . Sin embargo, de acuerdo
con lo expuesto más arriba, surgen nuevos enfoques del hecho regional . Clava¡
(1995) señala que las investigaciones geográficas centradas en las actividades
productivas muestran que éstas se agrupan en conjuntos territoriales en los
que constituyen su característica dominante, de modo que, desde principios de
siglo, se habla de "región económica homogénea", "región agrícola" o "región
industrial"; clasificación que, posteriormente, permitirá la inclusión de la "región
turística", a partir de los criterios de homogeneidad y de especialización
económica en una determinada actividad productiva . Sin embargo, Dumolard
(1975), siguiendo a R. Brunet considera impropia la denominación de región a
lo que no es más que el área de extensión de un fenómeno, aunque reconoce
que, a pequeña escala, "un área de extensión sea o se convierta en una región,
es decir, en un conjunto espacial estructurado y dotado de cohesión, desde el
momento en que el fenómeno considerado es suficientemente potente para
fundamentar la estructura" .
La definición de las regiones económicas constituye un claro precedente
de la aparición del concepto de "región funcional", junto a la progresiva
vinculación de los estudios de geografía con las elaboraciones espaciales de la
economía, en un contexto de desarrollo de la economía regional, en el que la
teoría de los lugares centrales de Christaller ejerció una gran influencia
(Castillo, 1993) . En el análisis económico, Mella (1998) señala que hasta
principios del siglo XX la dimensión espacial, a diferencia de la dimensión
temporal, había sido tratada de modo marginal, hasta el punto que Isard llegó a
considerar a la economía como un recinto espacial situado en el "país de las
maravillas" . En adelante, el interés de los economistas por las relaciones entre
el espacio y las actividades económicas crecerá notablemente en un proceso
paralelo al afianzamiento de la ciencia regional, ámbito de confluencia de
disciplinas diversas como la geografía, la economía o la sociología.
Las relaciones entre las ciudades y su área de influencia crearon los
principios de una nueva geografía regional, donde las formas de organización
del espacio ya no estarán basadas en la fisonomía de los paisajes, cada vez
más complejos e interrelacionados, sino en los sistemas de flujos originados en
las ciudades, a su vez, centros jerarquizados (Juillard, 1967) . Labasse (1991)
13

abunda en este planteamiento al considerar que la región no se corresponde

con el área de extensión de un paisaje, tanto natural como humanizado, sino
que procede de un sistema de flujos en buena medida invisibles tales como' los
intercambios financieros o las telecomunicaciones.
La región funcional supone cambios sensibles en los criterios de
regionalización . Las interrelaciones económicas, sociales e informativas
generan una red de flujos que conforma una estructura espacial, luego cabe
delimitar una región por la unidad o cohesión funcional entre elementos y
espacios heterogéneos y no por la existencia de cierta uniformidad (Méndez y
Molinero, 1998) . Surgen dos enfoques del concepto de región que se influyen
mutuamente (Juillard, 1967) (De Blij, 1981) : la región formal, donde la
uniformidad es la característica básica, que coincide con regiones de menor
dinamismo económico y mayor permanencia de las estructuras espaciales ; y la
región funcional, donde espacios heterogéneos obtienen su coherencia de los
flujos que generan interrelaciones espaciales . Méndez y Molinero (1998)
definen las regiones funcionales como "aquellas en que existen uno o varios
polos o nodos que concentran la población y las actividades, actuando, pues,
como centros dominantes, en tanto que el resto del territorio es funcionalmente
dependiente y ejerce como abastecedor de factores productivos (fuerza de
trabajo, alimentos, materias primas, energía y capitales)" dentro de una
estructura propicia al intercambio desigual . En relación con la mencionada
dualidad, Grilloti (1991) advierte cómo la asunción del concepto de región
funcional conduce a primar los aspectos económicos, introducir métodos de
análisis cuantitativos y centrar la atención en las regiones urbanas e
industriales, mientras que la corriente histórico-social de la geografía concentra
sus investigaciones, preferentemente, en las regiones agrícolas .
Richardson (1973), desde la óptica de la economía regional, distingue
tres tipos de regiones : región homogénea, basada en la idea de que las áreas
geográficas podrían estar vinculadas conjuntamente como una región única
cuando comparten características uniformes ; región administrativa o de
planificación, área definida a través de decisiones económicas e instrumentos
políticos ; y, región nodal o polarizada, directamente relacionada con la región
funcional, que viene determinada por el grado elevado de interdependencia
entre el núcleo de una región y los elementos que lo rodean y no el área
espacial que forma el conjunto . Las regiones nodales o polarizadas están
compuestas por unidades heterogéneas interrelacionadas funcionalmente en
términos de flujos de naturaleza diversa : población, comunicaciones,
transportes, etc.
A mediados del siglo XX, en pleno auge de las corrientes neopositivistas
en las Ciencias Sociales, se desvaloriza el "problema regional" y se intenta
reformular el de la relación hombre-medio a partir de la teoría de los sistemas
(Cape¡, 1981) . Sobre todo a partir de los años sesenta, la perspectiva sistémica
articulada por Ludwig von Bertalanffy incidiría notablemente en el campo del
14

conocimiento geográfico de modo que se produce una revisión del concepto de

región y de la caracterización del espacio geográfico regional : los
planteamientos analíticos o lógico-matemáticos, críticos con los enfoques
regionales clásicos, proponen un nuevo entendimiento en el que la
investigación regional se somete a los criterios lógicos y sistemáticos de toda
práctica científica (Gómez Mendoza et al., 1994) .
Dauphiné (1979) lamenta la "ausencia de una verdadera teoría en
geografía" y propone el paradigma' formal de "la teoría general de sistemas"
como un marco teórico aceptable, de acuerdo con un proceso similar al
experimentado por otras ciencias . Para el geógrafo francés, la adición de lo
físico y lo humano no tiene como resultado una región "del mismo modo que un
montón de ladrillos y un montón de tejas no bastan para construir una casa" . El
espacio regional no sería, pues, una porción cualquiera de la superficie
terrestre, sino que constituye una porción organizada por un sistema e inscrita
en un conjunto más vasto (Dollfus, 1990).
Para Dauphiné (1979) el concepto de región, desde un enfoque
SiStéMiC0 2 , consta de los siguientes elementos básicos:
La región, conjunto de elementos espaciales (físicos o humanos,
cuantitativos o cualitativos), es un sistema abierto, con flujos de entrada
y salida, donde interactúan factores funcionales y espaciales que ejercen
influencia sobre la región y, a su vez, son influidos por ésta .
" Como cualquier otro sistema, la región puede descomponerse en
subsistemas interdependientes .
" La región es un sistema temporal, manifiesta en cada momento un
determinado estado o estructura interna, según expresa Dumolard
(Gómez Mendoza et al., 1994) . Algunas características internas y
externas persisten a través del tiempo, se trata de los "invariantes
funcionales y espaciales" 3, que confieren la unidad necesaria para la
existencia de una región en un intervalo de tiempo considerado . Por
tanto, el concepto de "invariante" no es definitivo. Lógicamente, la
evolución de los subsistemas van originando modificaciones en la
Kuhn utiliza el término "paradigma" para referirse a "las realizaciones científicas

universalmente reconocidas que, durante cierto tiempo, proporcionan modelos de problemas y
soluciones a una comunidad científica" (Estébanez, 1990).
2 Dauphiné parte de la definición de sistema de Rosnay: "un sistema es un conjunto de
elementos interdependientes, es decir, ligados entre sí por relaciones tales que si uno es
modificado, los otros lo son también y, en consecuencia, todo el conjunto se transforma" .
3 Los °invariantes" podrían definirse como aquellos componentes del sistema regional que
presentan un carácter estructural . Dauphiné (1979) cita el ejemplo de la región de Lyon, la cual
presenta como rasgo estructural de tipo funcional su desarrollo industrial y, como componente
estructural de tipo espacial, la polarización de actividades productivas y de la población en la
mencionada ciudad .
15

dinámica del sistema, siendo los "invariantes funcionales" menos

duraderos que los espaciales.
La identificación de la región como sistema refuerza su naturaleza de
concepto de síntesis donde se integran no sólo los aspectos físicos con los
humanos sino también las relaciones funcionales, tanto las que se producen
dentro de la región como aquellas que se desarrollan con el entorno
extrarregional .
Sin embargo, la concepción funcional del espacio, amparada en buena
medida en la "geografía cuantitativa o nueva geografía", y surgida para explicar
la organización del espacio en las sociedades industriales que ahora
experimentan profundas transformaciones, entra en crisis a partir de una serie
de circunstancias : la planificación económica basada en el sector secundario y
en las teorías de los polos de crecimiento manifiesta evidentes debilidades
(Grilloti, 1991) ; los métodos cuantitativos no consideran variables no
cuantificables que son visiblemente importantes (Grilloti, 1991), al tiempo que
favorecen la mejor asignación de recursos de acuerdo con los intereses de los
grupos dominantes (Estébanez y Pérez Sierra, 1990) ; y no explica las cada vez
más complejas estructuras productivas en el territorio, la reestructuración del
sistema económico como consecuencia de la crisis de los setenta, la
emergencia de nuevas regiones industriales y la nueva noción del desarrollo
como un proceso de transformación social (Mella, 1998) .
Los modelos espaciales elaborados en la década de los 50 y los 60,
basados en la racionalidad económica del hombre, no tenían suficiente poder
explicativo para comprender la organización espacial en toda su complejidad .
Así es como aparecen algunos geógrafos que intentan mejorar su capacidad
explicativa recurriendo a estudios de la percepción y el comportamiento
humanos (Unwin, 1992), en lo que constituye una parte de lo que Grilloti (1991)
ha denominado una "revolución cualitativa" de la geografía a partir del
resurgimiento de la dimensión individual del espacio geográfico, del valor de la
percepción espacial, de las críticas al poder constituido o de los sentimientos
de pertenencia .
Tras el periodo de mayor expansión del neopositivismo en la geografía y,
por tanto, del predominio de los conceptos de región funcional y de región
sistémica en su concepción inicial, se conforma un panorama complejo donde
diferentes enfoques epistemológicos, filosóficos, ideológicos y metodólogicos
tienen como resultado diversos conceptos de región .
La geografía del comportamiento y la percepción incide especialmente
en los procesos cognitivos que permiten la percepción espacial en la que los
seres humanos apoyan su conducta, siempre en relación con las
características personales y los factores culturales y de grupo (Estébanez,
1990) . La elaboración de mapas mentales de cada individuo, que puede ser
objeto de agrupación posterior en un mapa mental de grupo, , establece
16

sensibles diferencias con la concepción objetiva del espacio geográfico

presente en los enfoques cuantitativos . Son ilustrativas las seis líneas de
investigación que tratan de los problemas geográficos de la percepción
identificadas por P . Gould (Gómez Mendoza et al., 1994) : la influencia de los
contenidos culturales en la apreciación y uso de los recursos, los distintos
modos de estructurar las imágenes regionales según la pertenencia a unos u
otros grupos culturales, la percepción de los riesgos ambientales, el desarrollo
de las capacidades de comprensión espacial según la edad, los factores de
comportamiento espacial en la ciudad y las variaciones territoriales del atractivo
residencial .
La geografía radical, genéricamente considerada, define la región como
la articulación concreta de las relaciones de producción en un lugar y en un
momento dados, si bien es cierto, de acuerdo con Gómez Mendoza et al .
(1994), que la diversidad de geografías radicales y su posterior evolución
impide interpretaciones unívocas y definitivas . La región sería el resultado de la
organización espacial de los procesos sociales asociados con el modo de
producción (división social del trabajo, procesos de dominación política e
ideológica para mantener las relaciones sociales de producción, . . .) . La
atención se centra en cómo los procesos capitalistas operan en distintos
lugares, es decir, en lugares con características sociales específicas (Gilbert,
1988) . Las relaciones sociales de producción se dan en un espacio
determinado con características únicas con lo que se reconoce la especificidad
del hecho regional (Olcina, 1996) . Gilbert (1988) se refiere a un
redescubrimiento de "lo específico" que da lugar a una nueva geografía
regional en los países de habla inglesa y francesa, después de un periodo
marcado por la preeminencia de la formulación de modelos generales que
trataban de aprehender realidades ciertamente complejas.
En los planteamientos de inspiración marxista, el espacio se concibe
como una proyección de la sociedad de acuerdo con una clara relación entre
procesos sociales y configuraciones espaciales, privilegiando la dimensión
social del espacio hasta el punto que Y. Lacoste señala que "con el enfoque
marxista, los problemas básicos del entendimiento geográfico quedan diluidos
e irresueltos en un discurso articulado por (y para) otros dominios del
conocimiento social" (Gómez Mendoza et al ., 1994) . El concepto de
"producción del espacio" acuñado por H . Lefebvre ocupa un lugar central para
explicar los procesos de acumulación capitalista, base del desarrollo desigual .
Harvey (Ortega Valcárcel, 2000) resalta que "las plusvalías han de producirse y
realizarse en un determinado dominio geográfico", dominios que pueden
identificarse con regiones diferenciadas según su participación en las
plusvalías generadas de acuerdo con los procesos de desigualdad espacial
intrínsecos al capitalismo .
Desde la perspectiva humanista, reivindicadora de lo subjetivo, del
individuo y de la noción de lugar, se define la región como un conjunto

específico de relaciones culturales entre un grupo y lugares particulares

(Gilbert, 1988) . La cultura se convierte en el objeto principal de estudios
regionales que otorgan un carácter preferente a los habitantes de los lugares, a
sus experiencias y a sus percepciones subjetivas . La región constituye una
apropiación simbólica de un territorio por un grupo, es un elemento constitutivo
de su identidad y, por consiguiente, genera un sentimiento de pertenencia ;
convirtiéndose así en un foco de identificación cultural, o, como diría Dumolard
(1975) desde una perspectiva sistémica, en un factor de cohesión regional . El
análisis de la vertiente cultural de las regiones no se ocupa sólo de sus efectos
en el paisaje sino también de la mentalidad colectiva, así como del concepto de
cultura como una instancia para las relaciones sociales . Dentro de este
planteamiento, revalorizador de la percepción subjetiva y vivencia¡ del espacio,
destaca el concepto de "espacio vivido" de Frémont (1976).
En las corrientes del realismo y del posmodernismo (Olcina,1996), la
región se concibe como un proceso histórico de formación, reproducción y
transformación de las estructuras espaciales. El posmodernismo, en su énfasis
por resaltar la heterogeneidad y la diferencia (Unwin, 1992) constituye un
intento claro por comprender la variedad y la diversidad de la sociedad
humana . En la concepción de la región como proceso, puesto que las regiones
se han ido configurando a través de las secuencias históricas que provienen de
la reproducción de las relaciones sociales, y en la especificidad de cada región,
inciden los planteamientos de la teoría social - inspirados sustancialmente por
H . Lefebvre (Unwin, 1992) -, donde parece querer profundizarse en el carácter
social de la ciencia geográfica (Albet, 1993) . La región constituiría un medio
para la interacción social que jugaría un papel básico en la producción y
reproducción de las relaciones sociales . Ortega Valcárcel desde una
"concepción social del espacio", considera las regiones, en su acepción más
restringida y estricta, como aquellos espacios que "surgen de las prácticas
sociales de agentes individuales, de agentes sociales, del propio Estado
involucrado por los agentes locales o interesado en relación con las relaciones
políticas y el equilibrio de poderes existente en cada momento, de las
instituciones y de poderes diversos, que resultan de estrategias múltiples que
se entrecruzan" (Ortega Valcárcel, 2000, p. 533) .
La riqueza de perspectivas que contiene esta apretada síntesis de la
evolución del concepto de región no persigue un mero afán recopilatorio sino
que pretende reconocer la complejidad del propio concepto y la pluralidad de
un debate que dista de haber concluido, e identificar aquellos elementos que
pueden contribuir conceptual y metodológicamente a la investigación de la
planificación turística en los espacios regionales . La presente investigación no
se encuadra en una corriente geográfica concreta, antes al contrario, persigue
un claro objetivo integrador de todas aquellas aportaciones que el quehacer
geográfico ha realizado a una mejor comprensión de la región como medio
para enriquecer y ampliar la perspectiva de análisis acerca de la planificación
18

del turismo . Así, la adaptación de las teorías acerca de la región a los fines de
esta investigación permite la obtención de unas conclusiones iniciales que se
convierten en una referencia teórica para el desarrollo de la investigación :
" En tanto que la región es el resultado de la interacción de elementos
físicos y humanos desde una perspectiva diacrónica, y la implantación
territorial del turismo requiere un análisis integral como se verá con
mayor detalle más adelante, la síntesis regional, renovada y adaptada,
adquiere una indudable vigencia en el estudio del turismo, la cual se ve
incrementada dentro del paradigma del desarrollo turístico sostenible por
su carácter aglutinador de aspectos económicos, socioculturales y
ecológicos.
La región es producto de su interconexión con otras escalas espaciales
por lo que en el análisis del turismo en los espacios regionales la
interacción escalar se convierte en un objeto esencial . Los procesos de
globalización han reforzado el interés por la integración de distintas
escalas espaciales aunque han añadido complejidad a las
interrelaciones escalares . Frente a la concepción del espacio global, de
las tendencias homogeneizadoras y de la compresión espacio-tiempo
que ha conducido a algunos autores a augurar el fin de la geografía tal
como denuncia Estébanez (1995), el concepto de "lugar" como
manifestación específica de procesos generales en los que la sociedad
también tiene capacidad de influir supone una revalorización de las
escalas local y regional .
La teoría social y, concretamente, el concepto de producción social del
espacio pone de manifiesto la importancia de elementos cruciales en la
planificación cuales son las actuaciones de los diferentes agentes, las
relaciones de poder, las representaciones espaciales y los procesos
derivados de las "estrategias múltiples que se entrecruzan" (Ortega
Valcárcel, 2000). Sin embargo, las aportaciones de la teoría social del
espacio no deben servir para renunciar a la consideración del medio
físico-ecológico en el análisis espacial puesto que la perspectiva de
integración entre los elementos físicos y humanos es propia de la
geografía y se reclama incluso desde la sociología, donde autores como
Urry (1995) abogan por un acercamiento en la distinción sociológica
entre naturaleza y sociedad, en función de la nueva percepción social de
la naturaleza, para proponer el concepto de "naturaleza integral",
comprensiva tanto de la sociedad como del medio físico .
De acuerdo con su carácter dinámico (fruto de procesos históricos,
sociales, culturales y económicos), y su condición de medio para la
interacción social, la región constituye una realidad por construir, un
ámbito para la acción, acepción, esta última, directamente relacionada
con los fines que persigue cualquier tipo de planificación . .

2.- TURISMO, ESPACIO Y REGIÓN .
El turismo constituye un hecho social y económico que se manifiesta

claramente en el espacio . Su carácter espacial viene determinado por el
desplazamiento de personas desde su lugar de residencia habitual a espacios
que reúnen determinadas condiciones para satisfacer las diferentes
motivaciones turísticas. Por tanto, los flujos turísticos implican la existencia de
una serie de efectos territoriales de diversa naturaleza tanto en las áreas
geográficas de tránsito como en las de destino . En estas últimas, pueden
alterar de manera notable la estructura territorial previa al proceso de desarrollo
turístico y conferir al orden espacial resultante unas características peculiares.
La dimensión espacial del turismo, objeto fundamental de la geografía del
turismo, presenta múltiples facetas y considerable complejidad . A título
orientativo, podrían identificarse los siguientes aspectos de esta dimensión
espacial, presentes en Vera et al . (1997):
Localización de actividades turísticas en el espacio en función de los
recursos territoriales .
" Los recursos territoriales como factores productivos de la actividad
turística .
" Distribución geográfica de los flujos y espacios turísticos a diferentes
escalas .
Las estructuras territoriales resultantes del desarrollo turístico : factores
de desarrollo, tipologías de espacios turísticos, etc.
" Dinámicas formales y funcionales de los espacios turísticos .
" Evolución temporal de los espacios turísticos .
" Efectos espaciales de la actividad turística .
" Técnicas e instrumentos para la planificación y gestión territorial
turística .
Todos estos aspectos inciden, en mayor o menor medida, en la
planificación turística de los espacios regionales, sin embargo, diferentes
autores, (Anton et al ., 1996), (Vera et al ., 1997), constatan la necesidad de una
mayor clarificación conceptual del espacio turístico como premisa básica para
el desarrollo de investigaciones centradas en aspectos relacionados con la
dimensión territorial del turismo.
De acuerdo con la noción de espacio geográfico de Dollfus (1990) como
soporte de un sistema de relaciones, determinándose unas a partir de los
elementos del medio físico y las otras procedentes de las sociedades humanas,
es evidente que el turismo afecta al mencionado sistema de relaciones,
siempre en función de sus características e intensidad, a partir de las
interrelaciones de esta actividad con el medio físico, en tanto que atractivo
20

turístico y fuente de factores productivos imprescindibles, y de los cambios que

introduce en la estructura y las relaciones tanto territoriales como económicas,
sociales, culturales y demográficas. De este modo, queda claro que el turismo
es un agente de transformación espacial, que coexiste con otras actividades
económicas y relaciones socioculturales de un espacio dado, y que su grado de
desarrollo y tipo de implantación son variables .
2.1 .- Espacio geográfico y espacio turístico: un enfoque teórico
El espacio turístico no puede ser ajeno a la conceptualización del

espacio geográfico, condicionada, según Ortega Valcárcel (2000), por la propia
concepción subyacente de la geografía, circunstancia que da lugar a "marcos
teóricos e intelectuales contradictorios", presentes tanto en la conceptualización
del "espacio" como de la "región" en geografía, dos conceptos fundamentales
de esta ciencia en cuya teorización existen claros paralelismos en aquellas
formulaciones que comparten una misma perspectiva filosófica y
epistemológica . Ortega Valcárcel (2000) sintetiza diferentes concepciones
espaciales que merecen atención desde el punto de vista del análisis del
espacio turístico, particularmente, el concepto de espacio como contenedor,
espacio natural, espacio subjetivo y espacio como producto social. A
continuación, siguiendo los principales ejes argumentales de Ortega Valcárcel
(2000) se analizan las implicaciones de los conceptos mencionados en las
teorías elaboradas acerca del espacio turístico .
El espacio como contenedor deriva de la concepción matemática del
mismo, fuertemente arraigada en la economía regional clásica . Es el soporte de
las actividades humanas, un plano, pretendidamente uniforme, en el que se
localizan y distribuyen los fenómenos sociales . Sobre este planteamiento
descansan, consciente o inconscientemente, las modelizaciones más
abstractas del espacio turístico que se analizarán en epígrafes posteriores,
especialmente los "modelos de flujos" y de "origen-destino" diferenciados por
Pearce (1993), donde la distancia es un factor explicativo fundamental de la
estructura de los flujos turísticos mundiales.
En la concepción natural del espacio se reconoce la importancia del
medio físico y su influencia en las actividades humanas para convertir la
interdependencia de las relaciones hombre-medio en el eje de interpretación
fundamental del espacio, si bien el papel otorgado a la componente natural o
antrópica en la organización del espacio varía según los autores y las distintas
corrientes geográficas . La actividad turística difícilmente puede disociarse del
medio natural porque constituye una fuente de factores de atracción, "materia
prima del turismo", y de factores productivos imprescindibles, al tiempo que es
objeto de transformación como consecuencia del desarrollo turístico . Frente al
espacio-contenedor, el espacio natural no constituye un mero escenario sobre
el que se desarrolla el turismo sino un recurso en sí mismo, componente
21

indisoluble de la actividad turística . Sin embargo, a pesar de que las relaciones

turismo-medio ambiente han sido profusamente tratadas en la investigación
científica desde múltiples enfoques, su presencia en la teoría del espacio
turístico es poco significativa y suele reducirse a una consideración abstracta
de los recursos turísticos de base natural y su poder de atracción, con la
excepción de los modelos evolutivos del espacio turístico, en los cuales, los
efectos del crecimiento de la actividad turística sobre el medio natural, muchas
veces asociados al concepto de "capacidad de carga", constituyen un aspecto
esencial donde influye el hecho de que, frente a modelos más genéricos que
comprenden flujos turísticos internacionales, los modelos evolutivos se centren
en los espacios de destino con una escala local .
El espacio subjetivo cuestiona la objetividad y la neutralidad del
espacio construido bajo los parámetros anteriores . Sin embargo, no se trata de
concepciones excluyentes . Por ejemplo, la concepción paisajística del espacio
nace de las características del medio natural pero reconoce la influencia
cultural sobre los paisajes y que éstos son el resultado de una percepción
individual o social. La representación subjetiva del espacio es una derivación
más de su carácter de producto social en el que predomina la percepción, la
experiencia y la conciencia individual . Esta corriente de interpretación está
presente en la teoría acerca del espacio turístico, específicamente en los
trabajos de Miossec que incorpora la dimensión perceptivo-comportamental a
sus formulaciones teóricas del espacio turístico (Callizo, 1991) .
La concepción del espacio como producto social remite a la obra de
H . Lefebvre quien considera que el espacio social "no responde a la naturaleza,
ni al clima o carácter del sitio, ni a la historia anterior, ni a la circunstancia
cultural . El espacio social es el resultado de un proceso vinculado con el
desarrollo de las fuerzas productivas y de las relaciones de producción, la
práctica social global" (Ortega Valcárcel, 2000) . Se trata de una concepción del
espacio de clara inspiración marxista que se construye a partir de las lógicas de
acumulación capitalista, las cuales tienen como consecuencia el desarrollo
desigual y los procesos de reestructuración presentes en las economías
capitalistas .
En esta concepción del espacio se inscriben los "modelos estructurales"
clasificados por Pearce (1993), directamente vinculados a las teorías centro-
periferia, de la dependencia y de la desigualdad, que tratan de poner de
manifiesto la relación de dependencia y de desigualdad en el reparto de los
beneficios del turismo que sufren los países subdesarrollados y en vías de
desarrollo con respecto a los países desarrollados emisores de turismo y a los
operadores turísticos internacionales allí radicados . Desde otra perspectiva de
análisis, las aportaciones de Chadefaud a la teoría del espacio turístico también
se fundamentan en su carácter de producto social, derivado del consumo del
espacio por el turismo que genera la "producción del espacio turístico" (Callizo,
1991) .
22

En una formulación más reciente "hacia una geografía crítica del

turismo", Britton (1991) recalca el carácter del turismo como forma de
acumulación capitalista y la vigencia de las relaciones de producción
capitalistas en las formas "merca nti¡izadas" del ocio y el turismo actual . Como
consecuencia de ello el espacio turístico se convierte en un bien de consumo a
través de un simbolismo que persigue su aprovechamiento capitalista a partir
del cual el turismo se convierte en un elemento central de la competencia
territorial y la acumulación geográficamente desigual .
El enfoque del espacio como producto social ha evolucionado, desde
postulados posmodernos, humanistas, marxistas y neomarxistas hacia una
perspectiva renovada de la geografía que otorga preferencia al análisis frente
a la descripción y que persigue más que describir la configuración del espacio
en un determinado momento histórico, explicar los procesos que lo transforman
(Ortega Valcárcel, 2000) . Dentro de esta perspectiva, existen una serie de
conceptos básicos que se sintetizan del siguiendo modo (Ortega Valcárcel,
2000, p . 516) :
" Agentes y sus prácticas. "Operan socialmente como productores
del espacio geográfico, tienen su percepción de ese espacio
geográfico, su propia representación del mismo, y sus estrategias
de intervención sobre él" .
" Representaciones espaciales . "La sociedad construye su espacio
material al mismo tiempo que se lo representa y que lo nombra.
La interacción entre el espacio material, los espacios mentales o
imaginarios y los espacios semánticos, forma parte del espacio y
de las prácticas sociales que lo definen" .
" Procesos. Procesos sociales dinámicos que se inscriben sobre el
resultado de procesos anteriores y que tienen un carácter
diferenciado sobre la superficie terrestre, cuyos rasgos más
sobresalientes son el desarrollo desigual y la diferenciación
espacial .
Sin duda, este enfoque teórico es aplicable al análisis del espacio
turístico y a los procesos que encierra dentro de su propio dinamismo pero
también a los procesos y métodos de planificación turística donde, dentro de
los paradigmas actuales de "planificación estratégica, integrada, participativa o
para un desarrollo sostenible", los diferentes agentes que interactúan en el
territorio, las representaciones espaciales tanto de la sociedad local como de la
demanda turística y los procesos territoriales y sectoriales relacionados con el
turismo constituyen elementos esenciales.
Esta diversidad de enfoques acerca del espacio geográfico enriquece,
indudablemente, las perspectivas de análisis del espacio turístico y
complementa la definición básica de Dollfus (1990) en la que cabe matizar que
el espacio no sólo es el soporte del sistema de relaciones físicas y humanas
23

sino que también es parte integrante de dicho sistema . No obstante, cuando

cada _ concepción del espacio impone sus principios de manera exclusiva,
puede dar lugar a análisis parciales del espacio turístico donde primen la
distancia y la localización dentro de las concepciones del espacio-continente
uniforme, el determinismo de las condiciones naturales o las relaciones de
producción ajenas a la materialidad física del espacio turístico .
De acuerdo con la definición convencional de turismo, todo espacio
puede contener determinados niveles de frecuentación turística, sin embargo,
entendemos que sólo puede hablarse de espacio turístico cuando la afluencia
de la demanda ha permitido la creación de una estructura receptiva de diversa
naturaleza (alojamiento, restauración, entretenimiento, etc.) que genera una
actividad económica significativa en términos de aportación relativa a la renta y
al empleo del espacio considerado y que participa, en mayor o menor grado, de
la lógica territorial imperante. No se trata de establecer un umbral cuantitativo
de frecuentación turística a partir del cual podamos caracterizar un espacio
como turístico, más bien, pretendemos poner de relieve las obvias diferencias
que se producen en la implantación territorial del desarrollo turístico y
reconocer la necesidad de contextualizar su análisis para comprender la
dimensión variable del turismo como fenómeno espacial (pensemos, a título de
simple ejemplo, en las diferencias entre las concentraciones turísticas litorales
y el turismo difuso de los espacios rurales) .
Sin embargo, más que esta simple definición interesa identificar los
elementos estructurantes del espacio turístico, aquellos que explican su
funcionamiento y que nos permiten interpretar e intervenir en los procesos
territoriales en los que influye y participa la actividad turística .
A este propósito ha contribuido sustantivamente la producción científica
de la geografía del turismo. Dos perspectivas de análisis desarrolladas por
diferentes autores presentan indudable interés : la construcción de modelos y
formulaciones teóricas explicativas de la implantación territorial del turismo, y el
análisis de criterios y variables para el establecimiento de una tipología de los
espacios turísticos.
2 .2 .- Modelos y formulaciones teóricas explicativas de la implantación

territorial del turismo . Implicaciones para la planificación turistica .
Para el análisis de la implantación espacial del turismo el recurso a la

elaboración de modelos ha sido bastante frecuente, si bien desde perspectivas
diferentes y, lógicamente, con un grado de aceptación y difusión variables entre
la comunidad científica. Estos modelos, siguiendo los planteamientos de
Hagget (Santos, 1990), tienen su fundamento en la necesidad de comprender y
explicar mejor realidades complejas a través de una síntesis de la información
que, como contrapunto, también puede interpretarse como una simplificación
de los hechos analizados. Santos (1990) identifica, entre otras 'funciones
24

básicas de los modelos, la posibilidad de constituir una representación de la

realidad que sólo se justifica para conocerla, esto es, como hipótesis de trabajo
que hay que verificar .
La construcción de modelos explicativos de la implantación espacial del
turismo participa de estos presupuestos pero viene caracterizada por una
dispersión de objetivos, perspectivas de ánalisis y ámbitos de estudio que
dificulta su sistematización . Con todo, ofrecen un marco teórico de obligada
consideración para interpretar la dinámica espacial de la actividad turística .
Pearce (1993) ha clasificado los modelos relativos a la estructura espacial del
turismo en cuatro categorías: modelos de flujos, origen-destino, estructurales y
modelos evolutivos .
2 .2 .1 .- Modelos de fluios
Los modelos de flujos priman el análisis de los desplazamientos que
comporta el turismo, aunque las perspectivas de aproximación y el grado de
elaboración de los mismos son muy diversos . Pearce (1993) adscribe a esta
categoría los modelos formulados por Mariot, Campbell, Greer y Wall, y
Miossec (1976) 4 . Sintéticamente, estas formulaciones giran en torno a los
siguientes ejes argumentales :
" Establecen las diferencias entre el viaje y la estancia por su diverso
significado espacial, aunque constituyen elementos de evidente
interacción, así como entre los viajes recreativos y los turísticos
(aquellos que, entre otras características, comportan la pernoctación
fuera del lugar de residencia habitual) . Dichos viajes tienen como objeto
el desplazamiento hacia destinos de diverso tipo (centros de ocio
próximos a la ciudad, áreas de ocio metropolitano, núcleos vacacionales,
espacios regionales vacacionales, etc.)
En relación con lo anterior, identifican los núcleos urbanos como los
grandes centros emisores y recalcan la importancia del "ocio de
proximidad" .
La distancia constituye el principal factor explicativo de la estructura de
los flujos turísticos, aunque se reconoce la existencia de otros elementos
que matizan su importancia .
4 Modelo de Mariot, citado en Matley, I .M . (1976) : "The geography of international Tourism",

Resource Paper n° 76-1, Washington, Association of American Geographers .
Campbell, C.K. (1976) : "An approach to research in recreational geography", Occasional
Papers, n° 7, Dpt of Geography, Vancouver, University of British Columbia.
Greer, T. Y Wall, G. (1979) : "Recreational Hinterlands: a theoretical and empirical analysis", in
Wall, G . (ed .), Recreational Land Use in Southem Ontario, Dpt of Geography Publication
Series, n° 14, Université de Waterloo
Miossec, J . M. (1976) : "Élémentes pour une théorie de I"espace touristique", Les Cahiers du
Tourisme, Centre des Hautes Études Touristiques, Aix-en-Provence (C.H .E.T.)
25

" Algunos modelos plantean la distribución de flujos hacia zonas

concéntricas a los centros emisores delimitadas en función de la
distancia .
Éste último aspecto es el fundamento del modelo de Miossec (1976) que
parte de la aplicación de los trabajos clásicos de Von Thünen al espacio
turístico realizada por Yokeno (Callizo, 1991) . Miossec explica la estructura de
los flujos turísticos a partir de una serie de círculos concéntricos que tienen su
núcleo en el espacio emisor de turistas, a partir del cual surge una periferia
próxima, cuyas características elementales son el elevado precio del suelo, una
demanda de rentas bajas y acusado hacinamiento, y una periferia lejana a la
que se dirigen rentas más elevadas, como consecuencia del mayor coste de
desplazamiento, y el precio del suelo y la densidad de los asentamientos son
menores . A partir de este modelo concéntrico, Callizo (1991) concluye que los
flujos turísticos van disminuyendo progresivamente a medida que nos alejamos
del centro emisor, se sustituye progresivamente el desplazamiento terrestre por
el aéreo, y, debido a la mayor distancia, la estancia predomina sobre el
desplazamiento.
Sin embargo, el propio Miossec reconoce que el esquema teórico que
propone no se cumple en la realidad debido a las deformaciones que sufren los
círculos concéntricos debido a las diferentes condiciones bioclimáticas, a las
deformaciones de origen histórico, de tipo económico, político, de percepción
de los lugares por parte de la demanda según sus niveles de información o
como consecuencia de la búsqueda de economías de escala por parte de los
operadores turísticos internacionales .
2 .2 .2 .- Modelos de origen-destino.
Dentro de los modelos origen-destino, Pearce (1993) incluye los de
Thurot, Lundgren y Pearce (1981)5 . Este tipo de modelos reconoce un aspecto
descuidado en los anteriores cual es el carácter emisor y receptor de
prácticamente cualquier núcleo urbano, si bien con flujos de naturaleza y
volumen variables . Entre otras aportaciones plantean la diferencia entre
corrientes turísticas nacionales e internacionales así como los diversos niveles
de emisión de turistas según los espacios, en función de causas económicas o
políticas . Del mismo modo, refuerzan la nociones de centralidad geográfica
como sinónimo de mayor accesibilidad y de capacidad de atracción, ambos
factores explicativos de una jerarquía de los destinos turísticos, los cuales
requieren una oferta capaz de satisfacer las necesidades de la demanda y en
los que cabe incluir espacios de clara significación turística, con una oferta
s
Thurot, J.M. (1980) : "Capacité de charge et production touristique", Études et mémoires, n° 43,
C . H . E. T.
Lundgren, J-O- (1982) : "The Turst frontier of Nouveau Quebec : functions and regional
linkages", Tourist Review, 37 (2) .
Pearce, D . (1981) : "L"espace touristique de la grande ville : éléments de synthése ét application
á Christchurch", L'Espace Géographique, 10 (3) .
26

difusa, como las áreas rurales o los espacios naturales protegidos . A partir de
estos planteamientos, se explica de manera incipiente la estructura territorial de
las regiones turísticas mediante la identificación de flujos de naturaleza diversa
y la delimitación de espacios con funciones turísticas específicas . El modelo de
Pearce (1981) describe el papel de las grandes ciudades como foco de entrada
y salida de flujos turísticos y la delimitación de espacios especializados como el
área de excursiones de día, la de turismo de fin de semana y residencias
secundarias y los distintos destinos turísticos de importancia y características
variables localizados en una misma región .
2.2.3 .- Modelos estructurales .

Los modelos estructurales se hallan directamente vinculados a las
teorías centro-periferia y al estudio de los efectos del turismo en los países en
vías de desarrollo . Pearce (1993) incluye aquí los modelos construidos por la
IUOTO, precedente de la actual Organización Mundial de Turismo, Lundgren
(1972 y 1975), Britton (1980 y 1982) y Cazes (1980) 6 . Los modelos
estructurales explican los flujos turísticos a través de la existencia de relaciones
de dependencia entre los destinos turísticos de los países periféricos y el
control ejercido en el turismo internacional por parte de los grandes operadores
turísticos . Estas formulaciones, surgen, fundamentalmente, en la década de los
sesenta y los setenta, cuando las tasas de crecimiento de la actividad turística
en algunos países en vías de desarrollo eran particularmente altas (Shaw y
Williams, 1994) y, como expone Cazes (Pearce, 1993), diferentes organismos
internacionales promovían la expansión del turismo en los países en vías de
desarrollo (OMT, OCDE, Banco Mundial, etc.)
Las perspectivas estructurales diferencian claramente la organización de
la actividad turística, los actores que intervienen y su incidencia espacial en los
países centrales y en los países periféricos . En los primeros, son de capital
importancia las actuaciones de las empresas turísticas sobre los mercados
emisores facilitadas por el conocimiento de los mismos, su proximidad, la
disponibilidad de tecnologías de comunicación y el control de los medios de
transporte. En los países periféricos, la organización de la actividad turística es
altamente dependiente de los países emisores y, desde el punto de vista
6 Lundgren, J.O. (1972) : "The development of tourist travel systems : a metropolitan economic
hegemony par excellence", Jahrbuch für Fremdenverkehr.
Lundgren, J.O. (1975) : "Tourist penetration/the tourist product/entrepreneurial response", en
Tourism as a Factor in National and Regional Development, Occasional Paper 4, Dpt of
Geography, Trent University.
Britton, S.G. (1980) : "A conceptual model of tourism in a peripheral economy", en Pearce, D.
(ed), Tourism in the South Pacific: the Contribution of Research to Development and
Planning,m Christchurch, MAB Report n° 6.
Britton, S.GI (1982) : "The political economy of tourism in the Third World", Annals of Tourism
Research, 9 (3)
Cazes, G. (1980) : "Les avances pionniéres du tourisme international dans le Tiers Monde :
réfléxions sur un systéme décisionnel multinational en cours de constitution", - Travaux de
1'Institut de Géographie de Reims .
27

territorial, supone un conjunto de enclaves y atractivos turísticos satélites

dentro de una economía periférica .
2 .2 .4 .- Modelos evolutivos.
Los modelos evolutivos hacen hincapié en el carácter dinámico de los
destinos turísticos . Inicialmente estudian la evolución de la demanda en un
mismo espacio de destino para, progresivamente, ir incorporando otras
variables de análisis. Turner y Ash (1975)' reconocen el carácter dinámico de
las "periferias del placer" donde los turistas pioneros son sustituidos por el
turismo de masas . Thurot (1973) $ se refiere a la sucesión de tipos de demanda
en términos de clases sociales mientras que Plog (1973) 9 realiza un
planteamiento más elaborado basado en las carácterísticas psicográficas de
los turistas. Se trata de formulaciones teóricas altamente críticas pues, en
todos los casos, el turismo de masas acaba predominando y comprometiendo
el atractivo inicial del destino turístico hasta el punto que puede llegar a
destruirlo .
Dentro de los modelos evolutivos, resulta particularmente interesante el
propuesto por Miossec (1976, 1977) 10 para explicar el desarrollo turístico a
partir de la evolución, sobre un espacio determinado, de los espacios de
destino, de la red de transportes, del comportamiento de los turistas y de las
actitudes de las autoridades y de la población de la región . Este modelo
contiene, en fechas tempranas, los principios de jerarquía" y especialización
de los destinos, saturación del espacio turístico, competencia y segregación
espacial, y las diferentes políticas de ordenación que intervienen en la
evolución de los espacios turísticos .
Callizo (1991) resume la teoría del espacio turístico como producto
social elaborada por Chadefaud desde una perspectiva propia de la geografía
radical y "de un marxismo su¡ generis" . Se trata de una propuesta sistémica
compuesta de tres elementos fundamentales : mitos, productos turísticos y
espacios materiales e inmateriales del turismo . Amplias capas de la población
se impregnan de las representaciones mentales surgidas de los diferentes
sistemas de comunicación (textos, publicidad, etc.) y auspiciadas por el
comportamiento de las clases dominantes y su capacidad de influencia en los
modos de pensar colectivos . De este modo, se crean los mitos, los cuales se
convertirán en necesidades sociales que encuentran su satisfacción en el
producto turístico ("una mercancía antes que otra cosa" -Callizo, 1991-),
Turner, L. y Ash, J. (1975) : The Golden Hordes: intemational tourism and the pleasure
periphery, London, Constable.
Thurot, J .M . (1973) : Le tourisme tropical balnéaire : le modéle caraibe et ses extensions,
Tesis, C .H .E .T .
9 Plog, S.C . (1973) : "Why destination areas rise and fall in popularity", Comell H.R.A . Quarterly
lo
Miossec, J.M . (1977) : "Un modéle de I'espace touristique", L'Espace Géographique, 6 (1) .
" Los efectos del turismo sobre la jerarquización de los asentamientos urbanos han sido
analizados por Biagini a partir de la teoría de los lugares centrales de Christaller como soporte
teórico y mediante la aplicación del modelo jerárquico de Davíes (Callizo, 1991).
28

integrado por tres componentes básicos: estructuras de alojamiento,

equipamientos de transporte y oferta de ocio . Los productos turísticos se
concretan en la producción del espacio turístico, proyección de los ideales y
mitos sociales, que puede subdividirse en un espacio material, el espacio
turístico físico, y un espacio inmaterial, resultado de las imágenes que la
promoción turística construye y proyecta de los espacios materiales .
Chadefaud también se refiere a la evolución de los productos turísticos
dentro de un esquema de interpretación que guarda una clara similitud con el
ciclo de vida del área turística de Butler, si bien la propuesta del autor francés
incide en menor medida en los aspectos espaciales del turismo . No en vano,
Callizo (1991) interpreta que Chadefaud, en la línea de las críticas dirigidas
contra las corrientes radicales de la geografía, reserva un papel secundario a la
dimensión espacial de esta actividad y traslada su énfasis "al producto turístico
en tanto que mercancía y a la sociología como clave explicativa de la
conformación de la demanda; el espacio parece quedar reducido a mero
soporte o proyección de las relaciones de clase" .
2.2.4. 9.- El concepto de ciclo de vida del destino turístico .

Dentro de los enfoques evolutivos destaca el concepto del "ciclo de vida
de un área turística" enunciado por Butler (1980), que presenta un claro
paralelismo con el concepto del "ciclo de vida de los productos" propio de la
disciplina del marketing (Cooper, 1994), guarda relación con el ciclo de vida de
las especies salvajes (Baum, 1998) y tiene precedentes, según expone Getz
(1992) en las tres fases de la evolución de los destinos formuladas por Gilbert
para los destinos litorales ingleses en 1939, y por Christaller para las regiones
turísticas periféricas de Europa en 1963 : descubrimiento, crecimiento y declive .
En la justificación de su modelo, Butler (1980) recoge ideas de Christaller en
las que se refiere a cómo la afluencia de una clientela selecta pone de moda
un destino, el cual, progresivamente, alcanza mayores niveles de frecuentación
turística hasta el punto de degradar su imagen, al tiempo que otros destinos, a
su vez, pasan a estar de moda . De igual modo, Butler (1980) recoge el
argumento de Plog, según el cual, "cada destino tiene en sí mismo la semilla
potencial de su propia destrucción al degradarse el atractivo inicial que lo
convirtió en lugar turístico por un exceso de frecuentación" .
El modelo formulado por Butler distingue seis fases en la evolución de
un área turística : descubrimiento, inicio, desarrollo, consolidación,
estancamiento y, tras esta última fase, declive o rejuvenecimiento . En apretada
síntesis, estas fases recogen la evolución desde las primeras visitas turísticas,
por parte de segmentos alocéntricos según la clasificación de Plog, cuando la
oferta turística es prácticamente inexistente, al proceso de conformación de
una estructura de acogida de manera paralela al crecimiento de la popularidad
del destino y del volumen de turistas, hasta que la tasa de crecimiento de la
demanda comienza a decrecer porque se ha superado la capacidad de carga
29

Capítulo I. La dimensión territorial del turism o en los espacios regionales
del área, medida en términos ambientales (escasez de suelo, calidad del agua
y del aire, . . .), de la infraestructura física (transportes, alojamiento, . . .), o
sociales (masificación, percepción negativa del turismo por parte de la
población local, . . . ) . En ese momento, el atractivo del área declina con respecto
a otros espacios turísticos y, por tanto, el número de turistas también puede
descender.
FIGURA 1 : Ciclo de vida del área turística de Butler (1980)
% pesar de su gran simplicidad y su relativamente escaso andamiaje

conceptual", el concepto del ciclo de vida de un área turística se ha convertido
"en el modelo de referencia para describir los procesos de evolución de los
destinos turísticos y en la aportación más debatida y comentada" (Vera et al.
1997) . Sin lugar a dudas, se trata de un interesante modelo analítico de la
evolución del espacio turístico a pesar de sus múltiples inconsistencias . Sin
embargo, este concepto supera su papel meramente descriptivo para
convertirse en un marco de referencia para la planificación y gestión de los
destinos turísticos, del mismo modo que el "ciclo de vida del producto" lo es
para las políticas de producto desde el punto de vista del marketing .
Probablemente, en esta función radique su profusa utilización aplicada á
espacios turísticos . Entre otros trabajos, podríamos destacar: 'Cooper y
30

Jackson (1989), quienes realizaron una aplicación de este modelo a la Isla de

Man; Debbage (1990) a las Bahamas; Getz (1992) a las cataratas del Niágara ;
loannides (1992) a Chipre; Conceigao y Roque (1997) al Algarve portugués; y
Priestley y Mundet (1998) al litoral de Cataluña . . . No menos prolijo es el
debate científico que ha generado este modelo, del que son buena muestra las
siguientes referencias bibliográficas : Haywood (1986) (1992), Agarwal (1994)
(1997) (1998), Cooper (1994), Baum (1998), Oppermann (1998) . . .
Por todo ello, parece sensato admitir la validez de este modelo como
marco de análisis descriptivo de la evolución de los espacios turísticos, habida
cuenta del interés que ha despertado en la comunidad científica y en el bien
entendido que caben múltiples matizaciones a la formulación inicial del
concepto dentro de un debate científico todavía vivo cuyo objetivo esencial
debería centrarse en la operatividad del modelo o, al menos, en la posibilidad
de adaptarlo a los procesos de planificación y gestión de los espacios
turísticos, más que en disquisiciones teórico-conceptuales que comienzan a ser
redundantes . Ello nos conduce a sintetizar en el cuadro siguiente las
aportaciones y las limitaciones del "concepto de ciclo de vida del área turística",
con la pretensión de clarificar su validez en tanto que modelo explicativo de la
implantación territorial del turismo y en tanto que referencia para la planificación
turística .
CUADRO I: El concepto de ciclo de vida del área turística: una revisión de sus
aportaciones y sus limitaciones
APORTACIONES
Reconocimiento del dinamismo del entorno turístico en un momento en el que el cambio
constante en la actividad turística no estaba tan asumido como lo está en la actualidad .
Creación de un modelo descriptivo que considera procesos de desarrollo comunes a gran

número de áreas de destino turísticas y, por tanto, posibilita su aplicación universal si seguimos
el criterio del propio autor. Esta aportación es relativa, sin embargo, cuenta a su favor con el gran
número de trabajos sobre la evolución de espacios turísticos que han utilizado la teoría del ciclo
de vida como marco teórico de referencia .
Análisis de diferentes factores de desarrollo turístico y sus interrelaciones: tipo de demanda,

crecimiento de la oferta, popularidad del destino, procedencia de la inversión (local o foránea),
papel de la planificación, cambios en los usos del suelo, etc. Circunstancia que confiere a esta
teoría cierto carácter explicativo a pesar de que su esencia es básicamente descriptiva .
Aplicación de los límites del crecimiento y del concepto de capacidad de carga a los destinos
turísticos, conceptos prácticamente ajenos a la actividad turística en el inicio de la década de los
ochenta que Butler adapta desde los estudios en el campo de la recreación .
Revalorización del papel de la planificación y gestión en las áreas turísticas, destacando

especialmente la necesidad de un enfoque a largo plazo. Además, el modelo presenta
implicaciones directas para la gestión de los destinos . Es difícil encontrar esta vertiente aplicada
en otros modelos teóricos de la implantación territorial del turismo.

- Generación de un interesante debate científico sobre la evolución de los espacios turísticos .
LIMITACIONES
Modelo excesivamente determinista, incluso se ha calificado de "catastrofista", puesto que hasta
las actuaciones de rejuvenecimiento también experimentarían su propio declive .
Resulta contradictorio asimilar el crecimiento continuo del número de turistas con el éxito de un
destino puesto que, como se desprende del mismo concepto de ciclo de vida, el crecimiento
indefinido es imposible, además de indeseable . Algunos autores sugieren otras variables de
estudio que pueden resultar más apropiadas en determinados casos: niveles de gasto, beneficios
empresariales, evolución de la cuota de mercado, etc .
La escala geográfica de análisis no está bien resuelta . En función de la delimitación del área de
estudio la aplicación del modelo puede experimentar variaciones sensibles . Del mismo modo, el
modelo no reconoce las implicaciones de la integración del destino en otras escalas territoriales
de la que se pueden derivar efectos diversos (complementariedad entre destinos, beneficios de
un buen posicionamiento global de la región turística en la que se ubica una determinada área
turística, etc .)
Dificultades de aplicación práctica al requerir series históricas de datos no siempre disponibles, si

bien el modelo tampoco recoge con claridad el periodo cronológico susceptible de análisis .
Excesiva simplificación del espacio turístico, el cual no engloba un único producto turístico sino
que puede contener diversos productos con distintos ciclos de vida (por ejemplo, turismo de sol y
playa y turismo de congresos), al tiempo que no constituye un producto singular puesto que está
integrado por una amalgama de elementos (hoteles, restaurantes, oferta complementaria, etc.)
de acuerdo con el concepto de "producto global" .
Los criterios que determinan las distintas fases del modelo no son lo suficientemente claros con
lo que estudios aplicados encuentran serias dificultades en adscribir las áreas turísticas a las
etapas descritas por el modelo .
Como ya reconoció el propio Butler en el caso de los "destinos instantáneos" que son producto
de una decisión localizada de inversión ex nihilo, el modelo de evolución no es único y puede
experimentar variaciones significativas en la sucesión de las diferentes fases. En particular, la
aptitud del modelo decrece para el caso de destinos creados ex novo donde las primeras fases
del ciclo no tienen lugar.
El concepto de capacidad de carga, cuando es un mero indicador numérico, resulta muy gráfico
pero poco operativo puesto depende de la conjunción de muchos factores: tipo de demanda,
fragilidad del medio físico-ecológico, medidas de gestión, etc. Por ello, se observa un creciente
criticismo hacia un concepto que es básico en la formulación del modelo de ciclo de vida.
Se trata de un modelo excesivamente descriptivo en el que se explica "cómo cambian los

destinos pero no por qué cambian" .
Es difícil establecer una correlación directa entre la etapa de la evolución del ciclo de vida y unas
medidas concretas y estandarizadas de gestión turística que garanticen resultados satisfactorios .
No se contempla suficientemente la incidencia de los factores del entorno económico,. social,

cultural, político, tecnológico y propiamente turístico, en la evolución del destino .
La "fase de postestancamiento" plantea muchos interrogantes puesto que, desde el punto de

vista de la gestión, resulta inadmisible como ha recalcado Argawal, y, desde el punto de vista del
análisis aplicado, se ha demostrado que la fase de estancamiento no aboca directamente a la
degradación ambiental sino que, en muchos casos, puede suponer sensibles mejoras en el
destino .
En relación con la consideración anterior, el estancamiento no se deriva necesariamente de la

superación de la capacidad de carga sino que puede provenir de una pérdida de competitividad
del sector turístico puramente sectorial .
Por último, se trata de un modelo basado exclusivamente en la actividad turística cuando las
relaciones intersectoriales del turismo obligan a una perspectiva más integral a la hora de
analizar la evolución del espacio turístico .
Adaptación propia a partir de Haywood (1986) (1992), Agarwal (1994) (1997) (1998), Cooper
(1994), Vera et al. (1997), Baum (1998) y Oppermann (1998) .
La valoración de las aportaciones y limitaciones del "concepto de ciclo

de vida de un área turística" explica tanto la importancia de esta teoría en los
modelos teóricos de evolución del espacio turístico como el amplio debate
académico que ha generado. Las fortalezas de éste consisten, básicamente, en
una sencilla formulación que, como cualquier otro modelo teórico, simplifica
una realidad mucho más compleja, pero que con cierta habilidad engloba
factores y procesos elementales que intervienen en la evolución de la práctica
totalidad de los espacios turísticos y que permite, por tanto, su aplicación a
cualquier espacio . Se trata de un modelo ciertamente innovador en algunos
aspectos, como se ha puesto de manifiesto en el cuadro de síntesis y que,
además, se ha visto beneficiado por las valoraciones críticas realizadas, las
cuales han ido enriqueciendo el modelo de manera considerable, de modo que
su formulación inicial es para muchos trabajos un punto de partida de
desarrollos mucho más sofisticados y mejor adaptados a cada espacio de
estudio .
Con todo, no puede aceptarse el determinismo propio de esta teoría ni
algunos de sus planteamientos, identificados más arriba como limitaciones,
pero resulta incuestionable el interés del "modelo de ciclo de vida de un área
turística" como marco de referencia para explicar la evolución de los espacios
turísticos . El enfoque de una planificación turística a largo plazo, que contemple
el dinamismo de los destinos y mercados turísticos; el concepto de capacidad
de carga aplicado a la planificación turística ; la necesidad de renovar
constantemente el atractivo de los espacios turísticos, conectado con las
estrategias de rejuvenecimiento y al más reciente paradigma de la
reestructuración de los espacios turísticos ; la importancia de medidas de
gestión públicas y privadas en el futuro de los espacios turísticos; etc. son,
todos ellos, factores en cierta medida deudores de la "teoría del ciclo de vida de
33

un área turística" . No obstante, resulta contraproducente, tanto para el análisis

como . para la planificación y gestión del espacio turístico, el uso exclusivo de
esta teoría, del mismo modo que su aplicación como un modelo rígido produce
más problemas de interpretación teórica que soluciones reales que expliquen la
implantación territorial del turismo o faciliten las tareas de planificación y
gestión .
2 .2.5._- El enfoque sistémico aplicado al espacio turístico.

La Teoría General de Sistemas ha sido profusamente aplicada en
disciplinas como la geografía (Méndez y Molinero, 1999), la sociología o la
economía. También se ha utilizado en el estudio de la actividad turística tanto
desde una perspectiva más o menos genérica de análisis de la actividad
(Sessa, 1988), (Ascanio, 1991), (Mil¡ y Morrison, 1992) ; como también con fines
más específicos : la gestión de los recursos humanos en la organización
(Lanquar, 1985), la organización y gestión de empresas dentro del sistema
turístico (Camisón, 1996) o la actividad turística española desde la dinámica de
sistemas (Ubaldo, 1998) . Para nuestro trabajo revisten especial interés
aquellos enfoques sistémicos que recogen la dimensión espacial del turismo o
en los que la concepción sistémica es básica para la planificación y gestión de
la actividad .
Leiper (Acerenza, 1984) caracteriza el turismo como un sistema abierto
en el que interactúan cinco elementos : uno dinámico, el turista ; tres
geográficos, la región generadora, la ruta de tránsito y la región de destino ; y
un elemento económico, la industria turística . Esta concepción pone de relieve
la trascendente componente espacial de la actividad turística y, por tanto, el
enorme interés de los estudios geográficos del turismo .
En efecto, el sistema turístico es abierto, expuesto a influencias del
entorno . Sin embargo, el entorno turístico constituye un concepto complejo en
el que se puede distinguir, con Liu (1994) : un "entorno interno", inserto en el
sistema turístico donde se localizan los ámbitos de gestión del turismo de un
territorio determinado (políticas, planificación, marketing, organización,
finanzas, . . .), un "entorno operacional" que afecta al comportamiento del
sistema turístico mencionado (turistas, proveedores, destinos competidores,
empresas competidoras), y, por último, un "macroentorno", de carácter externo,
que respondería a la concepción del entorno tradicional, que afecta al sistema
turístico a pesar de que éste puede influir sobre él (mediante la promoción, por
ejemplo) y que se compone de factores económicos, socioculturales,
demográficos, políticos, tecnológicos, etc.
Además, el sistema turístico es, obviamente, dinámico, sujeto a una
constante evolución de sus componentes y de las interrelaciones que se
producen entre los mismos . Por otra parte, un elemento de un sistema dado
puede convertirse en un sistema en sí mismo si variamos la escala de análisis.
A partir de este razonamiento, Clary (1993) subdivide el sistema turístico global
34

en diferentes sistemas entre los que podemos destacar la identificación del

destino turístico con un sistema vinculado a otro superior que englobaría las
interrelaciones del sistema-destino con los mercados reales y potenciales .
Clary (1993) distingue dos enfoques sistémicos del espacio de destino :
estructural, derivado de las formas de ocupación espacial del turismo (en los
destinos litorales, por ejemplo: ocupación del frente marítimo, equipamientos,
zonas verdes públicas, etc.) ; funcional, consecuencia de los flujos de personas,
capitales, información, etc. a que da lugar el turismo . En evidente relación con
los destinos se encuentran los sistemas técnicos, los cuales comprenden las
empresas y organizaciones turísticas que promueven los viajes (viajes
organizados, viajes de segmentos determinados, etc.). De este modo, la
aplicación del enfoque sistémico al turismo nos permite comparar el destino
con un sistema desde el punto de vista teórico y deducir principios y reglas
útiles para su gestión . El enfoque sistémico permite aprehender la complejidad
de lo real y conectar la forma (estructura) con el fondo (funcionamiento) .
Para Clary (1993), el destino es ante todo un espacio urbano
configurado por una importante oferta de alojamiento, una estructura urbana
adaptada al disfrute turístico (fácilmente legible, con cierta armonía de conjunto
y la animación propia de las actividades que espera encontrar el turista),
además de los servicios e infraestructuras necesarias para la satisfacción de la
demanda turística . Así, el sistema-destino estaría integrado básicamente por
unos elementos de tipo estructural (oferta de alojamiento e infraestructuras de
diversa naturaleza) y otros de tipo funcional : acogida, animación, ocio y
actividades recreativas ("fiesta") e información . De este modo, el autor
incorpora muchos elementos vivenciales en el concepto de espacio turístico
hasta el punto de considerar el destino no sólo como un espacio organizado
sino también como " un arte de vivir donde el propio destino vende la imagen
que el turista se da a sí mismo". El destino deviene, por consiguiente, un
producto (orientado a un determinado mercado), concepto central para las
propuestas que realiza Clary en torno a la gestión de los espacios turísticos ya
que los componentes del sistema-destino son percibidos como un conjunto por
el turista, cuyas necesidades son globales y se satisfacen simultáneamente .
Sin embargo, el sistema-destino, parte integrante de un sistema superior
que engloba a los mercados, también puede subdividirse en "microsistemas"
constituidos por los establecimientos de alojamiento o por los de otro tipo de
oferta turística entre los cuales se establecen tanto relaciones de
complementariedad como de concurrencia . Del mismo modo, al considerar, por
ejemplo, diferentes destinos próximos en un espacio litoral o de montaña, nos
hallaríamos inicialmente ante una serie de sistemas-destino potencialmente
concurrentes, no obstante, entre estos destinos también se pueden desarrollar
relaciones de complementariedad a través de acciones conjuntas de
promoción, coordinación de políticas o integración de atractivos de naturaleza
diversa con el fin de obtener sinergias funcionando como un auténtico sistema
35

intermedio entre el sistema-destino y el sistema destino-mercado. Por tanto, los

cambios en la escala de análisis modifican la estructura y el comportamiento de
los sistemas explicativos de la implantación territorial del turismo y del
funcionamiento sectorial de la actividad .
Buena parte de los planteamientos metodológicos de la planificación
turística parten de la concepción del turismo como un sistema (Boullon, 1985),
(OMT, 1994), Gunn (1994, 1997), (Baud-Bovy y Lawson, 1998) y Hall (2000) .
La OMT (1994) reclama una visión del turismo como un sistema
interrelacionado de factores de demanda y oferta, además de elementos del
medio físico e institucionales que interactúan entre sí.
CUADRO II: El Sistema Turístico
FACTORES DEMANDA FACTORES OFERTA
" Mercados turísticos " Atractivos y actividades

internacionales " Alojamiento
" Mercados turísticos nacionales
Otros servicios turísticos
" Uso de los servicios turísticos
" Transporte
por parte de los residentes
" Otras infraestructuras
" Elementos institucionales
= Producto turístico
Fuente : Organización Mundial de Turismo, 1994
Este esquema sirve a la OMT (1994) para identificar los factores propios
de la oferta con el producto turístico, dentro de una concepción aceptada en
buena medida, y con lógicos matices, desde el punto de vista de la
planificación .
Así lo corrobora Gunn (1994) (1997) cuyo concepto de "sistema turístico
funcional" también está basado en la interrelación entre demanda y oferta . Ésta
última incluye cinco componentes interdepend¡entes: atracciones, transporte,
servicios, información y promoción . Para este autor, de nuevo, " la oferta
constituye el verdadero producto turístico", en un planteamiento que guarda
una clara analogía con la definición del sistema-destino de Clary (1993) .
A partir de las diversas concepciones sistémicas del turismo, sobre todo
de aquellas que conceden mayor importancia a la componente territorial del
mismo, se ha realizado una propuesta de interpretación del sistema
territorial-turístico contenida en la figura II . Dicha propuesta no difiere
sustancialmente de las ya comentadas en su estructura básica: espacios de
origen, tránsito y destino, así como en buena parte de sus componentes . Sin
embargo, como rasgo distintivo, pretende resaltar la integración del sistema

turístico concebido desde una perspectiva sectorial con el sistema territorial

global dando lugar a dos planos interrelacionados .
Como, es común en los enfoques sistémicos, el sistema territorial-
turístico y sus componentes tienen un carácter dinámico y abierto al entorno
social, cultural, económico, político y tecnológico . Sus dos componentes
esenciales, tanto los mercados de origen como los espacios de destino forman
parte de un sistema territorial más amplio que condiciona, en el primer caso, el
volumen y características de los flujos turísticos que emite, y, en el segundo
caso, el modelo de desarrollo turístico .
FIGURA II: El Sistema Territorial-Turístico
ENTORNO DINÁMICO : SOCIAL, CULTURAL, ECONÓMICO, POLÍTICO, TECNOLÓGICO,
.
51311- 1 :\ TERMl01,[aL
SO1~B. .1 .~ DFSTI`;C
SISTEMA TERRITORIAL :
SUBSISTEMAS NATURAL, SOCIAL, Integración de
CULTURAL, ECONÓMICO, sistemas destino
POLÍTICO Y TECNOLÓGICO
SISTEMA TERRITORIAL
SUBS1STLMAS t 1UR!\L, SOCIAL
MERCADO DL ORIGEN : CULTURAL, ECOS!- "" I ICO .
POL1T ICO `f TECti()LOíll( :O
Marco regulador
Empresas tunsticas ~ SISTENLA DESTíNO:
Rccuca~ ; wn :ncos
Segmentos de demanda
según características
Flujos de personas,
sociodemográficas,
capitales e información ~~:I1-'>rtcs PRODI :CI OS'.
1 URISTICOS
económicas y
psicográficas .
Segmentos potenciales. Imagen J
AFLUENCIA TURÍSTICA
IMPACTOS: ECONÓMICOS,
AMBIENTALES,
SOCIALES, CULTURALES
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
PÚBLICA Y PRIVADA
DINÁMICAS TERRITORIALES
DINÁMICAS FUNCIONALES
DINÁMICAS SECTORIAL-TURÍSTICAS
Elaboración propia a partir de Cunha (1988), Clary (1993), Mill y Morrison (1992), Gunn (1994) y Vera et al. (1997)
Los mercados son producto de la interrelación de los componentes del

sistema territorial de los espacios emisores de turistas . El subsistema
económico condiciona la renta disponible para el consumo turístico, como su
distribución social y la evolución del gasto en función de los efectos de la
coyuntura económica sobre la demanda; el subsistema sociocultural, junto al
subsistema natural, influye en las preferencias de la demanda por un tipo de
destino o de práctica turística (desde un punto de vista climático es clara la
atracción del Mediterráneo sobre la demanda de países de la Europa
noroccidental del mismo modo que el conocimiento de culturas diferentes ha
sido uno de los factores que históricamente ha propulsado los viajes y el
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turismo) ; el subsistema político regula las empresas turísticas con sede en los
mercados emisores e integradas, a su vez, en los subsistemas económico y
sociocultural, así como la salida de turistas al extranjero . Sin duda, un análisis
más detallado ampliaría las relaciones existentes entre el mercado de origen y
el sistema territorial al que pertenece si bien conviene remarcar que el
resultado de esa interacción no es un mercado homogéneo sino una demanda
compleja y susceptible de segmentación de acuerdo con variables
sociodemográficas, económicas y psicográficas, sin olvidar que el carácter
dinámico de los mercados obliga a considerar no sólo los segmentos actuales
sino también los potenciales .
El nexo de unión entre los mercados de origen y el destino tiene una
primera concreción en los sistemas y redes de transporte que permiten el
desplazamiento de los turistas, a la que hay que añadir flujos bidireccionales de
capital y de información . Los flujos de capital tienen una estructura compleja
donde puede advertirse el predominio de las inversiones provenientes de
"lugares centrales" a "destinos periféricos" a partir de las teorías de la
dependencia aplicadas al turismo, aunque conviene tener presente que los
procesos de internacionalización empresarial han diversificado sobremanera
las fuentes y el destino de las inversiones del capital puesto que, por ejemplo,
empresas españolas, a pesar del limitado, aunque creciente, carácter emisor
de nuestro país, tienen una notable presencia en otras áreas turísticas entre las
que destaca América Latina . Entre los flujos inmateriales de información,
destacan las acciones de promoción y comercialización que los destinos
turísticos desarrollan en sus mercados actuales y potenciales para el
mantenimiento y ampliación de sus cuotas de mercado . Aparte de la
información inducida por las políticas de marketing, no es desdeñable la
significación de la imagen de los destinos que proyectan los medios de
comunicación en los mercados de origen y que forma parte de esos flujos
inmateriales que inciden en el funcionamiento del sistema .
El sistema destino se distingue por su función turística, está
condicionado por el sistema territorial y, a su vez, interviene en su
organización, hasta el punto de modificar sensiblemente el sistema territorial
preturístico en aquellos espacios de alta especialización turística . A título
ilustrativo, se recoge a continuación la interdependencia entre el sistema
territorial y el sistema del propio destino : del subsistema natural el destino
obtiene buena parte de los recursos turísticos que atraen a la demanda y de los
recursos imprescindibles para la producción turística (suelo, agua, etc.) ; el
subsistema político incide en la valoración del turismo para el desarrollo
socioeconómico y diseña, consecuentemente, las políticas relacionadas con el
turismo, las cuales explican, en buena parte, el modelo turístico resultante, bien
voluntariamente seleccionado a priori, bien producto de la sucesión' de
actuaciones públicas y privadas sin objetivos previamente definidos ; los
subsistemas social y cultural determinan aspectos tan decisivos como la
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identidad territorial, el grado de aceptación social del turismo y la disponibilidad

de recursos humanos para el desarrollo de la actividad ; el subsistema
tecnológico incide de manera directa tanto en la producción (tecnología
aplicada a la prestación de servicios en empresas turísticas), como en la
gestión (organización de empresas) y en la promoción y comercialización (a
través de las tecnologías de la información, v .gr.) .
El sistema territorial turístico y específicamente el sistema destino no son
ajenos a la complejidad de establecer claramente los límites de un sistema
espacial, circunstancia que obliga a una cierta flexibilidad interpretativa habida
cuenta de la posibilidad de plantear distintos análisis escalares en función del
objeto de la investigación . En este caso, la delimitación del sistema destino se
realiza a partir de su función turística, de su especialización en una actividad
económica con evidentes efectos territoriales, pero no puede dejar de
reconocerse que la producción turística incorpora insumos del sistema territorial
al que pertenece el destino (agua, recursos humanos, . . . de la "periferia" del
espacio turístico), del mismo modo que sus efectos económicos, ambientales,
sociales y culturales tiene un radio muy superior (vertidos de aguas residuales,
depósito y tratamiento de residuos sólidos o flujos de población activa turística,
pendulares o definitivos, afectan a espacios que no podríamos definir como
turísticos pero que son imprescindibles para la correcta articulación del sistema
destino) .
El sistema destino, abierto al sistema territorial en el que se inserta, a los
mercados, al entorno y a otros destinos a través de relaciones de
complementariedad o competencia, se caracteriza por estar constituido por un
gran número de elementos interrelacionados e interdepend¡entes que
satisfacen la demanda turística a través de su estructuración en productos
turísticos concretos que surgen de distintas combinaciones entre sus
elementos . Por ejemplo, en una ciudad media litoral pueden desarrollarse
distintos productos que comparten una serie de componentes comunes del
sistema (aeropuerto, servicios de transporte públicos, información turística, . . .)
sobre los que se incorporan aquellos específicos de cada producto : en el caso
del turismo de congresos, hoteles e infraestructuras congresuales
determinadas ; para el turismo de sol y playa, hoteles y restaurantes
específicos, disfrute más o menos pasivo de la playa, etc. La propia demanda
constituye un componente esencial del sistema turístico puesto que su volumen
y características afecta a la dinámica del sistema generando situaciones
diversas comprendidas entre los episodios de congestión estacional y los de
mínima afluencia turística que requieren las consiguientes adaptaciones de los
elementos . del sistema. Desde el punto de vista de la gestión del destino, la
presencia de segmentos de demanda distintos puede originar situaciones de
insatisfacción como ocurre en las ciudades históricas entre el segmento de
"turismo cultural" y el correspondiente al excursionismo . Sin embargo, un
mismo destino también puede albergar diferentes segmentos de demanda con

interferencias espaciales mínimas; sirva a título ilustrativo la confluencia en un

mismo destino urbano de turismo de negocios y turismo de sol y playa con
dinámicas de consumo ciertamente dispares, e, incluso, territorialmente
diferenciadas.
La satisfacción de la demanda turística es posible a través de un sistema
productivo que genera rentabilidad económica pero también social y ambiental
cuando contribuye a la preservación del patrimonio cultural o natural . No se
trata, por tanto, de un sistema productivo convencional porque engloba bienes
públicos (generalmente, recursos naturales), infraestructuras, empresas
turísticas y no específicamente turísticas, e, incluso, la imagen del propio
destino . El sistema productivo encuentra su unidad en el consumo turístico,
denominador común de bienes y servicios diversos que configuran la
experiencia turística, en la identidad del destino como elemento aglutinador y
en las relaciones interempresariales, fundamentalmente entre las empresas
turísticas y sus auxiliares . Además, en el cumplimiento de su función turística
genera impactos de distinto signo que afectan tanto al sistema territorial como a
la propia producción turística (la degradación ambiental de una playa no implica
únicamente el deterioro del sistema territorial sino también de la competitividad
de la función turística del territorio) . La multiplicidad de elementos del sistema
destino contrasta con su elevado grado de interdependencia para lograr
satisfacer adecuadamente su función turística, circunstancia que remite a la
necesidad de niveles de planificación y gestión coordinados tanto en el ámbito
público como en el privado, esto es, distintas administraciones y diferentes
tipos de empresas . Por otra parte, como expresaba Dumolard para la región
sistémica, el sistema destino tiene un carácter temporal manifestando en cada
momento una estructura, aspecto que resaltan específicamente los modelos
evolutivos del espacio turístico .
En esta aproximación al sistema territorial-turístico se ha incluido
únicamente un mercado de origen por cuestiones gráficas pero es evidente que
son múltiples las áreas de emisión de turistas del mismo modo que lo son las
de recepción . En cambio, sí se ha considerado necesaria la inclusión de más
de un sistema destino con el fin de recalcar las relaciones existentes entre los
mismos . A medida que se amplía la "mirada turística" (Urry, 1990) hacia nuevos
atractivos, se incrementa la movilidad de los turistas y las áreas de destino
persiguen una mayor diversificación de su oferta que muchas veces encuentran
en las relaciones de complementariedad con espacios turísticos próximos, los
sistemas destino pasan a constituirse, a su vez, en mercados de origen,
reproduciendo, no sin lógicas especificidades, las relaciones entre mercados de
origen y sistema destino que se han venido detallando . Por consiguiente, es
lógico incorporar en el análisis de un sistema destino su integración con otros
sistemas destino .
El dinamismo del sistema territorial-turístico, al que ya se ha hecho
referencia como una de sus características básicas, se manifiesta de manera
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relevante en las dinámicas resultantes de las interrelaciones entre todos los

componentes del sistema . Estas dinámicas engendran procesos de tipo
territorial, funcional y sectorial-turístico . Las dinámicas territoriales
consecuencia de la actividad turística explican la capacidad de la misma para
modificar la organización territorial de un espacio (ampliación del espacio
urbano, procesos de segregación espacial, nuevas infraestructuras, etc.),
mientras que, recíprocamente, los procesos territoriales globales afectan
directamente a la evolución del turismo . En relación con el papel estructurante
del territorio que puede tener el desarrollo turístico a partir de cierta magnitud,
las dinámicas funcionales pueden alterar tanto la estructura funcional vigente
como la evolución de la actividad turística . En el primer caso, el incremento de
población de los municipios turísticos litorales del Mediterráneo español, al
menos de aquellos más significativos, ha incrementado su centralidad al
concentrar mayor número de servicios públicos y privados, mientras que, en el
segundo caso, la pérdida de efectivos demográficos en determinadas comarcas
rurales dificulta la puesta en valor de sus potencialidades turísticas. Por último,
las relaciones entre mercados y destinos, así como entre los componentes del
propio sistema destino, originan dinámicas sectorial-turísticas que, por la propia
naturaleza del turismo, se traducen en dinámicas territoriales y funcionales
diversas . A título de ejemplo, podría citarse, desde el punto de vista territorial,
el crecimiento de la oferta en coyunturas turísticas favorables, y, desde el punto
de vista funcional, la polarización de la oferta en destinos turísticos
consolidados que ofrecen ciertas ventajas a la localización empresarial .
Por último, la planificación, y la gestión pública y privada propia del
sistema destino constituye un agente activo de dicho sistema capaz de influir
en su comportamiento . Indudablemente, su marco de actuación es el espacio
de destino pero para cumplir adecuadamente su función debe considerar todos
los componentes del sistema territorial turístico : los mercados de origen, las
relaciones de complementariedad o competencia con otros destinos, el propio
sistema destino y las dinámicas territoriales, funcionales y sectorial-turísticas
que le afectan . De este modo, la complejidad del sistema territorial-turístico se
traslada a la planificación de la actividad y relativiza la eficiencia de
aproximaciones puramente sectoriales .
La integración del turismo en el sistema territorial otorga a la
planificación los beneficios de las concepciones sistémicas destacadas por
Clary (1993) : la posibilidad de observar la estructura y funcionamiento del
sistema para identificar carencias y estudiar las condiciones de funcionamiento
del sistema sobre determinadas hipótesis para poder formular con mayor rigor
los objetivos del desarrollo turístico .
2 .2 .6 .- El concepto de prod ucto turístico y su dimensión territorial .

Las diferentes formulaciones del sistema turístico ponen de relieve la
vinculación directa entre la oferta, el producto y el destino turístico ; de modo
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que reconocen explícitamente la base territorial del producto turístico . "La suma
de "recursos+infraestructuras generales+servicios turísticos" componen el
producto turístico en el destino geográfico . ( . . .) En la confección y diseño de
dicho producto, el insumo de origen territorial es muy alto porcentualmente"
(Vera et al ., 1997) .
Sin embargo, el concepto de producto turístico no goza de una definición
unánime . Monfort et al . (1996) recogen tres enfoques distintos a este respecto .
Existiría un primer enfoque, de carácter descriptivo, según el cual la oferta
turística se concibe como un conjunto de ofertas de bienes y servicios de gran
diversidad cuyo denominador común es su orientación al consumo de la
demanda turística . Así pues, encuentran su nexo de unión en el consumo de la
demanda turística la oferta de alojamiento, transporte, la relacionada con la
creación de productos turísticos y comercialización de bienes y servicios
turísticos, restauración, provisión de actividades recreativas, servicios
periféricos del sector público y del privado, etc.
Muñoz de Escalona (1992) ha desarrollado un enfoque basado en el
proceso de producción turística en el que considera que el único producto
susceptible de identificarse como turístico es el "plan o programa de
desplazamiento de ida y vuelta que se propone llevar a cabo un individuo", ya
sea elaborado por el propio turista como forma de autoconsumo o
confeccionado por un agente profesional (agencia de viajes, generalmente)
como un "paquete turístico" convencional.
El tercer enfoque, identifica la oferta turística con un producto global que
enlaza tanto con las formulaciones teóricas realizadas en torno al sistema
turístico (OMT, 1994) (Gunn, 1994, 1997) como con los requerimientos de
planificación y gestión de la actividad . El producto global constituye un conjunto
interrelacionado de bienes y servicios turísticos que determinan la satisfacción
de la experiencia turística del viajero. Los componentes del producto global
incluyen la existencia de recursos, atractivos de diverso tipo, que motivan los
flujos turísticos hacia un determinado destino, diferentes servicios públicos y
privados con una orientación turística variable (desde hoteles y restaurantes a
hospitales), bienes públicos como las playas e, incluso, intangibles del estilo de
la actitud de la sociedad local hacia los turistas. Además, la complejidad del
concepto se acrecienta si consideramos que la satisfacción de la experiencia
turística dependerá, en buena medida, de las expectativas de la demanda y de
su percepción de los diferentes componentes del producto .

FIGURA III : Componentes del producto turístico global
('ANAL DE I
~'UVIERC'1 .~L1Z. :W1(lti
SERVICIOS
PERIFÉRICOS
PÚBLICOS
E X P E R ¡EN C 1 A
T U R I S T 1 C A
SERVICIOS PERIFÉRICOS
PRIVADOS
CUALIFICACIóN
PERSO N AL EN
CONTACTO
Elaboración propia
Ahora bien, asumiendo la complejidad de este concepto, habida cuenta

de la diversa naturaleza, heterogeneidad y dispersión de sus componentes, ha
de reconocerse el interés que presenta desde el punto de vista de la
planificación y gestión de la actividad turística, sobre todo desde el ámbito
público. Con este enfoque, la planificación adquiere una visión de conjunto que
sólo es percibida como tal por el turista, de manera que hace posible la
coordinación de la amalgama de elementos que integran el producto turístico y
que explican la satisfacción de la demanda, con todas las implicaciones que
ello conlleva .
Desde la perspectiva del marketing, diversos autores, Middleton (1988),
Cooper et al. (1993), Horner y Swarbrooke (1996), coinciden en definir el
destino como un producto que consta de diversos componentes en la línea del
concepto de producto turístico global . De hecho, Kotler (Smith, 1994) define un
"producto" como todo aquello que puede ser ofrecido al mercado para
satisfacer un deseo o una necesidad, e incluye en su definición tanto objetos
físicos y servicios como los lugares y las ideas . A partir de estas
consideraciones, el marketing de destinos presenta dos particularidades
básicas: la administración promociona un producto sobre el que no tiene todo el
control, puesto que las diferentes empresas gestionan sus propios, productos
(componentes, por otra parte, del producto turístico global), y, en consecuencia,,
43

la administración tampoco puede desarrollar una política de precios sobre el

destino entendido como producto .
Por otra parte, cabe reclamar, con Smith (1994), una mayor atención
hacia el desarrollo de productos por parte de los especialistas en marketing,
planificadores y políticos puesto que esta faceta se halla muy lejos de la
importancia conferida a aspectos como la segmentación, comportamiento del
consumidor, publicidad y estrategias promocionales, cuando en el concepto de
producto turístico global no sólo cuentan sus componentes sino también el
proceso de integración de los mismos con el fin de obtener sinergias que hagan
del producto turístico "algo más que la suma de sus partes". El desarrollo de
productos puede concebirse como el mencionado proceso de ensamblaje e
integración tanto del producto turístico global como de combinaciones
específicas de elementos que, participando del producto global (del lugar de
destino), llegan a constituir productos concretos orientados a segmentos de
mercado determinados (productos turísticos específicos como el turismo de
salud o el deportivo) .
La definición de producto global concede particular importancia al
destino puesto que la oferta turística se concentra en este ámbito concreto, el
cual da lugar a las experiencias vividas por los turistas. Sin embargo, en la
literatura científica se reconocen destinos de diversas escalas, desde la local a
la internacional (Smith, 1994), circunstancia que reclama una mayor precisión
conceptual en función de los objetivos científicos o de planificación y gestión
perseguidos . A diferencia de otros sectores, el turismo se consume donde se
produce por lo que la gestión del espacio de producción y, por ende, de
consumo adquiere una capital importancia, teniendo en cuenta, además, que
muchos de los elementos del producto global presentan una elevada
componente territorial .
De la definición del producto turístico global se desprende también la
pluralidad de agentes que inciden en el desarrollo turístico y que, por tanto,
deben ser considerados en un proceso de planificación, no sólo en función de
su papel individual sino también de las interrelaciones que se producen entre
ellos, las cuales, en muchas ocasiones, pueden generar conflictos derivados de
intereses dispares . A partir de Baud-Bovy y Lawson (1998) podemos distinguir
la pluralidad de actores a la que se ha hecho mención:
" Turistas actuales y potenciales .
Agencias de viajes y operadores turísticos.
" Servicios comerciales .
Promotores de iniciativas con contenido turístico (oferta complementaria,
empresas de restauración, etc.).
Entidades financieras .
Habitantes locales que trabajan en el sector turístico .
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Habitantes locales que no se benefician del turismo .

Propietarios y gerentes de infraestructuras turísticas .
Empresas de transporte hacia el destino y en el mismo destino .
Administración Pública responsable de la planificación y de la creación
de infraestructuras .
" Asociaciones, organizaciones no gubernamentales, . . .
Se trata de una enumeración meramente indicativa con el fin de poner
de relieve la multitud de agentes involucrados en la planificación turística . Hay
que tener en cuenta que cada área turística presenta su propia estructura de
actores con su correspondiente capacidad de influencia en el desarrollo
turístico . Identificar ese entramado y comprender sus interrelaciones constituye
una tarea básica en la planificación turística actual.
2 .3 .- Propuestas para el establecimiento de una tipologia de los espacios

turísticos.
El establecimiento de una clasificación tipológica de los espacios

turísticos presenta considerable dificultad debido a la complejidad de la propia
actividad turística, a su carácter dinámico, a la variedad de situaciones locales
y a la creciente incorporación de nuevos espacios al deseo de ser visitados por
determinados segmentos de la demanda turística dentro del fenómeno que
Urry (1990) ha identificado como la ampliación de la "mirada turística" a áreas
industriales, mineras, etc., excluidas, hasta fechas recientes, del interés de la
demanda turística . Vera et al. (1997) diferencian entre las tipologías teóricas,
poco operativas por las casi infinitas combinaciones de elementos (naturaleza
del turismo, escala, posición jerárquica, fase de desarrollo, agentes actuantes,
papel de la planificación o condiciones geográficas locales), y las metodologías
elaboradas para su aplicación a un espacio determinado donde una serie de
criterios estructurales, morfológicos y funcionales, contribuyen decididamente a
la planificación y gestión territorial del turismo . En este último caso, se trata del
establecimiento de modelos tipológicos que rigen, de manera orientativa o
imperativa, el desarrollo turístico de un espacio concreto y que están
contenidos tanto en figuras de planeamiento urbanístico como en documentos
de planificación turística .
Las dificultades de clasificación de los espacios turísticos desaconsejan
el intento de establecer una tipología de los mismos y nos remiten a la tarea de
identificar aquellos criterios que, utilizados para la clasificación tipológica de los
espacios turísticos por algunos autores, nos permiten detectar los elementos
que intervienen en su estructura y funcionamiento y, por tanto, explican en
buena medida la organización territorial de los espacios turísticos y sus
implicaciones globales y sectoriales .

Pearce (1981) denunció que habían sido pocos los intentos de identificar y
clasificar los diferentes tipos y procesos de desarrollo turístico . Reconocía su gran
diversidad y, con Préau, consideraba más importante un método analítico para
examinar la realidad que una clasificación rigurosa . Las investigaciones
destinadas al análisis y elaboración de tipologías de los espacios turísticos, entre
las que destacan las de Barbaza (espacios litorales del Mediterráneo y del Mar
Negro), Peck y Lepie (destinos costeros de Carolina del Norte), y Préau (Alpes
franceses), contemplan inicialmente los siguientes criterios (Pearce, 1981) :
" Situación de la comunidad antes del desarrollo del turismo .
Características de la población, vitalidad y diversidad de las actividades
económicas antes de la introducción del turismo, etc.
Naturaleza espontánea o planificada de las infraestructuras turísticas.
" El ritmo del desarrollo medido, fundamentalmente, a través de la tasas
de crecimiento .
" Carácter extensivo o localizado del área turística .
" Estructura de poder, incluyendo propiedad de la tierra, fuentes de
financiación y la relación de las tradiciones locales con los proyectos
desarrollados .
" Las características del lugar y las posibilidades técnicas y financieras
para el desarrollo.
" Impactos de distinto signo en las sociedades receptoras .
En estos criterios se observa un énfasis especial en el proceso de
desarrollo, en consonancia con la relativamente reciente configuración de buen
número de espacios turísticos. Con esta misma orientación, Pearce (1981) acuña
los conceptos de "desarrollo integrado", cuando propicia el desarrollo un único
promotor, y "desarrollo catalítico" cuando las actividades iniciales de un promotor
generan desarrollos complementarios por parte de otros individuos o empresas.
Lozato (1985) propone una prolija y, a veces, confusa, tipología de
espacios turísticos que constituye un interesante intento de sistematización de
los tipos y formas que presenta la implantación territorial del turismo . Para ello
utiliza dos criterios fundamentales : la "presencia espacial del turismo", que
define como la intensidad de los flujos de frecuentación y la división del espacio
en relación con otras formas de ocupación del suelo con las que coexiste el
turismo, y las "formas espaciales" de las diferentes ordenaciones turísticas y su
impacto en el medio humano y natural . La combinación de estos dos factores
da lugar a "espacios polivalentes o especializados", en función de una
estructura productiva diversa o especializada en la actividad turística, y a
"espacios más o menos abiertos, semi-integrados o integrados", dentro de una
gradación basada en la presencia o ausencia de limitaciones de acceso y de
frecuentación turística . La distribución geográfica del turismo en el espacio
responde a formas "más o menos polinucleares", dependiendo del número de.
46

núcleos de concentración de la oferta turística, y "más o menos multipolares",

en función de la existencia de uno o varios polos de atracción de diferente
naturaleza . Se trata, por tanto, de una clasificación fundamentalmente
descriptiva donde predomina el reconocimiento y sistematización de las formas
espaciales del turismo .
Sin pretender el establecimiento de una tipología de espacios turísticos
debido a su gran variabilidad, Dewailly (1989) analiza, con un carácter más
explicativo, las formas y tipos de organización del espacio turístico nordeuropeo .
Parte de la consideración del turismo como agente de urbanización para
fundamentar su planteamiento en dos aspectos : el papel estructurante del turismo
en el espacio y la escala territorial de análisis. De este modo, el autor distingue
entre formas elementales, simples y complejas, que se corresponderían con las
escalas de análisis grande, media y pequeña .
Las formas elementales tienen un papel estructurante del espacio turístico
muy limitado. Se trata de establecimientos o equipamientos aislados que
organizan un área turística determinada y que, por tanto, requieren un análisis a
gran escala . Las formas elementales están sujetas a gran diversidad e incluyen
tanto elementos construidos (senderos señalizados, hoteles, casas rurales,
parques temáticos, . . .) como no construidos (espacios que sin disponer de
infraestructuras básicas cumplen una función turística : alta montaña, alta mar, .. .) .
Estas formas permiten la canalización de flujos turísticos y, por esta razón,
cumplen un papel relevante en la evolución de los espacios turísticos,
incrementando, en muchas ocasiones, la función turística del territorio y
confiríendo mayor complejidad a la organización espacial .
Las formas simples tienen lugar por la multiplicación de las formas
elementales . Paralelamente se produce una densificación y diversificación de las
formas elementales que origina un cambio de naturaleza del espacio turístico .
Dewailly (1989) establece cuatro tipos de formas simples : ejes, polos rurales,
ciudades turísticas y estaciones turísticas. En estas cuatro categorías el papel
estructurante del turismo presenta una gradación creciente hasta predominar en
las actividades locales y convertirse en el principal agente de organización
espacial . Éste es el caso de las estaciones . En las ciudades turísticas, esta
actividad no es la predominante, inscribiéndose, lógicamente, en el tejido urbano
y económico de la ciudad . Los polos rurales no alcanzan el nivel de una
concentración turística significativa y suelen asociarse a atractivos turísticos de
tipo natural o cutural . Los ejes están constituidos básicamente por formas
elementales conectadas linealmente como es el caso del turismo fluvial o de rutas
turísticas con contenidos diversos .
Las formas complejas están integradas por la presencia, distribución,
repetición y combinación de las formas precedentes, cuyas características y
grado de desarrollo marcarán el papel estructurante del turismo en el espacio,
mayor en función de la presencia de formas elementales y simples. El análisis de
las formas complejas requiere una escala pequeña . Siguiendo a Dewailly (1989) y-
47

Vera et al . (1997) podemos sintetizar los tipos de organización espacial a que dan
lugar las formas complejas del siguiente modo :
" "Espacios vacíos". El nivel de explotación turística es prácticamente
inexistente pero existen posibilidades de desarrollo potencial. Se trata
de "áreas naturales o rurales profundas" con una presencia mínima de
usos recreativos o turísticos.
" "Espacios de difusión de la actividad turística", rurales o periurbanos .
"Espacios turísticos en serie" como, por ejemplo, los núcleos turísticos
litorales estructurados en torno a una vía de comunicación propios de
la mayoría de las costas españolas.
" "Conurbaciones turísticas", resultado de la progresiva expansión y
coalescencia de los núcleos turísticos adyacentes .
" "Regiones turísticas" de diverso tipo en función de la integración
funcional de los espacios adyacentes a las estaciones turísticas y las
relaciones existentes en los territorios con multiplicidad de destinos que
dan lugar a situaciones de polarización, complementariedad o
yuxtaposición .
" "Espacios funcionales", los cuales integran los centros de emisión,
centros de recepción y territorios intermedios, en claro aralelismo con la
región funcional de Smith (1989) donde la existencia de interrelaciones
prima sobre el carácter homogéneo del espacio .
El objetivo de Dewailly (1989) no ha sido establecer una tipología de
espacios sino insistir en la lógica de una forma funcional de conquista del
territorio, el cual, en función de las condiciones naturales, económicas, históricas,
sociales, según diferentes escalas espacíales, bajo la influencia de las iniciativas
privadas o de las instituciones, da lugar a la "colonización turística y recreativa del
territorio".
El análisis del espacio turístico de este autor parte de una concepción
sistémica del turismo a partir de los tres elementos básicos ya mencionados :
espacios de emisión, de recepción y de tránsito de flujos turísticos; elementos
interactivos entre sí y abiertos a otros sistemas . Junto a las tres categorías
formales sintetizadas más arriba, Dewailly (1989) plantea una serie de criterios
que permiten la comprensión de los espacios turísticos, agrupados en cinco
conjuntos :
" "La naturaleza de los hechos" : medio natural, equipamientos, alojamiento,
especialización según el tipo de turismo, . . .
" "Su grado": densidad, concentración, dispersión, intensidad de los
equipamientos y de los flujos, . . .
" "Su extensión" : diversidad y concentración de la oferta turística desde la
escala local a la regional .
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" "Dinámica y modo de funcionamiento" : englobaría tanto los ritmos de

frecuentación como la planificación turística o su ausencia .
" "Relaciones y la circulación" : interna y externa, donde es fundamental el
sistema que comprende los lugares de origen y de destino .
Dewailly (1989), a partir de dos aspectos básicos como son el papel
estructurante del turismo en el espacio y el análisis espacial a diferentes escalas,
junto a los criterios de diverso tipo que caracterizan al espacio turístico, ha
establecido un marco teórico para la intepretación de las lógicas espaciales
originadas por el turismo que, a pesar de basarse en la Europa del Norte, es útil
para otros ámbitos territoriales .
Cazes (1992) propone la clasificación de los espacios turísticos a partir de
un análisis multicriterio que presenta, lógicamente, lugares comunes con los
planteamientos anteriores, si bien su propuesta es más completa y goza de una
mejor estructuración . Distingue entre variables de naturaleza funcional y criterios
más específicamente espaciales e integra los indicadores de impacto del turismo,
consecuencia del desarrollo de la actividad.
Los criterios espaciales engloban no sólo aquellos aspectos de incidencia
directamente turística (recursos, accesibilidad, etc.) sino también características
físicas, demográficas, económicas y sociales de los espacios de acogida . La
noción de escala ocupa también un lugar destacado, así como indicadores
cuantitativos asociados que comprenden desde la medición de la función turística
y de la capacidad de los diferentes equipamientos al área de influencia de los
mercados emisores. Los niveles de especialización de los espacios turísticos nos
remiten al concepto de espacio polivalente desde dos puntos de vista: la
coexistencia del turismo con otras actividades económicas y la presencia de
diversos tipos de turismo sobre un espacio determinado . Relacionados con los
niveles de especialización se encuentran los criterios de inserción, los cuales
sirven para diferenciar, básicamente, los espacios turísticos enclavados, esto es,
diferenciados y segregados de su entorno territorial, de acuerdo con la naturaleza
"insular" del turismo postulada por Cazes, y los espacios integrados . Sin
embargo, el propio autor reconoce el carácter ambiguo del concepto de
integración puesto que puede referirse a la integración funcional de un proyecto
dado en el territorio o a su integración geográfica (armoniosa con el medio local),
e, incluso, a su integración dentro de la planificación regional de conjunto . La
integración funcional de un proyecto concreto, dentro de una filosofía del
desarrollo turístico cuyo fundamento se halla en obtener la máxima rentabilidad
de las inversiones, puede ser prácticamente ajena a las características del
territorio donde se implanta como es el caso de las estaciones de esquí de
tercera generación en Francia analizado por R. Knafou (Cazes, 1992) .
Las variables de naturaleza funcional identificadas por Cazes pueden
equipararse con los elementos más específicamente sectoriales de la actividad
turística . Así, están compuestas por el sistema de actores de carácter endágerio
49

o exógeno, público o privado y de desarrollos espontáneos o planificados. Dentro

de las variables de frecuentación se incluyen las características de la demanda,
los tipos de productos, los índices de ocupación de la oferta de alojamiento, etc.
Completan las variables funcionales aquellas referidas a los equipamientos, sobre
todo de alojamiento y complementarios .
Por último, los parámetros de impacto cerrarían este propuesta de
clasificación tipológíca de los espacios turísticos . La identificación de los impactos
del turismo comprende la incidencia de esta actividad en la estructura económica,
financiera y social de los espacios de recepción, así como sus efectos sobre el
medio ambiente local.
Con Cazes (1992) debe insistirse de nuevo en la gran variedad tipológica
de los espacios turísticos, patente en gran número de estudios aplicados a áreas
geográficas concretas . No obstante, el geógrafo francés destaca las aportaciones
de aquellas clasificaciones que integran consideraciones socioeconómicas y que
se apoyan, en general, en tres factores fundamentales : el grado de planificación,
la escala y el tipo de medio local en que se inscribe la actividad turística .
Shaw y Williams (1994) se refieren a los diversos "entornos" en los que
tienen lugar las actividades de ocio y turismo, los cuales tienen en común uno o
todos los siguientes elementos : un paisaje para observar y disfrutar,
actividades en las que participar, y experiencias que anticipar o recordar . La
noción de "entorno" parece remitirnos a un concepto del espacio turístico
próximo al de un escenario que cumple determinados requisitos para el
desarrollo de actividades de ocio y turismo cuando la imbricación del turismo
con el territorio donde se localiza resulta mucho más profunda y compleja .
Manteniendo nuestras reservas sobre este planteamiento, sí es interesante
citar los tres enfoques de Lew (Shaw y Williams, 1994) : idiográfico,
"organizacional" y cognitivo, acerca de la tipología de los entornos turísticos a
partir de su análisis sobre las atracciones turísticas. El enfoque idiográfico está
basado en el carácter único del entorno turístico y remarca las diferencias entre
las atracciones naturales y humanas . Las tipologías basadas en la perspectiva
organizacional contemplan las características del espacio turístico, conceptos
como la capacidad de carga y la naturaleza temporal de las atracciones . Por
último, el enfoque cognitivo recoge las clasificaciones fundamentadas en las
experiencias y percepciones del turista .
Resulta interesante considerar, de las anteriores aproximaciones a los
tipos de espacios turísticos, el importante papel concedido a los atractivos,
recursos que motivan los desplazamientos turísticos, y, sobre todo, la decisiva
importancia de la demanda turística desde el punto de vista simbólico (más
adelante se hará referencia al carácter indisociable del territorio turístico y su
imagen) y directamente vivencia¡. Ambos aspectos son imprescindibles para que
el desarrollo turístico se materialice en el territorio puesto que es la percepción del
turista el elemento que valida los recursos, las personas y los componentes del
paisaje para la práctica turística (Antón, 1997) . Los recursos turísticos son
50

Capítulo 1 . La dimensión territorial del turismo en los espacios regionales
aprovechables en la medida en que gozan de una valoración social positiva

(Leno, 1993).
En las propuestas para el establecimiento de una clasificación de los
espacios turísticos que hemos analizado pueden observarse tres orientaciones .
La primera está centrada en el origen del desarrollo turístico por lo que atiende
preferentemente a las características de la estructura preturística y de los
procesos de desarrollo turístico . Se trata de los primeros estudios acerca del
espacio turístico cuando esta actividad ha adquirido un carácter masivo . Pearce
(1981) sintetiza las características de algunos de esos trabajos . Una segunda
orientación, encarnada fundamentalmente por Lozato (1985) utiliza sobre todo
criterios morfológicos para dar lugar a clasificaciones de naturaleza descriptiva .
En tercer lugar, encontraríamos propuestas con un carácter más explicativo que
relacionan las características de los procesos de urbanización turística con sus
implicaciones en el desarrollo socioeconómico y en la estructura territorial de las
áreas turísticas. En esta tercera orientación se inscribiría la formulación de Cazes
(1992) .
Cualquier intento de establecer una clasificación de los espacios turísticos
está expuesto a grandes dificultades y al riesgo de incurrir en una simplificación
excesiva y reductora de una realidad compleja y en extremo variable . A pesar de
ello, la comprensión formal y funcional del espacio turístico requiere la aplicación
de una serie de criterios y variables previamente establecidos y válidos con
carácter general . Se trata de un ejercicio teórico necesario para poder proceder
con carácter sistemático al análisis de la implantación territorial del turismo y de
las formas y funciones espaciales resultantes . Con este objetivo y a partir de las
propuestas tipológicas consideradas, se ha elaborado una síntesis de los criterios
básicos para el análisis del espacio turístico .
2 .3 .1 .- Síntesis de los criterios para el análisis del espacio turístico

Los espacios turísticos son el resultado un proceso de desarrollo de la
actividad turística, más o menos prolongado en el tiempo, sobre una estructura
territorial y económica determinada que se ve modificada en mayor o menor
medida por la capacidad estructurante del territorio que posee el turismo . La
actividad turística, de manera desigual en función de su volumen y
características, y del tipo de espacio donde se implanta, modifica las
estructuras espaciales y funcionales confiriéndoles un mayor grado de
complejidad que viene dado por diversos factores entre los que pueden
reseñarse: el incremento de la capacidad de acogida turística y residencial que
se traduce en un mayor crecimiento urbano ; la progresiva introducción de
agentes exógenos en el sistema productivo local (inversores foráneos,
empresas internacionales, operadores turísticos, etc.) ; la ampliación del
sistema territorial de referencia que pasa a incluir, por ejemplo, las
infraestructuras de transporte que aseguran la accesibilidad externa; o la propia

competencia que el turismo introduce en el uso de los factores productivos

locales .
El análisis de los espacios turísticos reclama, por tanto, una perspectiva
evolutiva y comprensiva del sistema territorial donde se implanta el turismo,
además de la lógica incorporación de variables tipológicas que permiten
caracterizar los espacios turísticos desde el punto de vista formal y sectorial .
Los criterios que permiten una definición de los espacios turísticos completan
un marco teórico para el análisis de la implantación territorial del turismo útil
para la planificación, tanto en la elaboración de los diagnósticos territoriales
como en su vertiente más propositiva de formulación de escenarios, estrategias
y programas de actuaciones, tareas en las que puede reconocerse implícita o
explícitamente el tipo de espacio turístico real y el deseado, la distancia que
media entre ambos y cómo recorrerla . Dentro de esta línea de interpretación, el
tipo de espacio turístico puede asimilarse a un modelo, modelo espacial y
modelo de desarrollo turístico, modelo que, en los términos utilizados por
Santos (1990) puede expresar una representación de una realidad más
compleja o un ideal. Es a partir del conocimiento de los espacios turísticos, de
la comprensión de una realidad ciertamente compleja, como puede aspirarse a
mejorar su rentabilidad económica y social, circunstancia que hace aconsejable
la formulación de los criterios básicos para el análisis de estos espacios .
Dichos criterios pueden agruparse según su pertenencia a los siguientes
apartados: las condiciones geográficas y la estructura preturística, el proceso
de desarrollo turístico, el modelo turístico resultante de la interacción oferta
demanda, los niveles de integración territorial, económica y turística, el marco
institucional y el sistema de actores, la imagen del espacio turístico, y las
consecuencias del desarrollo turístico a través de sus efectos económicos,
sociales, culturales y ambientales .
Sin embargo, con carácter previo a la definición de estos criterios,
conviene considerar como aspecto esencial la escala de análisis, en función de
la cual el papel estructurante del turismo registra una gran variabilidad, desde
la macroescala propia de un espacio cuya función turística es prácticamente
exclusiva (un complejo turístico al borde del mar) a una escala regional o
nacional donde, lógicamente, los usos del suelo se diversifican y el turismo
coexiste con otras actividades productivas .
2.3.1 .1 .- Criterios relativos a las condiciones geográficas y la estructura

preturística .
En primer lugar, el tipo de espacio considerado marca las características
de la implantación turística y condiciona la influencia de esta actividad en la
organización territorial . A estos efectos, Vera et al . (1997) distinguen "cuatro
entornos turísticos estructurales" : espacios litorales, urbanos, rurales y
naturales . Sin duda, se trata de una primera aproximación básica que requiere
mayor precisión en la medida en que el análisis gana en concreción puesto que
52

dentro de cada una de las categorías consignadas se integran situaciones muy

variables : espacios litorales urbanos, espacios urbanos metropolitanos,
ciudades medias, "ámbitos rurales profundos", ámbitos rurales periurbanos,
espacios naturales protegidos, espacios naturales sin figura legal de
protección, etc
Las características del medio físico-ecológico, especialmente clima,
relieve, vegetación, fauna y paisaje tradicional, explican la presencia de
recursos turísticos cuya valoración social puede conducir a la explotación
turística, al tiempo que aportan factores productivos imprescindibles : suelo en
condiciones idóneas para la urbanización y la edificación, recursos hídricos,
etc.
La adecuada posición relativa de un espacio respecto a otros espacios
potencialmente turísticos y a los principales focos emisores de turismo
determina lo que se ha dado en llamar una "renta de situación" que se
convierte en un factor básico de desarrollo turístico al mejorar la accesibilidad,
la cual no sólo depende de la proximidad geográfica sino también de
parámetros físicos como el relieve y el clima, y de las posibilidades
tecnológicas y económicas para la creación de sistemas de transporte eficaces .
La estructura preturística se concibe como aquellas variables
territoriales, demográficas y socioeconómicas que favorecen o dificultan la
inserción del turismo en un determinado espacio y que de un modo u otro
condicionan su desarrollo . Entre las variables territoriales cabe mencionar la
distribución de los asentamientos urbanos, de los usos del suelo y de las
propias funciones urbanas; entre las demográficas, no sólo es importante el
volumen de población residente sino también su estructura de sexos y edades
y su tendencia regresiva o progresiva ; desde el punto de vista socioeconómico,
presenta capital importancia la estructura económica y la rentabilidad de los
diferentes sectores productivos porque estas variables pueden abocar a un
crecimiento de la oferta turística cuando las actividades tradicionales son poco
remuneradoras o obstaculizar el desarrollo turístico si presentan una alta
rentabilidad, y, en última instancia, siempre afectan a las relaciones
intersectoriales del turismo con la construcción, los servicios, la industria o la
agricultura, relaciones que explican en buena medida el efecto de arrastre del
turismo en otros sectores productivos .
2.3.1 .2.- Criterios relativos al proceso de desarrollo turístico.

El espacio turístico resulta ininteligible si no se atiende a su gestación,
esto es, a las causas que impulsan el desarrollo turístico, íntimamente ligadas
con las condiciones geográficas, la estructura preturística y la evolución de los
mercados, y a las distintas fases de crecimiento que marcan las características
y el ritmo del desarrollo. En este apartado es básico el contexto económico y
sociopolítico, la estructura del mercado turístico, los agentes públicos y

Capítulo I . La dimensión te rritorial del turismo en los espacios regionales
privados que intervienen y el modo en que lo hacen, y el carácter espontáneo o

planificado del desarrollo turístico .
Sin embargo, tanto un análisis histórico de la génesis del espacio
turístico como una interpretación actual de tipo sincrónico tienen carácter
parcial . El dinamismo del espacio turístico debe estudiarse a partir de la
evolución de sus componentes básicos para poder explicar su evolución, su
situación presente y su previsible proyección futura . Este ejercicio permite la
identificación de la fase de desarrollo en la que se encuentra un espacio
turístico, tarea para la que puede servir de marco de referencia, con sus
aportaciones y sus limitaciones, la teoría del ciclo de vida del destino turístico .
2.3.1.3.- Criterios relativos al modelo turístico resultante de la interacción

oferta-demanda
El "modelo turístico" podría definirse, básicamente, como la agregación
de los recursos turísticos disponibles con la estructura productiva que generan
(oferta turística, infraestructuras básicas, . . .) con el fin de atender las
necesidades y deseos de la demanda turística, y los impactos territoriales,
económicos y sociales que la asociación recursos-estructura productiva-
demanda genera en un espacio determinado .
Los recursos turísticos, concebidos como la "materia prima" del turismo y
de acuerdo con la gran variedad que presentan, son la base del volumen y de
las características tanto de la oferta como de la demanda turística de un
espacio determinado, en función de su capacidad de atracción y de las
actuaciones de puesta en valor, estructuración de productos y comercialización
realizadas sobre los mismos . Todo ello conforma la gama de productos
turísticos que cada espacio ofrece o que potencialmente puede crear. El
turismo es "la única industria que no conoce en absoluto la totalidad de sus
recursos o materias primas, lo que abre la posibilidad de generar mediante
imaginación e iniciativa nuevos y sugerentes productos turísticos" (Valenzuela,
1986) .
De la demanda turística interesa su volumen y distribución temporal así
como las características cuantitativas y cualitativas de cada segmento de
mercado . No debe olvidarse, aunque parezca obvio, que es la frecuentación
turística la que determina la creación de oferta en todas sus manifestaciones
generando así la principal impronta espacial del turismo . Sin duda, la oferta
turística confiere un carácter distintivo a cada espacio turístico en función de su
volumen, de su carácter básico o complementario, de su nivel de
especialización y de su tipología formal y distribución territorial .
Los datos absolutos de oferta son una referencia básica de la magnitud
del desarrollo turístico ; su carácter básico indica la capacidad de acogida en los
establecimientos de alojamiento, variable elemental para el reconocimiento la
función turística de un territorio, mientras que la oferta complementaria amplía-y
54

diversifica tanto las posibilidades recreativas y turísticas como la propia imagen

de un espacio turístico, al tiempo que se difumina la frontera entre oferta básica
y complementaria debido al creciente número de ofertas asimilables a ambas
categorías (los parques temáticos que complementan la oferta turística de un
determinado espacio pero que también atraen demanda por sí mismos son un
claro ejemplo, así como los campos de golf para segmentos de mercado cuya
motivación principal es la práctica de este deporte) .
El nivel de especialización de la oferta acota en mayor medida la
orientación turística del espacio . Incluye una primera diferenciación entre oferta
de alojamiento comercial (hoteles, campings, apartamentos turísticos, casas
rurales, . . .) y no comercial, fundamentalmente viviendas de uso turístico entre
las que destacan las segundas residencias . La presencia de oferta comercial
influye en el tipo de posicionamiento que mantiene el espacio en los circuitos
de comercialización convencionales y se halla directamente relacionada con el
volumen de oferta reglada por la administración competente . Cierra este
subgrupo de variables la estructura de la oferta comercial según el tipo de
empresas, tamaño, subsector al que pertenecen y categoría administrativa .
Por último, la tipología formal de la oferta y su distribución territorial
definen los rasgos esenciales de la implantación del turismo en el espacio .
Desde el punto de vista morfológico, la variedad en las formas de ocupación
del suelo es enorme . Está relacionada con una combinación de factores entre
los que cabe destacar el precio del suelo, los coeficientes legales de
edificabilidad, la orientación de mercado, la disponibilidad financiera y el diseño
arquitectónico . El resultado es tan variado como una vivienda tradicional
rehabilitada para usos turísticos en el medio rural, un edificio de apartamentos
turísticos de acusada verticalidad próximo a la playa, un gran complejo hotelero
y centro de servicios que define la escena urbana de una ciudad, o un
"ecoresort" integrado en la selva tropical. En cualquier caso, los parámetros de
ocupación intensiva o extensiva del suelo y los correspondientes indicadores
de densidad son imprescindibles no sólo para la clasificación tipológica de un
espacio sino también para la comprensión de su funcionamiento interno .
La distribución territorial de la oferta, medida a través de mapas
temáticos o coeficientes de concentración, pone de manifiesto la imbricación
del turismo con los espacios de mayor valor ecológico y con los recursos
turísticos más valorados, la competencia por los usos del suelo con otras
actividades productivas y la reestructuración de las funciones urbanas allí
donde el desarrollo turístico ha alcanzado una determinada magnitud en
relación con los asentamientos urbanos preexistentes, aspectos directamente
asociados con la integración territorial de la actividad turística .

Criterios relacionados con los niveles de integración territorial,

2.3.1 .4.-
económica y turística
Las variables relacionadas con la oferta no pueden ser objeto de un
análisis ajeno a los niveles de integración territorial, económica y turística que
presentan. La integración territorial viene dada por su carácter enclavado, esto
es, diferenciado y segregado de su entorno territorial (Cazes, 1992), o
integrado en la estructura territorial, así como por su posición jerárquica en el
sistema urbano regional, por su articulación en los sistemas generales de
infraestructuras y por las relaciones de complementariedad con otros espacios
turísticos . Desde el punto de vista de la integración económica, se trata de
conocer la participación del turismo en la estructura productiva local a través de
su aportación a la renta y al empleo y sus relaciones con otros sectores
económicos . Por su parte, la integración turística remite a la posición que cada
espacio turístico ocupa en los mercados en función de la captación de flujos
internacionales, nacionales, regionales o locales puramente recreativos .
2.3.1 .5.- Criterios relacionados con el marco institucional y el sistema de

actores
La evolución del espacio turístico depende de diferentes ámbitos de
decisión, tanto públicos como privados y tanto endógenos como exógenos,
razón por la cual se reclama con fundamento una mayor coordinación y
cooperación entre los agentes involucrados en la actividad turística de un
espacio determinado . Por tanto, la comprensión de las dinámicas que operan
en el espacio turístico obliga a trabajar en tres planos distintos pero
interrelacionados : el marco institucional, específicamente la distribución de
competencias y la organización administrativa a que da lugar, así como la
filosofía, los planes y los programas de actuación que emanan de las
instituciones públicas ; la identificación de los agentes actuantes en el espacio
turístico y los intereses que rigen sus actuaciones ; y las relaciones de
colaboración y cooperación dentro del sistema de actores .
2.3.1 .6.- Criterios relativos a la imagen del espacio turístico .

La condición turística de un espacio está ligada a la imagen que es
capaz de proyectar, de ahí que la construcción de una imagen turística positiva
y diferenciada a favor o en contra de los arquetipos existentes constituya un
activo inmaterial consustancial al desarrollo turístico . Activo que está basado en
la materialidad del espacio turístico, en la imagen que ofrecen de este espacio
los medios de comunicación de masas, en la percepción tradicional que la
sociedad tiene del espacio en cuestión y en la carga simbólica que le otorga la
demanda turística, espoleada por las empresas organizadoras de viajes y por
la creciente valoración social de las prácticas turísticas.
Por todo ello, el análisis del espacio turístico debe contemplar los
atributos que conforman su imagen, su variación a lo largo del tiempo y las
56

diferencias entre las imágenes que proyectan los agentes turísticos y las que
perciben los distintos segmentos de demanda.
2.3.1 .7.- Criterios relativos a las consecuencias del desarrollo turístico .

Los impactos del desarrollo turístico, tanto positivos como negativos,
relacionan las condiciones preexistentes al turismo con los efectos generados
por esta actividad. Constituyen, por tanto, indicadores de la evolución del
espacio turístico en la medida en que tienen una clara traducción territorial.
El análisis riguroso de los efectos del turismo tiene un indudable valor
explicativo de las consecuencias de determinadas implantaciones turísticas,
extrapolables a espacios dentro de contextos similares. Por ello son
imprescindibles en cualquier propuesta de clasificación de los espacios
turísticos, pero no conviene olvidar que su adecuada comprensión también
resulta un aspecto esencial de la planificación y gestión del espacio turístico .
CUADRO III : Síntesis de los criterios para el análisis del espacio turístico
Condiciones geográficas y estructura preturística
Localización geográfica
Tipo de "entorno turístico" : litoral, urbano, rural o natural
Características del medio físico-ecológico
Accesibilidad
Estructura territorial preturística :
Variables territoriales : distribución de asentamientos urbanos, usos del suelo, funciones
urbanas
Variables sociodemográficas : volumen y estructura de la población, tendencias regresivas o
progresivas, . . .
Variables económicas: rentabilidad sectores tradicionales, relaciones intersectoriales, ...
Proceso de desarrollo turístico
Contexto económico y sociopolítico de las distintas fases del proceso de desarrollo
Estrategias de intervención de agentes públicos y privados: procedencia de la inversión,
titularidad de las empresas turísticas, . ..
Carácter espontáneo o planificado
Determinación de la fase actual del desarrollo respecto a la teoría del ciclo de vida del área
turística
Modelo turístico resultante de la asociación recursos-estructura,productiva-demanda
Tipo de recursos turísticos actuales y potenciales
Volumen, segmentación y distribución temporal de la demanda
Volumen, tipología, nivel de especialización y distribución territorial de la oferta
Niveles de integración territorial, económica y turística
Carácter enclavado o integrado del espacio turístico en la estructura territorial
Relaciones intersectoriales del turismo con otras actividades económicas
Procedencia de los flujos turísticos: internacionales, nacionales o regionales
Grado de penetración de empresas turísticas exógenas
57

Marco institucional y sistema de actores

Distribución de competencias y organización administrativa del turismo
Filosofía, planes y programas de actuación pública
Estrategias de agentes operantes en el espacio turístico
Iniciativas de colaboración y cooperación entre los actores
Imagen
Atributos de la imagen del espacio turístico
Imagen arquetípica, proyectada y percibida
Consecuencias del desarrollo turístico
Efectos económicos, sociales, culturales y ambientales
Elaboración propia
3.-LAS UNIDADES TERRITORIALES BÁSICAS DE LA IMPLANTACIÓN

TURÍSTICA : UNA PROPUESTA DE SISTEMATIZACIÓN TERMINOLÓGICA
Y CONCEPTUAL .
En los epígrafes precedentes ha podido constatarse la gran variabilidad

formal y funcional que presenta la implantación territorial del turismo,
circunstancia que dificulta sobremanera una clasificación del conjunto de los
espacios turísticos y que conlleva notables impedimentos para crear una
terminología clara y universalmente aceptada de los mismos, no sólo desde el
punto de vista académico sino también de la propia gestión de la actividad
turística . Por otra parte, los enfoques teóricos acerca del "espacio turístico"
requieren una mayor concreción en términos más operativos y comprensivos
de las realidades resultantes de la implantación territorial del turismo, que,
además, contribuiría a clarificar el uso indistinto y vago de una serie de
términos cuyo significado tan sólo es aparentemente claro. Entre estos
términos se halla el de región turística, pero también el de destino, resort,
estación, núcleo, complejo o municipio turístico .
El objetivo que aquí se persigue no es acuñar conceptos y términos
precisos que engloben a todos los espacios turísticos sino que está
voluntariamente acotado en aquellas unidades territoriales básicas que definen
la implantación territorial del turismo a distintas escalas y cuya combinación
permite un análisis coherente del espacio turístico . No se trata tampoco de un
exhaustivo análisis semántico sino de abordar más específicamente el estudio
de la dimensión territorial de términos de uso frecuente como premisa básica
para progresar en la planificación de los espacios turísticos .
Esta tarea de sistematización terminológica y conceptual se encuentra
limitada por una serie de obstáculos derivados de la dificultad de aunar un
enfoque teórico y operativo a la vez, de la posibilidad de realizar análisis a
distintas escalas, de las diferencias de significado de algunos términos según
su contexto geográfico, de los problemas de adaptación de términos de la
lengua francesa o inglesa, del uso tradicional de los términos por parte de lós
58

agentes turísticos, de la propia regulación legal de algunos conceptos que se

convierten en realidades objeto de actuaciones administrativas, o, por último,
de la dificultad intrínseca a la diferenciación espacial según determinados
criterios a que obliga la identificación de las unidades territoriales básicas.
La dispersión y relativa indefinición en el uso de los conceptos referidos
al espacio turístico hace aconsejable una sistematización previa de la
implantación territorial del turismo para posteriormente poder proponer los
conceptos y términos adecuados a las distintas realidades territoriales . Dicha
sistematización parte de reducir el espacio turístico a tres unidades básicas, las
cuales desarrollan una "función turística" a pesar de que su grado de
complejidad y extensión territorial es distinto . La función turística de dichos
espacios consiste en su capacidad de atraer visitantes a través de recursos de
diverso tipo y de una cierta imagen turística, albergarlos en determinadas
fórmulas de alojamiento, y satisfacer sus deseos y necesidades como
consumidores. A partir de esta consideración, pueden identificarse las tres
unidades territoriales mencionadas : los complejos turísticos integrados que
cumplen autónomamente la función turística ; los espacios que requieren la
conjunción de una serie de empresas y servicios para desarrollar su función
turística dentro de un radio que puede alcanzar desde un núcleo de población a
un ámbito subregional ; y, por último, la posible integración de las dos unidades
anteriores en un espacio de dimensión variable que presenta un cierto grado de
cohesión por constituir una demarcación administrativa, compartir una idéntica
imagen turística o constituir el marco de las relaciones funcionales o turísticas
entre las unidades territoriales inferiores . A título de ejemplo, la primera unidad
territorial podría corresponderse con un complejo del Club Mediterranée, la
segunda con un destino turístico litoral o con un núcleo rural con oferta
turística, y la tercera con una Comunidad Autónoma del Estado español o una
de las denominaciones geoturísticas de las costas españolas.
A pesar de la simplicidad de la propuesta realizada, puede convenirse
que resulta suficiente para distinguir implantaciones territoriales turísticas
suficientemente diferenciadas . Sin embargo, resulta paradójico que la práctica
totalidad de los conceptos territoriales del turismo puedan referirse
indistintamente a cualquiera de las unidades territoriales identificadas . Así, el
concepto de destino turístico puede emplearse para un complejo turístico de
Sandals Resorts en Jamaica, para Montego Bay (Jamaica) o para la propia isla
de Jamaica . De hecho, Medlik define los destinos turísticos como "países,
regiones, ciudades u otras áreas visitadas por turistas" (Hall, 2000) . De manera
equivalente puede procederse con el término resort, denominación que King
(1995) considera vaga ya que puede atribuirse específicamente a un complejo
turístico concreto pero también, en un sentido más amplio, a una ciudad o a
una región, usos frecuentes en los materiales de promoción turística, que
parecen otorgar validez a este término para cualquier espacio de destino
turístico imaginable .

Las imprecisiones terminológicas evidencian un escaso rigor conceptual

que dificulta la comprensión de los procesos de implantación territorial del
turismo y de las formas y estructuras espaciales resultantes . Con el fin de
contribuir a clarificar esta situación se analizan a continuación los conceptos
territoriales turísticos de mayor utilización en relación con las tres unidades
territoriales básicas seleccionadas que pueden identificarse con complejos
turísticos autónomos, espacios de destino turístico y regiones turísticas .
3 .1 .- Complejos turísticos integrados
Esta unidad territorial se distingue generalmente por su menor extensión

territorial, una concepción unitaria de acuerdo con un diseño previo que le
confiere carácter de producto integral (alojamiento más actividades diversas de
entretenimiento y recreación), una clara orientación hacia segmentos de
mercado determinados de acuerdo con el concepto de negocio seleccionado, y
el papel prácticamente exclusivo del turismo como actividad económica del
territorio que ocupa, normalmente segregado formal y funcionalmente del
sistema territorial en el que se enclava . Comúnmente se asocia a
implantaciones turísticas en países subdesarrollados o en vías de desarrollo
pero también existen modalidades de complejos turísticos integrados ubicadas
en países desarrollados . Incluso podrían asimilarse a los complejos integrados
las urbanizaciones que cumplen los atributos mencionados ya que, como
señala Valenzuela (1986), estos asentamientos son, en muchas ocasiones,
fruto de iniciativas autónomas que se instalan en el territorio con total ausencia
de planeamiento integrador.
Las denominaciones que podría recibir este tipo de espacio turístico son
diversas, complejo o centro turístico serían quizá las más aproximadas en la
lengua española, pero no pasarían de ser nociones del lenguaje común, lejos
de la precisión y el valor explicativo propio de conceptos científicos. Por otra
parte, en el lenguaje específico de los profesionales del turismo y también de
las disciplinas científicas que tienen como objeto esta actividad es frecuente el
uso del término inglés resort con la acepción que se ha atribuido a las unidades
territoriales que constituyen complejos turísticos autónomos. Sin embargo, se
critica la vaguedad del término (King, 1992), el uso amplio y diverso del mismo
que a menudo significa cosas distintas para distintas personas (Schwanke,
1997), su carácter impreciso a pesar de su profusa utilización en el vocabulario
turístico internacional (Schnebelen, 1992), o la apropiación del término por
operadores turísticos en sus políticas de comunicación para incorporar a sus
productos un aire de mayor sofisticación considerando este vocablo como "el
concepto turístico del mañana" (Mazoyer, 1992) .
Desde su acepción común en la lengua inglesa como lugar de
vacaciones, el término resort ha pasado a designar fórmulas específicas de
oferta turística en el ámbito anglosajón para, posteriormente, instalarse con

vigor en el léxico internacional específico del turismo . Una recopilación

exhaustiva de los distintos significados de este término sería excesivamente
prolija y poco esclarecedora, no obstante, parece necesáno atender al
tratamiento del concepto resort en la literatura científica y a las características
que se le atribuyen .
Baud-Bovy y Lawson (1998) conceden especial atención al carácter
concentrado de la oferta de alojamiento y entretenimiento que suponen los
resorts por oposición a la oferta dispersa que históricamente se ha creado en
aquellos lugares con interés turístico . En esencia, definen un resort como un
lugar desarrollado para satisfacer las necesidades de los turistas a través de
una concentración de oferta de alojamiento, recreación, entretenimiento y
descanso, entre otras . Dicha concentración le confiere "identidad y carácter",
permite satisfacer la experiencia turística y posibilita el uso más adecuado del
territorio, las infraestructuras y los servicios . De acuerdo con esta definición, los
autores distinguen los resorts turísticos de las ciudades turísticas a partir de
dos atributos básicos propios del concepto resort: el papel económico del
turismo es preponderante y el número de turistas alojados comprende, al
menos, la mitad de la población residente . Con ello realizan una interpretación
amplia del término que permite su atribución a destinos tradicionales de playa,
montaña, balnearios, etc. De hecho, el uso indistinto del término para referirse
tanto a un complejo turístico autónomo como a un espacio de destino de mayor
o menor rango urbano es habitual en la literatura científica anglosajona
(Pearce, 1991), (Mathieson y Wall, 1992), etc.
Sin embargo, el concepto resort se acota en mayor medida cuando se
complementa con el adjetivo "integrado" . Los integrated resorts definidos por
Baud-Bovy y Lawson (1998) coinciden básicamente con las características del
"desarrollo integrado" enunciadas por Pearce (1981) y con la acepción más
utilizada en los desarrollos turísticos recientes del ámbito norteamericano
(Schwanke, 1997) (Mazoyer, 1992), donde grandes cadenas como Hyatt,
Marriot o Westin están invirtiendo en mega-resorts en el propio espacio
norteamericano y en destinos del Caribe y del Pacífico dentro de un concepto
de resort en el que se recalca la recreación de un ambiente que estimule la
sensación de bienestar y placer, la existencia de una oferta de equipamientos y
servicios variada y de alta calidad, y la prestación de servicios personalizados .
Sintéticamente, un resort turístico integrado respondería a las siguientes
características :
" Es el resultado de una planificación y programación previa .
" Generalmente, una única empresa promueve la creación del resort y
asume posteriormente la responsabilidad de su gestión . En dicha tarea
puede promover el concurso de otras empresas pero éstas deben
observar la concepción global del proyecto y el tipo de explotación
prevista .

" La participación de capitales locales en la inversión suele ser escasa o

nula.
La localización del resort depende de la existencia de recursos turísticos
explotables de tipo diverso tipo (playas, paisajes de gran atractivo,
proximidad a pistas de esquí, . . .) o de la creación de los mismos
(parques temáticos, "marinas", . . .) .
" Suelen ubicarse en espacios sin asentamientos urbanos para evitar
obstáculos en la realización del plan preconcebido, circunstancia que,
unida a su funcionamiento autónomo, implica una evidente segregación
espacial, aunque no se excluye la localización de resorts en áreas
turísticas consolidadas.
" La concepción global y la propia unidad de gestión permiten una
ejecución rápida del proyecto y una gran funcionalidad en su
explotación .
" El proyecto empresarial define previamente su orientación de mercado y
las consiguientes estrategias competitivas .
" Aunque la iniciativa suele ser privada, determinados proyectos se
benefician de incentivos públicos para su localización en determinados
espacios .
Sin duda alguna, este tipo de resorts está experimentando un
crecimiento significativo bajo diversas modalidades tanto en los países
desarrollados como en vías de desarrollo' Z . Clary (1993) en su análisis del
turismo litoral francés advierte que la evolución de la hotelería, el camping e
incluso el urbanismo convergen en un modelo de "célula de vida completa",
autónoma, con determinados equipamientos y actividades, un "cierto estilo de
vacaciones" y una orientación hacia un segmento de mercado concreto .
No obstante, el concepto de resort participa de precedentes antiguos
que Baud-Bovy y Lawson (1998) sitúan en ciudades balnearias con desarrollos
turísticos promovidos por un único propietario : Buxton (Derbyshire) ; los resorts
de esquí de Cervinia y Sestriéres en Italia y Courchevel en Francia, en torno a
la década de los treinta ; o S"Agaró en la Costa Brava . Tales implantaciones
turísticas surgían como respuesta a los problemas planteados por desarrollos
turísticos espontáneos propios del periodo de surgimiento del turismo de
masas .
'z Williams (1998), a pesar de reconocer la creciente difusión de los resorts en los países
desarrollados, considera lo que denomina "enclaves turísticos", un reflejo de la inmadurez de la
industria turística local y, por tanto, su carácter propio de espacios turísticos emergentes,
generalmente situados en países en vías de desarrollo, donde presentan la ventaja de una
creación relativamente fácil de productos de calidad y buena comercialización (impensables a
partir de las condiciones locales), la posibilidad de atraer inversiones foráneas y de evitar
impactos socioculturales negativos . Por el contrario, estos enclaves generan el serio
inconveniente de una mayor dependencia exterior y, consiguientemente, una menor
contribución al desarrollo local.
62

Las "villages de vacances" constituyen un concepto análogo que surge

en Europa del Norte en los años cincuenta (Faché, 1992) y también está
presente en España 13 . La evolución de esta fórmula de oferta turística pone de
manifiesto los cambios en las prácticas de ocio y turismo en la Europa
noroccidental y la correspondiente respuesta desde los agentes de producción
turística que se valen del mismo concepto de resort integrado para crear una
oferta turística en los principales países emisores de turismo que, si bien es
arriesgado considerarla como un producto sustitutivo de los viajes de
vacaciones tradicionales, no cabe la menor duda de que acaparan parte del
tiempo y la renta disponibles de determinados segmentos de la demanda
europea noroccidental. Faché (1992) se refiere a tres generaciones de "villages
de vacances" :
" La primera generación, en torno a los años cincuenta, estaría integrada
por una oferta turística limitada, tan sólo apta para uso estival y
localizada en la próximidad de atractivos naturales de los que la ciudad
de vacaciones es altamente dependiente .
En los años sesenta se incrementan las dotaciones de modo que su
utilización es posible durante todo el año.
" La tercera generación se identificaría con el concepto de "resort",
particularmente con la iniciativa de Center Parcs de recrear un espacio
tropical cubierto en las proximidades de lasa grandes áreas urbanas de
los países de la Europa Occidental . Estas "burbujas tropicales",
auténtico ejemplo de superación del determinismo geográfico a través
de la aplicación tecnológica y de la realización de inversiones intensivas
en capital, contienen una gran variedad de ofertas recreativas (piscinas
climatizadas, instalaciones deportivas, . . . ), de restauración de
alojamiento variadas . Los Center Parcs participan plenamente de las
tendencias de los modernos resorts : combinación de infraestructuras y
servicios de alta calidad, considerable oferta de actividades recreativas,
diversidad de tipos de alojamiento, introducción de nuevas tecnologías y
de criterios ambientales en la gestión y meditada segmentación de
mercado con la consiguiente adecuación de su producto .
El concepto de resort no se circunscribe al ámbito del turismo sino que
también abarca el disfrute de actividades recreativas y se ha instalado de
manera significativa en la oferta de ocio de proximidad de las grandes áreas
13
Las "Ciudades de Vacaciones" se aprueban en España por la Orden de 28 de octubre de
1968. Dicha orden responde al objetivo de prevenir el ejercicio de una actividad ya bastante
desarrolla en otros países, normalizar las instalaciones existentes de manera incipiente en
España y, por lo que al turismo interior se refiere, fomentar una más rápida promoción del
turismo social . La Orden define las Ciudades de Vacaciones como "aquellos establecimientos
cuya situación, instalaciones y servicios, ( .. .) permiten a los clientes, bajo fórmulas previamente
determinadas, el disfrute de sus vacaciones en contacto directo con la naturaleza, facilitándoles
por un precio alzado hospedaje en régimen de pensión completa, junto con la posibilidad de
practicar deportes y participar en diversiones colectivas" .
63

urbanas de Norteamérica y Europa noroccidental . Ello dificulta su tratamiento

unitario y amplía las posibilidades de una clasificación tipológica. Schwanke,
(1997), dentro del restringido concepto de resort que supondría su carácter
integrado, distingue diferentes categorías de resort a partir de los siguientes
criterios : proximidad de su mercado principal (matiz que permite diferenciar los
turísticos de aquellos que no lo son) ; por su ubicación (litorales, de montaña, de
esquí, . . .) ; por su atractivo principal (golf, puerto deportivo, parque temático,
etc.) ; por la diversidad de su oferta de alojamiento (hoteles, segundas
residencias, "tiempo compartido", venta de viviendas en propiedad, . . .) ; o,
incluso, por su tamaño en función de las plazas de alojamiento que ofrece o el
volumen de demanda que atiende a lo largo del año.
Por último, conviene referirse, con Cazes (1998), a que la noción de
integración de la que participan los resorts es puramente técnica, propia de una
lógica de tipo empresarial donde priman los aspectos referentes a la viabilidad
económica y no conlleva necesariamente una adecuada integración territorial,
ambiental, económica y sociocultural como sería deseable desde los
postulados de un desarrollo turístico sostenible. Por tanto, el concepto de
integración, que goza de una buena valoración técnica y académica, puede
aplicarse a implantaciones turísticas con características y efectos dispares
debido a un carácter polisémico que obliga a concretar cuál es el significado de
la "integración" que subyace en cada proyecto de resort turístico .
3.2.- Espacios de destino turístico
Indudablemente, los resorts constituyen espacios de destino turístico .

Sin embargo, se ha creído conveniente diferenciarlos con respecto a espacios
donde la función turística no es la única, aunque puede ser la predominante,
que no responden a una concepción unitaria y que su oferta turística se nutre
de una amalgama de componentes dependientes de una pluralidad de agentes .
Comúnmente estos espacios se identifican con "destinos" o "municipios
turísticos" y son concebidos en esta investigación como una unidad territorial
básica que difiere formal y funcionalmente de los resort integrados, los cuales
son, en ocasiones, un elemento más del espacio de destino turístico .
Muestra de la articulación territorial del resort en un espacio de destino
de más amplio radio son los efectos dinamizadores de la actividad turística que
genera en su entorno en forma de otras ofertas de alojamiento (desde hoteles a
viviendas de uso turístico y segundas residencias) o de recreación
complementaria en función de las externalidades derivadas del atractivo del
resort y de sus niveles de frecuentación . Por otra parte, los resorts de gran
dimensión pueden convertirse en "destinos turísticos ex nihilo" como expresa
Lozato (1992) citando el ejemplo de Cancun en la península del Yucatán
(México) .

,Capítulo I . La dimensión territorial del turismo en los espacios regionales
Vera et al . (1997) definen el destino turístico como un sistema territorial

de características singulares que cuenta con unos componentes básicos que
configuran su atractivo (recursos turísticos) y otros secundarios 'que facilitan su
consumo (alojamiento, infraestructuras públicas, etc), al tiempo que goza de
una imagen que le otorga un determinado simbolismo social. Clary (1993),
desde un enfoque sistémico, considera la station (término equivalente a destinó
turístico en la lengua francesa) "ante todo una ciudad", remarcando el carácter
urbano del hecho turístico y reconociendo la singularidad del urbanismo
turístico (armonía de conjunto, espacio urbano fácilmente legible, existencia de
espacios públicos de convergencia y encuentro, etc.), la cual es más aparente
que real en espacios turísticos con serias deficiencias en su planeamiento
urbanístico y donde han participado agentes sociales y económicos cuyas
ideas acerca de la singularidad del urbanismo turístico difieren sensiblemente
de las de Clary y se fundamentan en el aprovechamiento de un gran volumen
de demanda, de las tensiones especulativas en el mercado del suelo, de los
máximos niveles de edificabilidad y del beneficio a más corto plazo .
El desarrollo turístico suele llevar aparejado un crecimiento más o menos
significativo de los espacios urbanos, de ahí su naturaleza eminentemente
urbana, excepto en manifestaciones específicas como el turismo rural o el
ecoturismo, si bien tampoco puede obviarse que cualquier oferta mínima de
acogida e infraestructuras asociadas también promueve la urbanización en los
espacios rurales y en los espacios de interés natural . Ahora bien, estas
consideraciones no implican que el espacio de destino turístico se circunscriba
al ámbito urbano . Este planteamiento quedaría invalidado al considerar los
productos mencionados (turismo rural o ecoturismo) y simplificaría en exceso
las prácticas de consumo turístico y los procesos de producción que requieren
la integración de atractivos o de infraestructuras ubicadas fuera de los espacios
típicamente urbanos . En relación con estos planteamientos, Gunn (1997) ha
enunciado el concepto más amplio y globalizador de zona de destino
(destination zone) para referirse al destino turístico . La zona de destino estaría
integrada por cuatro elementos esenciales : los corredores de acceso a la
propia zona (red de transportes) ; uno o varios asentamientos urbanos que
concentran servicios y atractivos turísticos, y que constituyen el punto o los
puntos centrales de la zona de destino ; otras ofertas turísticas segregadas de
los asentamientos urbanos ; y los corredores de conexión de todos estos
elementos internos de la zona de destino . Esta estructura zonal genera unos
espacios intersticiales de carácter rural que Gunn no duda en incluir dentro de
la zona turística debido a su relevancia paisajística o a las posibilidades que
ofrece para prácticas turísticas difusas .
Aunque la práctica totalidad de espacios urbanos pueden "recibir
turistas" y, por tanto, convertirse en destinos turísticos, las aportaciones
anteriores ponen de relieve que el turismo tiene una capacidad estructurante
del territorio y una directa incidencia en las funciones económicas del mismo

por lo que una definición más restrictiva y ajustada de este concepto requiere
un mínimo grado de especialización turística . De acuerdo con ello, Dewailly
(1989) define la station como un núcleo especializado en turismo y Gunn se
refiere a la zona de destino como "un área geográfica que contiene una masa
crítica de desarrollo que satisface los objetivos del viajero" (Gunn, 1994),
entendiendo por tal masa crítica una oferta de servicios y atracciones
suficientemente amplia y diversa para atender las necesidades y los deseos de
varios segmentos de mercado .
El sistema territoral que constituye el destino se organiza en torno a la
actividad turística en la medida en que ésta presenta un alto grado de
desarrollo, circunstancia por la que el destino viene a equipararse, desde los
ámbitos de la planificación y de la promoción turísticas, con un "producto",
producto de naturaleza espacial entre cuyas peculiaridades se encuentra el
constituir simultáneamente un espacio de producción y consumo . Sin embargo,
no debe olvidarse que el destino turístico, salvando las numerosas diferencias
tipológicas existentes, no es un producto de consumo más, se trata de un lugar
"donde viven y trabajan personas" (Hall, 2000) dentro de un complejo
entramado de relaciones sociales, económicas y culturales, que debe ser
objeto de atención en los procesos de planificación turística . La especialización
turística de los espacios de destino se forja a través de las relaciones de
complementariedad y competencia con otros sectores productivos, la imagen
simbólica que proyectan en el mercado turístico como producto de consumo no
puede ser ajena al propio simbolismo que le otorgan sus habitantes y a sus
sentimientos de pertenencia e identidad territorial, el "espacio de consumo" es
compartido por residentes y visitantes a pesar de los procesos de segregación
espacial y urbana inducidos por el turismo que se manifiesta en las áreas de
concentración hotelera en el frente litoral o en el "distrito central turístico" de las
grandes ciudades (Shaw y Williams,1994) .
La complejidad del sistema de interrelaciones que constituye el destino
turístico se ha incrementado notoriamente en la medida en que se reconoce un
juego de intereses más plural al otorgar a la sociedad local un papel activo en
la definición del modelo de desarrollo y una vinculación más estrecha entre
calidad de vida, diversificación económica e imagen del territorio . El espacio
turístico, al menos desde el plano teórico, recupera entonces su dimensión
social, circunstancia que se traduce en la promoción de un desarrollo más
equilibrado territorial y sectorialmente, y en un mayor énfasis en la preservación
del patrimonio natural y cultural. Los procesos de reestructuración de los
espacios de destino con un alto grado de consolidación parten del
reconocimiento de la importancia estratégica del turismo para el desarrollo
local, de la necesidad de concertar intereses plurales y de impulsar otras
actividades económicas compatibles con la turística . Se trata de una
percepción del espacio turístico distinta de la del mero contenedor del
crecimiento de una oferta estereotipada para una demanda masiva guiado casi

Capítulo I . La dimensión territoria l del turismo en los espacios regionales
exclusivamente por criterios de mercado, por contra, el espacio se concibe

como un recurso en sí mismo y el horizonte del desarrollo se amplía a más
largo plazo como reacción a cambios cualitativos en la demanda, a la
progresión de espacios competidores y al mayor protagonismo de las
aspiraciones de la sociedad local. Esta distinta percepción del espacio que
coexiste todavía con las tradicionales de espíritu "desarrollista" supone una
revisión del funcionamiento del sistema-destino que permite nuevos
planteamientos de planificación y gestión .
De manera paralela a la diversificación productiva que se promueve en
los espacios turísticos tradicionales, espacios de tradición multisectorial e
incluso de especialización agraria o industrial incorporan progresivamente
funciones turísticas. Las iniciativas de desarrollo territorial en áreas urbanas en
declive o en regiones desfavorecidas engloban las posibilidades que se derivan
del crecimiento de la demanda de ocio y turismo y de los cambios cualitativos
operados que permiten la revalorización de recursos turísticos distintos a los
convencionales .
Este proceso se ha visto impulsado por el afianzamiento de los
paradigmas del desarrollo local o del desarrollo rural integrado y por el auge de
la planificación estratégica aplicada a ciudades y regiones . En este contexto, ha
crecido el interés por el "marketing territorial" o "marketing de los lugares",
reforzado por las ansias de obtener un adecuado posicionamiento territorial
dentro del contexto global, y orientado tanto a residentes como a inversores y
visitantes . Kotler et al . (1993) identifican cuatro aspectos esenciales en la
mercadotecnia de localidades desde un planteamiento estratégico : un buen
diseño urbano que incremente su atractivo y refuerce sus valores estéticos
("localidad como carácter"), una infraestructura básica compatible con la
preservación ambiental, servicios básicos que satisfagan las necesidades del
público y los negocios ("localidad como proveedor de servicios") y una serie de
atractivos de residentes y visitantes ("localidad como entretenimiento y
recreación") .
A los espacios turísticos especializados se suman otros que acogen
flujos de demanda importantes global y localmente (antiguas ciudades
portuarias o industriales, comarcas agrícolas, . . .) pero cuya integración
territorial varía según los casos y da lugar a una todavía más extensa tipología
de modelos de implantación. Sin embargo, dichos espacios comparten el nuevo
papel concedido al turismo en la planificación del desarrollo en función de una
mayor valoración de la imagen territorial y de los beneficios asociados al
incremento de la frecuentación turística, fundamentalmente en términos de
generación de renta y empleo tanto desde el punto de vista directo como
indirecto o inducido .

Los espacios de destino turístico tienen una concreción administrativa en

la legislación española 14 también presente en un considerable número de
países en la medida en que se constata la tendencia creciente hacia una mayor
descentralización administrativa . Se trata del "municipio", entendido
15
legalmente como entidad básica de la organización territorial del Estado,
cauce de participación ciudadana y ámbito de gestión de los intereses de las
colectividades locales. El municipio, constituido por tres elementos
fundamentales : territorio, población y organización, aglutina en buena parte las
características definidoras de los espacios de destino turístico cuando la
actividad turística es un componente predominante o relativamente significativo
de su estructura territorial y socioeconómica : existencia de factores de
atracción, concentración de oferta y servicios turísticos, una o varias entidades
urbanas dentro de un término municipal que también comprende áreas no
urbanas de extensión variable y, generalmente, imagen diferenciada . Sin
embargo, el municipio no delimita el espacio turístico porque éste se configura
a partir de los patrones de localización de las actividades turísticas, de las
pautas de consumo de los distintos segmentos de demanda y de la imagen del
territorio proyectada y percibida . El nexo de unión entre el espacio de destino y
el municipio se fundamenta en la capacidad y autonomía municipal para
gestionar elementos básicos del destino turístico concebido como producto
global y, de este modo, influir a través del ejercicio de sus competencias tanto
en su proceso de configuración como en su evolución futura, siempre de
acuerdo con los intereses de la población local . Indudablemente, el grado de
identificación entre espacio turístico y municipio incide en lo que es la base de
la singularidad del tratamiento del municipio como entidad territorial turística : su
capacidad de gestión .
Por ello, las relaciones entre municipio y turismo suelen plantearse en el
ámbito de la gestión y presentan dos focos de atención prioritarios : la
identificación de los criterios que diferencian a los municipios turísticos, aspecto
'a La Ley 19711963, de 28 de diciembre, sobre "Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional"
constituye un interesante ejemplo del tratamiento legal del espacio turístico con el fin de
planificar el desarrollo turístico español en los años de lo que se ha dado en llamar el "boom
turístico español". Dicha Ley considera "Centros de Interés Turístico Nacional aquellas áreas
delimitadas del territorio que, teniendo condiciones especiales para la atracción y retención del
turismo, son, previa su declaración como tales, ordenadas racionalmente en cuanto a la
urbanización, servicios e instalaciones precisas para su mejor aprovechamiento"; deben
concurrir las siguientes condiciones : capacidad mínima de quinientas plazas en alojamientos
turísticos, extensión no inferior a diez hectáreas y servicios adecuados a su capacidad de
alojamiento ; sin embargo, con carácter general, la Ley excluye de esta calificación a las áreas
incluidas en los cascos urbanos con lo que se dirige claramente a espacios turísticos
segregados y de creación ex novo. De este modo, el Centro Turístico sería equiparable a un
complejo y su plasmación espacial, las urbanizaciones turísticas. Por otra parte, se consideran
"Zonas de Interés Turístico Nacional" aquellas porciones del territorio (...) en que existiendo dos
o más Centros acogidos a los beneficios de esta Ley, y cinco mil plazas como mínimo, sea
necesario, para el mejor aprovechamiento y desarrollo de sus recursos turísticos, la realización
de obras y servicios de infraestructura que requieran una actuación coordinada de la
Administración Pública en sus diversas esferas" .
'5 Ley 711985, de 2 de abril, reguladora de Bases de Régimen Local.
68

que tiene ciertos paralelismos con la clasificación de los espacios turísticos ; y el

desarrollo de actuaciones para la mejora de la eficiencia en la gestión de los
municipios turísticos . Ambos aspectos están recogidos en algunas leyes
autónomicas de turismo que serán objeto de estudio en un capítulo posterior.
La definición de los municipios turísticos suele realizarse a partir de
criterios cuantitativos similares a los que sirven para diferenciar los espacios
turísticos . Vera (1995) señala entre dichos criterios una significativa
concentración de oferta de alojamiento, el desajuste entre la población de
derecho y de hecho, el fuerte incremento estacional de la población, la gran
ocupación de suelo urbano con fines residenciales no permanentes y el
sóbredimensionamiento del aparato comercial y de servicios respecto a la
población censada .
Los factores diferenciadores de los municipios turísticos suponen una
complejidad adicional en su gestión que tiene un claro indicador en las
dificultades financieras de unas entidades territoriales que reciben su
participación en los tributos del Estado en función de su población censada
como criterio de distribución fundamental mientras que tienen que prestar
servicios a un contingente más amplio de población, el cual incrementa
paulatinamente su nivel de exigencia acerca de los servicios públicos que
recibe en el destino turístico . Sin embargo, los municipios turísticos también
están sujetos a gran variabilidad y no pueden ser objeto de tratamiento unitario,
sobre todo si de ello se derivan consecuencias directas para la gestión . Por
esta razón, las leyes autonómicas de turismo definen distintos tipos de
municipios turísticos para adaptar a su singularidad las medidas creadas para
paliar sus problemas de financiación .
En relación con las variaciones a que están sujetos los criterios de
definición de los municipios turísticos (tipo de oferta de alojamiento, ratio
turistas/residentes, tasas de ocupación anual, importancia del turismo en la
economía local, etc) es necesario considerar, como contrapunto a los
problemas de financiación derivados del turismo, que, como consecuencia de
esta actividad, los municipios turísticos suelen presentar una renta per capita
más elevada que los municipios no turísticos de su entorno y que el capítulo de
ingresos se ve incrementado sustanciosamente en determinadas partidas entre
las que destacan, los ingresos por licencias de obra y el impuesto sobre bienes
inmuebles .
Desde una perspectiva más teórica, menos ligada a la gestión pública de
los destinos y vinculada al ámbito centroamericano, Boullon (1990) realiza una
clasificación de los municipios turísticos según el número de turistas
simultáneos, el origen del mercado o su funcionamiento . Desde este último
criterio diferencia : centros de estadía (cuentan con un gran atractivo principal
como playas o nieve y la estancia es de más de cinco noches), centros de
distribución (con atractivos naturales y culturales y una estancia de entre 2 -y
cinco noches), centros de escala (puntos intermedios entre los mercados
69

emisores y el destino con estancias variables pero cortas), centros de

excursión (mantienen una relación de dependencia respecto a los destinos que
generan estancias) y centros de recreación que absorben la demanda de los
centros urbanos.
Con todo, la delimitación del espacio de destino está sujeta a una
variabilidad que deriva de la localización en el espacio de los elementos que
integran el destino turístico, a saber: los elementos de atracción, la oferta de
alojamiento y servicios concentrada en espacios urbanos o distribuida
extensivamente en áreas rurales y el ámbito territorial que comparte una
idéntica imagen turística ; de la organización territorial resultante, del uso del
espacio realizado por los agentes de producción turística y de la percepción
espacial de la demanda turística . La configuración del espacio turístico a partir
de tales elementos es, generalmente, el resultado de la "apropiación" de los
recursos territoriales por parte de las empresas turísticas para obtener la
máxima rentabilidad de sus inversiones aprovechando las externalidades
positivas de los bienes libres y públicos que atraen a la demanda turística
(clima, playas, espacios naturales de titularidad pública, etc.) y del otro
"mecanismo de apropiación" de los recursos naturales que realizan los
consumidores turísticos para obtener una experiencia satisfactoria. Ambas
dinámicas de producción y consumo no generarían por sí mismas un espacio
turístico funcionalmente cohesionado si no fuera porque la participación pública
mediante sus diferentes fórmulas de intervención condiciona la producción del
espacio turístico . De este modo, por citar algunos ejemplos, los controles
aduaneros, la construcción de infraestructuras viarias, la selección de zonas
con incentivos para la inversión turística o las políticas de promoción
determinan la génesis y la tipología de los espacios turísticos. Reconocida, por
tanto, la importancia de la intervención pública, de grado y características
variables, entre otros factores, según el sistema político o la ideología en el
gobierno, cabe concluir que existe un sesgo habitual en la delimitación de los
espacios turísticos fundado en las divisiones político-administrativas porque
éstas constituyen el ámbito de la intervención pública .
La definición de los espacios de destino turístico de acuerdo con las
divisiones político-administrativas está justificada según los casos. Sin la
pretensión de realizar un análisis exhaustivo acerca de cuándo procede este
tipo de clasificación, parece claro que desde el punto de vista del análisis de la
planificación pública de los espacios turísticos la referencia de las divisiones
político-administrativas es la más coherente, si bien conviene recordar que la
intervención pública en el turismo constituye un agregado de decisiones de
distintas administraciones, tanto sectoriales como territoriales .
Sin embargo, el espacio administrativo y el espacio turístico no son
idénticos . La intervención pública ejerce una clara influencia sobre el sistema
empresarial y la demanda turística pero ambos son libres en sus decisiones de
inversión y gestión, y de consumo, respectivamente ; además de presentar
70

como característica esencial su movilidad, mucho más acusada en el caso de

la demanda pero significativa en las empresas turísticas dentro de un mercado
globalizado .
Por- último, el espacio de destino turístico no es ajeno al "juego de las
escalas" . Un japonés de viaje organizado por Europa identifica su destino con
este continente, un viaje multidestino por Francia o por Andalucía se
comercializa con el reclamo del país o de la región mencionados como destino,
y, por cerrar lo que podría ser una vastísima lista de ejemplos, una estancia
turística de quince días en Benidorm puede incluir excursiones turísticas a
Guadalest, Elche y Valencia . A la percepción de la demanda turística del
espacio de destino y a la estructuración territorial de sus ofertas que realizan
los operadores turísticos debe añadirse los distintos ámbitos competenciales de
la Administración pública que van desde el Estado a los Municipios pasando
por las Comunidades Autónomas y las Provincias donde cabría esperar, en
general, enfoques políticos más coordinados y menos circunscritos a sus
niveles competenciales .
La adscripción del destino turístico a distintas escalas espaciales
constituye un factor adicional de complejidad en el análisis de los espacios
turísticos. Sin embargo, a lo largo de este epígrafe se ha puesto de manifiesto
que las principales características formales y funcionales de los espacios de
destino turístico coinciden con una escala local, cuando prima el enfoque de
destino como entidad urbana que concentra los servicios turísticos y como
ámbito de gestión municipal, y con una escala subregional cuando el espacio
de destino se concibe como una zona o área territorial compuesta por
elementos interrelacionados .
Abundando en el concepto de zona de destino, Gunn (1997) señala que
no hay una definición uniforme de zona de destino, que los límites de las zonas
no pueden definirse con total exactitud porque suponen un área de transición y,
además, no son permantes ; y que el apoyo de los asentamientos urbanos es
básico para resorts aislados porque facilitan su accesibilidad y reducen los
costes del desarrollo. De acuerdo con Gunn (1997) la aportación esencial del
concepto de zona turística radica en que ofrece una perspectiva más amplia y
permite una mejor integración del turismo en el territorio contribuyendo en
mayor medida a los fines ambientales, sociales y económicos del desarrollo
turístico . Por ello, la extensión de este concepto a la planificación turística ha
supuesto un redescubrimiento de la importancia de la escala subregional en la
planificación sectorial y territorial .
3.3.- La región turística: un intento de clarificación conceptual
El epígrafe introductorio del presente capítulo recoge la diversidad de

enfoques que analizan el concepto de "región" del mismo modo que los
epígrafes sucesivos ilustran la complejidad del "espacio turístico" con lo que
71

puede preverse que la conjunción de ambos términos no resulta sencilla. Sin

embargo, como punto de partida de esta investigación se ha definido la región
turística como unidad territorial básica del espacio turístico en la que pueden
integrarse, las otras unidades territoriales diferenciadas (complejos turísticos
integrados y espacios de destino turístico) y que presenta cierto grado de
cohesión derivado de la existencia de relaciones funcionales, de la pertenencia
a una demarcación político-administrativa o del hecho de compartir una
determinada imagen turística .
3.3.1 .- La región turística : otro concepto espacial impreciso .

Como ocurre con las otras unidades territoriales reseñadas, la región
turística también es objeto de un uso indistinto e indiferenciado para referirse a
espacios de diferentes características y niveles escalares . Así, se habla del
turismo en la región de Asia Oriental y el Pacífico desde un punto de vista
estadístico, del turismo en la región mediterránea cuando se analiza el turismo
de esta cuenca a pesar de las notorias diferencias existentes entre los países
que la componen, de los problemas del desarrollo del turismo en la región del
Cáucaso o de las diferencias regionales del turismo en el Estado español
analizando distintas variables por Comunidades Autónomas o por agrupación
de las mismas en la España Atlántica, el Mediterráneo peninsular, etc.
La OMT (1995), en sus recomendaciones conceptuales para la
elaboración de las estadísticas de turismo, define las regiones como
"subdivisiones geográficamente unidas de un ámbito mayor, que se delimitan al
aplicar uno o varios criterios a ese ámbito", dentro de la arraigada concepción
de la región como espacio diferenciado de la superficie terrestre. A partir de
esta definición, la OMT distingue tres tipos de regiones en las investigaciones
sobre turismo :
" Según la localización geográfica: "norte", "oeste", etc. Diferenciación de
carácter elemental que cabe entender de acuerdo con un trabajo que
persigue fundamentalmente fines estadísticos y no estrictamente
geográficos .
" Zonas administrativas, de escala y naturaleza variables . Este tipo
englobaría las regiones político-administrativas, definidas por Smith
(1989) como regiones turísticas a priori, cuya indudable relevancia
deriva de constituir un ámbito de decisión y gestión .
" Regiones según una combinación de criterios . Estos criterios pueden ser
físicos ("costa atlántica", v.gr .) o de otro tipo y pueden conformar
categorías resultantes que no se hallen geográficamente unidas (zonas
rurales, zonas urbanas, etc.). De nuevo, esta última consideración es
válida a efectos estadísticos o del análisis de determinados tipos de
turismo pero cuestionable desde el punto de vista territorial .
Generalmente, la selección de criterios tiene por objetivo la delimitación

de espacios donde la actividad turística tiene un comportamiento

homogéneo de acuerdo con los parámetros estadísticos más comunes .
Estas propuestas de definición ponen de manifiesto la indudable
importancia del concepto de región turística para entender la distribución del
turismo en el territorio . Sin embargo, los objetivos de esta investigación se
hallan directamente relacionados con la región turística como realidad territorial
sobre la que se desarrolla un tipo de actividad que cumple una función
significativa tanto desde el punto de vista de la organización territorial como de
la estructura económica asociada, para, a partir de una mejor comprensión de
la implantación turística en los espacios regionales, analizar los procesos de
planificación con esta escala territorial de referencia . En consonancia con este
planteamiento se analizarán algunas aportaciones al concepto de región
turística desde una óptica territorial para posteriormente profundizar en
aquellos aspectos relevantes para la planificación turística en los espacios
regionales . De este modo se pretende contribuir a paliar la "carencia de
modelos, teorías y conceptos espaciales que permitan a los planificadores
desarrollar la planificación del territorio", circunstancia que contrasta con
avances considerables en las metodologías de la planificación turística
(Dredge, 1999).
Lozato (1990) identifica las regiones turísticas con espacios que
concentran una cierta densidad de turistas y poseen una imagen característica .
Se sobreentiende que las regiones están integradas por un conjunto de
destinos, más o menos contiguos, caracterizados por "el peso y el impacto de
la frecuentación turística" y cita como ejemplos : la Cóte d'Azur, los ¡idos del
Adriático desde Venecia a Rímini, la Costa Brava y la Costa del Sol . El
geógrafo francés admite la posibilidad de que exista continuidad o
discontinuidad en la intensidad de la actividad turística de una región, y
considera como criterios de diferenciación básicos el número de turistas y su
"peso geográfico", expresión ciertamente ambigua que se concreta en parte
con la clasificación de los espacios turísticos que elabora este autor .
Un planteamiento distinto realiza Boullon (1985) al negar la existencia de
las regiones turísticas argumentando que "la especialización en algún tipo de
actividad productiva no tiene como resultado la ocupación absoluta de un
territorio por esa actividad" . Por esta razón sustituye el concepto de región por
el de "espacio turístico", entendido como la consecuencia de la presencia y
distribución territorial de los atractivos y de la planta turística ' 6. Desde este
punto de vista, la negación de la región turística contraviene los postulados de
la regionalización a partir de espacios económicos con cierto grado de
'6 La "teoría del espacio turístico" que desarrolla Boullon (1985) le permite diferenciar diferentes
tipos de espacios turísticos en función, básicamente, del grado de concentración de los
atractivos, de su clasificación jerárquica y de las relaciones que establecen entre sí los distintos
espacios . De este modo, define los siguientes tipos de espacios: zona, área, centro, complejó,
unidad, núcleo, conjunto, resort, corredor turístico de traslado y corredor turístico de estadía.
73

homogeneidad que dió lugar a las "regiones económicas homogéneas" (Clava¡,

1995), basadas en la especialización económica en una determinada actividad
productiva y sus repercusiones en la organización territorial .
Sin duda, existen regiones turísticas con diferentes niveles de
especialización en esta actividad, pero parece poco sensato plantear la
posibilidad de que una región sea "exclusivamente turística" ("o exclusivamente
industrial") en un contexto de complejidad creciente de las interrelaciones
territoriales y socioeconómicas, y en el que la especialización productiva no
está reñida con la conveniencia de diversificar la estructura económica . Por
otra parte, difícilmente puede argüirse la imposibilidad de que el turismo "ocupe
absolutamente" una región turística y sí lo haga en los espacios turísticos que
Boullon ha diferenciado como zona, área o centro turístico, donde la existencia
de otros sectores productivos resulta totalmente lógica . En todo caso, los altos
niveles de especialización turística sí se pueden producir en los complejos
turísticos integrados analizados anteriormente .
A pesar del carácter concentrado y denso de algunos tipos de oferta y de
la acusada impronta espacial del turismo, la región turística no debe definirse
unívocamente a partir de criterios de homogeneidad puesto que la actividad
turística introduce en el territorio nuevas relaciones entre las que destacan una
mayor integración territorial derivada de las infraestructuras necesarias para
garantizar la accesibilidad desde los principales mercados de origen, nuevas
relaciones funcionales a partir del incremento del rango urbano que
experimentan los destinos turísticos, una reorganización de los usos del suelo y
de los recursos naturales variable según las condiciones físicas y
socioeconómicas preexistentes, y, por último, nuevas relaciones de
complementariedad espacial originadas por las necesidades de la producción y
del consumo turísticos . El ámbito territorial de esta nueva lógica espacial
supera notoriamente las áreas de mayor concentración turística y reclama una
perspectiva de análisis y actuación regional y subregional, además de las
propias de la escala local.
La necesidad de ampliar el perímetro del área turística desde el punto de
vista del análisis espacial encuentra una clara justificación atendiendo a que los
efectos territoriales del turismo no se localizan exclusivamente en el área que
concentra los establecimientos de acogida y los principales recursos turísticos
sino que afectan a la estructura territorial de un espacio más vasto que el
percibido comúnmente como turístico . Los cambios en los usos del suelo, la
creación de nuevas infraestructuras, la articulación territorial del turismo con
otras funciones, tanto de tipo económico como residencial, el
aprovisionamiento de recursos exógenos necesarios para el desarrollo turístico
como el agua o la energía, por citar algunos de los aspectos más notables,
obligan a considerar el sistema territorial en que se inscribe el turismo .
En este sentido, las relaciones funcionales constituyen un argumento
esencial para la diferenciación de las regiones turísticas, en tanto éstas se
74

Capítulo I . La dimensión territorial del turis mo en los espacios regionales
construyen por la agregación de unidades territoriales turísticas básicas

(destinos y complejos integrados) y sus respectivos espacios de influencia.
Dewailly (1989) remarca en su concepto de región turística como forma
espacial compleja, producto de la combinación de "formas elementales y
simples", la integración funcional de los destinos turísticos con sus espacios
adyacentes, apelando a la función complementaria del "traspaís" de los
destinos, y las relaciones de polarización, complementariedad o yuxtaposición
que se producen entre los espacios de destino que integran una región
turística .
Las diferentes formas espaciales con las que se clasifican los atractivos
turísticos : "puntos, líneas y áreas" (Wall, 1997) coexisten y se interrelacionan
en las regiones turísticas . Constituyen otra forma de entender el carácter
integrador de la región turística desde una perspectiva abstracta que puede
servir de modelo de análisis territorial y de herramienta para la planificación y
gestión de los recursos turísticos . Así, Wall (1997) define las atracciones en
forma de punto como recursos nucleares que, si poseen una considerable
capacidad de atracción, pueden concentrar gran cantidad de visitantes (sitios
naturales de gran belleza, monumentos históricos relevantes, etc.); los recursos
lineales también tienden a concentrar los visitantes aunque no en el grado de
los anteriores en torno a una franja litoral, una vía de comunicación de interés
paisajístico, etc. ; en cuando a los recursos en forma de áreas, su extensión
territorial es mayor y facilitan la dispersión de los visitantes (parques
nacionales', paisajes rurales, etc.) . Wall (1997) considera que cada tipo de
recurso presenta diferentes implicaciones en el comportamiento del visitante,
en la potencialidad de los desarrollos de tipo comercial y en los requerimientos
de planificación y gestión para alcanzar un equilibrio entre la protección de los
recursos y su explotación comercial . El autor realiza una apropiada
consideración acerca de la flexibilidad escalar que requiere este tipo de análisis
puesto que a escala nacional un destino turístico puede ser considerado un
punto y el mismo destino analizado singularmente puede concebirse como una
combinación de puntos, líneas y áreas . Sin embargo, aunque cabe este análisis
a diferentes escalas, quizá la región constituya la unidad territorial en la que la
identificación de estas formas básicas tenga más sentido desde el punto de
vista analítico, a partir del cual es factible progresar en los beneficios de la
integración territorial y funcional no sólo para la región turística como entidad
" Sin embargo, conviene hacer la salvedad de que en los espacios naturales protegidos se
impone como norma básica de gestión la concentración de los flujos de visitantes en lugares
habilitados a tal efecto (centros de interpretación de la naturaleza, por ejemplo) con el fin de
evitar los impactos ambientales que podría generar la dispersión de los mismos, al menos
dentro del perímetro sujeto a protección y de modo variable de acuerdo con las características
de cada espacio natural y la figura legal de protección aplicada. Del mismo modo, la dispersión
de los visitantes en el medio rural no cabe entenderla como la generación de una oferta
turística diseminada sino, más bien, como un "consumo" extensivo del territorio que no impide
la concentración espacial de la oferta turística para racionalizar los usos del suelo y facilitar las
relaciones del turismo con otras actividades productivas .
75

territorial sino también para cada una de las formas territoriales que la integran :
puntos turísticos cuyo atractivo se incrementa por la agregación de otros
situados en la región, destinos turísticos que se benefician de infraestructuras
comunes o áreas con recursos naturales que reciben los efectos difusores de la
actividad turística desde los principales destinos de la región .
En relación con el "juego de las escalas" se constata que el tamaño de
las regiones puede ser muy variable, tanto si prevalecen criterios de
homogeneidad como funcionales, de acuerdo con la diversidad de las
implantaciones territoriales turísticas que pueden presentar características
uniformes, mientras que desde el punto de vista funcional puede delimitarse
una región que comprenda bien un único destino turístico y su espacio de
influencia bien una gran extensión territorial cohesionada por las relaciones
funcionales entre los distintos espacios turísticos y el resto de los componentes
del sistema territorial .
3 .3.2 .- La región turística : concepto e instrumento para la planificación

La región, a pesar de la falta de unanimidad en su definición, ha
constituido tradicionalmente una "unidad para la ordenación territorial"
(CEOTIVIA, 1980) . Precisamente ha sido en la vertiente aplicada de la
ordenación territorial y la planificación donde el concepto de región se ha
adaptado a necesidades concretas y operativas demostrando su validez como
entidad territorial básica y justificando también la profusión de investigaciones
tanto acerca de su naturaleza teórica y abstracta como de su proyección
práctica . Un Seminario auspiciado por la ONU en 1968 ya reconocía que era
imposible dar una definición general del término región que resultase válida
para todos los fines y todos los momentos, y que los planificadores
necesitaban referirse a una entidad geográfica bien determinada, que fuera
apropiada para el análisis que se realizaba y consistente con los objetivos y la
metodología de la planificación (CEOTMA, 1980).
La vinculación de la ordenación territorial con la actividad turística es
evidente en la medida en que el turismo juega un papel fundamental en la
organización territorial y, a su vez, el territorio constituye un recurso esencial
para la producción y el consumo turísticos. Por tanto, resulta totalmente lógico
que la región turística, derivada del concepto genérico de región geográfica y
concebida como un espacio diferenciado como consecuencia de la
implantación territorial del turismo, constituya un concepto útil para la
planificación y gestión turísticas. De acuerdo con Smith (1989) la región se
convierte así en un instrumento al servicio de la planificación donde cobra gran
importancia la delimitación de las distintas regiones turísticas o
"regionalización" a partir del reconocimiento de las características que confieren
homogeneidad a cada región y de aquellas que las diferencian de otras
regiones . Smith (1989) sintetiza las aportaciones de la "regionalización" en los
siguientes aspectos:
76

" Base para la planificación y desarrollo del turismo . Como rasgo

característico tanto de la planificación a escala nacional como regional
destaca la realización de una zonificación espacial que contiene claros
paralelismos con los principios de la "regionalización", delimitando
generalmente, en el primer caso, espacios regionales y, en el segundo,
espacios subregionales, siempre de acuerdo con los objetivos y la
metodología de cada proceso de planificación . La trascendencia de esta
zonificación para las escalas de planificación mencionadas queda
recogida en la práctica totalidad de los trabajos acerca de la planificación
turística .
Instrumento para el marketing turístico desde diversos puntos de vista:
establecimiento de denominaciones geoturísticas, análisis de
posicionamiento respecto a áreas competidoras, análisis de percepción
de la zona turística desde el punto de vista de la demanda, asociación
de los lugares a productos turísticos específicos, . . .
" Marco de referencia para la cuantificación de los efectos del turismo, los
cuales variarán dependiendo de la escala territorial escogida, así como
de las características geográficas, socioeconómicas y turísticas de cada
región .
Sin embargo, la "regionalización" exige determinados criterios en cuya
selección y aplicación subyacen tanto los objetivos de la planificación como la
concepción teórica de la región propia del planificador . De acuerdo con ello,
pudiera parecer que los distintos enfoques teóricos del análisis regional van a
dar lugar a otros tantos enfoques de la planificación, sin embargo, más que una
división teórica y conceptual se observa una asimilación de principios que
pueden ser útiles tanto en la vertiente analítica de la planificación como en su
correspondiente proyección operativa . De este modo, si se atiende a los tipos
de región asociados más comúnmente a la planificación sin profundizar en la
riqueza de aspectos cualitativos que encierra la evolución del concepto de
región, tiende a reconocerse la importancia de las regiones como entidades
político-administrativas porque constituyen un ámbito de decisión y gestión, al
tiempo que están presentes los caracteres de uniformidad propios de la región
homogénea porque suelen requerir propuestas de actuación comunes y las
relaciones funcionales constituyen una parte esencial del análisis de los
espacios turísticos habida cuenta de su importancia para comprender la
integración territorial del turismo y la evolución de las dinámicas que genera .
Por último, cuando se establecen lo que desde la perspectiva de la
planificación indicativa se denominaba "regiones-programa" difícilmente dichas
regiones son ajenas a la organización político-administrativa del territorio o a
los caracteres de uniformidad y a las relaciones funcionales existentes, entre
otras cosas, porque de ser así la eficiencia de tales "regiones-programa" sería
más que cuestionable .

. Capítulo I . La dimensión territorial del turismo en los espacios regionales
Desde una perspectiva analítica, la utilización de criterios diversos para

la delimitación de regiones turísticas puede dar lugar a numerosas
posibilidades de zonificación de acuerdo con la procedencia dula demanda, el
predominio de la oferta hotelera o extrahotelera c la existencia de recursos
naturales como factor de atracción principal, por citar algunos ejemplos de
-criterios posibles para la diferenciación regional . De echo, Smith (1989) realiza
una definición genérica y simple según la cual una¡ región turística es un área
de la superficie terrestre delimitada por un investigador, planificador o técnico
por su relevancia para la planificación, el desarrollo; o el análisis. Sin embargo,
es necesario un concepto de región turística más integrador y mejor adaptado a
las exigencias de la planificación y a las particularidades de la implantación
turística en el territorio .
A tal efecto son muy interesantes los trabajo$ de Gunn desde la década
de los sesenta sobre planificación turística (básicamente comprendidos en
trabajos y reediciones más recientes : 1994 y 1997;), los cuales conjugan una
doble óptica, teórica y aplicada, y, pese a estar prcjfundamente enraizados en
la realidad territorial y turística de los EEUU, contienen aportaciones relevantes
para la planificación de la gran diversidad de espacios turísticos existentes.
Desde una perspectiva conceptual, los elementos básicos de una región
turística estarían integrados por unos límites regionales definibles, vías de
acceso desde los mercados de origen (con especia énfasis en vías de entrada
con carácter estratégico : "puertas de la región turística") y vías de
comunicación internas ("corredores de circulación'), una serie de zonas de
destino que comprenden atractivos y servicios turísticos, y, por último, un
hinterland sin atractivo turístico . En Smíth (1989) aparecen otros criterios
identificados por Gunn para la delimitación de lias regiones turísticas que
complementarían los elementos citados :
La región debe tener un conjunto de características culturales, físicas y
sociales que generen una identidad regional .
" Debe tener una adecuada infraestructura turística y oferta de servicios
para permitir el desarrollo turístico (infraestruicturas de acceso, hotelería,
etc .) y satisfacer las necesidades de los turistas.
" La región debe ser mayor que un destino o una única atracción .
" La región debe poseer los suficientes atractivos para atraer turistas
actual o potencialmente .
" La región ha de ser capaz de crear una agencia de desarrollo y acciones
promocionales para fortalecer el desarrollo turístico .
La región debe ser accesible para una masa importante de población .
La delimitación de las regiones y de las "zonas de destino turístico"
propuesta por Gunn participa de una metodología y criterios similares pero no
debe confundirse la escala regional con la subregional o local a la que
78

corresponderían las zonas de destino, las cuales estarían integradas, en

número variable, dentro del concepto de región turística .
MODELO DE REGIÓN TURÍSTICA PARA LA PLANIFICACIÓN DE GUNN
MERCADOS : VIAJEROS, TURISTAS, RECREACIONISTAS
REGIÓN VIAS DE ACCESO A LA REGÍÓN
CORREDOR DE
CIRCULACIÓN
ZONA DE DESTINO :
SERVICIOS, ATRACTIVOS,
INFRAESTRUCTURAS,
ACTIVIDADES
ÁREA SIN ATRACTIVO TURÍSTICO
FUENTE: GUNN (1994) y elaboración propia
Sin lugar a dudas, las propuestas en torno a la región turística presentan

una relación directa con los modelos y formulaciones teóricas explicativas de la
implantación territorial del turismo que han sido objeto de estudio en un
epígrafe precedente. Dichos modelos tienen una naturaleza fundamentalmente
descriptiva y explicativa, circunstancia que no debe extrañar porque ésos eran
fundamentalmente los objetivos que perseguían sus autores, sin embargo, ello
no impide que Dredge (1999) reclame como consecuencia de que "los modelos
existentes de regiones de destino han tendido a reflejar lo que es (modelos
funcionales) y no lo que debería ser (modelos normativos)" un mayor énfasis en
modelos que no sólo aporten al planificador una comprensión de los procesos
inducidos por el turismo sino que también le ayuden a identificar la estructura
espacial óptima para su región de destino .
De acuerdo con esa reflexión previa, Dredge (1999) propone un modelo
de diseño de región de destino "de forma abstracta con la intención de que
pueda ser aplicado a diferentes tipos de destinos y a diferentes niveles" y
coherente con la teoría de sistemas . Parte de una definición de región
fundamentada en la demanda que enunció Leiper identificándola con "un lugar
79

escogido por una persona para visitar y pasar por lo menos una noche, a fin de
tener una vivencia de alguna faceta o característica que se percibe como
satisfactoria para una experiencia del tiempo de ocio" (Dredge, 1999) . Esta
definición resulta ciertamente confusa por su carácter genérico, el cual permite
que se identifique con cualquier tipo de espacio turístico : desde un complejo a
una región, y extremadamente variable porque la región se individualiza a
través del viaje de cada turista, circunstancia que le resta operatividad desde el
punto de vista de la planificación si no se sistematiza el comportamiento
territorial de los distintos segmentos de demanda que pueden visitar una
determinada región .
La aportación más interesante del modelo de Dredge, inspirado
claramente en Gunn, se halla en los elementos que lo integran y en los tipos de
regiones resultantes . Los componentes del modelo se definen sintéticamente
del siguiente modo :
Mercados emisores de turismo . Lugar de residencia habitual de los
turistas que Dredge incluye en su modelo para remarcar la
interdependencia entre los mercados y los destinos, aspecto crucial en
cualquier ejercicio de planificación turística .
" Nodos. Constituidos por dos elementos principales que a menudo son
interdepend¡entes : complejos de atracciones (atractivos turísticos) y
oferta de servicios (alojamiento, restauración, comercio, etc.) . Los nodos
se jerarquizan según su capacidad de atracción y establecen sinergias
reforzando la imagen de la región y complementándose entre sí.
" Distritos . Comprenden uno o más nodos con "estilos o ambientes
turísticos dominantes". Por tanto, podrían considerarse como una
conjunción de nodos que comparten una orientación turística similar .
" Rutas circulatorias. Permiten el movimiento de turistas entre los
complejos de las atracciones y los servicios.
" Puertas . Zonas de llegada a una región de destino ubicadas en las rutas
de circulación interregional .
Las diferentes interacciones entre los componentes del modelo cuya
unidad deriva del movimiento de los turistas y de la modelización de sus viajes
da lugar a tres tipos de regiones : región de destino de nodo único, cuando los
turistas van desde sus lugares de origen hacia un único nodo en el interior de la
región, región de destino de nodo múltiple, cuando comprende más de un
nodo, región de destino encadenada, construida a través de la conexión ya sea
de destinos de nodo único y/o destinos de nodo múltiple.

FIGURA V: MODELO DE REGIÓN DE DESTINO DE DREDGE
4,00
REGIONES DE EMISIÓN TURÍSTICA `
RÉGIÓN DE DESTINO -- -----------------------------

"PUERTA"
NODO
RUTAS CIRCULATORIAS
DISTRITO
FUENTE : Adaptado de Dredge (1999)
Las aportaciones de la región a la planificación turística comparten la

vertiente teórica que ya ha sido objeto de análisis con una no menos importante
componente instrumental en la que podría destacarse todo el cuerpo de
conocimientos existente en torno al análisis geográfico regional y a la economía
regional en su dimensión aplicada . Dentro de la amplia gama de las
aplicaciones prácticas destacan los métodos de "regionalización" o
diferenciación regional de acuerdo con fines específicos de la planificación
turística .
Smith (1989) ha realizado un interesante análisis acerca de la
"regionalización" turística donde tras identificar someramente las lógicas de
"regionalización" analítica, sintética y dicotómica, resume los métodos utilizados
más frecuentemente en la investigación turística : cartográfico, perceptual,
cognitivo y funcional .
El método cartográfico tiene su fundamento en la representación
cartográfica de una serie de variables estadísticas o procedentes de la
aplicación de técnicas de análisis espacial, que daba lugar a regiones
diferenciadas por el método tradicional de la superposición de mapas . Este
método ha experimentado una gran renovación y ampliación de sus
posibilidades con la aplicación de los Sistemas de Información Geográfica
81

(SIG) y la mejora introducida en los programas estadísticos . Las técnicas

cartográficas son de aplicación, lógicamente, a otros enfoques metodológicos .
Los métodos perceptuales, directamente ligados a los principios de la
geografía de la percepción, delimitan la región a partir de los resultados de una
investigación social (generalmente encuesta) practicada sobre todo a turistas
pero también a empresarios o a técnicos de la Administración . Normalmente el
objetivo es conocer si la percepción de la región de los turistas coincide con la
de los planificadores o comprobar el ámbito territorial que la demanda asocia a
una determinada denominación geoturística o "marca". Los mapas cognitivos
son una derivación del método perceptual en el que se persigue la
identificación de la imagen que los turistas tienen de los lugares con el fin de
delimitar regiones diferenciadas .
La aplicación de la "regionalización funcional" a la que se refiere Smith
(1989) tiene un carácter parcial puesto que se refiere casi exclusivamente a las
regiones integradas por los espacios que comparten los flujos de origen-destino
a que da lugar el turismo y no hace mención a las interrelaciones espaciales
que generan relaciones funcionales de diverso tipo en las regiones de destino .
4.- EL TERRITORIO ANTE LAS NUEVAS DINÁMICAS DE CONSUMO Y

PRODUCCIÓN TURÍSTICAS .
La actividad turística en los espacios regionales y, específicamente, los

procesos de planificación turística, están expuestos a la evolución de un
mercado turístico cambiante . Un análisis estático de la realidad turística actual
sería insuficiente si no va acompañado de una identificación de las nuevas
dinámicas que afectan a la actividad y, en consecuencia, a los territorios donde
se localiza. Además, la función de previsión y adaptación al cambio propia de
cualquier iniciativa de planificación obliga a identificar los cambios potenciales,
sus causas y alcance para el ámbito territorial objeto de análisis .
Las dinámicas de consumo y producción remiten a la evolución de las
relaciones básicas entre demanda y oferta desde el punto de vista cuantitativo
y cualitativo, y a su influencia en los espacios turísticos. No obstante, mientras
que la demanda y los procesos de consumo turístico no plantean excesivas
dificultades conceptuales, la producción turística es objeto de múltiples
enfoques en función del propio concepto de "producto turístico" por lo que en
esta investigación se ha optado por el enfoque más amplio e integrador, que
mejor se ajusta a la dimensión territorial del turismo y a los objetivos de la
planificación pública: el concepto de "producto turístico global" . De este modo,
tanto las empresas como la administración pública, o cualquier otro
componente del "producto global", forman parte del sistema de producción
turística . La dificultad de identificar los "productores" que intervienen en el
turismo es reconocida por Dietvorst y Ashworth (1995) debido al alto grado de
fragmentación empresarial y a la pluralidad de agentes que realizan funciones
82

de producción : empresas privadas, administración pública, entidades sin ánimo

de lucro (de importancia creciente y todavía objeto de escasa atención en la
investigación) e, incluso, el propio turista cuando ensambla individualmente
varios productos y servicios que constituyen su viaje vacacional .
El estudio de las nuevas dinámicas de consumo y producción se ha
acotado a sus efectos territoriales, sin embargo, constituye un tema de análisis
muy amplio y complejo que no puede abordarse en esta investigación con un
elevado grado de detalle. Por ello, la incidencia territorial de las nuevas
dinámicas se centra en tres aspectos sustantivos :
La distribución de los flujos de demanda puesto que condicionan la
inserción de los destinos en el mercado turístico y su volumen y tipo de
frecuentación turística .
Las transformaciones en los modelos tradicionales de implantación
turística .
La aparición de "nuevos" modelos de implantación turística .
4.1 .- Elementos para la intepretación de las nuevas dinámicas de

consumo y producción turísticas .
Desde el surgimiento del turismo de masas hasta la concepción de esta

actividad como una de las principales "industrias del siglo XXI" ha tenido lugar
una lógica evolución en la demanda y en los sistemas de producción turística
que no ha sido ajena a los procesos de cambio económicos, sociales,
culturales, políticos o tecnológicos producidos durante este periodo. Por tanto,
debe ponerse de manifiesto, con Poon (1993), que el origen de estos cambios
hay que buscarlo tanto en factores externos como internos a la actividad
turística .
Entre los factores externos, cabe señalar la influencia de la
globalización, que afecta ampliamente a una actividad con acusado carácter
internacional y sometida al influjo de las interrelaciones sociales, económicas y
culturales que han adquirido una dimensión global (Go, 1998) ; los procesos de
descentralización administrativa que confieren competencias en materia
turística y ordenación del territorio a administraciones regionales y locales, más
sensibles, generalmente a los efectos ambientales del turismo; la
reestructuración de sistemas productivos locales y regionales que incluyen al
turismo como un instrumento de dinamización económica ; la creciente
concienciación ambiental de la sociedad ; y el desarrollo de nuevas tecnologías
adaptables a la actividad turística, en especial, las tecnologías de la
información .
Los factores internos se confunden con las nuevas dinámicas y están
relacionados con los cambios experimentados por la demanda turística y los
nuevos planteamientos de gestión de las empresas y de las administraciones
83

públicas que persiguen un incremento de la productividad y de la rentabilidad

social del turismo, respectivamente .
La interpretación de los procesos de cambio en el turismo se inscribe en
las teorías explicativas del tránsito del modo de producción fordista al
postfordista o flexible. Los atributos asociados al turismo tradicional, en
particular su carácter masivo, se relacionan, mediante un paralelismo con el
sector industrial, con el modo de producción fordista (Marchena, 1994), o con el
"viejo turismo" por contraposición al "nuevo turismo", según Poon (1993), cuya
tasa de crecimiento se prevé considerablemente superior . Sintéticamente, el
modo de producción fordista en el turismo se asocia con los siguientes
aspectos relacionados con los procesos de producción y consumo (Urry, 1990),
(Poon, 1993), (loannides y Debbage, 1998) :
" Carácter masivo e indiferenciado de los flujos de demanda cuya
motivación principal consiste en el disfrute pasivo de los atractivos
derivados del clima y las playas, y que explica los procesos de
concentración espacial y temporal de la demanda .
" Vacaciones estandarizadas hacia espacios turísticos relativamente
homogéneos (destinos litorales mediterráneos o caribeños) .
Predominio de los intereses de los productores sobre los consumidores .
Operadores internacionales, sobre todo en el mercado de "sol y playa
masivo" que ejercen un control directo sobre los flujos de demanda
polarizados en los principales mercados y sobre las empresas
localizadas en el destino que actúan como auténticos "proveedores" de
los operadores internacionales que diseñan y comercializan los
"paquetes turísticos", cuando éstos no poseen empresas propias de
alojamiento, transporte o de oferta complementaria en los espacios de
destino .
" Economías de escala como factor predominante en el sistema de
producción turístico que promueve la concentración espacial de la oferta.
Procesos de concentración empresarial horizontal y, en menor medida,
vertical.
" "Turistas inexpertos", si bien el turismo se instalará en las pautas de
consumo habitual para las clases medias y altas .
Decisiones de la demanda basadas en los precios con gran sensibilidad
a sus variaciones .
" Limitada flexibilidad laboral, empleo estacional con bajos niveles
salariales y recursos humanos sin formación apropiada .
" Intervención pública, en general, facilitadora del desarrollo turístico a
través de la inversión en infraestructuras, promoción exterior y
"permisividad legal" para la captación de inversiones privadas . Política
84

turística regida por objetivos económicos con escasa o nula

incorporación de consideraciones ambientales .
El fordismo en la actividad turística, como ha ocurrido con la industria y
con un considerable desfase cronológico respecto a este sector, ha dejado
paso a fórmulas de producción flexible, también denominadas postfordistas . Sin
embargo, no se entiende como un proceso de sustitución directa del turismo
fordista por el postfordista sino como la coexistencia de ambos, el inicio del
declive del primero y la progresiva generalización de modos de producción más
flexibles, si bien ello no implica la desaparición de las manifestaciones propias
del turismo de masas.
No se trata de un proceso sustitutivo sino dialéctico (Marchena, 1994) .
loannides y Debbage (1998) han establecido, incluso, una división cronológica
entre el modo de producción fordista en el turismo, desde la década de los
cincuenta hasta la de los noventa, y el postfordista o flexible, desde los años
noventa en adelante . Sin duda, esta periodificación, aceptable en el plano
teórico, plantea, como reconocen los propios autores, numerosas dudas a la
hora de interpretar la situación real de muchos espacios turísticos cuya
adscripción a los nuevos modos de producción turística es, a primera vista,
cuestionable (la práctica totalidad de los destinos de "sol y playa masivo" del
Mediterráneo, por ejemplo) . No obstante, la teoría explicativa de la evolución
hacia el postfordismo constituye un interesante marco teórico para la
interpretación de las transformaciones que afectan a los procesos de consumo
y producción turísticos.
4.2.- El territorio ante las nuevas dinámicas en un contexto de mercado de

complejidad creciente.
4.2.1 .- Efectos en la distribución de los fluiios turísticos

En este apartado, la primera consideración debe ser de orden
cuantitativo para poner de manifiesto el crecimiento de la demanda turística
internacional . Si, en 1998, se produjeron 625 millones de llegadas
internacionales y un total de 445.000 millones de dólares de gasto por turismo
internacional, las previsiones de la Organización Mundial del Turismo para el
año 2020 son de 1 .600 millones de llegadas y gastos superiores a 2 billones de
dólares (Frangiali, 1998) . Sin embargo, no parece que vayan a alterarse
sustancialmente las pautas espaciales del turismo a escala mundial
identificadas por Vera et al . (1997) : predominio del movimiento turístico
nacional (doméstico o interior) sobre el internacional ; carácter intracontinental
de los principales flujos turísticos ; y configuración asimétrica y desigual de los
flujos turísticos debido a la polarización de los principales espacios turísticos,
tanto de países emisores como receptores .

A pesar de la inexistencia de causas fundadas que permitan prever

cambios radicales en la estructura de los flujos turísticos mundiales, sobre todo
desde el punto de vista cuantitativo, es preciso atender a procesos cualitativos
que pueden marcar la evolución futura de la actividad turística y condicionar la
competitividad de las empresas y los destinos . Estas transformaciones están
relacionadas con los efectos de la globalización en la actividad turística, que
han venido a reforzar los procesos de internacionalización empresarial siempre
presentes en el turismo, y con los cambios experimentados por la demanda
turística . Su influencia en la distribución y redistribución de los flujos turísticos
implica, lógicamente, que estos cambios también afecten a los modelos de
implantación turística, tanto nuevos como tradicionales .
Quizá, el cambio más significativo operado por el mercado turístico
consista en su creciente y acentuada globalización marcada por la competencia
global entre productos y destinos, el progresivo aumento de empresas que
operan en el mercado mundial y la globalización de la comunicación y
comercialización turística a través de las nuevas tecnologías de la información .
La globalización también trae consigo un incremento de la información
disponible y una mayor facilidad de acceso a la misma, así como una paulatina
homogeneización de las preferencias del consumidor, aunque este último
proceso dista de ser interpretado unánimemente en la literatura científica
puesto que mientras que unos autores remarcan los factores de convergencia
en el comportamiento y en los hábitos del consumidor, otros argumentan una
mayor relevancia de la diversidad cultural y del tránsito de los mercados
masivos hacia mercados altamente diferenciados de acuerdo con las diferentes
necesidades de los consumidores (Swarbrooke y Horner, 1999) . No obstante,
dentro de la fragmentación de los segmentos de demanda también pueden
reconocerse procesos de convergencia . Tal es el caso de lo segmentos
identificados como posibles "consumidores globales o euroconsumidores" por
Swarbrooke y Horner (1999) :
" Turismo de negocios europeo o internacional, interesado básicamente
por servicios de confianza, calidad del entorno y organización flexible de
los viajes.
"Jóvenes estudiantes" que buscan experiencias formativas, una buena
relación calidad-precio, descuentos, paquetes coordinados (alrededor de
Europa, v.gr.) . Los estudiantes acogidos a programas europeos como
"Erasmus o Sócrates" podrían ser un buen ejemplo de
"euroconsumidores", así como desde una perspectiva más vacacional
pero no ajena a la formación personal, los jóvenes que viajan con el
producto "Interrail" .
"Turistas medioambientalmente conscientes" cuya principal motivación
es ambiental y les conduce a viajar a lugares remotos .

"Familias de clases medias", que valoran una buena relación calidad-

precio, descuentos, servicios de confianza y seguridad en el destino .
Dentro de este segmento, podrían englobarse los consumidores de
paquetes de "sol y playa" de la Europa noroccidental, si bien cada
mercado continúa conservando ciertas particularidades, aunque los
procesos de concentración de los operadores europeos constituyen un
indiscutible factor de homogeneización .
Si a estas consideraciones se añade el abaratamiento de los transportes
aéreos en un contexto de desregulación y la reducción de los controles político-
administrativos en los viajes internacionales, es lógico prever la incorporación
de nuevos destinos al mercado turístico . Proceso al que contribuye la
"ampliación de la mirada turística" (Urry, 1990) de modo que crece el número
de atractivos percibidos como tales por el turista, circunstancia que ha
revolucionado el concepto tradicional de recurso turístico posibilitando el
aprovechamiento turístico de recursos impensables hasta fechas relativamente
recientes (actividades agrícolas, minas abandonadas, arqueología industrial,
. . .), además del hecho de que prácticamente cualquier espacio pueda, si no
alcanzar un alto grado de especialización turística, sí incorporar funciones
turísticas .
La ampliación de la mirada turística se halla íntimamente conectada con
el concepto también acuñado por Urry (1995) del "cosmopolitismo estético",
derivado de la creciente familiaridad de los individuos con otras culturas a
través de los viajes o de las imágenes que reciben de la televisión . Esta forma
específica de cosmopolitismo se fundamenta, según Urry (1995) en las
siguientes consideraciones :
" Incremento de la movilidad basada en la creencia en el derecho a viajar
a cualquier parte.
" Curiosidad acerca de todos los lugares, gentes y culturas y, al menos,
existencia de una habilidad rudimentaria para situar tales lugares y
culturas histórica, geográfica y antropológicamente .
" Apertura hacia otras gentes y culturas y voluntad para apreciar algunos
elementos culturales de los lugares que se visitan .
Disposición a asumir el riesgo de apartarse de la "burbuja turística" (del
paquete turístico organizado convencionalmente).
Capacidad de situar la sociedad y cultura propias en un conocimiento
geográfico e histórico más amplio, y de juzgar estéticamente entre
diferentes naturalezas, lugares y sociedades .
" Cierta habilidad semiótíca para interpretar signos turísticos y saber qué
representan desde un cierto distanciamiento .
Sin embargo, la globalización no puede interpretarse como un proceso
genérico y homogéneo puesto que la integración de los espacios turísticos en
87

dicho proceso varía enormemente. Si una de las características más

significativas de la globalización es la "disolución de las distancias" como
consecuencia de la transmisión instantánea de la información, el turismo
comporta el desplazamiento de personas y aunque la mejora tecnológica y el
abaratamiento de los viajes "empequeñezcan el mundo" siempre continuará
existiendo la "fricción de la distancia" 18. Incluso, Dewailly (1999) se ha llegado a
plantear si la realidad virtual disuadiría en el futuro de la práctica del turismo
para concluir que, antes al contrario, este tipo de innovación tecnológica tendría
efectos persuasivos al suponer una invitación adicional a visitar físicamente
determinados destinos y constituir un elemento imprescindible para el
enriquecimiento de la oferta complementaria (centros de interpretación
interactivos, espacios tematizados, etc.)
Los efectos de la globalización deben relativizarse en función del grado
de articulación de cada espacio turístico en la interdependencia
socioeconómica global, donde pueden observarse situaciones extremas entre
países desarrollados y subdesarrollados y, desde el punto de vista
específicamente turístico, en función de la localización geográfica de los
principales mercados y de los espacios competidores actuales o potenciales,
del grado de penetración en el destino de "empresas globales" y del nivel de
implantación de los canales de comunicación y comercialización de alcance
mundial . De este modo, la globalización del mercado turístico resulta
prácticamente irrelevante en un destino del Mediterráneo español cuya oferta
está integrada por segundas residencias de ciudadanos del centro peninsular y
tiene mucha mayor significación en las inversiones de las empresas
norteamericanas en los polos turísticos mexicanos o en las estrategias de
internacionalización del grupo empresarial Sol-Meliá .
Aunque es evidente la necesidad de atender a los procesos de
globalización en el turismo, el mapa de la distribución de los flujos turísticos
mundiales parece que continuará configurándose a partir de la capacidad de
aprovechamiento de los recursos turísticos y la elaboración de productos
comercializables, y no de la mera existencia de un "patrimonio turístico", de la
proximidad entre mercados de origen y destino y de los "vacíos", coyunturales
El debate actual en torno a los efectos de la globalización en la sociedad contemporánea

18
supera los objetivos de esta investigación, si bien su notorio impacto en la actividad turística
será un tema recurrente a lo largo de la misma. En particular, la supuesta "aespacialidad" de la
"aldea global" asociada a la teórica eliminación de la distancia ha sido contestada desde
diferentes trabajos que subrayan los incontestables efectos territoriales de la globalización y su
carácter desigual, reforzando, en lugar de debilitar, las aportaciones del análisis geográfico
(Estébanez, 1995) (Méndez, 1997) . A título ilustrativo, cabe citar la recientemente actualizada
publicación de Veltz (1999) quien considera absurda la concepción de una economía pura
indiferente de los lugares debido, ante todo, a la creciente polarización geográfica de la
producción y la riqueza en las grandes ciudades que le permite acuñar su teoría acerca de una
"economía de red-archipiélago" de grandes polos urbanos. Un planteamiento, en esencia
diferente, pero con ciertos paralelismos con las propuestas de Borja y Castelis (1997) que
pronostican "un mundo de urbanización generalizada" y la necesidad de respuestas locales
desde ámbitos urbanos a los efectos de la globalización .
88

o crónicos, derivados de situaciones sociopolíticas conflictivas o de barreras

culturales . Sin embargo, los flujos turísticos se ramificarán considerablemente
como consecuencia de la multiplicación de los segmentos de demanda
turística, los cuales requieren productos especializados . La creciente
importancia de la individualización en nuestra sociedad se traduce
progresivamente en el turismo en la desaparición de "el consumidor" y el
surgimiento de "este consumidor", al cual debe adaptarse la oferta turística de
manera personalizada (Vanhove, 1998) . Todo ello conlleva una creciente
especialización de los espacios turísticos a escala mundial en los productos en
que su capacidad de competir es mayor, poniendo de manifiesto notables
diferencias entre los flujos globales y otros específicos, por ejemplo, los del
ecoturismo (Duhammel y Sacareau, 1998) . Sin embargo, en la emergencia y
consolidación de los espacios turísticos a escala global el coste de los factores
productivos continuará jugando un papel esencial, al tiempo que la
dependencia de las estrategias de internacionalización empresarial puede
crecer allí donde la capacidad de inversión endógena sea reducida . Por último,
en consonancia con la fragmentación de la demanda en gran número de
segmentos, el mercado globalizado abre nuevas posibilidades a la orientación
de cada espacio turístico a diversos mercados . Así, por ejemplo, Nueva
Zelanda puede ofrecer productos de "sol y playa" a su mercado interior y al
australiano, y productos de "ecoturismo" al mercado europeo, americano y
asiático, puesto que para el consumo de "sol y playa", con una duración media
de la estancia, estos mercados continuarán prefiriendo los destinos
tradicionales a causa de su mayor proximidad geográfica .
Vanhove (1998) ha analizado el impacto de la globalización de la
demanda en las estrategias de mercado que desarrollan las organizaciones
turísticas . Señala las tendencias opuestas entre la homogeneización de la
demanda y la permanencia de diferencias entre los consumidores, y también
entre los planteamientos de un marketing global y la micro-segmentación
propia de productos individualizados . De este modo, la conveniencia de aplicar
una estrategia global dependerá de la naturaleza de la organización, la
naturaleza de los productos suministrados y del grado de homogeneidad de los
mercados. El propio autor reconoce que, en la práctica, las estrategias de
mercado globales sólo se encuentran en un limitado número de casos puesto
que, en la mayoría de las ocasiones, se requiere algún grado de adaptación al
mercado local y que, por otra parte, la acusada polarización de la demanda en
los países con mayor grado de desarrollo económico ya supone de facto una
reducción de los efectos de la globalización . En la actividad turística, el ejemplo
más claro de estrategia global remite a los grandes grupos hoteleros
internacionales . Sin embargo, la vinculación entre productos y espacio turístico
es tan estrecha que pueden identificarse estrategias globales y segmentadas
según el espacio turístico, el tipo de productos que ofrece y el grado de
homogeneidad de sus consumidores. Así, a partir del trabajo de Vanhove

Capítulo I . La dimensión territo rial del turismo en los espacios regionales
(1998) podrían distinguirse las siguientes estrategias de los espacios turísticos

como respuesta a la globalización de la demanda :
" Estrategia global basada en la singularidad . El carácter único del
espacio turístico permite una estrategia global (Paris, Nueva York, . . .) .
" Estrategia global basada en una marca con fuerte posicionamiento de
mercado . Entre los bienes de consumo la marca Coca-Cola es un
ejemplo suficientemente claro y, en el caso del turismo, la localización
de empresas turísticas con marcas de posicionamiento global permite
también una estrategia con este alcance . Sin embargo, la fijación
espacial de la oferta implica que, a pesar del reconocimiento mundial de
la marca, la captación de los mercados suele ser selectiva . Los parques
temáticos Disney no tienen la misma orientación de mercado en USA
que en Francia donde el mercado europeo es el prioritario y, más
específicamente, el nordeuropeo de proximidad (Disneyland Paris
también consituye un claro ejemplo de cómo marcas globales deben
adaptarse a las singularidades de mercados locales) .
" Estrategia global segmentada de acuerdo con productos específicos .
Propia de espacios con productos que se perciben y consumen de
manera homogénea y prácticamente idéntica por un determinado
segmento de mercado . El turismo de buceo en las Maldivas citado por
Vanhove (1998) resulta un ejemplo suficientemente ilustrativo : "este
archipiélago podría contactar fácilmente con los mercados
internacionales y ofrecer una estrategia global, dado que el segmento
internacional está claramente determinado, los motivos para viajar y los
patrones de viaje son bastante homogéneos, y el concepto de venta
aplicable universalmente" . Dentro de este tipo de estrategia podrían
incluirse productos específicos como el turismo de golf, senderísmo, etc.
No cabe la menor duda acerca de la creciente importancia de estas
estrategias globales, sin embargo, conviene tener en cuenta que el mercado
turístico continúa polarizado, que la existencia de inversiones exógenas es
necesaria en algunas de las estrategias reseñadas, que los espacios turísticos
tienden a atraer distintos segmentos de demanda y, por tanto, diferentes
estrategias de mercado que no son excluyentes entre sí, y que las
adaptaciones de producto y canales de comunicación y comercialización según
mercados se mantienen, ahora facilitadas por la incorporación de sistemas de
producción más flexibles .
4 .2 .2 .- Efectos en los modelos tradicionales y aparición de "nuevos" modelos

de implantación turística
Las nuevas dinámicas de consumo y producción afectan a los modelos
tradicionales de implantación turística pero también influyen en los espacios
turísticos emergentes . En ambos casos, y por contraposición al turismo masivo

convencional, son las transformaciones en la demanda las que suelen provocar

una adaptación en los sistemas de producción turística, circunstancia que hace
aconsejable referirse, en primer lugar, a los factores que inciden en las nuevas
dinámicas dé¡ consumo turístico .
4.2.2.1.- Síntesis de las nuevas dinámicas de consumo y producción .

En la actualidad, el turismo ha adquirido, prácticamente, la condición de
"bien de primera necesidad" para amplias capas sociales . Ello está
íntimamente relacionado con el crecimiento económico experimentado en las
últimas dos décadas en la mayoría de las zonas del mundo y con las
previsiones de que una tasa de crecimiento anual del PNB del 3% implicará un
crecimiento de la demanda turística de entre un 4,5 y un 6% anual (Vanhove,
1998) . La creciente disponibilidad de tiempo libre y renta, así como una mayor
flexibilidad de la jornada laboral (tendencias constatables en determinados
ámbitos geográficos pero difícilmente generalizables) conceden al ocio un
papel fundamental en la vida cotidiana y en la formación de la personalidad del
individuo aminorando la importancia del tiempo de trabajo en la trayectoria vital
de las personas propia de las sociedades industriales . La práctica del turismo,
directamente interrelacionada con el ocio individual (Shaw y Wílliams, 1994),
participa de esta tendencia.
Los cambios demográficos y socioculturales experimentados por las
sociedades desarrolladas, principales mercados emisores, afectan de manera
sensible a las pautas de consumo turístico . Entre los efectos más destacados
cabe reseñar el proceso de envejecimiento poblacional, la reducción del
tamaño medio de los hogares, el creciente retraso en la edad de formación de
una familia, el aumento de las familias sin hijos y, como señala Dietvorst
(1993) para Holanda, la aparición de "nuevas familias" (individuales, familias
con dos fuentes de ingresos, familias de padres solteros, etc .), resultado de un
conjunto de factores demográficos, socioeconómicos y socioculturales que
incluyen cambios en el número de nacimientos, en las expectativas de vida,
una reducción del número de matrimonios, incremento relativo de los divorcios
y disolución de la división de tareas entre hombres y mujeres. Todos estos
cambios suponen una notable diversificación de los estilos de vida y, por ende,
de las prácticas recreativas y turísticas . Por tanto, conviene subrayar que las
tendencias que afianzan el carácter plural del mercado turístico que se
analizarán a continuación se apoyan en los cambios demográficos y
socioculturales mencionados, circunstancia que les confiere mayor solidez. En
particular, cabe destacar la importancia del segmento "mayores de 55 años", el
cual ya se suele dividir en distintos subsegmentos por tramos de edad cuando
tradicionalmente se concebía como unitario, demanda que dispone de tiempo
(fundamentalmente después de la jubilación) y, en determinados estratos
sociales, renta para dedicar a una actividad como la turística que ya no les
resulta novedosa. La mejora de su condición física y el alargamiento de la
esperanza de vida que ha permitido acuñar el término de "cuarta edad", les
91

convierte en consumidores activos y más exigentes : nada que ver con los
planteamientos actuales de algunas fórmulas de turismo social para la
población mayor que tendrán que adaptarse a las exigencias futuras de estos
segmentos .
En consonacia con lo anterior, la demanda presenta un mayor grado de
experiencia por lo que es más consciente de la calidad de los productos
turísticos y, por ende, más exigente . Tiene a su alcance una gran cantidad de
información y un marco legal que le ampara en sus derechos como
consumidor. En consecuencia, la demanda deviene con mayor facilidad más
independiente y espontánea, y, habida cuenta de la creciente diversificación
motivacional, da lugar a consumidores híbridos e impredecibles .
Los cambios de valores han afectado particularmente al consumo
turístico . En particular, una mayor concienciación ambiental (Vera, 1992), una
creciente apreciación de la diferencia en relación con la búsqueda de lo real y
lo natural . Sin embargo, al mismo tiempo, se acepta lo inauténtico y artificial
como objeto de atención del turista (desde parques a museos temáticos y
muchas otras manifestaciones en torno a un "tema") (Urry, 1990). Como señala
el mismo autor, las formas culturales postmodernas no se consumen mediante
la contemplación sino mediante la distracción . Por contraposición a otros
valores tradicionales, se busca la diversión, el entretenimiento y las nuevas
sensaciones, con una clara propensión al consumo inmediato en detrimento del
ahorro individual, lo que se ha dado en llamar "tiempo instantáneo" (Urry,
1995) . Ante la incertidumbre del futuro, éste se disuelve en el presente y el
consumidor prefiere "disfrutar del futuro ahora" . El "tiempo instantáneo" tiene
como consecuencia una aceleración del carácter efímero de las modas lo que
obliga a los productores a tener que responder a rápidos cambios de mercado
(reservas de última hora, eventos que generan grandes flujos turísticos, . . .)
(Dietvorst y Ashworth, 1995) .
La realización de los viajes viene marcada por el incremento en la tasa
de salida de vacaciones en los países desarrollados en la medida en que el
crecimiento económico genera mayor renta disponible para la práctica del
turismo . El viaje principal de vacaciones tiende a reducir su duración aunque
continúa predominando su carácter estacional . Por contra, se multiplica el
número de viajes a lo largo del año en los segmentos con mayor renta
disponible e inquietudes culturales o aficiones deportivas . Estas
transformaciones en los viajes turísticos, sobre todo la mayor frecuencia de
viajes de corta duración, genera interesantes oportunidades para la
dinamización de espacios turísticos (ciudades en fines de semana, por
ejemplo) y para una mejor distribución de la frecuentación en los destinos
tradicionales . No obstante, ambos tipos de viaje ponen de manifiesto claras
preferencias de la demanda que no pueden ignorarse : "sol y playa" en el viaje
principal y destinos urbanos en los viajes más cortos (Potier y Cockerell, 1995) .

Abundando en las características del postmodernismo (Urry, 1990), a

pesar de que tienda a desaparecer el concepto elitista de cultura y de que ésta
se asocie cada vez más a explotaciones de tipo comercial, el turista no quiere
identificarse con la masa, con sus homólogos . Propiciado por la propia industria
turística de producción flexible, el turista reniega de si mismo para aspirar a
convertirse en viajero (Urbain, 1993) 9 , dentro de una "concepción romántica
del viaje" (Urry, 1990) . Los textos publicitarios de los operadores turísticos
especializados en viajes de aventura o naturaleza, por ejemplo, son
plenamente ilustrativos .
La "compresión del espacio-tiempo" conduce a una "cultura de lo
instantáneo"2o con un claro predominio de lo visual sobre lo escrito de modo
que la transformación de un recurso en producto turístico no es exclusivamente
un proceso material sino, de manera creciente, un proceso de transformación
simbólica en el que la imagen resulta prioritaria respecto al producto material .
La preeminencia del consumo de la imagen en los paisajes urbanos
postmodernos es un ejemplo ilustrativo de estos procesos de transformación
(Dietvorst y Ashworth, 1995) .
Krippendorf (1987) se refiere a una nueva fase del consumo turístico en
la que elementos como la actividad, la profundización en el conocimiento, el
aprendizaje o el fomento de la creatividad, pasan a ocupar un papel
fundamental en las motivaciones turísticas. Bordas (Vera et al ., 1997) ha
diferenciado las prácticas turísticas motivadas por el entretenimiento, que
denomina "neoamericana", de las motivadas por la cultura, "renana o alemana".
Dentro de las teorías del tránsito del turismo fordista al postfordista, Urry
(1995) ha sintetizado los cambios inherentes al consumo postfordista del
siguiente modo :
" Predominio creciente de los consumidores que obliga a los productores
a una mayor orientación a la demanda .
"Se asocia a los turistas con los valores más zafios de la sociedad del bienestar. Son seres
19
carentes de iniciativa y capacidad de discernir, poco aventureros, insípidos, no tienen

imaginación . Para ellos la experiencia de viajar se asemeja a la de pacer: consumen
mecánicamente todo aquello con lo que los programadores les alimentan . Su presencia arruina
las cualidades de los lugares turísticos, lo que hace que el turismo de masas sea comparado a
menudo con una peste que destruye la belleza y serenidad de la civilización . El polo opuesto
del turista sería el viajero, a quien se asocia con los refinados valores del discernimiento, el
respeto y el buen gusto" (Rojek, 1997). Una visión devastadora de la figura del turista recogida
por Rojek de obras tan simplistas como, desgraciadamente, frecuentes . En cualquier caso, no
conviene olvidar, en palabras de Rojek (1997), que "la superficialidad y transparencia de la
experiencia del viaje es un reflejo de la falta de profundidad y la transparencia de la cultura que
nos rodea" .
La three- minute culture ("cultura de los tres minutos") que no permite seguir ni siquiera un
2°
programa de televisión de mayor duración (Dietvorst y Ashworth, 1995). Como continuación del
símil televisivo, Pauchant (1998) se refiere a un turista que practica permanentemente el
.1zapping" : un tipo de vacaciones y un destino diferente en cada viaje, pocas repeticiones, , y
cada vez más frecuentes reservas de última hora.
93

Mayor volatilidad de las preferencias del consumidor que se traduce en

menores tasas de repitición de los turistas hacia un mismo destino y en
la proliferación de atractivos turísticos alternativos .
Segmentación de mercado creciente .
Aumento del "movimiento de los consumidores", que disponen de gran
cantidad de información .
" Desarrollo de gran número de productos con ciclos de vida más cortos .
Mayor preferencia por formas no masivas de producción y consumo
turísticos.
" Incremento de la componente estética del consumo en detrimento de su
funcionalidad, patente en la des-diferenciación del turismo respecto al
ocio, la cultura o la educación .
Por su parte, las nuevas dinámicas de producción atañen
fundamentalmente a las actuaciones de las empresas y de la administraciones
públicas .Las nuevas dinámicas en el subsistema empresarial presentan gran
dificultad de análisis por las diferencias existentes en el tamaño de las
empresas, por el gran número de actividades heterogéneas que conforman la
experiencia turística y por las diferentes relaciones que se producen dentro de
este subsistema . Con todo, se identifican una serie de características del
proceso de producción post-fordista a partir, básicamente, de Poon (1993) y
loannides y Debbage (1998): una clara orientación de la producción hacia los
gustos del consumidor; surgimiento de operadores turísticos especializados ;
creciente aplicación de tecnologías de la información que permiten productos
más flexibles y adaptados al cliente ; mantenimiento de las economías de
escala; la integración horizontal y vertical da paso a fórmulas de integración
diagonal (apoyadas en las nuevas tecnologías, las empresas amplian su gama
de actividades a aquellas en las que pueden obtener sinergias con la suya
principal, como ocurre con los operadores turísticos en relación al paquete
turístico, seguros de viaje, servicios financieros, etc .) ; niveles de competencia
evaluados a partir de la calidad, innovación y "value for money"; segmentación
de productos según las exigencias de mercado ; proliferación de marcas
diferenciadas; progresiva introducción de la gestión ambiental en las empresas;
coexistencia de empleados preparados, funcionalmente flexibles, y
trabajadores con preparación deficiente ; recursos humanos cada vez más
valorados por su papel crucial en la producción turística .
Las administraciones públicas desempeñan un papel fundamental en la
interpretación de las nuevas dinámicas de consumo y producción turísticas, en
el establecimiento de las estrategias de reestructuración y en el liderazgo de
los procesos de transformación . La regulación administrativa, las políticas
sectoriales y territoriales que afectan a la actividad turística, y las políticas de
promoción y de coordinación de los agentes públicos y privados, marcan, en
94

buena medida, el ritmo y la orientación del desarrollo de un espacio turístico . El

capital privado reclama inversiones en materia turística mientras que la
administración pública, en particular la de muchos municipios turísticos, está
aquejada de serios problemas de disponibilidad presupuestaria y un volumen
creciente de servicios que sufragar para mantener sus niveles de
competitividad . Por último, cabe esperar de la administración pública una
mayor preocupación por los intereses de la comunidad receptora dentro de lo
que Go (1998) ha denominado como una nueva etapa del desarrollo turístico
caracterizada por la responsabilidad social o el "planteamiento comunitario" .
Por tanto, en buena lógica, la administración debe asumir el reto de alcanzar un
equilibrio entre las dinámicas de mercado y las exigencias propias de un
desarrollo sostenible de la actividad turística con todo lo que ello conlleva .
4.2.2.2.- Los espacios turísticos litorales ante las nuevas dinámicas.

Las dinámicas de consumo y producción han puesto de manifiesto el alto
grado de interdependencia entre la evolución de la demanda y el sistema
productivo turístico, fundamentalmente empresas privadas y administración
pública, pero conviene recalcar que el resultado de esas interacciones tiene
una plasmación claramente territorial cuando se prefieren unos destinos en
lugar de otros, se acometen iniciativas de reestructuración territorial en destinos
consolidados o se desarrollan nuevos espacios turísticos . Sin embargo, las
tendencias de mercado no siempre se interpretan del mismo modo, en buena
parte porque cada componente del sistema productivo turístico tiene sus
propios intereses y actúa de acuerdo con ellos. Por ello, resulta conveniente
analizar los posibles desfases entre los componentes del sistema productivo
turístico puesto que éstos influirán claramente en la evolución de cada espacio
turístico .
Iwand (1999), desde la perspectiva del operador turístico internacional
TU¡, ha identificado dos interesantes desfases 2' (gaps) en un análisis acerca
del turismo y medio ambiente que puede aplicarse como marco de referencia
para estudiar la inadaptación de los destinos litorales a las nuevas dinámicas
de mercado : "el desfase ecológico entre las expectativas y las experiencias del
consumidor y el desfase ecológico entre el sector privado y el público" .
El desfase entre expectativas y experiencias viene dado por los cambios
en la experimentada demanda turística alemana donde las tres "s" tradicionales
(sun, sea y sand) han sido sustituidas por tres nuevas "s" : security, seguridad
en el destino, incluso frente a posibles desastres naturales ; sanitation, higiene,
ningún riesgo que atente contra la salud de los turistas; satisfaction, una
experiencia satisfactoria de acuerdo con las expectativas previas . Por tanto,
La consideración de los desfases o desajustes (gap) es un método de profusa utilización en

21
el campo de la gestión de calidad . Su aplicación a un destino turístico no sólo resulta muy

gráfica, además aporta principios básicos, como la medición del grado de adecuación entre
expectativas y experiencias de la demanda, que forman parte de las crecientes iniciativas de
gestión de calidad en destinos turísticos.
95

existe un claro desequilibrio entre los destinos que responden a los tres
primeros parámetros y una demanda que ha evolucionado hacia exigencias
que ya no dependen sólo de la existencia de recursos naturales siono también
de un considerable esfuerzo de gestión y de inversión, esto es, un sistema de
producción turística avanzado. Iwand (1999) va más allá e identifica tres
nuevas "s" para el futuro: sostenibilidad, energía solar y solidaridad
(sustainability, solar energy y solidarity) . En otro orden de cosas, no deja de
resultar paradójico que un operador turístico internacional con una política
ambiental avanzada emplace para el futuro el reto de la sostenibilidad .
El desfase entre el sector público y privado tiene su origen en la distinta
valoración de los aspectos ecológicos y de calidad en los hoteles y en los
destinos dentro de los estudios de satisfacción de la demanda realizados
periódicamente por TU¡ . Mientras que es positiva en el caso de los hoteles, los
destinos son objeto de valoraciones insatisfactorias . Ello conduce a Iwand
(1999) a reclamar un enfoque de calidad total para el destino en el que se
promuevan las relaciones de colaboración entre el sector público y el privado, y
a augurar que, si persiste la "pasividad y la ignorancia del sector público", los
destinos perderán su significación en el mercado turístico puesto que la
elección de las vacaciones se basará en la confianza que inspire la marca del
hotel, del operador turístico o de la compañía aérea : "la selección del destino
dependerá de la elección de un hotel de suficiente calidad en la isocrona de
tres, cinco, ocho o doce horas desde el lugar de origen" .
Las tensiones entre los operadores turísticos, con gran capacidad de
influencia sobre la demanda, y el sistema turístico de destino no son nuevas ni
parece que vayan a desaparecer, incluso pueden aumentar debido a los
procesos de concentración existentes, sin embargo, aunque parecen revestidas
de una interesada ética ambiental, no conviene olvidar que estos operadores
son la "correa de transmisión" entre el mercado y los destinos, lo que les
convierte en una pieza clave del sistema productivo de los destinos que reciben
un flujo significativo de demanda canalizado a través de estos operadores
turísticos, los cuales también están sujetos a los cambios experimentados por
el mercado turístico .
De hecho, los procesos de concentración de los grandes operadores
turísticos europeos se interpretan como una respuesta a la creciente
globalización del mercado turístico y a la necesidad de alcanzar un
posicionamiento adecuado en las nuevas coordenadas de la globalización . En
los destinos turísticos, las consecuencias del proceso de globalización son
también relevantes (Smeral, 1996) : crecimiento del mercado potencial para los
destinos, mayor competencia entre los destinos agudizada por una mayor
transparencia en la información, pequeñas y medianas empresas turísticas que
tienen que competir con "empresas globalizadas" y creciente necesidad de
desarrollar estrategias competitivas a través de la cooperación, innovación de
productos, especialización, calidad y consolidación de marcas.
96

4.2.2.3.-El papel catalizador de las nuevas dinámicas en la difusión espacial

del turismo y el auge de nuevas modalidades.
Si las transformaciones que se están operando en el mercado turístico
son importantes para los destinos tradicionales debido a la importancia del
turismo en su estructura socioeconómica, su trascendencia no es menor en los
espacios turísticos emergentes, habida cuenta de las esperanzas depositadas
en una actividad en plena expansión como la turística para el desarrollo
regional y local . Por otra parte, no sería descabellado referirse a una
generalización de las expectativas de crecimiento del turismo en cualquier
espacio en función de la difusión de "la colonizadora mirada turística" (Urry,
1995) que implica que "todos los espacios son susceptibles de ser turísticos"
(Vera et al ., 1997). Los espacios turísticos litorales tradicionales son objeto de
intervenciones de reestructuración territorial mientras que otras áreas litorales
se desarrollan bajo nuevas fórmulas de implantación (resorts integrados en el
Caribe o en el Pacífico, pero también intervenciones en tramos litorales que no
han experimentado un crecimiento de la oferta turística considerable en
décadas pasadas como en puntos de la costa de Cádiz o Valencia que
desarrollan actualmente complejos hoteleros asociados a campos de golf y
urbanizaciones turísticas) ; las operaciones de reestructuración urbana y
productiva suelen llevar asociadas un mayor proyección de la imagen de la
ciudad y una dinamización de la actividad turística ; los espacios rurales y
naturales incorporan de manera creciente la función turística de acuerdo con
las preferencias de la demanda y como instrumento para paliar, en áreas
desfavorecidas, la regresión demográfica y el estancamiento económico y
contribuir a la preservación del patrimonio natural y cultural . Sin duda, las
dinámicas de consumo y producción que se vienen exponiendo afectan a la
creciente diversidad de espacios turísticos aunque la incidencia de tales
dinámicas debe valorarse, específicamente, en función cada realidad territorial
y turística .
Sin embargo, dos características propias de la demanda turística actual:
la apreciación de la diferencia, de lo auténtico y natural, y, al mismo tiempo, la
aceptación de lo inauténtico y artificial, propician la aparición de nuevas
fórmulas de implantación turística, al tiempo que inciden en las prácticas de
consumo y producción tradicionales. La búsqueda de lo auténtico permite el
desarrollo del turismo cultural, rural o de naturaleza, mientras que el atractivo
de formas artificiales de ocio y turismo constituye el fundamento básico de las
ofertas tematizadas y de otras que entremezclan su carácter lúdico con
funciones culturales o comerciales . Ambas tendencias convergen en las pautas
de consumo "posturísticas" que posibilitan la comercialización de los atractivos
culturales e históricos (Vera et al., 1997), de acuerdo con una creciente
explotación comercial de la cultura (Urry, 1990), que se enmarca, desde una
óptica más genérica que integra a las actividades recreativas y turísticas, en "el
paso de una concepción del ocio vinculada a la idea de gratuidad individual -a

una concepción del ocio vinculada a la idea de posibilidad de negocio" (Vera et

al ., 1997) .
El nuevo papel del ocio en las sociedades contemporáneas genera
numerosas oportunidades de negocio que se traducen en un crecimiento y
sofisticación de las ofertas de recreación y turismo derivadas del incremento de
la demanda, de los cambios en sus preferencias, de la incorporación de nuevas
tecnologías y de la progresiva canalización empresarial de estas ofertas
cuando históricamente habían sido objeto de provisión pública22.
Las nuevas ofertas recreativas se localizan preferentemente en ámbitos
urbanos o periurbanos (centros comerciales con ofertas de ocio variadas :
cines, restaurantes, espacios tematizados, semejantes a los mall
norteamericanos ; "zonas de ocio" en operaciones de regeneración urbana
donde existen paradigmáticos ejemplos en ciudades portuarias -Baltimore,
Barcelona, etc.- ; parques de ocio tradicionales -zoológicos, parques de
atracciones o parques acuáticos- y parques temáticos ; etc.), donde desarrollan
una función turística de grado variable según la proyección turística de la
ciudad, la capacidad de atracción de cada oferta recreativa, su orientación
turística y su grado de integración y posicionamiento en la oferta turística
general de la ciudad. Las diferencias entre estos procesos análogos son, una
vez más, enormes . Sirva como ejemplo, el diferente papel que juegan
Disneyland Paris e Isla Mágica, en dos ciudades turísticas como París y Sevilla,
respectivamente . En el primer caso, la inversión económica global es
considerablemente superior y genera una demanda internacional que convierte
al parque en uno de los espacios turísticos más visitados de Europa con los
consiguientes beneficios para el destino en que se ubica, mientras que Isla
Mágica, con un nivel de inversión muy inferior, apertura estacional y menor
posicionamiento en el mercado internacional, recibe una demanda
fundamentalmente regional y su interesante papel como oferta complementaria
de los atractivos propios de la ciudad de Sevilla es todavía limitado.
Las "ofertas de ocio de nueva generación" no se circunscriben al
ámbito urbano . Su presencia es cada vez mayor en los espacios turísticos
tradicionales de acuerdo con la tendencia a incrementar su "endotropismo"
(Dewailly, 1989), esto es, a depender en menor medida de sus recursos
preexistentes (fundamentalmente naturales y, de manera particular, un grado
aceptable de confort climático) y a desarrollar, en la medida en que el destino
evoluciona, ofertas de nueva creación, basadas en mayor o menor medida en
la revalorización del patrimonio natural y cultural, que requieren un diseño
coherente e innovador, inversiones económicas significativas, y una gestión
Tal es el caso de los complejos deportivos construidos por iniciativa pública que
22
progresivamente han ido incorporando un precio por su disfrute como consecuencia de las
limitaciones presupuestarias de la Administración y los altos costes de mantenimiento. En
cambio, un público más diverso, con demandas más específicas y mayor capacidad adquisitiva,
ha posibilitado la proliferación de empresas privadas que conforman una variada gama de
oferta deportiva (clubes, gimnasios, centros especializados, etc .).
98

eficiente (museos, centros de congresos, casinos, etc.) . En este contexto, se

inscriben tanto los nuevos instrumentos para la revalorización de los recursos
como la creación de nuevos espacios turísticos, entre los qué destacan los
parques temáticos.
La revalorización de recursos está ligada a la aplicación de técnicas de
interpretación en las que la adaptación de nuevas tecnologías y la tematización
ocupan un lugar muy significativo . Se trata de técnicas de interpretación que
incorporan a su tradicional carácter pedagógico y divulgativo una creciente
orientación hacia el entretenimiento y la diversión de modo que existe el riesgo
de vulgarizar los recursos culturales o naturales que son utilizados por el
consumo turístico . Como señalan Vera et al . (1997), "la valoración del espacio
que está ocasionando la eclosión de las actividades recreativas (. . .) puede
derivar, paradójicamente, en propuestas de interpretación y de gestión de
visitantes que induzcan a la desidentificación del contenido de los recursos que
se pretenden valorar", con lo que puede producirse una "desparticularización
del espacio turístico" (Vera et al., 1997) como consecuencia de la "pérdida de
componentes específicos de la territorialidad de un lugar" derivada, según
indican los autores, de la mímesis entre productos, la sustitución de la realidad
por representaciones de la misma (centros de interpretación que sustituyen la
visita a los espacios naturales) y la comunicación estandarizada.
En semejantes coordenadas de "falsificación del tiempo y del espacio"
(Shaw y Williams, 1994) se inscribe el concepto de parque temático, en una
etapa de auge en Europa, que cabría explicar sintéticamente a partir de los
siguientes factores : la demanda de nuevas experiencias por parte de los
turistas, en particular, de "nuevas sensaciones"; la posibilidad de "evadirse" y
aprovechar al máximo el tiempo libre en el menor tiempo y espacio posibles ; el
aumento de la renta disponible para actividades de ocio y la multiplicación de
viajes a lo largo del año; la incorporación de nuevas tecnologías ; la influencia
de las estrategias de internacionalización de los grandes operadores (Disney,
Universal, Warner, . . .) y, específicamente, el impacto de Dísneyland París en
Europa ; y, por último, la existencia de incentivos públicos para este tipo de
inversiones como contrapartida de las economías externas positivas que
pueden generar .
Los parques temáticos, el exponente más claro del creciente fenómeno
de tematización de la oferta de ocio y turística, han cambiado algunos de los
parámetros de localización de la actividad turística y, consiguientemente, de la
valoración de la potencialidad turística de los territorios . La existencia de
recursos turísticos explotables y objeto de una valoración social positiva ocupa
un segundo plano cuando priman entre los factores de localización la existencia
de un mercado potencial de determinadas características ubicado en distintas
isocronas según la magnitud (fundamentalmente medida a través de la
inversión, superficie del parque y número de visitantes esperados al año) _y
orientación de cada parque temático .
99

Capítulo I . La dímensíón territorial del turismo en los espacios regionales
Entre las estrategias de los destinos consolidados para reforzar su

competitividad ha cobrado gran interés la creación de parques temáticos,
circunstancia que ha originado un rosario de proyectos y un número muy
inferior de realizaciones en curso que vienen a completar el panorama
conformado por Port Aventura (inaugurado en 1995) e Isla Mágica (inaugurado
en 1997), entre los que cabe destacar Terra Mítica en Benidorm y el futuro
parque de Warner en la Comunidad de Madrid . Los beneficios esperados por
las áreas turísticas en que se localizan los parques podrían resumirse en los
siguientes : incremento de los atractivos turísticos y argumento de
diferenciación; mejora de la imagen ; posibilidad de incrementar la capacidad de
atracción de mayor volumen y nuevos segmentos de demanda; instrumento
para paliar la estacionalidad, creación de empleo e incremento de ingresos
fiscales ; y estímulo para el desarrollo inmobiliario, creación de nuevas ofertas
de ocio y mejora de las existentes.
Los parques temáticos, siempre de acuerdo con sus características,
generan importantes efectos territoriales que superan la escala local . Anton
(1997) destaca, en el caso de PortAventura, sus efectos en la reordenación del
sistema de infraestructuras y las variaciones en los modelos de implantación
urbana. Sin duda, la implantación de un gran parque temático introduce
transformaciones significativas en la estructura territorial y turística del área que
pueden relacionarse con elementos como el posible resposicionamiento de la
imagen turística, relaciones de diversa naturaleza entre el parque y el área
turística (sinergias positivas y negativas derivadas del incremento del volumen
de frecuentación, aparición de nuevos segmentos de demanda, modificaciones
en la estructura del gasto turístico, reacciones de adaptación de las empresas
locales de tipo complementario o competitivo, . . .), procesos de segregación
espacial, desarrollos posteriores y expectativas de crecimiento de la oferta de
alojamiento turístico, complementaria o inmobiliaria en la periferia del parque,
etc .
Con todo, cabe referirse a los parques temáticos como una
manifestación más de las nuevas dinámicas de consumo y producción turística,
pero profundamente arraigada en el consumo de masas. De hecho, hay
autores que consideran que los parques temáticos y de ocio consagran el
afianzamiento del turismo de masas, "la supremacía del espacio urbano sobre
el rural, de la imagen sobre la escritura, de la tribalidad sobre la individualidad
. . ." (Chazaud, 1998) .
Dentro de un antagonismo tan sólo aparente con las "ofertas de ocio de
nueva generación" en una demanda turística plural y fórmulas de producción
flexibles que se aplican a cualquier producto y que, por tanto, repercuten en
cualquier espacio turístico, la concienciación ambiental de la demanda ha
traído consigo, además de una mayor exigencia de calidad ambiental en los
destinos tradicionales, el surgimiento de un segmento de demanda cuya
motivación principal radica en el disfrute consciente y responsable de la
100

naturaleza, y el aumento de la importancia de la componente natural en otros

productos como el turismo rural. Se trata del segmento cuya práctica turística
se identifica con el ecoturismo, que en su concepción más restrictiva podría
definirse como la actividad turística que cumple los siguientes principios (Boo,
1993) (Buckley, 1994) :
- contribuye a la preservación de la naturaleza y al desarrollo de la sociedad
local,
- la conservación de la naturaleza constituye el objetivo prioritario de su
gestión,
- y promueve la educación ambiental de la demanda .
Los parámetros incluidos en esta definición condicionan el modelo de
implantación turística, el cual suele coincidir con un espacio natural protegido
bajo figuras legales diversas y con fórmulas de implantación de baja densidad
y, generalmente, bien integradas en el medio natural y en la sociedad local. De
este modo, las políticas de conservación de espacios naturales encuentran en
el turismo una justificación adicional, el disfrute social de la naturaleza, e
ingresos suplementarios para paliar los efectos económicos de la restricción de
usos tradicionales (generalmente determinados tipos de agricultura o
ganadería) o la inexistencia de sectores productivos eficientes cuando se trata
de áreas claramente desfavorecidas .
Los "espacios del ecoturismo" se hallan sujetos a gran diversidad puesto
que engloban desde los parques nacionales de EEUU, Kenya o España a los
"monumentos naturales" previstos en la legislación de algunas CCAA
españolas, pasando por los parques regionales franceses y los espacios
litorales protegídos y gestionados por asociaciones sin ánimo de lucro en Gran
Bretaña . Aunque el ecoturismo suele referirse, en primera instancia, a espacios
con las condiciones naturales prácticamente inalteradas, tiende a generalizarse
a territorios con distintos grados de influencia antrópica . La integración de estos
espacios en el sistema territorial y socioeconómico de cada país y aspectos
como la superficie protegida, las características del medio físico-ecológico, los
instrumentos legales y medios económicos y humanos asociados a su
planificación y gestión o la presión de la demanda turística, explican los
modelos territoriales y turísticos resultantes .
Sin embargo, la evolución de los "espacios del ecoturismo" se halla
vinculada al crecimiento de la demanda y a la aparición de operadores
turísticos especializados que contribuirán a una canalización de la misma más
flexible que la propia de los paquetes turísticos estandarizados . Esta dinámica
de crecimiento (Wight, 1997), patente, por ejemplo, en el incremento del
número de visitantes a los parques nacionales españoles, introduce dudas
fundadas acerca del mantenimiento de modelos de implantación integrados y
remite directamente a la necesidad de una gestión responsable de los espacios
de interés natural . El crecimiento dei ecoturismo supone una indudable

oportunidad para estos espacios, patente en las expectativas depositadas en

este tipo de turismo en los países subdesarrollados, pero los actuales
volúmenes de demanda han hecho que perdiese su inocencia, en mayor
medida si consideramos que los niveles de concienciación ambiental varían
entre la demanda que visita los espacios naturales, y han aumentado la
exigencia de respuestas locales eficientes desde el punto de vista de la
planificación y gestión .
Difícilmente, puede interpretarse el ecoturismo como una realidad
homogénea y generalizada bajo pautas de consumo y producción, y fórmulas
de implantación territorial, idénticas . Se trata de un concepto polisémico,
utilizado por parte del gran número de agentes que intervienen en la actividad
turística de acuerdo con sus intereses, que aglutina de facto segmentos de
demanda distintos y cuyas implantaciones territoriales se hallan sujetas a gran
diversidad. Sin embargo, conviene hacer uso del ecoturismo como un concepto
restrictivo y bien definido que contenga, como la definición aportada más arriba,
los objetivos esenciales de la gestión del turismo en los espacios naturales y
que se convierta en una referencia necesaria para este tipo de espacios .
La afluencia turística a los espacios naturales no se encuadra con
facilidad en las coordenadas del ecoturismo en su definición más ajustada y
restrictiva : la motivación de la demanda basada en el conocimiento y el disfrute
responsable de la naturaleza está reservada a segmentos todavía
minoritarios 23 ; la contribución del turismo a la dinamización económica local es
todavía limitada en muchos espacios 24 ; y las situaciones de conflicto entre
protección y frecuentación turística habituales en espacios naturales que no
están preparados para recibir una afluencia turística masiva .
Las tendencias de mercado apuntan a un crecimiento del ecoturismo y,
como señala Wight (1997), a una progresiva penetración de las características
del ecoturismo en la demanda turística genérica . El cuadro IV expone las
diferencias entre el turismo tradicional y las tendencias de mercado
relacionadas con el ecoturismo, en las cuales pueden reconocerse algunas de
las dinámicas de consumo ya comentadas.
Gran número de los visitantes a espacios naturales protegidos son derívados desde espacios
23
turísticos próximos y su motivación ambiental es prácticamente residual (no es casual que el

Teíde sea el más visitado de la Red de Parques Nacionales). En el panorama internacional,
Costa Rica, reconocido como un destino de primer orden para el ecoturismo, tan sólo recibió
en 1993, según Nel.lo, un 10% de turistas internacionales que respondiesen a la acepción de
ecoturismo "puesto que la mayor parte, el 90%, de los visistantes acuden a Costa Rica para
disfrutar de las zonas litorales y del Valle Central, visitando además algún parque, siendo una
minoría la que acude exclusivamente por los atractivos de las áreas protegidas" (Vera et al.
1997) .
24 A
título de ejemplo, en el entorno del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, aunque
se reconoce que el turismo es una actividad importante y complementaria de las tradicionales,
también se afirma que las rentas generadas por turismo no son muy diferentes a las que se
hubieran obtenido de no existir el Parque, y, por supuesto, muy inferiores a las generadas por
el turismo de esquí en el valle de Benasque (Granell y Biescas, 1993) .
10 2

CUADRO IV: Turismo tradicional y tendencias del ecoturismo
Turismo tradicional Tendencias de mercado

Servicios
Turísticos Satisfacen las necesidades Forman parte de la experiencia
funcionales de los turistas. turística
Alojamiento : Alojamiento : .
- Utilidad funcional (alojamiento = - Parte de la experiencia turística
cama). - Extensión de la ética de
- Alojamiento en un enclave conservación
aislado - Integrado en el entorno
Actividades : Actividades :
- Actividades en el destino - Actividades en el destino y en el
- Observación y relajación entorno natural
- Demanda activa en busca de
experiencias
Motivación - Entretenimiento, atracciones, - Destinos no masificados,

compras, ... remotos, aprendizaje sobre
aspectos naturales y culturales,
observación de la naturaleza
salvaje, reto físico, . . .
Marketing - Mercados masivos - Mercado segmentado :
- Promoción del entretenimiento naturaleza, aventura, cultura,
- Venta de imagen educación
- "Imagen verde" - Ética ambiental, información
fidedigna
- Promoción de beneficios y
responsabilidades del turista
- "Realidad verde"
Beneficios - Ingresos de los operadores - Beneficios de los operadores y
- Beneficios del consumidor de la comunidad
durante las vacaciones - Los beneficios del turista duran
más que el periodo vacacional
Medida de éxito - Número de visitantes - Porcentaje de repetición de
- Ingresos visitas y comunicación boca-oído
- Compromiso del turista
- Calidad de vida de la sociedad y
operadores turísticos
- Ampliación del periodo de visita
10 3

Impacto económico positivo y

viabilidad de los negocios
Conservación de los recursos
Elaboración propia a partir de Wight (1997), pág . 216
Una buena muestra de la influencia del ecoturismo en la evolución

general de la actividad turística puede corroborarse en el interés de los
destinos tradicionales por incoporar elementos "ecoturísticos" que les permitan
una mejor valoración por parte de la demanda y los operadores turísticos.
Estas veleidades ecoturísticas difícilmente responden a una planificación
integral, cuya versión más aproximada en el caso español podría encontrarse
en el municipio mallorquín de Alcúdia, y suelen consistir en actuaciones para
facilitar la visita a espacios protegidos o en la creación de "rutas ecoturísticas', .
En cualquier caso, aparte de la crítica fundada en la apropiación parcial y
meramente simbólica del término "ecoturismo" y en la ausencia de las
actuaciones integrales que requiere este concepto, estas iniciativas suponen un
redescubrimiento del patrimonio natural de los espacios turísticos tradicionales,
aspecto que sólo puede valorarse positivamente si la promoción de la visita va
acompañada de medidas de gestión de la afluencia y de preservación del
medio natural . Además, la naturaleza difusa del ecoturismo ha permitido
también el desarrollo de iniciativas de carácter supramunicipal en función de la
existencia de espacios naturales próximos que han despertado el interés de la
demanda . Estos procesos han incrementado considerablemente la movilidad
de los turistas en el espacio de destino, aunque de manera variable según los
segmentos, y, por tanto, las necesidades de una planificación integral del
espacio turístico puesto que el riesgo de impactos de diverso tipo se ha
multiplicado . La diferenciación del espacio turístico a escala local, marcada por
la segregación de usos y la especialización funcional de las piezas urbanas,
coexiste con la difusión espacial de -las actividades turísticas y las nuevas
exigencias de planificación y diseño urbano que ello conlleva .
En los espacios emergentes, el desarrollo del ecoturismo también rompe
con las acotaciones espaciales preexistentes puesto que, por un lado, las
figuras de protección establecen nuevas normas de uso y gestión, y, por otro,
la ubicación de las infraestructuras y la oferta turística de acogida, así como las
actividades de los turistas propias de un consumo extensivo del territorio,
obligan a una planificación territorial que debe superar los límites de los
perímetros protegidos y atender a la integración de los espacios naturales en el
sistema territorial regional .
La creación de la oferta turística en los "espacios del ecoturismo"
constituye un aspecto esencial del modelo de desarrollo territorial y turístico . La
sujeción de dicha oferta a los principios básicos del ecoturismo obliga a
plantearse no sólo el volumen total de plazas, sino también el tipo de oferta
(desde zonas de acampada a complejos hoteleros o de apartamentos, pasando
104

por pensiones o bed & breakfast) y su distribución espacial . Las buenas

expectativas del ecoturismo en el plano internacional han despertado el interés
de grandes empresas por la creación de "resorts ecoturísticós" (Schwanke,
1997) como un tipo de implantación territorial enclavada pero, teóricamente,
bien integrada en el medio local. No obstante, la penetración de este tipo de
inversores ante las expectativas de negocio existentes junto a las diferentes
concepciones del ecoturismo puede provocar una indeseable degeneración de
los postulados del ecoturismo . En relación con ello, Ayala (1996) reivindica una
adecuada integración del diseño del resort con la planificación del territorio en
que se enclava con el fin de conservar la calidad ambiental del área pero
también de garantizar la viabilidad de un resort que orientado al ecoturismo no
puede concebirse como un enclave de turismo tradicional .
El afianzamiento del ecoturismo genera posibilidades de desarrollo
turístico para aquellos espacios mejor conservados de la Tierra puesto que la
canalización de flujos reducidos presenta pocas dificultades . La dispersión
mundial de los destinos del ecoturismo ya es una realidad para mercados
emisores que, por contra, se hallan muy polarizados en Norteamérica y Europa
(Fagence, 1997) . Ello puede significar un aspecto más de una renovada edición
de las relaciones centro-periferia en el turismo que ahora afecta a los espacios
más frágiles del planeta . Las oportunidades asociadas al ecoturismo, concepto
todavía más confuso que inofensivo, también pueden tornarse en serias
amenazas . Aunque, como contrapunto positivo, las estrategias de negocio de
los operadores especializados suelen inscribirse en el concepto restrictivo de
ecoturismo, circunstancia que supone en cierta medida un modo de
autorregulación empresarial .
4.3.- El alcance de las nuevas dinámicas : un intento de valoración .
El análisis genérico de las nuevas dinámicas de consumo y producción

pone de manifiesto que la evolución del mercado turístico ha estado marcada
por cambios significativos . Poon (1993), a partir de estas transformaciones y de
manera muy gráfica, diferencia entre un "viejo turismo" que asimila
metafóricamente a la "máquina de escribir" y un "nuevo turismo" que identifica
con el "ordenador personal" . Si se acepta este símil, acaba corroborándose
implícitamente una transformación radical de la actividad turística que posee
una clara analogía con el tránsito del modo de producción fordista al
postfordista . Sin embargo, parece que las investigaciones genéricas acerca de
la evolución de la actividad turística tienden a aumentar el valor de los cambios
en detrimento de aquellas condiciones que permanecen prácticamente
inalteradas, y que estudios en mercados y espacios turísticos concretos son los
que verdaderamente pueden calibrar el auténtico alcance de las
transformaciones operadas y el grado de influencia de futuras tendencias .

La equiparación del turismo de masas con el fordismo y la evolución

hacia fórmulas de especialización flexible ha generado un interesante debate
en la investigación turística . loannides y Debbage (1998) critican las
concepciones unid ireccionales del tránsito del fordismo al postfordismo para
poner de manifiesto que en un sistema de producción tan heterogéneo como el
turístico todavía pueden reconocerse estructuras propias de una etapa
prefordista o artesanal (pequeñas empresas de propiedad familiar, por ejemplo)
y otras de tipo fordista (cadenas hoteleras, operadores turísticos, compañías
aéreas, etc.). En ambos casos se ha producido una mejora de la flexibilidad en
la producción turística : en el caso de las pequeñas empresas, son conocidas
las posibilidades de la flexibilidad laboral donde destaca la figura tradicional de
los "ayudas familiares", pero también las derivadas de las nuevas tecnologías
de la información que les permiten llegar directamente al consumidor; las
grandes empresas "de carácter fordista", desarrollan fórmulas más flexibles a
través de la diferenciación de productos y de las estrategias de
supersegmentación de marcas (tal es el caso de las diferentes marcas de una
misma compañía hotelera orientadas a distintos segmentos de mercado) . Sin
duda, las tecnologías de la información permiten que las empresas ofrezcan
productos personalizados aunque mantengan un tipo de producción fordista .
Estas circunstancias, unidas a la presencia de prácticas postfordistas propias
del sector industrial en las empresas turísticas como las alianzas estratégicas o
el "outsourcing", conducen a los autores a descartar el concepto de
postfordismo aplicado al turismo porque supone un cambio radical que no se
ha producido, y a preferir el término de "neofordismo", expresivo de la
coexistencia de las situaciones arriba descritas : prefordistas, fordistas y
postfordistas.
Sin duda, a la hora de valorar el alcance de las nuevas dinámicas en el
consumo y la producción en los espacios turísticos españoles, parece que el
concepto de "neofordismo" se ajusta mejor a la realidad, entendido como la
dialéctica entre tipos de producción con características diferentes, derivados
tanto de la evolución de las estructuras tradicionales como de la respuesta a
transformaciones del mercado turístico que no siempre conducen a modelos de
producción flexible. El "neofordismo" no implica la primacía de los modos de
producción fordista, más bien constituye un concepto integrador de la
diversidad de las fórmulas de producción . La consideración de algunas pautas
de consumo y producción plenamente vigentes resulta ilustrativa a este
respecto :
La afluencia del turismo extranjero a España, país claramente asociado
al fenómeno del turismo de masas en Europa, se mantiene elevada y
con tasas de crecimiento interanuales positivas tras la recesión de
algunos mercados internacionales a finales de los ochenta y principios
de los noventa. A medio plazo, las previsiones de la OMT también son

positivas pues se cifran para los próximos diez años en un incremento

del 3% por encima de la media europea (DGT, 2000).
"El mar" sigue siendo el principal destino de vacaciones de los europeos
(EC, 1998) . El turismo de "sol y playas" presenta la mayor cuota de
mercado en los viajes internacionales de mayor duración en Europa y
una evolución positiva .
" Entre los criterios de elección del destino de los europeos figuran en
primer lugar el "escenario" y el "clima", seguido por el coste del viaje y
del alojamiento (EC, 1998), por lo que puede concluirse que el factor
"precios" mantiene toda su vigencia en el comportamiento de la
demanda europea y afirmarse, con Marchena (1994), que las fórmulas
fordístas propias del turismo de masas se sostienen por el
mantenimiento de la competencia basada en los precios de productos
turísticos dirigidos a segmentos mayoritarios de la sociedad, mientras
que los cambios más acusados en el consumo turístico se producen en
los segmentos correspondientes a la clase media-alta, con menor
volumen en el mercado turístico actual .
" A diferencia del "factor precios", el "medio ambiente" aparece en sexto
lugar en la investigación arriba mencionada a pesar de la creciente
concienciación ambiental de la sociedad, no obstante, los problemas
ambientales son los que aparecen con mayor frecuencia en el
ciertamente reducido capítulo de "quejas" de los turistas europeos (EC,
1998), o figuran entre los criterios que más afectan a la satisfacción de la
demanda turística (Swarbrooke y Horner, 1999), si bien se advierte un
desfase considerable entre la sensibilidad ambiental expresada por los
turistas y su voluntad de contribuir a una mayor preservación ambiental
mediante sacrificios personales o precios más elevados (Hjalager,
1999). Estos datos ponen de manifiesto el carácter relativo de la
sensibilización ambiental de la demanda, sin embargo, no permiten
concluir que el estado del medio ambiente o la percepción de la
demanda sean óptimas en los espacios turísticos europeos . Entre las
razones del desinterés por viajar a España por parte de los mercados
turísticos exteriores figura la percepción de este país como propio de un
"turismo masificado" (DGT, 2000), actitud que, combinada con las
referencias anteriores, no es sino una constatación de la tendencia a
valorar negativamente la masificación de los destinos y sus
consecuencias, y, por tanto, la urgente necesidad de que la gestión
turística palie y prevenga estos efectos . Si las señales del mercado no
son suficientes, las iniciativas de gestión ambiental que han comenzado
a desarrollar las empresas turísticas (operadores turísticos como TUI, o
cadenas hoteleras : Grecotel, Hoteles Playa, etc.) requieren, cuando
menos, una respuesta proporcional por parte de las administraciones
públicas .

Sin embargo, la existencia de cierta inclinación a denostar el turismo de

masas no puede impedir el reconocimiento de su vigencia y
especificidad . Un autor como Urry, entre los principales teóricos del
turismo postfordista, se refiere a una "mirada turística colectiva" (Urry,
1995), según la cual los propios turistas buscan en los destinos de
masas una atmósfera basada en la presencia de un importante
contingente de turistas que otorga al destino cierto glamour y numerosas
posibilidades de diversión y entretenimiento, sólo posibles a partir de
cierto umbral de visitantes . En estos destinos, que Urry identifica con los
tradicionales del litoral británico, los problemas de congestión existen
pero no parecen tan graves en tanto que son mejor aceptados por la
demanda . En el contexto británico, Urry (1995) advierte que el turista
contemporáneo se asemeja a un "coleccionista de miradas",
circunstancia que implica una reducción de la la repetición de viajes a un
mismo destino, si bien cita como excepción que confirma la regla el
destino de masas de Blackpool, excepción que podría ampliarse a
Benidorm 25 y que arrojaría ciertas dudas acerca de la disminución de la
fidelidad hacia los destinos con demanda masiva . En contraste con la
"mirada colectiva", Urry (1995) aprecia la progresión de una "mirada
romántica", caracterizada por la búsqueda de lo auténtico y de la
contemplación solitaria, en evidente contradicción con la expansión de
estas preferencias desde las élites a conjuntos de la sociedad cada vez
más amplios y a la comercialización de productos turísticos alternativos
que, en la medida que se multipliquen, pierden parte de su carácter
alternativo .
Se mantiene un importante contingente del mercado turístico de carácter
vacacional, alejado de las nuevas dinámicas de consumo como puede
comprobarse en las siguientes características, no generalizables y
atribuidas a mercados concretos: organización individual del viaje,
porcentaje muy elevado tanto en la demanda europea (EC, 1998) como
en la española (lET, 2000) ; concentración estacional de los viajes : el
41 % de los europeos realiza, al menos, un viaje de vacaciones en
agosto; uso predominante del alojamiento privado : la "vivienda de
familiares o amigos" es utilizada en un 41,7% de las ocasiones por los
españoles en sus viajes interiores ; comportamiento relativamente
"pasivo" de las vacaciones de los españoles donde entre las actividades
efectuadas predominan las "visitas culturales, las compras, el uso de la
playa y visitar familiares o amigos" (IET, 2000).
En Europa, los grandes operadores turísticos internacionales,
estructuras empresariales directamente ligadas a las fórmulas de
Nuñez de Cela (1998) considera que la fidelidad del visitante a Benidorm se mantiene en parámetros
25
altos puesto que los turistas que repiten estancia en Benidorm alcanzan un porcentaje del 56,8% en el
verano de 1997 frente al 38,5% del verano de 1973, al tiempo que expresan su intención de regresar a este
destino en un 82,8% y en un 60,7%, en 1997 y 1973, respectivamente .
108

producción fordista, están experimentando un importante proceso de

concentración que ha llevado a la constitución de grandes grupos
turísticos para hacer frente a la globalización, rompiendo' su adscripción
a los mercados tradicionales, generalmente circunscritos al propio país
de origen del operador turístico, dentro de una clara tendencia a la
"europeización de los operadores", donde, además, se constata la
penetración de capitales ajenos al sector turístico y una creciente
integración vertical (mayorista, minorista, transporte y alojamiento) para
incrementar la participación en lo que TUI denomina la "cadena de valor
del negocio turístico", diversificar el riesgo y reforzar la notoriedad de
mercado de las marcas . Según un informe publicado por la revista de
turismo alemana, FVW International, en 1999, los diez consorcios
turísticos más importantes de Europa controlan el 70% del volumen de
negocio de los operadores turísticos, al tiempo que crece el mercado de
viajes organizados en Alemania, Gran Bretaña, Italia, España y Francia
(Conde, 2000), circunstancia que implica que las grandes mayoristas
conserven sus cuotas de mercado y, comparativamente, los viajes
independientes crezcan muy ligeramente . No obstante, conviene
recalcar que los procesos de concentración no conllevan una
estandarización de los productos sino que los grandes consorcios
turísticos tienden a ofrecer una gama de productos diversa de acuerdo
con un mercado plural y sus estrategias de negocio han variado
sensiblemente respecto a las décadas pasadas de eclosión del turismo
de masas en el Mediterráneo .
El proceso de concentración, plagado de fusiones, adquisiciones y
absorciones de empresas, todavía no ha concluido, pero tiene claras
implicaciones para las áreas turísticas del archipiélago balear y canario y
del litoral peninsular que reciben un volumen de demanda significativo
canalizado a través de operadores turísticos. Los mercados británico y
alemán (prácticamente el 50% de la demanda internacional hacia
España -IET, 2000-) son los principales escenarios de los procesos de
integración que incluyen la participación de capitales británicos y
alemanes en un mismo consorcio, circunstancia poco frecuente hasta
este momento, de modo que la unión de los principales mayoristas
puede reforzar la capacidad de éstos para imponer sus condiciones a los
hoteleros españoles, particularmente significativa en la negociación de
los precios de las camas cuando en los últimos años éstos habían
experimentado cierta tendencia al alza favorable a las empresas
hoteleras a causa de la presión de la demanda internacional, de la
modernización de las instalaciones hoteleras, de las mejoras realizadas
en los destinos españoles, y de los problemas de comercialización de
algunos destinos del Mediterráneo (sobre todo Turquía y los países de la
antigua Yugoslavia) . Sin embargo, este multifacético proceso de
concentración, no ajeno a la unión económica y monetaria europea,
109

entraña una enorme complejidad . La concentración de los grandes

mayoristas puede configurar un oligopolio que controle la demanda de
paquetes vacacionales en Europa, pero las diferencias entre mercados
como el alemán o el británico persistirán casi con toda probabilidad,
lejos, como ya se ha planteado anteriormente, de una homogeneización
de la demanda europea . La importancia del control de los flujos de
demanda en origen va acompañada del alcance de los procesos de
integración vertical puesto que éstos explican el grado de control de los
grandes operadores sobre el negocio turístico y la posibilidad de
favorecer unos destinos sobre otros en función, por ejemplo, de la
disponibilidad de planta hotelera propia . Ante estas tendencias, el
sistema empresarial de los espacios de destino no es un agente pasivo
puesto que cadenas como Riu o Iberhotel ya están participadas por los
grandes operadores, y otras son susceptibles de incorporarse a los
procesos de integración vertical, en los que, una vez más, la capacidad
de decisión es muy dispar entre grupos hoteleros españoles
internacionalizados y empresas hoteleras de pequeña y mediana
dimensión . Por otra parte, la fragmentación de la demanda, tecnologías
de la información y fórmulas de colaboración empresarial y público-
privada ofrecen al sistema de empresas de cada espacio turístico
nuevas oportunidades de establecer sus propias redes de
comercialización y llegar al cliente final para evitar la "renovada
dependencia de los operadores turísticos internacionales" .
" Por último, no puede dejar de mencionarse la toma de posiciones de las
mayoristas españolas ante la creciente concentración de los operadores
europeos donde destaca la creación, en 1999, de Viva Tours, operador
mayorista integrado por Iberia, Sol-Meliá, Iberostar, Global Hotel &
Resorts, Herpil y Air Nostrum, que se ha convertido en el líder del
mercado turístico español (Conde, 2000) . Se trata de una iniciativa que
recuerda las viejas aspiraciones de crear un "tour operator español" y
cuyo interés es indudable tanto por las empresas que lo componen
como por las características de su planteamiento estratégico,
directamente ligado al crecimiento de la demanda nacional, a la creación
de programas adaptables y flexibles, y a las nuevas formas de hacer
turismo (rural, cultural, gastronómico, de aventura, naturaleza,
balnearios, etc.), sin olvidar las sinergias empresariales que se derivan
de la colaboración de empresas de transporte, de alojamiento y
mayoristas .
Como conclusión al alcance de las nuevas dinámicas de consumo y
producción puede afirmarse que éstas configuran un contexto de mercado
caracterizado por la permanencia de viejas inercias, más o menos modificadas,
y cambios notables sin una dirección necesariamente unívoca hacia el
postfordismo . Este panorama variable reclama una adecuada "gestión del

cambio" que conlleva la adaptación a las nuevas tendencias a través de una

revalorización de los procesos de planificación que permita interpretar las
dinámicas existentes y actuar en consecuencia . Los espacios turísticos,
condicionados por la rigidez de los desarrollos urbanos consecuencia de los
diferentes tipos de implantación de la oferta turística, deben responder, desde
los intereses de las comunidades locales, a la creciente volatilidad de las
preferencias de la demanda, a la globalización de los destinos y mercados
emisores y a la "aterritorialidad" de los grandes operadores turísticos que
incrementan paulatinamente su posición dominante de mercado .
La incidencia de los procesos de cambio en el consumo y la producción
se traduce necesariamente en procesos de adaptación de los espacios
turísticos con el fin de prevenir los efectos negativos y aprovechar las
oportunidades que surgen de las nuevas dinámicas, en el bien entendido que la
pasividad ante los nuevos procesos es también una forma de actuación que
afecta a la viabilidad presente y futura de los modelos de implantación turística .
La siguiente tabla sintetiza una serie de posibles respuestas a las nuevas
dinámicas en torno a tres ejes de actuación básicos : la reorientación de la
planificación y la gestión turísticas, la construcción de un marco de
concertación y dinamización de la actividad y la definición de una proyección de
mercado integral.
CUADRO V: Respuestas a las nuevas dinámicas de consumo y producción en los
espacios turísticos
Reorientación de la planificación y la gestión turísticas
" Revalorización de la planificación y gestión de los espacios turísticos para interpretar los
nuevos procesos y adaptarse a los cambios
" "Orientación hacia la sostenibilidad" concebida en su dimensión más integral: viabilidad

económica, preservación ambiental y equidad social
" Fomento de un desarrollo turístico con "responsabilidad social" con la adecuada integración
de la sociedad local y prevención de conflictos entre turistas y residentes, de acuerdo con
el uso social y económico múltiple del espacio de recepción turística
" Preservación de la calidad ambiental como exigencia social y de mercado
" Implantación de sistemas de calidad para todo el destino
" Corrección de los efectos negativos de la masificación en la afluencia turística
" Necesidad de mayor volumen de información y contrastada fiabilidad para prevenir y

reaccionar ante los cambios del entorno y del mercado turístico
Gestación de un marco de concertacíón y dinamización turística
" Fomento de las relaciones de cooperación público-privadas en el sistema productivo

turístico local y con los operadores internacionales para mejorara la eficiencia del producto
global y afrontar los efectos de la globalización .

Capítulo I. La dimensión territorial de/ turismo en los espacios regionales
Obtención de sinergias a partir de la implantación de empresas globales en el destino

(cadenas hoteleras internacionales, operadores internacionales de ocio temático, . ..)
Posibilidad de poner en valor nuevos recursos turísticos de diverso tipo (ambientales,

sociales, culturales, etnográficos, tecnológicos, .. .), con la aplicación de nuevos parámetros
de diseño, gestión y adaptación tecnológica para satisfacer las necesidades de
entretenimiento y las motivaciones culturales sin vulgarizar los recursos
Innovación constante de productos turísticos
Intervención pública para fomentar la creación de nuevos productos a partir del

aprovechamiento de las fórmulas más flexibles que permiten las nuevas tecnologías
Desarrollo de relaciones de complementariedad con otros espacios hasta donde alcance la

"mirada turística"
Definición de una proyección de mercado integral

Proyección de una imagen diferenciada frente a tendencias homogeneizadoras.
Redescubrimiento del simbolismo de los espacios turísticos
" Revalorización del carácter diferencial del espacio, de su singularidad
Marketing turístico segmentado
Coexistencia y compatibilización de distintos segmentos de mercado en un idéntico espacio

turístico
Inserción en los canales de comunicación y comercialización globales
" Creación de fórmulas de comercialización más flexibles
Elaboración propia
5.-UNA REIVINDICACIÓN DEL PAPEL DE LA GEOGRAFÍA REGIONAL EN

EL ANÁLISIS Y PLANIFICACIÓN DEL TURISMO .
Las teorías en torno al espacio geográfico y la región constituyen

referencias básicas e ineludibles para la conceptualización del espacio turístico,
y, a su vez, aportan los fundamentos teóricos necesarios para el análisis de la
actividad turística y su implantación territorial, componente esencial de la fase
de análisis y diagnóstico propia de los procesos de planificación territorial del
turismo . En la vertiente aplicada, las distintas concepciones del espacio
geográfico y la región se traducen en diferentes enfoques metodológicos y
perspectivas de análisis. Todo ello si olvidar que la región constituye un
concepto esencial del conocimiento geográfico y que tradicionalmente se ha
identificado con una unidad de ordenación territorial y de planificación
económica .

5.1 .-La síntesis regional : un marco para el análisis de la implantación

territorial del turismo adaptado a los requerimientos de la planificación .
La complejidad consustancial al hecho turístico se traslada a la

investigación en este campo, de tal suerte que diferentes disciplinas abarcan
aspectos específicos de la actividad turística . Grosso modo, la psicología
estudia el comportamiento del consumidor, la economía los efectos
económicos del turismo, la sociología el turismo como práctica social en todas
sus dimensiones, .. . Dentro de la geografía del turismo, los distintos enfoques
de la geografía general, regional o humana se hallan conectados entre sí por el
denominador común del turismo como objeto de estudio . A la naturaleza
"social" y "económica" tradicionalmente asociada al hecho turístico, puede
añadirse con indudable fundamento su carácter "territorial", habida cuenta de
la naturaleza geográfica de los desplazamientos turísticos y su distribución, de
la impronta espacial de esta actividad en las áreas que concentran flujos
significativos de demanda y la importancia de la planificación y gestión del
espacio en el desarrollo de la actividad turística .
La implantación territorial del turismo supone la concreción espacial de
un fenómeno cuya complejidad, lejos de disminuir, aumenta al incorporar las
relaciones de la demanda y las empresas turísticas con la sociedad local y el
medio natural de acogida . El espacio turístico deviene simultáneamente
espacio de consumo y espacio de producción, tanto la estructura territorial
como la social y las funciones económicas tradicionales pueden transformarse
a partir de un cierto umbral de frecuentación turística . Los cambios en los usos
del suelo a raíz del crecimiento de la oferta turística son el aspecto más visible
de un proceso de reorganización territorial con implicaciones ambientales,
demográficas, económicas, sociales y culturales .
La interpretación de estos procesos y las dinámicas que generan
requiere una perspectiva de análisis integral, de base fundamentalmente
territorial, que puede encontrarse en los principios de la síntesis regional,
adaptada conceptual y metodológicamente a la complejidad de las relaciones
entre turismo y territorio, centrada en la explicación de los procesos
articuladores de la realidad espacial y, finalmente, despojada de los vicios
contraídos durante el extenso periodo de vigencia del "paradigma regional".
Los fundamentos de esta "síntesis regional renovada y adaptada" no
deben traducirse en "monografías de regiones turísticas" sino que se integran
en investigaciones con fines específicos y diversos que giran en torno a las
relaciones entre turismo y territorio . La aplicación de los principios del análisis
geográfico regional al espacio turístico parte del reconocimiento del grado de
dinamismo que la actividad turística introduce en el territorio de modo que no
se reduce a la descripción de los factores de desarrollo turístico y de las
estructuras territoriales resultantes, aspectos de indudable interés, sino que
también profundiza en la identificación y explicación de las dinámicas formales

y funcionales que se producen en los espacios turísticos y en las ímplícaciones

de las mismas para la planificación y la gestión territorial y turística2s.
La síntesis regional contribuye a superar el reduccionismo de una
consideración estrictamente sectorial de la actividad turística, particularmente
parcial cuando se analizan las relaciones entre turismo y territorio . Así, el
estudio de la actividad turística se complementa con el de otros sectores
económicos y, sobre todo, con el de las relaciones intersectoriales y su
articulación con el medio físico y la sociedad local, dentro de un enfoque
reclamado desde los paradigmas de planificación hoy vigentes, al menos en el
plano teórico, entre los que destaca la planificación para un. turismo sostenible
donde los principios de equilibrio ecológico, viabilidad económica y equidad
social no pueden alcanzarse más que desde una perspectiva de análisis y
actuación integrales y de profundo contenido territorial .
5 .2 .- Turismo, sistema territorial e interacción escalar: la necesidad de

una lectura geográfica.
La integración de los elementos físicos y humanos propia de la síntesis

regional mantiene una clara relación con la articulación del turismo en el
sistema territorial del área de destino, dentro de un planteamiento sistémico de
la geografía regional consecuente con la capacidad de reorganización territorial
del turismo y con la decisiva influencia del sistema territorial subyacente, y sus
correspondientes subsistemas físico-natural, económico, social, cultural y
tecnológico, en el consumo y la producción turísticas . La integración territorial
del turismo, desde una perspectiva sistémica, también requiere una
consideración de las distintas escalas espaciales27 y del entorno habida cuenta
de la existencia de múltiples procesos producto de la interacción entre
diferentes escalas espaciales y de reacciones al entorno . Así, el espacio
turístico, desde la escala local a la propiamente regional, se halla condicionado
por su integración con otras escalas en aspectos tan importantes como los
mercados de origen de la demanda (regionales, nacionales o internacionales),
el marco político-administrativo en función de la organización territorial
existente, las estrategias globales de las empresas turísticas o el efecto
sustitución de posibles destinos competidores .
El análisis de los espacios turísticos sería parcial si no se reconocen los
efectos de las interrelaciones escalares consustanciales a los agentes y
procesos que intervienen en la producción turística y en la canalización de los
flujos de demanda . Dichas interrelaciones, de diversa naturaleza (político-
Notables ejemplos de esta línea de trabajo pueden encontrarse en la revisión de las

26
aportaciones de la geografía a la investigación turística realizada por Anton et al. (1996) .

°El análisis de cualquier espacio geográfico, de cualquier elemento que interviene en su
2
composición, y de cualquier combinación de procesos que actúan en y sobre el espacio, no

deviene inteligible mas que si tiene lugar en el interior de un sistema de escalas de magnitud"
(Dollfus, 1990).

Capítulo I . La dimensión territorial del turism o en los espacios regionales
administrativas, económicas, empresariales, etc.), tienen una traducción

territorial en la medida en que afectan al funcionamiento del espacio turístico y
condicionan su integración en el mercado, abierto y globalizado . La figura VI
pretende sintentizar las mencionadas interrelaciones diferenciando las escalas
local, regional, nacional e "internacional/global", cuya identificación y
explicación supone una vía de trabajo de indudable interés para la geografía
regional puesto que se trata de comprender los efectos territoriales derivados
de la articulación espacial del turismo, donde interactúan a diferentes escalas la
evolución de los mercados, estrategias empresariales, factores de
competitividad vinculados al país o al sector turístico, que Porter (1991)
denomina genéricamente "ventajas país" y "ventajas sector", políticas públicas
de diversa naturaleza, sistemas de infraestructuras y posicionamiento de los
territorios .
FIGURA VI : ESPACIOS TURÍSTICOS, RESULTADO DE INTERACCIONES

ESCALARES
ESCALA INTERNACIONAL / GLOBAL
ESCALA NACIONAL EVOLUCIÓN MERCADOS

DESTINOS COMPETIDORES
ESTRATEGIAS EMPRESARIALES
ESCALA REGIONAL POLÍTICAS SUPRANACIONALES
DEMANDA NACIONAL
" VENTAJAS PAÍS"
ESCALA LOCAL DEMANDA REGIONAL " VENTAJAS SECTOR"
POSICIONAMIENTO POLÍTICAS DE INCIDENCIA
r
PRODUCTO GLOBAL TURÍSTICO DE LA REGIÓN TURÍSTICA
POLÍTICAS DE INCIDENCIA POLÍTICAS DE INCIDENCIA POLÍTICA TURÍSTICA
TURÍSTICA TURÍSTICA SISTEMA DE INFRAESTRUCTURAS
POLÍTICA TURÍSTICA COMPLEMENTARIEDAD DESTINOS ,-I
POLÍTICA TURÍSTICA
SISTEMA PRODUCTIVO LOCAL SISTEMA INFRAESTRUCTURAS
PLANEAMIENTO URBANO ACCESIBILIDAD
POSICIONAMIENTO DESTINO COMPLEMENTARIEDAD
ACCESIBILIDAD EXTERNA DESTINOS 0-100
E INTERNA
DEMANDA RECREATIVA 0-00
.001
Elaboración propia
El turismo en los procesos de reestructuración productiva,

5 .3 .-
globalización y competencia territorial : una temática de indudable calado

geográfico .
loannides y Debbage (1998) se preguntan por qué la geografía

económica no aplica al turismo conceptos frecuentes en otros campos como
dinámicas de localización empresarial, procesos de concentración industrial,
economías de escala y alcance, globalización del capital y reestructuración
económica . Sin embargo, a pesar de la atonía con respecto a otros sectores
productivos, en la década de los noventa se aprecia en la producción científica

de la geografía relacionada con el turismo una atención creciente al papel del

turismo en los procesos de reestructuración productiva, globalización y
competencia territorial .
La crisis del régimen de acumulación fordista a mediados de los setenta
genera una serie de cambios hacia regímenes de acumulación más flexibles
que en la literatura científica se han estudiado bajo el término de
"reestructuración", fundamentalmente referidos al sector industrial, con cierto
retraso a los servicios y con la notoria ausencia del turismo (Williams y
Montanari, 1995) . La reestructuración deriva de las interrelaciones entre
procesos sociales y económicos locales con la organización económica propia
del capitalismo global, atendiendo a tres factores fundamentales : estrategias
del capital, relaciones laborales e intervención del Estado (Britton, 1991),
(Williams y Montanari, 1995), (Anton, 1997) . De esta manera, el concepto de
reestructuración productiva viene a reforzar la conveniencia de aquellos
análisis que contemplan la integración de diferentes escalas espaciales, puesto
que, con Méndez (1997), conviene reseñar que los procesos de
reestructuración generan indudables efectos territoriales : "una nueva lógica
espacial, que afecta tanto a los criterios de localización de las empresas, como
a las ventajas competitivas con que cuentan las regiones y ciudades para
impulsar su desarrollo, exigiendo en consecuencia nuevas políticas de
intervención sobre el territorio" .
Entre las respuestas a la crisis de economías urbanas y de regiones
industriales o agrícolas que han sufrido el declive de sus sectores productivos
tradicionales, el turismo se concibe como una actividad de dinamización
económica, generadora de empleo y renta, con previsiones de crecimiento
favorables, que permite revalorizar el patrimonio natural y cultural y
reposicionar la imagen en un contexto de competencia territorial . Los
paradigmas del desarrollo de base territorial, fundamentalmente el desarrollo
local y el desarrollo rural integrado, amparan progresivamente el papel del
turismo en la diversificación productiva si bien sus orígenes están
profundamente anclados en el sector industrial y en el sector agrario,
respectivamente .
El reconocimiento de la contribución del turismo a la reestructuración
productiva en las políticas regionales y locales del desarrollo constituye un
hecho contrastado, no obstante, el propio concepto de reestructuración puede
28
aplicarse también al espacio turístico que sufre una crisis manifiesta o claros
Tal es el caso de los destinos litorales británicos desarrollados a finales del XVII y principios
28
del XVIII que después de la ¡la Guerra Mundial sufren una profunda crisis derivada del atractivo
de las "playas cálidas", del abaratamiento de los viajes hacia el Mediterráneo y de la propia
degradación de algunos aspectos de los destinos británicos (contaminación de las aguas,
pérdida de calidad de los servicios turísticos en comparación con el incremento del nivel de
vida de las ciudades de origen, .. .) (Urry, 1990). Recientemente, Argawall (1999) ha analizado
en el contexto de la reestructuración y el desarrollo local los programas británicos de
regeneración del turismo litoral (Coastal Tourism Regeneration Programmes) a través de tres

síntomas de pérdida de competitividad 29, de ahí que no es inconcebible que,

como señalan Williams y Shaw (Anton, 1997), "en las décadas futuras algunos
núcleos turísticos sustituyan a las comunidades industriales siderúrgicas o
textiles como preocupación principal de las políticas económicas regionales" .
En otro trabajo de uno de los autores citados considera que este escenario
resulta excesivamente pesimista aunque interpreta que los espacios turísticos
especializados requerirán una mayor diversificación económica para hacer
frente a una posible crisis provocada por una excesiva dependencia del turismo
(Williams y Montanari, 1995) . Sin embargo, el cambio de base productiva
asociado a los procesos de reestructuración presenta considerables
dificultades en los espacios turísticos puesto que tendriia que superar la
"irreversibilidad" de la implantación territorial de la oferta turística y residencial,
difícilmente reconvertible a otro tipo de aprovechamiento económico, además
de las traumáticas consecuencias que el declive de un sistema productivo
conlleva . De ahí que un destino maduro como Calviá haya planteado su
estrategia de futuro para "seguir viviendo del turismo", y que se requiera de un
destino turístico una actitud estratégica, anticipadora de los cambios del
mercado turístico y del entorno, con objetivos a largo plazo y, sobre todo, una
gestión del territorio que prime el uso racional y equilibrado de los recursos
naturales .
Los problemas de pérdida de competitividad de los espacios turísticos
suponen una revalorización de la planificación turística, como sucedió en
España a finales de los ochenta y principios de los noventa y una actitud más
activa de la Administración Pública (Anton, 1997), así como un nuevo marco de
relaciones entre el sector público y el privado para reorientar las tendencias de
signo negativo .
Las investigaciones acerca de la reestructuración conceden una
considerable importancia al impacto de la globalización y al proceso asociado
de reorganización espacial del consumo y la produción, ligado a cambios de
tipo económico, social, cultural y tecnológico .
Los cambios en la producción y el consumo turísticos consecuencia de
la globalización ya han sido analizados. Sin embargo, los efectos de la
globalización en el turismo requieren un análisis más profundo desde una
perspectiva crítica que contribuya a desentrañar sus impactos directos,
experiencias de planificación turística local (Tourism Development Action Programmes, TDAPs)

en Tórbay, Cornwall y Weymouth & Portland, cuyos resultados considera decepcionantes a
causa de la falta de cooperación entre y dentro de los sectores público y privado y las
limitaciones derivadas de una inversión económica insuficiente . A pesar de que la autora
advierte de la dificultad de generalizar esta valoración a otros destinos británicos, augura un
futuro incierto para los destinos litorales que ingresan en una "espiral descendente".
29
Anton (1997) ha estudiado las tendencias de reestructuración en el litoral de Tarragona como
reacción a las debilidades de los destinos litorales españoles, manifiestas en el tránsito de la
década de los ochenta a la de los noventa, que supusieron la gestación de políticas de
reestructuración con la participación, variable según los casos, de la administración estatal,
regional y local (Marchena y Vera, 1995) .

Capítulo I . La dimen sión territorial del turismo en los espacios regionales
indirectos o diferidos sobre los espacios turísticos y les permita desarrollar las
actuaciones necesarias para una correcta adaptación de la escala local y
regional a los procesos globales . Como quiera que estos procesos,globlales se
traducen en efectos territoriales puesto que "afectan de forma muy concreta y
tangible al dinamismo o declive de numerosos territorios" (Méndez, 1997), cabe
esperar de la geografía aportaciones relevantes acerca de la integración de los
espacios turísticos en las dinámicas de la globalización .
Con carácter tentativo, dichas aportaciones podrían centrarse en explicar
el carácter espacialmente no homogéneo ni uniforme de la globalización
(Estébanez, 1995) ; la emergencia de nuevos espacios emisores y receptores
de turismo ; el potencial fortalecimiento de las "relaciones centro-periferia"
provocado por los procesos de concentración empresarial de los operadores
turísticos que incrementan su poder negociador sobre las empresas localizadas
en los destinos ; el impacto en los flujos turísticos de la dialéctica entre la
uniformización y la diversificación de las preferencias de la demanda ; los
criterios de localización empresarial en relación con los flujos de inversión
económica, la introducción de nuevas tecnologías, la regulación administrativa
y los efectos en la estructura de costes de las empresas del factor humano y de
la posible internalización de los costes ambientales ; las dificultades de la
diferenciación de los espacios turísticos en un mercado global ; y las tensiones
entre los intereses locales, regionales y nacionales con los globales .
Para Britton (1991) el turismo es un claro exponente del constante
proceso de reorganización espacial de la producción y el consumo propio del
sistema capitalista, directamente relacionado con aspectos de indudable interés
para la geografía : internacionalización del capital, reestructuración industrial y
regional, revitalización urbana, crecimiento de la economía de los servicios,
transformación de la economía rural, división social del espacio y creación de
"paisajes postmodernos" . De acuerdo con ello, Britton (1991) considera que el
turismo estimula la competencia territorial en la medida en que los territorios
quieren atraer actividades de ocio y turismo por el indudable potencial de
consumo que generan, y construir una imagen territorial favorable ; todo ello
acompañado, muchas veces, por operaciones de renovación urbana (Glasgow,
Barcelona, etc.) .
En el marco de la globalización, entre cuyos efectos más destacables se
halla el aumento de la competencia (Go, 1998) y de la reestructuración
productiva, ha surgido una nueva forma de entender la competitividad que no
se circunscribe exclusivamente a las actividades y sectores productivos sino
que incluye una dimensión territorial básica. La competitividad territorial se
convierte en un objeto de estudio3° trasladable a la planificación territorial y
30 Las ventajas competitivas de Cataluña, elaborado por Monitor Company en 1992 constituye
un buen exponente de este tipo de trabajos, que dio lugar posteriormente al documento
Refuerzo de la ventaja competitiva del sector turistico en Cataluña, Generalitat de Catalunya
(1992) .

sectorial que "supone una nueva forma de plantear la diagnosis territorial,

entendiendo el ámbito regional o estatal como subsistemas integrados en un
sistema global (escala regional e internacional) y una nueva forma de plantear
políticas turísticas y de planificación a partir de los resultados de la diagnosis"
(López Palomeque, 1994).
5.4.- Geografía y marketing territorial : identidad e imagen de los lugares .
En relación con los procesos de globalización, reestructuración

productiva y competencia territorial, ha crecido el interés por los lugares y la
interacción entre la escala local y la global, donde la identidad y la imagen
juegan un papel fundamental . El lugar y la región han constituido un dominio de
investigación típicamente geográfico que se ha ampliado, según señala Hall
(1997) al campo del turismo y del marketing, al tiempo que las corrientes
humanistas y postmodernistas de la geografía han incorporado una nueva
dimensión al estudio de los lugares destacando, en el primer caso, los aspectos
culturales, vivenciales y subjetivos que permiten la apropiación simbólica del
territorio por un grupo, y dentro de los planteamientos postmodernistas, los
procesos de interacción social que marcan la producción y reproducción de las
relaciones sociales .
Agnew identifica el concepto de lugar con tres elementos esenciales: "lo
local", el marco de las relaciones sociales ; "la localización", el área geográfica
que comprende las relaciones sociales definida respecto a los procesos
económicos y sociales que operan en una escala más amplia ; y el significado
del lugar en tanto que marco común de las experiencias sociales (Paasi, 1991) .
Desde la geografía humanista, el concepto de lugar se ha extendido durante
los ochenta a otras corrientes de la geografía donde sirve para poner de
manifiesto la especificidad dentro de un contexto de procesos generales
(Johnston, 1994) . Como indica Santos (1996), si el planeta es la totalidad y
unidad, la diversidad es propia de los lugares, por los cuales el mundo es
percibido empíricamente : "El mundo, visto como un todo, en las condiciones
actuales, es nuestro extraño. El lugar, nuestro próximo" (Santos, 1996). Los
lugares pueden definirse como "una parte del mundo social en la que la gente
vive, trabaja y se socializa. La interacción de estas actividades a lo largo del
tiempo confiere a los lugares su carácter específico y único" (Estébanez, 1995) .
En los epígrafes precedentes se ha destacado el papel fundamental de
la imagen de un espacio turístico como proyección simbólica del mismo y parte
consustancial de su capacidad de atracción . Sin embargo, las implicaciones de
la imagen de los lugares son todavía más amplias y complejas . Desde el punto
de vista sociocultural, el turismo afecta a la identidad territorial de los lugares y
reconstruye su imagen social, mientras que desde el punto de vista político y
económico, la construcción de la imagen forma parte del marketing territorial y

éste de las políticas de desarrollo local y regional en el contexto de la

globalización .
Para Kneafsey (2000), el concepto de identidad evoca los, significados
asociados a determinados lugares por diferentes grupos de personas según su
diferente experiencia y percepción dentro de un complejo entramado de
relaciones sociales, y es producto de la interacción entre las relaciones sociales
históricas y nuevas relaciones derivadas de la aparición de procesos
económicos y sociales nuevos que van modulando la identidad territorial 3' .
El grado de identificación con el territorio ha sido considerado un factor
esencial para el desarrollo local puesto que allí donde existe una identidad
cultural altamente vinculada al territorio ha sido más fácil la consolidación de
los sistemas productivos locales ante las transformaciones tecnológicas y
económicas y ha permitido una mayor incorporación de nuevas ideas, técnicas
y empresas (Del Castillo, 1994) .
La influencia del turismo en la identidad territorial contribuye a crear el
"significado social de los lugares" (Britton, 1991), generando una imagen
reconstruida para satisfacer las necesidades de los turistas (Urry, 1995), a
través de la promoción y venta de los lugares, del marketing territorial. Por
tanto, el lugar se mercantiliza y se convierte en un producto .
El marketing de los lugares debe considerarse vinculado a las ideas de
globalización, flexibilidad económica, postmodernismo, patrimonio, identidad y
cambios en los patrones de consumo y producción (Hall, 1997) . Los lugares
quieren posicionarse ante los procesos de globalización atrayendo inversiones
y proyectando una imagen positiva para residentes y visitantes (Kotler et al .,
1993). Sin embargo, Hall (1997) critica los procesos de construcción de la
imagen de los lugares, componente esencial de las operaciones de
revitalización y regeneración urbana en los países desarrollados, porque los
lugares son algo más que recintos que contienen actividades económicas
regidas por las relaciones oferta-demanda, porque el proceso de construcción
de la imagen suele estar controlado por los grupos dominantes mientras que
otros grupos sociales quedan marginados de dicho proceso y porque no se
acostumbra a tener en cuenta sus implicaciones negativas para la sociedad,
parte integrante de los lugares.
El marketing territorial englobado en los procesos de planificación
estratégica de las ciudades ha revitalizado el interés por el territorio y su
imagen, al tiempo que ha enriquecido considerablemente las aportaciones
técnicas y científicas en este campo . No obstante, el marketing turístico
convencional, propio del turismo de masas, parece caminar por otros
31 E n su investigación acerca del turismo, identidad territorial y relaciones sociales en la

periferia rural europea, Kneafsey (2000) distingue entre las nuevas relaciones sociales: el
desarrollo de nuevos tipos de actividad empresarial, la llegada de nuevos residentes o el
desarrollo del turismo .
120

derroteros en los que prima una visión excesivamente sectorial-turística

(escasamente consciente de los valores socioculturales que subyacen en la
imagen turística de los territorios), plagada de tópicos, condicionada por la
influencia de los grandes operadores turísticos y abandonada muchas veces a
un mimetismo estéril .
La producción geográfica ha sido consciente de la trascendencia de la
imagen del territorio en el turismo desde fechas tempranas (Miossec, 1976) . En
la geografía española, Marchena (1987) ha realizado un interesante trabajo
acerca de la imagen turística de Andalucía donde pone de relieve la necesidad
de encajar la imagen proyectada turísticamente con la realidad y los deseos de
la poblacion autóctona, y ajustar la percepción previa del espacio turístico
andaluz con la experiencia turística real para medir el grado de satisfacción de
la demanda . Planteamiento necesario que sigue vigente hoy en día para la
práctica totalidad de los espacios turísticos españoles .
Desde la geografía humanista, y a partir del análisis de la influencia del
postmodernismo en el turismo y en el marketing, Mundet (1996) defiende el
papel del geógrafo en el marketing turístico en función de su capacidad para
comprender el espacio turístico como "espacio percibido" y de valorar no sólo
las necesidades del mercado sino también las de la comunidad y el medio
natural de acogida, de modo que el geógrafo puede contribuir a un marketing
turístico más "responsable", "sentido", "diferenciado" y de mayor calidad al
sustentarse en un mejor conocimiento de los lugares . Un tipo de marketing
coherente con la creciente importancia de los modos de producción flexible
asociados al postfordismo, y absolutamente necesario para contrarrestar la
tendencia a la homogeneización de los espacios turísticos litorales que
denuncia Morgan (1994) como un síntoma de su supuesto declive.
Hall (1997), abundando en las críticas a la geografía del turismo de
Britton (1991) debido a sus escasas aportaciones en relación a la explicación
del "cómo, dónde, por qué y para quién" del desarrollo turístico, reivindica la
necesidad de mayores aportaciones de la geografía al marketing territorial a
partir de la construcción de un mejor marco conceptual que contrarreste el
predominio de los estudios empíricos basados generalmente en la visión de la
"industria turística" y la fascinación por los instrumentos y las técnicas de
promoción, ajenas a los objetivos reales de su utilización .
5.5.- Las relaciones entre la producción social del espacio y la

planificación como proceso social y político .
La concepción del espacio como producto social ha evolucionado desde

distintas corrientes geográficas (posmoderna, humanista, marxista y
neomarxista) (Ortega Valcárcel, 2000) y mantiene su vigencia en la geografía
actual . Con independencia de sus implícacíones epistemológicas, el papel
otorgado a los agentes sociales, a sus prácticas y a los procesos territoriales

que originan, generan un nueva intersección entre la investigación geográfica y

la planificación territorial y turística . La producción social del espacio presenta
dos vínculos esenciales con la planificación : en primer lugar, los objetivos
sociales que inspiran la planificación pública, esto es, la primacía de la
"racionalidad social" sobre la búsqueda ilimitada del propio interés por parte de
los individuos y las empresas ("racionalidad de mercado") (Friedman, 1991); y,
en segundo lugar, las aportaciones de la teoría social del espacio, desde el
punto de vista conceptual y metodológico, al diseño y desarrollo de los
procesos de planificación que contemplan la participación social . No obstante,
las vinculaciones reseñadas no excluyen las aportaciones de otros enfoques
geográficos tanto a los fines sociales como a los conceptos y métodos de la
planificación participativa .
La participación social se ha convertido en un elemento imprescindible
de la planificación dentro de paradigmas como el desarrollo local o el desarrollo
sostenible tras la constatación de que "en aquellos lugares donde la
participación de la población había sido soslayada, los objetivos de los
proyectos se cumplían en mucha menor medida que allí donde los destinatarios
participaban, de alguna manera, en el diseño y ejecución de las actuaciones
planeadas" (Bermejo y Nebreda, 1998) . Se trata de una metodología de la
planificación más comprometida y respetuosa con la sociedad local que pierde
buena parte de su carácter tecnocrático . Gunn (1994) ilustra claramente la
diferencia entre estos dos enfoques de la planificación con el uso de las
preposiciones "para" y "con": "planificación para", planteamiento tecnocrático
convencional, y "planificación con", enfoque que involucra a la población local
desde la primera fase de la planificación .
Lógicamente, la planificación participativa no se circunscribe a la
actividad turística, sin embargo, se trata de un enfoque metodológico
especialmente útil y necesario ante la fragmentación de empresas e
instituciones que intervienen en el sistema productivo del espacio turístico y la
exigencia de ofrecer un producto coherente que satisfaga la experiencia global
de la demanda turística ; además de la importancia intrínseca de otorgar a la
sociedad local la posibilidad de elegir su propio modelo de desarrollo turístico .
Por ello, tanto desde el campo de la investigación como de la gestión turística
se reclama constantemente la necesidad de una mayor colaboración entre
todos los agentes que intervienen en la actividad turística . La identificación de
estos agentes, sus intereses y las posibilidades de conciliarlos cobra una
especial significación en la planificación turística . Dewailly (1989) define la
planificación "como el arte de encontrar los compromisos menos malos entre
intereses divergentes" . Aparecen nuevos modelos de planificación basados en
la gestión de los stakeholders, que podrían definirse básicamente como las
personas u organizaciones que tienen intereses en el turismo y que no se
circunscriben exclusivamente a los turistas y a las empresas típicamente
turísticas (Sautter y Leisen, 1999) .
122

De acuerdo con la naturaleza política de la planificación pública, la

Administración constituye uno de los principales agentes en el proceso de
producción del espacio turístico, puesto que además de agente de dicho
proceso "es, a la vez, árbitro del mismo, al establecer la normativa o marco
legal que contempla la práctica del resto de los agentes" (López Palomeque,
1984) . A la intervención estatal se suman las acciones de agentes tanto
endágenos (empresas de alojamiento locales) como exógenos (empresas de
mayoristas, ubicadas en los mercados de origen), turísticos y no turísticos
(comercios, entidades financieras, .. .), de otros sectores económicos que
complementan la actividad turística o compiten con ella por recursos básicos
como el suelo o el agua, y organizaciones locales de diversa naturaleza
(asociaciones culturales, ecologistas, . . .). La interacción de estos agentes en
función de sus "representaciones espacíales" (Ortega Valcárcel, 2000) dan
lugar a los procesos que explican las dinámicas territoriales y funcionales del
espacio turístico . Conocer estos procesos constituye un elemento básico para
el diagnóstico territorial pero ello no es suficiente en los modelos de
planificación participativa. Además de desentrañar la maraña de intereses de
los agentes que intervienen en el espacio turístico, los métodos utilizados en la
planificación deben permitir alcanzar posiciones de consenso y promover las
medidas necesarias para que las propuestas de la planificación se lleven a la
práctica con la participación de todos los agentes involucrados.
Si la teoría social del espacio viene a profundizar en el carácter social de
la geografía, la planificación entendida como un proceso social y político obliga
a esta ciencia a adoptar conceptos y métodos compartidos por otras ciencias
sociales y, en particular, por la sociología (encuestas, entrevistas en
profundidad, dinámicas de grupo, . . .) . Ahora bien, esta perspectiva no puede
conducir a una abstracción del territorio que lo convierta en el "tablero del juego
social y político", la participación social aporta, legítimamente, una información
cualitativa de primer orden al proceso de planificación y otorga mayores
garantías a su aplicación posterior, pero no sustituye los trabajos científico-
técnicos entre los cuales destaca el análisis territorial desde una perspectiva
integral que requiere la planificación turística, donde no son desdeñables las
aportaciones del análisis geográfico regional, tradicional y aplicado .
5.6 .- El lugar de los espacios regionales en la planificación turistica .
La planificación turística en el Estado español se desarrolla en cuatro

niveles territoriales básicos: nacional, autonómico, provincial y local. A pesar de
que los objetivos de la planificación presentan gran variabilidad según la escala
territorial, en los dos primeros niveles reseñados, los espacios regionales, en
tanto que "segmentos de la superficie terrestre" diferenciados según criterios
territoriales o turísticos, tienen una lógica presencia en las fases de análisis,
formulación de propuestas y ejecución de actuaciones . Incluso la propia

planificación local y provincial no puede ignorar el marco regional en que se

inscribe .
La indudable vigencia de la planificación regional del turismo viene dada
fundamentalmente por la propia organización territorial del Estado y la
distribución de las competencias político-administrativas que permiten la
identificación de las Comunidades Autónomas con regiones político-
administrativas, dentro de un concepto geográfico de región reconocido
históricamente, y, por tanto, con ámbitos políticos de decisión y gestión que
pueden impulsar procesos de planificación en el marco de sus competencias .
Como consecuencia de estas consideraciones previas, el presente
trabajo de investigación se organiza en función de las iniciativas de
planificación turística desarrolladas por las Comunidades Autónomas
españolas . Planteamiento fundamentado en la consideración de la planificación
como parte del proceso de gestión y, por consiguiente, en la necesidad de
encuadrar la investigación en ámbitos concretos de decisión y gestión, del
mismo modo que Cano (1990) aboga por organizaciones territoriales de tipo
político administrativo en lugar de naturales, homogéneas o funcionales para la
ordenación del territorio porque sus "normas y ejecuciones se ajustan a marcos
institucionales (estado, región, municipio)" . Sin embargo, el enfoque propuesto
no niega en ningún momento la riqueza de perspectivas conceptuales y
metodológicas asociadas al análisis regional que es oportuno, coherente y
necesario trasladar a la planificación del turismo .
La descentralización político-administrativa también ha cambiado
sustancialmente las políticas de desarrollo regional al incrementar la presencia
de las administraciones regionales y locales en detrimento de las centrales,
circunstancia de especial significación con la adhesión de España a la
Comunidad Europea y, por ende, con la integración de este país en los
objetivos y los programas de la política regional comunitaria . La participación
de las Comunidades Autónomas en los Fondos Estructurales y, posteriormente,
en el Fondo de Cohesión, así como en diferentes iniciativas comunitarias
(INTERREG, LEADER, URBAN, etc.) ha estimulado normativa y
discrecionalmente los procesos de planificación económica en los espacios
regionales y locales con un progresivo acento en un "enfoque territorial desde
abajo" auspiciado por las instituciones europeas y fundamentado en
aportaciones teóricas explicativas de "una nueva política regional" y del
"crecimiento endógeno", las cuales serán objeto de análisis en un capítulo
posterior.
Los problemas que pretende resolver la nueva política regional se
relacionan, de acuerdo con Méndez (1997), con una crisis regional
generalizada que afecta a regiones agrarias atrasadas, áreas industrializadas
en declive y metrópolis maduras en reestructuración . Entre las estrategias que
promueve la política regional se encuentran la potenciación de los recursos
endógenos y la diversificación productiva, y, en consecuencia, permiten la
12 4

Capítulo I. La dimensión territorial del turism o en los espacios regionales
creciente inserción del turismo en la política regional en la medida en que

puede contribuir a la ejecución de las estrategias mencionadas y constituye una
actividad en plena expansión . Sin embargo, a la concepción del turismo como
actividad de dinamización territorial debe añadirse la ineludible presencia de los
problemas estructurales de los espacios turísticos en la política regional actual,
además de la consideración estratégica del sector turístico en la política
ambiental europea hacia el desarrollo sostenible (V Programa Comunitario de
Política y Actuación en Materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible,
"Hacia un desarrollo sostenible'), habida cuenta de sus efectos ambivalentes
en el medio ambiente.
El contexto actual de crecimiento de la demanda de turismo en España,
tanto internacional como nacional, y la creciente incorporación de nuevas
ofertas y destinos al mercado turístico ha generado la difusión del turismo a
todas las Comunidades Autónomas, si bien cada una de ellas encara el
proceso de desarrollo turístico, desde el punto de vista público, de acuerdo con
su situación de partida (manifiestamente desigual entre las CCAA
mediterráneas e insulares y las del centro y norte de la península) sus recursos
y sus prioridades políticas, si bien aparece como denominador común la
valoración positiva de la contribución del turismo a la producción interior bruta y
al empleo, y de sus efectos de arrastre en otros sectores, en municipios y
comarcas específicas, y en el espacio autonómico genéricamente considerado .
Aunque los procesos y estructuras de implantación turística difieren
sustancialmente entre las distintas CCAA e, incluso, dentro de cada una de
ellas, parece interesante destacar con Sánchez (Anton et al., 1996) que la
geografía del turismo debe atender a contemplar con más profundidad "la
participación del espacio turístico en la transformación y articulación del
espacio regional" . Se trataría, por tanto, de prestar mayor atención a los
cambios cualitativos y cuantitativos que el turismo introduce en la estructura
territorial de las CCAA.
El análisis territorial del turismo en los espacios regionales se halla
íntimamente relacionado con el paradigma dei desarrollo turístico sostenible, el
cual, como ponen de manifiesto Lew y Hall (1998) varía según la escala y las
circunstancias y requiere mayor investigación en las escalas regional, nacional
e internacional puesto que la geografía turística se ha centrado generalmente
en experiencias locales . El análisis regional permite una mejor comprensión de
la integración de los espacios turísticos en el sistema territorial y, por tanto, sus
aportaciones son necesarias para valorar la sosteníbilidad del desarrollo
turístico en el espacio regional puesto que la sosteníbilidad de los destinos
locales puede conseguirse en perjuicio de la regional .
En suma, la revalorización de la planificación regional y local en el marco
de la Unión Europea, la creciente participación del turismo en las estrategias de
desarrollo territorial, los problemas estructurales que afrontan los espacios
turísticos ante un entorno cambiante, los efectos del turismo en la articulación

territorial de espacios regionales y locales, junto a la distribución de

competencias del Estado español que deposita en las Comunidades
Autónomas amplias potestades de actuación en materia de turismo, medio
ambiente y ordenación del territorio, confieren a los espacios regionales un
lugar destacado tanto en la planificación y como en la evolución futura del
turismo en España .

CAPÍTULO II
LA PLANIFICACIÓN DEL TURISMO : CONCEPTOS, EVOLUCIÓN

Y TENDENCIAS ACTUALES

Capítulo ll . La planificación del turismo: conceptos, evolución y tendencias actuales .
1 . MARCO CONCEPTUAL DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA
La acepción que mejor identifica el vocablo "planificación" en el

Diccionario . de la Real Academia Española, a los efectos de esta
investigación, es "Plan general, científicamente organizado y
frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado, tal
como el desarrollo económico, la investigación científica, el funcionamiento
de una industria, etc." Se desprende de esta definición la existencia de unos
objetivos a los que sirve la planificación a través de métodos sistemáticos y
rigurosos, al tiempo que se observa la multitud de materias que pueden ser
objeto de un proceso de planificación .
La definición del Diccionario de Geografía dirigido por P. George
(1991) coincide básicamente con la anterior al considerar la planificación
como un "proceso que comienza con la elaboración de un Plan, que pone en
marcha los medíos necesarios para la realización de los objetivos fijados, y
que termina con la realización de éstos o con la expiración del periodo de
tiempo que se juzgó necesario" . Así pues, el Plan indica los objetivos y los
medios fijados y escalonados para alcanzarlos .
Entre las materias susceptibles de planificación se encuentra,
naturalmente, la actividad turística. No obstante, un análisis más profundo
de las definiciones anteriores pone de manifiesto la variabilidad a la que está
sujeta la acción de planificar puesto que a la propia complejidad del objeto
de la planificación (el turismo en Italia, los museos de titularidad pública o la
asistencia sanitaria en una determinada área metropolitana, por citar algunos
ejemplos) debe añadirse la diversidad de los objetivos que pueden
perseguirse, de los medios disponibles y de los métodos de posible
utilización . La planificación presenta una tipología muy variada y está
presente tanto en la gestión pública como en la privada, hasta el punto que
es difícil encontrar una actividad tanto económica como social o cultural que
no haya sido objeto de una mínima planificación .
En la historia contemporánea, la planificación ha estado asociada bien
a las economías socialistas, objeto de una planificación imperativa, bien a
los distintos planes indicativos dentro de una economía de mercado . En el
primer caso, los planes de la antigua U .R .S .S . y otros países del Este son la
referencia más frecuente mientras que el "Plan Monnet" en la Francia de
1946 marca un hito fundamental en la planificación económica de los países
occidentales, que tuvo su reflejo en los Planes de Desarrollo españoles
(Richardson, 1976) .
Por lo que al turismo se refiere, ha existido, desde antiguo, plena
conciencia de la necesidad de planificar esta actividad como "labor previa e
ineludible para la explotación óptima de las riquezas naturales con que Dios
ha regalado a una región y las obras artísticas, culturales e industriales que
127

Capítulo II . La planificación del turismo: conceptos, evolución y tendencias actuales .
la laboriosidad, el tesón y la inteligencia de los habitantes han sabido crear

en ella a través de los siglos" (Arrillaga, 1962)' . Como contrapunto a esta
idea generalmente aceptada se encuentra la percepción, , no menos
generalizada, de que el turismo ha sufrido una planificación deficiente en los
procesos de crecimiento de la oferta más significativos experimentados en
los espacios turísticos, coincidentes con la gestación y desarrollo del
"turismo de masas", e, incluso, en fases de crecimiento posteriores .
A pesar de ello, cabe afirmar, con la Organización Mundial del
Turismo (OMT, 1994), que la planificación de esta actividad a todos los
niveles es esencial para alcanzar el éxito en su desarrollo y en su gestión . La
experiencia demuestra que aquellos espacios turísticos planificados
inadecuadamente sufren, a largo plazo, problemas de tipo ambiental o social
que van en detrimento de los residentes pero también de la satisfacción de
los turistas, originando una pérdida de competitividad en los mercados
turísticos y, por ende, un decrecimiento de los beneficios que el turismo
puede reportar . En ese momento, puede procederse a una planificación que
sirva para superar los problemas citados pero las dificultades, en términos
de costes de diverso tipo, suelen ser superiores .
1 .1 .- El concepto operativo de la planificación

Desde el punto de vista conceptual podría distinguirse una definición
formal de la planificación y otra operativa . Mientras que la primera
constituye un planteamiento teórico de la esencia y función de la
planificación, la segunda definición aporta un contenido más aplicado y
directamente relacionado con el ejercicio de la planificación .
Friedman (1991), a partir de la crítica a la definición tradicional de la
planificación, identificada con en el arte de tomar decisiones racionalmente,
racionalidad que venía a expresarse a través de una serie de métodos como
la identificación de objetivos, consideración de alternativas, etc, y con el fin
de superar las limitaciones de ésta, propone una definición operacional de la
planificación que consiste en el desarrollo de las siguientes actividades :
1 .- Definición del problema de manera que pueda someterse a la
acción o intervención de políticas.
2.- Modelización y análisis de la situación con el propósito de la
intervención con instrumentos de políticas específicos, innovaciones
institucionales o métodos de movilización social .
' La ley francesa de 14 de marzo de 1919 que imponía a las estaciones balnearias,
hidrominerales, climáticas y turísticas, cuya población aumentara en un 50% en
determinadas épocas del año, así como a las localidades de carácter histórico, artístico , o
simplemente pintoresco, la publicación de un plan de expansión y mejora,. que incluía
medidas de ordenación urbana y embellecimiento, constituye un ejemplo temprano de
planificación turística y de la percepción de la necesidad de la misma (Arrillaga, 1955) .
12 8

Capítulo II . La planificación del turismo : conceptos, evolución y tendencias actuales.
3 .- Diseño de una o más soluciones expresadas en términos de :
- Futuro (especificación de metas y objetivos, así como

pronósticos, etc.) .
- Espacio (situación, organización espacial, diseño físico) .
- Recursos requeridos (costes estimados y otras demandas
sobre recursos) .
- Procedimiento de desarrollo .
- Procedimientos para el "feedback" y la evaluación .
4 .- Llevar a cabo una evaluación detallada de las soluciones
alternativas propuestas, en términos de su viabilidad técnica, eficacia
respecto a costes, efectos probables que puede generar,
aceptabilidad política, etc .
Este planteamiento operacional de Friedman es coherente con los
postulados de Molina y Rodríguez (1991) quienes consideran la planificación
como la aproximación a una realidad deseada desde la realidad existente,
objetivo que requiere un proceso lógico de pensamiento que permita analizar
objetivamente la realidad y establecer los medios para transformarla .
1 .2 .- El concepto de planificación como función de la política turística.
La planificación ha estado tradicionalmente vinculada a las políticas

públicas desde muy diversas perspectivas, derivadas, en primer lugar, de la
organización política de los estados, la ideología dominante y el sistema
económico vigente, y, en segundo lugar, de los diferentes objetos de la
planificación (física, económica, social, urbana, . . .) siempre relacionados con
los fines políticos y el proceso de toma de decisiones desde instancias
político-administrativas . Lejos de circunscribirse a los antiguos países de
economía socialista, la planificación, en sus diversas manifestaciones,
mantiene una indudable presencia en los países con economía de mercado .
No obstante, no se trata de un proceso exclusivamente político . Como
indica Fríedman (1991), la planificación está inspirada políticamente (no es
ajena, por tanto, a conflictos), pero al informar la toma de decisiones trata
de vincular el conocimiento científico y técnico con las acciones en el
ámbito público .
Acerenza (1984) define la planificación pública como un proceso
racionalizador e indispensable, que la administración pública lleva a cabo
para organizar y coordinar los recursos disponibles, para el logro del
bienestar y la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y del
progreso de la colectividad . El turismo entra de lleno en los procesos de
planificación pública pues afecta a la gestión de los recursos disponibles,
escasos y sujetos a demandas que entran en posible competencia (Baud-
129

Capítulo ll . La planificación del turism o: conceptos, evolución y tendencias actuales.
Bovy y Lawson, 1998), y constituye una actividad cuyas aportaciones a la

renta y al empleo, entre otras, contribuyen a lograr un mayor bienestar
social, a la vez que sus impactos ambientales y socioculturales pueden
afectar negativamente a la calidad de vida de la población . De acuerdo con
estos razonamientos básicos, la planificación es considerada de manera
prácticamente unánime como un ámbito de la intervención del Estado en el
turismo y, por tanto, una función de la política turística .
Línea de intervención pública que se ha visto reforzada por las
previsiones de crecimiento de la demanda turística, las expectativas
depositadas en la contribución del turismo al desarrollo regional y local, la
necesidad dé corregir problemas estructurales en los espacios turísticos
consolidados y las aspiraciones de alcanzar un desarrollo turístico
sostenible, objetivo que requiere la existencia no sólo de un proceso de
planificación sino también de fórmulas específicas de planificación .
En directa relación con el concepto de desarrollo turístico sostenible
parece claro, como indica Jenkins (Lickorish et al ., 1991), que sin
implicación pública el turismo no tendrá una dirección clara y podrá verse
comprometido a largo plazo . Esta implicación pública a la que se hace
referencia se concreta en la planificación de la actividad dando lugar a
aportaciones necesarias para guiar el desarrollo turístico . La Organización
Mundial de Turismo ha realizado una buena síntesis de los fines de la
planificación turística (OMT,1994) :
1 .- Establecimiento de los objetivos del desarrollo turístico y las
políticas para conseguirlos . Objetivos que no se circunscriben a los
meramente turísticos sino que engloban otros de diversa
naturaleza : económicos, ambientales, sociales, culturales, etc
2 .- Garantizar la conservación actual y futura de los recursos
turísticos, al tiempo que se asegura su uso en el presente .
3 .- Integrar los objetivos del turismo con las restantes políticas de
desarrollo socioeconómico . Favorecer las relaciones del turismo
con otros sectores .
4 .- Ofrecer una información rigurosa y útil a la toma de decisiones
pública y privada .
5 .- Hacer posible la coordinación de la amalgama de elementos
que intervienen en el sector turístico .
6 .- Optimizar de los beneficios económicos, ambientales y sociales
del turismo, favoreciendo una buena distribución social de los
beneficios, y minimizando los posibles problemas derivados del
turismo .

7 .- Establecer de las directrices básicas para la elaboración de

planes de detalle, favoreciendo su coordinación y reforzando unos
con otros .
8 .- Facilitar el marco institucional y organizativo para el desarrollo
de la planificación y la gestión turística permanente .
9 .- Favorecer la coordinación efectiva del sector público y del
sector privado .
10 .- Generar una evaluación contínua de la gestión turística .
El reconocimiento de estas aportaciones, siempre condicionadas a la
eficiencia de la planificación, revela un buen número de elementos que
intervienen en la planificación turística, sin embargo, no resulta sencillo
obtener una definición comprensiva de la complejidad que entraña este tipo
de planificación, tarea agravada por su naturaleza cambiante y las diferentes
perspectivas científicas de aproximación al análisis del turismo y a la
planificación de esta actividad . De hecho, más que por una definición
específica, el concepto de planificación turística se define por los objetivos
que debe cumplir, los cuales, lógicamente, varían tanto en su composición
como en su jerarquía en función de los fines perseguidos y del enfoque
utilizado . Por otra parte, debe señalarse una evidencia lógica, pero no por
ello menos trascendente, cual es que los planteamientos teóricos de la
planificación no siempre se cumplen en la práctica, circunstancia que nos
remite a una valoración posterior de la eficiencia de la planificación turística .
Un lugar común en las definiciones de este tipo de planificación
constituye su contribución a evitar los efectos negativos de esta actividad y
aprovechar al máximo sus efectos positivos . Getz identifica la planificación
con "un proceso, basado en la investigación y la evaluación, que busca
optimizar la potencial contribución del turismo al bienestar humano y a la
calidad ambiental" (Pearce, 1989) . Para Murphy, la "planificación se
preocupa de anticiparse y adaptarse a los cambios en un sistema, para
promover un desarrollo ordenado que permita incrementar los beneficios
sociales, económicos y ambientales del proceso de desarrollo" (Hall, 2000) .
La adaptación a los cambios constituye otro aspecto esencial de la
planificación turística habida cuenta del dinamismo que presenta esta
actividad .
La planificación afecta al futuro de las organizaciones, bien sean
administraciones o empresas turísticas, puesto que está asociada
directamente a los procesos de gestión de previsión (Figuerola, 1990) . En
un sentido amplio, planificar constituye organizar el futuro para alcanzar
determinados objetivos, con lo que esta actividad está cargada con un
importante componente de previsión (Inskeep, 1991), llegándose a definir el
plan como un antiazar (Bote, 1990), dentro de un "proceso racional para la
toma de decisiones "(Gómez Orea, 1992), que relaciona "el futuro con las

Capítulo ll . La planificación del turismo: conceptos, evolución y tendencias actuales.
decisiones actuales para obtener los fines de la empresa" (De Miguel,

1993) .
Al carácter dinámico y, por tanto flexible, que requiere la planificación
turística, Pearce (1995) añade su necesaria visión integrada, basada en dos
aspectos básicos : la coordinación entre los diferentes niveles de la
planificación (internacional, nacional, regional y local), y la comprensión de
los numerosos agentes, públicos y privados, que intervienen en la
"multifacética" actividad turística, y sus interrelaciones .
A pesar de partir de unas referencias conceptuales y metodológicas
análogas, la planificación turística presenta una variada y extensa tipología .
Por esta razón, esta investigación se ha acotado en la planificación del
turismo en los espacios regionales, de componente fundamentalmente
pública por su propia naturaleza y alcance, teniendo siempre en cuenta que
la planificación pública es esencialmente un proceso político (Hall, 1994) y
social, en el que muchos actores participan representando intereses diversos
(Friedman, 1991) .
En primera instancia, el interés de esta investigación se centra en el
conocimiento científico y técnico aplicado a la planificación turística, sin
embargo, este objetivo no puede ser ajeno a las interrelaciones existentes
entre las propuestas científico-técnicas y el ámbito político-social en el que
se desarrollan . Las relaciones entre el plano del conocimiento científico y
técnico y el político-administrativo, lejos de ser accesorias, desempeñan un
papel esencial en los procesos de planificación, circunstancia por la que han
sido consideradas en el diseño de esta investigación y en el desarrollo de la
misma .
A partir de Hall (2000), puede afirmarse que la planificación turística
constituye un objeto de investigación complejo debido a su naturaleza
temporal y a la multiplicidad de agentes interviníentes, en muchas
ocasiones, con valores e intereses distintos que explican diferentes
enfoques de la planificación, diferentes interpretaciones de los problemas y,
por supuesto, de sus posibles soluciones .
1 .2 .1 .- La planificac ión dentro del ciclo de la gestión

Es evidente que la planificación no constituye un fin en sí misma . Se
trata de un proceso orientado a la consecución de los objetivos formulados
por una organización de tipo público o privado . Por lo tanto, no puede
considerarse aislada de la gestión puesto que es una parte de ésta (Doswell,
1997) . De Miguel (1993), desde el punto de vista de los conceptos
modernos sobre la administración de empresas expuestos por Henri Fayol2,
considera la planificación como una de las cuatro funciones básicas de la
gestión . Estas cuatro funciones son : planificar, organizar, dirigir y controlar.
z FAYOL, H . (1976) : Administración Industrial y General. México, Herrero Hermanos .
13 2

Se trata de conceptos asumidos en el campo de la gestión de empresas

pero menos usuales en la planificación turística en sus diversas
manifestaciones y, de manera particular, en la vertiente territorial del
turismo . No obstante, se ha detectado la necesidad de aplicar conceptos y
metodologías de planificación empresarial a la ordenación del territorio y la
planificación regional, enfoque ausente hasta fechas relativamente recientes
(De Heredia, 1982) .
En éste razonamiento se inscribe el predicamento que ha adquirido la
planificación estratégica en las políticas urbanas . La visión estratégica,
proveniente del mundo empresarial, proporciona a las ciudades, y también a
los territorios, concebidos como una organizaciones emprendedoras,
productoras y gestoras de bienes y servicios que compiten en un mercado
globalizado, un conjunto de conceptos, procedimientos y herramientas que
les permiten afrontar con éxito los cambios que se producen en el entorno
(Vázquez Barquero, 1993) .
Sin embargo, mientras que la planificación en el ámbito empresarial
forma parte activa del proceso continuo de gestión, en la planificación
pública del turismo es todavía frecuente encontrar una no deseable
disociación entre los planes y la gestión turística, circunstancia que resta
operatividad a la planificación debido a que la aplicación de los planes es
deficiente y priva a la gestión de uno de sus componentes fundamentales,
ya que la planificación no cumple adecuadamente su función . La figura I
muestra el lugar que ocupa la planificación en el ciclo de la gestión .

Capítulo ll . La planíficacíón del turismo : conceptos, evolucíón y tendencias actuales.
FIGURA I
LA PLANIFICACIÓN DENTRO DEL CICLO DE LA GESTIÓN
REVISAR Y
ACTUALIZAR PLANIFICAR
PLANES -
ORGANIZAR
CONTROLAR
COORDINAR DIRIGIR
FUENTE: DOSWELL, 1997
FUENTE: DOSWELL, 1997
Las funciones propias de la gestión pueden reconocerse tanto en la

organización de empresas como en la gestión pública del turismo,
circunstancia que refuerza el interés de un enfoque que concibe la
planificación como un proceso en el que sólo existe un comienzo para pasar
a integrarse posteriormente en el ciclo de la gestión . De hecho, el éxito de
un determinado plan puede garantizar el inicio de un proceso de gestión
continuada (Doswell, 1997) . Este planteamiento pretende alejarse,
expresamente, de la planificación concebida como un plan puntual y aislado
cuyo desarrollo efectivo es muchas veces incierto .
1 .2 .2 .- Particularidades de la planificación turística .

La planificación turística comparte las mismas características que son
propias de la planificación en general, no obstante confluyen en el turismo
una serie de factores que confieren a la planificación de esta actividad un
carácter específico y que se exponen sintéticamente a continuación :
1 . El producto turístico, concebido como producto global,
constituye una amalgama de empresas, servicios y otros
factores de distinta naturaleza, que hacen posible la práctica
turística : hoteles, agencias de viajes, playas, atractivos de tipo
cultural, servicios públicos, empresas de transporte, etc . El
turista percibe conjuntamente un producto que está compuesto
13 4

Capítulo Il . La planíficacíón del turismo : conceptos, evolucíón y tendencias actuales.
por un mosaico de decisiones donde se desarrollan

paralelamente diferentes niveles de gestión, privados y
públicos, orientados de manera total (los hoteles son el ejemplo
más claro puesto que su demanda siempre se concibe como
turística) o parcial (restaurantes o servicios públicos, v.gr., que
además de atender a residentes atienden, de manera más o
menos estacional, a turistas) hacia el turista . Está claro que
los distintos niveles de gestión desarrollan su propia
planificación pero la percepción global del turista requiere una
planificación con una visión de conjunto que garantice la
adecuación del producto a las necesidades de la demanda . Ésta
sería una de las funciones esenciales, ciertamente compleja, de
la planificación pública del turismo, principalmente en el ámbito
local por ser ésta la escala que concentra la mayor parte de los
componentes del producto global y, por tanto, la que más
directamente incide en la satisfacción de la experiencia
turística .
2 . La intervención pública en el turismo varía en función de
diferentes parámetros tanto derivados del régimen político
como de la propia actividad (estadio de desarrollo, tipo de
productos, significación económica y social del turismo en el
área receptora, . . . ) . Intervención pública y actuaciones privadas
se hallan íntimamente relacionadas y presentan un alto grado
de dependencia entre sí. Por ejemplo, las empresas turísticas
necesitan para el desarrollo de su actividad infraestructuras
públicas, al tiempo que se encuentran reglamentadas por el
correspondiente marco legislativo; por otra parte, el sector
público depende, generalmente, de la iniciativa privada para
dotar al espacio turístico de los servicios necesarios para poder
atender la afluencia turística. Todo ello conduce a afirmar que
la colaboración pública y privada es un aspecto crucial en la
gestión turística actual .
3 . Aparte de su comportamiento y evolución sectorial, el turismo
presenta claras implicaciones sociales, económicas, culturales
o ambientales, cuyos efectos pueden ser tanto positivos como
negativos . Por tanto, la planificación turística no puede ser una
actividad meramente sectorial sino que exige un enfoque
integral y multidisciplinar que calibre los efectos de todos sus
impactos, tanto en la actividad turística como en la estructura
territorial y socioeconómica del ámbito donde se desarrolla . La
literatura científica acerca de los impactos del turismo es

Capítulo II . La planificación del turismo: conceptos, evolución y tendencias actuales.
abundante, pone de manifiesto la relevancia de los mismos y

sirve para reforzar la necesidad de una adecuada planificación
del turismo. t
4. El turismo se manifiesta de diversas maneras según el ámbito

en que se localiza (urbano, litoral, rural, . . .) o el tipo de
producto que se promueve (turismo litoral masivo,
"ecoturismo", turismo de congresos, turismo náutico, etc.) . Por
ello, cada producto puede ser objeto de una planificación
específica por las propias características del ámbito donde se
localiza, por sus efectos en el área de destino, o por su distinta
orientación de mercado .
5 . El gran número de elementos que inciden en el turismo, tanto
públicos como privados, económicos, legales, etc . implica que
muchos de ellos sean objeto de planificación desde ámbitos
distintos de los de la gestión turística . Así pues, la planificación
turística no está contenida, exclusivamente, en los planes
sectoriales y se halla condicionada por leyes de diversa
naturaleza (agua, costas, carreteras, etc .) y rango (local,
autonómica, estatal, europea) (Anton y Vera, 1997) . Ésta es
una limitación de la planificación turística que obliga a un
esfuerzo adicional de coordinación entre distintos procesos de
planificación (ordenación del territorio, planificación económica,
. . . ) . Trasladada esta consideración al ámbito de la política
económica, puede observarse también que la política turística,
entendida como política sectorial, depende en gran medida de
otras políticas instrumentales (monetaria, laboral, fiscal, . . . .)
(Bote y Marchena, 1996) .
6 . La satisfacción de las necesidades de la demanda turística
afecta directamente a un elevado número de recursos públicos .
No sólo infraestructuras y servicios sino también bienes
públicos como las playas o determinados espacios naturales.
Como señala Furió (1997), el producto turístico cuenta con una
elevada presencia de bienes públicos locales, los cuales
permiten al componente privado del producto turístico,
mediante una localización próxima a los bienes públicos,
beneficiarse de efectos externos positivos (tal es el caso del
hotel que se localiza en primera línea de playa, convirtiéndose
su ubicación en un aspecto clave de su atractivo para la
demanda) . Sin duda, estas economías externas contribuyen al
3 Sirvan como referencias interesantes, entre otros : Mathieson, A. y Wall, G . (1988) :

Tourism. Economic, physical and social impacts, Essex, Longman ; y Picornell, C. (1993) :
"Los impactos del turismo", en Papers de Turisme, n° 11, Valencia, Institut Turístic
Valenciá, págs 65-91 .
13 6

desarrollo económico del área turística pero pueden convertirse

también en deseconomías externas por diversos motivos, entre
los que cabe señalar la congestión de los bienes públicos .
7 . La gestión turística se desarrolla de acuerdo con unos

determinados objetivos que se persiguen para el área receptora,
pero también implica una clara orientación de mercado
(Lickorish et al ., 1991) . Por tanto, la gestión y la planificación
turística deben conciliar objetivos socioeconómicos, culturales
y ambientales ligados al espacio turístico y los objetivos
mercadotécnicos (promoción de lugares, captación de turistas,
. . .), en un equilibrio que no es fácil de conseguir y donde la
Administración asume funciones tradicionalmente asociadas
con la empresa privada . En la medida en que la sociedad actual
está expuesta a cambios vertiginosos, es necesario fortalecer la
orientación de mercado de la planificación turística con el fin de
garantizar la adecuación de la oferta a las necesidades
cambiantes de la demanda (Van Lier, 1993) .
8 . Por último, el turismo en su desarrollo espacial se enfrenta a
cierta paradoja (Vera,coord ., 1997) : no se le reconoce como
una actividad económica en sí misma (ni en las cuentas
regionales o nacionales, por ejemplo ; aunque la "cuenta satélite
de turismo" podría paliar, en parte, esta deficiencia), pero los
diagnósticos políticos y técnicos reclaman actuaciones públicas
integrales en el espacio, también condicionadas por la relación
de dependencia que mantiene la política turística respecto a
otras políticas instrumentales .
Estas singularidades de la planificación turística, someramente
enumeradas, tienen dos implicaciones claras . Por una parte, deben ser
reconocidas e incorporadas en los procesos de planificación turística y, por
otra, debido a la complejidad de su comprensión y gestión, confieren a la
planificación un papel central en el desarrollo del turismo .
1 .3 .- Tipología de la planificación turística .

Los tipos de planificación con incidencia en la actividad turística son
muy numerosos . Con objeto de clasificarlos debe distinguirse entre planes
que afectan al turismo pero que no son exclusivamente dedicados a esta
4
El interés creciente por la elaboración de cuentas satélites de turismo ha quedado
patente en su protagonismo en la Conferencia Mundial sobre la evaluación de la incidencia
económica del turismo (Niza, 15-18 de junio de 1999) . A pesar de la complejidad que
encierra el sistema de cuentas satélite, cabe destacar que éste produce estimaciones del
impacto económico del turismo que son coherentes con la manera en que los países miden
la renta y la producción nacional y permite determinar las implicaciones económicas del
turismo con relación al resto de la economía (Frechtling, 1999) .
13 7

actividad, tales como los instrumentos de planificación económica general y

de ordenación del territorio, y los planes específicamente turísticos . El
alcance de cada plan se relaciona, a su vez, con su carácter grientativo o
vinculante en función del marco administrativo y legal donde se desarrolla el
proceso de planificación . En síntesis, pueden distinguirse diferentes tipos de
planificación, generalmente no excluyentes entre sí, según su carácter
público o privado, escala espacial, horizonte temporal, enfoque general o
específico .y tipo de espacio objeto de planificación .
1 .3 .1 .- Planificación pública y privada .

Distinción lógica entre las tareas de planificación que desarrollan las
empresas privadas por su propia iniciativa y las correspondientes a la
Administración Pública . No obstante, las peculiaridades de la actividad
turística ponen de manifiesto un alto grado de relación entre ambas y, en
consecuencia, la evidente necesidad de coordinación .
Desde otro punto de vista, puede afirmarse siguiendo a Friedman
(1991) que la planificación privada se guía por la "racionalidad de mercado",
esto es, por sus fines empresariales propios ; mientras que la planificación
pública actúa según la "racionalidad social", en la que prima el interés
colectivo . Así pues, la necesidad de coordinación contrasta con la
"racionalidad de mercado" que, a veces, está enfrentada con el interés
colectivo y origina conflictos en el proceso de planificación .
1 .3 .2 .- Planificación según la escala espacial .

Engloba desde planes internacionales a proyectos concretos (un
complejo hotelero, por ejemplo), pasando por diferentes escalas que con
frecuencia se corresponden con ámbitos nacionales, regionales,
subregíonales o locales .
1 .3.2. 1.- Planificación internacional

La planificación internacional comprende países que comparten un
denominador común desde el punto de vista turístico bien como argumento
de mercado ("El Mundo Maya", proyecto integrado por México, Belize,
Guatemala, Honduras y el Salvador ; o los proyectos de la "Ruta de la Seda"
o la "Ruta de los Esclavos", en los que participa la OMT) 5 , bien desde el
punto de vista de la gestión de determinados recursos donde las zonas
fronterizas requieren operaciones de planificación transnacíonales, o planes
más específicos como el "Plan Azul del Mediterráneo" que integra a todos
los países de esta cuenca. Se trata de un tipo de planificación auspiciado,
generalmente, por los diferentes Estados y por organismos internacionales,
5 En estas iniciativas de planificación predominan los intereses promocionales y son

especialmente significativas en productos dirigidos a la demanda internacional, como es el
caso de los Estados del Pacífico Sur (Pearce, 1989) .
13 8

Capítulo II. La planificación del turismo : conceptos, evolución y tendencias actuales.
entre los que destaca la ONU y la OMT, la Unión Europea, en el ámbito

europeo con especial incidencia en el desarrollo turístico de áreas fronterizas
a través de la iniciativa INTERREG, y la Organización de Estados,Americanos
(OEA), en América .
Sin embargo, como señala Hall (2000), la incidencia en el turismo de
políticas supranacionales, que no responden al concepto estricto de
planificación, presenta una indudable trascendencia . Tal es el caso de los
Tratados y Convenios internacionales con valor normativo (el "Convenio de
Diversidad Biológica" suscrito en la Cumbre de Río-92, v.gr.), o las
Declaraciones y Recomendaciones promovidas por organizaciones
internacionales con un valor simbólico, divulgativo y orientativo (a título de
ejemplo cabe citar la "Carta del Turismo Sostenible" de Lanzarote, 1995), o
iniciativas como la "Red de Reservas de la Biosfera" o los espacios
culturales o naturales declarados por la UNESCO "Patrimonio de la
Humanidad" ; sin olvidar, más específicamente, las importantes
consecuencias en el turismo de políticas supranacionales como la unión
económica y monetaria y la política ambiental de la Unión Europea . Por
último, conviene remarcar, con Hall (2000), que muchos elementos de la
planificación en el ámbito nacional, regional o local, dependen de decisiones
supranacionales (a título ilustrativo, basta recordar la influencia de la política
ambiental europea en la incorporación de las "evaluaciones de impacto
ambiental" en España) .
1 .3.2 .2.- Planificación nacional.

Esta escala de la planificación está relacionada con la política general
de cada país y su situación socioeconómica por lo que resulta
extremadamente variada en sus fines y realizaciones, a la vez que no es
ajena a las tendencias reseñadas por Hall (2000) : la reducción de la
intervención estatal en la economía y el incremento del papel de los
gobiernos regionales producto de procesos de descentralización político-
administrativa . Con todo, la política turística nacional y los procesos de
planificación que impulsa mantienen una decisiva importancia porque, entre
otros aspectos y de manera variable según cada país, continúan
conformando el marco regulador básico de la actividad turística (fiscal,
laboral, territorial, . . .) y ejerciendo funciones de coordinación y promoción
exterior esenciales .
Sin embargo, no puede generalizarse en un contexto mundial en el
que la planificación nacional presenta numerosas orientaciones que ha
estudiado Pearce (1989) en países como Malasia, donde el turismo está
ligado a los fines más amplios del desarrollo ; Holanda, cuya política turística
se orienta, según Ashworth y Bergsma, a mitigar la adversa balanza de
pagos turística mediante los objetivos de conseguir una mayor cuota de
mercado en la demanda intercontinental hacia Europa Occidental, la
139

sustitución de los viajes al extranjero de los holandeses por viajes

domésticos o la captación de la demanda internacional de proximidad; o
Chipre, donde la fragilidad del ecosistema insular favorece una estrategia de
mercado dirigida a segmentos de mayor capacidad adquisitiva para
compensar una frecuentación excesiva que se traduciría en fuertes impactos
ambientales y sociales .
Sin duda, los ejemplos pueden ser numerosos y responden a la
valoración del turismo como instrumento para el desarrollo en función de su
contribución al PIB, generación de empleo, difusión positiva de la imagen del
país, captación de inversiones externas, ingresos en divisas y efectos
positivos en la balanza de pagos. En los países desarrollados, su condición
de mercados emisores no excluye políticas activas de promoción de una
actividad como la turística en plena expansión que une a los beneficios
macroeconómicos, un papel importante en la diversificación productiva y en
el reequilibrio territorial directamente relacionado con sus efectos
dinamizadores en áreas urbanas en declive y regiones desfavorecidas .
En un estudio realizado por Baum (1994) en 49 países, los factores
determinantes de los planes nacionales de turismo y de la política turística
eran, por orden de importancia, los siguientes :
" Generación de ingresos en divisas y mejora de la balanza de pagos .
Creación de empleo .
Mejora de las economías regionales y locales .
Incrementar el conocimiento del destino/país .
" Fomentar la conservación ambiental .

" Contribuir y guiar el desarrollo de infraestructuras .
" Promover el bienestar y el contacto internacional .
A pesar de las lógicas diferencias en los fines específicos que inspiran
la planificación, en consonancia con situaciones políticas y socioeconómicas
dispares, se observan ciertos paralelismos en los factores determinantes de
los planes y la política turística . Del mismo modo, los planes nacionales se
componen de una serie de elementos comunes que se sintetizan a
continuación a partir, básicamente, de Inskeep (1991) :
" Determinación de los fines, objetivos y estrategias básicas de la
política turística, con especial atención a los beneficios
macroeconómicos y a la promoción positiva de la imagen del país.
Establecimiento de un marco para la coordinación de la política
turística con otras políticas sectoriales e instrumentales .
" Identificación de los recursos turísticos principales, delimitación de las
regiones turísticas del país, puntos de acceso internacionales y red de
140

comunicaciones internas (Inskeep, 1991) . En aquellos países con una

implantación territorial del turismo significativa la atención suele
centrarse en dónde localizar y cómo realizar los futuros crecimientos
(Pearce, 1989) . Cuando el turismo experimenta un crecimiento
significativo y permite la difusión de los flujos de demanda hacia
espacios turísticos emergentes, como es el caso de Turquía estudiado
por Tonsun y Jenkins (1996) la "zonificación o regionalización
turística" del país se convierte un procedimiento básico para
establecer políticas de desarrollo que permitan un reequilibrio
territorial a partir de las potencialidades turísticas de las regiones, de
modo que la planificación regional se convierte en el nexo de unión
entre la planificación nacional y la local . No obstante, en Turquía, los
beneficios de la planificación regional se hallan limitados por la
carencia de una mayor descentralización política .
Cuantificación de la oferta turística requerida para el desarrollo de la
actividad, en cantidad y calidad, unida a previsiones de demanda para
garantizar un equilibrio oferta-demanda .
Identificación de las principales rutas y circuitos turísticos del país.
Legislación turística, estructura administrativa nacional y política de
fomento de inversiones .
Estrategias y programas de marketing . En este apartado, tal como
plantea Pearce (1989), la complementariedad entre la demanda
internacional y la doméstica puede contribuir a la viabilidad de las
inversiones turísticas .
Programas de educación y formación turística .
Análisis de impactos económicos, socioculturales y ambientales.
Programación para el desarrollo de estrategias y proyectos. En la
medida en que el turismo se desarrolla, se abandona la planificación
de proyectos puntuales y localizados propia de las primeras fases de
la implantación turística en favor de una planificación de más amplio
radio que coordina el crecimiento de la oferta y la provisión de las
infraestructuras necesarias a escala nacional o regional (Williams,
1998) .
Sin duda, esta enumeración no es exhaustiva y recoge los elementos
comunes más significativos, si bien cabe reseñar que muchos de ellos no
son competencia directa de la política sectorial turística y, por tanto, exigen
un nivel de coordinación de políticas generales, instrumentales y sectoriales
que dificulta tanto la elaboración como la aplicación de los planes,
generando dudas más que razonables en torno a la eficiencia de una
planificación de escala nacional caracterizada por un amplio . horizonte
temporal, propuestas genéricas, grandes necesidades de inversión, área de

aplicación generalmente de gran superficie y multitud de agentes

implicados .
1 .3.2.3.- Planificación regional
El alcance de la planificación regional, como el de la local, depende,

entre otros factores, del grado de descentralización política y administrativa
de cada país . En particular, la planificación regional reproduce, grosso
modo, los planteamientos del ámbito nacional, si bien los aspectos
territoriales y los impactos económicos, sociales, culturales y ambientales
en la zona de destino deben cobrar más relevancia en detrimento de
aspectos macroeconómicos, siempre trascendentes desde la perspectiva de
la economía nacional .
En el Estado español, la transferencia de las competencias de turismo
a las Comunidades Autónomas y otras directamente vinculadas a esta
actividad como la ordenación del territorio y la gestión ambiental, confiere a
la planificación regional una indudable significación que se ve acrecentada
por la integración del turismo en la política regional europea y por su papel
en las estrategias de reestructuración de áreas desfavorecidas o en declive,
reflejado en los Planes de Desarrollo Regional que se acogen a los
respectivos Marcos Comunitarios de Apoyo . El proceso de transferencia de
competencias va unido a sensibles cambios en la política regional que
inciden lógicamente en la planificación y que serán analizados más adelante .
En el ámbito regional, los procesos de planificación alcanzan mayor
detalle en el análisis de la potencialidad turística de los territorios, el diseño
de los sistemas de infraestructuras o las relaciones de complementariedad
entre diferentes espacios turísticos . Desde el punto de vista de la
articulación de espacios turísticos que supone la planificación regional, ésta
comporta "una mejor integración del todo" (Gunn, 1994) que permite un
uso más racional de los recursos (sistemas de espacios protegidos,
abastecimiento de agua, etc .) y una planificación más eficiente de las
infraestructuras necesarias para el desarrollo turístico, así como una mejor
coordinación y cooperación entre los destinos turísticos .
A pesar de la existencia de espacios turísticos planificados ex novo
de ámbito regional, como los destinos de las riberas rumanas y búlgaras del
Mar Negro o el litoral del Languedoc-Roussillon (Cazes et al ., 1980), la
región turística suele conformarse por el crecimiento de las estructuras
preexistentes más que por una planificación previa del espacio regional
(Gunn, 1994), circunstancia que refuerza el papel coordinador e integrador
de los planes regionales y explica algunas de sus limitaciones derivadas de
la necesidad de actuar sobre estructuras heredadas y de la imposibilidad de
imponer sus criterios sobre prácticas locales .

Capítulo ll . La planifícación del turismo: conceptos, evolución y tendencias actuales .
Entre la escala regional y la local puede diferenciarse una de tipo

subregional que cobra paulatinamente importancia en el turismo debido a a
la necesidad enfoques supramunicipales más coherentes con las exigencias
de ordenación territorial y de mayor funcionalidad de los espacios turísticos,
sin olvidar que las comarcas gozan de una amplia tradición en Comunidades
como Cataluña o son el marco de referencia de procesos de planificación
recientes (Galicia) .
1 .3.2.4.- Planificación loca/.

En la organización territorial del Estado español, las administraciones
locales, fundamentalmente los municipios, han alcanzado un alto nivel
competencia¡ en materias como ordenación, gestión, ejecución y disciplina
urbanística, patrimonio histórico-artístico, protección del medio ambiente,
prestación de servicios básicos o turismo . Por tanto, es lógica la
revalorización del ámbito local en la planificación turística, totalmente
justificada si se tiene en cuenta que son los espacios locales los que reciben
los mayores impactos negativos del turismo, sobre todo desde el punto de
vista ambiental y sociocultural, aunque también los beneficios derivados de
su desarrollo, y constituyen la escala territorial más adecuada para promover
procesos de planificación de "abajo-arriba" basados en la participación
social . A estos elementos, habría que añadir, desde una óptica más
sectorial, que los municipios explican en buena medida la satisfacción de la
experiencia turística debido a su importante participación en el producto
global, y que en los procesos de elección del lugar de vacaciones la imagen
del destino constituye un factor esencial .
La planificación local establece las especificaciones más precisas,
sobre todo por lo que a usos del suelo se refiere, aunque no hay que olvidar
que buena parte del conjunto normativo que afecta al desarrollo turístico
viene determinado por leyes de ámbito estatal o regional . Como en la
planificación regional, cabe la posibilidad de desarrollar proyectos
planificados ex nihilo o actuar sobre estructuras preexistentes . Cuando se
trata de operaciones integradas, la participación de otras administraciones
es mayor, y los objetivos que se persiguen se relacionan directamente con el
desarrollo regional y la difusión de la actividad turística hacia espacios
emergentes (polos turísticos auspiciados por el Fondo Nacional para la
Promoción del Turismo en México, por ejemplo) .
El alcance de la planificación turística local varía considerablemente
en función, entre otros factores, de la superficie del municipio, grado de
especialización turística, volumen y tipo de oferta, presupuesto municipal,
fase de desarrollo turístico o los principios que rigen la política turística
local . La multiplicidad de agentes que intervienen en el espacio turístico
local comporta conflictos asociados con la planificación, frecuentemente
vinculados a la confrontación de los intereses a corto plazo de algunos
14 3

agentes locales con la orientación a largo plazo de los fines de la

planificación .
Entre la planificación nacional, regional y local, las interrefaciones son
evidentes y obligan a una coordinación adecuada . La figura II recoge las
orientaciones y características básicas de estos tipos de planificación que se
rigen por principios que incorporan, además de fines económicos, otros de
tipo ambiental, social y cultural . Sin embargo, en los planes nacionales el
predominio de los aspectos macroeconómicos suele ser habitual mientras
que los regionales y locales contemplan en mayor medida los efectos
territoriales y socioculturales del desarrollo turístico .
Las relaciones entre las diferentes escalas de la planificación varían en
función del marco político-administrativo y pueden dar lugar a tres
situaciones distintas : una dependencia jerárquica de los planes nacionales,
en estructuras políticas centralizadas; la coordinación de los distintos niveles
de planificación, propia de estructuras descentralizadas que persiguen la
lógica integración de sus procesos de planificación ; y la yuxtaposición de
planes correspondientes a las distintas escalas de acuerdo con una
descentralización política suficiente pero una escasa coordinación político-
institucional .
Por último, con carácter general, puede observarse una gradación de
algunas de las características básicas de la planificación desde la escala
nacional a la local que incluye el alcance de los objetivos, horizonte
temporal, nivel de detalle de los planes y aplicación de los mismos .

Capítulo ll . La planificación del turismo : conceptos, evolución y tendencias actuales.
FIGURA II : ORIENTACIONES Y CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DE LA

PLANIFICACIÓN EN LAS ESCALAS NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL
HORIZONTE NIVEL
TEMPORAL DETALLE
ESCALA PRINCIPIOS BÁSICOS RELACIÓN OBJETIVOS APLICACIÓN
EN FUNCIÓN DEL
MARCO POLÍTICO . AMPLIOS AMPLIO BAJO LIMITADA
PREDOMINIO TRADICIONAL
ADMINISTRATIVO :
DE ASPECTOS
NACIONAL MACROECONÓMICOS
J C Y
_______________ ____________________ _E__ -a---u _ _ ___ _______{_____ ____ .~______ __ -------------
R O X
A R T
R D A
REGIONAL Q 1 P
U N O
) A S
A C 1
_____-____ __________ -------------------

4N __---------
N
IMPORTANCIA CRECIENTE
LOCAL DE ASPECTOS AMBIENTALES.
ECONÓMICOS Y ESPECÍFICOS REDUCIDO ALTO ALTA
SOCIOCULTURALES
FUENTE : W ILLIAMS (1999) y elaboración propia
1 .3.2 .5.- Planifícación de proyectos.

La planificación de proyectos, site planníng (Gunn, 1994), se refiere a
la creación de algún tipo de oferta turística (establecimiento hotelero,
complejo de multipropiedad, etc .) por parte de un único promotor de
acuerdo con un concepto de negocio previamente establecido. Presenta dos
características fundamentales : el análisis de la viabilidad económico-
financiera, de carácter generalmente empresarial, y, la planificación física
del proyecto, la cual puede incluir cuestiones de selección del
emplazamiento óptimo, diseño arquitectónico, provisión de infraestructuras
básicas o integración ambiental . En ambos casos, el proyecto debe
adecuarse a la legislación territorial y sectorial, y a los planes imperativos
vigentes con lo que su vinculación con las otras escalas de la planificación
resulta absolutamente lógica .
En función de las características del proyecto, su inversión total,
dimensión o afluencia de visitantes, la fase de planificación será más o
menos extensa y compleja . Para Gunn (1994) la planificación de un
proyecto específico, es la culminación de todas las escalas de la
planificación puesto que en ella se aprecian los resultados concretos de la
planificación .
La planificación de proyecto estaría relacionada con la definición de

"equipamiento" de Cazes et al . (1980) y Dewailly (1989), que coinciden en
identificarlo con las instalaciones turísticas, el elemento material que se
complementa con una estructura organizativa que garantiza la gestión de las
instalaciones para satisfacer los deseos de la demanda turística . Los
145

equipamientos turísticos combinan, por tanto, la planificación privada de la

empresa que los impulsa con los mecanismos de regulación, ordenación y
planificación que les afectan . b
1 .3 .3 .- Planificación según el horizonte temporal .

La ejecución de los planes requiere un determinado horizonte temporal
al que se adaptan tanto los objetivos y la metodología del plan como los
recursos disponibles para su ejecución . La función de previsión propia de
todo proceso de planificación acentúa la importancia de la dimensión
temporal de los planes . Cazes et al . (1980) distinguen tres secuencias
cronológicas :
" Corto Plazo (1 6 2 años) : En función de programas de inversiones
públicas bien precisos . Se trataría, en general, del tipo de
planificación asignativa identificado por Friedman (1991) que consiste
básicamente en la distribución de los recursos disponibles en función
de los programas de actuación existentes en las distintas
administraciones .
Medio Plazo (de 3 a 6 años) : Relacionados con programas de
inversión en el marco de planes nacionales o regionales de desarrollo
económico . Los Planes de Desarrollo Regional conectados con el
Marco Comunitarío de Apoyo de la Unión Europea corresponderían a
este segmento .
" Largo Plazo . De 10 a 25 años . Constituye el principio director para el
desarrollo de proyectos de planificación sucesivos . Se incluyen los
estudios que definen las directrices del desarrollo turístico para un
país, región o área metropolitana .
La dificultad de planificar a largo plazo en una realidad tan cambiante
como la actual se ve superada por la necesidad de adaptación al cambio,
circunstancia que explica el auge de la "planificación estratégica", la cual
será objeto de tratamiento específico más adelante .
En relación con la perspectiva evolutiva de los espacios turísticos, la
dimensión temporal ha pasado a ser objeto de consideración creciente a
partir de la teoría del ciclo de vida del área turística (Butler, 1980) que
ofrece un marco teórico en el que el enfoque de la planificación puede variar
de acuerdo con el grado de desarrollo turístico del territorio, donde las
diferencias entre espacios consolidados y emergentes son notables .
Del mismo modo, la orientación de la planificación varía si se realiza
antes del impacto turístico (pre-impacto) o después (post-impacto), aunque
conviene considerar, con Hall (2000), que la planificación como reacción a
los impactos de la actividad turística constituye la "antítesis" de una
planificación coherente puesto que ha perdido completamente su función de
previsión y adaptación al cambio .
146

Capítulo ll . La planificación del turismo : conceptos, evolución y tendencías actuales.
1 .3 .4 .- Planificación turística general y específica .
El primer tipo aborda todos los aspectos e implicaciones de la

actividad turística y englobaría planes a distintas escalas espáciales entre
los que pueden existir lógicas diferencias pero que comparten un sustrato
común . Entre los numerosos ejemplos posibles se encontrarían los planes
nacionales de turismo, regionales o locales, que incluyen las estrategias para
el desarrollo del turismo, políticas de producto, comunicación, regulación de
la actividad turística, etc .
Sin embargo, el alcance de la planificación general es variable puesto
que puede incluir desde planes nacionales genéricos con principios rectores
del desarrollo turístico para países en vías de desarrollo y actividad turística
muy incipiente a operaciones de planificación turística que conllevan una
reorganización territorial y funcional de un espacio como el litoral del
Languedoc-Roussillon, desarrollada desde 1963 por una "Misión
Interdepartamental" junto a las comunidades locales y promotores privados .
La planificación específica se concentra en uno o varios aspectos de
la actividad turística tales como los planes de marketing (aplicables tanto a
empresas como a destinos), la planificación de un producto turístico
determinado (turismo náutico, v .gr.) o de un determinado subsector turístico
(hoteles, agencias de viajes, etc .) . No cabe duda, de nuevo, de la
importancia de la coordinación entre la planificación general y la específica,
aunque, en muchas ocasiones, este objetivo choca con la estructura
sectorial de la Administración e impide una coordinación efectiva . Como
ejemplo, es fácil encontrar una dispersión de actuaciones públicas en torno
al agroturismo o el ecoturismo que emanan de las administraciones
competentes en turismo, agricultura y medio ambiente, y que adolecen una
falta de coordinación .
1 .3 .5 .- Planificación segú n el tipo de espacio .

Las características de cada espacio turístico imponen unas
particularidades que deben incorporarse en la planificación . No obstante, las
posibilidades de clasificación de los espacios turísticos son muy numerosas
debido a los diferentes criterios susceptibles de utilización y cada tipo de
espacio no suele dar lugar, desde el punto de vista metodológico, a
procesos de planificación con características radicalmente distintas .
Una clasificación, justificada desde el punto de vista teórico y
operativo, se puede encontrar en Vera et al . (1997) . Éstos autores
expresan, desde la óptica del análisis territorial, la diversidad de los espacios
turísticos a partir del turismo en áreas litorales, rurales, espacios naturales y
los ámbitos urbanos y metropolitanos . Aunque pueden considerarse
implícitos en los anteriores, también pueden catalogarse separadamente los
espacios de montaña (Cazes et al ., 1980) .
147

Otra posible diferenciación, que incluye otros matices, puede

establecerse entre las operaciones turísticas que se planifican ex novo, en
espacios no urbanizados, y aquellos desarrollos que se integran en una
estructura urbana preexistente .
Por otra parte, la planificación de espacios regionales suele englobar,
en un mismo proceso, espacios correspondientes a tipos distintos donde
resulta importante el análisis individualizado de las áreas que presentan
cierta homogeneidad y las relaciones reales y potenciales entre los
diferentes espacios intraregionales .
2 .- ESTRUCTURA Y COMPONENTES BASICOS DE UN PROCESO DE

PLANIFICACIÓN TURÍSTICA .
2 .1 .- Antecedentes
En general, hasta la década de los setenta la planificación de la
actividad turística está contenida en los instrumentos de planificación
propios de la política económica o de la ordenación del territorio de modo
que no existen modelos de planificación específicos para esta actividad . La
progresiva consolidación del turismo internacional y las oportunidades de
desarrollo que genera en las áreas receptoras, así como las evidentes
transformaciones que origina en las estructuras territoriales y
socioeconómicas incrementan el papel del turismo en la planificación
económica y territorial, pero también posibilitan la aparición de modelos de
planificación específicamente orientados al turismo .
Entre los modelos más sobresalientes, cabe destacar el desarrollado
por Baud-Bovy y Lawson en los años setenta bajo la denominación de
Products Analysis Sequence for Outdoor Leisure Procedure (PASOLP) (Baud
Bovy y Lawson, 1998), cuya innovación radica, básicamente, en haber
integrado la planificación turística con la política económica general, la
ordenación territorial y la investigación de los mercados turísticos . Este
modelo se ha aplicado también al campo de la recreación, muestra de los
paralelismos evidentes entre la planificación de las actividades turísticas y
de las recreativas, ámbito desde el que se han incorporado a la planificación
turística numerosos conceptos, técnicas e instrumentos ("capacidad de
carga", "gestión de flujos de visitantes", etc .) .

FIGURA III: MODELO DE PLANIFICACIÓN

PASOLP
POLÍTICAS Y
RECURSOS MERCADO
PRIORIDADES
TURÍSTICOS TURÍSTICO
NACIONALES
SITIOS DE INTERÉS
ORGANIZACIÓN
TURÍSTICO Y
TURÍSTICA Y
MERCADOS
FINANCIACIÓN
POTENCIALES
ANÁLISIS DE PRODUCTOS
INFRAESTRUCTURA Y
OFERTA TURÍSTICA i
EXISTENTE FLUJOS TURÍSTICOS
PRODUTOS
PRODUCTOS
TURÍSTICOS
ALTERNATIVOS
COMPETIDORES
-INVERSIÓN
-VIABILIDAD
-IMPACTOS
FLUJOS 'TURÍSTICOS
OBJETIVOS
PRIORITARIOS
TURÍSTICOS
INFRAESTRUCTURA PLAN DE ESTRATEGIA DE

Y OFERTA DESARROLLO EJECUCIÓN
ADICIONALES FÍSICO
PLAN DE ACCIÓN
ANÁLISIS DE TURÍSTICA REVISIÓN Y
CONTROL
IMPACTOS
FUENTE : Lawson y Baud-Bovy (1998)

El modelo PASOLP se estructura en cinco fases (Baud-Bovy y

Lawson, 1998) :
" Análisis e investigación de los factores que afectan a -la actividad
turística : segmentos de mercado actuales y potenciales, recursos
turísticos, políticas, prioridades y fines del desarrollo .
Definición de productos alternativos .
Recomendaciones acerca de las necesidades y prioridades en función
del atractivo de mercado de los productos, viabilidad de las
inversiones, impactos ambientales, económicos y sociales, y
comparación con los fines del desarrollo .
Preparación del plan : localización de las nuevas ofertas e
infraestructuras, evaluación de impactos potenciales, etc .
Aplicación del plan : programa de actuaciones y medidas de
seguimiento y control .
En los años setenta, Hiriart (1978), técnico de la empresa INITEC,
responsable de la realización de numerosos planes para la Administración
Turística Española y consultor de la Organización Mundial de Turismo,
propone una metodología que presenta indudables analogías con el modelo
PASOLP, aunque específicamente orientada a la planificación turística
integrada a escala regional en países en vías de desarrollo . El concepto de
planificación integrada pretende superar visiones de la planificación turística
"restringidas a parcelas específicas" (económica, física, etc.) y se define
como "una supraplanificación sistemática y unitaria de la actividad turística,
inserta en el marco de la planificación general, que tiene como objetivo
lograr un proceso de planificación interdisciplinario y coherente de los
elementos físicos, económicos, sociales, técnicos y ambientales inmersos
en el fenómeno turístico" (Hiriart, p . 205) .
La propuesta metodológica presenta un carácter innovador al
incorporar objetivos de tipo económico, sociocultural y medioambíental, así
como recomendar, habida cuenta de su carácter integrador, la consideración
de las "opiniones del soporte humano sobre quien recaerá los efectos del
Plan, participación imprescindible con vistas a enriquecer socialmente el
Plan y lograr de la comunidad afectada una eficaz y positiva colaboración en
la consecución de los fines de la planificación" (Hiriart, p . 206-207) . No
obstante, la exposición metodológica posterior no concreta en qué debe
consistir la mencionada participación social .
La estructura metodológica propuesta responde prácticamente a un
proceso de planificación convencional . Las etapas que la conforman pueden
sintetizarse del siguiente modo :

" El marco regional : delimitación y descripción física de la región,

diagnóstico socioeconómico, y "protagonismo regional de la
actividad turística" .
Diagnóstico turístico : inventario de atractivos, análisis oferta y
demanda, regiones turísticas concurrentes, factores
retardatarios o estrangulamientos del desarrollo turístico, . . .
Estrategia espacial para la ordenación del territorio con
vocación turística: selección de áreas turísticas (espacios con
potencialidad turística convenientemente jerarquizados),
unidades territoriales secundarias (recursos o atractivos
menores que también se engloban en el plan regional con
carácter generalmente complementario) y centros de servicios
turísticos (centros urbanos que garantizan una cierta dotación
de infraestructuras y servicios a los visitantes) .
Definición de Programas de actuación turísticos (alojamiento,
restauración, comercialización, . . .) y extraturísticos (desarrollo
de recursos naturales e histórico-culturales, infraestructuras,
A pesar de que no son propuestas metodológicas directamente

comparables puesto que difieren en sus objetivos y ámbitos de aplicación,
puede observarse que la metodología de Hiriart contiene prácticamente
todos los elementos que componen el modelo PASOLP . Las diferencias más
sustanciales se hallan en el tratamiento específico que realiza el modelo
PASOLP de los productos turísticos y su consiguiente vinculación a
segmentos de mercado, dentro de un planteamiento sectorial-turístico más
evolucionado .
Ambos ejemplos son ilustrativos de un grado de avance considerable
en las bases teóricas de la planificación turística en los años setenta :
metodologías sistématicas, objetivos cuantitativos y cualitativos
(económicos, socioculturales y ambientales, . . . ), integración del turismo con
otras políticas sectoriales, o reconocimiento del interés de la participación
social en la planificación . Sin embargo, las pautas de actuación de la gestión
pública en los espacios turísticos difieren de los principios teóricos asumidos
en la teoría de la planificación turística, al menos en el periodo de mayor
crecimiento de la oferta turística en España que coincide con el
afianzamiento del turismo de masas en Europa (década de los sesenta y
setenta) . En este periodo, el carácter científico-técnico de la planificación
queda relegado a un segundo plano ante el claro predominio de objetivos
políticos basados en el crecimiento económico dentro de un contexto
político y socioeconómico que será analizado en el capítulo correspondiente
a la evolución de la política turística en España .

Capítulo II . La planificación del turismo : conceptos, evolución y tendencias actuales .
Síntesis de la estructura y componentes básicos de un proceso de

2 .2 .-
planificación turística .
La pretensión de sintetizar la estructura y los componentes básicos de

un proceso de planificación turística conlleva una simplificación de procesos
de planificación ciertamente complejos y diversos, donde el tipo y el
enfoque de la planificación marcan diferencias más o menos sustanciales .
Sin embargo, puede afirmarse que existe un sustrato común a la práctica
totalidad de estos procesos de planificación turística e, incluso, no turística,
como se desprende de la conceptualización operativa de la planificación de
Friedmann (1991) . La comparación entre modelos de planificación
propuestos por diferentes autores que recoge el cuadro I deja constancia de
las analogías presentes en los procesos de planificación y constituye un
marco apropiado para interpretar posteriormente las variaciones que
ofrecen otros enfoques de la planificación turística, a la vez que sirve de
referencia para el análisis de la planificación turística en los espacios
regionales .
CUADRO 1 : Estructura básica del proceso de planificación .
Baud-Bovy y Lawson Inskeeep (1991) I Mil¡ y Morrison Gunn (1994)

(1998) CGMT (1994) (1992)
" Análisis e " Organización y o Análisis de o Establecimiento

investigación . preparación del situación . de los objetivos
Plan .
" Definíción de o Análisis de
de laficación .
productos " Determinación de detalle : recursos,
alternativos . los fines y mercados, o Investigación de
objetivos del actividades factores físicos .
" Recomendaciones
desarrollo . turísticas,
0 Investigación
" Preparación del " competencia .
Investigaciones . aspectos políticos
Plan .
" Síntesis . legales y
" Análisis y síntesis .
" Aplicación del sectoriales .
" Formulación del o Establecimiento
Plan .
plan a través de la de fines, objetivos o Síntesis y
evaluación de y estrategias . conclusiones .
alternativas . o Desarrollo y o Generación de
" Recomendaciones control del Plan propuestas
" Ejecución . o Recomendaciones

planificación
" Seguimiento y física, política y
control . desarrollo turístico
FUENTE : Baud-Bovy y Lawson (1998, p . 174), Inskeep (1991, p . 28), Mill y Morrison
(1992, pp . 368-369) y Gunn (1994, p . 142), y elaboración propia .

En síntesis, todo proceso de planificación turística suele responder a

las fases de organización y preparación del Plan, investigación y análisis,
formulación de propuestas (objetivos, estrategias, Actuaciones,
recomendaciones, etc .), ejecución, y seguimiento y control .
Ahora bien, la filosofía que inspira cada Plan, la metodología utilizada,

los fines perseguidos o sus contenidos esenciales pueden presentar notables
variaciones . De hecho, la propia concepción de la actividad turística y la
percepción de la evolución de la misma por parte de los agentes que
intervienen en la planificación, supone un influjo importantísimo sobre los
planteamientos y resultados del proceso .
De la misma manera que puede establecerse, grosso modo, la
estructura básica típica de un proceso de planificación turística, también
pueden identificarse sus contenidos más comunes, si bien es clara la
variación que pueden sufrirde acuerdo con la diversidad de enfoques de la
planificación .
Para resumir los contenidos más frecuentes del proceso de
planificación se han utilizado como hilo conductor los trabajos de la
Organización Mundial de Turismo, tanto aquellos dirigidos a planes
nacionales o regionales (OMT,1994) como los que se refieren a ámbitos
locales (OMT, 1993) .
2 .2 .1 .- Fase de organización y preparación del Plan .

La decisión de realizar un proceso de planificación constituye el inicio
del mismo . La decisión inicial puede ser pública, privada o mixta, siempre
dentro del esquema lógico de toma de decisiones que, en el ámbito público,
ha de seguir una determinada secuencia administrativa.
Algunos procesos de planificación, por sus propias características
(complejidad, coste, incertidumbre acerca de la posibilidad de alcanzar los
resultados esperados, . . . ), requieren un estudio exploratorio previo que
sirva, por un lado, para valorar la conveniencia de llevar a cabo el plan y,
por otro, para detectar los términos de referencia para el desarrollo del
mismo .
Los términos de referencia deben ser convenientemente especificados
para un buen desarrollo del plan . Estos términos deberían identificar los
siguientes aspectos (Baud-Bovy y Lawson, 1998) :
fines que persigue la planificación,
actividades que se desarrollarán en el proceso de planificación,
aportaciones que deben realizar las diferentes administraciones
públicas,
resultados que derivarán del plan,
153

Capítulo ll. La planificación del turismo : conceptos, evolución y tendencias actuales.
" calendario para la realización y aprobación del plan,

" recursos y metodologías previstas para su elaboración,
" limitaciones que requieren ser observadas,
" medidas para el desarrollo del plan y control de posibles cambios en

su ejecución .
Establecidos los téminos de referencia se selecciona el equipo
redactor del plan, generalmente multidisciplinar, y un comité asesor,
concretándose el plan y calendario de actuaciones que va a comprender el
proceso de planificación .
Los objetivos del desarrollo turístico deberían plantearse también en
esta fase inicial . De este modo, serán tenidos en cuenta en el diseño de las
investigaciones y en la formulación de las propuestas . Ocurre que, después
de la fase de investigación y análisis, los objetivos pueden redefinirse con
un mayor fundamento y, por tanto, someterse a revisión .
Sin duda, los objetivos constituyen el eje central de todo proceso de
planificación . De ahí que es obligado preguntarse, con Cazes et al . (1980),
por qué y para quién se planifica . Estos autores consideran que los objetivos
deben ser mensurables y accesibles, estar sujetos a una fecha límite y
contener los siguientes valores :
Constituir una base sobre la que medir las realizaciones de la
planificación .
Dotar de un estímulo para la actuación a los agentes involucrados en
el turismo .
" Asegurar una dirección del desarrollo de la actividad turística .
" Contribuir a una mejora de la coordinación .
" Constituir un instrumento para mejorar el proceso de toma de
decisiones .
2 .2 .2 .- Fase de investigación y análisis .

Ésta es la fase más prolija en contenidos donde se desarrollan una
serie de investigaciones básicas, referidas, por un lado, a estudios de
naturaleza territorial, económica y sociocultural, y, por otro, a aquellos más
específicos de la actividad turística . Los siguientes cuadros recogen los
elementos objeto de investigación y análisis según su afinidad temática .

CUADRO II: Estudios básicos de naturaleza territorial, económica y sociocultural
Breve referencia a la historia del país o región, especialmente relacionada con posibles
recursos turísticos .
Descripción geográfica del país o región, con indicación de áreas apropiadas para el
desarrollo turístico . Especial mención a la existencia de riesgos naturales .
Descripción del clima del país o región, con indicación de las áreas más apropiadas
para el desarrollo turístico .
Identificación de áreas naturales, usos y propiedad del suelo . Identificación de las
zonas cuyo desarrollo turístico es desaconsejable .
Calidad ambiental, especialmente de las áreas turísticas actuales o potenciales .
Identificación de problemas ambientales .
Evaluación de planes o programas de desarrollo y su influencia en el turismo .
Características demográficas de la población . Análisis de la distribución poblacional .
Indicadores económicos : Producto interior bruto, renta per capita, desempleo, . . .
Localización de áreas deprimidas.
Estudio de la cultura, tradiciones y valores sociales, así como de los efectos del
desarrollo sobre estos aspectos .
FUENTE : Elaboración propia a partir de OMT (1994)
CUADRO III : Análisis de infraestructuras
Análisis de los accesos al país o región, incluyendo capacidades e infraestructuras y

servicios para turistas .
Análisis del sistema de transportes interno .
Análisis de otras infraestructuras : abastecimiento de agua, energía eléctrica, redes de
alcantarillado, centros de tratatamiento de residuos sólidos, depuración de aguas
residuales, telecomunicaciones, . . . Tanto en zonas turísticas actuales como
potenciales .
Revisión de planes realizados o en curso de realización para la mejora de las
infraestructuras .
Identificación de estrangulamientos en las infraestructuras para el desarrollo del

turismo .

CUADRO IV : Estudios específicos acerca de la actividad turística
RECURSOS TURÍSTICOS
Inventario y catalogación de atractivos y actividades turísticas actuales y potenciales.

Jerarquización de los recursos . Consideración de problemas de usos inapropiados o
infrautilización .
Identificación de influencias positivas o negativas en la capacidad de atracción de los

recursos : fuerte o débil imagen turística, inestabilidad política, lejanía a los principales
mercados emisores, etc .
SERVICIOS E INFRAESTRUCTURAS TURÍSTICOS
Estudio de la oferta de alojamiento existente y prevista : número, tipo, localización y

nivel de calidad .
Estudio de la oferta de otros servicios con contenido turístico: oficinas de información,

oferta de restauración, comercios, entidades financieras, agencias de viajes, servicios
médicos, . . .
ESTUDIOS DE MERCADO Y PROYECCIONES
Revisión del comportamiento turístico nacional e interregional y sus tendencias .
Análisis del comportamiento, características y tendencias de los turistas actuales en el

país o región objeto de estudio .
Evaluación del efecto de competidores actuales o potenciales .
Determinación de los factores de influencia en el comportamiento de la demanda hacia

el destino y de los mercados principales y secundarios .
Establecimiento de los segmentos turísticos con especificación de su volumen, origen,

grupo socioeconómico, motivación, duración de la estancia y otras características
relevantes .
Consideración del uso de infraestructuras y servicios turísticos por parte de los

residentes .
A partir de la selección de segmentos de mercado, establecimiento de las necesidades

de oferta de alojamiento, infraestructuras y otros servicios.
Determinación de la capacidad de carga de las diferentes zonas turísticas de acuerdo

con consideraciones ambientales, socioculturales, de infraestructuras y de satisfacción
de la demanda turística .
Determinación de las formas más apropiadas de turismo y su ubicación a partir, entre

otros elementos, de estudios de mercado.
Identificación de la extensión más adecuada de la actividad turística a partir, entre
156

Capítulo II . La planífícacíón del turismo: conceptos, evolucíón y tendencias actuales.
otros elementos, de estudios de mercado .
MARCO INSTITUCIONAL
Evaluación de las organizaciones públicas y privadas .
Evaluación de la legislación turística actual y propuestas de mejora .
Análisis de los capitales disponibles para inversiones turísticas y propuestas para

incrementarlos .
Evaluación de los recursos humanos con propuestas para su educación y formación .
Evaluación del actual nivel de facilitación turística y propuestas de mejora .
2 .2 .3 .- Fase de formulació n de propuestas .

La fase de investigación y análisis produce una serie de alternativas
para el desarrollo turístico entre las cuales se elige la más ventajosa (una de
ellas o la resultante de una combinación de varias) para alcanzar los
objetivos (económicos, ambientales, socioculturales, . . . ), los cuales se fijan,
definitivamente, en esta fase .
A partir de la alternativa seleccionada se formula la política turística y
se establece el plan de estrategias y actuaciones resultantes del plan para
pasar directamente a la ejecución del mismo .
La formulación de propuestas reviste formas diferentes según los
planes, sin embargo, resulta de capital importancia conocer cómo se van a
llevar a la práctica . Las propuestas, en el ámbito de la planificación pública,
pueden convertirse, total o parcialmente, en instrumentos normativos de
obligado cumplimiento, o bien servir de orientación a la política turística y a
las otras políticas de incidencia turística . Desde luego, una visión realista de
los procesos de planificación nos obliga a cuestionar que un plan de
desarrollo turístico pueda o deba servir para la formulación de la política
económica, ambiental, sociocultural o de inversiones, como propone Inskeep
(1991), aunque es evidente que la actividad turística debe ser considerada
en las diferentes políticas generales, territoriales y sectoriales . Un buen
método para alcanzar este objetivo sería precisamente una adecuada
planificación del turismo, bien coordinada con el resto de los estamentos
administrativos .
Por los motivos expuestos, las propuestas que emanan del plan
suelen formularse como recomendaciones (OMT, 1994) (Inskeep, 1991),
cuya traducción práctica depende, en su procedimiento y alcance, de los
diferentes órganos responsables de la ejecución de la política turística . Las
recomendaciones más frecuentes están clasificadas en el cuadro V .

CUADRO V: Formulación de propuestas
POLÍTICA TURÍSTICA
- Política recomendada a partir de factores económicos, ambientales o socioculturales .

- Propuesta para la mejora de la eficiencia de las organizaciones públicas y de la
coordinación público-privada .
- Estructuración del plan según los atractivos turísticos, zonas seleccionadas e
infraestructuras de transporte consideradas.
Periodificación del desarrollo turístico .
GESTIÓN DE IMPACTOS
- Recomendaciones para mejorar los beneficios económicos del turismo para la

comunidad local, país y región .
- Medidas para prevenir futuros impactos ambientales negativos y favorecer efectos
positivos del turismo.
- Recomendaciones para políticas de conservación ambiental y estudios de impacto
ambiental para proyectos específicos .
- Prevención de impactos socioculturales negativos y favorecimiento de los positivos .
EDUCACIÓN, FORMACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN
- Recomendaciones para la sensibilización pública en torno al turismo y de los turistas

respecto a la cultural local .
- Medidas para la involucración de la sociedad local en el desarrollo turístico .
MARKETING TURÍSTICO -
- Especificación de los objetivos y estrategias de marketing .

- Recomendación de un programa de promoción específico con indicación de coste y
posibilidades de financiación .
- Recomendaciones acerca del papel público y privado en la promoción .
- Presencia en mercados de origen .
- Creación de centros de información turística .

Capítulo II . La planificacíón del turismo : conceptos, evolución y tendencias actuales.
DESARROLLO Y CONTROL DEL PLAN
Programa de acción recomendado, con estimación del coste Y organismos

responsables .
Delimitación de funciones entre los diferentes estamentos públicos y privados .
Especificación del desarrollo de infraestructuras turísticas y sus características .
Zonificación de usos y reglamentación a este respecto .
Incentivos y desincentivos recomendados para la aplicación del Plan .
Recomendaciones para establecer un sistema de información turística y mejorar el
existente .
Preparación de proyectos detallados, incluidos estudios de viabilidad, para la primera
fase de desarrollo, incluyendo proyectos de demostración .
Identificación de posibles fuentes de recursos financieros .
Identificación de medidas de control para evaluar la aplicación del Plan .
2 .2 .4 .-Fase de ejecución .
Implica el propio desarrollo de las actuaciones previstas en el Plan . Bote
(1990) distingue en esta fase la definición de los proyectos específicos de
ejecución, la financiación de las actuaciones, presupuesto definitivo de
infraestructuras y creación de los instrumentos de política turística,
derivados del plan y que permiten su puesta en marcha .
2 .2 .5 .- Fase de seguim iento y control .

Durante esta fase, que debería formar parte de una deseable gestión
permanente de la actividad turística, se controla la ejecución del plan para
subsanar la existencia de posibles desviaciones que puedan afectar al
cumplimiento de los objetivos establecidos . Para este cometido, el diseño y
creación de un sistema de información turística es básico . Las variables
objeto de seguimiento se sintetizan en el cuadro VI .
CUADRO VI : Indicadores para el seguimiento del plan
FACTORES RELACIONADOS CON EL DESARROLLO DEL PLAN
Mejora de recursos existentes y desarrollo de otros nuevos .

Modernización de la oferta de alojamiento .
Desarrollo de nuevas ofertas de alojamiento .
Localización de la oferta nueva y modernizada .
159

- Niveles de ocupación hotelera .

- Modernización y desarrollo de otros servicios turísticos .
- Mejora de infraestructuras .
- Grado de cumplimiento de las recomendaciones del Plan en la ubicación de los
proyectos y los estándares de diseño.
- Proyectos aprobados pero todavía no realizados .
FACTORES DE MERCADO
- Número y características de las llegadas turísticas .

- Estancia media de los diferentes segmentos de demanda .
- Niveles de satisfacción turística .
- Actividades promocionales desarrolladas con medición de su efectividad .
- Mejora de las oficinas de información turística .
- Número de visitas a los diferentes atractivos turísticos .
IMPACTO ECONÓMICO
- Comportamiento de la variable "gasto turístico" .

- Empleo directo e indirecto .
- Evolución de las importaciones motivadas por la actividad turística, así como otras
variables desfavorables para la economía local .
- Medición de los beneficios del turismo en la comunidad local .
IMPACTOS AMBIENTALES Y SOCIOCULTURALES
- Niveles de mejora de problemas ambientales y del medio ambiente en general .

- Aplicación de políticas de protección y de prevención ambientales .
- Identificación de problemas ambientales específicos generados por el turismo.
- Mantenimiento de la autenticidad de las manifestaciones culturales .
- Involucración de los residentes en el turismo y quejas de los mismos motivadas por
esta actividad .
- Progresos de la sensibilización social en torno al turismo y de los turistas respecto a un
comportamiento consciente y responsable .
I
- Identificación de posibles impactos socioculturales negativos generados por el turismo.
160

FACTORES INSTITUCIONALES
b
Grado de implantación de las recomendaciones del plan en las organizaciones
turísticas .
Desarrollo de la legislación turística .
Grado de aplicación y efectividad de la legislación .
Nivel de aplicación y efectividad de las líneas de incentivos .
Medición del impacto de las acciones de educación y formación .
Mejoras en la facilitación de la práctica del turismo en la zona de destino .
Identificación de problemas detectados en la coordinación de los sectores público y

privado .
Hasta aquí se ha expuesto la estructura del proceso de planificación

que podría considerarse más frecuente, si bien no existe, como es lógico,
una estructura generalmente aceptada ; así como una enumeración,
expresamente amplia y genérica, de los contenidos más habituales de los
procesos de planificación turística .
3 .- LA NATURALEZA VARIABLE DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA :

EVOLUCIÓN Y CONTEXTO ACTUAL .
3 .1 .- Evolución de los enfoques de la planificación turística .

La complejidad que encierra la planificación, tanto desde el punto de
vista teórico como aplicado, aumenta por el carácter dinámico de la
actividad turística . Las transformaciones en la propia actividad y en los
diferentes contextos políticos y socioeconómicos, han originado cambios en
los fines y actuaciones de la política turística que han afectado,
lógicamente, a los procesos de planificación .
La evolución de la política turística constituye un elemento esencial,
aunque no el único, para identificar la génesis y características de los
principales enfoques de la planificación turística . A partir de un estudio de la
OCDE (1974) pueden reconocerse una serie de fases en la política turística
de los países occidentales (interesantes a pesar del riesgo de incurrir en una
generalización y simplificación excesivas de las políticas estatales) :
En los años posteriores a la Ila Guerra Mundial, la política turística se
centra en la eliminación de las barreras al turismo internacional .
" A partir de los cincuenta y hasta la década de los setenta la
promoción turística se convierte en el principal objetivo político con el

Capítulo II . La planíficacíón del turísmo: conceptos, evolución y tendencías actuales .
fin de incrementar los beneficios económicos del turismo . A pesar de

ello, existe una clara resistencia política a equiparar la importancia del
turismo con otras actividades económicas (Burns, 1999) .,
" A partir de los setenta la involucración del estado es mayor en

aspectos como la creación de infraestructuras, conscientes del papel
del turismo para el desarrollo regional . Las contradicciones
ambientales y sociales del turismo comienzan a ser objeto de interés .
A partir de la crisis de mediados de los setenta el turismo se percibe
como una "solución" para sectores en declive (Williams y Montanari,
1995) .
Hall (2000) identifica otra fase desde mediados de los ochenta hasta
el presente caracterizada por el uso continuado del turismo como
instrumento para el desarrollo regional, mayor atención a los aspectos
ambientales, reducción de la intervención directa del estado en la
oferta turística, mayor énfasis en la colaboración público-privada y en
la autorregulación de las empresas turísticas . Con todo, persisten los
objetivos económicos como prioridad de las políticas turísticas
nacionales (Baum, 1994) .
En relación directa con la evolución de la política turística, Getzs (en
Hall, 2000) distingue cuatro "tradiciones" o enfoques de la planificación
turística que no son excluyentes entre sí ni presentan necesariamente una
evolución secuencial . Se trata del "desarrollismo"', y los enfoques
económico, físico y comunitario de la planificación turística.
El "desarrollísmo" ha sido la tradición dominante en la planificación
turística desde el surgimiento del turismo de masas . Se fundamenta en una
valoración favorable y acrítica del turismo que ignora los potenciales efectos
negativos de esta actividad en el plano económico, sociocultural o
ambiental . Hall (2000) manifiesta sus dudas acerca de su consideración
como una forma de planificar puesto que precisamente se caracteriza por
tratarse de un modo de implantación y desarrollo turístico carente de
planificación . El turismo se considera intrínsecamente positivo porque
contribuye al desarrollo económico y, por tanto, aporta numerosos
beneficios a la sociedad local . La investigación asociada a este enfoque de
la planificación suele reducirse a las previsiones de demanda turística con
fines fundamentalmente promocionales .
Getz, D . (1987) : "Tourism Planning and Research : Traditions, Models and Futures",
comunicación presentada en The Australian Travel Research Workshop, Bunbury, Western
Australia, 5-6 de noviembre.
La expresión utilizada por Getz (1987) para definir este enfoque de la planificación es la
de boosterísm, cuya raíz significa "estímulo", sin embargo, se ha preferido una traducción
libre del término puesto que sus atributos concuerdan en buena medida con los propios del
vocablo "desarrollismo", frecuentemente utilizado para calificar una etapa del desarrollo
turístico español y algunas formas de actuación todavía presentes .
162

El enfoque económico de la planificación concibe el turismo como un

instrumento para alcanzar determinados objetivos económicos . Refuerza su
carácter de actividad exportadora y su potencial contribución al,crecimiento
económico, desarrollo regional y reestructuración productiva . La
intervención pública, en su papel regulador y promotor, otorga prioridad a
los fines económicos sobre los ambientales y sociales, aunque también
atiende a todos aquellos factores que pueden comprometer la eficiencia
económica del turismo: costes de oportunidad del desarrollo del turismo,
selección de los segmentos de mercado más rentables, control de la
satisfacción de la demanda, estimación de los impactos económicos del
turismo, etc . Sin embargo, esta orientación de la planificación no suele
analizar cómo se distribuyen socialmente los beneficios del turismo' .
El enfoque físico de la planificación turística s incorpora la dimensión
territorial con el objetivo de alcanzar una adecuada distribución de las
actividades económicas, y específicamente las turísticas, en el espacio y
conseguir unos usos racionales del suelo . Se trata de un enfoque en el que
confluyen la ordenación territorial y la planificación turística como
consecuencia del reconocimiento de la base ambiental del desarrollo
turístico y, consecuentemente, se centra sobre todo en la conservación de
los recursos naturales que posibilitan la práctica del turismo y en la gestión
de los impactos ambientales de esta actividad . No obstante, según indica
Hall (2000), los aspectos sociales y culturales del espacio turístico han sido
tradicionalmente desatendidos, si bien el paradigma de la sostenibilidad y la
percepción los problemas ambientales como resultado de las relaciones
hombre-medio han contribuido a ampliar el espectro de la planificación física
del turismo hacia elementos socioculturales .
El enfoque comunitario tiene su origen en los numerosos trabajos que
a finales de los setenta criticaron los efectos socioculturales negativos del
turismo (Smith, 1977) (De Kadt, 1979), pero no se limita exclusivamente al
objetivo de solucionar y prevenir dichos efectos, sino que promueve un
control local del desarrollo turístico con el fin de que la población residente
sea su máxima beneficiaria para evitar situaciones de conflicto con el
turismo que podrían poner en peligro su viabilidad futura . Sin duda, la obra
de Murphy (1985) constituye un referente básico de un enfoque que se ha
visto revitalizado por la necesidad de mejorar la eficiencia de la planificación
Desde una perspectiva crítica con los modelos de planificación tradicionales, Burns
(1999) considera que los países del "Tercer Mundo" no han experimentado una evolución
significativa en los enfoques de la planificación y que se mantiene la prioridad de los fines
macroeconómicos del turismo sobre otras consideraciones de tipo social o ambiental .
Adaptando el trabajo de Bums a los cuatro enfoques diferenciados por Getz, asistiríamos
en los países en vías de desarrollo, a una combinación del enfoque "desarrollista" con él
económico .
9 Entre sus representantes Hall (2000) menciona los trabajos de Gunn de finales de los
setenta e Inskeep (1991) .
163

a través de una mayor participación e involucración social, circunstancia que

ha dado lugar a la promoción, desde instancias públicas, de procesos de
planificación de "abajo-arriba", entre cuyos ejemplos cabría citad la iniciativa
europea LEADER . Sin embargo, a pesar del indudable atractivo del enfoque
comunitario de la planificación, tanto por cuestiones éticas como
pragmáticas, deben reconocerse, con Hall (2000), las considerables
dificultades de su aplicación práctica .
3 .2.- Una revisión crítica de la "planificación para el desarrollo turístico"

desde la teoría de sistemas.
A través de un análisis de los modelos aplicados al turismo, tanto
teóricos` como relacionados con la planificación", Getz (1986) propone un
nuevo enfoque, basado en la teoría de sistemas, que pretende una mayor
integración de la práctica de la planificación con la investigación turística .
Este modelo parte de un diagnóstico de los procesos de planificación
turística en el que se constata la disociación entre la investigación teórica y
el ejercicio de la planificación, así como un sesgo de la planificación hacia
objetivos de tipo económico, con marcada orientación al desarrollo, y un
carácter poco neutral que, como indica ilustrativamente el autor, puede
corroborarse en la denominación que más habitualmente recibe la
planificación turística : "planificación para el desarrollo turístico" . Este
modelo surge en un contexto en el que diversos trabajos de investigación
proponen nuevas formas de planificación relacionadas con el "turismo
blando" (Krippendorf, 1982) o con la necesidad de atender en mayor
medida a los intereses de la comunidad local (Murphy, 1985) .
El modelo propuesto por Getz (1986) está basado en la concepción
de la planificación como un sistema de Chadwick 12 . Tal como se describe en
la Figura 111, este modelo vincula, a través de una interacción continua, la
resolución de problemas (objetivo básico de la planificación) con la
investigación acerca del sistema turístico, delimitando dos procesos que se
retroalimentan continuamente y que, de este modo, reportan considerables
beneficios para la planificación y la investigación turísticas .
'° Modelos sistémicos : Leiper (1981), Mathieson y Wall (1982), . .. ; modelos espacio-
temporales : Christhaller (1964), Plog (1976), Miossec (1976), Butler (1980), . . . ; modelos
motivacionales : Plog (1972), . . . ; modelos basados en impactos socioculturales : Doxéy
(1974), Jafari (1982), . . . ; etc.
" Baud-Bovy y Lawson (1977), Gunn (1979), Mili y Morrison (1985), etc .
'2 Chadwick, A. (1971) : A Sytems View of Planning, Pergamon Press, Oxford .
164

Capítulo ll . La planificación del turismo : conceptos, e volución y tendencias actuales.
FIGURA IV : MODELO SISTÉMICO INTEGRADOWDE

PLANIFICACIÓN E INVESTIGACIÓN
IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS Y
SOLUCIONES
COMPRENSIÓN DEL SISTEMA

CONTROL DEL SISTEMA
TURÍSTICO
TURÍSTICO
TEORÍA E INVESTIGACIÓN
PROCESOS DE RESOLUCIÓN DE PROBLEMAS
DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA

INVENTARIOS
FORMULACIÓN DE OBJETIVOS
TIPOLOGÍAS
CLASIFICACIONES
PROYECCIÓN Y EVALUACIÓN CONSTRUCCIÓN DE SISTEMAS

INTERACCIÓN
DE LOS OBJETIVOS DESCRIPTIVOS Y EXPLICATIVOS .
CONTINUA SISTEMA GLOBAL
SUBSISTEMAS
IMPACTOS
EVALUACIÓN Y SELECCIÓN DE
ALTERNATIVAS
PROYECCIÓN DEL SISTEMA
PREDICCIÓN
ALTERNATIVAS FUTURAS
CONTROL/EJECUCIÓN
EVALUACIÓN Y RETROALIMENTACIÓN CONTROL DE ESTRATEGIAS

FUTURO DESEADO
RETROALIMENTACIÓN
FUENTE: Chadwick (en Getz, 1986, p. 29)
La formulación de los objetivos de la planificación de acuerdo con los

problemas que se pretende resolver requiere un adecuado del conocimiento
165

Capítulo II. La planificación del turismo; conceptos, evolución y tendencias actuales.
del sistema turístico (cuanto mejor se conozca, más ajustados serán los
objetivos y más apropiadas las acciones), mientras que las actuaciones
derivadas de la planificación afectan a dicho sistema . Por tanta, se impone
una investigación continua que permita, a través de un mecanismo de
retroalimentación, gestionar la aplicación de los planes y contribuir a un
mejor conocimiento del sistema turístico y de su evolución .
Este enfoque sistémico desaconseja un tratamiento sectorial de la
planificación turística para incluir en la formulación de los problemas y los
objetivos de la planificación, así como en el análisis de los efectos del
turismo (tanto de los beneficios como de los costes), las interrelaciones del
turismo con la sociedad local, otros sectores económicos y el patrimonio
natural y ambiental . Del mismo modo, concede considerable importancia a
la función de previsión que contiene todo proceso de planificación, pero no
exclusivamente a las proyecciones econométricas de la demanda, sino
también a la previsión de las alternativas existentes para el sistema
turístico, las acciones para alcanzarlas y las consecuencias de tales
acciones . De nuevo, esta exigencia en torno a la previsión obliga a un
profundo conocimiento del sistema turístico, y a superar el énfasis de la
investigación turística de las administraciones públicas en el análisis de los
mercados de demanda para incluir las relaciones existentes entre el turismo
y otros sectores económicos, los efectos ambientales y socioculturales del
turismo a largo plazo y la optimización de los beneficios del turismo para el
espacio de destino .
Getz (1986) reconoce que la aplicación de este modelo requiere
recursos, un considerable esfuerzo de investigación y profesionalidad por
parte de los planificadores . Sin embargo, indica que también puede utilizarse
"más informalmente" como una guía conceptual para la planificación . Sin
duda, la coherencia teórica de este modelo parece incuestionable y viene a
reforzar la necesidad de una planificación continuada, basada en la
investigación sistemática de la actividad turística, planteamiento que se
inscribe perfectamente en la función de la planificación dentro del ciclo de la
gestión y previene de la ineficiencia de planes puntuales, aislados de la
gestión y fundamentados en un conocimiento superficial del sistema
turístico que pretende planificar .
3.3 .- El contexto actual de la planificación turística

Identificar el contexto actual de la planificación turística constituye
una tarea no exenta de riesgos puesto que existen tantos contextos como
procesos concretos de planificación, debido a que los elementos que
componen, básicamente, el contexto de la planificación presentan un
carácter variable : marco político y socioeconómico, evolución objetiva de la
actividad turística y cómo se percibe ésta por la sociedad y los agentes
turísticos, política turística, y planteamientos científicos y técnicos en torno
166

a la planificación . Sin embargo, la diversidad de los contextos y de los

procesos no puede ocultar evidentes puntos de convergencia en el marco de
la política turística, patente en la tendencia a la descentralización y a la
desregulación ; en las nuevas dinámicas de consumo y producción turísticas
dentro de un mercado crecientemente globalizado ; o en los planteamientos
científico-técnicos de la planificación turística que han encontrado en el
paradigma de la sostenibilidad un referente esencial . No obstante, el
desarrollo socioeconómico desigual, las limitaciones en los recursos
económicos, técnicos, humanos y tecnológicos, y el diferente grado de
desarrollo turístico de cada espacio continúan condicionando los procesos
de planificación y el contexto en que se desenvuelven .
A partir de estas consideraciones, se recogen a continuación los
hechos y tendencias más relevantes que conforman, desde una perspectiva
genérica, el contexto actual de la planificación turística:
Tras la constatación de que la elaboración de los planes turísticos no
conduce necesariamente a su aplicación (Cazes et al . 1980) (Pearce,
1989), se presta mayor atención a la inclusión de los planes en un
marco de gestión más amplio que asegure su aplicación, seguimiento
y control . El desajuste entre los planes realizados y los efectivamente
aplicados total o parcialmente remite a una reflexión en torno a la
eficiencia de la planificación que se realizará más adelante .
" A diferencia de los planes relacionados con el planeamiento urbano y
la ordenación del territorio, excesivamente rígidos, la planificación
turística actual debe convertirse en un proceso continuo y flexible
para adaptarse al dinamismo de la actividad turística y a los cambios
del entorno (Inskeep, 1991) .
" La planificación de los espacios turísticos y, más específicamente, la
de proyectos concretos ha ido incorporando paulatinamente la
investigación de mercados como una variable esencial cuando
tradicionalmente existía cierta tendencia a crear nuevas ofertas
turísticas por imitación de las ya existentes (Gunn, 1994b) . En el
momento actual, tanto las iniciativas privadas como las públicas
parten del reconocimiento de la complejidad de la demanda, de su
creciente segmentación, y de la necesidad de adaptarse a sus
motivaciones y necesidades .
Las posibilidades de las nuevas tecnologías han revolucionado la
planificación turística actual (Inskeep, 1991) . A medida que la
planificación turística ha ido adquiriendo un carácter integral, las
necesidades de información y las exigencias acerca de las
herramientas para su análisis se han multiplicado . Los avances
cualitativos en la planificación turística son indisociables de la
aplicación de nuevos instrumentos tecnológicos cuya utilidad no se
167

circunscribe a la fase de análisis sino que engloba la realización de

simulaciones que permiten seleccionar las alternativas más
apropiadas en la fase propositiva, o facilitan enormemente la
divulgación y la comprensión de la gran cantidad de información que
comporta la planificación, aspecto esencial en los procesos de
participación social . Entre las herramientas de más frecuente
utilización destacan los paquetes informáticos que han simplificado y
aumentado las posibilidades de los métodos tradicionales de las
ciencias sociales (técnicas de investigación social, análisis factorial,
etc .) y, desde una perspectiva territorial, los Sistemas de Información
Geográfica (SIG), que permiten la georreferenciación de bases de
datos diversas y la gestión de grandes volúmenes de información para
la toma de decisiones (Vera et al ., 1997) .
En la planificación turística la necesidad de una concertación público-
privada se ha convertido en una constante ante la interdependencia
existente entre las empresas y el espacio turístico en el que se
ubican, y la fragmentación de los ámbitos de decisión tanto públicos
(distintos niveles competenciales en las Administraciones) como
privados (numerosas empresas con estructuras y sectores de
actividad distintos aunque todas relacionadas directa o indirectamente
con la actividad turística) .
" La planificación, como función de la política turística, tiende a diluirse
hacia un tipo de planificación concertada, lejos de planteamientos
imperativos, y a integrar al sector privado de diversas maneras :
colaboración en los costes originados por la planificación,
involucración en la gestión y financiación de los planes (creación de
consorcios o patronatos con participación privada, por ejemplo),
privatización de empresas públicas, etc .
De este modo, se refuerza la naturaleza relacional de la planificación
que, idealmente, se convierte en colaboración (Hall, 2000), dentro de
una nueva lógica de la política turística que afecta decisivamente a la
planificación . Los objetivos de la planificación superan el ámbito
normativo o el meramente orientativo para formularse en términos de
eficiencia económica (incremento del número de turistas, captación
de determinados mercados, creación de nuevos productos, etc .)
basados en el compromiso de colaboración público-privada y en una
gestión continuada de la actividad turística . Los fines de la gestión
pública superan de este modo el control administrativo para situar
prácticamente al mismo nivel la prestación de unos servicios de
calidad y la satisfacción de la demanda turística (Gunn, 1994b) . La
planificación concertada amplia, pues, sus horizontes, y también su
complejidad .

Capítulo ll . La planificación del turismo ; conceptos, evolución y tendencias actuales.
La concertación público-privada constituye una parte del proceso de

participación social que se reclama para la planificación turística,
aunque una parte ciertamente importante porque suele incluir a los
agentes sociales más vinculados con la actividad turística . La
participación social es, por tanto, más amplia y la importancia que se
le concede no es exclusiva del turismo, justificándose, como se ha
expresado en referencia al enfoque social de la planificación, por su
contribución a prevenir los impactos del turismo, evitar conflictos o
actitudes sociales negativas hacia esta actividad, conceder a la
población la posibilidad de que participe en la determinación de su
propio destino, e incrementar la eficiencia de la planificación gracias a
una mayor involucración y compromiso social .
En relación con los enfoques de la planificación social y con
referencia a los países en vías de desarrollo, Burns (1999) actualiza el
viejo, aunque siempre vigente, debate en torno al papel del turismo
para el desarrollo al confrontar dos perspectivas distintas de la
planificación que denomina "Primero Turismo" y "Primero Desarrollo" .
Sintéticamente, la primera perspectiva estaría representada por el
modelo de planificación PASOLP de Baud-Bowy y Lawson, donde
considera que los objetivos del turismo consisten en cubrir las
necesidades de los inversores, generalmente exógenos, que realizan
proyectos intensivos en capital (en muchas ocasiones financiados por
el Banco Mundial), basados en economías de escala que requieren la
provisión pública de infraestructuras, y cuyo éxito radica en el
incremento constante de la frecuentación turística . El fundamento de
este enfoque convencional es la investigación del potencial turístico,
el desarrollo de productos y la creación de "destinos de vacaciones",
cuyo funcionamiento depende de canales de intermediación que
refuerzan las relaciones de dependencia de los países en vías de
desarrollo . En cambio, la otra perspectiva ("Primero Desarrollo") está
basada en los principios del Programa de Desarrollo de la ONU :
eliminación de la pobreza, creación de empleos productivos,
desarrollo rural y mejora de la situación de la mujer .
" En apariencia, el planteamiento de Burns (1999) no es novedoso
puesto que participa de las "teorías de la desigualdad y de la
dependencia" aplicadas al turismo . Sin embargo, merece considerarse
en el contexto actual de la planificación turística en tanto constituye
una crítica directa a la persistencia de modelos de planificación
tecnócratas, de "arriba-abajo", auspiciados por organismos
internacionales y fomentados por gobiernos ávidos de ingresos en
divisas . Sin duda, estas consideraciones forman parte de un debate
más general en torno al desarrollo y requieren, además de la crítica,
propuestas concretas de "enfoques alternativos" de planificación que
169

demuestren su eficiencia ya que los objetivos del desarrollo son claros

y fácilmente asumibles pero resulta mucho más complicado encontrar
la fórmula para alcanzarlos .
La creciente incorporación de los principios de la sostenibilidad al
turismo constituye el hecho más relevante en las transformaciones
actuales de los fines, objetivos y métodos de la planificación turística
debido a su notable aceptación social y a su carácter integrador ya
que todas las tendencias de la planificación comentadas pueden
incluirse dentro de este paradigma . Por esta razón, la influencia del
concepto de desarrollo sostenible en la planificación turística será
objeto de un análisis detallado más adelante .
Las nuevas tendencias que inciden en la planificación turística
originan cambios importantes en la organización del proceso de planificación
y en los propios planificadores . El carácter integral de la planificación
turística, reforzado por el paradigma de la sostenibilidad, incrementa la
necesidad de equipos interdisciplinares bien coordinados ; la incorporación de
nuevas tecnologías y de procesos de participación social requieren una
adaptación de los métodos tradicionales y generan nuevos perfiles
profesionales más o menos especializados ; y, por último, la suma de todas
estas tendencias, obliga a un mayor compromiso de los profesionales con la
realidad local .
El análisis de la evolución de la planificación turística y de su contexto

actual permite diferenciar una serie de paradigmas más o menos
interrelacionados, que configuran, junto a los enfoques que emanan de
viejas inercias, el panorama actual de la planificación turística .
4 .- LOS NUEVOS ENFOQUES DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA
La naturaleza cambiante de la planificación turística no describe una

secuencia temporal según la cual unos enfoques de la planificación suceden
a otros, diferentes enfoques pueden coexistir o combinarse entre sí. La
utilización de un determinado enfoque de la planificación depende, como
subrayan Molina y Rodríguez (1991) para Latinoamérica, entre otros
factores, del contexto específico del proceso de planificación : político,
social, económico, administrativo-institucional, científico y ambiental .
Todo ello otorga un carácter variable a la planificación turística, sin
embargo, las tendencias apuntadas en el contexto general de la planificación
abocan hacia la consolidación de nuevos enfoques que comparten
elementos con los anteriores y que tratan de responder a las nuevas
exigencias del mercado y de la política turística . Se trata,
fundamentalmente, de la planificación estratégica y la planificación para un
turismo sostenible, además del enfoque participativo de la planificación .

4 .1 .- Planificación estratégica.
4.1 .1 .- La incorporación de la perspectiva estratégica a la planificación

territorial .
El origen de la planificación estratégica parece encontrarse en el
ámbito militar donde la "estrategia" se define como el "arte de conducir un
ejército hasta la presencia del enemigo y dirigir las operaciones para lograr el
objetivo deseado", e implica, por tanto, "jerarquizar y clasificar acciones
para escoger luego los procedimientos más eficaces dirigidos a reducir o
eliminar contraposiciones o antagonismos" (Fernández Güell, 1997, pp . 18
y 20) . Sin embargo, la significación alcanzada por este enfoque de la
planificación deriva claramente de su aplicación a la dirección y gestión de
empresas .
En el ámbito empresarial, la planificación estratégica ha
experimentado una evolución cuyos hitos fundamentales pueden resumirse
a partir de De Miguel (1993) del siguiente modo : las primeras experiencias
tienen lugar durante el periodo de entreguerras en dos compañías
norteamericanas (Genera/ Motors y Du Pont de Nemours) ; tras la II Guerra
Mundial la evolución de este tipo de planificación se vincula al marketing,
concebido como la adaptación de los objetivos de la empresa a las
necesidades y potencialidades de su entorno, conexión que sigue siendo
importante hoy en día y, de manera especial, en el campo del turismo; a
principios de los sesenta, predomina la planificación a largo plazo de la
empresa en su conjunto ; la crisis de 1973 origina fuertes desviaciones en
planes basados en escenarios tendenciales que no preveían cambios
significativos, circunstancia que provoca críticas hacia la planificación
estratégica ; no obstante, la creciente turbulencia del entorno ha venido a
reforzar la necesidad de la planificación estratégica, ahora basada más en la
creatividad que en la racionalidad y que ha pasado a denominarse "gestión
estratégica`, con un acento especial en la capacidad de reaccionar a las
transformaciones del mercado que fomenta una mayor flexibilidad de los
procesos de planificación ; a principios de la década de los noventa, se
desarrolla la denominada "planificación estratégica creativa y participativa"
que persigue la búsqueda de estrategias que transformen la orientación del
negocio y en la que participan todos los elementos de la empresa en la
elaboración de la estrategia corporativa (Fernández Güell, 1997) .
Este enfoque de la planificación, de raíz netamente empresarial, ha
sido paulatinamente adoptado en la política y gestión públicas, así como en
los procesos de planificación regional y urbana . Las razones de la
`s Según R .L . Daft, "gestión estratégica es el conjunto de decisiones y acciones empleadas

para formular y seguir estrategias que presenten un ajuste competitivamente superior entre
la empresa y su entorno para lograr los objetivos empresariales" (De Miguel, 1993, p.
345) .

incorporación de la perspectiva estratégica a la planificación territorial desde

la década de los ochenta" pueden sintetizarse en las siguientes
consideraciones :
Para De Heredia, quien considera que "la aplicación de los conceptos
y metodologías de la planificación estratégica empresarial al caso de
la ordenación territorial constituye una aportación innovadora de gran
interés para la generación de planes de Ordenación del Territorio"
(1982, p . 21), este enfoque supone una respuesta válida ante
contextos de crisis económica y un instrumento adecuado para
vencer las incertidumbres del entorno y adaptarse a una cada vez
mayor aceleración del cambio . En este sentido, Moliní (1995)
defiende la necesidad de trasladar la gestión empresarial innovadora a
ámbitos como la ordenación del territorio y el desarrollo económico,
haciendo hincapié en las ideas que son "punta de lanza de la
innovación y la eficacia empresarial" para evitar la adaptación de
planteamientos obsoletos .
Desde la crisis de los años 70 y 80, la ciudad pasa a constituir un
espacio estratégico para la reestructuración productiva y se percibe
como una "organización emprendedora" que permite el surgimiento y
potenciación de iniciativas de desarrollo local (Vázquez Barquero',
1993) . De este modo, en el contexto de la reestructuración
productiva propiciada por un entorno político, socioeconómico y
tecnológico cambiante, se establece una clara analogía entre la
ciudad y las organizaciones empresariales, y la planificación
estratégica aparece como una posible respuesta a los problemas que
enfrentan ciudades y regiones . Se revaloriza el papel de dinamización
económica que deben jugar las administraciones para la creación de
infraestructuras básicas para el desarrollo, un entorno innovador o el
favorecimiento de un nuevo modelo de relaciones interempresariales
basado en la cooperación (De Forn y Pascual, 1995) .
'a
Fernández Güell (1997) identifica el primer plan estratégico urbano con el realizado en
San Francisco en 1982 y considera que España ha sido pionera en Europa en la
planificación estratégica de ciudades con el plan de Barcelona de 1987, directamente
vinculado a los Juegos Olímpicos de 1992. A principios de los noventa, se constata la
incorporación de criterios estratégicos en la planificación regional en Galicia y Canarias
(Vázquez Barquero, 1993) .
`s Cotorruelo (Vázquez Barquero, 1993, p . 83) establece un claro paralelismo entre la
ciudad y una organización empresarial al identificar la "alta dirección" con el ayuntamiento,
organizaciones económicas y sociales y demás agentes socioeconómicos que desempeñan
un papel de líderes ; la "propiedad de la ciudad" con los ciudadanos y empresas localizadas
en su territorio ; los "productos de la ciudad" con los bienes, servicios y atractivos que
ofrece ; los "clientes" con los ciudadanos, agentes económicos y visitantes ; el "mercado
potencial" con el sistema de ciudades con el que la ciudad realiza sus intercambios ; y la
"competencia" con las ciudades, vecinas o lejanas, que operan en los mismos mercados y
compiten por los mismos clientes .
172

Capítulo II . La planíficacíón del turismo: conceptos, evolución y tendencias actuales.
Las transformaciones del entorno y la creciente competencia entre

ciudades y regiones ponen de manifiesto las insuficiencias del
planeamiento urbanístico tradicional, generalmente des\inculado de
una política económica formulada casi exclusivamente desde la
administración central (Vázquez Barquero, 1993) . El proceso de
descentralización administrativa y transferencia de competencias
exige, en cambio, la coordinación de la política económica con la
ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico para superar la
"relativa inoperancia de los planes generales cuando no se apoyan en
dinámicas económicas y sociales que permitan su desarrollo en
proyectos" (Borja y Castells, 1997, p . 235) . En relación con las
limitaciones detectadas en el planeamiento tradicional, el cuadro VII
establece las diferencias entre la planificación estratégica y el
planeamiento territorial convencional .
CUADRO VII : Diferencias entre la planificación estratégica y el planeamiento territorial

convencional
Planificación estratégica Planeamiento territorial convencional
Plan integral con algunos objetivos Ordenación del espacio urbano .

territorializables .
Prioriza proyectos, pero no los localiza Determina los usos del suelo en su conjunto
necesariamente en el espacio .
y localiza con precisión los sistemas
generales y las grandes actuaciones
públicas .
Diseño responsabilidad de la administración

Basado en el consenso y la participación en y participación a posteriorí
todas sus fases .
Utilización de estudios territoriales y de

Utilización de análisis cualitativos y de medio físico.
factores críticos .
Plan normativo para regular la acción

Plan de compromisos y acuerdos entre privada futura y posible .
agentes para la acción inmediata o a corto
plazo .
Es un plan de acción . Es un plan para regular la acción .
FUENTE : Borja y Castells (1997, p. 242)

La comparación entre los planes estratégicos y los de ordenación

urbana permite concluir que no se trata de procesos excluyentes,
antes al contrario, son dos enfoques de la planificación perfectamente
complementarios que se enriquecen mutuamente en beneficio del
territorio objeto de planificación . La planificación estratégica aporta
una visión cualitativa, resultado de investigaciones diversas y de un
proceso de participación social que puede, incluso, originar un
consenso para la aplicación del plan, y un rumbo estratégico-
prospectivo bien fundamentado poco frecuente en los planes
normativos, los cuales, a su vez, contribuyen a evitar "desviaciones
etéreas" de la planificación estratégica al exigir una concreción
territorial, normativa y presupuestaria de sus propuestas. Al fin y al
cabo, ambos tipos de planificación también comparten elementos
esenciales, sintetizado en el cuadro VIII .
Cuadro VIII : Principales elementos comunes de la planificación estratégica y el

planeamiento territorial convencional .
" Son instrumentos de planificación con un horizonte amplio : entre cuatro y ocho años
aproximadamente.
" Parten de forma explícita o implícita de un escenario o modelo de ciudad .
" Conceden gran importancia a los aspectos del desarrollo económico, calidad ambiental
y equilibrio social y territorial .
Los estudios de diagnóstico y pronóstico adquieren gran relevancia .
Parten de la consideración de que los proyectos previstos conducen a una acción

inmediata que condiciona el futuro .
" Facilitan que la ciudad gane en perspectiva o visión de futuro .
" Redefinen el papel de la ciudad y sus relaciones con el entorno .
" Son procesos que rechazan la improvisación y son exhaustivos en el análisis y

evolución de las propuestas .
FUENTE : De Forn y Pascual (1993, p. 72)
Ante procesos de reestructuración productiva y territorial, la

planificación estratégica se muestra como un instrumento útil para
definir un proyecto territorial que unifique diagnósticos, concrete
actuaciones públicas y privadas, y establezca un marco coherente de
movilización y de cooperación de los actores sociales urbanos (Borja y
Castells, 1997) . De este modo, la planificación estratégica recoge la
heterogeneidad de demandas sociales existentes sobre el territorio
(ciudadanos, inversores, visitantes, . . .) y las canaliza hacia un
objetivo común .

4 .1 .2 .- Factores diferencia les de la pla nificación estratégica del turismo
A pesar de su profusa utilización, la planificación estratégica del

turismo no está exenta de una cierta confusión derivada de las siguientes
hechos :
" El uso del adjetivo "estratégico" para planes de turismo que se
diferencian escasamente de los tradicionales o que han incorporado
muy ligeramente algunos criterios de la planificación estratégica,
circunstancia que ha contribuido a devaluar la percepción de este tipo
de planificación en el ámbito público.
La escasa diferenciación entre los objetivos estratégicos de la
planificación referidos a un horizonte temporal a largo plazo y las
propuestas de planificación tácticas y operativas vinculadas a la
ejecución de los programas de acción y a la gestión
convencionalmente entendida . Si bien ambas fases se hallan
totalmente interrelacionadas en un proceso de planificación y gestión
estratégica, no deben confundirse entre sí.
" La planificación estratégica se aplica a organizaciones turísticas
(patronatos de turismo, consorcios, etc .) y a espacios de destino con
lo que es preciso diferenciar cuándo se trata de una plan corporativo
y cuándo de un plan que afecta al destino turístico y, por tanto,
presenta obvias especificidades entre las que destaca la necesidad de
conciliar los intereses de todos los agentes que intervienen en la
actividad turística (Hall, 2000) .
" En la planificación turística, el enfoque estratégico tiene un claro
sesgo hacia la función de marketing por su directa vinculación al
desarrollo de estrategias competitivas atendiendo a la situación del
mercado y del entorno . Sin embargo, la planificación del turismo
requiere una perspectiva integral que no puede descansar
exclusivamente en los aspectos mercadotécnicos con lo que conviene
tener en cuenta que el marketing estratégico no reemplaza a la
planificación estratégica.
Desde el punto de vista conceptual, Acerenza vincula la planificación
estratégica del turismo al más alto nivel de dirección de modo que puedan
establecerse los grandes ejes del desarrollo turístico y la define como "el
proceso destinado a la determinación de los objetivos generales del
desarrollo, las políticas, el uso y el ordenamiento de los recursos a ser
empleados con este fin" (Acerenza, 1985, p . 50) . A partir de M . Porter, Hall
(2000) identifica la planificación estratégica con el desarrollo de una
estrategia competitiva, al servicio de los fines de la organización y adaptada
al entorno, que se concreta en una serie de políticas y actuaciones que
garantizan el cumplimiento de los mencionados fines .
En el análisis de las aplicaciones de la planificación estratégica en
destinos turísticos realizado por Anton y Vera (1997) se destacan las

siguientes características comunes, a pesar de las lógicas diferencias entre

los planes : definición de un modelo territorial global en el que el papel del
entorno es relevante; concentración selectiva de los esfuerzos públicos;
realización de actuaciones impulsoras ; y de actuaciones de demostración .
Esta orientación teórica aporta una serie de rasgos diferenciales a la
planificación estratégica con respecto a los enfoques tradicionales de la
planificación con los que, evidentemente, también comparte un sustrato
común . Estos rasgos diferenciales, por lo que a la planificación estratégica
responsabilidad de organizaciones públicas y aplicada a espacios turísticos
se refiere, pueden sintetizarse del siguiente modo :
4.1 .2. 1 .- Prioridad del análisis del entorno competitivo .

El espacio turístico se concibe como una organización que compite en
los mercados por lo que es objeto de un diagnóstico interno y externo de
acuerdo con la técnica SWOT del modelo de Harvard (Vázquez Barquero,
1993) . El diagnóstico interno estudia las fortalezas y debilidades del espacio
turístico (Strengths y Weaknesses), y el externo las amenazas y
oportunidades del entorno (Opportunities y Threats) . Sin lugar a dudas, la
técnica SWOT o DAFO, en su versión española, se ha convertido en una
herramienta de uso habitual en la planificación turística, tanto en
planteamientos estratégicos como en otros más convencionales .
El afianzamiento del enfoque estratégico de la planificación se halla
profundamente enraizado en la percepción de un entorno complejo, volátil y
hostil (Soteriu y Roberts, 1998) que se traduce, en la planificación urbana y
regional, en un mayor énfasis en el análisis de la dinámica económica de la
ciudad o la región en función de las relaciones con el entorno, asumiendo
que las comunidades locales se desenvuelven en un sistema cada vez más
competitivo (Vázquez Barquero, 1993) .
La importancia del entorno competitivo en la planificación es
expresiva de la actitud dinámica, de adaptación a los cambios y
aprovechamiento de las oportunidades que se derivan de ellos, de las
organizaciones públicas responsables de la planificación turística frente al
tradicional carácter reactivo de la planificación .
4.1.2.2.- Definición de un amplio horizonte temporal de la planificación a

partir de las técnicas de previsión y prospectiva.
La delimitación de un horizonte temporal a largo plazo es
consustancial a la planificación estratégica, largo plazo que, según Acerenza
(1985) no se identifica con una fecha concreta sino con un periodo de
tiempo en el que pueden alcanzarse los objetivos buscados, aunque como
referencia lo identifica con un intervalo de tiempo comprendido entre 5 y 15
años, mientras que Cazes et al . (1980) cifran este periodo de referencia
entre los 10 y 25 años . En un contexto de cambio acelerado como el actual
176

Capítulo II . La planificación del turismo : conceptos, e volución y tendencias actuales .
no parece aconsejable polemizar acerca de la delimitación de un umbral

cronológico preciso para la planificación estratégica puesto que éste vendrá
dado por cada proceso de planificación y el contexto específico en que se
desenvuelve . Ahora bien, un amplio horizonte temporal de la planificación
no debe desincentivar a la acción puesto que la planificación estratégica se
caracteriza por constituir un proceso orientado a la acción (De Forn y
Pascual, 1995) .
Independientemente, de la conveniencia de una mayor o menor
precisión cronológica, la planificación estratégica se halla profundamente
vinculada con el futuro de la actividad turística y, por tanto, con la
evolución del espacio turístico . De hecho, para Ackoff, eminente teórico de
la planificación estratégica empresarial, la planificación "consiste en
concebir un futuro deseado, así como los medios reales para alcanzarlo"
(Godet, 1991, p . 31) . En este sentido, Kotler et al . (1994, p . 10) subrayan
que "los lugares con problemas no sólo son aquellos cuyos principales
negocios o industrias están en declive, sino todos los sitios que piensan que
el mañana será muy parecido al presente . Los recursos, bienes y ventajas de
los que ciertos lugares disfrutan en la actualidad, puede que no
proporcionen las mismas oportunidades dentro de una década" .
Las herramientas de la planificación estratégica para adaptarse a los
cambios posibles del entorno y construir el "futuro deseado" se hallan
directamente relacionadas con la previsión y la prospectiva . Godet (1991)
diferencia entre previsión y prospectiva16 para afirmar que los métodos de
previsión se encuentran en crisis debido a que la mayoría de ellos se basan
en la "extrapolación del pasado" admitiendo que "en el fondo, todo sigue
igual", y a que parten de indicadores parciales (generalmente económicos),
a veces inexactos, que impiden una visión global que contemple la
interdependencia de factores de distinta naturaleza . Frente a la previsión, el
enfoque prospectivo admite que el futuro es múltiple y que la confrontación
de los diferentes actores presentes y de sus proyectos es la que determinará
el futuro que ocurra . Sin embargo, Godet (1991) aboga por la
complementariedad entre la prospectiva y la previsión para responder a tres
necesidades fundamentales :
" Una mejor determinación de las variables explicativas de la evolución
del entorno, del sector económico y del espacio considerado .
's "La previsión es la apreciación, con un cierto grado de confianza (probabilidad), de la

evolución de una tendencia hacia un horizonte dado . En general se trata de una
apreciación numérica efectuada a partir de datos del pasado y con base en algunas
hipótesis" . "La prospectiva exploratoria es un panorama de los futuros posibles, es decir
de los escenarios que no son improbables teniendo en cuenta los determinismos del
pasado y la confrontación de los proyectos de los actores". (Godet, 1991, p . 31) .
177

" La construcción de escenarios, es decir, de los juegos de hipótesis

coherentes y probables respecto a las variables explicativas, garantiza
la validez del modelo de previsión .
" La previsión de escenarios permite cuantificar los resultados y las
consecuencias de la prospectiva .
En el establecimiento de una mayor complementariedad entre la
previsión y la prospectiva destaca la utilización de métodos diversos
frecuentemente utilizados por institutos de prospectiva y estrategia (Godet,
1991) (Gabiña, 1998), pero escasamente empleados en la planificación
turística y alguno de ellos todavía inédito : método de escenarios, análisis
estructural (método MIC-MAC), talleres prospectivos, análisis del juego de
actores (método MACTOR), método de expertos (DELPHI, SMIC), métodos
multicriterio (MULTIPOL-MORPHOL) o árboles de pertinencia (SPOT) .
4.1 .2.3.- Énfasis en la participación social y en la creación de canales de

coordinación y cooperación
No se trata de un atributo exclusivo de la planificación estratégica
puesto que se halla en otros enfoques de la planificación como el
comunitario o el sostenible . Su importancia en el enfoque estratégico radica,
por una parte, en la fragmentación de agentes que intervienen en el espacio
turístico cuyas necesidades y expectativas deben ser consideradas y
contrastadas en el proceso de planificación y, por otra, en uno de los
condicionantes de la eficiencia de la planificación estratégica : la "sinergia"
(De Miguel, 1993), entendida como el efecto positivo generado cuando
todos los elementos del sistema-destino dirigen sus acciones hacia el logro
de un objetivo común .
Si la planificación estratégica no es, a su vez, participativa,
difícilmente puede movilizar a los agentes sociales hacia una estrategia
común y crear mecanismos de coordinación y cooperación eficaces .
4.1 .2.4.- Revalorización de la planificación como proceso continuo e

integrado en la gestión
Como en cualquier proceso de planificación, el enfoque estratégico
requiere una fase de seguimiento y control de la aplicación del plan . No
obstante, una serie de factores incrementan su importancia : el
reconocimiento de la necesidad de adaptarse a un entorno cambiante
confiere a la planificación un carácter permanente y flexible, la planificación
estratégica impregna a la organización de un afán de mejora continua que se
incorpora a todos los niveles de gestión, y el alto grado de imbricación
entre planificación y gestión obliga a la creación de un sistema de
indicadores que mida la eficiencia de las actuaciones desarrolladas y permita
corregir las desviaciones .
178

Este planteamiento no supone más que reconocer la necesidad de

integrar la planificación dentro del "ciclo de la gestión", hasta el punto que
hay autores que se refieren a la "gestión estratégica" (De Miguel, 1993) .
Sin embargo, la realidad demuestra una absurda disociación entre los
procesos de planificación y gestión, patente de manera especial en la
4.1 .3.- Fases y componentes básicos del proceso de planificación

estratégica territorial
A pesar de que los criterios propios de la planificación estratégica
pueden traducirse en propuestas metodológicas diversas debido a diferentes
factores (confusión existente en la planificación estratégica aplicada al
turismo a la que ya se ha hecho referencia, adaptación a procesos de
planificación que reúnen características específicas o interés especial por
determinados aspectos de la planificación), cabe reconocer las fases y
componentes comunes a la práctica totalidad de los procesos de
planificación estratégica empresarial, territorial o específicamente turística .
De acuerdo con los objetivos de esta investigación, la atención se centrará
en la planificación estratégica territorial, (proceso metodológicamente similar
a la planificación estratégica turística que puede considerarse una variante
de la territorial en función de la perspectiva integral que ésta requiere) y en
la identificación de sus particularidades, siempre sin dejar de reconocer el
notable influjo de la planificación empresarial en que se inspiran los planes
estratégicos de origen y carácter público .
El proceso de planificación estratégica integrado en la gestión puede
subdividirse, según ilustra la figura V, en cuatro fases : organización y diseño
del plan, análisis, definición de la estrategia y ejecución del plan, que no
pueden desvincularse de dos procesos paralelos derivados de las
particularidades de la planificación estratégica territorial o turística : la
comunicación y difusión del plan, y la participación social y, en las fases
táctica y operacional, los mecanismos de colaboración-cooperación de los
agentes sociales . Ambos procesos también están presentes en la
planificación empresarial aunque en la pública alcanzan otra dimensión y
requieren una orientación específica .

FIGURA V: PROCESO DE PLANIFICACIÓN'

ESTRATÉGICA TERRITORIAL
ORGANIZACIÓN Y DISEÑO DEL PLAN
" OBJETIVOS, METODOLOGÍA Y ALCANCE DEL PLAN

" ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
" FASES
" DISEÑO POLÍTICA DE COMUNICACIÓN
ANÁLISIS
C P
O A " ESTUDIOS ESPECÍFICOS
M R " SELECCIÓN DE FACTORES CRÍTICOS
U T " DIAGNÓSTICO INTERNO
N I " DIAGNÓSTICO EXTERNO
I C
C I
A P
C A
I C
DEFINICIÓN DE LA ESTRATEGIA
ó I
N ó
N
" CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS
Y
" ESTABLECIMIENTO DE LA "VISIÓN ESTRATÉGICA"
S " IDENTIFICACIÓN DEL OBJETIVO CENTRAL EN FUNCIÓN DEL
D O ESCENARIO POSIBLE Y DESEABLE
I C " IDENTIFICACIÓN DE OBJETIVOS ESPECÍFICOS
F I " DETERMINACIÓN DE LÍNEAS ESTRATÉGICAS
S A " EVALUACIÓN DE LÍNEAS ESTRATÉGICAS .
L
I
Ó
C
N p EJECUCIÓN DEL PLAN
O
D
P
E
L E " EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DE ACTUACIONES
R " DESARROLLO DE DE PROYECTOS ESTRATÉGICOS
A " PLANIFICACIÓN PRESUPUESTARIA
P
L C " PUESTA EN MARCHA DE UN SISTEMA DE INDICADORES
I PARA LA EVALUACIÓN DEL PLAN
A
N Ó
N
EVALUACIÓN, SEGUIMIENTO Y CONTROL
Elaboración propia a partir de De Forn y Pascual (1995) y Fernández Güell (1997)

Capítulo II . La planificación del turismo : conceptos, evolución y tendencias actuales,
La comunicación y difusión del plan se realiza tanto interna (a los

empleados de una empresa o a los habitantes de un territorio según el tipo
de planificación) como externamente (a los clientes actuales o potenciales
de la empresa o a la sociedad en general, aunque en el ámbito empresarial
son frecuentes los planes estratégicos de uso exclusivamente interno) . La
comunicación interna del plan constituye un componente básico de los
planes públicos en tanto que contribuye a fomentar la participación e
involucración social y a superar las dificultades de un proceso de
planificación que engloba a múltiples agentes sociales con intereses propios
y, en muchas ocasiones, opuestos, a diferencia de los planes de empresa
donde existe una unidad de gestión que delimita la organización formal y
funcional que afecta y compromete a todos los componentes de la empresa .
Del mismo modo, tras la definición de la estrategia, todas las
actuaciones no dependen exclusivamente de la Administración,
particularmente en los espacios turísticos donde el "producto turístico
global" incluye un elevado número de componentes de gestión privada . Por
tanto, el cumplimiento de los planes se ampara en los mecanismos de
colaboración y cooperación surgidos de la participación social que ha podido
conducir a un alto grado de consenso y compromiso con los resultados de la
planificación .
La organización del plan, además de la delimitación de su alcance,
objetivos y fases, debe contener el diseño de una estructura organizativa
ágil y efectiva que permita dar cumplimiento a tres requisitos básicos de la
planifición estratégica : participación mixta de los sectores público y privado,
participación de diversos niveles gubernamentales y dualidad técnico-política
(Fernández Güell, 1997) . Dicha estructura organizativa" comprende
diversos órganos de representación (Consejo General, representa la base
social y política de la comunidad), ejecutivos (Comité Ejecutivo, su
composición guarda principios de representatividad, prima la componente
política y tiene una clara función ejecutiva), técnicos (Secretaría Técnica,
dotada con personal interno o externo se encarga de la realización del plan y
puede apoyarse en Grupos de Trabajo específicos o en Informes de
Expertos), y de participación (Comisiones de Participación Ciudadana) .
La "fase de análisis" engloba estudios específicos de especial
significación para el proceso de planificación como el sistema de
infraestructuras, análisis de la oferta y demanda turísticas, etc. Y el
mencionado análisis SWOT, concebido como diagnóstico estratégico o
desdoblado en diagnóstico interno y externo . En esta fase, los procesos de
planificación estratégica tratan de evitar un exceso de información por lo
" Lógicamente, las estructuras organizativas varían en cada proceso de planificación de

igual manera que las denominaciones y funciones de los órganos que las componen. Por
ello, con carácter general, se hace referencia a la estructura propuesta por Fernández Güell
(1997) .

que es frecuente la selección de factores o puntos críticos que facilitan las

técnicas de participación social y el diseño de las estrategias .
La "fase de definición de estrategias" comprende la construcción de
los escenarios posibles y el establecimiento de la visión estratégica, la cual
"corresponde al modelo de futuro deseado para la comunidad urbana' $ . Los
desajustes entre la visión deseada y la realidad existente permiten identificar
aquellos temas que sean fundamentales para el desarrollo socioeconómico
de la ciudad" (Fernández Güell, 1997, p . 68) . La identificación del escenario
posible y deseable constituye el objetivo central del plan que se concreta en
los objetivos específicos y en la determinación y evaluación de las líneas
estratégicas .
La "fase de ejecución" integra el desarrollo del programa de
actuaciones y de los proyectos estratégicos con indicación de los agentes
implicados, estimación presupuestaria, nivel de prioridad, plazo de ejecución
y fórmula de financiación . La ejecución del plan implica, a su vez, una
planificación presupuestaria de acuerdo con la secuencia de las actuaciones
y los proyectos y, por supuesto, el diseño y puesta en marcha de un
sistema de indicadores que permita la evaluación del plan .
Esta estructura clásica de objetivos-estrategias-actuaciones o
proyectos ha sido criticada por excesivamente jerárquica en función de la
creciente importancia de los "proyectos estratégicos" en la planificación y el
planeamiento urbano . "Los planes estratégicos más modernos tienden a
establecer una relación dialéctica entre elementos básicos del diagnóstico y
grandes objetivos que se apuntan ya en la primera fase de elaboración, y los
grandes proyectos que están sobre la mesa de los principales actores
urbanos públicos y privados . A medida que avance, el plan tenderá a
establecer prioridades y relaciones entre los proyectos, pero éstos a su vez
contribuirán decisivamente a definir los objetivos y las líneas de acción del
plan" (Borja y Castells, 1997, p . 244) . De este modo, la planificación
estratégica, como reconocen los autores citados, se convierte en una
herramienta de integración de los proyectos emblemáticos en el modelo
territorial deseado y en un instrumento de legitimación de estos proyectos,
los cuales se benefician de los procesos de comunicación y participación
asociados al plan .
Esta visión introduce una mayor flexibilidad en la planificación
estratégica y una mejor conexión con las iniciativas existentes sobre el
'8 Como ejemplo de visiones estratégicas producto de la planificación estratégica de

ciudades puede citarse la asociada a Madrid ("Convertir Madrid en un centro urbano de
'primer rango en el arco mediterráneo europeo mediante el aumento de su competitividad
económica y su calidad de vida") o Lyon ("Metrópoli terciaria europea") (Fernández Güell,
1997) . En el campo del turismo, Ritchie (1993) ha realizado una interesante aplicación de
las técnicas de construcción de la visión estratégica en la ciudad canadiense de Calgary .
18 2

Capítulo II. La planificación del turismo: conceptos, evolución y tendencias actuales.
territorio que puede valorarse positivamente . Sin embargo, parece ilógico

construir un modelo territorial global sobre la base de proyectos específicos,
los cuales deben ser analizados y valorados como cualquier otro aspecto de
la planificación . En caso contrario, si los procesos de planificación arrancan
a partir de proyectos emblemáticos incuestionables y se ponen al servicio de
su legitimación social y política, se están pervirtiendo los principios de
cualquier tipo de planificación racional y coherente .
4 .2 .- Planificación para un turismo sostenible
4 .2 .1 .- Princip ios del turismo sostenible

Mientras el turismo constituyó una actividad elitista, propia de flujos
minoritarios tales como los motivados por el Grand Tour de la nobleza
británica o por los viajeros del siglo XIX, sus efectos en el medio ambiente
no fueron significativos . Una vez el turismo adquiere carácter masivo, la
presión sobre los recursos naturales se incrementa notoriamente y
comienzan a denunciarse sus impactos negativos a partir de la década de
los setenta, tanto en el medio natural (Krippendorf, 1975), (Budowski,
1976) como en el medio social y cultural (Turner y Ash, 1975) (Smith,
1977), dando lugar a visiones críticas del turismo (Gaviria, 1976) que
contrastaban con la complacencia institucional imperante, consecuencia de
los beneficios económicos del turismo para los espacios de destino .
El estudio de los efectos ambientales del turismo (Mathieson y Wall,
1992) (Hunter y Green, 1995) pone de relieve, por una parte, su carácter
ambivalente : agente de transformación y destrucción ambiental (cambios en
los usos del suelo y transformación de paisajes, pérdida de biodiversidad por
excesiva frecuentación de ecosistemas frágiles, . . .) y argumento para la
preservación del patrimonio natural y cultural (espacios naturales
protegidos, figuras de protección del patrimonio arquitectónico y cultural,
. . .) ; y, por otra, la imposibilidad de atribuir genéricamente al desarrollo
turístico consecuencias negativas sobre el medio ambiente puesto que éstas
dependerán, entre otros factores, del volumen y tipo de afluencia turística,
de las condiciones geográficas del espacio turístico, de los modelos de
implantación territorial o del grado y la eficiencia de la planificación .
De acuerdo con la peculiaridad de las relaciones turismo-medio
ambiente, Budowski identifica tres posibles situaciones : coexistencia (propia
de flujos turísticos reducidos que no alteran la calidad ambiental), conflicto
(cuando el crecimiento de la actividad turística genera efectos negativos
sobre el medio ambiente) y simbiosis (situación en la que ambas realidades
~se benefician mutuamente) ; y considera, en 1976, que la situación
predominante es la de conflicto (Dowling, 1992) . Situaciones de conflicto
que no son ajenas a la instrumentación económica del turismo por parte de

Capítulo II . La planíficacíón del turismo : conceptos, evolución y tendencias actuales.
las políticas económicas nacionales y a su consideración como instrumento

para el desarrollo de los países más desfavorecidos .
Por todo ello, el turismo no puede sustraerse del debate en torno a las
relaciones entre crecimiento económico, desarrollo y medio ambiente entre
cuyos hitos cabe destacar el informe Meadows sobre "Los límites del
crecimiento" o la Conferencia de las Naciones Unidas de Estocolmo sobre el
Medio Ambiente (1972) donde se acuña el malogrado término de
"ecodesarrollo" . Muestra de la incidencia de este debate en el turismo es el
informe de un grupo de expertos publicado por la OCDE (1980) que
evidencia los conflictos generados por el turismo y los peligros que se
avecinan de producirse una expansión incontrolada de esta actividad, al
tiempo que propone medidas para propiciar un equilibrio entre el desarrollo
turístico y la conservación del medio ambiente .
Acuñado el concepto de "desarrollo sostenible" como el "que
satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de
las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades" en el
conocido Informe Brundtland (Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, 1988), y difundido ampliamente por la "Cumbre de Río-92", las
relaciones entre turismo y medio ambiente adoptan progresivamente el
vigoroso paradigma de la sostenibilidad como referencia .
4.2 . 1 . 1 .- Los principios del desarrollo turístico sostenible desde la

perspectiva institucional.
Durante la década de los noventa, y de manera paralela a su creciente
aceptación social, se suceden documentos y declaraciones institucionales
que pretenden adaptar el excesivamente vago concepto de desarrollo
sostenible al turismo, mientras que diversas líneas de investigación
persiguen alcanzar una mayor concreción del concepto y dotarlo de
operatividad, a través de trabajos teóricos o de estudios de caso
específicos .
Entre las iniciativas institucionales cabe señalar la "Carta del Turismo
Sostenible de Lanzarote", elaborada en la "Conferencia Mundial del Turismo
Sostenible" celebrada en Lanzarote en 1995 y auspiciada, entre otras
organizaciones, por la OMT . Esta Carta, cuyos principios básicos se recogen
en el cuadro VIII, está claramente inspirada en la "Cumbre de Río-92" y en
el "Programa 21 " resultante .
CUADRO VIII: Principios básicos de la Carta del Turismo Sostenible de Lanzarote

El desarrollo turístico deberá fundamentarse sobre criterios de sostenibilidad, es decir,
ha de ser soportable ecológicamente a largo plazo, viable económicamente y equitativo
desde una perspectiva ética y social para las comunidades locales .
Exige una gestión global de los recursos para asegurar la conservación tanto del capital
184

natural como del cultural .

La capacidad del turismo como instrumento de desarrollo debe orientarse hacia una
estrategia de desarrollo sostenible .
La actividad turística debe prever una evolución aceptable respecto a su incidencia
sobre los recursos naturales, la biodíversidad y la capacidad de asimilación de los
impactos y residuos producidos .
El turismo debe reconocer los factores locales y apoyar su identidad, cultura e
intereses .
El turismo sostenible presupone la solidaridad, respeto mutuo y participación de todos
los agentes implicados en el proceso .
La participación de los actores debe basarse en mecanismos de cooperación a todos
los niveles : local, nacional, regional e internacional .
Los criterios de calidad orientados a la preservación del destino turístico y a la
capacidad de satisfacción del turista, determinados conjuntamente con las
comunidades locales y basados en los principios del desarrollo sostenible, deberán ser
objetivos prioritarios en la formulación de estrategias y proyectos turísticos .
Toda opción de desarrollo turístico debe repercutir de forma efectiva en la calidad de
vida de la población .
Los organismos competentes deben promover la planificación integrada del turismo
como contribución al desarrollo sostenible .
Hay que impulsar un reparto más equitativo de los beneficios y cargas producidos por
el turismo, lo que implica :
Cambio en los modelos de consumo .
Introducción de métodos de fijación de precios que permitan la internalización de los
costes ambientales.
Reorientar las ayudas al turismo cuando impliquen efectos negativos sobre el medio
ambiente .
Aplicación de instrumentos económicos, jurídicos y fiscales internacionalmente
armónicos que aseguren el uso sostenible de los recursos .
Prioridad en materia de ayuda financiera para las zonas vulnerables y las zonas
degradadas por los modelos turísticos obsoletos .
Reforzar la cooperación regional, particularmente en el caso de pequeñas islas y áreas
de mayor fragilidad ecológica .
Creación de redes abiertas de investigación, difusión, información y transferencia de
conocimientos en materia de turismo sostenible .
Apoyo y promoción de sistemas de gestión turística ambientalmente compatibles.
Fomento de programas con acciones positivas y preventivas, seguimiento de los logros
alcanzados, información de resultados e intercambio de experiencias .
Especial atención a los efectos del transporte en el medio ambiente .
Desarrollo de instrumentos y medidas orientados a reducir el uso de energías y
recursos no renovables, fomentando el reciclaje y la minimización de residuos .
Establecimiento de códigos de conducta para todos los actores que intervienen en el
turismo.
Informar y sensibilizar en torno a los principi os del turismo sostenible .
En evidente conexión con la "Cumbre de Río-92", la Organízación

Mundial del Turismo, el Consejo Mundial del Turismo y los Viajes y el
Consejo de la Tierra adaptaron el "Programa 21" a los viajes y el turismo :
Agenda 21 para el sector de Viajes y Turísmo (OMT et al ., 1995) . En el
documento resultante se consigna como principal objetivo de las
Administraciones Turísticas el establecimiento de sistemas y procedimientos
para introducir consideraciones de desarrollo sostenible en el núcleo del
proceso de toma decisiones, y definir las acciones necesarias para el logro
18 5

de este desarrollo turístico . En este sentido, conviene destacar la

consideración de la planificación para un desarrollo turístico sostenible como
una de las áreas de acción prioritarias de las Administraciones Públicas .
CUADRO IX: Agenda 21 para los viajes y el turismo . Áreas de acción prioritarias de
las Administraciones Públicas .
Evaluación de la estructura regulatoria económica y voluntaria existente para lograr un

turismo sostenible .
Evaluación de las consecuencias económicas, sociales, culturales y medioambientales
de las operaciones de la organización .
Formación, educación y conciencia pública .
Planificación para un desarrollo sostenible del turismo .
Medios para el intercambio de información, conocimientos y tecnología que se
relacionen con el turismo sostenible entre países desarrollados y en desarrollo .
Facilitar la participación de todos los sectores de la sociedad .
Diseño de nuevos productos turísticos centrados en la sostenibilidad .
Medición del progreso necesario para alcanzar un desarrollo sostenible.
Asociaciones para un desarrollo sostenible .
FUENTE : OMT et al . (1995, pp . 40-52)
Por su parte, las empresas deben incorporar objetivos de desarrollo

sostenible como parte de la función directiva central y definir las acciones
necesarias para lograr un turismo sostenible .
CUADRO X: Agenda 21 para los viajes y el turismo. Áreas de acción prioritarias de
las empresas.
Minimización de desechos .
Conservación y control de la energía .
Control de los recursos de agua potable .
Control de aguas residuales .
Sustancias peligrosas .
Transporte .
Control y planificación de la explotación del suelo.
Participación de personal, interesados y comunidades en asuntos medioambientales .
Diseño para la sostenibilidad .
Asociaciones para un desarrollo sostenible .
FUENTE : OMT et al . (1995, pp. 56-69)
4.2.1 .2.- La definición del desarrollo turístíco sostenible
La vaguedad e imprecisión del término desarrollo sostenible que

posibilita su uso retórico, banal y acrítico conduce a críticas fundadas
(Naredo, 1996) que pueden hacerse extensivas al desarrollo turístico
sostenible, hasta el punto que hay autores que interpretan que este
concepto se halla en crisis debido a su falta de precisión y de una clara
identificación de sus principios (Diamantis y Ladkin, 2000) .

Sin embargo, las tentativas de definición del desarrollo turístico

sostenible son diversas . La OMT ha definido el desarrollo turístico sostenible
como el que "atiende a las necesidades de los turistas actuales y de las
regiones receptoras y al mismo tiempo protege y fomenta las oportunidades
para el futuro . Se concibe como una vía hacia la gestión de todos los
recursos de forma que puedan satisfacerse las necesidades económicas,
sociales y estéticas, respetando al mismo tiempo la integridad cultural, los
procesos ecológicos esenciales, la diversidad biológica y los sistemas que
sostienen la vida" (OMT, 1993, p . 22) . En el marco de esta declaración la
OMT amplia los principios del desarrollo sostenible de la forma siguiente :
Los recursos naturales, históricos, culturales y de otro tipo empleados
por el turismo se conservan para su uso continuado en el futuro,
reportando así al mismo tiempo beneficios a la sociedad actual .
" El desarrollo turístico se planifica y gestiona de forma que no cause
serios problemas ambientales o socioculturales en la zona de turismo .
" La calidad global de la zona turística se mantiene y mejora donde sea
necesario .
" Se mantiene un alto nivel de satisfacción turística de forma que los

destinos retienen su comerciabilidad y prestigio .
" Los beneficios del turismo se reparten ampliamente por toda la
sociedad .
Butler (1993, p . 29) diferencia el "turismo sostenible" : forma de
turismo que puede mantener su viabilidad en un área por un periodo
indefinido de tiempo, del "desarrollo sostenible en el contexto del turismo"
que define como el turismo que se desarrolla y mantiene en un área de tal
manera y a tal escala que permanece viable durante un periodo indefinido de
tiempo y no degrada o altera el medio (físico y humano) en el que se localiza
hasta el punto de impedir el desarrollo exitoso y el bienestar de otras
actividades y procesos . Janssen et al . (1995, p . 65) identifican el desarrollo
turístico sostenible con aquel cuyo "volumen y orientación del desarrollo
evoluciona de manera que la presión sobre el medio natural permanece por
debajo del umbral de capacidad de carga tanto para la generación presente
como para la futura" .
De los principios y las definiciones del desarrollo turístico sostenible
pueden extraerse tres ejes fundamentales de este concepto : crecimiento
económico, conservación ambiental y equidad social, cuyo punto de
equilibrio equivaldría a un desarrollo sostenible de acuerdo con la
representación gráfica del triángulo de Nijkamp (Dourojeanni, 1997) . A partir
del equilibrio entre estos tres ejes, identificados con objetivos sociales,
económicos y ambientales, Hall (2000) construye un modelo conceptual del
turismo sostenible que se ha adaptado en la figura VI para incorporar

Capítulo Il . La planificación del turismo: conceptos, evolución y tendencias actuales .
aspectos del modelo de desarrollo sostenible del English Tourist Board (ETB,
1991), basado en tres elementos esenciales : el lugar, la comunidad local y
el visitante. Desde el punto de vista del lugar y la comunidad local es
imprescindible considerar el respeto del turismo hacia la identidad y los
valores socioculturales, mientras que la satisfacción de la demanda turística
constituye un aspecto clave de la eficiciencia económica del turismo . Las
relaciones entre las tres dimensiones del modelo conceptual representado en
la figura VI pueden dar lugar al turismo sostenible en su punto de equilibrio,
pero también a otras variantes como la integración economía-medio
ambiente, economía basada en la comunidad local o conservación con
equidad, dentro de una gradación de situaciones múltiples .
FIGURA VI: MODELO CONCEPTUAL DEL TURISMO SOSTENIBLE
EQUIDAD SOCIAL / EFICIÉNCIA

\ ECONÓMICA
VIABILIDAD DE LA ACTIVIDAD
BENEFICIOS PARA LA TURÍSTICAEN EL ESPACIO DE
SOCIEDAD LOCAL DESTINO
EMPLEO VIABILIDAD DE LAS EMPRESAS
RENTA SATISFACCIÓN DE LA DEMANDA
CALIDAD DE VIDA
PARTICIPACIÓN PÚBLICA
RESPETO VALORES
SOCIOCULTURALES
INTEGRACIÓN \
CONSERVACIÓN ECONOMÍA/
CON EQUIDAD MEDIO AMBIENTE
PRESERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD
UTILIZACIÓN RACIONAL DE LOS RECURSOS
NATURALES
CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES
DESDE UNA PERSPECTIVA INTERGENERACIONAL
CONSERVACIÓN AMBIENTAL
Elaboración propia a partir de HALL (2000, p.14) y ETB (1991, p .10).
Estas definiciones, así como otras que también podrían incorporarse,

parecen contradecir la indefinición del concepto de desarrollo turístico
sostenible puesto que son coherentes, a la vez que amplían y concretan de
manera significativa la vaguedad de la definición del informe Brundtland . Sin
'embargo, estas tentativas conceptuales no han obtenido los resultados
esperados por tres razones fundamentales interrelacionadas : difícilmente
superan la condición de postulados ideales, casi utópicos ; no resuelven la

cuestión esencial de su aplicación práctica o, cuando menos, existe una

distancia considerable entre la formulación teórica y su traducción práctica ;
y permiten una fácil apropiación por parte de agentes turísticos que bajo el
paraguas retórico de la sostenibilidad tratan de legitimar actuaciones
impropias de este concepto .
4.2 .2 .- Criterios para la planificación sostenible del turismo
Los principios del desarrollo turístico sostenible no son radicalmente

nuevos puesto que pueden reconocerse, aunque de manera variable, en
otros enfoques de la planificación ya mencionados como el físico o el
comunitario . En esencia, el concepto de desarrollo sostenible supone una
reformulación de algunos principios "clásicos" de la planificación (uso
racional de los recursos naturales, generación de beneficios para la
población local, etc .) . Sin embargo, a diferencia de planteamientos
anteriores, el concepto se acuña y se difunde en un contexto de creciente
sensibilización ambiental que permite un notable calado tanto en la sociedad
como en la comunidad científica . Como consecuencia de ello, el concepto
no ha permanecido estático y se ha ido enriqueciendo con numerosas
aportaciones científicas desde diferentes disciplinas de manera paralela a su
proclamación como referente institucional y político .
No obstante, la naturaleza teórica de los principios del desarrollo
sostenible exige la consideración de una serie de criterios que permitan, en
primer lugar, su aplicación a la planificación turística y, en segundo lugar,
sirvan para clarificar y valorar los cambios y las aportaciones que este
nuevo enfoque introduce en la planificación turística .
4.2 .2. 1 .- Reconocimiento del carácter holístico del desarrollo sostenible
El desarrollo sostenible supone una perspectiva global e integradora

de todos los planos que intervienen en el desarrollo : económico, ambiental,
social, cultural, político o tecnológico . La concepción holística de la
sostenibilidad no sólo obliga al reconocimiento de todos los subsistemas que
inciden en el desarrollo sostenible (ecológico, económico, político, etc .) sino
también a la explicación de sus interrelaciones (Cazes, 1998) (Hall, 2000),
de modo que permite conocer las consecuencias de los impactos que se
producen en un sistema de relaciones complejo y analizar los efectos de las
decisiones individuales sobre el conjunto (Williams, 1998) . De este modo, el
desarrollo sostenible previene de las perniciosas consecuencias de la "tiranía
de las pequeñas decisiones" (Cals et al ., 1993) sobre el espacio turístico,
que individualmente parecen carecer de importancia pero cuyo valor
agregado supone un impacto significativo (dispersión de la edificación en
espacios rurales con escaso control urbanístico, vertidos de aguas fecales
sin depuración al mar por inexistencia de conexión a la red de alcantarillado,
etc .) .
189

Se trata, por tanto, de un concepto de base territorial cuya

consideración sectorial resulta claramente parcial . En consecuencia, su
aplicación al turismo nunca debe ser ajena a las relaciones de esta actividad
con los otros sectores productivos y, de ninguna manera, cabe concebirla
como una apuesta unívoca de desarrollo basada exclusivamente en la
4.2.2.2.- Equilibrio entre la componente política y científico-técnica de la

planificación.
La naturaleza política y social de la planificación se manifiesta con

mayor claridad si ésta participa del enfoque de la sostenibilidad . Inserto en
la tradición del análisis político, Hall (2000) considera la planificación y el
concepto de desarrollo sostenible como construcciones políticas, en
detrimento de su carácter técnico y racional, producto de la ineficiencia del
mercado que obliga al estado a intervenir en la actividad turística para evitar
la sobreexplotación de los recursos naturales, crear infraestructuras básicas
para el desarrollo, etc . Para este autor, la idea del "interés público", como la
planificación, se revalorizan en el concepto de desarrollo sostenible . En este
sentido, Blowers (1997) pone de manifiesto que la sostenibilidad requiere
otorgar prioridad a ideas tan "poco de moda" como la planificación, la
sociedad local y una mayor igualdad .
Se aboga comúnmente por el uso racional de los recursos dentro del
paradigma de la sostenibilidad, pero Hall (2000) expresa sus dudas acerca
de qué se intepreta por racionalidad, circunstancia que conduce a la
necesidad de conciliar la "racionalidad de mercado" con la "racionalidad
social" definidas por Friedman (1991), en el bien entendido que el desarrollo
turístico sostenible debe conceder prioridad a la gestión de los impactos del
turismo por encima de los intereses de mercado (Lew y Hall, 1998) .
Hall (2000) concibe la planificación como un problema político, a
diferencia, según su juicio, de autores como Gunn (1994) e Inskeep (1991)
que la intepretan como una cuestión técnica . Consideraciones que parecen
abocar a una artificiosa disyuntiva entre la vertiente política y la científico-
técnica de la planificación que conviene evitar, todavía más en el contexto
del desarrollo turístico sostenible que requiere cambios cualitativos en la
política y en la planificación turísticas y, sin duda, una mayor coordinación y
compenetración entre ambas .
4.2 .2.3.- Desarrollo sostenible: marco de conciliación del desarrollo

cualitativo y el crecimiento económico.
El desarrollo sostenible supone un punto de equilibrio entre la

conservación ambiental, el crecimiento económico y la equidad social . Un
sesgo significativo hacia alguno de los tres elementos mencionados en
190

perjuicio de los demás no se inscribiría en las coordenadas de la

sostenibilidad . Por tanto, el desarrollo sostenible no niega el crecimiento,
aunque sí propone cambiar la "calidad del crecimiento" (Comisión Mundial
del Medio Ambiente y del Desarrollo, 1988) y, por supuesto, supera la
tradicional identificación del desarrollo con el crecimiento económico para
defender un tipo de desarrollo cualitativo, asimilable, en cierto modo, al
"desarrollo como bienestar social" que Méndez (1997, p . 329) asocia a un
mayor grado de equidad y al concepto de calidad de vida mensurable a
través de indicadores como : renta, alimentación, salud, trabajo, educación y
vivienda .
La posibilidad de mantener el crecimiento económico, aunque bajo
nuevos parámetros, elimina cualquier atisbo de radicalismo al paradigma del
desarrollo sostenible, convirtiéndose en uno de los principales factores
explicativos de su considerable aceptación social, pero también en uno de
los puntos críticos de cualquier proceso de planificación donde el atractivo
teórico de este principio contrasta con la dificultad de su aplicación práctica :
definir y consensuar el tipo y el umbral de crecimiento apropiados entre
todos los agentes que intervienen en el espacio turístico .
Tradicionalmente, la planificación también se ha identificado con el

crecimiento (Gunn, 1994), aunque esta concepción es errónea si se
consideran dos aspectos destacados por Gunn (1994) : los impactos
negativos del turismo suelen deberse a una falta de planificación, y ésta
ofrece distintas alternativas de crecimiento entre las que puede optarse por
la más apropiada desde el punto de vista de un desarrollo cualitativo
(creación de nuevos espacios urbanos o rehabilitación de los existentes,
orientación hacia mercados masivos de bajo gasto o penetración selectiva
en los mercados, etc .) .
Así pues, la planificación no fomenta necesariamente el crecimiento
pero sí debe dirigirlo para prevenir sus consecuencias negativas y
aprovechar las positivas . En última instancia, cualquier actividad económica
afecta al medio físico-ecológico por lo que el desarrollo sostenible admite
cambios no irreversibles en los ecosistemas y una explotación de recursos
que no altere su capacidad de renovación .
El desarrollo turístico obliga a una necesaria "gestión del cambio" en
las estructuras territoriales, demográficas y socioeconómicas, en la que la
planificación sostenible del turismo constituye un enfoque esencial puesto
que incluye una serie de indicadores que permite comprender un sistema
complejo y seguir su evolución, de manera que la fase de seguimiento de la
planificación cobra una justificada importancia y se convierte en una pieza
clave de la gestión del turismo sostenible .

4.2.2.4.- Desarrollo sostenible: referencia de la reestructuración de los

espacios turísticos
A pesar de que Williams y Shaw (1998) critican la escasa conexión entre

las investigaciones en desarrollo sostenible y en los procesos de
reestructuración económica, en la investigación turística se observa un claro
interés en la confluencia de ambos conceptos relacionado con la teoría del
ciclo de vida de los espacios turísticos y, específicamente, con las
implicaciones de las fases de consolidación y las estrategias de
rejuvenecimiento orientadas a evitar el "declive" .
En este contexto, la mejora ambiental se percibe como una actuación básica
de adaptación al incremento de las exigencias ambientales de la demanda
que repercute en el atractivo y en el grado de satisfacción turística del
destino . La mejora ambiental se asocia con la eficiencia económica y con la
competitividad a la vez que se satisfacen las aspiraciones de la sociedad
local hacia una mayor calidad ambiental . Sin duda, existe un proceso de
convergencia entre las tendencias del mercado, la búsqueda de la eficiencia
económica y las necesidades de la sociedad local, que concuerda con los
principios de la sostenibilidad . Sin embargo, este planteamiento presenta
tres limitaciones evidentes: generalmente, los destinos maduros han
consolidado su estructura territorial incurriendo en impactos prácticamente
irreversibles (crecimiento excesivo de suelo urbano, ocupación urbana de la
franja litoral, pérdida de espacios de interés natural, etc.), el proceso de
convergencia que se traduce en actuaciones concretas dista mucho de ser
generalizable, y el alcance de las medidas de "rehabilitación ambiental", allí
donde se producen, es variable y debe analizarse específicamente en cada
espacio y contexto turístico .
4.2.2.5.- Necesidad de adaptar los procesos de planificación al contexto

político y socioeconómico, la escala territorial y el tipo de entorno turístico.
Los principios del desarrollo sostenible constituyen una referencia

para establecer la filosofía y los métodos de planificación sostenible del
turismo cuya concreción más significativa se hallaría en la figura de la
Agenda 21, aplicada en diferentes escalas territoriales desde su concepción
y difusión en la Cumbre de Río-92. La Agenda 21 ofrece un interesante
marco teórico y metodológico, así como una flexibilidad suficiente, pero los
procesos de planificación basados en la sostenibilidad requieren una
adaptación específica a su contexto que comienza por la propia definición
del desarrollo sostenible (Hall y Lew, 1998), habida cuenta de los niveles de
imprecisión asociados a este concepto . El marco político-institucional y
socioeconómico delimita las prioridades del desarrollo, el grado de
incorporación de los principios de la sostenibilidad y los fines y medios
vinculados a la planificación, de modo que las situaciones de partida son
muy variables y exigen respuestas específicas . Los evidentes contrastes

pueden corroborarse en las diferencias entre los países desarrollados, donde

el enfoque ~de la sostenibilidad persigue evitar el deterioro de la base
ambiental con el fin de mantener e, incluso, acrecentar, la eficiencia
económica, y los países en vías de desarrollo donde el principal objetivo es
superar la pobreza, consecuencia del subdesarrollo y causa habitual de
procesos de degradación ambiental .
Las características propias de los procesos de planificación según la
escala territorial son trasladables a la planificación sostenible del turismo .
Sin embargo, a partir de Taylor y Stanley (Vera et al ., 1997), pueden
reseñarse algunas peculiaridades de distintos niveles de planificación donde
las relaciones de cooperación deberían ser predominantes :
La planificación de ámbito nacional puede contribuir a la clarificación
del concepto de desarrollo sostenible y a su divulgación, diseñar y
ensayar modelos y técnicas de planificación para su incorporación a
otras escalas y, por supuesto, fomentar y coordinar iniciativas de
desarrollo turístico sostenible a escala regional o local . Aparte de
estas funciones, es evidente que la planificación de determinadas
infraestructuras o la política de protección de espacios naturales,
entre otras políticas donde el Estado suele mantener competencias
significativas, tienen una repercusión directa en la sostenibilidad del
desarrollo .
" A escala regional se incrementan los niveles de gestión directa sobre
los recursos y, por tanto, los procesos de planificación ganan en
concreción . La planificación regional aborda directamente las
relaciones entre la ordenación territorial, las actividades económicas y
la gestión ambiental, con lo que se convierte en una escala básica de
la planificación del desarrollo sostenible donde la coordinación de
iniciativas locales y comarcales contribuye a una gestión más
eficiente de los recursos .
El desarrollo sostenible supone un redescubrimiento de lo local como
escala idónea para un desarrollo cualitativo (Cazes, 1998) . Éste es el
nivel básico para la aplicación de indicadores de sostenibilidad (Vera
et al ., 1997) y, por consiguiente, para hacer operativos sus
principios . Además, la escala local es la más adecuada para la
participación social, la definición de los intereses y aspiraciones de la
comunidad en relación con los objetivos del desarrollo, la medición de
la satisfacción de la demanda turística y la aplicación de instrumentos
directamente relacionados con el desarrollo sostenible como los
sistemas de gestión ambiental o los estudios de capacidad de carga .
Las especificaciones de la planificación de proyectos conjugan, por
una parte, los requerimientos de la regulación administrativa y, por
otra, los propios de la estrategia empresarial . En cuanto a la
193

regulación administrativa, la evaluación de impacto ambiental

constituye el instrumento más destacado mientras que, desde el
punto de vista empresarial, existen una variada gama de actuaciones
que dependen del grado de compromiso con los principios de la
sostenibilidad entre las que podrían destacarse : auditorías
ambientales voluntarias, cultura ambiental corporativa con
participación de los empleados, gestión de calidad total con inclusión
de variables ambientales, marketing ecológico, inclusión en algún
sello de calidad ambiental, etc . El crecimiento de las iniciativas de
autorregulación empresarial en torno a la gestión ambiental y las
tendencias puestas de manifiesto por Gunn (1994b) con respecto a la
"planificación de sitio" : mayor integración con los aspectos físicos y
sociales del lugar, diseños más ecológicos, revalorización de la
singularidad frente a la homogeneización de las ofertas turísticas y
crecimiento de las irnplantaciones territoriales integradas de pequeña
dimensión, conceden a la planificación interna de la empresa un papel
activo y trascendental en la consecución de un desarrollo turístico
sostenible.
Por último, la planificación sostenible requiere una adaptación al
entorno turístico como lo pone de manifiesto el trabajo de la SGT (1994)
que distingue la incorporación de los principos de la sostenibilidad en
espacios litorales, rurales y urbanos .
4.2 .2.6.- Largo plazo: horizonte temporal inexcusable de los procesos de

planificación .
Entre las aportaciones que Cazes (1998) destaca del paradigma de la

sostenibilidad se encuentra el reconocimiento de una perspectiva diacrónica
que obliga a una reflexión peospectiva acerca de los modelos de
implantación turística. De ahí se deduce que la planificación estratégica es
un componente esencial de la planificación sostenible del turismo (Hall,
2000), reforzando el carácter integrador del enfoque sostenible de la
planificación que también comporta la participación social .
El horizonte termal a largo plazo conlleva dos riesgos que deben
corregirse . Por un lado, la solidaridad diacrónica implica un horizonte
temporal indefinido miuras que las decisiones públicas y privadas que
afectan a los espacios -turísticos tienen lugar en periodos concretos de
tiempo que suelen coincidir con una legislatura o con una determinada
estrategia empresarial, nrspectivamente . Este desajuste es difícil de conciliar
y marca de manera significativa las diferentes interpretaciones de la
sostenibilidad . Por otro lado, un extenso horizonte temporal introduce
dificultades para la concreción de las estrategias y la programación de las
actuaciones de moda que puede significar un aplazamiento de
intervenciones necesarias que se justifica apelando a la dificultad de
194

Capítulo ll . La planificación del turism o: conceptos, evolución y tendencias actuales .
alcanzar los importantes retos del desarrollo sostenible . Esta planteamiento

no puede admitirse puesto que el desarrollo sostenible implica un proceso de
cambio que debe iniciarse cuanto antes . No conviene olvidar que el futuro
se construye con las decisiones del presente .
4.2.2. 7.- El desarrollo sostenible conlleva un nuevo papel del planificador.
La incorporación del paradigma de la sostenibilidad a la planificación
turística supone la culminación de una serie de transformaciones operadas
en el papel del planificador a medida que surgían nuevos enfoques de la
planificación que se remontan a principios de los años setenta y que tienen
su origen en el campo de la planificación de espacios recreativos (Cazes et
al ., 1980) . El cambio más significativo radica en la transición de la
planificación "para" a la planificación "con" las sociedades locales, o lo que
es lo mismo, de la "planificación convencional" a la "planificación
interactiva" (Gunn, 1994) . El enfoque interactivo exige, según Lang (Gunn,
1994), además de información técnica, consulta y negociación durante todo
el proceso de planificación y no en una única fase de exposición pública
cuando ya está casi todo decidido ; asume que la participación pública
conduce a mejores decisiones ; valora el consenso como un principio básico
e incrementa el grado de compromiso del planificador por oposición a su
tradicional neutralidad .
A partir de estos planteamientos emerge una nueva figura del
planificador, fundamentalmente a escala local, cuyos principales
características serían (Hall, 2000) :
" gran conocimiento del problema de la planificación,
capacidad de identificar los agentes, sus relaciones, y el modo en que
intervienen en el espacio turístico,
" capacidad de persuasión para que estos agentes participen en el
proceso de planificación,
credibilidad profesional y personal .
Sin duda, este retrato del nuevo planificador es coherente con lo
enfoques de la planificación sostenible y participativa pero puede conducir a
la sustitución de los conocimientos técnicos del planificador por un conjunto
de habilidades personales que garanticen la participación social . En lugar de
esta decantación excesiva hacia la componente social de la planificación,
parece más aconsejable adecuar la participación social a la estructura del
proceso de planificación y no a la inversa, del mismo modo que, en vez de
repercutir las exigencias de la planificación participativa sobre el perfil del
planificador, conviene componer equipos que comprendan tanto un
adecuado conocimiento científico-técnico como aptitudes para asegurar los
beneficios de la participación social en la planificación .

4 .2 .3 .- La aplicación del paradigma de la sostenibilidad a la planificación

turística ;una cuestión de principios o de objetivos alcanzables?
La escasa concreción del concepto de desarrollo turístico sostenible

no ha sido obstáculo para su profusa utilización político-institucional y para
una notable aceptación social . Quizá aquello que conceptualmente
constituye una debilidad se ha convertido en una fortaleza de cara a la
difusión generalizada del término . De hecho, una serie de factores
contribuyen a la creciente incorporación del paradigma de la sostenibilidad al
turismo :
" Mayor reconocimiento social de los problemas ambientales globales y
locales .
Incremento del carácter restrictivo del marco legal y administrativo
para actividades con impactos ambientales negativos .
" Ahorro de costes empresariales por medidas que contribuyen al
desarrollo sostenible (eficiencia energética, diseños ecológicos, . . .)
" La sostenibilidad percibida como un elemento clave de la
competitividad turística .
" Creciente valoración de la sostenibilidad como argumento de venta
que se traduce en diversas actuaciones promocionales y de imagen .
Por tanto, existe un contexto favorable que permite augurar una
inevitable incorporación de los principios de la sostenibilidad a la
planificación turística, proceso que requiere voluntad política y consenso
con los agentes empresariales para superar viejas inercias y reorientar el
desarrollo turístico hacia nuevos derroteros . Se trata de iniciar el proceso de
cambio cualitativo hacia objetivos alcanzables que subyace en el concepto
de desarrollo sostenible y no entenderlo como un estado ideal que, en
muchas ocasiones, se convierte en el mejor pretexto para no actuar o para
actuar como siempre.
El turismo sostenible no se circunscribe a nuevos desarrollos de
pequeña escala, propios del turismo rural o del ecoturismo, sino que ha de
trasladarse también a espacios turísticos consolidados, habida cuenta de los
problemas estructurales que afrontan, de la elevada componente de
irreversibilidad de sus implantaciones turísticas y, sobre todo, de la
dependencia del turismo de su estructura socioeconómica .
La planificación del turismo sostenible plantea nuevas exigencias
políticas, pero también técnicas y científicas para superar la imprecisión
conceptual que puede viciar los procesos de planificación, demostrar la
operatividad del desarrollo sostenible y convencer de los beneficios de su
aplicación .

4.2.3. 1 .- Técnicas e instrumentos para la planificación y gestión del turismo

sostenible.
El repaso a los instrumentos que pueden contribuir a alcanzar un
desarrollo turístico sostenible constituye la mejor prueba de las posibilidades
de aplicación de este paradigma y de la superación de su uso meramente
retórico . La traducción de los principios de la sostenibilidad en actuaciones
concretas exige la utilización de toda una serie de técnicas e instrumentos
en los que pueden diferenciarse dos planos :
" Figuras normativas en las que estos principios pueden estar más o
menos presentes : instrumentos de planificación de carácter territorial
(Planes de Ordenación Territorial o Planes de Ordenación de los
Recursos Naturales), planeamiento urbanístico, evaluaciones de
impacto ambiental, etc ., desde el punto de vista territorial y
ambiental; y la legislación sectorial reguladora de las empresas y
actividades turísticas) .
" Instrumentos o técnicas concebidos específicamente para alcanzar los

fines de la sostenibilidad sin carácter vinculante, entre los que cabe
señalar la "Agenda 21", sistemas de gestión ambiental aplicados a
espacios turísticos, códigos de conducta, etc .
Se trata, por tanto, de iniciativas muy diversas que comprometen a
todos los agentes que intervienen en la actividad turística entre los que cabe
destacar : administraciones, empresas de alojamiento, agencias de viajes
receptivas, agencias mayoristas, empresas de oferta complementaria, la
sociedad local y los propios turistas . Sin embargo, la utilización de estos
instrumentos no está exenta de los riesgos de un uso impreciso, retórico o
meramente propagandístico de los principios de la sostenibilidad por lo que
el alcance de la voluntad política y el grado de sensibilización ambiental de
las empresas, de la sociedad y de la demanda turística determinarán en cada
caso los instrumentos empleados y su eficiencia .
El cuadro XI resume, sin pretensiones de exhaustividad, los
instrumentos, técnicas y medidas de apoyo que pueden contribuir a un
turismo sostenible en los que se aprecia el papel decisivo de la gestión
pública y, en particular, de la planificación territorial y turística, puesto que
un número significativo de estos instrumentos y técnicas están
directamente relacionados con procesos de planificación y otros son la
consecuencia de las recomendaciones que emanan de la planificación
turística .
CUADRO XI: Instrumentos , técnicas y medidas de apoyo para un turismo sostenible
,Instrumentos de ordenación planificación territorial y planeamiento urbanístico
Planes y Directrices de Ordenación Territorial de ámbito regional
Planes y Directrices de Ordenación Territorial de ámbito subregional
Protección de espacios naturales (Planes de Ordenación de Recursos Naturales)
Planes Generales de Ordenación Urbana .
197

- Planes Especiales de Protección (patrimonio histórico, .. .)

- Agenda 21
Instrumentos y técnicas de gestión medioambiental
- valuación de impacto ambiental .
- Identificación de la capacidad de carga .
- Sistemas de gestión ambiental .
- Auditorías ambientales de espacios y empresas turísticas .
- Ordenanzas ambientales .
- Gestión del paisaje.
- Programas de Vigilancia ambiental .
-Regulación empresas y actividades turísticas
- Incorporación de los principios de la sostenibilidad en la legislación sectorial
- Autorregulación empresarial .
- Implantación de tasas e impuestos a empresas o directamente a la demanda .
- Inspección y control de las actividades turísticas .
Gestión de visitantes a espacios naturales
- Planes Rectores de Uso y Gestión .
- Límites del cambio aceptable .
- Gestión del impacto de visitantes .
- Experiencia del visitante y protección de los recursos .
Técnicas basadas en la valoración económica del medio natural
- Análisis coste-beneficio .
- Método de precios hedónicos .
- Método de coste del viaje .
- Método de valoración contingente .
Medidas de apoyo
- Información para la gestión del turismo sostenible :
- Creación de un sistema de indicadores de sostenibilidad .
- Sistema de información ambiental .
- Sistema de información turística.
- Políticas de incentivo:
- Incoporación de criterios ambientales en los programas de ayudas y subvenciones .
- Asistencia Técnica.
- Incentivos a buenas prácticas ambientales .
- Sensibilización :
- Realización de campañas de sensibilización para residentes y turistas .
- Difusión de la información ambiental .
- Difusión de buenas prácticas .
- Códigos de Conducta para empresas y turistas .
- Fomento de canales de participación social .
- Comunicación y Promoción:
- Actuaciones de comunicación y promoción selectivas .
- Incorporación de los principios de la sostenibilidad en el mensaje y soportes de
comunicación .
- Demarketing (desincentivar la frecuentación de áreas saturadas o especialmente
frágiles)
Elaboración propia
4.2 .3 .2 .- Procesos de planificación basados en la Agenda 2 1

El concepto y la filosofía que inspiran la Agenda 21 surge en la
Cumbre de Río-92 . Desde la celebración de esta Conferencia Internacional,
la Agenda 21 ha sido objeto de aplicación a países, regiones y ciudades,

hasta el punto que puede afirmarse que se ha convertido en el modelo de

planificación de referencia para la consecución del desarrollo sostenible .
Aunque, en el cuadro anterior, la Agenda 21 se ha identificado con un
instrumento de planificación territorial, difiere claramente de estos
instrumentos normativos y constituye un modelo de planificación peculiar
por su carácter integral (el cual explica su elevada componente territorial),
orientación hacia la gestión ambiental a partir del concepto de sostenibilidad
y planteamiento metodológico participativo y estratégico . No se trata de un
modelo de planificación vinculante pero sus determinaciones, basadas en el
compromiso social, pueden incorporarse a las distintas figuras normativas :
territoriales, ambientales o sectoriales .
A modo de síntesis, la figura VII recoge el proceso de planificación
basado en la aplicación de la Agenda 21 a partir del modelo auspiciado por
el Consejo Internacional de Iniciativas Locales para el Medio Ambiente
(ICLEI) (Hewitt, 1998), utilizado en la "Campaña Europea de Ciudades y
Poblaciones Sostenibles" .

FIGURA VII : PROCESO DE PLANIFICACIÓN

AGENDA 21 LOCALES
1
ACORDAR FILOSOFIA
2
IDENTIFICAR PROBLEMAS I
Y CAUSAS -----------------
I
i
3
DEFINIR OBJETIVOS
I
I
I
I
I
4 I
I
PRIORIZAR PROBLEMAS I
I
I
I
5 I
i
ESTABLECER OBJETIVOS IDENTIFICAR OPCIONES I
ESPECÍFICOS PARA LA ACCIÓN

I
6 CREAR PROGRAMAS PARA

ABORDAR OBJETIVOS
I
I
I
I
I
FORMALIZARLOS EN UN
I
I
j
PLAN DE ACCIÓN ------------------
I
I
i I
I
I
I
I
I
APLICAR Y COMPROBAR ------------
I
I_ __--______________ I
I
I
i
I
---------------------------- I
EVALUAR Y i
RETROALIMENTAR
I---_____________--______-__ .
FUENTE : Hewitt, 1998 .

El modelo de planificación basado en la Agenda 21 propuesto por el

ICLEI (Hewitt, 1998) se inicia con la definición de una filosofía y una visión
de futuro de la comunidad para lo que es imprescindible la creación de un
Foro de Medio Ambiente que canalice la participación ciudadana en la
formulación, ejecución y evaluación del Plan de Acción Ambiental Local
resultante del proceso de planificación . El Foro debería estar integrado por
representantes de todos los sectores de la comunidad local, incluyendo
ciudadanos, grupos de interés, empresas e industria y otros niveles de
gobierno . La filosofía del plan y la visión de futuro de la comunidad se
definen formalmente en un manifiesto a partir de los principios de la
sostenibilidad, de la gestión ambiental (prevención, precaución, "quien
contamina paga", cooperación y capacidad de carga), y del proceso de toma
de decisiones (democracia, subsidiariedad, responsabilidad, transparencia y
participación ciudadana) .
Consensuada la filosofía de la Agenda 21 Local, se identifican los
problemas locales y sus causas para, posteriormente, establecer los
objetivos generales y priorizar los problemas . A continuación, se identifican
las opciones de acción existentes para superar los problemas y alcanzar los
objetivos específicos . En esta fase, resulta fundamental el establecimiento
de un sistema de parámetros o indicadores que permita evaluar el éxito
alcanzado .
Los objetivos y las acciones elegidas se combinan en programas de
actuación que se formalizan y aprueban definitivamente con la estructura
del mencionado Plan de Acción Ambiental Local . La ejecución del plan va
acompañada de la evaluación y seguimiento de los resultados .
El modelo de planificación descrito presenta, lógicamente, una

estructura básica que debe adaptarse y ampliarse según cada proceso de
planificación . Se observan en este modelo criterios de planificación propios
de los enfoques estratégico, participativo y, por supuesto, sostenible,
circunstancia que le confiere un carácter integrador que, junto a la
aceptación social del concepto de la sostenibilidad, puede convertirlo en el
modelo de referencia para la planificación territorial y turística de los
próximos años . Sin embargo, para cumplir dicha función deberían
considerarse una serie de requisitos :
El modelo básico de Agenda 21 constituye un armazón teórico básico
que debe concebirse de manera flexible y adaptarse y enriquecerse
según las condiciones locales.
Debe prevenir la ambigüedad del concepto de desarrollo sostenible en
la formulación de la "base filosófica" del plan . La Agenda 21 no
puede convertirse en un "Tratado filosófico" acerca de la
sostenibilidad local puesto que su objetivo fundamental radica en la
formalización y ejecución de un Plan de Acción, y alcanzarlo supone
20 1

Capítulo II . La planificación del turismo : con ceptos, evolución y tendencias actuales.
la difícil tarea de superar la brecha entre la sencilla y frecuente

adhesión social a los principios ideológicos de la sostenibilidad y la
escasa disposición a realizar sacrificios individuales o corporativos en
beneficio del interés general (los ejemplos son numerosos y engloban
desde la dificultad de reducir del consumo individual de bienes
escasos como el agua a la aceptación social de transformaciones
ambientales significativas siempre que conlleven un mayor "desarrollo
económico") .
" La eficiencia de la Agenda 21 requiere mayores progresos en
científicos y técnicos en instrumentos que son básicos para la
aplicación de este modelo : sistemas de gestión ambiental para
espacios turísticos, sistema de indicadores ambientales incorporados
a la gestión ambiental, territorial y turística, incorporación y
adaptación de nuevas tecnologías ambientales, etc .
" A pesar de su pretendido carácter integral, la Agenda 21 presenta un
sesgo claramente ambiental que debería complementarse con una
mayor atención hacia los otros ejes de la sostenibilidad : eficiencia
económica y equidad social .
" El esquema elaborado por el ICLEI se halla excesivamente centrado en
la detección de problemas . Planteamiento interesante para dirigir la
fase de análisis y los programas de actuación pero que requiere un
enfoque más amplio que incluya el análisis de la evolución del entorno
y de cómo afecta al territorio objeto de planificación, así como las
posibilidades de canalizar nuevas iniciativas públicas o privadas que
no necesariamente han de estar relacionadas con los problemas
ambientales .
" Por último, las propias aportaciones de este modelo se convierten en
obstáculos para su aplicación puesto que requieren un alto grado de
voluntad política y sensibilidad social para iniciar procesos de
planificación basados realmente en el paradigma de la sostenibilidad y
fundamentados en la participación y concertación social . Trasladada
esta consideración a los espacios turísticos, implica el riesgo que, v .
gr ., destinos turísticos consolidados del Mediterráneo se
autoexcluyan de la posibilidad de aplicar una Agenda 21 debido a que
su contexto socioeconómico halla su fundamento en el crecimiento
constante de la oferta y la actividad turística, generalmente en
detrimento de la calidad ambiental . Sin embargo, en la medida en que
la Agenda 21 surte efectos positivos en destinos similares, como es
el caso de Calviá (Premio Cíudad Sosteníble de Europa en 1997,
compartido con Heidelberg y Estocolmo), este modelo de planificación
constituye una herramienta básica de demostración y contribuye a
romper viejas inercias todavía presentes en la política y gestión
turísticas .
202

Capítulo ll . La planificación del turismo : conceptos, evolución y tendencias actuales .
4 .3 .- Planificación participativa : del carácter instrumental a la posibilidad de

constituir un enfoque alternativo .
Las características y el grado de participación social constituye uno

de los elementos que permite diferenciar los diferentes enfoques de la
planificación . Presente de manera variable en la práctica totalidad de las
iniciativas de planificación, incluso regulada legalmente a través de figuras
como los periodos de exposición pública y de presentación de alegaciones
en los planes urbanísticos, la participación pública se convierte en el eje
central del enfoque comunitario de la planificación turística y en uno de los
factores diferenciales de la planificación estratégica y sostenible del turismo .
La planificación participativa no presenta exclusivamente una
vertiente instrumental, ligada al diseño, creación y puesta en práctica de
mecanismos de participación, sino que implica una concepción
cualitativamente distintiva de la planificación, amparada en el objetivo de
alcanzar una política turística concertada a través de relaciones de
colaboración y cooperación con los agentes que intervienen en el espacio
turístico . Idéntico planteamiento es compartido en el panorama actual de la
planificación turística por los enfoques estratégico y sostenible,
circunstancia que origina que la planificación participativa se diluya en estos
dos enfoques de carácter más global (fundamentalmente, en la planificación
basada en los principios de la sostenibilidad), siempre sin dejar de reconocer
el valor instrumental de la planificación participativa e, incluso, su condición
de enfoque alternativo cuando la participación social constituye, política y
técnicamente, el argumento esencial del proceso de planificación .
El sentido que adquiere el término participación en la planificación es
análogo al que le confiere Pindado (2000) para caracterizar la participación
ciudadana en la vida de las ciudades : "tomar parte en la gestión de lo
colectivo, de la cosa pública . Y la cosa pública (res publica) es lo que afecta
a la sociedad en su conjunto y le interesa, no es monopolio exclusivo del
Estado, si bien los poderes y organizaciones que la conforman tienen que
velar por el interés general y por la eficacia y eficiencia de las actuaciones
encaminadas a alcanzarlo" (Pindado, 2000, p . 21) . La participación permite
la posibilidad de intervenir en la elaboración y ejecución de las políticas,
programas y actuaciones públicas .
La revalorización de la planificación participativa responde a diferentes
razones entre las que cabe destacar la búsqueda de una mayor eficiencia, al
considerarse la planificación una experiencia compartida en la que los
diferentes agentes se sienten partícipes y se comprometen a actuar ; la
necesidad de considerar los intereses y las aspiraciones de la sociedad en la
planificación, aspecto esencial dentro del paradigma de la sostenibilidad en
su dimensión social ; la posibilidad de alcanzar soluciones más imaginativas
y desarrollar políticas innovadoras (Bramwell y Sharman, 1999) ; la
203

contribución a una cierta distensión de los conflictos existentes, previsión

de futuros conflictos, y generación de un "aprendizaje social" que
contribuye a una mejor comprensión e involucración en las iniciativas de
planificación (Molina y Rodríguez, 1991) ; la superación de perspectivas
sectoriales reduccionistas de la realidad más compleja e interrelacionada que
constituye el espacio turístico; y su aportación a una mayor "profundización
democrática" (Bermejo y Nebreda, 1998) .
4.3 .1 .- Particip ación social : un instrumento de naturaleza y alcance variable .

La naturaleza y alcance de la participación no constituye una mera
cuestión metodológica puesto que se haya directamente relacionada con la
filosofía y los fines de inspiran cada iniciativa de planificación .
Convencionalmente, la planificación turística ha comprendido ciertos canales
de participación con un carácter básicamente selectivo a través de métodos
como los grupos de trabajo, entrevistas en profundidad o procesos de
encuestación que responden a una perspectiva netamente sectorial de la
planificación turística, la cual puede llegar a complementarse con algún
mecanismo de coordinación con otros estamentos sociales o político-
institucionales .
Durante la década de los noventa, las propuestas de planificación
tienden a ampliar la mencionada participación selectiva hacia una
involucración global de la sociedad receptora en función del afianzamiento
del paradigma de la sostenibilidad y del reconocimiento del derecho de las
comunidades locales a elegir las prioridades del desarrollo turístico y
participar en su gestión (Ritchie, 1993) . Esta perspectiva del desarrollo halla
su complemento, de nuevo en el campo de la gestión de empresas, en los
trabajos teóricos acerca de la gestión estratégica desde el enfoque de los
stakeholders, partes interesadas en una organización que pueden afectar o
ser afectadas por el cumplimiento de sus objetivos (Sautter y Leisen, 1999) .
El tratamiento de los intereses subyacentes es condigno a cualquier proceso
de planificación, pero en la actualidad cobra mayor vigencia debido a la
pluralidad de agentes que intervienen en el espacio turístico y a la
importancia de sus interrelaciones . A partir de aquí, el espacio turístico se
identifica con una "organización" y se fomenta una participación amplia que
contemple a todas las partes interesadas, independientemente de su
capacidad de negociación e influencia, con el objetivo implícito de alcanzar
una mayor coordinación de los intereses de todas las partes (Sautter y
Leisen, 1999) .
Sin duda, el paradigma de la sostenibilidad, con el consiguiente
desarrollo y aplicación de la Agenda 21, y otros planteamientos teóricos que
abogan por un incremento de la participación social como la teoría de los

stakeholders y derivaciones' 9 , han aumentado el alcance de los

sus
procesos de participación en la planificación, pero conviene reconocer que la
planificación participativa de amplio alcance dista de haberse generalizado y
que este enfoque contiene cierta ambigüedad que explica la existencia de
distintos niveles de participación que en la práctica se traducen en procesos
de planificación muy distintos tanto desde el punto de vista metodológico
como técnico y conceptual .
Tras reconocer que "no todo el mundo quiere decir lo mismo cuando
recurre al concepto de participación", Bermejo y Nebreda (1998, p . 10), a
partir de Rodríguez Villasante, distinguen tres tipos de participación :
" Participación testimonial . Limitada a un único momento, generalmente
tras la realización de un documento técnico y, generalmente, al final
del proceso de planificación . Se trata, a título de ejemplo, de los
periodos de exposición pública de los Planes de Ordenación de
Recursos Naturales (PORN) o de los Planes Generales de Ordenación
Urbana (PGOU) . De este modo, los planes encuentran una
legitimación social a pesar de la escasa involucración de los
afectados .
" Participación instrumental. A partir del reconocimiento de la
importancia de la participación local para el éxito de los programas
públicos, se fomenta dicha participación no como un fin en sí mismo
sino como el "medio para la consecución de ciertos objetivos
predefinidos desde las instituciones públicas (crecimiento económico,
empleo, formación, etc .) con una aportación de recursos (humanos
y/o financieros) por parte de las poblaciones "beneficiarias" "
(Bermejo y Nebreda, 1998, pp . 1 1 y 12) . En este tipo de planificación
los autores incluyen la iniciativa comunitaria LEADER .
Participación transformadora o sostenible . Conlleva una mayor
implicación social en la realización de propuestas y en la toma de
decisiones que permite la creación de espacios de debate y decisión
compartida con la ciudadanía y sus organizaciones, únicamente
posible a partir de una clara y decidida voluntad política . Este tipo de
participación no trata de suplantar la dinámica democrática sino de
profundizar en sus posibilidades . Pueden reconocerse ejemplos de
participación transformadora en ámbitos sectoriales como el
tratamiento de residuos o la lucha contra la pobreza, así como en
planes comunitarios .
,'9 Un buen ejemplo de esta perspectiva teórica llevada a la práctica constituye el proyecto
de investigación desarrollado en el Parque Nacional canadiense de Banff-Bow Valley,
sintetizado en el artículo : Ritchie, J .R .B . (1999) : "Interest Based Formulation of Tourism
Policy for Environmentally Sensitive Destinations", Journal of Sustainable Tourism, Vol. 7,
n1 3-4, pp . 206-239 .
205

La clasificación reseñada recoge modelos de participación bien

definidos y, en parte, extremos, aunque también reconocibles en la práctica .
Se trata de interesantes modelos de referencia, si bien la realidad presenta
un carácter mucho más heterogéneo debido, entre otros factores, a la
influencia de la creciente incorporación de la participación social en la
planificación . Así, procesos de planificación convencionales incorporan
progresivamente mecanismos de participación cuya naturaleza y alcance
debe calibrarse a través de una serie de parámetros aplicados tanto a la fase
de diseño de la planificación como a la evaluación posterior de sus
resultados .
4.3 .2 .- Criterios básicos para el diseño y ejecución de procesos de

planificación participativa .
Ya se ha adelantado que la planificación participativa no se
circunscribe a la aplicación de métodos y técnicas de investigación que
canalicen la participación social, entre los que cabe destacar las entrevistas
en profundidad, los procesos de encuestación, dinámica de grupos, foros de
participación ciudadana, . . . y sus múltiples variantes adaptadas a iniciativas
de planificación concretas . Este enfoque de la planificación presupone una
filosofía basada en la participación y, como consecuencia de ella, en la
concertación, y en la colaboración y cooperación entre las partes
interesadas en sentido amplio y con la sociedad local como protagonista
activo.
Por tanto, la especificidad de este enfoque de la planificación viene
dado por la notable dimensión concedida a la participación social que se
convierte en el eje articulador de todo el proceso de planificación cuya
secuencia se halla en función de una serie de etapas y criterios básicos que
se sintetizan a continuación a partir de Dourojeanni (1997) :
Identificación de los agentes o partes interesadas en el proceso de
planificación y gestión. Se trata de seleccionar a todos los actores
que intervienen activa o pasivamente en el proceso de planificación y
gestión . A título orientativo, Sautter y Leisen (1999) han elaborado
un "mapa de las partes interesadas en el turismo" que incluye
básicamente : planificadores, Administración, empresas turísticas
foráneas con implantación local, turistas, residentes, empresas
locales, empleados y colectivos diversos (asociaciones culturales,
ecologistas, . . . ) .
" Determinación de los criterios que rigen las acciones de los agentes.
Se identifican las diferentes posturas ante el proceso de planificación
y gestión .
" Identificación de los problemas de los actores en función de sus

necesidades y aspiraciones .
206

Capítulo ll . La planíficacíón del turismo : conceptos, evolucíón y tendencías actuales .
" Transformación de las demandas y los problemas detectados en

objetivos de la planificación . Tarea que sigue la secuencia lógica en la
teoría de la planificación de convertir los problemas en objetivos que
deben concretarse de manera precisa y jerarquizarse según su grado
de prioridad .
Identificación de los obstáculos o restricciones que impiden alcanzar
los objetivos . Dichas restricciones pueden ser de diverso tipo
(técnicas, políticas, sociales, culturales, etc .) y deben identificarse de
forma sistemática para poder plantear posibles soluciones .
" Proposición de soluciones para superar las restricciones . Propuestas
realistas que se obtienen de la selección entre un conjunto de
opciones posibles .
" Diseño de estrategias para poner en práctica las soluciones .

" Programación de las acciones sobre la base de las soluciones y las
estrategias seleccionadas, seguimiento y control de la ejecución .
Las etapas reseñadas responderían a un esquema de planificación
convencional si no fuera porque cada fase está acompañada de un proceso
de transacciones entre agentes que permite una aproximación de posturas
imprescindible para seguir avanzando hacia un nivel de consenso aceptable .
Sin duda, las transacciones entre actores, que conllevan la confrontación de
criterios, problemas, soluciones y objetivos, así como cambios de posiciones
y concesiones entre las partes interesadas, constituye el factor crítico de la
planificación participativa donde deben confluir soluciones técnicas y
metodológicas apropiadas, voluntad política y buena disposición por parte
de los agentes sociales participantes en beneficio del interés general .
El "cubo mágico" de Dourojeanni (1997) sintetiza gráficamente un
modelo de planificación participativa orientado hacia el desarrollo sostenible
basado en la materialización de las acciones para garantizar el crecimiento
económico, la integración de los diferentes planos del desarrollo y el
proceso de transacciones como medio para alcanzar un desarrollo
socialmente equitativo .

Capítulo II . La planificación del turism o: conceptos, evolución y tendencias actuales.
FIGURA VIII : "CUBO MÁGICO", MARCO CONCEPTUAL Y OPERATIVO DE

PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
PROCESO DE INTEGRACIÓN
DE DISCIPLINAS O ÁREAS OTROS
TEMÁTICAS i
4 . SOCIALES-CULTURALES 1
3 . - ECONÓMICOS-FINANCIEROS i
2 . - POLÍTICOS-LEGALES i
1 . RECURSOS Y TÉCNICAS
' PLANO DE ARTICULACIÓN
PROCESO DE TRANSACCIONES
PROCESOS DE
Actores endógenos Actores exógenos
MATERIALIZACIÓN
(crecimiento Actor n
Actor I Actor n Actor 1
económico)
CRITERIOS
PROBLEMAS
OBJETIVOS
RESTRICCIONES
SOLUCIONES
ESTRATEGIAS
ACTUACIONES
AMBIT O COMPARTIDO
Adaptado de Dourojeanni (1997)
La complejidad de los procesos de planificación participativa, asociada

en buena medida a su carácter cualitativo y proyección social, genera
resultados muy dispares y hace aconsejable la consideración de una serie de
criterios que contribuyan a diseñar procesos de planificación auténticamente
participativos y permitan una adecuada valoración de la planificación desde
el punto de vista de la participación y del grado de concertación entre las
partes interesadas . Estos criterios están sintetizados en el cuadro XII a partir
de tres variables esenciales : alcance e intensidad de la colaboración y grado
de consenso alcanzado .
CUADRO XII : Criterios de valoración de los procesos de planificación participativa
Alcance de la colaboración
Representatividad de los participantes respecto a todas las partes interesadas .
Valoración positiva de las partes interesadas de la oportunidad de participar en el
proceso de planificación .
Existencia de un agente facilitador de la participación y presencia de las partes
interesadas responsables de la ejecución de las actuaciones previstas .
Participantes individuales suficientemente representativos de los grupos o sectores
seleccionados .
Número de participantes apropiado en relación con la técnica utilizada .
208

" Consenso inicial entre todas las partes acerca del alcance e implicaciones de la
colaboración .
Intensidad de la colaboración
" Aceptación de las aportaciones cualitativas del proceso de participación y disposición

de las partes interesadas a modificar su propia perspectiva .
" Periodo de participación e involucración suficiente de las partes interesadas .
" Facilítación de información a los participantes y realización de consultas acerca del

proceso de participación .
" Comprobación de que la participación implica interacción entre las partes interesadas.
" Confianza en un diálogo entre las partes interesadas abierto, honesto, tolerante y
respetuoso .
" Comprensión, respeto y aprendizaje mutuo entre todos los participantes y desde
diferentes intereses, formas de conocimiento, sistemas de valores y actitudes .
" Capacidad de decisión del facilitador del proceso de participación .
`Grado de consenso alcanzado
" Asunción de que algunos participantes no aceptarán todas las propuestas del proceso
de planificación . Quizá un consenso parcial resulta globalmente satisfactorio.
" Consenso entre las partes interesadas acerca de las propuestas elaboradas y la
valoración de sus consecuencias .
" Grado en que el consenso alcanzado refleja las desigualdades entre las partes
interesadas .
" Equilibrio en la aceptación de las propuestas de partes interesadas con posturas

distintas .
" Capacidad de las partes interesadas de ejecutar las acciones seleccionadas .
FUENTE : Adaptado de Bramwell y Sharman, 1999 .
Hasta aquí, se han puesto de manifiesto los beneficios de la

planificación participativa y su complejidad, pero no pueden obviarse los
obstáculos y riesgos que este enfoque de la planificación debe afrontar,
entre los que cabe reseñar la dificultad de alcanzar el grado suficiente de
voluntad política para estimular la participación y el compromiso social
necesario para hacerla realidad ; las manifiestas desigualdades en la
capacidad de intervención y actuación de las partes interesadas ; la difícil
preservación de la independencia de todos los participantes frente a
presiones de diverso tipo ; la ralentización del proceso de planificación y el
incremento de su coste ; los problemas políticos y técnicos para acercar la
planificación a la sociedad y hacer viable su participación en un proceso
conceptual y prácticamente complejo ; o las barreras para configurar
mecanismos de participación auténticamente representativos.

4 .4.- La evolución de los nuevos enfoques de la planificación turística : hacia

la convergencia en el paradigma de la sostenibilidad .
La caracterización de los enfoques estratégico, sostenible y

participativo de la planificación turística refleja analogías sustanciales entre
estas tres perspectivas de la planificación, a las que cabría añadir un
enfoque claramente vinculado a los anteriores como es la planificación para
el desarrollo local . A pesar de su génesis espontánea 2 existen una serie de
factores comunes a la planificación del desarrollo local que lo convierten en
un enfoque con entidad propia y que presentan un claro paralelismo con los
nuevos enfoques de la planificación turística analizados anteriormente.
Los factores comunes a los procesos de desarrollo local pueden
sintetizarse, a partir de Del Castillo (1994), del siguiente modo :
Se trata de procesos de naturaleza endógena que surgen de las
sociedades locales en la medida en que han desarrollado una serie de
capacidades básicas y suponen una revalorización y explotación
óptima de los recursos locales .
" Implican una solidaridad con el territorio mediante la afirmación de la
identidad cultural que permite crear una imagen diferenciada y
atractiva .
Su viabilidad depende en gran medida de la existencia de una
estructura organizativa y de un modelo de gestión flexible que
permita encauzar iniciativas endágenas y espontáneas .
" Responden a una voluntad de colaboración participativa y de
colaboración entre los agentes locales .
" Presentan un carácter integral que incluye los recursos humanos,
físicos, socioculturales, técnicos y económico-financieros locales .
Además del indudable protagonismo de los procesos de desarrollo
local en la política regional europea, éstos también han ejercido una notable
influencia en la planificación de los destinos turísticos, particularmente en
los Planes de Excelencia y Dínamización Turística, impulsados por la
Administración General del Estado con la colaboración de las CCAA,
Administraciones y sector empresarial local, puesto que esta iniciativa se
rige, al menos teóricamente, por los principios de "participación,
corresponsabilidad y cooperación" que Rodríguez Gutiérrez (1996) identifica
como propios del desarrollo local .
a°El carácter espontáneo, de estrategia oculta como denomina Del Castillo (1994), antes
de la institucionalizan del desarrollo local en España a raíz del proceso de descentralización
administrativa postconstitucional, dificulta, en muchas ocasiones, la adscripción del
desarrollo local a procesos formales de planificación .
21 0

Ante la diversidad de los enfoques identificados conviene realizar una

síntesis comparativa que clarifique las distintas perspectivas de la
planificación, permita esclarecer su especificidad y contribuya a evaluar su
significación para la planificación turística .
CUADRO XIII : Síntesis comparativa de los nuevos enfoques de la planificación
turística
Planificación estratégica
Principios básicos Criterios de Problemas de Significación para la

aplica ción aplicación planificación turística
Formulación y Análisis del Descrédito de la Utilización
desarrollo de entorno planificación significativa en
estrategias competitivo estratégica planes de turismo
competitivas Amplio horizonte debido a la regionales,
"Concepción de temporal apropiación de provinciales y
un futuro Uso combinado este enfoque en locales ante los
deseado y de los de técnicas de esquemas síntomas de
medios reales previsión y convencionales pérdida de
para alcanzarlo" prospectiva de planificación competitividad
(Ackoff) Identificación de Propuestas del turismo
factores críticos excesivamente español a finales
en la genéricas que no de la década de
planificación diferencian con los ochenta y
Énfasis en la claridad el plano principios de los
participación estratégico y el noventa
social, aunque operativo Interesantes
con cierto Excesivo sesgo posibilidades de
carácter selectivo hacia variables combinación de
Revalorización de propias del este enfoque con
la planificación marketing en el planeamiento
como proceso detrimento de urbanístico y la
continuo e una planificación ordenación
integrado en la global ajustada a territorial
gestión las características Planteamiento
Creación de de la producción apto para la
canales de turística planificación de
coordinación y Dificultades marketing
cooperación inherentes a los Clara relación
Búsqueda de procesos de con la aplicación
consenso participación y del concepto de
Planificador movilización "ciclo de vida del
comprometido social área turística" a
la planificación
Incorpora mayor
"visión de futuro"
a la política
turística y evita la
improvisación
Planificación para un turismo sostenible
Solidaridad Introducción de Indefinición y Enfoque

diacrónica los principios de ambigüedad del apropiado para la
Equilibrio entre la sostenibilidad concepto planificación
preservación en el proceso de Apropiación integral, de base

ambiental, toma de indebida de la territorial, que

crecimiento decisiones "etiqueta de la requiere la
económico y Perspectiva de sostenibilidad" actividad turística
equidad social planificación Necesidad de Perspectivas
territorial de superar favorables ante la
carácter integral planteamientos creciente
Vinculación de la retóricos para sensibilización
competitividad a avanzar en la ambiental de la
la sostenibilidad aplicación de los sociedad y la
del modelo principios de la demanda turística
turístico sostenibilidad a la El desarrollo
Creación de planificación sostenible se ha
mecanismos de Percepción convertido en
cooperación a "utópica" de la una clara
todos los niveles: sostenibilidad que referencia de la
local, regional, se utiliza como planificación
nacional e pretexto para orientada a la
internacional demorar cambios reestructuración
Amplia necesarios de los espacios
participación Dificultades turísticos
social y creación inherentes a los Al admitir el
de canales de procesos de crecimiento, el
coordinación y participación y paradigma de la
cooperación movilización sostenibilidad no
Revalorización de social puede
la escala local de Dificultad de considerarse un
la planificación definir y enfoque radical
Aplicación de consensuar el de la
criterios de tipo y umbral de planificación
calidad al crecimiento Disponibilidad de
destino, apropiados entre instrumentos,
particularmente todos los agentes técnicas y
ambiental, con que intervienen medidas de
una decidida en el espacio apoyo de diverso
orientación a la turístico tipo que pueden
satisfacción de la Necesidad de contribuir a los
demanda superar la brecha principios de la
Exigencia de entre la adhesión sostenibilidad
cambios social e Específicamente,
cualitativos en la institucional a los la Agenda 21 se
producción pero principios de la ha convertido en
también en el sostenibilidad y la un instrumento
consumo turístico puesta en útil a escala local
Énfasis en la práctica efectiva para la
gestión y en la de estos planificación de
medición de los principios espacios
progresos Se requieren turísticos desde
experimentados a mayores la perspectiva de
través de progresos la sostenibilidad y
indicadores de científicos y convenientemene
sostenibilidad técnicos para la adaptada a la
Equilibrio entre la aplicación de los especificidad de
componente criterios de la cada proceso
política y sostenibilidad a la Integra los otros
científico-técnica planificación enfoques de la
21 2

de la planificación : el
planificación horizonte a largo
Búsqueda de plazo de la
consenso planificación
Planificador estratégica ; la
comprometido participación
amplia de la
planificación
participativa; y el
redescubrimiento
de la escala local
contenida en la
perspectiva del
desarrollo local
'Planificación participativa
A pesar de su Amplia Requiere un Enfoque

innegable participación grado de apropiado a la
carácter social : todas las voluntad política pluralidad de
instrumental, partes y de compromiso agentes que
supone un interesadas social adicionales intervienen en el
enfoque Proceso de con respecto a espacio turístico
cualitativamente transacciones otros enfoques y que contrastan
distintivo al entre las partes de la con la percepción
constituir un tipo interesadas planificación global del turista
de planificación Prevención y Diferencias que exige un
concertada que distensión de sensibles entre sistema turístico
convierte la conflictos los niveles de local dotado de
participación Búsqueda de participación coherencia
social en su consenso tanto desde el Los procesos de
argumento Planificador punto de vista participación
esencial comprometido metodológico tienden a
Prioridad de los como técnico y utilizarse como
intereses y conceptual instrumento de
aspiraciones de la Dificultades los otros
sociedad local inherentes a los enfoques de la
Fomento del procesos de planificación y a
"aprendizaje participación y superar su
social" movilización carácter sectorial
social
Ralentización e
incremento del
coste de la
planificación
Riesgo de
desarrollar
procesos de
participación
escasamente
representativos o
que vulneren las
condiciones de
igualdad exigibles
para todas las
partes
interesadas
21 3

Planificación para el desarrollo local

Enfoque territorial Aprovechamiento Dificultades Acorde con el
e integral del y movilización del inherentes a los alto grado de
desarrollo potencial procesos de competencias
Revalorización endógeno para el participación y turísticas
del territorio y los desarrollo movilización municipales, con
sistemas Adquisición de social las necesidades
económicos capacidades por Existencia de una de coordinación
locales para parte de la estructura con otras
afrontar un tipo sociedad local organizativa Administraciones,
de desarrollo Control local del flexible que y con la
cualitativo desarrollo permita encauzar identificación del
Basado en los Amplia iniciativas destino en el
principios de participación endógenas y mercado turístico
"participación, social y creación espontáneas con el ambito
corresponsabilida de canales de Déficit de geográfico local
d y cooperación" coordinación y coordinación en Coincidencia
para posibilitar un cooperación las políticas significativa del
"pacto local" Reafirmación de locales producto turístico
(Rodríguez la identidad Confusión global con la
Gutiérrez, 1996) territorial indeseable, escala local
Fomento de la aunque bastante Profusa
innovación improbable, con utilización de
Búsqueda de procesos de este enfoque en
consenso desarrollo la planificación
Planificador autárquicos y del turismo en
comprometido localistas comarcas rurales
Iniciativas
públicas
relacionadas con
la planificación y
escala local :
Planes de
Excelencia y
Dinamización,
figura del
municipio
turístico creada
por algunas
CCAA, etc .
Elaboración propia
La síntesis realizada pone de manifiesto evidentes paralelismos

aunque también diferencias interesantes entre los diversos enfoques . En
parte, la esencia de esta comparación parece responder al "modo de
planificación no euclideana" propuesto por Friedman (1995) y basado en el
acercamiento del conocimiento y la práctica de la planificación a la acción
misma, dentro del tiempo real en lugar de un futuro imaginado, aunque el
carácter sostenible del desarrollo obliga a considerar el futuro ; en la
prioridad del espacio regional y local habida cuenta que los problemas que
trata la planificación deben resolverse allí donde se siente su impacto y
teniendo en cuenta la especificidad del lugar ; y en un proceso de
21 4

participación y aprendizaje social que comporte la unión y el aprendizaje

mutuo entre el "conocimiento experto y el experimentado" .
Con todo, se advierte una clara convergencia hacia el enfoque
amparado en el paradigma de la sostenibilidad debido a su notable
aceptación social, inexcusable incorporación a las perspectivas de
planificación preexistentes y su carácter decididamente integral . Sin duda,
contribuye a este proceso de convergencia el significado amplio y ambigüo
del concepto de desarrollo sostenible que posibilita la adopción de principios
y criterios provenientes de otros tipos de planificación .
Mientras que la planificación estratégica parece más orientada al
crecimiento económico, la participativa hacia la equidad social y la propia
del desarrollo local a una combinación de las anteriores en el ámbito local,
todos los enfoques reconocen la base ambiental del desarrollo de un modo
más o menos explícito, por lo que una propuesta de planificación que
propone el equilibrio entre crecimiento económico, preservación ambiental y
equidad social puede acabar aglutinando estas perspectivas dentro de un
paradigma vigorosamente instalado en la opinión pública, aunque todavía
sujeto a innegables incertidumbres acerca de su efectiva aplicación y objeto
de un interesante y necesario debate científico .
5 .- LA EFICIENCIA DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA : UNA REFLEXIÓN

IMPRESCINDIBLE .
La planificación, lejos de constituir un fin en sí misma, presenta un

evidente carácter instrumental en función de los fines que conducen a iniciar
un proceso de planificación y de los objetivos más específicos que en este
proceso se identifican . Por tanto, la eficiencia de la planificación viene dada
por el cumplimiento de estos fines y objetivos, los cuales difícilmente se
alcanzarán en su totalidad por la consabida complejidad de la acción de
planificar . En cualquier caso, la valoración teórica de la eficiencia de la
planificación describiría una gradación entre dos extremos : el cumplimiento
y el incumplimiento total de los fines y objetivos . En la práctica, la
evaluación de la eficiencia cobra gran dificultad al combinar aspectos
cuantitativos con otros cualitativos que condicionan una evaluación objetiva
basada comúnmente en el análisis de los programas desarrollados, nivel de
cumplimiento de las actuaciones, grado de ejecución presupuestaria y
seguimiento de los propios indicadores de control establecidos por el
proceso de planificación . En los resultados de la planificación también
operan "activos intangibles" difíciles de cuantificar pero fáciles de defender
por los agentes impulsores de la planificación tales como la mejora de la
'imagen turística, el incremento de las relaciones de colaboración entre las
empresas y la Administración pública, o el incremento de la concienciación
social acerca de la importancia del turismo .
21 5

El análisis de la eficiencia de la planificación turística remite a cada

proceso de planificación concreto y desaconseja generalizaciones excesivas .
Por esta razón, este epígrafe pretende sintetizar los obstáculos genéricos
que afectan a la eficiencia de la planificación y que pueden corroborarse en
estudios de caso específicos . Sin embargo, se parte de una constatación
previa según la cual la eficiencia de la planificación turística presenta
numerosas y serias limitaciones, patentes en el estudio puntual de
experiencias de planificación locales, regionales y nacionales, y
corroboradas por dos estudios de la OMT realizados en fechas distintas : a
principios de los ochenta, de un total de 1 .600 planes inventariados en todo
el mundo, un tercio no se ejecutaron (Pearce, 1989) ; a mediados de los
noventa, sólo un 56% de los planes seleccionados internacionalmente
(planes de marketing y planes nacionales de turismo) se han llegado a
ejecutar (Valls, 1996) .
La limitada eficiencia de la planificación no constituye un aspecto
exclusivo del turismo puesto que también está presente en los riesgos que
afronta la planificación estratégica y otros enfoques de planificación
territorial . De hecho, buena parte de los obstáculos a la eficiencia que se
analizarán a continuación son comunes a otros procesos de planificación
sectorial o territorial . La identificación de estas limitaciones no persigue un
mero afán recopilatorio y descriptivo sino que obedece a un intento de
complementar y mejorar la metodología de la planificación en su faceta más
operativa y aplicada, y obtener nuevos elementos para el análisis posterior
de la planificación turística de los espacios regionales . Las causas de la
eficiencia parcial o ineficiencia de la planificación no suelen ser únicas y
dependen, como se ha advertido, de cada proceso concreto . Ante la
pluralidad de obstáculos que hacen menos eficiente la planificación, éstos se
han agrupado en los relativos al contexto de la planificación, percepción y
organización del proceso de planificación, obstáculos técnicos y políticos.
Dentro del contexto general de la planificación, cabe destacar la
inestabilidad política y económica como un factor claramente limitante de la
eficiencia de la planificación . En América Latina los ejemplos son
numerosos, entre ellos, las implicaciones de la inestabilidad económica y
política en el Plan Nacional de Turismo de México han sido estudiadas por
Casado (1997) . Desde una perspectiva más general en el ámbito
latinoamericano, Boullon (1990) se refiere a que documentos de
planificación correctos no han prosperado por problemas de fondo como el
subdesarrollo y los desequilibrios que origina, así como, en el contexto
científico y tecnológico, por un mayor nivel de atraso, todo ello dentro de
una especie de círculo vicioso que impide planificar en un medio
z' OMT (1994) : Marketing Plans & Strategies of National Tourism Administrations, Madrid,
OMT .
216

acostumbrado a improvisar, que continúa improvisando porque las urgencias

le impiden aplicar cualquier tipo de plan .
El análisis realizado del contexto actual de la planificación turística ha
puesto de manifiesto su carácter diverso y multifacético, a pesar de la
existencia de elementos comunes . Es evidente que del contexto político
institucional, económico o social pueden derivarse tanto obstáculos como
oportunidades para la planificación que deben analizarse convenientemente .
Sin embargo, la existencia de un contexto poco favorable, como el
mencionado de la inestabilidad política y económica, no debe conducir
necesariamente a la renuncia de la planificación sino, más bien, a la puesta
en práctica de un tipo de planificación adaptada a las condiciones del
entorno, donde la existencia de conflictos o intereses opuestos marca tanto
la dificultad de la planificación como su eficiencia .
Los obstáculos derivados de la percepción y organización del proceso
de planificación tienen un importante calado . El juego de intereses que
encierra la planificación se manifiesta desde la propia concepción de la
misma . En la planificación pública, los organismos de titularidad pública,
integrados por una componente política y otra técnica, impulsan, lideran y
diseñan los procesos de planificación . Por tanto, cabe preguntarse a qué
fines obedecen estos procesos para comprobar que, en muchas ocasiones,
los planes se conciben de manera confusa y no comportan los necesarios
cambios de actitud de los agentes públicos hacia un mayor grado de
colaboración público-privada (De Forn y Pascual, 1995) y de compromiso
social .
La génesis del proceso de planificación puede explicar algunos de los
riesgos que conducen a una escasa eficiencia . A partir de las razones que
Hall (2000) identifica para el inicio de un proceso de planificación, cabe
destacar las derivadas de una demanda social o presión de los agentes
turísticos, la necesidad percibida de mayor información para mejorar la toma
de decisiones, la respuesta a una crisis, el mimetismo respecto a otras
organizaciones turísticas, o la concreción de un pensamiento proactivo
(Moliní, 1995) . El origen del proceso condiciona su organización, fase en la
que una serie de obstáculos merecen ser destacados :
La disociación entre planificación y gestión que implica la concepción
del plan como un elemento aislado que no se incorpora a la gestión y,
por tanto, no se aplica . Un plan bien elaborado técnicamente no tiene
garantizada su aplicación sino se integra en el "ciclo de la gestión" .
La planificación turística debe superar la barrera de la fragmentación
de empresas, administraciones y grupos de interés que intervienen en
esta actividad . Un diseño de la participación social escasamente
representativo de las partes interesadas (stakeholders) o una
participación meramente simbólica puede traducirse en un escaso
21 7

Capítulo II . La planificación del turismo : concepto s, evolución y tendencias actuales.
nivel _ de compromiso para la aplicación de las determinaciones del

plan . Por otra parte, si una vez identificados los programas de
actuación éstos no se llevan a la práctica de la manera convenida, se
extiende un lógico sentimiento de frustración y descrédito de la
planificación entre los participantes en el proceso que puede suponer
un notorio inconveniente para iniciativas futuras .
" Cualquier proceso de planificación tiene un coste económico que
impide la realización de planes bajo determinados supuestos, no
obstante conviene valorar que el coste de no planificar quizá sea más
elevado . Los problemas de financiación dan lugar a dos
consecuencias básicas : procesos muy ambiciosos que no cuentan
con financiación suficiente y acaban siendo ineficientes ; y propuestas
estratégicas que no tienen en cuenta las limitaciones financieras y
que, a pesar de estar bien concebidas técnicamente, no pueden
asumirse económicamente .
" El carácter, generalmente, no vinculante de la planificación turística
constituye otro de los factores clave de su escasa aplicación . En la
medida en que las propuestas de la planificación se concreten en
figuras normativas la eficiencia de la planificación crece
considerablemente (por ejemplo, incorporación de las propuestas de
un plan estratégico al Plan General de Ordenación Urbana) .
El origen de algunos planes turísticos, sobre todo locales, se halla en
la posibilidad de captar financiación de otras administraciones
(regional, nacional o europea) y en la esperanza que, formalizado el
plan, se beneficiarán de ayudas económicas adicionales para su
ejecución . Esta es una forma de instrumentalizar la planificación que
la condiciona a la necesidad de obtener financiación externa que, en
muchas ocasiones, no está dirigida a las necesidades reales del
espacio turístico . No puede negarse que las oportunidades de obtener
subvenciones para la planificación son positivas (caso, sobre todo,
del Plan Futures 1992-1995, auspiciado por la Administración
General del Estado), sin embargo conviene encontrar el equilibrio
entre la voracidad financiera y la dirección que marca la planificación .
La planificación turística no puede concebirse como un proceso
exclusivamente sectorial, requiere un planteamiento integral que
englobe variables territoriales, económicas y socioculturales, y sus
relaciones con el turismo . Por tanto, planes con un claro sesgo
sectorial, generalmente enfocados hacia el marketing pero que
pretenden ofrecer respuestas globales, suelen ser escasamente
eficientes desde un punto de vista territorial .
Los obstáculos técnicos a la eficiencia están relacionados con la
propia complejidad de la planificación y se convierten en riesgos, hasta
21 8

Capítulo ll . La planificación del turismo : conceptos, evolución y tendencias actuales .
cierto punto lógicos, en una actividad que tiene una indudable componente
científico-técnica pero en la que también intervienen aspectos como la
influencia del entorno, la creatividad o la intuición, y que no suele dar lugar
a opciones categóricas. La pérdida de eficiencia por causas técnicas podría
sintetizarse en los siguientes puntos :
" Deficiencias de la información turística, escasa, parcial y poco
fidedigna a pesar de los notables intentos por mejorar la información
estadística en España, tanto desde el Instituto de Estudios Turísticos
como desde las diferentes Comunidades Autónomas .
Aplicación de metodologías inadecuadas o escasamente adaptadas a
los procesos específicos de planificación .
Mimetismo, muy bien sintetizado en la frase : "se hacen propuestas
muy similares para lugares muy distintos" (Moliní, 1995, p . 151) .
Este aspecto está relacionado con la carencia de departamentos de
planificación en la Administración suficientemente dotados de
recursos que obligan a encargar los procesos de planificación a
técnicos externos, circunstancia normal que no debe convertirse en
un obstáculo a la eficiencia, siempre que los planes se adapten a
realidades concretas y exista una conexión predefinida y viable entre
el proceso de elaboración del plan y la posterior gestión .
Actitudes de los técnicos que pueden dar lugar a situaciones que
limitan la eficiencia de los planes : demasiado idealistas (Boullon,
1990), divorcio entre la esfera técnica y política, propuestas
demasiado genéricas que no pasan de ser una declaración de
principios difícil de llevar a la práctica, percepción de la planificación
como una actividad exclusivamente técnica, etc .
" Excesivo énfasis en la recopilación de grandes volúmenes de
información, sobre todo en la fase de análisis, circunstancia que
puede dar lugar a una "parálisis por análisis" que impide identificar los
factores críticos del proceso, comunicarse adecuadamente con los
representantes políticos, dirigir de manera clara y asequible la
participación social, y alcanzar objetivos y estrategias perfectamente
inteligibles y plenamente aplicables .
Los obstáculos políticos proceden del reconocimiento de la
componente política de la planificación y pueden sintetizarse del siguiente
modo :
Desde diversas instancias políticas, los nuevos enfoques de la
planificación, basados en la participación y la concertación, se
conciben como una usurpación de la legitimidad de la representación
política democráticamente elegida . Convicción que alimenta procesos

de planificación de "arriba-abajo" o que confunde el liderazgo público

de la planificación con el principio de autoridad .
" Otra característica de los nuevos enfoques de la planificación, el
horizonte temporal a largo plazo, se ve condicionado por la
incertidumbre acerca de la continuidad de los políticos que han
impulsado la planificación, o por la urgencia de actuar en el corto
plazo ("cortoplacismo") que redefine el horizonte de la planificación
según la duración de las legislaturas u otros planteamientos de tipo
político .
" El predominio de viejas inercias que convierte a algunos políticos en
cautivos del modelo territorial y turístico heredado y escépticos en
torno a su posible transformación o reorientación .
La planificación puede politizarse para acabar constituyendo un
instrumento de propaganda política o para legitimar estrategias
decididas de manera previa al proceso de planificación . Ésta es otra
posible perversión de los fines y los métodos de la planificación .

CAPÍTULO III
LA PLANIFICACIÓN EN LA POLÍTICA TURÍSTICA ESPAÑOLA

Capítulo 111. La planíficacíón en la política turístíca española
1 .- CONSIDERACIONES PREVIAS EN TORNO A LA INTERVENCIÓN DEL

ESTADO EN EL TURISMO
La inclusión, en el capítulo anterior, de la planificación entre las

funciones de la política turística presupone la intervención del Estado en el
turismo . Aunque los niveles y ámbitos de intervención varían, el concurso
del Estado en el desarrollo de la actividad turística resulta indispensable
debido a tres razones fundamentales: la potencial contribución del turismo al
bienestar social y la necesidad de integrar esta actividad dentro de las
coordenadas propias de un desarrollo sostenible ; la afectación de bienes
públicos en el proceso de producción turística' o como consecuencia del
mismo (impactos del turismo de signo positivo o negativo) ; y la necesidad
de salvaguardar el interés general en una actividad que engloba multitud de
agentes con intereses, en muchas ocasiones, divergentes .
La propia complejidad del hecho turístico, habida cuenta de su
naturaleza económica, social y territorial, implica que la acción del Estado
influya de manera directa o indirecta sobre esta actividad . Así, políticas
económicas instrumentales (monetaria, fiscal, laboral, etc .) como otras
políticas generales o sectoriales (ordenación del territorio, costas, etc.)
tienen unos efectos en el desarrollo turístico que no pueden desconocerse y
que formarían parte de la intervención estatal en el turismo . De este modo,
el debate en torno al papel del Estado quedaría relegado a la justificación de
de una política sectorial turística, admitida la influencia de otras políticas
públicas en el turismo .
De acuerdo con esta última consideración, carecería de toda lógica
pensar que, una vez asumidas las implicaciones de la acción pública en el
turismo, no existiese una política específicamente turística que dotase de
coherencia y reforzase los efectos de las restantes políticas, al menos en
aquellos ámbitos político-administrativos donde la actividad turística ocupa,
o está destinada a ocupar, un lugar importante en la estructura
socioeconómica y territorial . Incluso, cabe considerar que la inexistencia
deliberada de una política turística supone una forma de actuación pública,
en este caso por omisión, que incide en la potencial contribución del turismo
al desarrollo, en el uso de los bienes públicos y en el ejercicio de la
salvaguardia del interés general ante los posibles conflictos derivados de la
' Entre los bienes de dominio público estatal (aquellos destinados a uso público o los que
'pertenecen al Estado sin ser de uso común y están destinados a algún servicio público o al
fomento de la riqueza nacional) cabe destacar la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar
territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental
(Ceballos y Pérez, 1995) . Bienes directamente relacionados con la producción turística y
vinculados con los procesos de planificación turística .
22 1

Capítulo 111. La planificación en la política turístíca española
Los diferentes niveles de intervención estatal se explican,

fundamentalmente, a partir de la organización político-administrativa, la
ideología del gobierno, el sistema económico vigente, los recursos
disponibles (económicos, humanos y técnicos), el grado de desarrollo
turístico del país, los requerimientos de la fase de desarrollo en que se halla,
y la significación concedida al turismo en los fines del Estado . La manifiesta
diferencia entre la intervención estatal en el turismo de los países con una
economía de libre mercado y los países socialistas se ha desvanecido con la
disolución del "bloque soviético" y el paulatino ingreso de los antiguos
países socialistas en el sistema económico capitalista . Sin embargo, se
mantienen lógicas diferencias en los niveles de intervención en función de
OS2.
los factores arriba reseñad
Por otra parte, el proceso de globalización se ha asociado a la
expansión del capitalismo y a la consolidación prácticamente generalizada
del libre mercado, circunstancia que favorece la tendencia a la reducción del
papel del Estado, patente en la liberalización de actividades tradicionalmente
reguladas por la Administración (tráfico aéreo, sectores energéticos,
servicios públicos de diverso tipo, . . .) y la privatización de empresas
públicas con el objetivo de evitar cargas excesivas sobre los presupuestos
del Estado, obtener ingresos por la venta de dichas empresas e incrementar
su eficiencia económica . La intervención del Estado en el turismo no es
ajena a estos procesos, así como a la creciente influencia de la integración
de Estados en iniciativas supranacionales, cuyo exponente más relevante es
la Unión Europea, y a la descentralización político-administrativa que otorga
a las administraciones regionales y locales competencias que introducen
sensibles modificaciones en el marco general de la política turística .
La intervención del Estado se concreta en una serie de ámbitos de
actuación que desde mediados de los setenta la IUOTO (precedente de la
actual OMT), identificó con la coordinación entre diferentes políticas
públicas, del sector público con el privado, planificación, legislación y
regulación, fomento de la actividad, y creación y gestión de empresas
públicas (Hall, 1994) . Dentro de estos ámbitos, y otros que podrían
diferenciarse, las medidas específicas de intervención son numerosas y
presentan gran variedad en su diseño, alcance y forma de aplicación en
función de los objetivos de la política general y turística . El Cuadro I
pretende ofrecer, sin pretensiones de exhaustividad debido a la diversidad
2 El debate acerca de la política turística británica a mediados de la década de los ochenta

resulta ilustrativo de las diferentes concepciones de la intervención del Estado en el
turismo . Mientras que el gobierno conservador consideraba la actividad turística una
, cuestión de "empresas privadas" y juzgaba que la mejor manera de apoyarla era
eliminando las restricciones a la actividad y creando un marco económico favorable, sus
opositores le recriminaban que esta postura obedecía a la falta de una estrategia general
porque, de hecho, el Estado estaba financiando tres diferentes Departamentos de Turismo
en Gran Bretaña sin ninguna cohesión entre sus estrategias (Hall, 1994, p . 31) .
222

Capítulo 111. La planificación en la política turís tica española
de las orientaciones de la política turística', una síntesis de los diferentes

ámbitos y medidas de intervención del Estado en el turismo, si bien
conviene recalcar de antemano que la planificación, nexo de unión entre el
conocimiento científico-técnico y las decisiones políticas, presenta la
singularidad de constituir un área de actuación que influye y condicina a las
restantes (tanto la posibilidad de llevarlas a la práctica como el modo de
ejecutarlas) en la medida en que puede suponer la formalización explícita de
los objetivos, estrategias y actuaciones de la política turística sobre un
espacio determinado .
CUADRO I : Síntesis de los ámbitos y medidas de intervención del Estado en el turismo.
`PLANIFICACIÓN -
" Planificación corporativa de entes y organismos públicos de turismo
" Planificación de espacios turísticos
" Planificación específica : marketing, creación de la oferta de alojamiento turístico, . . .
ORDENACIÓN DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA
Organización administrativa y distribución de competencias en materia de turismo
Empresas de alojamiento
Empresas de transporte de viajeros
Agencias de viajes mayoristas y minoristas y otras empresas de intermediación
Normas relacionadas con la oferta complementaria : parques acuáticos, parques

temáticos, casinos, etc .
Precios turísticos
Disciplina turística
Régimen administrativo especial para centros, municipios o espacios turísticos
Normas relativas a la promoción turística

Otros aspectos objeto de regulación : enseñanzas turísticas, profesiones específicas
(guías turísticos, directores de hotel, . . . ), fiestas de interés turístico, etc.
FOMENTO DE LA ACTIVIDAD (Políticas de incentivo)
Subvenciones
Créditos preferentes
Préstamos a bajo interés
Desgravación de intereses
Participación del Estado en el capital
Financiación de la ayuda a la investigación
Financiación de la formación profesional
'Nótese, por ejemplo, que gran parte de las medidas de intervención detalladas en el
cuadro ha sido asumidas por las administraciones autonómicas y locales en el Estado
español en virtud de la organización territorial del Estado dimanante de la Constitución
Española de 1978 y la distribución de competencias en materia de turismo.
223

Capítulo lll. La planificación en la política turística española
Reducción o exención de impuestos
Importación de materiales libres de impuestos arancelarios
Términos preferenciales para la venta o concesión de terrenos públicos
Garantías sobre préstamos comerciales
PROMOCIÓN
Creación de materiales promocionales
Actuaciones promocionales de diverso tipo (asistencia a ferias, promociones directas,

etc .)
Captación de inversiones turísticas
FACILITACIÓN DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA INTERNACIONAL
" Simplificación de trámites aduaneros
" Supresión de visados
CREACIÓN Y GESTIÓN DE EMPRESAS PÜBLICAS
" Empresas de alojamiento, transporte u oferta complementaria propiedad del Estado
COORDINACIÓN
órganos de coordinación administrativa (v . gr ., Comisión Interministerial de Turismo)
órganos de participación público-privada consultivos (Consejos de Turismo, etc .)
órganos mixtos con capacidad ejecutiva (Patronatos, Consorcios, Sociedades

Anónimas, . . .)
Actuaciones conjuntas público-privadas (patrocinios, "partenariados", . . .)
TURISMO SOCIAL
Fomento del turismo en determinados grupos sociales : jubilados, jóvenes, tratamientos

terapéuticos subvencionados, . . . con la doble finalidad de contribuir a desestacionalizar
y mantener el empleo en la temporada baja en determinados espacios turísticos y
garantizar el disfrute del turismo a grupos sociales específicos
PROVISIóN DE INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PÚBLICOS
Creación y mantenimiento de infraestructuras diversas
" Prestación de servicios públicos (limpieza viaria, seguridad ciudadana, etc .)
" Información estadística acerca de la actividad turística y sus efectos
" Señalización turística
" Oficinas de información turística en destino
EDUCACIóN, FORMACIóN E INVESTIGACIÓN TURÍSTICA
" Formación reglada, ocupacional y continua
" Becas y premios de investigación
PROTECCION DE LOS DERECHOS DEL CONSUMIDOR
Conjunto de normas relativas a la protección de los derechos del consumidor
OTROS AMBITOS Y MEDIDAS DE INCIDENCIA TURISTICA-
" Política monetaria

Capítulo 111. La planificación en la política turística española
" Política fiscal (especialmente medidas fiscales que afecta a empresas turísticas y a la
propia demánda)
Política laboral
Política en materia de ordenación del territorio, urbanismo, infraestructuras y medio

ambiente
" Política hidrológica
" Política de transportes y comunicaciones
" Política tecnológica
" Otros
FUENTE : Elaboración propia a partir de Bull (1991) y Hall (1994)
EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA TURÍSTICA EN ESPAÑA : EL LUGAR DE

2 .-
LA PLANIFICACIÓN .
El interés, tanto del Estado como de la iniciativa privada, por fomentar

la visita de ciudadanos extranjeros a España se remonta a finales del siglo
XIX y principios del XX (Pellejero, 1999) y, por tanto, las primeras medidas
de intervención del Estado en el turismo' . En el estudio de la política
turística española en la primera mitad del siglo XX realizado por Pellejero
(1999) cabe destacar los siguientes hitos :
" Creación de la Comisión Nacional en 1905, primer organismo
específicamente dedicado a la promoción del turismo .
" En 1911, se crea la Comisaría Regia, que incorpora al objetivo de
fomentar el desarrollo turístico la tarea de conservar y difundir el
patrimonio cultural español .
El reconocimiento de la buena progresión experimentada por la
actividad turística impulsa la creación, en 1928, del Patronato
Nacional de Turismo, con amplias competencias en materia turística .
Durante la década de los veinte, el crónico problema de la calidad de
las infraestructuras de transporte y del alojamiento, mejora en parte
con el Circuito Nacional de Firmes Especiales (1926) y la apertura del
primer alojamiento propiedad del Estado : el Parador Nacional de
Gredos (1928) .
" La Guerra Civil supone la desparición del Patronato Nacional de
Turismo . En 1938, se crea el Servicio Nacional de Turismo, y,
acabada la guerra, la Dirección General de Turismo .
,4
Mientras que a comienzos del siglo XX el turismo ya constituía una fuente importante de
ingresos en países como Italia, Suiza o Francia ; en España, la exigua actividad turística se
explicaba, según el diplomático Carlos Arcos y Cuadra por "el desconocimiento que de
España se tenía en el extranjero, el mal estado de sus carreteras y ferrocarriles, y la mala
condición de sus hoteles" (Pellejero, 1999, p, 21) .
22 5

Esta primera mitad del siglo XX está caracterizada por la existencia de

flujos turísticos minoritarios, asociados a prácticas elitistas (veraneo real y
de clases acomodadas en San Sebastián o Santander, viajeros extranjeros,
. . .), a los desplazamientos de la población por motivos profesionales (viajes
comerciales, v. gr .), o a manifestaciones populares con contenido recreativo
más que turístico (prácticas balnearias, esparcimiento en torno a las grandes
ciudades, etc .) . Además, las dos Guerras Mundiales y la Guerra Civil
española configuraron un contexto poco propicio para la práctica del turismo
y los viajes . Sin embargo, ello no impidió que en esta primera mitad de siglo
"se organizara administrativamente el turismo y que se consiguieran
importantes avances en los ámbitos de la propaganda turística, la oferta
hotelera, las agencias de viajes y los sistemas de transporte" (Pellejero,
1999,p . 22) .
En la década de los cincuenta, la incipiente estructuración del sector
turístico público y privado afronta un nuevo escenario marcado por el
crecimiento de la demanda turística internacional y la creciente apertura del
régimen franquista tras experimentar las graves consecuencias del período
autárquico . El turismo se convierte en un "fenómeno de masas" en el que
España está destinada a jugar un papel preferente . El crecimiento de las
entradas de visitantes extranjeros así lo corrobora y en 1951 se crea el
Ministerio de Información y Turismo, culminación del proceso de
institucionalización iniciado a principios de siglo . A partir de esta década, el
turismo español se inscribe en unas coordenadas de rápido desarrollo,
paralelo a la creciente modernización, apertura e integración económica
exterior del país, proceso al que el turismo contribuirá decisivamente.
En el periodo 1959-1999 (Gráfico I) el número de visitantes
extranjeros pasa de 4.194 .700 a 72 .300 .000 dentro de un proceso de
crecimiento ininterrumpido que parte de tasas de variación interanual altas
que se irán estabilizando progresivamente y en el que se producen tres
periodos recesivos significativos : los efectos de la crisis del petróleo de
1973 (1974-1976) ; una coyuntura internacional desfavorable, sobre todo
en los principales países emisores en los años 1979 y 1980 ; y el cambio de
década de los ochenta a los noventas. En 1999, de acuerdo con los datos
preliminares de la OMT, España se convierte en el segundo destino del
mundo por llegadas internacionales con una cuota de mercado del 7,9% .
s
La variación de la curva en 1995 se debe a una ruptura de la serie estadística y
aplicación de una nueva metodología en el recuento de visitantes con la puesta en marcha
de la estadística de Movimientos Turísticos en Fronteras (FRONTUR) .

GRÁFICO I : Evolución de los visitantes y

turistas entrados en España procedentes del
exterior (en miles)
s0000 ---
70000 -
60000
470
50000
40000 - ----- 35600
30000 ------- - 22600

20000 00
r
roL rol col ro <b CP, i
,\~ 4~ N0lb N0
0~
,,0 N\ ~~ ~9 1\9
p N° V ¡SITA NTES 1= N' TURISTA S I
FUENTE : Secretaría General de Turismo, Instituto de Estudios Turísticos, y elaboración

propia
El crecimiento de la demanda internacional y el posterior despegue de

la demanda turística nacional va acompañado de un lógico incremento de la
oferta turística . El Gráfico II refleja la evolución del número de plazas en
establecimientos hoteleros en España desde 1959 hasta 1999 . Las pautas
del crecimiento concuerdan con unas tasas de variación considerables al
inicio del periodo estudiado que posteriormente se irán reduciendo . Sin
embargo, es necesario señalar que la evolución de las plazas hoteleras
constituye un indicador parcial de una estructura de la oferta turística
caracterizada cuantitativamente por el predominio de la oferta extrahotelera .

Gráfico II : Evolución del número de plazas en establecimientos

hoteleros en España (1959-1999)
1400000 _.__
1000000 - -
I I
8000001_ .___
600000
400000
200000
r-,--i-res
M LO I_- O) h O) M n r- O)
m ~ cn ~ i2 m 12
FUENTE : Secretaría General de Turismo, Instituto de Estudios Turísticos y elaboración

propia
De acuerdo con estos parámetros, cabe encuadrar la política turística

española en un contexto de crecimiento continuo conformado por factores
externos favorables (incremento de la renta disponible en la Europa
Occidental, estabilidad política, mejora de los transportes, etc .), el
aprovechamiento de indudables ventajas comparativas (clima, proximidad a
importantes mercados emisores, nivel de precios, exotismo, . . .) y una
política pública facilitadora e impulsora del desarrollo turístico, consciente
de sus beneficios económicos . La evolución de los factores del entorno, del
sistema político español y del mercado turístico permiten la delimitación de
una serie de etapas en la política turística española que están representadas
en la Figura I y que será objeto seguidamente de una análisis
pormenorizado .

FIGURA I : EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA TURÍSTICA EN ESPAÑA
PLANIFICACIÓN INDICATIVA POLITICA NEOLIBERAL Y

E INTERVENCIONISMO CULMINACIÓN PROCESO
CONTRADICTORIO DE TRANSFERENCIAS
1959 1975 1982 1990
PROGRESIVA
INICIO DEL PROCESO DE
COOPERACIÓN EN EL
LIBERALIZACIÓN Y
MARCO DE LA
TRANSFERENCIA DE
REAFIRMACIóN DE LAS
COMPETENCIAS A LAS
POLÍTICAS TURÍSTICAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
AUTONóMICAS Y
LOCALES
FUENTE : Bote y Marchena (1997), y elaboración propia
El Gráfico III comprende la evolución de los ingresos por turismo

internacional y los pagos realizados en concepto de turismo por españoles
en el extranjero que tiene como resultado un saldo netamente favorable que
ha servido para cubrir tradicionalmente el déficit comercial español . Si a los
ingresos por turismo internacional se añade el consumo del turismo interno,
la contribución de esta actividad al Producto Interior Bruto alcanza, en
1998, el 10,6%, a la vez que supone el 9,8% de la población ocupada y el
8,1 % de la población activa (DGT, 2000), efectos a los que hay que sumar
las relaciones intersectoriales que se benefician del turismo, donde destaca
especialmente el sector de la construcción, y que explican, en cierto modo,
la instrumentación económica del turismo en las políticas públicas .

GRÁFICO III : Evolución de los ingresos y pagos por

turismo en España (1965-1999) (en miles de millones de
pesetas)
6000
5085,1
5000 J
4000
3000
2000
868,9'
1000 _
0 . - .<. .
<b
4~~
C~ ~o \ 0°' 1^ 13 ~~ 1\ 1°' 0^ 4~0 01 'b <1
INGRESOS a PAGOS ^
FUENTE : Elaboración propia a partir de Bote (1998) y Banco de España
2 .1 .- El turismo en la planificación indicativa (1959-1974).
El Plan de Estabílízacíón aprobado en 1959 dio paso a la

neoliberalización, apertura exterior y a la planificación indicativa
(Richardson, 1976), que se plasmaría en tres planes de desarrollo : I Plan de
Desarrollo Económico y Social (1964-1967), II Plan (1968-1971) y III Plan
(1972-1975) . Aunque se iniciaron los trabajos conducentes a la elaboración
de un IV Plan Nacional de Desarrollo (1976-1979), éste nunca entraría en
vigor debido al cambio político-institucional operado en España en 1975 .
Una breve síntesis, con carácter general, de la filosofía y el alcance
de la planificación indicativa realizada a partir de Richardson (1976) permite
destacar los siguientes aspectos :
Se trata de una planificación auspiciada y dirigida por un Estado
autoritario y centralizado, con el consiguiente déficit democrático e
insuficiente grado de descentralización que podría haber contribuido a
mejorar la eficacia de la planificación. Otro defecto básico fue su
carácter tecnocrático que se tradujo "en la falta de discusión de las
grandes opciones desde instancias realmente representativas,
sectoriales y regionales" (Tamames, 1978, p . 465) .
La planificación indicativa persigue objetivos claramente
macroeconómicos y sectoriales para alcanzar una mayor eficacia y

productividad . En este planteamiento se inscriben los polos de

crecimiento, inspirados en los trabajos de F . Perroux . La expansión de
las principales concentraciones urbanas benefició el crecimiento
económico nacional pero también engendró importantes
desequilibrios : disparidades regionales de renta, emigración desde
espacios rurales, presión sobre los servicios públicos, especulación de
los precios del suelo, déficit de infraestructuras, contaminación,
problemas de congestión, etc. Sobre todo en el I Plan primó la
eficacia y el desarrollo sobre la equidad, concebida como una
distribución justa de la renta, progresivamente incorporada en los
sucesivos planes .
La actividad turística se vió beneficiada sensiblemente por la
devaluación de la peseta que supuso la aprobación de un tipo de cambio fijo
de 60 pesetas/dólar, real respecto a contravalores anteriores, y una política
de estabilidad que generó un mayor grado de confianza internacional .
Figuerola (1999) ha analizado la expansión del turismo en España en el
período 1950-1975 y corroborado su importancia en función del
crecimiento de la demanda (con tasas superiores a la media mundial), y de
la oferta, la indudable significación del turismo en el Producto Interior Bruto
español, los efectos de arrastre intersectoriales y su crucial papel en la
cobertura del déficit de la balanza comercial que permitió un margen de
maniobra suficiente para realizar las importaciones necesarias para el
proceso de desarrollo que experimentaba el país . Todo ello confirma la
indiscutible relevancia del turismo en el crecimiento económico del país .
Estas magnitudes económicas básicas explican el tratamiento
sectorial del turismo en los Planes de Desarrollo puesto que los organismos
planificadores siempre fueron conscientes de su importancia (Richardson,
1976) . Como en los otros sectores, los objetivos de la planificación
indicativa fueron conseguir el máximo crecimiento a través de una fórmula
que Cals (1974) sintetizó con tres características básicas :
" La eficacia se buscó a corto plazo dentro de un marco especulativo .
La eficiencia económica estuvo asociada a unos costes ambientales y
sociales enormess.
Los efectos de los cambios incorporaron un alto grado de
irreversibilidad .
b
Sirvan a título de ejemplo estas palabras del ministro Sánchez Bella : %o había más
'remedio que hacer el hotel en mitad de la playa y sin carreteras, ni depuradoras, ni
teléfono, porque no había más dinero que el justo para levantar las camas y no había más
remedio que hacer ese mediocre urbanismo que se ha hecho porque no podíamos
permitirnos el lujo de lanzarnos a planear grandes construcciones" (De Terán, 1982 . p.
448) .

Sin duda, el turismo se convirtió en un instrumento al servicio de los

intereses económicos del Estado y de la nueva imagen de apertura que el
régimen pretendía transmitir . Los recursos dedicados al turismo en los
presupuestos del Estado y en los Planes de Desarrollo fueron escasos,
circunstancia agravada en estos últimos por un grado de cumplimiento del
programa de inversiones públicas en torno al 50% en el II y III Plan
(Figuerola, 1999) .
En la intervención del Estado en el turismo durante este periodo, cabe
destacar la política de "precios autorizados máximos y mínimos" en la que
se ha apreciado una "preocupación obsesiva por mantener precios baratos,
coincidiendo así con las necesidades de los turoperadores" (Bote y
Marchena, 1996, p . 304) y orientando la oferta turística española hacia una
demanda masiva con limitado poder adquisitivo ; las líneas de crédito
hotelero y las destinadas a centros y zonas turísticas que resultaron ser
poco atractivas e insuficientes, facilitando la apertura a la inversión
extranjera y, en particular, a préstamos de operadores turísticos que
acrecentaban su capacidad de control sobre la oferta hotelera española y
sobre la evolución de los precios; intervención directa en empresas
estatales : Red de Paradores y Albergues gestionada por la Administración
Turística Española, Empresa Nacional de Turismo S.A . (ENTURSA),
dependiente del Instituto Nacional de Industria (¡NI) que, a su vez, intervenía
en el transporte terrestre (ATESA), aéreo (AVIACO) y agencias de viajes
(MARSANS) ; actividades promocionales' con recursos escasos y con
mensajes que reforzaban la concentración estacional, geográfica y
motivacional del turismo español ; y regulación de las empresas y las
actividades turísticas' .
' En el apartado promocional cabe destacar la creación del "Registro de denominaciones

geoturísticas" (Orden de 31 de marzo de 1964), en el que se delimita el territorio de
denominaciones geográfico-turísticas y se regula su uso propagandístico . Las inscripciones
realizadas en dicho Registro durante la década de los sesenta y su comparación con las
denominaciones actuales pone de manifiesto cambios sintomáticos en la promoción
turística de los destinos españoles: la Costa del Sol, hoy circuncrita a la provincia de
Málaga, englobaba, en 1994, el litoral de las provincias de Almería (desde el Cabo de
Gata), Granada, Málaga y Cádiz (hasta Punta Tarifa) ; la Costa Blanca, hoy identificada con
Alicante, comprendía, en 1965, el litoral de las provincias de Alicante, Murcia y Almería
(hasta el Cabo de Gata); la Costa de Azahar, hoy provincia de Castellón, el litoral de las
provincias de Valencia y Castellón ; la Costa Dorada, hoy Tarragona, el litoral de Tarragona
y Barcelona, . . .
' En este ámbito de actuación conviene destacar la Ley 48/1963, de 8 de julio, sobre
competencias en materia turística, que viene a racionalizar el carácter disperso y
'fragmentario que la legislación turística presentaba hasta ese momento . Al amparo de
dicha ley se aprueba el Estatuto Ordenador de las Empresas y Actividades Turísticas
Privadas (Decreto 231/1965) que dará lugar, en la segunda mitad de los sesenta, a la
ordenación de los diferentes subsectores turísticos (restaurantes ; cafeterías ; apartamentos,
bungalows, villas y similares ; establecimientos hoteleros ; y ciudades de vacaciones) .
23 2

2 .1 1 - Espacio turístico y planeamiento urbanístico en un contexto de

planificación indicativa y altas tasas de crecimiento .
Dentro de los objetivos macroeconómicos de los planes indicativos,
guiados por los principios de eficacia y crecimiento, la ordenación del
territorio y el planeamiento urbanístico nunca fue una prioridad, si bien el III
Plan supone un tímido intento de acercar la planificación económica y la
territorial . En este contexto, la Ley sobre Régímen del Suelo y Ordenacíón
Urbana de 1956 llegó a percibirse como un obstáculo al anhelado
crecimiento económico . Inspirada en la necesidad de racionalizar el
crecimiento de las ciudades que experimentaban un notable aumento
demográfico como consecuencia de la dinámica natural de la población y de
saldos migratorios positivos, la Ley del Suelo adolecía de una excesiva
rigidez e inadaptación a la novedad de la implantación territorial del turismo :
altas tasas de crecimiento de acuerdo con la presión de la demanda y de
unas perspectivas de evolución favorables, emplazamientos selectivos en
función de una valoración social del espacio por parte de la demanda
turística distinta a la tradicional, requerimientos del planeamiento distintos
de los propios de las ciudades, multiplicación de iniciativas privadas en un
marco especulativo e identificación del crecimiento urbano con riqueza y
prosperidad para sociedades generalmente inmersas en débiles estructuras
económicas dependientes del sector primario .
Las dificultades de compatibilizar la racionalidad del planeamiento
urbanístico con el vertiginoso proceso de desarrollo turístico generaron una
situación perculiar de permisividad favorecedora del crecimiento de la oferta
turística a pesar de sus innegables costes ambientales y de una
desequilibrida distribución de la riqueza . Los procesos de urbanización de los
espacios turísticos en este periodo han sido analizados en diversos trabajos
(de Terán, 1982) (Marchena,1987) (Vera, 1987) (Navalón, 1995) (Anton,
1997) (Torres Alfosea, 1997) que ponen de relieve la limitada eficiencia de
las disposiciones urbanísticas y la decidida apuesta por el más puro
"desarrollismo", claramente perceptible a escala local :
" Desinterés municipal en iniciar los procesos de planeamiento,
circunstancia que agravaba las tensiones especulativas y privaba a los
procesos de desarrollo de unas coordenadas de mínima racionalidad .
" Instrumentación del planeamiento para legalizar actuaciones ya
realizadas .
Perversión de preceptos legales : uso del planeamiento parcial y
especial sin aprobación previa del planeamiento general (frecuente en
la promoción de urbanizaciones turístícas) y edificación del Suelo
Rústico bajo figuras que otorgan carta de naturaleza a esta manera de
proceder (Suelo Rústíco de Interés Turístíco) .

Políticas municipales alentadoras del desarrollo, partidarias del laissez

faire,~ carentes de previsión en torno a los efectos del crecimiento
inmobiliario, y poco comprometidas y dotadas de recursos para velar
por la disciplina urbanística .
" La expansión inmobiliaria rápida y desordenada, marcada por la ley de
la oferta y la demanda en un contexto de permisividad administrativa,
genera importantes déficits urbanísticos que posteriormente la
gestión pública deberá afrontar .
" Escaso desarrollo de los Planes Provinciales que hubiesen permitido
una mejor ordenación territorial de carácter supramunicipal 9.
2 . 1 . 1 . 1 .- La Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional (1963)

La planificación indicativa, de carácter sectorial y orientada al
crecimiento en beneficio de los intereses macroeconómicos del Estado,
descuidó la dimensión territorial del turismo . Así lo reconoce la
documentación básica del IV Plan Nacional de Desarrollo : "La ordenación del
territorio a nivel nacional, desde el punto de vista del fenómeno turístico, ha
constituido siempre una desiderata del Ministerio de Información y Turismo,
si bien por falta de medios, e incluso de técnica, no pudo llevarse a cabo de
una forma integral . Ambos obstáculos fueron orillados en los Planes de
Desarrollo anteriores . . ." (Subsecretaría de Planificación, 1976, p . 53) .
Sin embargo, existió una aproximación sectorial a la ordenación
territorial del turismo a través de la Ley de Centros y Zonas de Interés
Turístico Nacional de 1963 (Ley 197/1963, de 28 de diciembre), la cual
otorgaba excepciones a las zonas turísticas sobre preceptos de la Ley del
Suelo, "la planificación urbana queda supeditada a los intereses turísticos"
(Zaragoza, 1999 . p . 129), y concedía a los centros y zonas beneficios en el
régimen fiscal, bonificación en aranceles aduaneros y preferencia en créditos
ofíciales . Unas breves referencias al preámbulo de la Ley son expresivas del
espíritu de la misma :
Las iniciativas supramunicipales son escasas y suelen estar aquejadas del espíritu
desarrollista imperante . Tal es el caso del "Plan Comarca¡ de la Costa Blanca, Zona Norte"
(1972), que contempla un esquema territorial básico sobre el que crearán su planeamiento
urbanístico los municipios de la comarca, pero que viene a legitimar aspectos como "una
abusiva calificación de Suelo Rústico de Interés Turístico, destrucción del medio rural y de
los hitos paisajísticos, deterioro de los núcleos tradicionales, excesiva permisividad para la
construcción en altura y consolidación de un modelo territorial de desarrollo ceñido a la
franja costera" (Vera, 1987, p. 419) . En la Costa del Sol (Marchena, 1997) la expansión
inmobiliaria se halla igualmente marcada por la iniciativa privada . Por una parte, los planes
indicativos son escasamente respetados (Estudio para la ordenación turística de la Costa
del Sol, 1955) y, por otra, los planes urbanísticos consienten actuaciones que
contravienen la Ley del Suelo : aprobación de urbanizaciones mediante Planes Parciales en
suelo rústico sin planeamiento general (Esquema Director Comarcal de la Costa Occidental
de Málaga, 1968) .
234

" Asumido el gran incremento de los flujos turísticos hacia España y la

"aparición de fenómenos de saturación y agobio en determinadas
zonas", era un objetivo de la Ley resolver tales problemas
(abastecimiento de agua, urbanización, saneamiento, . . .) a través de
la "adecuación del equipo turístico receptor y de la programación y
ejecución de las correspondientes obras de infraestructura" . El
"desconocimiento u olvido" de estos problemas se percibía como un
riesgo que podría llegar a contraer la afluencia turística .
" Igualmente, la Ley partía del convencimiento del crecimiento
sostenido de la tasa anual de llegadas de visitantes extranjeros y, por
tanto, de un contexto favorable a la "inmediata rentabilidad de las
inversiones que en este sector se hagan" que ampliaba los objetivos
de la Ley a la creación de nuevos espacios turísticos : "amplias zonas
dotadas por la naturaleza de suficientes atractivos para convertirse en
turísticas, pero cuyas posibilidades no están suficientemente
desarrolladas", entre otras razones, por "la ausencia de una política
de fomento que ordene, estimule o supla la iniciativa privada de una
manera eficaz y facilite la adecuada explotación turística" .
El procedimiento de declaración de los Centros y las Zonas era

sumamente complejo pues una vez adoptado el acuerdo de iniciación del
expediente comprendía varias fases : "una primera, de información pública y
de informes, a la que seguía el pronunciamiento sobre continuación del
expediente ; una segunda de redacción de Planes y la definitiva de resolución
por el Consejo de Ministros' ° (Herraiz, 1997, p . 40) .
En el Reglamento de la Ley" se especifican los distintos planes que
promueve la norma : Plan de Promoción Turística y Plan de Ordenación
Urbana para los Centros, y Plan de Promoción Turística y Plan de
Ordenación Territorial y Urbana para las Zonas, todos ellos controlados
administrativamente por instancias gubernativas centrales, especialmente
por el Ministerio de Información y Turismo . La denominación de estos
planes no debe inducir a error puesto que se trata de documentos técnicos
con determinaciones de carácter fundamentalmente urbanístico y no suelen
implicar procesos de planificación que analicen con detalle variables de
índole turística (entorno turístico, estructura y evolución de la demanda,
estrategias competitivas alternativas, . . .)'z .
°̀ De manera ilustrativa y ciertamente irónica indicaba Montoro Puerto que "mal contadas,
puede llegar hasta seis el número de resoluciones de la Administración, de ellas tres de
competencia del Consejo de Ministros y, por tanto, con carácter de Decreto, las que sean
necesarias para que quede terminado el expediente" (Herraiz, 1997, p. 40) .
1" Decreto 4297/1964, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la
Ley sobre Centros y Zonas de interés Turístico Nacional .
"- Por ejemplo, el Plan de Promoción Turística de un Centro no debe entenderse desde una
óptica de análisis del mercado para mejorar la imagen y el posicionamiento turístico de
dicho Centro . Por el contrario, se trataba de una promoción de tipo inmobiliario para
23 5

Esta Ley ha sido abiertamente criticada desde el punto de vista

urbanístico porque suponía una acción territorial desarrollada a través de
políticas sectoriales, que ignoraba cualquier clase de estrategia territorial
global como la preconizada por la Ley del Suelo, porque estaba inspirada en
la captación de flujos turísticos más que en la ordenación territorial y no
atendía a sus repercusiones espaciales, y porque creaba nuevas figuras de
planeamiento como el Plan de Ordenación Territorial y Urbana, asimilable a
la figura del Plan Parcial de la Ley del Suelo, que podía permitir la
aprobación de urbanizaciones turísticas en suelo rústico (De Terán, 1982,
pp . 449-451) . Por tanto, no resulta descabellado considerar la Ley de
Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional como una "injerencia de los
intereses sectoriales" en el planeamiento urbanístico, agravada por el
indiscutible predominio de las nuevas promociones sobre el otro objetivo
contemplado en la Ley, más vinculado a la ordenación del territorio, de
corregir los desequilibrios existentes en los espacios turísticos con un alto
grado de consolidación . De un lado, la ley no contribuía a resolver los
problemas de los espacios turísticos consolidados y, de otro, sus beneficios
se circunscribían a los lugares ya declarados, marginando las áreas con
potencial de desarrollo turístico, circunstancia ya denunciada en los sesenta
por Montoro Puerto (Herraiz, 1997) .
Al amparo de los planes indicativos y de la Ley de Centros y Zonas de
Interés Turístico Nacional se elaboraron diversos planes turísticos : Plan de
Desarrollo Turístico de la Costa del Sol (Dirección General de Turismo,
1960), Plan de Desarrollo Turístico de los Pirineos (Dirección General de
Turismo, 1960), Informe sobre la Costa Brava (Dirección General de
Promoción del Turismo, 1968), . . . con una incidencia relativa en la
planificación territorial y turística . Para Costa y Jiménez (1999) la oposición
del "urbanismo oficial" a la Ley y la confusión de los Planes de Promoción a
partir de 1969 con campañas específicas de prensa y propaganda redujeron
la efectividad práctica de los planes asociados a la Ley de Centros, cuya
vida real fue corta y el número de actuaciones que originó limitado .
En su interesante estudio de los Centros de interés turístico nacional
en el litoral andaluz, Valenzuela (1985) cifra en 78 los Centros declarados
incrementar el volumen de oferta . Los contenidos estipulados para este tipo de Plan eran :
extensión y delimitación del Centro ; número mínimo y máximo de alojamientos turísticos y
plazas con que ha de contar ; porcentaje de alojamientos turísticos en sus diversas clases y
categorías sobre el total de los previstos ; instalaciones que se consideren imprescindibles
(sobre todo saneamientos, accesos y comunicaciones) ; mejoras o modificaciones previstas
en cuanto a conservación o embellecimiento del paisaje ; estudios económicos o de otro
'orden .
En el caso de las Zonas turísticas, los Planes de Promoción contemplaban un requisito de
coordinación supramunicipal : "Proyecto de los Estatutos de la agrupación o agrupaciones
forzosas de los Municipios comprendidos en la Zona, que habrá de constituirse para
atender a los intereses turísticos comunes" .

Capítulo lll. La planíficacíón en la polítíca turístíca española
en todo el país en 1980' 3, y realiza una serie de valoraciones acerca de esta

iniciativa legislativa que afecta al planeamiento urbanístico de las áreas
turísticas . Además de la ya comentada intromisión de la legislación turística
en los presupuestos de la Ley del Suelo y la asimilación de los planes de la
Ley de 1963 a Planes Parciales que permitían el desarrollo de urbanizaciones
en suelo rústico, son interesantes las siguientes consideraciones
(Valenzuela, 1985) :
" Evidente desfase entre los proyectos presentados y los
auténticamente realizados (a finales de los ochenta se había
construido un 4,6% de las plazas previstas en los planes acogidos a
esta Ley: cerca de un millón de plazas inicialmente proyectadas) .
Los criterios de localización de los Centros venían dados por el interés
de los promotores privados mientras que la Administración se limitaba
a autorizarlos, circunstancia que dió lugar a emplazamientos
discutibles como el Centro de "Matalascañas" por su proximidad al
parque nacional de Doñana o el de "Guadacorte" (Cádiz) próximo a
los polígonos industriales creados en el Plan Gíbraltar.
" Las ventajas de que disfrutaban legalmente los Centros se fueron
desvaneciendo con el tiempo y la declaración de Centro se convirtió
en un medio de revalorizar propiedades y obtener plusvalías al recibir
un respaldo oficial a su imagen turística cuando, en condiciones
normales, su potencialidad turística era limitada .
Los Centros disponían de un porcentaje superior de espacios verdes
sobre la superficie total que las promociones convencionales y
mejores dotaciones deportivas de diverso tipo, pero en las revisiones
posteriores de los planes se ha corroborado un incremento de la
densidad de la edificación .
Por último, esta Ley no contribuyó a solucionar los desequilibrios de
la implantación turística masiva en el litoral español y, por el
contrario, sirvió para clasificar una superficie desmesurada de suelo
turístico por encima de la demanda real y, en muchos casos, con una
deficiente integración en la estructura territorial y socioeconómica
preexistente .
Blanco Herranz (1999) distingue dos etapas en la vida de la Ley de

Centros antes de su derogación en 1991 como consecuencia lógica de su
inaplicación y del nuevo marco competencial : la etapa en la que primaba
sobre la Ley del Suelo de 1956, que engloba la práctica totalidad de
iniciativas turísticas amparadas en esta ley en los años posteriores a su
aprobación (1963), y la etapa que sucede a la reforma de la Ley del Suelo
de 1975 donde esta última ostenta el carácter principal .
"Ninguna Zona fue finalmente aprobada .
23 7

2.1 .1 .2 . .- La Orden de 1971 de Zonas y Rutas Turísticas .
Sin relación con la Ley de Centros y Zonas de interés turístico, a

pesar de la semejanza en su denominación, se aprueba en 1971 una Orden
Ministerial que pretendía facilitar la planificación, promoción y coordinación
de la intervención administrativa en zonas y rutas turísticas previamente
delimitadas (Cuadro II), aunque susceptibles de modificación (Herraiz,
1997) .
Cuadro II : Zonas y Rutas Turísticas de la Orden Ministerial de 1971
ZONAS
1 . Costa Brava y Costa llorada (provincias de (ierona, Barcelona y Tarragona)
2. Costa del Azahar y Costa Blanca (Levante) (provincias de Castellón, Valencia, Murcia, Teruel y
Albacete)
3 . Costa del Sol y Costa de la Luz (Andalucía) (incluía las ocho provincias andaluzas)
4. Cornisa Cantábrica y Rías Gallegas (Norte) ( provincias de Guipúzcoa, Vizcaya, Santander, Asturias,
Lugo, La Coruña, Pontevedra, Orense, León, Palencia, Burgos, Logroño y Alava)
5 . Pirenaica (provincias de Navarra, Zaragoza, Huesca y Lérida)
6. Baleares
7 . Islas Canarias (provincias de Tenerife y Gran Canaria)
8. "Madrid y su contorno monumental y artístico" (provincias de Madrid, Toledo, Segovia, Avila,
Guadalajara, Soria, Ciudad Real y Cuenca)
9. "Lagos de Castilla" (Occidental) (provincias de Zaragoza, Valladolid, Salamanca, Cáceres y Badajoz
RUTAS
" Camino de Santiago
" Ruta del Quijote
" Ruta del Arte Hispano-Musulmán
" Ruta de los Conquistadores de Extremadura
" Ruta del Arte Románico
" Ruta del Gótico
" Ruta de la Fe
" Ruta Colombina
FUENTE : Bayón (1999)
Esta Orden, a pesar de constituir un primer intento de zonificación

que se aproxima a planteamientos propios de la planificación turística
regional, no dió lugar a intervenciones relevantes porque no existía una
estructura político-administrativa adaptada a este "nuevo marco de
actuación" . Por otra parte, los criterios de la delimitación de zonas son
'4
Tan solo cabe mencionar la figura de los Comisarios de Zona que tenían como cometido
la coordinación con los Delegados Provinciales del Ministerio de Información y Turismo a
efectos de impulsar el desarrollo turístico de la Zona y fomentar una ordenación de la
23 8

variables y resultan abiertamente criticables . Esta tímida vía de intervención

turística en~ el ámbito regional y subregional, prácticamente inédita, se
abandonará en futuras normas al circunscribir los "territorios de preferente
uso turístico" a los municipios y complejos turísticos .
2.1.1 .3 .- Normativa correctora de las disfunciones espaciales y sectoriales

del turismo.
De igual modo que la Ley de Centros supone una integración,
seguramente poco acertada, de la legislación turística con la propia del
planeamiento urbanístico, el Decreto 378711970 sobre requisitos mínimos
de infraestructura en los alojamientos turísticos, establece una clara
vinculación entre la ordenación de los establecimientos de alojamiento
turístico y los problemas de déficit de infraestructuras, saturación y
deterioro ambiental que sufrían algunas zonas turísticas del país . Este
Decreto otorgaba tratamiento unitario a exigencias ya contenidas en la
reglamentación de cada subsector de alojamiento (hoteles, apartamentos,
etc .) con el fin de conseguir una mayor coordinación entre los distintos
órganos de la Administración (tanto central como local) y lograr una mayor
mentalización individual y colectiva acerca de la importancia de la
preservación del entorno natural en el futuro del turismo español .
El Decreto planteaba distintos requisitos de infraestructura en los
siguientes aspectos : agua potable, tratamiento y evacuación de aguas
residuales, electricidad, accesos, aparcamiento y tratamiento y eliminación
de basuras . De nuevo, este texto legal se inscribe en el contexto de fuerte
crecimiento de la oferta turística y de clara percepción de los desequilibrios
ocasionados por este proceso y de los riesgos que suponía para el deterioro
de "nuestro patrimonio y nuestro prestigio turístico" . Sin embargo, los
loables y bien fundados fines del Decreto no pudieron evitar su escasa
incidencia y la persistencia de los problemas que pretendía resolver` .
infraestructura turística adecuada (Herraiz, 1997) . Objetivos loables pero inalcanzables en

la estructura político-administrativa vigente en esta fase de la política turística española .
's Entre las circunstancias que explican la escasa aplicación del Decreto 3787/1970, Agüi
(1985) cita algunos aspectos de su aplicación, así como prácticas administrativas y

privadas muy ilustrativas : en virtud de lo dispuesto en el Decreto, exclusión de esta norma
de los "establecimientos menores de cincuenta plazas ; el camuflaje realizado por los
promotores de apartamentos amparados por algunos Ayuntamientos al presentar y admitir
los grandes bloques de apartamentos como viviendas particulares y no como apartamentos
de vacaciones ; la permisividad de algunas autoridades al admitir que era suficiente el
enganche al alcantarillado municipal y que el responsable de su depuración era el
Ayuntamiento ; la falta de mantenimiento de las depuradoras que se conseguían instalar y
que al poco tiempo de su funcionamiento se averiaban y dejaban de prestar servicio, por lo
,que las aguas van al mar sin depuración previa ; el gran número de emisarios submarinos
que al no estar debidamente instalados se han roto en muy poco tiempo sin ser reparados ;
la falta de civismo de algunos promotores de urbanizaciones más o menos aisladas que,
para evitarse el gasto de recogida y eliminación de residuos sólidos arrojan éstos al
acantilado más cercano utilizando la noche para no ser vistos ; las actuaciones de algunos
23 9

Capítulo 111. La planíficacíón en la política turística española
La difícil coyuntura turística de 1974 (reducción de la demanda

exterior como consecuencia de la crisis del petróleo, quiebra de operadores
turísticos internacionales y claras evidencias de los problemas de
inadecuación y déficit de infraestructuras en las áreas turísticas) hace
necesario un "paquete de medidas" de reorientación de la política turística
(Figuerola, 1999) . Entre las iniciativas emprendidas cabe destacar el l Plan
de Modernización Hotelera y el Decreto 2482/1974 sobre medidas de
ordenación de la oferta turística, el cual hace suyo uno de los principios
básicos del 111 Plan de Desarrollo Económico y Social: "la mejora de la
competitividad para hacer frente, en un contexto cada vez más abierto, a la
concurrencia con otras economías en los mercados mundiales" .
El Decreto constituye una temprana enunciación del concepto de
competitividad, posteriormente omnipresente en la política turística, que
vincula a objetivos íntimamente ligados a la planificación territorial y
turística : acomodar la expansión y características de la oferta a la demanda
actual y potencial, equilibrar la construcción de nuevas instalaciones con el
desarrollo de infraestructuras, condicionar las construcciones para que no
produzcan un deterioro medioambiental y promover una mayor
competitividad de las estructuras empresariales . En consonancia con estos
objetivos, el Decreto faculta al Gobierno, a propuesta del Ministerio de
Información y Turismo, para la declaración de Territorios de Preferente Uso
Turístico . La ejecución de esta potestad, con una incidencia escasa, se
realizará en 1977, dentro de una nueva fase de la política turística española .
2 .1 .2 .- La actividad turística en España al final de la planifi cación indicativa .

A las actuaciones y medidas en el ámbito sectorial turístico y
urbanístico es necesario añadir desde una perspectiva más global la
inversión realizada en la creación y mejora de infraestructuras de transporte,
fundamentalmente, por lo que a la actividad turística se refiere, en la red de
aeropuertos (a pesar de las insuficiencias que continuaban presentando para
el tráfico turístico que experimenta un notable incremento a partir de 1960)
y en el transporte terrestre . En cuanto a este último tipo de transporte, el I
Plan de Desarrollo incluyó la parte correspondiente al Plan General de
Carreteras (1962-1973) mientras que en el II Plan se pusieron en marcha
dos planes específicos : el plan REDIA (Red de Itinerarios Asfálticos) y el
PANE (Programa de Autopistas Nacionales Españolas) (Tamames, 1978) . El
Plan REDIA impulsó notables mejoras en la red viaria pero se concentró en
las `principales arterias de tráfico con lo que contribuyó a potenciar el
histórico modelo radial . El PANE, iniciado en 1972, estuvo regido, según
Ayuntamientos poco escrupulosos pendientes de sus ingresos por tasas e impuestos, que
conceden licencias de construcción y apertura de bloques de edificios y establecimientos
públicos sin exigirles la acreditación del cumplimiento de los requisitos mínimos de
infraestructura, e incluso concediendo licencias aún con la oposición de la autoridad
turística, hacen lo que les parece más conveniente . . ." (Agüi, 1985, pp .32-33)
240

Richardson (1976), por el criterio de obtener el máximo beneficio ignorando

cualquier tipo de consideración ambiental o social . Independientemente de
las críticas acerca de su trazado y tipo de explotación (peaje), la Autopista
del Mediterráneo ha constituido una arteria de comunicación indisociable del
desarrollo turístico de este espacio .
En la política turística y en la planificación indicativa las referencias al
hecho regional son mínimas dentro de un contexto claramente centralista
con concesiones, siempre dirigidas y controladas por el Estado, hacia los
ámbitos provincial y local . De hecho, la Administración turística periférica
consistía básicamente en Delegaciones Provinciales del Ministerio de
Información y Turismo, donde primaba el interés por las competencias
relacionadas con la infomación en detrimento del turismo (Bayón, 1999) . No
obstante, Richardson (1976) observa en la planificación indicativa una
evolución desde los postulados macroeconómicos y sectoriales a los propios
de la planificación regional, constatables en el III Plan de Desarrollo' 6 .
En 1974, España había recibido más de 30 millones de visitantes
procedentes del extranjero, contaba con 732 .922 plazas en
establecimientos hoteleros, y, en cuanto a las variables económicas, el
turismo aportaba el 9% de la renta nacional y cubría en un 136,4% el
déficit de la balanza comercial (Figuerola, 1999) . Por tanto, no resulta
aventurado afirmar que en esta etapa de la planificación indicativa se forjan
las bases del modelo turístico español con su indiscutible contribución a la
modernización y al progreso socioeconómico de España, con sus
características bien definidas (turismo masivo, concentrado en el litoral,
altamente estacional, predominio de "vacaciones pasivas al sol",
competencia vía precio, atomización de empresas turísticas, dependencia de
operadores turísticos internacionales, amplio desarrollo de la oferta
inmobiliaria extrahotelera, . . .) y con los problemas estructurales asociados al
modelo .
Otra cuestión importante es dilucidar en qué medida la intervención
del Estado, básicamente la planificación indicativa, contribuyó al modelo
resultante" . Para ello, conviene advertir que la planificación indicativa puede
interpretarse como un alto grado de intervención que realmente no existió
hasta el punto que Bote y Marchena (1996) se han referido a un
"intervencionismo contradictorio" que, en realidad, camufla un auténtico
`e F. Estapé, Comisario Adjunto del III Plan, cuenta en sus Memorias que en este Plan se
introduce el concepto de región en la política económica, "cosa que costó mucho porque
hasta entonces siempre se había hablado de provincia, ya que la palabra "región" se
consideraba subversiva" (Estapé, 2000, p. 222-223) .
" Los indicadores económicos favorables del periodo de la planificación indicativa no han
sido obstáculo para que ésta haya sido abiertamente criticada : "lo cierto es que los planes
no fueron realmente vinculantes, pues los programas de inversiones públicas no se
cumplieron en ninguno de los años transcurridos . Por otra parte, tampoco resultaron
verdaderamente indicativos para el sector privado" (Tamames, 1978, p . 464) .

laisser faíre . Parece que el crecimiento de la demanda extranjera no

responde a ninguna acción dirigida, incluso la devaluación de 1959 no fue
un objetivo turístico (Figuerola, 1999), como tantas otras devaluaciones que
jalonan la historia del turismo español . De acuerdo con la síntesis de la
política turística realizada en este periodo histórico, "el turismo no recibió
mucha ayuda a cambio de lo que estaba dando" (Figuerola, 1999, p . 132) .
En cualquier caso, el análisis de la gestación del modelo turístico español no
debe circunscribirse al potencial de desarrollo turístico existente y al
favorable entorno exterior puesto que resulta indisociable de la situación
política y socioeconómica interna de la que es consecuencia directa la
actuación pública en la actividad turística .
Cuadro 111 : El turismo en la planificación indicativa (1959-1974)
CLAVES DEL ENTORNO POLÍTICO Y SOCIOECONÓMICO
Estado autoritario y centralizado
Plan de Estabilización de 1959
Devaluación de la peseta (1959)
Apertura e integración económica exterior del país
Proceso de crecimiento y modernización económica
OBJETIVOS Y COMPONENTES ESENCIALES DE LA POLÍTICA TURÍSTICA
Incrementar las llegadas internacionales y los ingresos por turismo a pesar de los costes
ambientales y sociales
Fomentar una imagen favorable y de apertura del régimen franquista
Crecimiento del turismo al servicio de los intereses macroeconómicos del Estado
(compensación del crónico déficit comercial, . . .)
EJES BÁSICOS DE ACTUACIÓN
Precios autorizados máximos y mínimos
Líneas de crédito poco atractivas e insuficientes
Intervención directa en empresas estatales : ENTURSA, IBERIA, PARADORES, etc .
Desarrollo y sistematización de la legislación de empresas y actividades turísticas
Promoción con fondos escasos que refuerza la concentración estacional, geográfica y
motivacional del turismo español . Aunque no existe una política de comunicación
global, predomina el mensaje "España es diferente" que refuerza el tipismo y el folclore
español
Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional (1963)
Normativa correctora de las disfunciones territoriales y sectoriales del turismo
escasamente eficaz (Decreto sobre requisitos mínimos de infraestructura en los
alojamientos turísticos, 1970 ; Decreto sobre medidas de ordenación de la oferta
turística, 1974)
Orden de 1971 sobre Zonas y Rutas Turísticas
ENFOQUE PREDOMINANTE DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA
Integración del turismo en la planificación indicativa de tipo macroeconómico y sectorial

Capítulo 111. La planíficación en la política turística española
que, guiada por los principios de eficacia y crecimiento, no tiene entre sus prioridades la
ordenación territorial
Enormes dificultades para compatibilizar la racionalidad del planeamiento urbanístico
(Ley del Suelo de 1956) con el vertiginoso proceso de desarrollo turístico en un
contexto especulativo
La Ley de Centros trató de supeditar la planificación urbana a los intereses turísticos,
fomentó el crecimiento inmobiliario y su contribución a superar los desequilibrios
territoriales originados por el turismo fue escasa
En general, los planes derivados de la Ley de Centros tienen un contenido urbanístico y
no constituyen planes turísticos en sentido estricto
Manifiesta descoordinación en la legislación turística orientada a la planificación : Ley de
Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional, Orden sobre Zonas y Rutas Turísticas y
Decreto sobre medidas de ordenación de la oferta turística.
ALGUNOS INDICADORES DE EVOLUCION DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA
Altas tasas de crecimiento de los indicadores básicos, por encima de la media mundial y
netamente superiores a las etapas posteriores de la evolución del turismo español .
El porcentaje de variación interanual medio del número de visitantes procedentes del
extranjero en el periodo comprendido entre 1959 y 1973 (antes de los efectos de la
"crisis del petróleo") era del 16,8% .
Entre 1959 y 1974 la oferta hotelera se incrementó un 414% .
Elaboració propia
2 .2 .- El proceso de transferencia de competencias a las CCAA (1975-1982)
Esta etapa está marcada, indudablemente, por la democratización del

país, con la incertidumbre asociada al proceso de transición política, la
promulgación de la Constitución Española que configura una nueva
organización territorial del Estado y el inicio del proceso de transferencia de
competencias a las Comunidades Autónomas .
La materia de turismo pasa a ser competencia exclusiva de las
Comunidades Autónomas no obstante, la Constitución Española reserva al
Estado competencias que pueden incidir en la actividad turística y que
originaron diversos conflictos de competencias durante los años ochenta .
Ceballos y Pérez (1995) han diferenciado aquellas competencias que inciden
directa e indirectamente en el turismo . Entre las primeras se hallarían :
comercio exterior (que incluye la promoción del turismo) ; bases y
coordinación de la planificación general de la actividad económica ; y
regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de
títulos académicos y profesionales . Entre los títulos competenciales de
incidencia indirecta cabría reseñar : medio ambiente, costas y urbanismo ;
nacionalidad, inmigración y extranjería ; relaciones internacionales ; divisas y
cambio de monedas ; marina mercante y abanderamiento de buques ;
transportes y comunicaciónes, etc .

En este periodo, además de la importante transformación político-

administrativa operada, confluyen los efectos de la "crisis del petróleo" de
1973, que se traduce en una tasa de variación interanual negativa de las
llegadas de extranjeros y en un decrecimiento significativo del número de
visitantes en datos absolutos durante el trienio de 1974-1976 .
Decrecimiento que se reproducirá, con tasas de variación inferiores, en el
bienio del 979-1980 .
La superación de estos periodos recesivos sirvió para poner de
manifiesto que el turismo no constituía un "fenómeno de moda" y que debía
gestionarse como una actividad económica de primer orden y con buenas
perspectivas de futuro (Bote y Marchena, 1996) . La percepción del turismo
en el análisis económico cambia y comienza a valorarse más positivamente
en la medida en que los ingresos por turismo crecen en un contexto
económico recesivo hasta los años 1984-85, si bien el turismo no se
concibe ahora como "motor de arranque de situaciones de atraso
económico" sino como fuente de una demanda considerable en el seno de
una economía desarrollada (Cals, 2001) .
Además de los factores exógenos al turismo señalados, la política
turística de esta etapa la han descrito Bote y Marchena (1996) a partir de
los siguientes extremos :
" Se mantienen los objetivos fundamentales de la política turística
anterior de incrementar al máximo el número de visitantes y los
ingresos por turismo .
" El Estado transfiere la práctica totalidad de las competencias en
turismo a las CCAA, reservándose, de manera no exclusiva : la
promoción turística en el extranjero, formación, realización de
estudios, elaboración y difusión de estadísticas, empresas públicas y
relaciones internacionales .
" El proceso de transferencia de competencias genera algunos
conflictos entre la Administración Central y la Autonómica como los
provocados en torno a las acciones de promoción exterior,
inicialmente circunscritas al ámbito estatal pero que se amplían de
facto a gobiernos autonómicos, provinciales y locales .
La Administración Turística Central se integra en departamentos de
carácter más económico en contraste con el enfoque cultural de las
transferencias a las CCAA .
El fin de la planificación indicativa trae consigo una menor
intervención del Estado que se plasma en la liberalización de los
precios hoteleros .
" Los instrumentos de política turística (promoción, crédito oficial,
inversiones públicas específicamente turísticas, etc .) son todavía

insuficientes ante necesidades más apremiantes (modernización y

diversificación de la oferta, inversiones en infraestructuras, mejora de
la formación, etc .)
Planeamiento urbanístico y planificación turística : una vinculación

2 .2 .1 .-
más teórica que real .
La asunción de las competencias en materia de ordenación del
territorio, urbanismo y vivienda por parte de las CCAA cambia
sustancialmente el panorama de la ordenación del territorio y del
planeamiento urbanístico en España . Con carácter previo, la Reforma de la
Ley del Suelo de 1975 y el Texto Refundido de 1976 introducen
modificaciones significativas desde el punto de vista turístico entre las que
cabe destacar, a partir de Candela (1994), los siguientes aspectos : la
introducción de criterios de flexibilidad y concertación en el planeamiento ;
creación de la nueva figura del Plan Director Territorial de Coordinación que
sustituye a los planes provinciales, relegando el papel de las Diputaciones a
funciones de coordinación y cooperación ; mejor estructuración de las figuras
de planeamiento, particularmente en lo que atañe a Planes Parciales, que
permite bloquear situaciones anteriores en las que se aprobaban estos
planes en municipios sin planeamiento alguno, es decir, sin clasificación
previa del suelo ; y cambio en la conceptualización del Suelo Rústico que
pasa a denominarse Suelo No Urbanizable con la intención de respetar esta
nueva denominación .
Paralelamente, la Administración Turística convoca en 1977 la
realización de planes específicamente turísticos como asistencias técnicas
bajo dos modalidades (Costa y Jiménez, 1999) :
Planes de Aprovechamiento de Recursos Turísticos . A partir de un
encuadre geográfico del área de estudio, se realizaba un inventario y
clasificación de los recursos turísticos, además de las infraestructuras,
de los establecimientos de alojamiento y de los equipamientos turísticos
en general . A partir de este inventario se elaboraban las propuestas de
aprovechamiento de los recursos turísticos .
Planes de Ordenación de la Oferta Turística. Añadían a los elementos del
anterior un análisis mucho más detallado de las variables turísticas y
territoriales para concluir con un programa de ejecución del plan que
incluía una secuenciación por etapas, estudio económico-financiero y
políticas sectoriales del plan (urbanística, agua y saneamiento,
transportes y turismo) . La figura I recoge el esquema metodológico de
los planes de ordenación de la oferta .
Ambos planes comprendían un ámbito territorial provincial o

comarcaL Los planes de recursos se aplicaron, generalmente, a provincias
interiores o a municipios de interior de provincias litorales, mientras que los

planes de ordenación de la oferta se realizaban en provincias litorales . Esta

diferenciación pone de manifiesto el tratamiento distintivo de los espacios
con un desarrollo turístico incipiente o potencial (las provincias interiores) y
las provincias litorales, que a pesar de las sensibles diferencias existentes
entre ellas, se concebían como los espacios con mayor proyección turística
a la vez que, en aquellas con mayor grado de desarrollo, se apreciaba la
necesidad de ordenar la oferta para corregir desquilibrios estructurales que
podrían traducirse en un retraimiento de la demanda . Al inicio de la década
de los ochenta, prácticamente todas las provincias contaban con
planeamiento turístico ( Costa y Jiménez, 1999) .

FIGURA II : ESQUEMA METODOLOGICO DE LOS

PLANES DE ORDENACIÓN DE LA OFERTA
TURÍSTICA
1.- OBJETIVOS Y METODOLOGÍA
2.- DELIMITACIÓN DEL ÁREA DE ESTUDIO

T
3.- ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL

" MEDIO FÍSICO
" SITUACIÓN SOCIOECONÓMICA
" SITUACIÓN URBANÍSTICA
" SITUACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA BÁSICA
" SITUACIÓN TURÍSTICA
" OFERTA TURÍSTICA
" ADECUACIÓN OFERTA / DEMANDA
" RECURSOS TURÍSTICOS
" ACTIVIDADES INCOMPATIBLES
4.- PLAN DE ORDENACIÓN DE LA OFERTA TURÍSTICA

" EVALUACIÓN Y LOCALIZACIÓN DE LAS NECESIDADES FUTURAS:
" DEMANDA POTENCIAL
" ADECUACIÓN OFERTA/ DEMANDA
" Zonas saturadas y sin explotar / Nuevas instalaciones
" NECESIDADES DE INFRAESTRUCTURA BÁSICA
" PROTECCIÓN DE RECURSOS TURÍSTICOS
" CORRECCIÓN DE INCOMPATIBILIDADES
" ACTUACIONES SOBRE DISTINTOS TIPOS DE PLANES
" EJECUCIÓN DEL PLAN
" PROGRAMA DE EJECUCIÓN / ESTUDIO ECONÓMICO
" SISTEMA DE FINANCIACIÓN
" MODIFICACIONES NECESARIAS EN EL PLANEAMIENTO
" INDICADORES DE CONTROL DE EJECUCIÓN
" ACTUACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO :
" CONTROL, FINANCIACIÓN, INCENTIVOS,
ASESORAMIENTO, GESTIÓN DIRECTA, COORDINACIÓN
FUENTE: METRASEIS, 1981

Capítulo lll. La planificación en la politíca turística española
Promovidos por la administración turística, ambos planes unían a su

carácter sectorial una clara orientación territorial, de manera que fueron
concebidos como un nexo de unión entre la política turística y la urbanística .
La figura II recoge el esquema teórico, más voluntarioso que real, de
coordinación entre la política turística y la urbanística en un campo
abonado, como se ha visto anteriormente, para el recelo mutuo .
FIGURA III : ESQUEMA TEÓRICO DE COORDINACIÓN DE LOS

INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN TURÍSTICA
POLÍTICA URBANÍSTICA t POLÍTICA TURISTICA
PLAN NACIONAL
DE URBANISMO
PLANES DE
PROMOCIÓN DE
ZONAS Y CENTROS
PLANES
7.
DIRECTORES
TERRITORIALES DE PLANES DE PLANES DE
COORDINACIÓN ORDENACIÓN DE APROVECHAMIENTO
LA OFERTA DE LOS RECURSOS
AVANCE PLAN
TURÍSTICA TURÍSTICOS
ORDENACIÓN
PLANES TERRITORIAL Y
GENERALES URBANA
MUNICIPALES
PLAN ORDENACIÓN
TERRITORIAL Y
PLANES URBANA DE ZONAS/
PARCIALES CENTROS
DE ORDENACIÓN
FUENTE : METRASEIS, 1981
Un estudio contratado por la Secretaría General de Turismo (SGT)

para diseñar un sistema de seguimiento y control de los "Planes de
ordenación de la oferta y planificación turística" (MetraSeis, 1981) pone de
manifiesto las dificultades de la mencionada coordinación entre política
turística y urbanística, las cuales se convierten, además, en un gran
obstáculo para la aplicación de los planes específicamente turísticos . En
dicho estudio se reconoce el carácter meramente orientativo de los planes
turísticos cuyos principios requieren la integración en los planes urbanísticos
para convertirse en vinculantes . Para lograr este objetivo se considera
imprescindible la participación de la SGT en los Planes Generales de

Ordenación Urbana (PGOU) '8 desde el inicio de su redacción, asegurando

esta participación a través de la creación de un fondo de subvención para
los municipios orientado a tal fin o mediante las obligaciones legales que se
derivan de la declaración de Municipio de Preferente Uso Turístico .
El Real Decreto 1077/1977 por el que se otorga la calificación de
Territorios de preferente uso turístico a determinados municipios, declaró de
preferente uso turístico un total de 73 términos municipales costeros y de
montaña . Los efectos básicos de esta declaración se reducían a la
obligatoriedad de autorización del Ministerio de Información y Turismo para
las construcciones de nueva planta o de ampliación y mejora de las
existentes, así como los cambios de uso en construcciones existentes,
destinadas al negocio propio de las empresas turísticas .
Las diferencias entre el carácter orientativo y vinculante de las

determinaciones de la planificación turística y de la urbanística,
respectivamente, no constituyen el único problema del marco de integración
de ambas políticas que recoge la figura III . A las pautas de crecimiento
inmobiliario que acaba imponiendo el desarrollo de la Ley de Centros y su
intromisión en los principios derivados de la Ley del Suelo, que no
contribuye precisamente a crear un marco de actuación pública propenso a
la colaboración, hay que añadir que la coordinación de la propia política
turística resultaba deficiente, habida cuenta de la escasa articulación entre
las dos figuras de planes turísticos y las contempladas en la Ley de
Centros' 9. Además existían manifiestas carencias en la planificación
supramunicipal puesto que los planes turísticos provinciales difícilmente
pueden aportar nada a Planes Directores Terrítoriales de Coordinación
aquejados por un manifiesto desinterés político en su desarrollo . Ello viene a
corroborar la existencia de una estructura bipolar en la política y
planificación turística : la política nacional de fines macroeconómicos y una
manifiesta descoordinación con otras esferas competenciales y la política
local que, inspirada en los principios de la política estatal, promueve la
implantación turística en el territorio dentro de un espíritu plenamente
"desarrollista" . Entre ambos extremos, tan sólo tímidas iniciativas
provinciales y un desconocimiento absoluto del hecho regional y de su
potencial contribución a la configuración de un modelo turístico alternativo .
`s Entre las alternativas barajadas en el estudio se plantea la participación de la SGT en el

periodo de información pública de los PGOUs a través de las alegaciones pertinentes,
propuesta que, además de curiosa, resulta esclarecedora de los problemas que plantea la
creación de mecanismos de coordinación administrativa eficaces.
`9 La solicitud de declaración de Zonas y Centros solía depender de la iniciativa de un
promotor y no, por ejemplo, de las evaluaciones realizadas en los Planes de
Aprovechamiento de los Recursos Turísticos .
249

Cuadro IV : El proceso de transferencia de competencias a las CCAA (1975-1982)

CLAVES DEL ENTORNO POLITICO Y SOCIOECONOMICO
Crisis del petróleo de 1973 con efectos diferidos en la actividad turística
Incertidumbre asociada al proceso de transición política
Nueva organización territorial del Estado resultante de la Constitución Española de
1978
Reforma de la Ley del Suelo de 1975
OBJETIVOS Y COMPONENTES ESENCIALES DE LA POLITICA TURÍSTICA
" Incrementar al máximo el número de visitantes e ingresos por turismo
Inicio del proceso de transferencia de competencias en materia turística a las CCAA
Liberalización de precios hoteros
Instrumentos de intervención insuficientes ante necesidades apremiantes
(modernización de la oferta, inversión en infraestructuras, . . .)
Se regulan los Territorios de Preferente Uso Turístico con efectos puramente residuales
Intento escasamente fructífero de vincular el planeamiento urbanístico y la planificación
turística a través de los Planes de Aprovechamiento de Recursos Turísticos y los Planes
de Ordenación de la Oferta Turística .
Ámbito de la planificación generalmente provincial
ALGUNOS INDICADORES DE EVOLUCION DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA
En el periodo comprendido entre 1974 y 1982, el promedio de la variación interanual
se sitúa en un 2,5% como consecuencia de la "crisis del petróleo" y la contracción de
la demanda extranjera a finales de la década de los setenta .
e Entre 1974 y 1982, el incremento de la oferta hotelera alcanza un 5,17% .
A pesar de la reducción del crecimiento, la importancia del turismo para la economía
española resulta incuestionable . En 1974, la aportación del turismo a la renta nacional
se sitúa en el 9% y la cobertura del déficit de la balanza comercial en el 136,4% .
Elaboración propia
Política neoliberal y culminación del proceso de transferencia de

2 .3 .-
competencias a las CCAA (1982-1990) .
Esta etapa coincide con el acceso al Gobierno del Partido Socialista y

ha sido caracterizada por un repliegue institucional del Estado en la política
turística que se sintetiza con la frase: " la mejor política turística es la que no
existe" (Bote y Marchena, 1996, pág . 309) . Dicho repliegue institucional se
explica tanto por la transferencia de competencias como por los principios
que van a regir la política turística del Gobierno socialista durante este
periodo, y se plasma en una reorganización de la Administración Turística
del Estado que reduce su nivel administrativo y en un deterioro relativo de la

consignación del turismo en los presupuestos generales del . Estado

(Figuerola, 1993) (Bote y Marchena, 1996) . De acuerdo con la política
económica general, se privatiza ENTURSA y la Agencia de Viajes Marsans,
así como HOTASA, resultado de la intervención de RUMASA, a la vez que
se evalúan las posibilidades futuras de gestión de la Red de Paradores
Nacionales .
Desde el punto de vista de la planificación, tras la experiencia de los

Planes de Aprovechamiento de Recursos y de Ordenación de la Oferta,
elaboraciones técnicas con un manifiesto déficit de aplicación, la etapa
1982-1990 se caracteriza por la realización de estudios especializados
dentro de la tipología diferenciada por Costa y Jiménez (1999) :
" Estudio de aspectos parciales de la actividad turística con el objetivo de

profundizar en el conocimiento global del turismo español : Directrices y
Estrategias del turismo español (1989), Capacidad potencial del litoral
español (1990), . . .
Estudios que comprenden un ámbito territorial que abarca más de una
Comunidad Autónoma : Camino de Santiago (1989), Ruta de la Plata
(1990), . . .
Estudios de segmentos turísticos especializados en el ámbito nacional :

náutico, golf, nieve, etc .
Estudios de periodicidad Las Vacaciones de los españoles, El

anual :
precio de los paquetes turísticos, Las vacaciones de los extranjeros, . . .
En esta fase de la evolución de la política turística en España tampoco
pueden ignorarse variables exógenas que van a jugar un papel crucial en el
futuro de la actividad . Con carácter de mera enumeración cabe mencionar:
el ingreso en la Comunidad Europea, cuya trascendencia no se reduce a las
acciones comunitarias en favor del turismo sino que alcanza, lógicamente, la
progresiva integración económica y monetaria en Europa, los efectos de
diferentes políticas comunitarias (medioambiental, agraria, etc .), los
beneficios de los Fondos Estructurales, de cohesión e iniciativas
comunitarias o la aplicación de legislación europea a España ; el
reconocimiento, reflejado en la Constitución Española, de la autonomía
municipal para la gestión de los intereses que les son propios a través de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, que
confiere a la Administración Local la competencia de turismo y otras
claramente relacionadas con la gestión turística, y la entrada en vigor de la
Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, que
establece, teóricamente, los principios para la suficiencia financiera de las
administraciones locales ; de igual modo, otras leyes aprobadas en este
periodo presentan particular significación turística : Defensa del Patrimonio
Histórico Español (1985), Ley de Costas (1988), Evaluación de Impacto

Ambíental (1986) y Conservacíón de Espacíos Naturales, Flora y Fauna

(1989) .
Los síntomas recesivos de finales de los ochenta (principalmente, la
pérdida de cuota de mercado en los principales países emisores y la
reducción de los ingresos por turismo) ponen fin a un periodo que, desde el
punto de vista de la política turística, puede concebirse como la transición
desde una política centralista con objetivos macroeconómicos a una nueva
política donde el Estado asume un nuevo papel en un marco territorial
descentralizado y con cambios cualitativos sensibles en los objetivos de la
política turística . Etapa de transición en cierto modo desorientada, marcada
por la política económica general, por el continuismo de las políticas
autonómicas respecto a la estatal, y por evidentes carencias en la
intervención del Estado en una actividad considerada estratégica que
iniciaba un periodo recesivo .
Cuadro V : Política neoliberal y culminación del proceso de transferencia de competencias
a las CCAA (1982-1990)
CLAVES DEL ENTORNO POLITICO Y SOCIOECONÓMICO
Gobierno Socialista
Ingreso en la Comunidad Europea (1986)
Aprobación de un conjunto de leyes de indudable trascendencia en la política y
planificación turística : autonomía y financiación de la Administración Local, Ley de
Costas (1988), adaptación de la normativa comunitaria de impacto ambiental, etc .
En el plano autonómico, se aprueban las primeras leyes de ordenación del territorio .
OBJETIVOS Y ;COMPONENTES ESENCIALES DE LA POLÍTICA TURÍSTICA
" Política estatal neoliberal coincidente con la transferencia de competencias, reducción
presupuestaria y reorganización administrativa
EJES BÁSICOS DE ACTUACIÓN''
Privatización de empresas públicas
Culminación del proceso de transferencia de competencias en 1985
Conflictos de competencias de las CCAA con el Estado
Políticas autonómicas continuistas de las estatales
Importante salto cualitativo en la política de comunicación en el Plan de Marketing del
Turismo Español de 1983: se adopta el logotipo del "sol de Miró" y el concepto-base
"Todo bajo el sol" . A finales de los ochenta se intenta diversificar en mayor medida el
mensaje : "Todo bajo la luna", "Todo lo que puede esperar en arte", . . .
El repliegue de la política estatal sustituye los anteriores planes por estudios
especializados (estadísticas, productos específicos, . . .)
Aparecen los primeros planes autonómicos : Libro Blanco del Turismo de Cataluña
(1983), Libro Blanco del Turismo de las Baleares (1987), . . .
ALGUNOS INDICADORES DE EVOLUCIÓN DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA
" Se incrementa el promedio de crecimiento anual de los visitantes extranjeros de la

etapa anterior que se sitúa en el 3,7% .

" Igualmente, el aumento de la oferta hotelera entre 1982 y 1990 alcanza el 12,53% .
" A finales de la década aparecen síntomas de recesión de la actividad turística.
Elaboración propia
2 .4 .-Coordinación y cooperación en el marco de la reafirmación de las

políticas turísticas autonómicas y locales (a partir de 1990) .
La política turística de esta fase surge en un contexto recesivo que

obliga a revisar la anterior política neoliberal y en la que la Administración
Central se adapta al nuevo marco competencia¡ definiendo una política con
valor añadido propio, compatible y complementaria de las políticas
autonómicas y locales, que pretende convertir los principios de coordinación
y cooperación en los ejes básicos de actuación, propósito omnipresente en
el discurso político desde principos de los noventa pero que progresa
lentamente, y no sin dificultades, durante toda esta década .
La profusa utilización de los conceptos de coordinación y cooperación
en la política turística española de esta etapa que todavía perdura en sus
características esenciales aconseja una clarificación de su significado .
Blanco Herranz (1998, p . 77), a partir de otros autores, define la
coordinación como el "intento de restablecer una unidad y coherencia que la
fragmentación de las unidades orgánicas tiende a hacer perder y medio de
armonización de la acción entre varios centros de decisión", remarcando
que "el Estado sólo dispondría de la facultad de coordinación en el caso que
tal facultad se apoyase en un título competencia¡ suficiente"; por otro lado,
la cooperación no afecta a la titularidad de las competencias sino a la forma
de su ejercicio y puede delimitarse "por su naturaleza de voluntariedad y
mutuo consentimiento de quienes intervienen en la relación cooperativa
sobre la base de la esencial paridad en dichas relaciones, sin merma de las
competencias que cada parte tenga reconocidas" .
A los conflictos de competencias surgidos a mediados de los ochenta
sucede, pues, una etapa en la que predomina la búsqueda de entendimiento
y la redefinición de las políticas turísticas de las distintas administraciones .
Aunque el repliegue del Estado es evidente en materia de política turística,
su respuesta activa a la coyuntura recesiva de finales de los ochenta
aglutinando en cierto modo los intereses de las CCAA, primero con el Libro
Blanco y posteriormente con el Plan Futures, la gestión de fondos europeos
con finalidades turísticas y el mantenimiento de competencias en el que su
protagonismo resulta lógico (promoción de España en el extranjero,
confección de estadísticas, etc .), posibilitan la consolidación de una política
turística de la Administración Central con entidad propia .

2 .4 .1 .- Libro Blanco del Turismo Español ( 1990)

El reflejo de cierto estancamiento a finales de los ochenta en los
indicadores turísticos que tradicionalmente habían experimentado un
crecimiento continuo, principalmente la contracción del número de visitantes
extranjeros, de las pernoctaciones hoteleras, del gasto medio por turista y
de los ingresos por turismo, conlleva una reacción por parte de la
Administración Turística del Estado que se traduce en la redacción del Libro
Blanco del Turismo Español (1990), cuyo objetivo es "el de efectuar un
análisis y diagnóstico del sector turístico español; analizar sus puntos
fuertes y débiles, destacar los principales problemas y retos a que se
enfrenta y definir las líneas estratégicas de actuación a medio plazo" (SGT,
1990, p .2), y en el que la participación de una relativamente amplia
representación de agentes sociales supone una novedad respecto a
prácticas anteriores . La presentación de este documento reconoce
explícitamente el nuevo marco para la política turística que supone el
"Estado de las Autonomías" al reconocer que el análisis realizado "puede
servir de instrumento a las distintas Administraciones en materia de política
turística ( . . .) en función de las características de cada territorio" (SGT,
1990, p . 3) . Lógicamente, el documento no tiene carácter vinculante y
apela a la consideración de las estrategias propuestas en el ejercicio de las
competencias de las diferentes administraciones v en la colaboración entre
los agentes públicos y privados .
El Libro Blanco realiza un balance socioeconómico positivo del
desarrollo turístico español fundado en los beneficios económicos que
genera y en su contribución a la modernización del país, aunque también
reconoce los costes del crecimiento` . Sin embargo, el objetivo fundamental
de este trabajo es la adaptación de turismo español a los cambios operados
en el mercado turístico, de ahí que cobre especial importancia el análisis de
la situación competitiva del sistema turístico español y sus perspectivas de
futuro para la posterior determinación de los objetivos, estrategias y líneas
de actuación .
La metodología empleada contiene algunos de los fundamentos de la
planificación estratégica donde destaca, sin duda, el análisis estratégico
competencia¡ del sector turístico, basado en las cinco fuerzas competitivas
identificadas por Porter (1987) : competidores en el sector (rivalidad entre
competidores existentes), competidores potenciales (amenaza de nuevos
ingresos), proveedores (poder negociador de los proveedores), productos
sustitutos (amenaza de productos o servicios sustitutivos) y compradores
(poder negociador de los clientes) . Dicho análisis se complementa con la
Z° Entre los costes del crecimiento se citan específicamente : "excesiva ocupación del suelo
y urbanización del litoral, monocultivo productivo, acusada estacionalidad, degradación
medioambiental, polución estética, insuficiencia financiera de las administraciones locales
y elevación de precios en zonas turísticas" (SGT, 1990, p . 41) .
254

aplicación de la técnica DAFO (Debilidades, amenazas, fortalezas y

oportunidades) en la que se constata un entorno general favorable al
desarrollo del turismo, aunque no exento de amenazas, del mismo modo que
los puntos fuertes y débiles del sistema turístico español (Cuadro VI) ponen
de manifiesto la existencia de notables fuerzas competitivas y de
importantes debilidades, algunas de las cuales "tienen carácter estructural y
prácticamente irreversible" (SGT, 1990, p . 60) .
Cuadro VI : Puntos fuertes y débiles del sistema turístico español
PUNTOS FUERTES PUNTOS DÉBILES
" Alta diversidad y abundancia de recursos " El desequilibrio entre oferta y demanda
" Buena imagen general de España " La fuerte concentración estacional
" Imagen turística de España muy " La concentración espacial

consolidada
" La concentración motivacional
" Alto nivel de identificación de marca
" La pérdida de competitividad relativa de
"España" en el mercado turístico
parte de su producto turístico
" Nivel razonable de satisfacción de los
" Las deficiencias en las infraestructuras y
clientes
servicios públicos
" Alto grado de fidelidad de nuestros
La necesidad de mejorar sustancialmente
turistas
el confort, la estética urbana y el medio
Liderazgo claro y destacado en el ambiente de las zonas turísticas
mercado de sol y playa
" Estructuras administrativas fuertemente

implantadas
Know-how turístico- hotelero de alta

capacidad de gestión
FUENTE : SGT (1990, p. 60) .
En la formulación de los objetivos, el Libro Blanco trata de apartarse

del tradicional propósito de mantener el liderazgo cuantitativo en el área
mediterránea para proponer dos grandes objetivos que superan el ámbito
puramente sectorial : consolidar la posición competitiva de España en el
mercado turístico internacional y mejorar el balance económico-social del
turismo . De igual modo, las 30 líneas de actuación propuestas reclaman la
intervención de distintas administraciones territoriales y sectoriales como se
aprecia en la clasificacion de las actuaciones por sistemas : recursos ;
infraestructuras, equipamientos y servicios; marketing y producto; sistema
empresarial; e institucional .
El Libro Blanco denuncia los riesgos de una excesiva especialización
turística en el mercado de sol y playa, tanto desde el punto de vista de
mercado como de sus efectos socioeconómicos desfavorables, y, por tanto,
contribuye a fomentar la diversificación turística del país . Un objetivo que
no puede considerarse original puesto que está presente de manera más o
menos explícita en las distintitas fases que se han diferenciado de la política

turística española . No obstante, en el Libro Blanco, la diversificación se

plantea ante el análisis de un entorno turístico más favorable debido a los
cambios cualitativos y cuantitativos experimentados en la demanda turística
y se formula como un objetivo alcanzable .
Las estrategias competitivas seleccionadas se fundamentan en tres
orientaciones básicas (SGT, 1990) :
" Una estrategia genérica global de liderazgo en la relación
calidad/precio, especialmente en sol y playa .
" Una estrategia de diferenciación en segmentos distintos al de sol y
playa en los que España pueda optar a cuotas de mercado razonables
y no sea imprescindible liderazgo en costes .
" Una estrategia de especialización en aquellos casos en que exista
poco riesgo de aparición de productos sustitutivos y alta debilidad por
parte de los competidores .
Este trabajo constituye un análisis forzosamente genérico de la
actividad turística en España, basado, fundamentalmente, en datos de
agregación nacional y alguna referencia a la dispar distribución territorial del
turismo en España (manifiestas diferencias en la contribución del turismo al
PIB autonómico y en la distribución de la oferta turística), así como en el
reconocimiento de la potencialidad de recursos distintos a los tradicionales
que permiten el desarrollo turístico de nuevos espacios, y en los problemas
asociados a la implantación territorial del turismo . Sin embargo, el análisis
realizado resulta excesivamente global y con escasas o nulas referencias
territoriales . El mismo documento admite la dificultad de sistematizar en un
modelo sencillo más de 40 años de desarrollo turístico español, e, incluso,
se refiere a que "tal vez no existe este modelo o, incluso, deba hablarse de
varios modelos correspondientes a diferentes etapas de estos largos 40
años" (SGT, 1990, p . 40) . Los modelos turísticos construidos a partir de
secuencias temporales, fundamentalmente obtenidos a partir del análisis de
series temporales de variables relevantes, revisten indudable interés, pero
no puede ignorarse que la acusada dimensión espacial del turismo justifica
la identificación de modelos espaciales que permitan comprender la
implantación territorial del turismo para poder actuar en consecuencia,
siempre considerando como un elemento esencial el carácter evolutivo de
estos modelos .
Sin duda, un análisis territorial del turismo español que contemplase
la diversidad de sus fórmulas de implantación y sus efectos tanto espaciales
como turísticos, desbordaba los objetivos del Libro Blanco . Por tanto, este
documento cumplió el objetivo de identificar unas directrices básicas que,
según se expone en su presentación, debían adaptarse a las características
de cada territorio . Esta circunstancia supone una nueva aportación a las
posibilidades y limitaciones de la planificación nacional del turismo, a la vez

Capítulo 111. La planíficacíón en la política turística española
que refuerza la necesidad de planes regionales y locales que validen y

trasladen a sus respectivos ámbitos territoriales las actuaciones que se
proponen de manera genérica . Por ello, no es extraño que durante la década
de los noventa se sucedan iniciativas de planificación regional y local que se
estudiarán más adelante .
2 .4 .2 .- El Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Futures)

(1992)
El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, a través de la
Secretaría General de Turismo, elabora, en 1992, el Plan Marco de
Competitividad del Turismo Español, el cual supone una profundización en la
línea de trabajo abierta por el Libro Blanco . De hecho, se aprecia una lógica
coincidencia en el diagnóstico de la situación recesiva del turismo español
que se corrobora con la ampliación de la información estadística disponible
hasta 1990 . El Plan se inscribió en la teoría del ajuste estructural (Bote y
Marchena, 1996) al justificarse por el cambio estructural que se había
producido en los últimos años en los mercados turísticos provocando un
desajuste entre la oferta y la demanda del sector turístico español (MCyT,
1994) .
El Plan se concibió como un instrumento pragmático (con medidas
ejecutables), cooperativo` (con administraciones autonómicas y locales a
través de actuaciones financiadas conjuntamente) y abierto a la
participación de los agentes interesados . De acuerdo con los cambios
cualitativos introducidos por el Libro Blanco en los objetivos de la política
turística, el Plan parte del fin genérico de "maximizar el nivel de bienestar de
la sociedad" y desglosa sus objetivos en sociales, económicos y
medioambientales . Sin embargo, no implicó un aumento de los recursos
públicos del Estado dedicados al turismo ni cambió el destino principal de
estos recursos hacia la política promocional (Bote y Marchena, 1996) .
El Plan Futures se ejecutó a través de 5 planes operativos que se
desglosaron en diferentes programas de aplicación desde 1992 a 1995 y
que beneficiaron a pequeñas y medianas empresas, agrupaciones
empresariales, personas físicas e instituciones cuyas actividades se
enmarcasen en los postulados del Plan :
Plan de Coordinación y Cooperación institucional : FUTURES-
000RDINACIÓN
" Plan de Modernización e Innovación Turística : FUTURES-
MODERNIZACIÓN
Z' En junio de 1992, el Ministro de Industria, Comercio y Turismo y los Consejeros de

Turismo de todas las CCAA suscriben un convenio por el que toman conocimiento del
Plan, comparten los objetivos y las líneas de actuación y se comprometen a desarrollarlo a
través de convenios de colaboración .
257

Capítulo lll. La planificación en la politica turística española
Plan de Nuevos Productos Turísticos : FUTURES-NUEVOS

PRODUCTOS
" Plan de Promoción, Marketing y Comercialización : FUTURES-
PROMOCIÓN
" Plan de Excelencia Turística: FUTURES-EXCELENCIA
Las prioridades presupuestarias del Plan Marco ponen de relieve el
claro predominio de la política promocional puesto que el plan operativo
FUTURES-PROMOCIÓN alcanzaba el 62,3% de la consignación para el
periodo 1992-1995 . En segundo lugar, FUTURES-MODERNIZACIÓN
suponía un 25% del total mientras que los planes operativos restantes,
donde cabría ubicar las iniciativas de planificación de los espacios turísticos
y de diversificación de productos, sólo representaban el 12,7% del total
(MCyT, 1994) .
A partir de estos planes operativos se establecieron una serie de
líneas de incentivo con una vigencia de tres años (1992-1995) en torno a
los siguientes aspectos : Diagnóstico y análisis de empresas turísticas,
productos y destinos turísticos 22 ; Cualificación y formación de recursos
humanos ; Mejora y promoción de la calidad; Innovación y fortalecimiento
del tejido empresarial ; Nuevos productos turísticos ; Sensibilización y
difusión del Plan Marco ; Promoción de la oferta turística española .
2 .4.3 .- Cambios cualitativos en la reorganización de la Administracion

Turística del Estado de 1994 .
En la evolución de la política turística española los cambios en la
organización de la Administración Turística han sido muy numerosos por lo
que se ha creído conveniente no incluirlos en el presente trabajo . Sin
embargo, el Real Decreto 1693/1994 merece una consideración especial al
suponer una reorganización que intenta responder a las premisas
fundamentales de la nueva política turística estatal : coordinación y
cooperación con otras administraciones territoriales; comunicación entre
agentes públicos y privados ; y coordinación de las diferentes actuaciones
intersectoriales de las administraciones con incidencia en el turismo . Para
cubrir estos objetivos se intenta dinamizar la Conferencia Sectorial de
Turismo (órgano formado, en aquel momento, por los Consejeros de
Turismo de las CCAA, el Ministro de Comercio y Turismo, y el Secretario
General de Turismo) y la Comisión Interministerial de Turismo (creada por el
Real Decreto 6/1994, e integrada por todos los departamentos que tienen
competencias relacionadas con el turismo a nivel de subsecretarios) . En
zz Este subprograma supuso un apoyo económico importante de la Administración Central a

la redacción de Planes Estratégicos de Turismo, sobre todo a escala local. En muchos
casos se trataba de un primer intento sistemático de planificación, sin embargo, el grado
de eficiencia y aplicación ha sido bastante desigual .

Capítulo 111. La planificación en la política turístíca española
1995, se crearía el Consejo Promotor de Turismo, de carácter consultivo y

compuesto por agentes privados y administraciones públicas, incluida una
representación de la Administración Local .
Sin embargo, los cambios operados en la organización administrativa
no suponen una modificación sustancial de los instrumentos y políticas
fundamentales y, lo que es más importante, se mantienen "presupuestos
reducidos en comparación con la importancia económica y sociocultural de
la actividad turística española" (Bote, 1995, p . 41) .
2 .4 .4 .- La reedición del Plan Futures y el Plan de Estrategias y Actuaciones

del Estado .
Tras las elecciones generales de 1996 y el acceso al Gobierno del
Partido Popular, no puede hablarse de cambios drásticos en la política
turística . Más bien, se produce cierta continuidad en los ejes básicos de esta
política, patente en la reedición del Plan Futures (1996-1999), a pesar de
que la evolución de la actividad turística en la segunda mitad de los noventa
vuelve a estar marcada por el crecimiento de la demanda en contraste con
la etapa recesiva que precedió al Plan Marco de Competitividad del Turismo
Español. Como rasgo distintivo, se asiste a una mayor profundización en las
relaciones de colaboración, coordinación y cooperación con el sector privado
y las administraciones locales y autonómicas iniciadas en la legislatura
socialista inmediatamente anterior .
La nueva política turística se sistematiza en el Plan de Estrategias y
Actuaciones de la Administración General del Estado en Materia Turística
(1997) . La organización administrativa del Estado en materia turística se
modifica con la creación de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y
de la Pequeña y Mediana Empresa, dependiente del Vicepresidente Segundo
del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda, circunstancia que indica
"la importancia que en la definición del conjunto de la política
macroeconómica del Gobierno tendrán los problemas microeconómicos y
sectoriales" (SECTyPYMES, 1997, p . 6) .
El Plan de Estrategias obedece al reconocimiento expreso de la
importancia socioeconómica del turismo, a un contexto turístico favorable`
y a la definitiva adaptación a un marco administrativo caracterizado por la
asunción de plenas competencias de las CCAA en la práctica totalidad de
las materias de turismo . A partir de estas consideraciones se concreta el
objetivo principal del Plan en "implantar una política turística integral, acorde
con la situación en que se encuentra actualmente el sector y con las
expectativas y aspiraciones de todas las instituciones y agentes sociales
` España se concibe como "líder indiscutible del segmento de vacaciones de sol y playa,
un destino principal en actividades congresuales y de incentivos y potencia emergente en
cuanto a modalidades alternativas, como el turismo cultural, rural , deportivo, de salud o el
de naturaleza" (SECTy PYMES, 1997, p. 4) .
259

involucrados, que deben ser copartícipes en su definición y desarrollo"

(SECTyPYMES, 1997, p. 40) .
A partir de este objetivo las actuaciones del Estado en materia
turística se enmarcan en tres líneas maestras : cooperación con las CCAA,
apoyo al sector empresarial y proyección de la política turística europea en
el seno de la Unión Europea ; y se concretan en trece estrategias :
1 .- La consolidación de la cooperación interadministrativa en todos sus
niveles, instrumentándola a través de la Conferencia Sectorial de Turismo, la
Comisión Interministerial de Turismo y el Consejo Promotor de Turismo .
2 . .- El reforzamiento del papel de Turespana como eje principal de la
promoción y comercialización turística en los mercados internacionales .
3 .- El perfeccionamiento del actual sistema de estadísticas turísticas y
mejora de la difusión de la información y de la investigación del Instituto de
Estudios Turísticos .
4 .- El impulso a la presencia y participación del turismo español en las
instituciones de la Unión Europea .
5 .- La contribución al establecimiento de un sistema de formación turística
que integre a todos los niveles y mejore la cualificación de los profesionales
del sector.
6 .- El apoyo a la mejora de la competitividad de las empresas turísticas
españolas corrigiendo sus problemas estructurales .
7 .- La potenciación de la diversificación de la oferta turística española .
8 .- El desarrollo del concepto de sostenibilidad medioambiental en el sector
turístico español, incorporando la conservación del medio ambiente como
condición imprescindible para la perdurabilidad de los destinos y negocios
turísticos .
9 .- La enfatización del concepto de "calidad turística española" como signo
diferenciador en los mercados internacionales .
10.-La internacionalización de la empresa turística española .
11 .- El perfeccionamiento del programa de "Actuaciones en destinos"
turísticos consolidados y emergentes, en coparticipación con las
administraciones autonómicas y los entes locales.
12.- La facilitación del análisis y de la adopción de medidas de apoyo a los
distintos subsectores empresariales y profesionales .
13 .- El refuerzo de la Sociedad Anónima Estatal "Paradores de Turismo de
España" como instrumento de política turística .
El Plan Futures 1996-1999, cuyos planes específicos de actuación se

recogen en el cuadro VI, se convierte en el instrumento básico de aplicación

de estas estrategias, pero con un cambio relevante en su gestión puesto

que una parte sustancial de los fondos disponibles se distribuyen entre las
CCAA de acuerdo con una fórmula de distribución previamente
consensuada que contempla variables ponderadas de oferta y demanda
turística, así como la consignación presupuestaria autonómica en materia de
turismo . No obstante, los fondos distribuidos a las CCAA en el marco de
este Plan Futures son escasos en comparación con los presupuestos
autonómicos y con los ambiciosos objetivos que pretenden alcanzarse : en
1996, se distribuyeron 800 millones de pesetas entre todas las CCAA y, en
.
1997 y 1998, 1 .000 millones 24
Cuadro VII: Planes operativos del Plan Futures (1996-1999)
Planes Objetivos básicos
" Plan de Coordinación " Funcionamiento activo y dinámico de los órganos

de coordinación : Comisión Interministerial,
Conferencia Sectorial y Consejo Promotor
" Refuerzo de la presencia española a nivel

internacional con el objetivo de ejercer una mayor
influencia internacional del turismo español
" Plan de Cooperación e " Cooperación con países en vías de desarrollo

Internacionalización " Apoyo a la internacionalización de empresas
españolas
" Plan de Calidad " Mejora de los productos y servicios turísticos

españoles adecuándolos a los requerimientos de
una demanda cambiante
" Mejora de la gestión de calidad de las empresas

turísticas
" Plan de Formación " Mejora de la cualificación y especialización del

capital humano del sector turístico
" Plan de Tecnificación e " Mejora de la capacidad tecnológica y de

Innovación innovación de las empresas del sector turístico,
con especial atención a las tecnologías de la
información
" Plan de nuevos productos " Promoción de la diversificación y

desestacionalización de la oferta turística española
z' Las Comunidades de Navarra y el País Vasco quedaron excluidas de dicho reparto en
virtud de una decisión del Consejo de Ministros en 1997 fundada en la imposibilidad de
obtener una doble vía de financiación por un mismo concepto . Esta decisión fue recurrida
y significó la no participación del Gobierno Vasco en los órganos de cooperación estatales
(Blanco, 1998) .
26 1

" Desarrollo de la oferta complementaria
" Incentivación de proyectos globales en detrimento

de ayudas a acciones aisladas o individuales,
propias del anterior Plan Futures
" Plan de Actuación sobre " Convergencia de actuaciones públicas y privadas

destinos turísticos bajo el principio de la corresponsabilidad
" Continuidad de los "Planes de Excelencia" para

destinos consolidados y creación de la figura de
"Planes de Dinamización" para destinos
emergentes con fuerte potencial de atracción
turística
" Plan de I + D " Profundización de la investigación como pieza

básica de la política turística
" Amplia difusión de los resultados
Secretaría General de Turismo y elaboración propia .
La celebración del Congreso Nacional de Turismo en noviembre de

1997 sirvió para evaluar las realizaciones del Plan de Estrategias y
Actuaciones de la Administración del Estado en Materia Turística . En dicho
Congreso se estimó en un 88% la ejecución total del plan (SECTyPYMES,
1998) . Sin lugar a dudas, reviste gran dificultad cuantificar el grado de
ejecución de estrategias amplias y genéricas, susceptibles, además, de
medición de acuerdo con parámetros de naturaleza diversa, pero,
independientemente de la pertinencia de esta estimación, pueden
corroborarse sensibles avances en la aplicación del Plan de Estrategias, el
planteamiento del cual sale reforzado en el Congreso Nacional con la
aprobación de 23 medidas de actuación de la Administración Turística
Española que profundizan y amplian las actuaciones del Plan de Estrategias
de acuerdo con sus líneas maestras .
En síntesis, la primera legislatura del Partido Popular acota mediante
el Plan de Estrategias la actuación del Estado en materia turística a la vez
que afianza el marco político-administrativo para la reafirmación de las
políticas autonómicas en un contexto de cooperación y colaboración
interadministrativa . Ahora, más que nunca, la política turística española sólo
puede interpretarse a partir de la consideración de todas las
administraciones territoriales : central, autonómicas y locales .
Desde la óptica específica de la planificación turística, algunos
aspectos merecen una consideración especial :
La revalorización de la escala local como ámbito de la planificación a
través de los principios de coparticipación y corresponsabilidad con

las administraciones autonómicas, central y sector privado, patente

en los "Planes de Excelencia y Dinamización Turística" .
La lenta pero progresiva incorporación del concepto de sostenibilidad
en la política turística entre cuyas realizaciones cabe mencionar el
"Proyecto Municipio Verde", consistente en la adaptación de un
sistema de gestión ambiental a destinos turísticos a través de la
definición de una propuesta metodológica y su aplicación a diversos
municipios piloto, realizado en colaboración con la Federación
Española de Municipios y Provincias, que viene a reforzar la
importancia de la gestión turística local ; el Acuerdo Marco con el
Ministerio de Medio Ambiente para la realización de un proyecto
conjunto de Turismo Sostenible que todavía no ha cristalizado en
actuaciones relevantes ; y las acciones de sensibilización y formación
acerca del desarrollo sostenible orientadas a empresas y profesionales
del turismo . En este campo, las administraciones autonómicas y
locales, particularmente en las Islas Baleares, han realizado progresos
más significativos con el desarrollo de diversas iniciativas,
generalmente apoyadas por la Administración Central .
El progresivo afianzamiento, aunque todavía muy limitado, de
productos turísticos interregionales donde la Administración Central
juega un papel coordinador y de apoyo económico : relanzamiento de
las iniciativas interregionales en torno al Camino de Santiago, Vía de
la Plata, España Verde (iniciativa desarrollada, desde 1989, por las
CCAA de Galicia, Principado de Asturias, Cantabria y País Vasco),
Pirineos (Acuerdo firmado en 1998 entre TURESPAÑA, Aragón,
Cataluña y Navarra), Arco Mediterráneo (integrado inicialmente por
las CCAA de Baleares, Murcia y Valencia, con un Acuerdo Marco de
Colaboración firmado con TURESPAÑA en 1998 ), etc .
La mejora de la información estadística, fundamentalmente de los
movimientos turísticos en frontera (FRONTUR) y de las vacaciones de
los españoles (FAMILITUR), así como el reconocimiento expreso de la
dimensión territorial del turismo en el Sistema de indicadores
estadísticos para el análisis de la economía del turismo (SINTUR,
1998-2000) .
" El aseguramiento de la presencia de la política turística del Estado en
aspectos como la promoción y comercialización turística en los
mercados internacionales, en las instituciones europeas, en las líneas
de incentivos (aunque con presupuestos reducidos y gran número de
atribuciones cedidas a las CCAA), en la internacionalización
empresarial y en las políticas concernientes a subsectores
empresariales donde destacan los programas de calidad aplicados a
establecimientos hoteleros, agencias de viajes, casas rurales, etc .

Estas consideraciones ponen de relieve la necesidad de entender la

política turística actual de manera integral, habida cuenta del
fraccionamiento del ámbito competencia¡ entre las distintas
administraciones y la configuración de un nuevo papel del Estado, limitado
pero todavía trascendente, en una política turística marcada por los niveles
de intervención autonómicos y locales .
2 .4.5 .- El afianzamiento de la calidad integral como referencia de la política

turística : PICTE (2 000-2006) .
La nueva legislatura iniciada en 1999 con la mayoría absoluta del
Partido Popular coincide, desde el punto de vista de la política turística, con
la finalización del Plan Futures 1996-1999, y, por otra parte, con la reforma
del marco financiero para la cohesión económica y social de la Unión
Europea, basada en la Agenda 2000, que supone una nueva estructura y
procedimiento de aplicación de los fondos estructurales y las iniciativas
comunitarias para el periodo 2000-2006 . Todo ello contribuye a que la
Administración General del Estado apruebe un nuevo plan que sustituya al
último Futures y que se adapte a los programas e iniciativas de la Unión
Europea, en un contexto de evolución favorable de la actividad turística . Se
trata del Plan Integral de Calidad del Turismo Español (PICTE 2000) (DGT,
2000) .
Este Plan, continuador en buena medida de los planes Futures, parte
de un diagnóstico muy alejado de los síntomas de recesión que dieron lugar
al Plan Marco de Competitividad del Turismo Español, aunque subraya
explícitamente el carácter cíclico de la actividad turística y, por tanto, la
necesidad de mitigar las debilidades del turismo español en coyunturas
favorables evitando el riesgo de la autocomplacencia . El fundamento básico
del PICTE radica en la posición de liderazgo del turismo español y en la
necesidad de consolidarla mediante la calidad de la oferta en un entorno
caracterizado por la unidad monetaria, convergencia con Europa y
aceleración de los procesos de globalización . Así pues, aunque el Plan no lo
explicite, la introducción del euro aconseja el abandono de la competencia
vía precio, en la medida en que el diferencial de precios con respecto a los
principales mercados emisores extranjeros tiende a reducirse y, sobre todo,
desaparecen los beneficios que podrían derivarse de hipotéticas
devaluaciones de la peseta . Con ello se recupera la estrategia genérica
global del Libro Blanco : liderazgo en la relación calidad/precio, si bien dentro
de un concepto de calidad mucho más sofisticado que el barajado a
principios de los noventa y en un contexto sensiblemente distinto .
Además, el PICTE entronca con los esfuerzos realizados durante la
segunda mitad de los noventa por las administraciones turísticas y las
asociaciones empresariales para la incorporación de criterios de gestión de
calidad en los subsectores hotelero, agencias de viajes, restaurantes,

alojamientos rurales, etc . (Gamero, 1998), a la vez que concibe la calidad

desde un punto de vista integral al abarcar no sólo la actividad empresarial
sino también a los destinos y a la propia sostenibilidad ambiental . A la
noción de calidad integral como principio inspirador del PICTE se une la
cooperación institucional como instrumento básico de aplicación,
destacando específicamente el papel impulsor de las estrategias que cabe a
la Administración Turística del Estado y a las CCAA y la necesidad de
concierto con el resto de las administraciones y con el sector empresarial .
Los objetivos del PICTE coinciden con los de la política turística
general :
" Consolidación de la posición de liderazgo del turismo español a medio
y largo plazo .
" Incremento de la rentabilidad .
" Sostenibilidad sociocultural y medioambiental de la actividad turística .
" Diversificación de la oferta y de la demanda .
" Mayor distribución territorial de los flujos turísticos .
" Aumento de la calidad del empleo en el sector .
" Aumento de la presencia internacional de la empresa turística

española .
Consecución de indicadores completos de la actividad turística .
" Reconocimiento del sector turístico por el resto de los sectores
económicos e integración del mismo en los esquemas de financiación,
exportación, etc .
El PICTE se concreta en los 10 programas de actuación que recoge el
Cuadro VIII . En su aplicación cabe destacar como características
fundamentales la cooperación interadministrativa, colaboración con el sector
privado, asistencia técnica por parte de la administración, fomento de la
autorregulación empresarial y mantenimiento de líneas de incentivo diversas .
Cuadro VIII : Programas del Plan Integral de Calidad del Turismo Español (PICTE 2000)
Programa Subprogramas
" Calidad en los destinos Planes de Excelencia Turística : recuperación y
turísticos regeneración de destinos maduros
Planes de Dinamización Turística : activación
económica y potenciación de destinos turísticos
emergentes
Definición de modelos de gestión integral de

destinos turísticos : gestión integrada de planes de
destino, de producto y de proyectos de calidad de

sectores empresariales
" Calidad en los productos Creación de campos de golf abiertos al público

turísticos
" Reforzamiento del programa de "Estaciones
Náuticas" (integración de oferta deportiva náutica
con alojamiento y oferta complementaria creando
un producto conjunto con identidad propia)
" Consolidación de las bases empresariales de

turismo activo y de aventura y regulación de su
ejercicio para garantizar la calidad y la seguridad
del consumidor
Reorientación de los programas de ayudas al

desarrollo del turismo rural y coordinación en lo
referente a tipologías y calidad
" Desarrollo de productos de turismo cultural
" Turismo termal
" Calidad en sectores Diseño e implantación de sistemas en los distintos

empresariales sectores turísticos
Ayudas a las empresas para implantación y

certificación
" Creación del Instituto de la Calidad Turística

Española (ICTE)
Promoción de la marca de calidad
" Formación de calidad " Definición de modelos formativos y coordinación

con el ámbito universitario, asociaciones y sector
empresarial : el Observatorio de Turismo
" Seguimiento y coordinación con organismos que

realizan acciones de formación ocupacional y
continua . Formación de formadores
" Acciones formativas en mejora de la calidad de

destinos (responsables municipales) y en sectores
(directivos y personal)
Apoyo a la formación de postgrado,

especialización e investigación en turismo
" Desarrollo e innovación Tecnologías de la información : sistemas de

tecnológica información y reservas, gestión y correo
electrónico
Tecnología de la calidad : soportes a la

implantación, estableci miento y medición de

indicadores
" Tecnología medioambiental (ahorro de recursos y

fomento de energías y procesos alternativos y
limpios)
" Desarrollo de nuevos productos de alto contenido

tecnológico (parques de ocio, centros de
interpretación, . . .)
" Definición de modelos de arquitectura, ingeniería y

urbanismo aplicables a destinos y productos
turísticos
" Internacionalización de la " Información a las empresas : Guía del Inversor y

empresa turística Guía del Conocimiento
" Encuentros entre empresas : Foros de

Internacionalización
" Estudios de viabilidad de mercados
" Subvenciones para la financiación de una parte de

los gastos de implantación
" Asesoramiento y asistencia de las Oficinas de

España en el Extranjero
" Becas de alta dirección y altos funcionarios de

terceros países
" Cooperación internacional " Reforzar la presencia española en las

organizaciones internacionales
" Trabajar en la obtención de financiación

comunitaria para el sector turístico
" Mejorar la calidad de la cooperación turística que

se presta a través de la Agencia Española de
Cooperación Internacional a través de una mayor
coordinación
" Apoyo a proyectos de cooperación internacional

de contenido turístico : cesión de tecnología
" Información estadística y " Sistema nacional de indicadores

análisis económico
Cuenta Satélite nacional y regionales
" Investigación de mercados . Publicación de

estudios de mercado y productos turísticos
" Ampliación a nivel regional de las actuales

estadísticas : FRONTUR y FAMILITUR

" Ampliación de la difusión
" Promoción " Campaña de publicidad
" Acciones en colaboración con CCAA y Cámaras

de Comercio
" Campañas especiales de la "Q" de calidad y de

apoyo a la internacionalización
" Información turística ,
" Potenciación del portal de Internet
" Creación de un centro unificado de información

telefónica
" Plan editorial
" Apoyo a la comercialización " Participación en ferias de carácter profesional y

exterior especializado
" Potenciación de la presencia española en

Congresos, Asambleas y Conferencias de carácter
profesional . Penetración en el mercado de
incentivos
" Desarrollo de jornadas profesionales directas e

inversas
" Viajes de familiarización para touroperadores y

agentes
" Seminarios para agentes sobre destinos o

productos concretos
Dirección General de Turismo y elaboración propia .
Básicamente, se trata de un plan que establece una clara continuidad

con los anteriores Futures en cuanto a su filosofía, alcance y propuestas de
actuación . Supone una sistematización de las actuaciones de las
administraciones públicas en materia turística en las que se introducen
pocas novedades, excepto aquellas relacionadas fundamentalmente con las
nuevas tecnologías, y cuyo objetivo radica en la mejora de la calidad integral
de la oferta turística española .
La utilidad del PICTE desde el punto de vista de la asignación de
fondos a las actuaciones que contribuyan a incrementar la calidad del
turismo español y, por tanto, su competitividad, resulta innegable, de
acuerdo con la experiencia de los planes Futures. De hecho, parece tratarse
de un plan decididamente orientado a la gestión y asignación de fondos si
se atiende al somero diagnóstico que lo fundamenta, a la metodología
utilizada y a la limitada participación de otras administraciones en su

elaboración . De acuerdo con ello, algunas consideraciones parecen

oportunas para un plan con una vigencia prevista de seis años :
" La posición de liderazgo del turismo español no se produce en todos
los mercados ni beneficia del mismo modo a las diferentes áreas
turísticas, a la vez que el mantenimiento de posiciones privilegiadas
en las llegadas de turistas extranjeros o en los ingresos por turismo
no debe obviar su incidencia económica, ambiental o sociocultural .
" La noción de calidad integral en la que se ampara el PICTE todavía es
demasiado vaga y está sujeta a distintas interpretaciones dentro del
propio sector turístico, circunstancia que obliga a clarificar el
concepto y a realizar un esfuerzo adicional de sensibilización y
formación de los agentes turísticos públicos y privados . El riesgo de
un uso retórico del concepto de calidad debe evitarse porque
comprometería seriamente la consecución de los objetivos del Plan .
Aunque el PICTE reconoce la importancia de asegurar la sostenibilidad
del desarrollo turístico no existe ningún programa orientado a tal fin y
su reconocida relevancia acaba diluyéndose entre los diferentes
subprogramas . El alto grado de aceptación de este paradigma, social
y de la propia demanda turística, y su íntima conexión con la
competitividad turística parecen reclamar un tratamiento específico y
con mayor significación en el conjunto del Plan .
A pesar de que se reconoce la función de liderazgo de la política
turística autonómica, el PICTE se estructura en tres niveles básicos de
actuación : destinos (generalmente identificados con municipios), productos
específicos (turismo de golf, turismo náutico) y empresas (hoteles, agencias
de viajes, etc .), destacando de manera significativa la mínima presencia de
los ámbitos regionales y subregionales, escalas cuya significación resulta
evidente en aspectos tan decisivos como la ordenación del territorio,
políticas de infraestructuras, promoción turística, etc . A pesar de sus
competencias en materia turística y del desarrollo de políticas autonómicas
sujetas a gran diversidad, parece aconsejable, en un Plan que pretende
fomentar una política integral del turismo, una mayor definición de las
relaciones de colaboración y cooperación entre la política del Estado y de las
Comunidades Autónomas que trascienda las actuaciones específicas
referidas a destinos, productos y empresas .
Cuadro IX : Coordinación y cooperación en el marco de la reafirmación de las políticas
turísticas autonómicas y locales (a partir de 1990)
CLAVES DEL ENTORNO POLÍTICO Y SOCIOECONÓMICO
" Devaluaciones de la peseta en 1992 y 1993 que contribuyen a superar la recesión de
la actividad turística de principios de los noventa
" Gobierno del Partido Popular desde 1996
Incorporación de España a la unión económica y monetaria tras cumplir los criterios de

convergencia
" Aprobación de la Agenda 2000
" Aprobación del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana (1992)
OBJETIVOS Y COMPONENTES ESENCIALES DE LA POLITICA TURISTICA
" Adaptación a los cambios operados en el mercado turístico
" Objetivos : consolidar la posición competitiva de España y mejorar el balance

económico-social y territorial del desarrollo turístico
" Revisión de la anterior política neoliberal y adaptación de la política estatal al nuevo

marco político administrativo
" Reafirmación de las políticas autonómicas y locales
" Incremento global de la consignación presupuestaria aplicada al turismo
" Progresiva incorporación de los principios de coordinación y cooperación en la política

turística en un contexto de buen entendimiento
Libro Blanco del Turismo Español (1990)
En 1991, "Pasión por la vida" sustituye al concepto-base anterior comunicación de la

imagen de España . Se trata de transmitir el "arte de vivir español" y una oferta turística
más diversa. En esta misma línea, la campaña de publicidad española de 1998, aplica el
mensaje "Bravo España", concebido como el "paraguas" de los productos turísticos
españoles y susceptible de amparar otras marcas en acciones publicitarias conjuntas
" Desarrollo de planes autonómicos de turismo
" Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (1992)
" Plan Futures l
Reorganización administrativa que comprende la creación de órganos para la

coordinación y cooperación (Comisión Interministerial de Turismo, Conferencia Sectorial
y Consejo Promotor)
" Elaboración de leyes autonómicas de turismo
" Plan Futures 11 con aplicación de fondos territorializada
" Plan de Estrategias y Actuaciones de la Administración General del Estado en materia

turística (1997)
" Plan Integral de Calidad Turística Española, PICTE 2000
ENFOQUE PREDOMINANTE DE LA PLANIFICACION TURISTICA
" Planes estratégicos estatales como respuesta a los síntomas de crisis que marcan la
pauta en los programas de actuación pública en turismo
Planificación autonómica adaptada a las realidades de cada Comunidad Autónoma
Revalorización de la planificación a escala local como respuesta básicamente a la

necesidad de reestructuración de espacios turísticos consolidados y al aprovechamiento
de la contribución del turismo al desarrollo local, etc. Se concreta en las siguientes
figuras : Planes de Excelencia (reestructuración de espacios turísticos) y Dinamización
(planificación destinos emergentes, "Municipio Verde" (introducción de un sistema de
gestión ambiental), "Gestión integral de calidad en destinos" (ampliación de los
programas subsectoriales de calidad a la experiencia turística desde una perspectiva

global)
ALGUNOS INDICADORES DE EVOLUCIóN DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA
Recesión de finales de los ochenta y principios de los noventa : contracción del número
de visitantes extranjeros, de las pernoctaciones hoteleras, del gasto medio por turista y
de los ingresos por turismo .
No obstante, la recuperación de la actividad turística es manifiesta durante esta
década : el crecimiento interanual medio de los visitantes extranjeros se sitúa en un
3,9% y el incremento de la oferta hotelera entre 1990 y 1999 en un 37,9% .
En 1998, el turismo aporta el 10,6% del PIB nacional y financia el 133,7% del déficit
comercial (DGT, 2000) .
Elaboración propia
3 .- EL MARCO GENERAL DE LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS Y LOCALES.
La transferencia de las competencias en materia turística a las CCAA

y el incremento de las bases competenciales y de la suficiencia financiera de
las administraciones locales forman parte del proceso de descentralización
experimentado por el Estado español desde la promulgación de la
Constitución de 1978 . El significativo grado de descentralización queda
patente en las variaciones del gasto consolidado por el Estado (sin incluir
pensiones de la Seguridad Social ni Clases Pasivas) que, en 1996,
representaba un 60% del total cuando en 1985 suponía un 71 % ; por
contra, las CCAA pasaron de un 15,2% (1985) al 26% (1996), y las
administraciones locales de un 13,3% a un 14% en los mismos años de
referencia (Blanco Herranz, 1998) .
3 .1 .- El proceso de gestación de las políticas autonómicas de turismo .
Aunque ya se ha hecho referencia a la coincidencia entre el reajuste

de las políticas del Estado y la reafirmación de las autonómicas y, más
adelante, se analizarán específicamente estas últimas desde el punto de
vista de la planificación de los espacios regionales, conviene poner de
relieve algunas claves de la configuración de las políticas autonómicas con
el fin de comprender mejor su evolución y los enfoques que rigen las
políticas actuales, en el bien entendido que no cabe una interpretación
unívoca de las políticas autonómicas puesto que, a pesar de lógicos
paralelismos, se hallan sujetas a gran diversidad .
La transferencia de competencias en materia turística se ampara en el
artículo 148 .1 .18 de la Constitución Española que determina que las CCAA
podrán asumir competencias en materia de promoción y ordenación del
turismo en su ámbito territorial . El proceso de transferencias se inicia en
1978 y finaliza en 198525 y se caracteriza por el otorgamiento de las
zs L a primera Comunidad en recibirlas fue Cataluña (julio de 1978) y la última Navarra

(junio de 1985) (Bayón, 1999) .
271

competencias en exclusividad, a pesar de que en algunos casos las

competencias se circunscriban a la promoción y ordenación del turismo en
el ámbito territorial correspondiente . Cals (2001) interpreta esta amplia
cesión de competencias como consecuencia del escaso peso específico del
turismo en la política económica general que implica un tratamiento distinto
y más "generoso" por parte del Estado respecto a las actividades
industriales, comerciales o agrarias .
Sin embargo, pronto surgirían conflictos de competencias
relacionados con la ordenación de la oferta turística, promoción en el
exterior, regulación de profesiones turísticas (guías de turismo) o concesión
de ayudas y subvenciones (Ceballos y Pérez, 1995) (Cals, Papers) (Bayón,
1999) . La tensión generada por estos conflictos va acompañada de
reivindicaciones autonómicas que exigen que las actuaciones de la
Administración Central se canalicen a través de las CCAA respectivas e,
incluso, que una parte de los fondos destinados a la promoción exterior se
redistribuyan entre dichas Comunidades (Cals, 2001) .
La organización administrativa del turismo en las CCAA se plasma
institucionalmente de manera diversa de acuerdo con las distintas realidades
regionales y turísticas que comprende el Estado español . En general, el
turismo se adscribe a otros ámbitos competenciales (Industria y Turismo,
Turismo y Transportes, etc.) pero también se crean Consejerías exclusivas
(Baleares) . Las primera etapa de las políticas autonómicas se inscribe en un
lógico continuismo de las estatales, con presupuestos escasos y, según
Bayón (1999) con cierta proclividad a crear legislaciones turísticas
"represivas" (fundamentalmente relacionadas con la reglamentación de
empresas y actividades turísticas) .
El valor añadido de las políticas turísticas autonómicas podría
asimilarse a los objetivos del proceso de descentralización que identifica
Blanco Herranz (1998) : eficacia, cercanía a los ciudadanos e integración de
la pluralidad cultural . Sin duda, la descentralización de competencias
permite políticas mejor adaptadas a las realidades regionales y, desde el
principio de este proceso, parece detectarse una mayor atención a los
problemas del turismo en los gobiernos preautonómicos y autonómicos
(Cals, papers) .
Superados los conflictos iniciales, se configura paulatinamente en la
década de los noventa una política turística marcada por la cooperación
interadministrativa, aunque con resultados desiguales en los distintos
ámbitos de intervención pública en el turismo, muestra de la dificultad de
trasladar a la realidad los conceptos omnipresentes en el discurso político de
"colaboración, cooperación y coordinación" . Las CCAA consolidan su
z6A este respecto, Blanco Herranz (1998) critica fundadamente los resultados alcanzados
por los órganos estatales de colaboración y cooperación (fundamentalmente, Conferencia
272

Capítulo 111. La planíficación en la política ística española
organización administrativa del turismo, incrementan progresivamente las

consignaciones presupuestarias, si bien todavía son escasas respecto a los
presupuestos globales, y, lógicamente, desarrollan sus propios programas
de actuación en materia tur~a . A pesar de algunos precedentes
tempranos como el libro Blanco dél Turismo en Cataluña (1983) o el Libro
Blanco de la Costa del Sol (1985), las CCAA acometerán la realización de
diversos planes de turismo a paf de los años noventa, sin duda influidas
por la redacción del Libro Blanco ~ Turismo Español (1990) . En la segunda
mitad de la década, surgirán las ~eras leyes de ordenación del turismo de
las CCAA dentro de un proceso ifficiado por el País Vasco en 1994 . Esta
evolución de las pcfticas auton~cas resulta indisociable del proceso de
diversificación turística del país, de la directa vinculación del turismo a las
políticas de desarrollo regional y k>cal y de las expectativas de crecimiento
de la actividad turística . Con todo, es necesario remarcar las sensibles y
lógicas diferencias entre las polü cas autonómicas, las cuales serán objeto
de análisis específico en capítulos posteriores .
Miguelsanz (1%9) ha realizado un balance del papel de las CCAA en
la política turística que presenta san indudable interés para comprender el
contexto actual de las políticas . nómicas y sus perspectivas futuras . El
Cuadro IX recoge este balance ~rico con una estructura que diferencia
los aspectos positivos y los negal boros .
Cuadro X: Balance riel papel deba CCAA en la política turística
Aspectos positivos Aspectos negativos
" Mayor preocupación ~ica por el sector " Déficit de colaboración de las
en aquellas CCAA donde su impacto Administraciones Públicas en lo que
socioeconómico es ~ significativo atañe a reglamentación, promoción y
comercialización
" Crecimiento de los recursos públicas
destinados al turismo . consignados reas " La presión política o del propio sector
de 50.000 millones de pesetas en Jw privado genera, en ocasiones,
presupuestos autonótniicos de 1998 actuaciones marcadas por la
improvisación, fundamentalmente en la
Conocimiento más profundo de los
promoción
problemas sectoriales en cada tenritr
que permiten una especiificidad en el " Sigue sin resolverse la creación de una
tratamiento de los ternas (turismo de figura especial para el municipio turístico,
autocar en Cataluña y Valencia, cha~ si bien algunas CCAA han iniciado ya su
aéreo en las islas, etc.; regulación
" Mayor diferenciación, especialización . " Escasa profesionalización de
Sectorial de Turismo, Cejo PromoW de Turismo y Observatorio de Turismo - órgano

consultivo asesor en noria de infoión y estudio del sector turístico creado por el
Real Decreto 111611 9%f por el riesgo convertirse en instrumentos legitimadores de la
política estatal y en meros redistribt~s de fondos públicos (Futures 1996-1999) sin
generar debates necesarias de alcance superior sobre la política turística en España .
273

cualificación y complementariedad de la determinadas admistraciones que se ha

oferta y de los productos turísticos traducido en una falta de sintonía con el
sector privado
Mayores niveles de participación en la
toma de decisiones a través de los entes Burocratización excesiva en algunas
consultivos que se han ido conformando CCAA que todavía requiere la
racionalización de determinados procesos
Aceleración del proceso de reconversión
administrativos
y adaptación de la oferta
Mayores niveles de concienciación y

sensibilidad hacia los efectos positivos
del turismo en la sociedad
Mejor incardinación entre promoción y

comercialización
Estilos y estructuras de gestión más

ágiles y con mayores dosis de creatividad
Atención más directa y personalizada al

turista gracias a la multiplicación de las
Oficinas de Información Turística
FUENTE : Miguelsanz (1999) y elaboración propia
3 .2 .- El reforzamiento de la política turística en el ámbito municipal .
En epígrafes anteriores se ha hecho referencia a la decisiva

importancia de la gestión municipal en el desarrollo de la actividad turística
en función del importante número de componentes del producto turístico
global que entran dentro de su nivel competencial . Por otra parte, el mayor
grado de autonomía y suficiencia financiera ha posibilitado una nueva
dimensión de las políticas turísticas municipales que adoptan un papel
activo en la configuración de los modelos de implantación turística . La
importancia de la imagen y características del destino, identificado
generalmente con el municipio, en la elección del lugar de vacaciones ; la
prestación directa de servicios públicos a la demanda turística ; el contacto
directo con los agentes de producción turística; los impactos positivos y
negativos del turismo en el plano económico, ambiental o sociocultural ; y la
contribución real o potencial del turismo al desarrollo local ; requieren una
respuesta de planificación y gestión de la actividad turística por parte de la
Administración Local .
Sin embargo, los objetivos y enfoques de la política turística local
están sometidos a gran variabilidad en función de la contrastada diversidad
tipológica del turismo a escala local derivada de las condiciones geográficas,
del grado de desarrollo turístico y de su percepción por parte del gobierno
local, del volumen y tipo de oferta, del nivel de especialización productiva

(turismo de sol y playa, cultural, aventura, etc.), de la importancia del

turismo en la estructura económica local, o de la dotación de medios
técnicos, humanos y económicos aplicados a la planificación y gestión
turística municipal . La diversidad tipológica de los municipios turísticos
queda patente en el estudio realizado por Sureda et al . (1998) sobre la
gestión turística de los municipios españoles, en el que se identifican 8
tipos: municipio turístico de costa, municipio turístico de ciudad de interior
(alrededor de 30 .000 habitantes de media), municipio turístico de montaña,
municipio turístico cultural y de raíces, municipio turístico de gran ciudad
(más de medio millón de habitantes), municipio turístico de alto nivel
(posicionamiento turístico de calidad), municipio de turismo no especializado
y municipio no turístico .
Salvando las diferencias existentes entre los municipios turísticos que
obligan, lógicamente, a políticas adaptadas a cada realidad territorial y
turística, existen una serie de elementos de referencia que deben regir la
política turística local de acuerdo con su innegable trascendencia actual :
La necesidad de vincular el planeamiento urbanístico con la
planificación turística para definir un modelo de implantación
territorial del turismo consensuado con la sociedad local, integrado
dentro de las coordenadas de la sostenibilidad e instrumento para
materializar el potencial turístico del territorio en un contexto de
gran competencia . Este planteamiento, que liga sostenibilidad y
competitividad, implica evitar la instrumentación inmobiliaria del
turismo con afán recaudatorio y previene de la configuración de un
modelo turístico como consecuencia de la suma de distintos
proyectos, en muchas ocasiones, faltos de coherencia .
" La coordinación administrativa también debe trasladarse al
ejercicio de las competencias municipales, ámbito donde todavía
resulta manifiestamente mejorable . La asunción de las
competencias de turismo por parte del Alcalde es una solución
habitual en municipios turísticos importantes pero no resulta
aplicable a todos los municipios turísticos .
" Del mismo modo, la colaboración efectiva con el sector privado
debe ser otro objetivo básico de la política turística local,
canalizado tanto a través de órganos consultivos como de
compromisos concretos en actuaciones cofinanciadas o
patrocinios . El crecimiento de Consorcios y Patronatos de Turismo
con involucración privada constituye un indicador positivo .
" Los problemas de financiación de los municipios turísticos
derivados de la necesidad de prestar servicios a una población
flotante muy superior a la residente por la que se mide la
participación municipal en los tributos del Estado, constituye un

Capítulo lll. La planíficación en la política turística española
problema esencial que se agrava por el incremento de los niveles

de exigencia en los servicios públicos de la sociedad local y de la
propia demanda turística . Las dificultades financieras de los
municipios turísticos resultan innegables pero no deben ocultar
unos elevados niveles de recaudación que remiten a la lógica
exigencia de políticas de gasto público más eficientes . Por otra
parte, también caben medidas tendentes a incrementar los
ingresos municipales a partir del aumento de impuestos y tasas, y
de soluciones más imaginativas como el patrocinio de
determinadas actuaciones turísticas . Sin duda, la aplicación de
estas medidas puede contribuir a mitigar los desequilibrios
financieros pero no a solucionar un problema estructural que
ocupa progresivamente a las CCAA como es notorio en las leyes
autonómicas de ordenación del turismo que se analizarán
posteriormente .
" Los municipios deben tomar parte activa en la actual política de
cooperación interadministrativa . Los programas del PICTE 2000
orientados a municipios, la creciente importancia concedida al
turismo en la Federación Española de Municipios y Provincias y la
representación municipal en el Consejo Promotor de Turismo,
garantizan los beneficios de este enfoque de la política turística
para los municipios, siempre que éstos desarrollen una política
turística suficientemente evolucionada, alejada del predominio
tradicional de las actividades promocionales . Por otra parte, las
políticas locales no puede obviar que algunas tensiones que
afectan a la política turística o urbanística pueden resolverse en
otros ámbitos administrativos, circunstancia que obliga a atender
especialmente a las relaciones de cooperación y coordinación.
La coordinación y cooperación de la política turística no se reduce

a las relaciones con las otras administraciones territoriales, de
manera especial atañe a la escala supramunicipal, ámbito en el que
pueden obtenerse indudables sinergias en la complementariedad
de los productos turísticos, la consolidación de la imagen turística
o el uso racional y eficiente de los recursos productivos . En los
municipios con potencialidad turística, menor tamaño demográfico
y recursos más limitados, este nivel de la coordinación todavía es
más importante .

CAPITULO IV
TURISMO, DESARROLLO Y POLÍTICAS REGIONALES EN

ESPAÑA

Capítulo IV. Turismo, desarrollo y políticas regionales en España
LA CONTRIBUCIÓN DEL TURISMO AL DESARROLLO REGIONAL : UNA

1 .-
VALORACIÓN INICIAL.
1 .1 .- El turismo en las diferentes perspectivas del desarrollo .

Los capítulos precedentes de esta investigación ponen de manifiesto
la frecuente asociación de los conceptos de turismo y desarrollo en la
política y la planificación turísticas . Asociación en un primer momento
presente en las políticas nacionales pero que progresivamente se amplia a
las escalas regional y local como consecuencia, básicamente, de los
procesos de reestructuración de los sistemas económicos regionales y
locales y la configuración de un marco político-administrativo
descentralizado, así como de la toma de conciencia acerca de las
desigualdades regionales que generan los patrones tradicionales de
desarrollo .
Las relaciones entre turismo y desarrollo son objeto de investigación
de manera paralela a la consolidación del turismo de masas y a la
constatación de sus efectos, sobre todo, en la Europa mediterránea y el
Caribe . Un trabajo pionero de Krapf, en 1961, refleja el papel del turismo en
el crecimiento económico de los países en vías de desarrollo y las
contradicciones que puede suscitar (Pearce, 1991) . Posteriormente, se
suceden investigaciones con orientaciones diversas acerca de las relaciones
entre turismo y desarrollo, entre las que cabría destacar, la investigación de
Bryden acerca de los efectos del turismo en el desarrollo del Caribe (Bryden,
1973) o la obra de De Kadt (1979), titulada sintomáticamente Turismo
¿Pasaporte para el desarrrollo? y más centrada en los aspectos sociales y
culturales del turismo . En España, cabe destacar el ya mencionado trabajo
de Cals (1974) acerca de la política turística en el que destaca la necesidad
de considerar los costes ambientales y sociales de un desarrollo turístico
alentado por objetivos macroeconómicos, así como las críticas al "milagro
turístico español" de Mario Gaviria desde la sociología de orientación
marxista que redunda en los costes ambientales del desarrollo y en la
gestación de un doble colonialismo : el neocolonialismo en la ocupación del
espacio y en la producción turística con capital extranjero (Gaviria, 1976) .
Estos ejemplos no son sino una pequeña muestra del temprano
interés científico que ha generado la aportación del turismo al desarrollo
desde diferentes perspectivas, sin embargo, antes de profundizar en el
análisis de las relaciones entre turismo y desarrollo conviene precisar qué se
entiende por desarrollo . Méndez (1997) sintetiza tres concepciones básicas :
" Desarrollo como potencial de crecimiento . Constituye la acepción más
habitual y suele asimilarse al crecimiento económico .

" Desarrollo como bíenestar socíal. La comprobación de que el

crecimiento no conduce necesariamente a una mejora de las
condiciones de vida de la sociedad permite reivindicar un concepto de
desarrollo basado en una mayor equidad social y en la consideración
de aspectos cuantitativos y cualitativos que determinan la calidad de
vida de la población .
" Desarrollo como centralídad funcíonal' . Directamente vinculado con
los desequilibrios espaciales, el desarrollo se relaciona con "la
concentración de actividades estratégicas que otorgan capacidad de
decisión e innovación, y, en consecuencia, poder" (Méndez, 1997, p .
331) .
Entre estas tres acepciones, la política turística ha identificado
comúnmente el desarrollo con una vía de crecimiento económico que, de
manera generalmente subsidiaria, puede conducir a alcanzar mayores cotas
de bienestar social . Por su parte, la concepción del desarrollo como
centralidad funcional se halla directamente relacionada con los modelos
estructurales del espacio turístico estudiados en el epígrafe 2 .3 del capítulo
II, asociados a las teorías centro-periferia y a la implantación territorial del
turismo en los países en vías de desarrollo .
La complejidad del concepto de desarrollo ha originado diferentes

teorías explicativas desde planteamientos conceptuales e ideológicos
distintos que no sólo han delimitado posturas científicas heterogéneas sino
que han condicionado las propias políticas de intervención pública. Así,
frente a las teorías neoclásicas del desarrollo concebido como crecimiento
económico, surgen planteamientos que tratan de explicar la evidencia del
desarrollo desigual y la imposibilidad de generalizar los procesos de
crecimiento económico. A partir de Furió (1996) y Méndez (1997) pueden
identificarse estos diferentes enfoques : la teoría del crecimiento acumulativo
o de causación circular acumulativa, la de la polarización y las de la
dependencia o intercambio desigual . Todas ellas pueden interpretarse en
relación con la actividad turística.
La teoría del crecimiento acumulativo, formulada por Myrdal, parte de
la premisa básica de que las fuerzas de mercado tienden a incrementar más
que a disminuir las desigualdades entre regiones . De acuerdo con ello, la
movilidad de los factores productivos, mano de obra y capital, y de los
bienes y servicios, no contrarrestan la tendencia natural a la desigualdad
regional . Este planteamiento explicaría los efectos polarizadores de la
población y la actividad económica que genera el turismo en tramos litorales
de clara especialización turística (Costa del Sol, Costa Blanca, etc .) . Por
' Concepción que presenta ciertas analogías con el desarrollo como reorganización espacial
que define Mabongunje (Pearce, 1991) y que permite diferenciar aquellos tipos de
organización espacial que permiten una mejor consecución de los fines socioeconómicos .
278

contra, como señala Hirschman (Furió, 1996), la aparición de espacios que

concentran el crecimiento económico también comporta la generación de
"efectos de difusión" que pueden beneficiar a otros espacios contiguos .
Efectos de difusión que son constatables en el traspaís de zonas costeras
con una implantación turística considerable a través de la localización de
ofertas complementarias del litoral, derivación de flujos turísticos, etc .
La teoría de la polarización, auténtico referente de la planificación
indicativa en Francia tras la segunda Guerra Mundial y con notorias
influencias en los Planes de Desarrollo españoles, fue planteada por Perroux
y desarrollada por Boudeville (Méndez, 1997) . Se fundamenta en "polos de
crecimiento" en los que se localizan "actividades motrices", generalmente
industriales, e importantes economías externas al concentrar inversiones,
infraestructuras, rentas, e, incluso, una imagen psicológica favorable . La
vigencia actual de esta teoría es discutible ante los procesos de
reestructuración productiva, la terciarización de las estructuras económicas
y la revolución tecnológica con sus consiguientes impactos en el sistema
productivo . Sin embargo, el concepto de "polo de desarrollo` subyace en
las condiciones para el desarrollo de los grandes destinos turísticos de
masas (concentración significativa de oferta de alojamiento y servicios,
infraestructuras de transportes que garantizan una mejor accesibilidad, . . .) y
todavía justifica estrategias de intervención pública entre las que cabe
destacar la política de polos turísticos en México, denominados Centros
Turísticos Integra/mente Planeados, que fomenta el Fondo Nacional para la
Promoción del Turismo (FONATUR) a través de créditos preferentes y otros
incentivos a la inversión nacional y extranjera' .
Las teorías de la dependencia o del intercambio desigual aplicadas al
turismo reflejan las relaciones de dependencia de los destinos turísticos de
los países periféricos respecto a los operadores turísticos situados en los
principales países emisores de turismo que controlan grandes volúmenes de
turistas a través de una estructura propia de un oligopolio y que obtienen
una parte sustancial del valor añadido generado por la actividad turística .
z Acerenza (1984) identifica un centro turístico con un polo de crecimiento y considera que
su contribución al desarrollo se manifiesta en lo que denomina "microrregión" .
Contribución positiva en la medida en que confluyen factores como la inversión de capital
foráneo, uso de mano de obra autóctona, importaciones para la producción y el consumo
mínimas, reinversión de beneficios en el área turística y respeto al medio ambiente y a la
población local . Cuando no se dan estas condiciones, el impacto positivo es menor y el
centro turístico puede convertirse en un "enclave" "que permite la explotación comercial
de los recursos turísticos existentes pero cuya contribución al desarrollo es relativa .
s A pesar de que este tipo de centros auspiciados por el Estado han contribuido a
consolidar destinos tan populares como Cancún, Jiménez Martínez (1998) constata serios
problemas : crecimiento explosivo de la población, segregación del espacio turístico, falta
de identidad comunitaria, especialización productiva turística y abandono de actividades
tradicionales, y reducción de la rentabilidad hotelera por sobreoferta que genera un
descenso en los precios de los servicios hoteleros .

Los modelos estructurales del espacio turístico ya reseñados profundizan en

las teorías de la dependencia y de las relaciones centro-periferia . De manera
análoga, Muñoz de Escalona (1993) explica las relaciones de intercambio
económico-espaciales propiciadas por la "teoría sociológica o convencional
del turismo", según la cual, las empresas ubicadas en los espacios de
destino turístico se convierten en auxiliares o proveedores de los
"productores turísticos puros", los operadores internacionales que
confeccionan los productos turísticos ("paquetes turísticos") y los ponen a
la venta a la demanda final obteniendo un importante margen de beneficios
que podría beneficiar a las empresas y a los espacios de destino si lograsen
confeccionar productos terminados y comercializarlos autónomamente .
El sucinto repaso a las distintas concepciones del desarrollo y sus
implicaciones para la actividad turística se cierra con el afianzamiento del
paradigma de la sostenibilidad tras comprobarse los límites ecológicos del
crecimiento económico en las escalas global y local, y las negativas
consecuencias que el deterioro medioambiental genera en la rentabilidad
económica y social de las actividades productivas . En consonancia con el
creciente reconocimiento político-institucional y social de los postulados del
desarrollo sostenible, éste se ha convertido, como se señala en el capítulo
Il, en un principo básico del discurso político en torno al turismo a la vez
que se ha consolidado como un enfoque necesario de la planificación
turística .
El desarrollo sostenible forma parte de una perspectiva del desarrollo
que reclama un tipo de análisis y de actuaciones de carácter integral y que
surge a partir de la década de los setenta a causa de las críticas hacia los
enfoques tradicionales del desarrollo . Cunha (1988) se refiere a "otro
desarrollo" que denomina territorial, fundado en cinco principios básicos :
equidad territorial, equidad social, crecimiento endógeno, preservación de la
naturaleza y autonomía territorial . Planteamiento opuesto a las perspectivas
funcionales del desarrollo basadas en la lógica productivista y arraigadas en
la idea de progreso de las sociedades industriales, donde la eficacia
económica y el dominio sobre una naturaleza de recursos aparentemente
ilimitados han sido algunos de sus fundamentos básicos .
En la línea de interpretación y de acción de los paradigmas de base
territorial se inscribe el desarrollo local o endógeno, así como los paradigmas
de base territorial asociados al desarrollo rural' . Las iniciativas locales se han
convertido en una forma preferente de la política de desarrollo regional .
Desde 1984, la D .G . XVI de la Comunidad Europea impone la idea de
° Valcárcel (1996), desde una perspectiva local del desarrollo rural, ha elaborado la
siguiente lista de conceptos con planteamientos similares y diferencias de matiz: desarrollo
rural integrado, desarrollo endógeno, ecodesarrollo, otro desarrollo, nuevo desarrollo,
desarrollo rural global, desarrollo comunitario, desarrollo rural con enfoque local y
desarrollo sostenible .
28 0

convertir al desarrollo local en uno de los ejes de la política regional . La

Dirección General de Políticas Regionales' define el desarrollo local como
"una política de desarrollo económico, aplicada por los agentes en un
territorio coherente, generalmente subregionaV que "por su acción integrada
en las estructuras y comportamientos socioeconómicos, esta política tiende
a valorizar el conjunto de los recursos locales, permitiendo de este modo la
creación o el mantenimiento de puestos de trabajo creados por las
empresas" (Valcárcel, 1996) . Específicamente, Valcárcel (1996) propone la
siguiente definición : "el desarrollo local es un proceso localizado de cambio
social y crecimiento sostenible, que tiene por finalidad el progreso
permanente de la comunidad y de cada individuo integrado en ella" .
Vázquez Barquero (1988) concibe el desarrollo local como "un
proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a
una mejora del nivel de vida de la población local, en el que se pueden
identificar al menos tres dimensiones : una económica, en la que los
empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores
productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser
competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que los valores y las
instituciones sirven de base al proceso de desarrollo ; y, finalmente, una
dimensión político-administrativa en que las políticas territoriales permiten
crear un entorno económico local favorable, protegerlo de interferencias
externas e impulsar el desarrollo local" . Este mismo autor, considera la idea
central del desarrollo local el hecho que el sistema productivo de las
regiones y las ciudades crece utilizando su potencial de desarrollo existente
en el territorio, mediante inversiones de empresas y agentes públicos, bajo
el creciente control de la comunidad local (Vázquez Barquero, 1998) .
Por su parte, Rodríguez Gutiérrez (1996) pone el énfasis en su
carácter de acción territorial global que obliga a conjugar "cuatro
dimensiones (económica, cultural, ambiental y política), que se entrelazan en
la región o localidad y cuyo manejo integrado ayuda a calificar al desarrollo
y lo sitúan en una dimensión racional y sostenible", mientras que al asociar
el desarrollo local con la "nueva política pública" Rodríguez Gutiérrez (1996)
se refiere a que áquel exige una cultura caracterizada por "la participación,
corresponsabilidad y cooperación" que se concreten en un "pacto territorial
como plasmación lógica del proceso" .
En las distintas perspectivas del desarrollo de base territorial la
potencial contribución del turismo al desarrollo ha jugado un papel
importante puesto que, además de las aportaciones que se destacarán con
mayor detalle a continuación, supone una oportunidad para la
reestructuración de los sistemas productivos locales en crisis (rurales o
urbanos, si es que todavía cabe dicha distinción), implica una revalorización
e Información Background . D.G . XVI . Bruselas, 1993 (Valcárcel, 1996).
28 1

del patrimonio ambiental y cultural, genera una imagen positiva del

territorio, favorece la creación de empleo, no requiere inicialmente grandes
inversiones y sus efectos intersectoriales estimulan la economía local .
La influencia de la concepción territorial del desarrollo es, pues,
evidente en los procesos de planificación asociados al desarrollo de áreas
urbanas y comarcas rurales . Resulta difícil encontrar ciudades que, cuando
menos, no pretendan diversificar su estructura productiva a través del
turismo (baste citar los ejemplos de Vigo y Gijón, de contrastada
especialización industrial, que han planteado diversas actuaciones para el
desarrollo del turismo), del mismo modo que es notorio el protagonismo
alcanzado por la actividad turística, quizá excesivo, en los programas de
desarrollo rural amparados en las iniciativas LEADER o PRODER . Además,
algunos de los principios del desarrollo territorial (participación,
corresponsabilidad o cooperación) lo son también de la política turística
española y se plasman en iniciativas tan significativas como los Planes de
Excelencia o de Dinamización Turística .
1 .2 .- Las condiciones del desarrollo de la actividad turística .
El turismo presenta una gran diversidad de fórmulas de implantación

territorial, estructuración sectorial e integración en el sistema económico
regional, por tanto, su contribución al desarrollo no puede interpretarse de
manera unívoca y requiere un análisis específico de cada modelo de
implantación . Por otra parte, la existencia de un determinado volumen de
oferta y frecuentación turística puede permitir la rentabilidad empresarial e,
incluso, el crecimiento económico, pero no garantiza necesariamente el
desarrollo en sus acepciones de bienestar social, centralidad funcional,
movilización del potencial endágeno o sostenibilidad .
En cualquier caso, es evidente que el papel atribuido al turismo para el
desarrollo presupone la existencia de cierto umbral de actividad turística
cuya implantación territorial tiene un carácter selectivo en función de ciertas
condiciones que varían de acuerdo con la evolución de la actividad y del
modelo de desarrollo turístico . Así, a título ilustrativo, podría citarse que el
Sindicato Provincial de Hostelería y Actividades Turísticas de Baleares, a
principios de los setenta, identificaba las características que debía reunir una
zona potencialmente turística para atraer a los operadores turísticos
internacionales del siguiente modo (Esteve Secall, 1983, p . 99-100) :
"Un país latino", donde, supuestamente, se dan "climas más
favorables y precios más adecuados" .
Una zona de paz y pacífica .
" Un clima favorable .
0 Accesos por aire.

" Precios a la baja .

" Concentración hotelera .
Paisaje atractivo .
Empresariado con dificultades de financiación en entidades oficiales o
privadas que permitan a los operadores turísticos participar de manera
remuneradora para sus intereses en la financiación de las empresas
locales .
Algunas de estas características todavía mantienen su vigencia en el
"mercado de sol y playa masivo", sin embargo, la actual complejidad del
mercado turístico también se ha trasladado a los factores de localización
que, en realidad operan, junto a otros factores, como condiciones del
desarrollo turístico . Por esta razón, con carácter previo al balance de las
aportaciones del turismo para el desarrollo regional, se sintetizan a
continuación las condiciones del desarrollo turístico a partir de Mathieson y
Wall (1992), Bote (1990), Torres Bernier (1995) y Vera et al . (1997) :
" Condiciones naturales y factores de atracción . Tradicionalmente las
condiciones naturales se han asociado a recursos turísticos
potencialmente aprovechables y, de manera más reciente, a la calidad
ambiental exigible para el disfrute turístico . La importancia de las
condiciones naturales varía en función del producto turístico y del
segmento de demanda al que se dirige (constituyen el fundamento
básico del ecoturismo mientras que su participación en el turismo
masivo de sol y playa, aseguradas unas condiciones mínimas
relacionadas con el clima y el mar, es sensiblemente menor) . En la
medida en que se han diversificado las motivaciones de la demanda,
también se han multiplicado los factores de atracción de modo que la
"mirada turística" alcanza a una amplísima gama de recursos
turísticos (naturales, culturales, tecnológicos, . . .) y las posibilidades
de incorporar nuevos espacios al mercado turístico son mayores . Con
todo, persiste lo que Gunn (1994) considera la gran falacia del
desarrollo turístico : pensar que cualquier espacio puede convertirse en
turístico . Si no existen o se crean factores de atracción, difícilmente
un espacio puede motivar desplazamientos turísticos .
" Condiciones de localización y accesibilidad . La proximidad a los
mercados emisores continúa constituyendo una importante ventaja
comparativa, sobre todo si va acompañada de una mejora de la
accesibilidad medida en tiempo y coste económico, variables que
conviene analizar no sólo en términos del viaje principal de vacaciones
sino también de la multiplicación de viajes que se distribuyen a lo
largo del año en determinados segmentos de demanda .

Condiciones económicas . Comprenden, sin pretensiones de

exhaustividad y además de la oferta propiamente turística (básica y
complementaria), la existencia de mano de obra con un nivel de
cualificación suficiente, emprendedores y capital local necesario para
la creación de empresas, nivel de precios atractivo con respecto a los
principales mercados de origen, infraestructuras adaptadas al modelo
de desarrollo deseado, y servicios públicos y privados imprescindibles
para el desarrollo turístico (sanidad, seguridad ciudadana, entidades
financiera, etc .) .
" Condiciones sociopolíticas . La estabilidad política y la ausencia de
conflictos o tensiones sociales garantizan la seguridad de las
empresas y de la demanda turística mientras que la aceptación social
del turismo incrementa la satisfacción de la demanda y posibilita una
mejor integración del turismo en el plano económico y social . Además
de estas condiciones generales, el desarrollo turístico también
requiere la intervención pública para la promoción y ordenación del
turismo .
A pesar de su carácter genérico, las condiciones del desarrollo
reseñadas mantienen su vigencia en un mercado turístico altamente
compartimentado en productos y segmentos que permiten respuestas
locales que, no reuniendo todas las condiciones expresadas, permiten la
captación de determinados flujos de demanda . Sin embargo, estas
consideraciones no deben orientarse únicamente hacia la viabilidad del
turismo en determinados territorios, en pequeña o gran escala, sino,
fundamentalmente, a la determinación de los factores que permiten
optimizar la contribución del turismo al desarrollo desde la perspectiva de la
sostenibilidad y de la mejora del bienestar social . Para ello, es necesario
considerar los beneficios y los costes que el turismo genera para el
desarrollo regional .
1 .3 .- A modo de balance : beneficios y costes del turismo para el desarrollo

regional .
Los efectos del turismo en el desarrollo han sido ampliamente

estudiados desde diversas perspectivas científicas e ideológicas, si bien la
riqueza de estas aportaciones contrasta con la interpretación prácticamente
unívoca de la política turística, sesgada hacia la contribución del turismo al
desarrollo económico y legitimadora, por tanto, de su instrumentación
económica . De este modo, la política turística, sobre todo en los países en
vías de desarrollo, ha simplificado la compleja relación entre turismo y
desarrollo, y fomentado modelos de implantación turística rentables desde el
punto de vista macroeconómico pero con notables disfunciones
medioambientales, socioculturales e, incluso, económicas . No obstante, la

promoción del turismo en un territorio no puede descansar en una estrategia

de oportunidad que explote ventajas comparativas (clima, recursos
naturales, . . .) y sirva de instrumento a intereses del Estado que, en muchas
ocasiones, pueden contravenir los del propio sector turístico, sino que
requiere, en primer lugar, un balance de los beneficios y los costes que
genera el turismo adaptado a cada situación específica . En este sentido, el
cuadro I contiene una aproximación teórica a los beneficios y los costes del
turismo para el desarrollo regional .
Cuadro I : Beneficios y costes del turismo para el desarrollo regional
BENEFICIOS COSTES
" Generación de renta y empleo (mayor " Riesgo de dependencia excesiva de la
dinamismo laboral) actividad turística en casos de notable
" Efecto de arrastre en otros sectores especialización de la estructura
económicos productiva
Multiplicador del gasto turístico en el " Dependencia excesiva de las
sistema económico fluctuaciones de la demanda, agentes de
" "Exportación invisible" : ingreso de divisas comercialización exógenos y estrategias
con impacto favorable en la balanza del capital foráneo
comercial " Notable incremento de la necesidad de
Contribución de los beneficios del servicios e infraestructuras públicas
turismo para la financiación de otros Competencia de usos del suelo y
sectores productivos recursos naturales con otros sectores
Promoción de la actividad empresarial6 productivos
Factores de localización distintos de los Incremento del precio de la tierra y, en
sectores industrial y servicios general, del nivel de precios
tradicionales que generan nuevas " Desarrollos estacionales que alargan el
posibilidades para áreas desfavorecidas periodo de recuperación de inversiones
" Escasos requerimientos de inversión y Riesgos de precariedad en el empleo
gestión para implantaciones turísticas de Generación de costes externos :
pequeña escala (alojamiento y oferta degradación ambiental, congestión de
complementaria en el medio rural, v.gr.) espacios públicos, transformación de
" Aptitud del turismo para complementar paisajes, . . .
rentas de actividades tradicionales " Riesgo de excesiva polarización espacial
(agrícolas o ganaderas, generalmente) de la actividad turística, causa de
" Protección del patrimonio natural y desequilibrios territoriales
cultural para disfrute turístico Pérdida de valores tradicionales de la
6De acuerdo con la Tabla Input-Output de la Economía Turística de España-1992 (Instituto

de Estudios Turísticos) pueden distinguirse cinco subsectores empresariales en la actividad
turística : servicios de aproximación y transporte ; empresas de hostelería y alojamiento ;
consumo de alimentación y bebidas ; equipamientos de ocio, recreo y diversión; y
empresas de intermediación de viajes receptoras y emisoras (Vera y Marchena, 1998) .
28 5

" Procesos de difusión regional de la sociedad local

actividad económica " Cierta predisposición a la importación de
" Buenas perspectivas de crecimiento productos
futuro de la actividad turística " Costes de la intervención pública en el
turismo (ordenación de la actividad,
promoción, . . .)
EFECTOS EN LA ESTRUCTURA TERRITORIAL Y DEMOGRÁFICA DE DISTINTO SIGNO
" Desarrollos urbanos derivados del crecimiento de la demanda turística
" Polarización de la actividad turística que puede modificar el sistema de asentamientos
urbano tradicional
" Crecimiento demográfico de las áreas turísticas : frecuentación estacional, inmigración
laboral definitiva y pendular, asentamientos residenciales, mayor crecimiento vegetativo
cuando los procesos de inmigración generan un rejuvenecimiento de la pirámide de
población
" Procesos de segregación espacial de la oferta turística respecto a la urbana tradicional
" Captación de recursos exógenos (agua, mano de obra, . . .) que genera un reequilibrio o
desequilibrio territorial
" Procesos de difusión de la actividad turística en el ámbito regional o subregional' : rutas,
circuitos, ofertas complementarias, . . .
FUENTE : Elaboración propia a partir de Mathieson y Wall (1996) y Vera et al . (1997)
Tanto la relación de beneficios como la de costes del turismo no es

generalizable y depende de una serie de factores de carácter general y,
lógicamente, de las especificidades de cada proceso de desarrollo turístico .
Desde una perspectiva genérica, Mathieson y Wall (1996) señalan una serie
de factores que determinan la magnitud del impacto económico del turismo
y si éste presenta carácter positivo o negativo :
El tipo de oferta turística y su atractivo para la demanda .
El volumen de gasto turístico en destino .
" El nivel de desarrollo económico del área de destino .
El tamaño de la base económica del área de destino .
El nivel de "recirculación" local del gasto turístico .

La estacionalidad de la demanda .
El análisis de estos factores sitúa la medición de la magnitud del
impacto económico del turismo, que puede asimilarse a su contribución a la
producción regional (que no necesariamente al desarrollo en virtud de sus
diferentes concepciones), en parámetros cuantitativos . En esencia, el
' En sus Ensayos sobre Turismo, De Arrillaga (1962, p. 91) hacía mención a que "la
distribución turística de la región debe merecer especial atención para evitar que mientras
determinadas localidades estén saturadas, otras no reciban sino contadísimos forasteros .
Una vez determinados todos los posibles centros de atracción, es preciso establecer una
especie de sistema de irrigación turística regional" .
28 6

impacto económico del turismo depende del volumen de gasto y de la

capacidad de la estructura económica local para retenerlo en función del
tamaño, composición y nivel de diversificación del sistema económico local,
factores que pueden evitar el recurso a importaciones y a otras
"filtraciones" indeseables del gasto turístico para el desarrollo regional
(repatriación de beneficios o salarios de empresas y trabajadores foráneos,
por ejemplo) .
La magnitud del impacto económico se halla relacionada con la
dimensión económica del desarrollo pero, desde el punto de vista del
concepto de desarrollo sostenible, cabe otorgar idéntica importancia a la
dimensión ambiental (preservación del patrimonio natural) y social (justa
distribución de los beneficios del turismo) . Por ello, la contribución del
turismo al desarrollo regional requiere una interpretación integrada de las
tres dimensiones del desarrollo sostenible en detrimento del predominio
habitual de la componente económica . Sin embargo, es importante remarcar
la proporcionalidad existente entre la magnitud del impacto económico del
turismo y su contribución a la producción regional y, en consecuencia,
relativizar la aportación del turismo al desarrollo en función de la existencia
de un determinado umbral de demanda y oferta turística y de una estructura
económica que soporte y se beneficie a la vez del desarrollo de la actividad
turística . Tal como afirman Vera y Marchena (1998) en relación con la
capacidad del turismo para convertirse en "base de exportación y
acumulación" necesaria para impulsar procesos de desarrollo en regiones
periféricas, es necesario una "masa crítica" de ingresos por turismo para
que el impulso de esta actividad al desarrollo regional sea significativo, de
ahí que estos autores planteen que en regiones o subregiones donde el
turismo complementa o soporta economías regresivas no exista la
"aportación de valor añadido y renta suficiente como para significar una
base de acumulación para el desarrollo regional" (Vera y Marchena, 1998,
p . 120) .
Todo ello desaconseja interpretaciones apriorísticas y genéricas de la
contribución del turismo al desarrollo regional en beneficio de análisis
específicos de los modelos de desarrollo que la implantación territorial del
turismo configura, cuando predomina en la estructura productiva, o
contribuye a configurar, cuando participa en una estructura económica
diversa . La vinculación directa entre la concepción del desarrollo y la
intervención estatal en el turismo remite directamente a los principios y
estrategias que inspiran la política y la planificación turísticas . La
espontaneidad que ha caracterizado a la producción de espacios turísticos
en el periodo de mayor crecimiento de la oferta turística española,
coincidente con la expansión del turismo de masas en Europa, no está
exenta de una concepción del desarrollo equiparable al crecimiento
económico, implícita en la política centralista de la planificación indicativa .

La incorporación de nuevos enfoques del desarrollo, en especial del

desarrollo sostenible, a la política y la planificación turísticas favorece un
nuevo entendimiento en las relaciones entre turismo y desarrollo, y confiere
a la planificación un papel esencial en la interpretación de los beneficios y
los costes del turismo, con el objetivo de reorientar los espacios turísticos
hacia modelos sectorialmente competitivos y territorialmente sostenibles
para reforzar su aportación a un desarrollo cualitativo en las escalas regional
y local .
2.- EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA REGIONAL EN ESPAÑA : UNA SÍNTESIS .
La política regional en España en la segunda mitad del siglo XX tiene

un hito significativo en los Planes de Desarrollo Económico y Social pero su
configuración actual depende básicamente de la evolución posterior de la
economía del país, del cambio de sistema político-administrativo con la
promulgación de la Constitución de 1978 y del ingreso en la Comunidad
Europea . Estos factores permiten diferenciar una serie de etapas que
coinciden con el progresivo reconocimiento del carácter estratégico del
turismo en la economía española y, por tanto, con su paulatina
incorporación a la política regional .
2 .1 .- La política regional en el contexto de la planificación indicativa .
La planificación indicativa se inicia en una fase expansiva de la

economía española cuyos favorables resultados macroeconómicos van
acompañados del aumento en los desequilibrios regionales en cuanto a
distribución de la población, empleo y producción, así como de una
intensificación de los flujos de carácter interregional . En este periodo, la
actuación del sector público se caracteriza por llevar a cabo un trasvase
continuo de recursos desde una perspectiva de rentabilidad global con
efectos territoriales claramente desequilibradores (Méndez, 1993) .
La política regional se concentra fundamentalmente en la figura de los
"polos de promoción y polos de desarrollo industrial", amparadas en la ya
mencionada teoría de los "polos de crecimiento" . Se trata de un modelo que
Méndez (1993) caracteriza como "descentralización concentrada", orientado
al fomento de la actividad industrial a partir de beneficios financieros,
fiscales y facilidades en la adquisición del suelo para la localización
empresarial . No obstante, Richardson (1976) interpreta que hasta el III Plan
de Desarrollo Económico y Social no se adoptan medidas que responden a
una auténtica política regional con el objetivo de mejorar la vertebración
territorial, en clara referencia a la figura de las Grandes Áreas de Expansión
Industrial (GAEI) que superan el carácter puntual de los polos, y al nuevo
papel concedido a nuevos subcentros que se consideran "metrópolis de
equilibrio" de la red de asentamientos urbanos que deben articularse con los

puntos neurálgicos de la planificación regional indicativa : los centros

urbanos y metropolitanos .
De Terán (1982) comparte esta misma apreciación al indicar que la

evolución de la planificación económica indicativa obliga a una cierta
"territorial ización" de ésta que en el III Plan de Desarrollo implica la
"ineludible necesidad de coordinación de competencias sectoriales,
inconexamente incidentes sobre el territorio" (De Terán, 1982, p . 534) . En
este sentido, la figura de los Planes Directores de Coordinación prevista en
la reforma de la Ley del Suelo de 1975 supondría un acercamiento del
planeamiento urbanístico tradicional a la planificación económica . Sin
embargo, el prácticamente nulo desarrollo de los planes directores evidencia
la dificultad práctica de coordinar planificación económica y ordenación del
territorio .
Las principales actuaciones de la política regional amparada en la
planificación indicativa no inciden en la actividad turística ni desde el punto
de vista sectorial ni territorial puesto que los espacios turísticos emergentes
en la década de los sesenta (archipiélagos balear y canario, y litoral
mediterráneo peninsular) apenas se ven beneficiados por la política de polos
de desarrollo". Sin embargo, el turismo supuso, como ha advertido Méndez
(1993), un factor de reequilibrio territorial puesto que el proceso de
expansión económica español favorecía a las regiones con un mayor
dinamismo industrial (País Vasco, Cataluña y Madrid), contribuyendo al
progresivo desarrollo del litoral mediterráneo y de los archipiélagos balear y
canario, en contraste con el estancamiento del eje industrial cantábrico .
2.2 .- La transición hacia un marco político descentralizado y el ingreso en la

Comunidad Europea .
El final del franquismo coincide con una crisis económica internacional

que afecta indudablemente a la economía española, sobre todo a los tejidos
industriales tradicionales del País Vasco, Asturias y Cataluña, y que agrava
los desequilibrios regionales al dificultar los flujos migratorios que en la
década de los sesenta y primera mitad de los setenta habían contribuido a
una cierta aminoración de las disparidades interregionales dentro de un
proceso de expansión económica y concentración geográfica de las
actividades productivas .
s
Contrasta la escasa consideración del turismo en la planificación indicativa española con
las grandes operaciones de ordenación territorial y desarrollo turístico que el Estado
francés impulsó en los sesenta en Córcega, Aquitania y el Languedoc-Roussillon . El
proyecto confiado a P. Racine en 1963 previó la creación de cinco estaciones turísticas en
el Languedoc-RoussilIon : Grande Motte, Cap d'Adge, Gruissan, Leucate y Saint-Cyprien . A
mediados de los ochenta el balance era elocuente : 150.000 plazas de alojamiento, una
afluencia anual de cuatro millones de turistas y un volumen de 30 .000 empleos creados
(Coulbois y Jung, 1994) .
289

Hasta la mitad de los ochenta continúan funcionando instrumentos de

política regional heredados de la etapa anterior (Ministerio de Economía y
Hacienda, 1990) : las muy diversas figuras de incentivos regionales dirigidos
a favorecer la localización de distintos tipos de inversión productiva en
determinados territorios (Polos de Promoción y Desarrollo, Zonas y
Polígonos de Preferente Localización Industrial, GAEls, etc .) ; los Planes
Provinciales y Comarcales, y las obras en régimen de Acción Comunitaria,
orientados a la provisión de infraestructuras básicas ; y las Sociedades de
Desarrollo Industrial (SODIs) . A mediados de los ochenta, la crisis industrial
y el ajuste derivado de las políticas de reconversión industrial son la base
para la creación de las Zonas de Urgente Reindustrialización (ZUR) que
cuentan con beneficios financieros y fiscales para reconstruir el tejido
industrial y reemplear trabajadores excedentes .
La actividad turística en España también se ve afectada por la crisis
pero sus efectos son menos traumáticos, circunstancia que permite un
mayor reconocimiento del turismo en el ámbito institucional cuando
tradicionalmente se había interpretado como una actividad meramente
coyuntural . No obstante, el retroceso en el número de llegadas
internacionales a España sirve para reconocer los desequilibrios del sector
turístico español y proponer actuaciones para remediarlos (Richardson,
1976) .
En la aparición de los nuevos instrumentos de política regional a
mediados de los ochenta, el Fondo de Compensación Interterritorial (Ley
7/1984) y el nuevo sistema de incentivos económicos regionales (Ley
50/1985), influye claramente el desarrollo de los principios constitucionales
de la nueva organización territorial del Estado y la perspectiva de integración
en las Comunidades Europeas que actúa "como catalizador y revulsivo de
las reformas que se están acometiendo" (Lázaro, 1986, p . 32) .
El Fondo de Compensación Interterritorial ha cumplido dos funciones
(Ministerio de Economía y Hacienda, 1990) : ayudar a corregir los
desequilibrios económicos interregionales como mecanismo compensador, y
financiar los gastos de inversión nueva en las competencias asumidas por
las Comunidades Autónomas . Por otra parte, el Fondo de Compensación
supone un impulso a la planificación regional en tanto que la Ley 7/1984
obliga a que todas las Comunidades elaboren un Programa de Desarrollo
Regional, obligatoriedad que se halla claramente relacionada con las
exigencias para acceder a ayudas comunitarias del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional (FEDER) y que evidencia los efectos de la perspectivas
de integración en las Comunidades Europeas en la política regional española
(Lázaro, 1986) .
El nuevo sistema de incentivos económicos regionales, también
adaptado a la normativa comunitaria, además de poner en práctica una
política de inversiones en infraestructura y equipamientos más distributiva,

introduce mecanismos de compensación a la inversión productiva para crear

las condiciones adecuadas para la inversión en zonas desfavorecidas (MEH,
1990) . En este sentido, se establecieron tres tipos de zonas
promocionables :
" Zonas de Promoción Económica (ZPE), implantadas en regiones con
menor actividad económica y menor renta .
" Zonas Industrializadas en Declive (ZID), afectadas por los efectos del
ajuste industrial .
Zonas Especiales (ZE), afectadas por problemas específicos como la
despoblación .
Entre los sectores promocionables se incluye la "construcción de
establecimientos hoteleros y campings ; ofertas hoteleras complementarias ;
modernización de la oferta hotelera y desarrollo de ofertas turísticas
especializadas de gran relevancia" (González Liebmann, 1991) . A pesar de
la indudable orientación industrial de los incentivos regionales, la
consideración del turismo como sector promocionable constituye un
indicador claro de la progresiva incorporación de esta actividad en la política
regional .
2 .3 .- El ingreso en la Comunidad Europea y la reforma de los Fondos

Estructurales .
La perspectiva de la integración española en las Comunidades

Europeas influyó decisivamente en las reformas de la política regional
producidas a mediados de los ochenta . Consumada la integración, a los
instrumentos de la política regional propios del Estado Español se suma la
decisiva influencia en el plano cuantitativo y cualitativo de la política
estructural comunitaria, basada sobre todo en el FEDER, pero con una
importante contribución del Fondo Social Europeo (FSE), del Fondo Europeo
de Orientación y Garantía Agrarias (FEOGA), y, posteriormente, del Fondo
de Cohesión (1993) destinado a la financiación de infraestructuras de
transporte y de medio ambiente en países cuyo PIB por habitante fuera
inferior al 90% del comunitario (España, Grecia, Irlanda y Portugal) .
El Acta única, aprobada en 1986, fija como objetivos la realización
efectiva del mercado único y el fortalecimiento de la cohesión económica y
social, objetivos que implican la necesidad de replantear la política regional
comunitaria . La ampliación de la CEE hacia el Sur (Grecia, España y
Portugal) ahonda las diferencias interregionales y la política regional pasa a
desempeñar un papel protagonista en la constitución del mercado único . A
partir del Tratado de la Unión (1992) el concepto de cohesión económica
constituye uno de los tres pilares básicos de la Comunidad Europea, al
mismo nivel que el mercado único y la Unión Económica Europea . En el

Tratado de Amsterdam (1997) el objetivo de la cohesión económica y social

es ratificado . La política de cohesión se convierte en la segunda política
comunitaria en orden de importancia, después de la política agraria común,
si se atiende al volumen de recursos financieros que se le dedican y que en
el periodo 1994-1999 se sitúan en torno al 35% del presupuesto total
comunitario (Fernández Martínez, 1997) .
De acuerdo con este planteamiento, la reforma de los Fondos
Estructurales en 1988 inicia una "nueva etapa en la política regional
comunitaria" (Podadera, 1998, p . 11) . Las claves de esta reforma, que
supone un aumento de los recursos presupuestarios y una modificación en
el funcionamiento de los Fondos, pueden sintetizarse del siguiente modo
(MEH, 1990) :
" Concentración de las actuaciones en cinco objetivos prioritarios .
Mayor autonomía de la política regional comunitaria que elimina
cualquier reminiscencia de subsidiariedad con respecto a la política
regional de los Estados miembros .
Cooperación de los agentes que participan en las acciones y
programas cofinanciados por los Fondos, circunstancia que
incrementa la participación de las regiones en estas políticas .
Utilización de la planificación e intensificación de la programación en
las actuaciones de los Fondos . Los anteriores Programas de
Desarrollo Regional son substituidos por los Planes de Desarrollo
Regional (PDRs) para las regiones menos desarrolladas, Planes de
Reconversión Regional (PRRs) para las industriales en declive, y
Planes de Desarrollo de las Zonas Rurales (PDZRs) para regiones
especialmente atrasadas . Estos planes son la referencia esencial para
el establecimiento de los Marcos Comunitarios de Apoyo (MCAs) que
definen los ejes de actuación susceptibles de obtener cofinanciación
comunitaria, tras la correspondiente negociación de los países
miembros con la Comisión Europea . Otra importante contribución de
los planes mencionados a una mayor eficiencia de la política regional
radica en la posibilidad de articular de manera coherente las
inversiones provenientes de los Fondos con aquellas realizadas por los
programas generales de inversión de las distintas administraciones
públicas (Zaragoza Rameau, 1991), esto es, ejecutar las medidas que
afectan al desarrollo regional en el marco de planes que fijan
objetivos, prioridades y ejes de actuación comunes .
"Adicionalidad" de los Fondos, en cuanto a que sus recursos
signifiquen un aumento de los gastos estatales en medidas de política
regional y no un simple reembolso de los gastos efectuados .

" Creación de las "Iniciativas Comunitarias", programas en los que la

Comisión contribuye a resolver, por iniciativa propia, problemas
graves relacionados con la realización de otras políticas comunitarias' .
Las iniciativas comunitarias han beneficiado al sector turístico a pesar
de que a principios de los noventa se denunciase desde instancias
oficiales (SGT, 1994) que las posibilidades de financiación procedente
de los Fondos Estructurales habían sido poco explotadas por este
sector. Para paliar este desajuste, el Plan Marco de Competitividad
del Turismo Español (1992) recoge 23 programas comunitarios
distintos en los que tiene cabida el sector turístico con finalidades
relacionadas con el ahorro y diversificación de la energía, formación,
medio ambiente, telecomunicaciones avanzadas, colaboración y
apoyo a empresas, desarrollo de regiones desfavorecidas y
reconversión de zonas específicas .
Como consecuencia de estas reformas cuantitativas y cualitativas de
los Fondos Estructurales la actividad turística se ha visto indudablemente
beneficiada, tanto de manera directa como indirecta . El análisis de los
planes de desarrollo y reconversión y MCAs en el epígrafe siguiente servirá
para poner de manifiesto las distintas orientaciones de la acción pública en
el turismo desde el punto de vista de la política regional . Además, es
importante recalcar, desde la óptica de la planificación del espacio turístico,
que una nueva reforma de los Fondos en 1993 aprobó la obligatoriedad de
incluir en los Planes de Desarrollo de los objetivos 1, 2 y 5b' ° la apreciación
de las condiciones medioambientales de la región en cuestión y una
evaluación de las repercusiones para el medio ambiente de las medidas
previstas (Podadera, 1998) .
Por último conviene remarcar, desde el punto de vista de la
distribución económica de los Fondos, la concentración en los objetivos de
tipo territorial : 1, 2 y 5b, destinados a las regiones más desfavorecidas, y,
especialmente, la mayor dotación económica destinada a las regiones
objetivo 1 . El Objetivo 1 aglutinó el 69 y el 68 por 100 del total de los
Fondos en el periodo 1989-93 y 1994-99, respectivamente ; mientras que
los objetivos 2 y 5b alcanzaban el 13,2% (1989-93) y el 16,5% (1994-99) .
9
Para el periodo 1994-1999 las intervenciones financiadas por los Fondos Estructurales
se dividen en : intervenciones de iniciativa nacional, que se ejecutan de acuerdo con los
planes de desarrollo presentados y que suponen el 90% de la financiación de los Fondos ;
intervenciones de iniciativa comunitaria que representan el 9% del presupuesto total ; y
acciones innovadoras, cuya consignación alcanza únicamente el 1 % del total y que tienen
por objeto explorar nuevas vías de actuación por iniciativa de la Comisión (Carrasco,
1999) .
`° Conviene destacar, con Carrasco (1999), que los objetivos 1, 2 y 5b tienen un carácter
regional ya que sus medidas están orientadas a determinados espacios regionales o
subregionales subvencionables mientras que los objetivos 3, 4 y 5a afectan a todo el
territorio comunitario y tienen, por tanto, un carácter sectorial-horizontal .

2 .4 .- El futuro de la política regional en un escenario de consolidación y

ampliación de la Unión Europea .
El acuerdo político de los jefes de Estado y de Gobierno sobre la

Agenda 2000 en marzo de 1999 implica una nueva reforma de la política
estructural comunitaria que tiene los siguientes objetivos básicos (CCE,
1997) :
" Mejorar la eficacia de los instrumentos de la política estructural para
alcanzar el objetivo de cohesión económica y social .
" Mantener el nivel presupuestario de la cohesión económica y social .
" Garantizar la continuidad de la política estructural en el marco de las

futuras ampliaciones a los países de Europa Central y Oriental .
La reforma de 1999 supone una intensificación de la concentración
de las ayudas que reduce el número de objetivos de siete a tres prioritarios,
dos de carácter territorial (1 y 2) y uno horizontal (3) . El Cuadro II recoge la
evolución de los objetivos en las distintas reformas de la política estructural .
Cuadro II : Evolución de los objetivos de los Fondos Estructurales Europeos
N* REFORMA DE 1988 FONDOS

1 Fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones FEDER, FSE y
menos desarrolladas (PIB medio por habitante inferior al 75% de la FEOGA-0
media de la Unión Europea) .
Reconversión de regiones gravemente afectadas por el declive FEDER y FSE
industrial .
Lucha contra el desempleo de larga duración . FSE
Facilitación de la inserción profesional de los jóvenes . FSE
5a Adaptación de las estructuras de producción, transformación y FEOGA-0
comercialización en la agricultura y silvicultura .
5b Fomento del desarrollo en zonas rurales . FEDER, FSE y
FEOGA-0
REFORMA DE 1993
1 Sin variación . FEDER, FSE,
FEOGA-0, e
IFOP*
2 Sin variación . FEDER y FSE
3 Lucha contra el paro de larga duración y facilitación de la inserción FSE
profesional de los jóvenes y de las personas expuestas a la
exclusión del mercado laboral .
4 Facilitación de la adaptación de los trabajadores a las mutaciones FSE
industriales y a la evolución de los sistemas de producción.
5a Adaptación de las estructuras agrarias en el marco de la reforma FEOGA-0 e
de la Política Agraria Común (PAC), incluyendo las ayudas al lFOP
sector pesquero .

5b Desarrollo y ajuste estructural de las zonas rurales . FEDER, FSE y

FEOGA-0
6 Desarrollo y ajuste estructural de las regiones con muy baja FEDER, FSE y
densidad de población . FEOGA-0
REFORMA DE 1999
1 Se mantiene la definición del objetivo e incluye las regiones ultraperiféricas (islas
Canarias, Madeira, etc .) y las regiones comprendidas en el anterior objetivo 6.
2 Reconversión económica y social de las regiones con dificultades estructurales
distintas de las cubiertas por el objetivo 1 . Engloba los anteriores objetivos 2 y 5b .
3 Incluye todas las acciones a favor del desarrollo de los recursos humanos no
incluidas en las regiones subvencionables de acuerdo con el objetivo 1 . Incluye los
antiguos objetivos 3 y 4 .
FUENTE : Elaboración propia a partir de Podadera (1998), Carrasco (1999) y Agenda 2000 .
* IFOP : Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca .
De igual modo, las iniciativas comunitarias se concentran en cuatro

frente a las trece previamente existentes :
" INTERREG, cuyo objetivo es promover la cooperación
transfronteriza, transnacional e interregional .
LEADER, dirigida a fomentar el desarrollo rural a través de
iniciativas de grupos de acción local .
" EQUAL, con el objetivo de fomentar prácticas nuevas de lucha
contra la discriminación y las desigualdades de todo tipo en
relación con el acceso al mercado laboral .
" URBAN, destinada a favorecer la revitalización económica y social
de las ciudades y las áreas periféricas urbanas en crisis .
En estas iniciativas la participación de la actividad turística continúa
siendo relevante en espacios regionales transfronterizos (INTERREG),
comarcas rurales desfavorecidas (LEADER) e intervenciones para la
reestructuración económica y territorial de ámbitos urbanos (URBAN) .
Por otra parte, en la Agenda 2000, se mantiene el Fondo de Cohesión
y mantiene su orientación hacia la conservación del medio ambiente y las
infraestructuras de transporte . Desde el punto de vista ambiental, la Agenda
2000 supone una mayor integración de los criterios ambientales en las
decisiones públicas, un incremento de la cofinanciación de iniciativas
ambientalmente positivas y la aplicación del principio "quien contamina
paga" .
2.5 .- El Marco Comunitario de Apoyo 2000-2006 para las regiones

españolas objetivo 1 .
En el documento correspondiente a este MCA se analiza, con carácter

previo a la descripción de la estrategia de desarrollo y prioridades de
actuación para estas regiones, la situación de las mismas con respecto a la

evolución de las disparidades regionales . Se constata un proceso de

convergencia real con los estándares comunitarios en términos de PIB por
habitante y progresos importantes en el capital productivo, sobre todo
infraestructuras de transporte, aunque todavía se mantienen ciertos déficits .
En cuanto a capital tecnológico y "acceso a la sociedad de información" la
brecha es mayor en comparación con las otras regiones españolas y el
promedio comunitario . Específicamente, el diagnóstico de conjunto de las
regiones objetivo 1 recalca entre las fortalezas del sistema territorial el
"elevado potencial de atracción turística" (CCE, 2000) .
El MCA 2000-2006 supone un cambio de estrategia desde un modelo
de promoción económica, basado en la dotación de factores básicos de
competitividad, a otro centrado en el tejido productivo, la inversión y la
innovación . Este planteamiento se apoya en seis prioridades básicas en las
que cabe interpretar una incidencia directa, aunque variable, en la actividad
turística :
" Mejora de la competitividad del tejido productivo a través de su
diversificación y modernización productiva, organizativa y
tecnológica .
" Impulso a la sociedad del conocimiento a través del incremento de la
capacidad tecnológica y el despliegue de la sociedad de la
información .
" Valorización y cualificación de los recursos humanos .
Desarrollo y adecuación de las infraestructuras de comunicación y
abastecimiento energético .
Aprovechamiento del potencial de crecimiento endógeno de las
regiones .
" Establecimiento de garantías para un desarrollo sostenible.
A partir de estas prioridades básicas se definen nueve ejes prioritarios
de desarrollo en los que, a diferencia con los MCA anteriores, no se
desglosa específicamente al turismo . No obstante, esta actividad queda
comprendida en diversos subejes como se comprueba en la relación de los
ejes seleccionados :
1 .- Mejora de la competitividad y desarrollo del tejido productivo .
(1 .10 .- Desarrollo, promoción y servicios a las empresas turísticas
(FEDER)
2.- Sociedad del conocimiento (innovación, I + D, Sociedad de la
Información .
3 .- Medio ambiente, entorno natural y recursos hídricos .

4 .-Desarrollo de los recursos humanos, empleabilidad e igualdad de

oportunidades .
5 .- Desarrollo local y urbano .

5 .7 .- Infraestructuras turísticas y culturales (FEDER) .
6 .- Redes de transporte y energía .

7 .- Agricultura y desarrollo rural .
7 .9 .- Desarrollo endógeno de zonas rurales ligado a actividades no
agrarias . (FEDER)
8 .- Estructuras pesqueras y acuicultura .
9 .- Asistencia Técnica .
El gráfico I representa la distribución del coste total de financiación
del IVICA 2000-2006, incluido el gasto de todas las administraciones, por
ejes . De acuerdo con la nueva orientación de los fondos, los ejes que
acaparan mayor inversión son la mejora de la competitividad del tejido
productivo (25,3%) y las redes de transporte y energía (19%) .
Gráfico I : MCA 2000-2006 : Plan de financiación

provisional por ejes y coste total (en millones de euros
y % sobre el total)
25000 30,0
5,3 - 25,0
20000
,0 20,0
15000
15,0
10000 I-
,4 10,0
5000 I I ~
FUENTE : Ministerio de Economía y Hacienda (1999), y elaboración propia .
La estrategia de desarrollo se instrumentaliza con la aplicación de 23

Programas Operativos (P .O .) : doce correspondientes a cada una de las
Comunidades y Ciudades Autónomas y once plurirregionales . Los programas
plurirregionales quedan como sigue:
Programa Operativo de mejora de la competitividad y desarrollo del
tejido productivo .
" P. O . Local .
P. O . FEDER-FSE de la investigación, desarrollo e innovación .

P. 0 . de la sociedad de la información .
" P . 0 . Fomento del empleo .
" P . 0 . Sistema de formación profesional .
" P . 0 . Iniciativa empresarial y formación continua .
" P . 0 . Lucha contra la discriminación
P . 0 . Plurirregional del IFOP.
" P . O . de mejora de estructuras y de los sistemas de producción
agrarios .
" P.O . Plurifondo FEDER-FSE-FEOGA(O)-IFOP de asistencia técnica
2000-2006 .
De acuerdo con este planteamiento de partida, la política estructural
comunitaria continuará beneficiando al turismo español debido a su
contribución a la diversificación del tejido productivo y al aprovechamiento
del potencial endógeno de desarrollo . Además de la incidencia de los Fondos
en la mejora de infraestructuras básicas, cualificación del capital humano y
preservación del medio ambiente, las implicaciones para el turismo de la
novedosa orientación de la política estructural hacia la ampliación de la
capacidad tecnológica para el desarrollo constituye una vía de trabajo de
indudable trascendencia futura .
3 .- EL TURISMO EN LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN DE LA

POLÍTICA REGIONAL ESPAÑOLA .
La evolución de la política regional en España pone de manifiesto una

atención creciente a la actividad turística, patente en los planes que rigen
las actuaciones en materia de política regional y que han dado lugar, tras la
preceptiva negociación con la Comisión Europea, a los diferentes Marcos de
Apoyo Comunitarios . Destacan especialmente los Planes de Desarrollo
Regional por abarcar las regiones objetivo 1 11 , las cuales engloban, con
ligeras variaciones en función de los periodos considerados, en torno al
77% de la superficie y el 58% de la población del Estado español . Los
territorios objetivo 2 abarcan zonas comprendidas en las Comunidades
Autónomas de Aragón, Cantabria, Cataluña, Madrid, Navarra, País Vasco y
La Rioja que en el Plan Regional de Reconversión Regional y Social de
España (1989-1993) comprendían el 9% de la superficie y el 21,9% de la
población nacional, porcentajes que en el periodo posterior (1994-1999) no
" Los territorios objetivo 1 están integrados por las CCAA de Andalucía, Asturias,
Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana, Extremadura,
Galicia, y Murcia, y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla . En el PDR del periodo
1994-1999 se incorpora Cantabria, que también figura en el correspondiente al periodo
2000-2006 si bien con un tratamiento específico por hallarse en "fase transitoria" .

sufrieron variaciones de gran entidad . Las zonas comprendidas en el objetivo

5b pertenecen a las Comunidades de Aragón, Baleares, Cantabria, Cataluña,
Madrid, Navarra, La Rioja y el País Vasco ; en el Marco Comunitario de
Apoyo 1989-1993 suponían un 12,5% de la superficie y un 2,6% de la
población española .
La reforma de los Fondos Estructurales de 1999 convierte los
anteriores objetivos 2 y 5b en un único "Objetivo 2", que para el periodo
2000-20006 beneficia a un total de 8 .808 .858 habitantes, el límite de la
población beneficiable por dicho objetivo, de las Comunidades Autónomas
de Aragón, Baleares, Cataluña, Madrid, Navarra, La Rioja y el País Vasco
(MEH, 1999b) . El mapa I representa la actual clasificación autonómica
según su adscripción al objetivo 1 o 2 .
En el análisis del turismo en las estrategias sectoriales y territoriales
de las distintas CCAA conviene hacer dos salvedades : se han estudiado los
planes y los Marcos Comunitarios de Apoyo arriba mencionados, que
establecen las directrices básicas de la política regional pero no los
programas específicos de actuación, entre los que destacan los Programas
Operativos, porque esta tarea sería excesivamente prolija y desbordaría los
objetivos de este trabajo de investigación, y, por otra parte, se han
considerado exclusivamente las medidas sectoriales correspondientes al
capítulo genérico de "Turismo" a pesar de la evidencia de que determinadas
líneas de actuación básicas de la política regional han contribuido
decididamente al desarrollo y mejora de la actividad turística . A título
ilustrativo basta señalar entre estas líneas de actuación la creación de
infraestructuras de transporte y comunicaciones, la dotación de
infraestructuras de apoyo a la actividad económica o las medidas
relacionadas con la diversificación productiva, ordenación del territorio y
conservación del medio ambiente .
Antes de proceder a detallar el papel del turismo en la estrategia de
desarrollo regional de cada Comunidad Autónoma conviene hacer referencia
a la valoración global de este sector en España que realizan los diferentes
instrumentos de planificación . Los planes y Marcos Comunitarios de Apoyo
asociados del periodo 1989-1993 hacen hincapié en el importante peso del
turismo en la economía española y destacan las diferencias existentes en el
desarrollo turístico actual y potencial de las distintas Comunidades . En las
regiones objetivo 1 se constata la concentración de la actividad en el litoral
mediterráneo y el archipiélago canario, y la "escasa participación de las
regiones del norte y noroeste e interior, pese a su potencial turístico
endógeno" (MEH, 1989, 113) . Los otros problemas mencionados son los
efectos negativos de la estacionalidad, el incremento de la competencia en
el Mediterráneo, el envejecimiento de la infraestructura turística y el
deterioro del medio ambiente . En las regiones objetivo 2 la constatación de
su potencial turístico también constituye un argumento central, basado en

MAPA I : Distribución de las regiones 1 y 2 según la

reforma de los Fondos Estructurales de 1999
Objetivo 1
® Objetivo 2
60 0 60 120 180 240 300 360 420 480 540 600 Km

Á
Fuente : Ministerio de Economía y Hacienda (1999), elaboración propia

los centros turísticos del Cantábrico (San Sebastián y Santander), el Camino

de Santiago, el turismo de eventos (los Juegos Olímpicos de Barcelona 92)
o las comarcas litorales catalanas (Ministerio de Economía y Hacienda,
1989) . En ambos casos, la convergencia de los cambios en las
motivaciones y pautas de consumo de la demanda turística y el potencial
turístico parcialmente explotado justifican las medidas orientadas a la
diversificación de los productos y de los espacios turísticos en España .
En el periodo 1994-99, el PDR y el MCA de las regiones objetivo 1
participa de similares planteamientos, no obstante, la etapa recesiva de
finales de los ochenta y principios de los noventa ejerce una influencia
decisiva en la definición de los ejes de actuación que se traduce en una
respuesta articulada en torno al Plan Marco de Competitividad del Turismo
Español, analizado en el capítulo III de este trabajo . El PDR 1994-1999 hace
referencia al cambio estructural operado en los mercados turísticos y al
desajuste que ha provocado en la oferta y la demanda del sector turístico
español que, si bien no tiene una incidencia territorial uniforme, afecta
negativamente al desarrollo regional y nacional (Ministerio de Economía y
Hacienda, 1994) . Tanto la política sectorial-turística como la regional se
inscriben en un contexto de reacción al periodo recesivo mencionado y
hallan en el Plan Marco la formulación estratégica y operativa que guiará la
acción pública en el turismo de las administraciones nacional, autonómicas
y locales .
El PDR 2000-2006 incluye el turismo en el eje de desarrollo n° 9,
"Turismo y Patrimonio Cultural", que concentra un 2,4% del gasto total
previsto en los 10 ejes de desarrollo inicialmente propuestos . Sin embargo,
la reestructuración de los ejes prioritarios practicada en el MCA 2000-2006
incluye específicamente la actividad turística en distintos subejes de los ejes
1, 5 y 7 . Este cambio resta singularidad al tratamiento del turismo en la
política regional pero no parece introducir variaciones sensibles ni en la
aplicación presupuestaria (reducida debido a su carácter sectorial y
complementada con las iniciativas relativas al patrimonio cultural,
generalmente con orientación turística) ni en el desarrollo de las líneas de
actuación en torno al turismo . Conviene recalcar de nuevo que el impacto
de la política regional en el turismo no se reduce a su dimensión sectorial
estricta y que abarca las actuaciones desarrolladas bajo otros ejes de
desarrollo interrelacionados ("Medio ambiente, entorno natural y recursos
hídricos", "Desarrollo de los recursos humanos", "Redes de transporte y
energía", etc) .
La formulación del PDR y del MCA para el periodo 2000-2006 se
inscribe en un contexto de bonanza turística distinto de los síntomas de
recesión que afectaron al periodo anterior de planificación regional . Sin
embargo, se mantiene la preocupación en torno a los desajustes
estructurales presentes en el turismo español y el concepto de desarrollo

Capítulo IV, Turismo, desarrollo y políticas regionales en España
sostenible se convierte en la referencia esencial, todo ello sin dejar de

reconocer el carácter básico del turismo para la economía española y las
oportunidades que la evolución del sector, en especial la creciente
diversidad de motivaciones de la demanda, presenta para las regiones
objetivo 1 .
La figura I sintetiza el papel asignado al turismo en el objetivo final,
objetivos instrumentales y ámbitos de actuación del PDR .
FIGURA I : LA ACTIVIDAD TURÍSTICA EN EL PDR 2000-2006
OBJETIVO FINAL:
FAVORECER EL PROCESO DE CONVERGENCIA REGIONAL
OBJETIVOS
INTERMEDIOS
4
Mejorar el aprovechamiento Favorecer el desarrollo, ajuste
Mejorar los factores de competitividad del potencial de crecimiento Estructural y la diversificación del
Empresarial y territorial endógeno y de las ventajas tejido productivo
competitivas sectoriales
ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
"
Promoción, diversificación y sostenibilidad del sector turístico
" Desarrollo sostenible en los destinos turísticos

" Potenciación de los sectores turísticos emergentes
" Optimización de las empresas turísticas
" Valorización del patrimonio histórico-cultural
" Formación turística
Elaboración propia
La sostenibilidad en los destinos turísticos es una consecuencia de la

"falta de planificación y visión a largo plazo" que desemboca en problemas
de congestión, exceso de densidad, insuficiencia de infraestructuras,
indiferenciación y sobredimensionamiento de la oferta, deterioro de los
recursos naturales, . . . La aplicación del concepto de sostenibilidad a los
destinos descansa en las figuras de los Planes de Excelencia (destinos
consolidados y ciudades con un patrimonio histórico insuficientemente
explotado desde el punto de vista turístico) y Planes de Dinamización
(destinos emergentes), estos últimos con un enfoque que combina la
promoción de la actividad con el desarrollo local y la prevención de los
impactos del turismo dentro de las coordenadas propias de la sostenibilidad .
30 1

Ambas figuras están contempladas en el PICTE 2000-2006 y son un claro

ejemplo de la orientación hacia la cooperación entre Administraciones de la
actual política del Estado en materia turística, puesto que estas figuras
suponen la formalización de Convenios de Colaboración entre el Ministerio
de Economía, la entidad local solicitante y la respectiva Comunidad
Autónoma .
La optimización de la gestión de las empresas turísticas se basa en un
mayor reconocimiento del concepto de calidad y en la implantación de
sistemas de mejora de la calidad en los distintos subsectores empresariales;
así como en el desarrollo tecnológico de las empresas turísticas . La
valorización de los recursos culturales de interés turístico y del patrimonio
histórico contempla intervenciones sobre el patrimonio monumental, la red
de museos estatal, archivos y bibliotecas de titularidad pública, auditorios
de música y, desde una perspectiva netamente turística, la ampliación y
modernización de la Red de Paradores de Turismo .
FIGURA II: PERSPECTIVA GLOBAL DEL TURISMO EN LA POLÍTICA

REGIONAL ESPAÑOLA (1989-2000)
(1989-1993) (1994-1999) (2000-2006)

RECONOCIMIENTO DE LA RIESGOS DEL DESAJUSTE HACIA UN TURISMO
ESTRUCTURAL SOBRE EL SOSTENIBLE
IMPORTANCIA ECONÓMICA
DESARROLLO REGIONAL
DEL TURISMO
Y NACIONAL
Progresivo aumento de la Agudización contexto competitivo Globalización

competencia
Los cambios operados en el mercado Unión económica y
Cambios en la demanda: provocan un desajuste estructural entre monetaria en Europa
creciente diversidad motivacional la oferta y la demanda española
Persistencia de déficits
Concentración espacial del turismo Política turística marcada por la reacción estructurales
en los archipiélagos balear y canario y a la etapa recesiva de finales de los 80 :
CCAA mediterráneas . Plan Marco de Competitividad Política basada en la
calidad integral del turismo
Potencial turístico inexplotado en las Progresivo establecimiento de las bases español
CCAA del N, NW y España interior. para la diversificación productiva y
territorial del turismo español favorecido Paulatina consolidación
Problemas estructurales: envejecimiento por las nuevas tendencias de la demanda de modelos turísticos
de la oferta, deterioro ambiental, regionales en un contexto
estacionalidad, ... de diversificación
Elaboración propia

Los planes de desarrollo regional constituyen una buena referencia

para interpretar las políticas turísticas autonómicas" y para identificar el
papel del turismo en las políticas de desarrollo regional . Tarea que se
acomete en los epígrafes siguientes .
3 .1 El turismo en la política regional de las CCAA objetivo 1 .
El objetivo 1 comprende íntegramente las Comunidades señaladas

más arriba por lo que, a diferencia de los objetivos 2 y 5b (circunscritos a
determinadas zonas elegibles), los ejes de desarrollo se inscriben en una
estrategia regional global . Estrategia en la que el turismo juega un papel
dispar en función del grado de desarrollo de la actividad y de su
significación en la estructura económica regional . Los gráficos II y III
recogen la dotación financiera total (incluidas todas las administraciones)
destinada al eje "Turismo" en los MCA 1989-1993 y 1994-1999 . Los
recursos destinados al turismo son poco significativos respecto a la
inversión total : 3,2% y 3,4% respectivamente, si bien, en cifras absolutas,
se produce un incremento notable en el periodo 1994-1999 .
Gráfico II : MCA 1989-1993 : Plan de Financiación

provisional por ejes y coste total (millones de ecus y
sobre total)
7000 35,0
c 32,3 -- 30,0
6000
5000 25,0
4000 - 20,0
3000 - - 15,0
0, 10,0
2000 -
1000 - _ 5,0
0 - 0,0

EJES : 1 /Integración y articulación territoriales 2/ Industria, servicios y artesanía 3/ Turismo
4/Agricultura y desarrollo rural 5/Infraestructura de apoyo a las actividades económicas
6/Valorización de los recursos humanos 7/Asistencia técnica, acompañamiento e
información 8/Objetivos 3 y 4.
'z Un primer precedente de este tipo de análisis se encuentra en Vera y Marchena (1990) .
30 3

Gráfico III : MCA 1994-1999 : Plan de financiación

provisional por ejes y coste total (en millones de ecus y
sobre total) I
16000 35,0
14000 30,0
12000 25,0
10000 1,7
20,0
8000
15,0
6000
- 10,0
4000
2000 5,0
0 0,0

EJES : 1 /Integración y articulación territoriales 2/ Desarrollo del tejido económico 3/
Turismo 4/Agricultura y desarrollo rural 5/Pesca 6/Infraestructura de apoyo a las
actividades económicas 7/Valorización de los recursos humanos 8/Asistencia técnica,
acompañamiento e información
La escasez de fondos dedicados a la actividad turística no oculta los

beneficios que recibe esta actividad, como el tejido productivo en general,
de los otros ejes de desarrollo seleccionados . En el IVICA 1989-1993 es
claro el carácter prioritario de los ejes que propician las bases para el
desarrollo económico y el aumento de la competitividad : la integración y
articulación territorial absorbe el 32,2% del coste total y la valorización de
recursos humanos el 16,4% . En el segundo IVICA la atención al tejido
productivo es mayor al recibir el 28,9% de la inversión total dentro de una
tendencia que fundamentará el enfoque del IVICA 2000-2006, aunque
siempre sin relegar a un segundo plano la dotación de infraestructuras
básicas y la integración y articulación territorial .
La dotación del eje "Turismo" en el IVICA 1994-1999 es ilustrativa de
las sensibles diferencias existentes tanto en la definición de la política
turística como en la situación real del sector turístico en cada CCAA, si bien
su relevancia es relativa debido a la incidencia en el turismo de otros ejes
distintos del estrictamente sectorial . El cuadro III recoge la dotación
financiera en cifras absolutas y relativas sobre el coste total del IVICA en
España y en las distintas CCAA objetivo 1 . Sigue un orden decreciente en
función de la participación del turismo en el coste total del IVICA .

Cuadro 111: Dotación financiera del eje Turismo en el MCA 1994-1999 (en millones
de ecus)
Eje Turismo % Turismo si coste total
Melilla 28,13 62,5
Canarias 119,18 11,3
Castilla-León 183,49 8,5

Ceuta 133,13 6,9
Cantabria 37,18 5,07

Extremadura 51,42 4,19
Asturias 26,74 4,11

Castilla-La Mancha 50,71 3,6
España (MCA) 1662,85 3,4

C . Valenciana 807 2,6
Galicia 47,89 2,07
Andalucía 560 1,7

Murcia 5,25 0,6
FUENTE : CCE (1994), y elaboración propia .
A pesar de la limitada validez de estos datos, se observa la existencia

de un nutrido grupo de Comunidades Autónomas que destinan al turismo un
porcentaje superior al promedio general con el objetivo de aprovechar su
potencial de desarrollo turístico . El significativo porcentaje que ocupa el
turismo en la Comunidad Canaria es reflejo de su especialización turística,
mientras que en el caso de Melilla la inclusión de actuaciones urbanísticas
en el eje "Turismo" explican su sobredimensionada participación en la
inversión total . En cualquier caso, la previsión financiera para Melilla y Ceuta
es representativa de la importancia del turismo en la dinamización de
estructuras económicas acusadamente terciarizadas .
Por debajo del promedio general se sitúan las Comunidades con
mayor consignación en cifras absolutas, la Comunidad Valenciana y
Andalucía, y Galicia . Anormalmente bajo resulta el gasto en materia turística
previsto en Murcia, un síntoma, quizá, de su situación de retraso con
respecto a la oferta turística de otras Comunides mediterráneas .
Antes de pasar al análisis pormenorizado de cada Comunidad objetivo
1, resulta interesante ofrecer una visión de conjunto acerca del impacto en
la actividad turística de las actuaciones cofinanciadas por los fondos
estructurales y su grado de integración en la política regional . En primer
lugar, cabe realizar una distinción entre las regiones en las que el turismo se
ha configurado como un sector estratégico y aquellas en las que esta
actividad tiene un carácter emergente y presenta un potencial de

crecimiento significativo . En esta somera clasificación se incluyen

situaciones muy dispares .
En el primer grupo, Canarias presenta una clara especialización

económica en el sector servicios como consecuencia de un marcado
desarrollo turístico que, sin embargo, resulta desigual entre las diferentes
islas que componen el archipiélago . En Andalucía y la Comunidad
Valenciana tampoco la actividad turística tiene una distribución territorial
homogénea pero sus efectos directos, indirectos e inducidos (incluido el
"efecto arrastre" sobre otros sectores como la construcción) tienen una
indudable relevancia en una estructura económica regional más
diversificada .
Las Comunidades Autónomas cuyo desarrollo turístico se halla en una
fase emergente también encierran situaciones diferentes pero tienen en
común la existencia de recursos turísticos inexplotados y expectativas
razonables de crecimiento . Obviamente, estas Comunidades engloban
espacios de indudable especialización turística (el Mar Menor en Murcia o
determinados municipios de las Rías Baixas en Galicia, v .gr .) pero el grado
de desarrollo de la oferta turística y su contribución a la producción regional
todavía es limitado . Este grupo comprende espacios regionales con tradición
turística balnearia (Cantabria, Asturias, Galicia) que tratan de dar un salto
cualitativo y cuantitativo con una oferta turística mejorada y diversificada ;
CCAA que han optado por valorizar su patrimonio natural y cultural para uso
turístico de acuerdo con las nuevas motivaciones de la demanda
(Extremadura, Castilla-León, Castilla-La Mancha) y donde no es difícil
encontrar precedentes históricos de prácticas turísticas asociadas a los
espacios rurales, de montaña, o a ciudades históricas de interés indudable ;
la Región de Murcia, con una implantación turística significativa en el litoral,
pretende ampliar su gama de productos turísticos hacia las comarcas
interiores y los municipios de mayor rango urbano; y, por último, Ceuta y
Melilla, ciudades con una estructura económica altamente terciarizada sobre
la base un comercio favorecido por ventajas comparativas de distinta índole,
pero con un escaso grado de desarrollo de la oferta turística en sentido
estricto .
La figura 111 sintetiza el papel del turismo en las estrategias regionales
de desarrollo a partir de los factores comunes y de las diferencias que
presentan los planteamientos propios de las CCAA donde el turismo se
considera un sector estratégico y los de aquellas en que se percibe como
una actividad emergente .

FIGURA III : EL TURISMO EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO

REGIONAL
FACTORES COMUNES
" APROVECHAMIENTO DE LAS EXPECTATIVAS DE CRECIMIENTO DEL TURISMO

" VALORIZACIÓN DE RECURSOS TURÍSTICOS INEXPLOTADOS
" CONTRIBUCIÓN AL REEQUILIBRIO TERRITORIAL
" INCORPORACIÓN DEL TURISMO A LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL
CCAA CCAA
TURISMO: SECTOR ESTRATÉGICO TURISMO: SECTOR EMERGENTE
" AUMENTO DE LA RENTABILIDAD ECONÓMICA " DIVERSIFICACIÓN DEL APARATO PRODUCTIVO

AMBIENTAL Y SOCIAL DEL TURISMO " NUEVAS OPORTUNIDADES PARA ÁREAS CON
" REFORZAMIENTO COMPETITIVIDAD SECTORES TRADICIONALES EN CRISIS
" RECUALIFICACIóN ÁREAS CONSOLIDADAS " INSTRUMENTO PARA LA REVALORIZACIÓN
" MODERNIZACIÓN DE LA OFERTA TURÍSTICA Y CONSERVACIÓN DE PATRIMONIO NATURAL
" DIVERSIFICACIÓN DE LA OFERTA TURÍSTICA Y CULTURAL
-SUPERACIÓN DÉFICITS ESTRUCTURALES : " FACTOR DE ESTÍMULO A OTRAS ACTIVIDADES
" Deterioro de recursos naturales ECONÓMICAS
" Carencias de infraestructura (transportes, depuración de " FORTALECIMIENTO DEL SECTOR SERVICIOS
aguas. .) " MEJORES EXPECTATIVAS DE CRECIMIENTO DEL
" Escasa cualificación recursos humanos TURISMO RESPECTO A OTROS SECTORES
" Dificultades de comercialización PRODUCTIVOS
Elaboración propia
Las tablas siguientes analizan el papel del turismo en estas estrategias

para cada Comunidad Autónoma de acuerdo con tres consideraciones
básicas : el diagnóstico de la situación turística, la valoración de la
contribución del turismo al desarrollo regional, y las principales líneas de
actuación propuestas . El análisis realizado permite ratificar la indudable
relevancia de los fondos estructurales y de la política regional en la
progresiva superación de los desequilibrios de la implantación territorial del
turismo en España y en la configuración de un modelo turístico menos
polarizado, más diverso y competitivo, y mejor articulado con el potencial de
desarrollo endógeno .

Cuadro IV : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Andalucía .
Diagnóstico de la situación Valoración de la Principales líneas de

del turismo regional contribución del turismo al actuación propuestas
desarrollo regio nal
P Notable grado de desarrollo El turismo se concibe como Dotación de
D turístico en determinados uno de los motores de la infraestructuras en la costa
R tramos litorales . economía andaluza . atlántica .
Necesidad de cualificación Inversiones para fomentar
de las áreas turísticas el turismo de interior .
M consolidadas . Formación y
C Potencial de crecimiento en especialización del
A la costa atlántica . personal .
Perspectivas favorables Mejora de la gestión y
8 para el turismo de interior . promoción comercial de las
9 Recursos turísticos empresas turísticas .
irregular e
9 insuficientemente
3 explotados que pueden
contribuir a la
diversificación turística .
P Variables básicas: 15,1 Importante peso relativo La administración
D del PIB regional y más del del turismo en la región autonómica asume el Plan
R 1 1 % del empleo andaluz. debido a sus efectos de Desarrollo del Turismo
Síntomas de recesión en directos e inducidos en de Andalucía (Plan DIA)
los últimos años (caída del otros sectores económicos . como instrumento rector
M número de visitantes y de El objetivo principal es el de su política turística .
C los ingresos por turismo) a aumento de la rentabilidad Entre las actuaciones
A causa de la obsolescencia social, económica y contempladas cabe
de las instalaciones ambiental del sector destacar :
9 hoteleras, deficiencias turístico a través de su - Creación de
4 infraestructurales, deterioro cualificación productiva . infraestructuras
de la relación calidad- turísticas en áreas
9 precio, cambios en los deprimidas .
9 hábitos de la demanda y - Ayudas para
competencia creciente . modernización de
Necesidad de someter el establecimientos
turismo de "sol y playa" a turísticos .
reformas estructurales. - Colaboración con la
administración local en
inversiones turísticas .
- Creación de oferta
turística reglada, de
nulo impacto
ambiental, para
propiciar el
conocimiento de
espacios de interés
ecológico.
- Actuaciones diversas
de promoció n turística.
P La evaluación realizada El PDR se articula sobre la Objetivo genérico : impulsar
D para el periodo 1994-1999 base de seis conceptos: acciones para la
R estima "muy alta" la desarrollo sostenible, consolidación y mejora de
eficacia alcanzada en las cohesión económica y productos y destinos

actuaciones en el eje de social, convergencia real, existentes y desarrollo de

M Turismo : Promoción y (acercamiento a la otros nuevos .
C comercialización, equiparación de los Tres ámbitos concretos de
A incentivos a la inversión, estándares promedio de actuación : mejora y
mejora de la calidad y calidad de vida y desarrollo ampliación de
0 diversificación de la oferta . de la Unión), capacidad de infraestructuras turísticas y
0 El dinamismo del sector crecimiento, competitividad culturales (señalización,
turístico, su participación y generación de valor oficinas de información y
0 en el empleo y producción (capacidad del stock de centros de interpretación
6 regional y su capacidad de recursos para generar del patrimonio histórico
arrastre en otros sectores flujos de producción y "que contribuyan a
productivos lo convierten renta y su transformación permeabilizar el territorio a
en una actividad en bienestar, no solo los flujos turísticos") ;
estratégica . presente sino futuro) . valorización de recursos
La diversidad de la oferta y De acuerdo con este históricos (en especial
la mejora del potencial planteamiento, el turismo zonas arqueológicas) ; y
turístico de la región son la presenta un insuficiente promoción y
base para mantener la aprovechamiento de su comercialización turística .
posición de liderazgo y potencial para la
aprovechar las optimistas generación de valor debido
previsiones de crecimiento a : insuficiente dotación de
de la demanda en los infraestructuras turísticas y
próximos años . culturales que impiden
Tras décadas de desarrollo, aprovechar el potencial
el turismo se muestra turístico, deterioro de
como una actividad recursos turísticos, déficit
consolidada y en de calidad y de
expansión : 14,6% del PIB organización en la empresa
(incluyendo efectos turística y carencias en la
indirectos), 16% de la comercialización y
población ocupada en el promoción de productos
sector en España, 16,6 nuevos y tradicionales .
millones de turistas en Los objetivos del PDR son
1997 y tasa de crecimiento establecer las condiciones
por encima del promedio para que las actividades
regional en España . turísticas mantengan y
Persistencia de déficits y amplíen su capacidad de
disfuncionalidades en la generación de valor en
oferta (dificultades de Andalucía .
comercialización,
envejecimiento
instalaciones, insuficiente
incorporación de nuevas
tecnologías, bajos niveles
de cualificación, . . .)
requieren mantener el
esfuerzo de modernización
y valorización del potencial
turístico de la región .
FUENTES: CCE (1990) (1995) (2000), Ministerio de Economía y Hacienda (1989a)
(1994a) (1999a), y elaboración propia .

Cuadro V : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Asturias

desarrollo region al
P Explotación turística El turismo se concibe como Promoción de la oferta
D desigual del litoral . uno de los pilares de la turística litoral
R Potencialidad de las zonas diversificación de la combatiendo la
rurales del Este y Oeste de actividad económica estacionalidad y fomento
la región . regional ante el declive de de la interior .
M la industria y el sector Valorización de recursos
C agrario tradicional . culturales de interés
A Gran potencial de turístico.
crecimiento del turismo . Ayudas a inversiones en el
8 sector .
9
9
3
P Diagnóstico coincidente La potencialidad del Continuación de las
D con el anterior . desarrollo del turismo acciones recogidas en el
R constituye una oportunidad Plan Marco de
para el crecimiento del Competítividad del Turísmo
sector servicios. Español y puesta en
M marcha de un Plan de
C Desarrollo Turístico
A Regional .
Incentivos a la iniciativa
9 privada para crear una
4 oferta turística de calidad .
Promoción de un destino
9 especializado en turismo
9 rural y actividades ligadas
a la montaña .
Diversificación de la
producción agraria a través
del turismo rural .
P En los últimos años, el Desarrollo sostenible y Creación de
D sector turístico ha cobrado equilibrado del sector infraestructuras básicas y
R gran importancia (6,21 % turístico que combine la complementarias : mejora
del Valor Añadido Bruto conservación del medio de la red pública de
regional) y constituye una ambiente con la alojamiento; desarrollo de
M de las actividades con rentabilidad de las una red de itinerarios
C mayores posibilidades de empresas, y que, además, regionales ; implantación de
A expansión futura (medio suponga una redistribución plataformas de
natural privilegiado, territorial de la oferta y una información,
0 variedad paisajística e desestacionalización de la comercialización, venta e
0 importante patrimonio demanda. internacionalización del
histórico-cultural) . Entre las prioridades del producto ; desarrollo de
0 En el PDR 1994-1999 el desarrollo, se asigna al planes de cooperación
6 eje " Turismo" se turismo un importante región/municipio y
concentró en campañas de papel en la configuración desarrollo local en materia
promoción y en la creación de una organización turística ; etc.
de más de 300 plazas territorial equilibrada . Mejora de la calidad de las
hoteleras en núcleos de instalaciones e

turismo rural y casas de infraestructuras turísticas .

aldea; así como Mejora de la formación y
actuaciones de desarrollo de los recursos
rehabilitación del humanos .
patrimonio histórico- Desarrollo de campañas de
artístico de la región . promoción turística entre
Consolidación de Asturias las que destacan aquellas
como "destino alternativo" relevantes por su
en turismo rural, cultural y orientación hacia la
activo . internacionalización : Ruta
de la Plata, Camino de
Santiago o España Verde .

Cuadro VI : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Canarias

desarrollo regional
P Economía polarizada en el Mantenimiento de la Ayudas a empresas
D sector servicios como competitividad turística turísticas y acciones de
R consecuencia del desarrollo para paliar los efectos de lapromoción y publicidad
turístico . dependencia económica del para la mejora de la
Las características del turismo . competitividad en los
M clima canario permiten una mercados mundiales.
C práctica turística no Indudablemente, las
A estacional . actuaciones sobre
La riqueza natural de los infraestructuras de
8 ecosistemas canarios transporte, abastecimiento
9 constituye un elemento de de agua y energía,
atracción turística depuración de aguas
9 fundamental . residuales, y protección del
3 medio ambiente presentan
una clara incidencia en el
P El periodo recesivo de los Verdadero motor de El diagnóstico turístico no
D años 1989-90 pone de crecimiento de la economía requiere "hacer un turismo
R manifiesto el crecimiento canaria al que se vinculan ecológico sino ecologizar el
excesivo de la oferta sectores como la turismo que ya existe" .
extrahotelera . construcción, comercio, Habida cuenta que el
M Insuficiencia en la dotación transporte, producción de turismo se considera la
C de infraestructuras debida alimentos, etc . Alcanza el base del desarrollo
A al desequilibrio entre el 70% del PIB . económico del
fuerte desarrollo turístico y Objetivo básico : aumentar archipiélago, se propone
9 el volumen de inversión la productividad de los una ordenación racional del
4 pública . sectores fundamentales de territorio y de los recursos
Las carencias de la la economía canaria para naturales, la conservación
9 planificación turística han mejorar su competitividad . del medio ambiente,
9 originado una masificación elevación de la calidad de
y sobredimensionamiento la oferta turística y
de las plazas turísticas, superación de los
conflictos de uso estrangulamientos en
(competencia por los materia de infraestructuras,
recursos hídricos, accesibilidad y servicios .
ocupación del litoral, Otras líneas de actuación
presión sobre espacios comprenden :
ambientalmente frágiles, - Mejora, diversificación
. . .), y falta de adaptación y diferenciación de la
de las infraestructuras oferta .
turísticas a las exigencias - Formación del capital
ambientales (depuración de humano .
aguas residuales, etc .) - Potenciación oferta
complementaria .
- Mejora de la promoción
y la comercialización .
P Dentro de la acusada La consolidacicón de una Cuatro líneas de actuación
D terciarización de la actividad turística fundamentales : mejora de
R economía canaria existen sostenible y competitiva la calidad de la oferta y de
diferencias lógicas entre las 1 constituye un objetivo las infraestructuras

islas capitalinas, las prioritario para el turísticas ; diversificación

M orientales y las sostenimiento de la de la oferta ; consolidación
C occidentales . Las economía del archipiélago . de la imagen turística de
A actividades turísticas Canarias y desarrollo de
representan el 80% del nuevos mercados ; y
0 VAB del sector servicios y conservación y
0 presentan una notable rehabilitación del
1 expansión gracias al patrimonio histórico,
0 aumento constante de la artístico y cultural .
6 afluencia de visitantes y Dentro de la estrategia de
del gasto turístico . "uso sostenible del
La oferta se concentra en territorio y del medio
el casi exclusivo segmento ambiente" se reclama la
"sol y playa" pero se conclusión de todos los
aprecia una lenta Planes de Ordenación del
diversificación, en la Territorio y de los Planes
actividad hotelera, hacia el de Ordenación de los
turismo de congresos, rural Recursos Naturales, así
o de salud . como la elaboración de los
Persisten carencias planes sectoriales que de
significativas en la ellos se derivan y la
cualificación de los conclusión del proceso de
recursos humanos y la planificación de los
calidad de las espacios protegidos .
infraestructuras .
Desde el punto de vista
ambiental la presión sobre
los recursos naturales y
espacios frágiles genera
conflictos que deben
reconducirse .
FUENTES : CCE (1990) (1995) (2000), Ministerio de Economía y Hacienda (1989a)

Cuadro VII : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Cantabria

desarrollo regional
Área Obj. 2: Comprende 62 municipios de una amplia zona costera que va desde San
Vicente de la Barquera hasta el límite con el País Vasco, penetrando hacia el interior, para
incluir la comarca de Campóo .
0 Se menciona una política Diversificación industrial y
B de saneamiento de las también del sector
J cuencas hidrográficas que servicios .
permitiría potenciar la
2 pesca deportiva . También
se hace referencia la
891 potencialidad de la caza en
93 zonas prácticamente
improductivas.
Serias deficiencias del
transporte por carrete ra .
Área Obj. 5b : Toda la Co munidad Autónoma excepto los municipios incluidos en el obj. 2.
0 Medio natural de gran El turismo se incluye en las Medidas de fomento del
B belleza que podrían generar estrategias de turismo rural .
J una actividad importante diversificación económica . Formación profesional en
ligada al turismo rural . turismo para fomentar la
5b pluriactividad en las
explotaciones agrarias .
891
93
0 No se considera Cantabria Factor de diversificación y Recuperación del
B como una región turística modernización tanto del patrimonio artístico civil y
J pero se hace mención a la sector primario como del religioso, conjuntos
existencia de 17 .000 sector industrial artísticos (Santillana del
plazas en establecimientos excesivamente Mar, Bárcena Mayor, . . .),
hoteleros y un uso concentrado en sectores cuevas de Altamira,
frecuente de viviendas en declive o con problemas núcleos rurales .
propias y alquiladas en el de reconversión . Fomento del agroturismo
941 litoral . en casas de labranza .
99 El potencial desarrollo Conservación de espacios
turístico, basado en los naturales (Monte Corona,
recursos naturales, riqueza Cabárceno, Peña Cabarga,
piscícola y cinegética y la Saja, etc.)
proximidad a áreas con Puertos deportivos .
elevados niveles de
industrialización y
población (Asturias y País
Vasco), se contempla,
sintomáticamente, como
una posibilidad de atraer
otros mercados distintos
del "popular" .
0 Se recalca la potencialidad Los recursos turísticos se Complementar las ayudas a
B del sector turístico basada consideran una de las empresas con ayudas
J en el rico patrimonio principales fortalezas de la específicas a inversiones
natural y cultural, y la región y la posibilidad de turísticas (Planes de
necesidad de superar la un mayor desa rrollo de las Excelencia o colaboración

estacionalidad de este actividades de ocio y financiera en la valorización

sector . turismo una de las de recursos turísticos) .
001 Específicamente, el turismo oportunidades más Prestación de asistencia
06 en espacios rurales relevantes en función de técnica a empresas,
contribuye a difundir la las ventajas comparativas Fomento de inversiones
oferta en el territorio y a con las que cuenta turísticas en el espacio
diversificar la economía Cantabria y el potencial rural .
rural . En estos espacios, la favorable de crecimiento.
creación de proyectos El crecimiento de la oferta
comarcales integrados turística favorecerá la
como el desarrollado en la creación de empleo para
comarca de Saja-Nansa se jóvenes y mujeres .
considera prioritaria . Entre los objetivos
Los municios más poblados estratégicos figura
de la Cantabria oriental convertir Cantabria en una
(Castro-Urdiales, Laredo y región modelo en materia
Santoña) tienden a una medioambiental, objetivo
mayor integración con el que incrementaría su
área de Bilbao debido a la atractivo turístico .
mejora de las
comunicaciones y se
observa una tendencia a
convertirse de "centros de
veraneo" en "ciudades
dormitorio".
FUENTES: CCE (1990b) (1995) (2000), Ministerio de Economía y Hacienda (1989b)
(1994a) (1999a) , y elaboración propia .

Cuadro VIII : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Castilla y León

desarrollo regi onal
P Se reconoce un importante El desarrollo del turismo Promoción de los recursos,
D potencial turístico basado constituye una estrategia incentivos a la oferta y
R en el patrimonio cultural, de diversificación del ayudas a la iniciativa
histórico-monumental, aparato productivo a través privada.
zonas de montaña y otros de una ampliación de la Revalorización de recursos
m recursos . oferta y la superación del culturales de interés
C "turismo de paso" . turístico obteniendo
A La conservación de la rentabilidad en términos
naturaleza y del patrimonio económicos en la medida
8 histórico-cultural de lo posible .
9 constituye la base del Acciones transfronterizas
desarrollo turístico . para facilitar el turismo
9 interregional.
3 Profesionalización y mejora
de la calidad del sector .
P El aprovechamiento del Dentro del objetivo de Promoción nacional e

D potencial turístico requiere diversificar la estructura internacional de la imagen
R un incremento de la oferta productiva regional, se de Castilla y León .
en cantidad y calidad, así plantea el aprovechamiento Incentivos a las empresas
como la recuperación del del potencial turístico de la turísticas, especialmente a
m patrimonio histórico- región . las vinculadas al medio
C artístico y la preservación rural.
A de las condiciones Promoción de rutas
medioambientales de la turísticas existentes en la
9 región . región : Ruta de la Plata,
4 Camino de Santiago, Canal
de Castilla, Tierras del Río
9 Duero, etc .
9
P Contrasta la escasa Entre los objetivos Creación y mejora de la
D capacidad de la oferta estratégicos figura el infraestructura turística
R castellano-leonesa con el impulso a las actividades (incluyendo actuaciones en
elevado potencial de futuro más dinámicas del sector favor del Camino de
del sector turístico, ligado servicios para aumentar la Santiago y la Ruta de la
m al patrimonio artístico, participación del mismo en Plata) .
C medio ambiente, y el VAB regional . Entre Diversificación de la oferta
A actividades rurales y de estas actividades se citan mediante la creación de
montaña, propias del el turismo, los transportes, nuevos productos (creación
0 turismo de interior . el comercio, el medio de centros de ocio de
0 ambiente y los servicios a captación turística, parques
empresas . temáticos, puesta en valor
0 de monumentos,
6 promoción de trenes
turísticos en zonas de
interés, potenciación de
Valladolid como ciudad del
cine, . . . ) .
Desarrollo de un Plan de
Calidad de la oferta en

conexión y como
complemento de las
iniciativas estatales.
Mejora de la formación e
investigación en turismo .
Incremento de la eficacia
de la promoción y la
comercialización .
Evaluación de la evolución
del sector turístico
mediante el análisis y
explotación permanente de
la información turística .

(1994a) (1999a) , y elaboración propia .

Cuadro IX : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Castilla-La Mancha

desarrollo regional
P Infraestructura turística Explotación del potencial Revalorización del
D escasamente desarrollada . turístico existente como un patrimonio histórico-
R elemento más para superar cultural de la región
las dificultades para el rentabilizándolo
desarrollo que sufre la económicamente .
M región . Ampliación de la oferta
C turística básica y
A complementaria .
8
9
9
3
P La región cuenta con Turismo : factor de Proyectos de inversión de
D recursos turísticos diversificación del aparato
la Junta de Comunidades
R insuficientemente productivo regional . de Castilla-La Mancha
explotados (espacios (promoción, alojamientos
naturales, posibilidades turísticos, turismo rural y
M cinegéticas, etc .) y se halla red de Oficinas de
C próxima a grandes Turismo) .
A mercados (Madrid) . Transferencias de capital a
las Corporaciones Locales
9 para que acometan
4 inversiones en materia
turística.
9 Líneas de crédito para la
9 iniciativa privada.
Mejora de la calidad del
servicio mediante la
regulación del sector .
Creación de nuevos
circuitos turísticos .
P El sector turístico ha Entre los objetivos Reforzamiento de la
D evidenciado un notable intermedios del PDR figura estructura de la oferta y
R crecimiento, pasando de la diversificación de la mejora de las
327 establecimientos y economía y mejora de sus infraestructuras turísticas
12 .631 plazas en 1985 a niveles de competitividad . mediante la inversión
M 814 establecimientos y Dentro de la necesidad de directa o convenios con
C 25 .553 plazas, y todavía desarrollo del sector ayuntamientos .
A presenta una clara terciario se concede Inversión para la
potencialidad y proyección especial importancia al construcción de Escuelas
0 en la economía regional . turismo puesto que incide de Hostelería .
0 Entre los estrangulamientos de forma positiva en el Apoyo a la creación de
de la actividad cabe empleo y la producción de parques temáticos como el
0 destacar : el otros sectores . de Ciudad Real .
6 desconocimiento de la De igual modo, la Inversiones en patrimonio
oferta y las carencias en modalidad del turismo rural cultural y natural mediante
materia de cultura de contribuye al reequilibrio actuaciones en paisajes y
calidad y técnicas de territorial favoreciendo a rutas de interés : Ruta del

gestión adaptadas a la Quijote, paisajes mineros

las comarcas rurales más
realidad del sector . desfavorecidas . (Almadén, Valle de
Alcudia, etc .), arquitectura
negra en Guadalajara,
Parque Fluvial del Henares .
Desarrollo de parques
cinegéticos, como es el
caso del Parque de la
Serranía de Cuenca .
Inversiones en conjuntos
históricos y museos .
Planes directores de los
cinco yacimientos
arqueológicos principales
de la región para su
integración en nuevas rutas
turísticas .
Incentivos a la promoción y
desarrollo y puesta en
marcha de una Central de
Reservas en la región .

Cuadro X: El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Ceuta

del turismo contribución del turismo al actuación propuestas
desarrollo
P Infraestructura turística Eje de desarrollo Creación de oferta
D insuficiente e inadecuada . insuficientemente hotelera .
R Atractivo comercial (puerto explotado . Promoción más intensa .
franco) vinculado al Diversificación de la oferta
turismo. de comunicaciones .
M
C
A
8
9
9
3
P Situación de deterioro a Importante papel del Construcción de un puerto
D pesar de la localización turismo dentro de una deportivo .
R geográfica de Ceuta y sus estructura económica Ejecución del Parque
posibilidades turísticas . basada en el sector Marítimo del Mediterráneo .
La excesiva orientación servicios . Puesta en funcionamiento
M turístico-económica de la de un nuevo hotel .
C ciudad hacia las "compras" Potenciación de la oferta
A ha originado una progresiva complementaria : casino y
reducción de la oferta de campo de golf .
9 alojamiento. Rehabilitación de las
4 Reducción de las ventajas Murallas Reales para
comparativas del territorio incrementar el atractivo del
9 franco debido a las conjunto histórico-artístico
9 tendencias liberalizadoras de la ciudad .
que afectan a los mercados
colindantes.
P La culminación del proceso En la reactivación de la Implantación de un Centro
D de liberalización económica economía local, de neto de Estudios Marinos y un
R y desmantelamiento predominio terciario basado Museo del Mar.
arancelario vinculado a la en la Administraciones Finalización de las obras de
integración de España en la Públicas, el comercio y las rehabilitación y
M UE ha significado la actividades relacionadas restauración del conjunto
C pérdida de los atractivos de con el transporte marítimo, histórico y monumental de
A Ceuta como puerto franco se considera prioritario el las Murallas Reales .
aduanero que sustentaban "aún incipiente, pero
0 una rentable actividad cierto, despegue turístico" .
0 comercial para atender a
los peninsulares visitantes .
0 En la actualidad, el
6 segmento comercial se
apoya en la demanda local
y, en su mayor parte, en el
comercio transfronterizo
con Marruecos que
presenta síntomas de
inestabilidad e

incertidumbre .
Las actuaciones recientes
en materia turística (Parque
Marítimo del Mediterráneo,
ampliación de la oferta
hotelera, promoción, . . .)
han mejorado la situación
turística y abierto mejores
perspectivas para esta
actividad .

Cuadro XI : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Comunidad Valenciana

desarrollo regional
P Primera Comunidad Instrumento de reequilibrio Rehabilitación de bienes
D Autónoma receptora de territorial para contener los culturales para uso turístico
R turismo nacional y tercera procesos de (Red de Alojamiento de
de turismo internacional . despoblamiento que Turismo de Interior) .
Concentración litoral de la afectan a comarcas Promoción del turismo de
M actividad . interiores . interior favoreciendo la
C Se identifican dos opciones complementariedad con el
A de futuro : espacio costero .
aprovechamiento de las
8 posibilidades turísticas de
9 las comarcas de interior y
captación de nuevos
9 segmentos de mercado
3 (cultural, congresos, etc .)
P El impulso del turismo a la Gran importancia en la Necesidad de un reajuste
D economía regional se ve economía valenciana : 10% estructural: modernización
R mermado por la recesión del VAB, además de y diversificación de la
turística desde 1988 . importantes efectos oferta .
Concentración litoral del indirectos e inducidos. Desarrollo del turismo de
M turismo de masas y turismo interior aunque su
C de interior prácticamente importancia económica sea
A inexistente . menor (ampliación y
Acusada estacionalidad . : mantenimiento de la Red
9 "subutilización invernal e de Alojamiento de Turismo
4 hipercongestión estival" de Interior).
Formación y
9 profesionalización de los
9 recursos humanos .
Mejora ambiental .
Potenciación de estrategias
de comercialización y
promoción diferenciadas .
P La contribución de la renta La aportación del turismo a Mejora de la oferta
D turística al PIB valenciano, la economía valenciana turística : incentivos a la
R 10,8%, pone de relieve la pretende mantenerse y modernización y
relevancia de la actividad mejorarse a través de una diversificación, fomento de
turística para esta serie de objetivos entre los la cooperación empresarial,
M Comunidad. que destacan : conseguir un
C Por otra parte, el turismo desarrollo turístico Mejora de la infraestructura
A de interior, todavía sostenible, lograr una de los municipios turísticos
incipiente, contribuye a mayor diversificación del a través de los mecanismos
0 evitar la regresión producto turístico, mitigar de compensación
0 demográfica y a diversificar la estacionalidad, aumentar financiera contemplados en
la estructura económica de la competividad a través de la Ley de Turismo
0 las comarcas interiores . una mejora en la calidad o autonómica .
6 Sin embargo, persisten fomentar un marco Mejora de la calidad de las
manifiestas disfunciones : adecuado de colaboración infraestructuras en las
acusada concentración con el sector privado . playas .
turística en el litoral, Creación de
comercialización infraestructuras para la

Capitulo IV. Turismo, desarrollo y políticas regionales en España
dependiente de los formación turística,

operadores turísticos en la Revalorización de recursos
oferta hotelera, para el turismo de interior :
estacionalidad, presión adecuación de parajes
excesiva sobre los naturales y cavidades para
recursos naturales (agua, uso turístico, y adecuación
espacios protegidos, . . .) y y acondicionamiento de
el litoral, etc. recursos monumentales y
Las actuaciones culturales de interés
desarrolladas en el periodo turístico .
1994-1998 han
incentivado la
modernización de empresas
turísticas, revalorizado
inmuebles con valor
patrimonial para uso
turístico y desarrollado un
"Programa de Litoral" para
la mejora de los servicios e
infraestructuras de
orientación turística en las
playas .

Cuadro XII : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Extremadura

desarrollo regional
P Potencial aprovechamiento Vía para conseguir un Promoción turística de la
D de las posibilidades incremento de la tasa de región y mejora de los
R turísticas de la región : actividad económica de la recursos e instalaciones
paisajísticas, histórico- región . turísticas existentes .
monumentales y Conservación del
M cinegéticas . patrimonio cultural para su
C Desajuste entre la oferta y explotación turística.
A la demanda turística .
8
9
P Interesante potencial de "El turismo constituye el Intensificación de la

D crecimiento turístico sector con mayor potencial promoción exterior .
R basado en los atractivos de desarrollo de Elevación de la calidad de
mencionados . Extremadura" : factor de la oferta hotelera .
diversificación de la base Desarrollo del turismo rural,
M productiva y estímulo de de naturaleza, cinegético-
C otras actividades . pesquero, monumental,
A cultural, gastronómico y
termal .
9
4
9
9
P En la última década ha El turismo se concibe como Elaboración de un
D crecido tanto la afluencia una importante baza para Programa Regional de
R como la oferta turística, la diversificación de la base Recursos Turísticos que
mostrando este sector productiva extremeña que deberá desarrollare
buenas expectativas de beneficia a otros objetivos mediante planes de
M consolidación y de índole socioeconómico carácter comarca¡ y local .
C crecimiento a medio y (elevación de rentas y Cooperación con
A largo plazo . calidad de vida de Corporaciones Locales en
El cumplimiento de estas determinadas zonas materia de infraestructura
0 perspectivas requiere un deprimidas) y sociocultural turística .
0 incremento de la demanda, (fijación de la población en Fomento de cuatro figuras
menor estacionalidad de la su medio y protección del de oferta orientadas a
0 misma, mayor dispersión espacio natural) . distintos segmentos de
6 en su distribución territorial El desarrollo turístico de la mercado (hoteles de gama
y mayor duración de los región debe basarse en tres alta, pequeños hoteles
periodos de estancia . vectores : protección y singulares, casas rurales y
El creciente peso aprovechamiento del hospederías) .
económico del sector patrimonio natural y Potenciación de la
turístico se manifiesta en el cultural, mejora del Sociedad Pública de
4,9% que supone la bienestar del turista y Fomento del Turismo .
"Hostelería y Restauración" estímulo de la Definición de una
en el VAB regional . competitividad de las estrategia turística para

empresas . espacios naturales

La estrategia de desarrollo
protegidos .
turístico debe perseguir un
Ordenación, uso y gestión
incremento del gasto por
de recursos cinegéticos .
turista y una mejor
Aprovechamiento turístico
articulación de dicho gasto
de aguas termales .
Actuaciones relacionadas
con el resto de la base
con la investigación de
productiva regional, más
que un crecimientomercados, promoción y
comercialización .
indiscriminado de la
afluencia física .Acciones transfronterizas
de interés común.

Cuadro XIII : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Galicia

desarrollo regional
P Turismo apoyado en cuatro El desarrollo turístico Promoción de la oferta
D atractivos básicos : "costas persigue un fortalecimiento turística combatiendo la
R y playas, paisaje, del sector servicios y un estacionalidad .
conjuntos histórico- mayor equilibrio territorial a Valorización de recursos
artísticos y balnearios" . través del fomento del culturales de interés
M El Camino de Santiago turismo de interior . turístico (Camino de
C presenta particular Santiago) .
A relevancia . Potenciación del turismo de
Infraestructura turística interior (explotación de
8 poco adecuada, falta de pantanos y balnearios) y de
9 información y promoción . toda el área costera .
A pesar de su Ayuda a las inversiones del
9 potencialidad, explotación sector .
3 desigual de los recursos y
dispar calidad de la oferta
turística .
P Importantes recursos La puesta en valor del Actuaciones sobre la oferta
D turísticos potenciales potencial turístico existente para el fomento del turismo
R desigualmente explotados . se inscribe en las náutico, golf, rural,
Reducido peso del turismo finalidades básicas de la balnearios y "verde" .
en la economía gallega con estrategia de desarrollo Revalorización y
M un alto nivel de subempleo formulada : reestructuración acondicionamiento del
C y economía sumergida . y modernización de la base patrimonio cultural y
A Deficiencias en la económica gallega, y natural .
comercialización de los reequilibrio territorial . Incentivos para la creación
9 productos turísticos . de hoteles para zonas en
4 desarrollo .
Plan de desarrollo turístico
9 de la Ribeira Sagrada .
9 Plan Xacobeo: actuaciones
en el Camino de Santiago y
fomento del turismo rural.
Iniciativas de promoción y
comercialización .
P A pesar de que la actividad Dentro del objetivo de Promoción general y
D turística tiene en Galicia un potenciar la competitividad difusión de la oferta
R peso sensiblemente menor de la base económica turística de Galicia con
que en el conjunto del gallega se integra el especial atención hacia
Estado, se constata un desarrollo selectivo del acontecimientos singulares
M clara tendencia hacia su turismo . (Años Xacobeos) .
C desarrollo en los últimos La estrategia regional trata Apoyo a la mejora de la
A años . de promover un "concepto oferta hotelera y de
singular de turismo alojamiento en general.
0 atlántico" amparado en Programas específicos de
0 tres ejes básicos : apoyo al turismo náutico,
orientación hacia un perfil activo y de naturaleza,
0 de demanda medio o con termal, y cultural y de
6 cierta amplitud y congresos .
diversificación en su gasto
turístico, aumento de la

estancia media y del gasto

medio de los visitantes .
La prioridad estratégica
asignada al turismo se
justifica por sus
expectativas de
crecimiento, efectos de
arrastre en el sistema
económico, posibilidad de
complementar actividades
tradicionales en áreas
desfavorecidas y
contribución a la difusión
de la imagen de Galicia en
el exterior .

Cuadro XIV: El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Melilla

del turismo contribución del turismo al actuación propuestas
desarrollo
P Estructura económica Las posibilidades de Potenciación del "turismo
D basada en el sector desarrollo se concentran, de estancia" : remodelación
R terciario : "ciudad de básicamente, en el de la oferta hotelera,
servicios esencialmente comercio y en el turismo . dotación de ofertas
comerciales", vulnerable a complementarias,
M las variaciones del entorno. recuperación de recursos
C En los años ochenta, el turístico-culturales y
A sector comercial entra en explotación de "playas y
un proceso de declive litoral" .
8 debido a la pérdida de las
9 ventajas comparativas que
lo sustentaba y a la
9 competencia del Reino de
3 Marruecos .
Escasa importancia del
turismo y reducido grado
de diversificación .
Muy limitado número de
establecimientos turísticos .
Atonía de la inversión
privada .
Insuficiente promoc ión .
P Diagnóstico coincidente El turismo se concibe como Ayudas a inversiones
D con el anterior . el sector con mayor turísticas .
R capacidad de crecimiento y Recuperación de recursos
dinamización de la turístico-culturales .
terciarizada estructura Incentivos a la oferta
M económica de la ciudad . hotelera .
C Actuaciones en la franja
A costera: paseos marítimos,
regeneración de playas, . . .
9 Construcción de un parque
4 de atracciones para
incrementar el turismo
9 procedente de Marruecos .
9
P La Ciudad Autónoma ha El relanzamiento de la Ordenación turística del
D carecido de una estrategia estructura económica de la territorio .
R turística específica, ciudad requiere desarrollar Coordinación institucional .
circunstancia que ha fórmulas turísticas Creación, modernización y
retrasado la configuración innovadoras . diversificación de la oferta
M de una oferta turística de alojamiento y
C diferenciada . complementaria .
A La reducida estructura Profesionalización del
hotelera atiende a una sector .
0 demanda Potenciación de los
0 fundamentalmente de paso sistemas de difusión y
y presenta necesidades de comercialización .
0 modernización; existen Rehabilitación y
6 importantes care ncias dinamización

formativas en el personal socioeconómica y cultural

empleado en el sector y los del recinto histórico-
recursos turísticos se artístico .
encuentran Actuaciones de mejora en
insuficientemente el frente marítimo .
explotados .

Cuadro XV : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Murcia
Diagnóstico de la situación Valoración de la Principales lineas de

desarrollo regional
P Oferta insuficiente e El turismo se presenta Promoción, fomento y
D inadecuada a la demanda como una vía para reforzar ordenación del turismo .
R actual y potencial . y diversificar el tejido Revalorización de recursos
Marcada concentración productivo regional, así culturales de interés
litoral. como para propiciar una turístico .
M Estrangulamientos en el mejor distribución de la
C sistema de comunicaciones actividad económica en el
A y en infraestructuras territorio .
básicas en áreas turísticas .
8
9
9
3
P La potencialidad del El turismo forma parte de Promoción nacional e
D desarrollo turístico derivada la estrategia de internacional .
R de las condiciones modernización y Incentivos a la oferta
naturales de la región diversificación del tejido complementaria y a la
coexiste con una serie de productivo regional . especialización de la oferta
M déficits : inadecuada turística.
C infraestructura turística Revalorización del
A ante los cambios de la patrimonio cultural .
demanda, escasa Actuaciones turísticas en el
9 diversificación de la oferta Plan Especial para el
4 y deterioro Desarrollo de Cartagena .
medioambiental .
9
9
P La evolución positiva de la Dentro del sector servicios, Adaptación del enfoque
D actividad se mantiene a el turismo se concibe como tradicional actual del
R pesar de las disfunciones la actividad de mayor turismo de "sol y playa" a
mencionadas ; así como las atractivo debido a sus un turismo de mayor
perspectivas optimistas en expectativas de calidad, dirigido a
M torno al potencial de crecimiento, una mayor segmentos no masivos y
C crecimiento futuro . estabilidad financiera, respetuosos con el medio
A menor necesidad de ambiente .
conocimiento requerido, Desarrollo de una oferta
0 óptima utilización de los cultural, turística y
0 recursos, menor incidencia deportiva que eleve el
de los cambios grado de atracción de la
0 tecnológicos, efecto de región .
6 arrastre en otros sectores Fomento del turismo de
productivos y mayor interior .
productividad . Desarrollo del potencial
Las principales turístico del litoral sur de la
orientaciones estratégicas región (costa Cartagena-
del PDR se asocian a la Mazarrón-Águilas) con un
potenciación del turismo en enfoque selectivo .
los principales núcleos Promoción del turismo a
urbanos (Murcia, partir de la diferenciación

Cartagena y Lorca) y en las de la oferta en segmentos

comarcas interiores ; así específicos.
como a la redefinición de
los modelos turísticos
litorales .
(1994aa) (1999a), y elaboración propia .

3 .2 El turismo en la política regional de las zonas elegibles objetivo 2 y 5b .

Ambos objetivos presentan dos diferencias fundamentales respecto al
objetivo 1 : una menor dotación financiera y un ámbito de aplicación
circunscrito a determinadas zonas elegibles, no a todo el territorio regional .
La primera diferencia constituye una limitación evidente para el alcance de
las actuaciones mientras que la segunda explica una estrategia de desarrollo
vinculada a áreas con problemas concretos : declive industrial y ajuste
estructural en zonas rurales ; por tanto no constituyen, necesariamente, la
estrategia global que rige la política regional de una CCAA determinada .
Para el periodo 1994-1999, los gráficos IV y V recogen la distribución
de la inversión total (incluida la aportación de todas las administraciones) en
el Plan de Reconversión Regional correspondiente, en la que predominan las
actuaciones relacionadas con el tejido productivo, formación-empleo y
dotación de infraestructuras . En cuanto al eje "Apoyo al turismo y al
patrimonio cultural", sólo desglosado en la primera fase del Plan (1994-
1996), la inversión se reduce a un prácticamente simbólico 0,2% sobre el
total .
Gráfico IV : PRR 1994 .1996 : Gasto público total estimado

para las zonas obj. 2 (en millones de ecus y % sobre el
total)
900 - _ 40,0
800 35,0
700 - 30,0
600 _ 25,0
500 -
20,0
400
_ 15,0
300
_ 10,0
200 -
100 - - 5,0
0 - 0,0

EJES : 1 / Creación y desarrollo de actividades productivas 2/ Protección y mejora del medio
ambiente 3/ Apoyo a I + D y equipamientos de formación 4/ Mejora de la red de
comunicaciones 5/ Infraestructura para potenciación del desarrollo local 6/ Apoyo al
turismo y al patrimonio cultural 7/ Valorización de los recursos humanos 8/ Apoyo a la
programación, evaluación y seguimiento .

Gráfico V: PRR 1997-1999: Gasto público total estimado

para las zonas Obj. 2(en millones de ecus y % sobre el
total)
1400 50,0
<>_45,1 -45,0
1200 -
-40,0
1000 - - 35,0
- 30,0
800 -
- 25,0
600 - 20,0
400 - - 15,0
- 10,0
200 - 5,0
0 - 0,0

EJES : 1 / Apoyo al empleo y competitividad de las empresas 2/ Protección y mejora del
medio ambiente 3/ Fomento de la investigación, tecnología e innovación 4/ Desarrollo de
los transportes vinculados a las actividades económicas 5 /Desarrollo local y urbano 6/
Asistencia técnica
La especialización industrial de las zonas elegibles en el obj . 2

condiciona las estrategias de desarrollo hacia la mejora de la competitividad,
diversificación e innovación dentro de este sector, así como hacia la
rehabilitación ambiental de espacios degradados . La potencialidad de
desarrollo turístico es más limitada y se asocia a la recuperación del
patrimonio cultural (Alcalá de Henares) o a la puesta en valor de recursos
turísticos en espacios rurales contiguos a las áreas industriales (La Rioja,
País Vasco, Aragón, Baleares, . . . ) . La zona elegible de Baleares presenta
unas características peculiares puesto que la industria tradicional de la
comarca interior de Es Raiguer en la isla de Mallorca tiene que competir con
la atracción de capitales y recursos humanos que ejerce la actividad turística
del litoral . Por otra parte, las zonas elegibles de Cataluña ubicadas en las
comarcas litorales pueden asimilarse a espacios donde el turismo cumple
una función estratégica, ahora bien, con menores recursos económicos
provenientes de la política regional para superar sus desequilibrios
estructurales .
Las zonas elegibles del objetivo 5b cuentan con un importante
patrimonio natural y cultural que constituye la base de las buenas
expectativas de crecimiento de la actividad turística . El turismo se concibe
en estas zonas como un factor de diversificación del aparato productivo,
complementario de rentas agrarias, instrumento de preservación del
patrimonio natural y cutural, y elemento de contención de procesos de
regresión demográfica . De nuevo, las diferencias entre espacios que

comparten un idéntico objetivo desde el punto de vista de los fondos

estructurales son manifiestas y comprenden situaciones diversas : desde la
presión excursionista y de la "segunda residencia" en la Sierra Norte de
Madrid a los "espacios rurales profundos" de las provincias de Huesca y
Teruel, pasando por el agroturismo en los valles navarros .
La reforma de los fondos estructurales de 1999 asimila los objetivos
2 y 5b a un único objetivo (objetivo 2) que, por tanto, englobará para el
periodo 2000-2006 áreas de carácter predominantemente industrial junto a
comarcas rurales con un marcado desarrollo del sector primario . El Plan de
Reconversión Regional (MEH, 1999) identifica 5 objetivos intermedios o ejes
de prioritarios de intervención :
1 . La mejora de la competitividad, desarrollo del tejido productivo y la
creación de empleo . El subeje de "Apoyo a las empresas" también
comprende, lógicamente, a las turísticas .
2. La mejora del medioambiente, del entorno natural y de los recursos
hídricos .
3 . El pleno despliegue de la Sociedad del Conocimiento (I + D,
Innovación y Sociedad de la Información) .
4 . El desarrollo de las redes de comunicaciones y energéticas.
5 . El impulso del desarrollo local y urbano. Incluye un subeje específico
destinado a las "Infraestructuras turísticas y culturales" .
La distribución de la inversión total (incluidas todas las
administraciones) y participación porcentual por ejes de intervención se
expresa en el gráfico VI . La especialización industrial de las zonas objetivo 2
implica que el capítulo de innovación (eje 3) obtenga una dotación
presupuestaria superior mientras que se mantiene la importancia de la
mejora de la competitividad del tejido productivo en consonancia con lo
establecido para las regiones objetivo 1 .

Gráfico VI : Plan de Reconversión Regional 2000-2006 :

financiación provisional por ejes y coste total (millones de
euros y % sobre total)
2000 -40,0
1800 35,0
5
1600 - 30,0
1400 2 ,2 - 25,0
1200
1000 20,0
800 -- 15,0
600 10,0
400
200 -- 5,0
0 QT3-J- 0,0
El papel del turismo en la estrategia de desarrollo regional de las

CCAA objetivo 2 puede asimilarse en buena parte a la síntesis presentada
en la figura III en función de las distintas zonas elegibles. Así, cabe asimilar
el litoral de Cataluña con los espacios en los que la actividad turística juega
un papel estratégico y el resto de las zonas elegibles con espacios turísticos
emergentes con tres orientaciones básicas . La primera corresponde a las
zonas rurales y de montaña (antiguo objetivo 5b) donde la actividad turística
es, básicamente, un factor de diversificación del aparato productivo,
complemento de las rentas procedentes del sector primario, factor de
dinamización demográfica y socioeconómica e instrumento para la
revalorización y conservación del patrimonio natural y cultural . Los
obstáculos al desarrollo turístico que ha de combatir la intervención pública
en estas áreas, con carácter variable según los espacios considerados, están
vinculados a problemas de accesibilidad, infraestructuras básicas de apoyo a
la actividad económica, pérdida de efectivos demográficos y procesos de
envejecimiento de la población, déficit de servicios públicos y
desmantelamiento del tejido productivo tradicional con las consecuencias
socioeconómicas e, incluso, ambientales, que ello comporta .
La segunda orientación corresponde a las áreas industriales (antiguo
objetivo 2), las cuales comparten, como espacios turísticos emergentes,
algunos rasgos comunes con los objetivos perseguidos en el desarrollo del
turismo en el medio rural . En particular, la diversificación económica y la
valorización del patrimonio natural y cultural . Sin embargo, los problemas
que afrontan son distintos y se centran, desde la óptica turística, en la
rehabilitación de espacios ambientalmente degradados y en la puesta en
valor de recursos turísticos . En este apartado, cabe señalar que, a diferencia

de las áreas rurales, se observan proyectos con una inversión económica

notable que no sólo se orientan a la demanda turística sino también a la
propia demanda recreativa que deriva del crecimiento urbano experimentado
por los espacios de especialización industrial . El caso más sintomático es la
construcción del parque temático de San Martín de la Vega en la Comunidad
de Madrid . Por otra parte, la fuerte presión de la demanda recreativa obliga
a medidas preventivas en los espacios de ocio y turismo que suelen
coincidir con los espacios rurales próximos a las áreas metropolitanas .
Por último, la tercera orientación destacable en las áreas turísticas
emergentes corresponde a las comarcas interiores de la isla de Mallorca,
donde la fuerte implantación turística litoral constituye una interesante
oportunidad para el desarrollo de modalidades turísticas complementarias o
alternativas, aunque también un evidente riesgo al atraer factores
productivos básicos para el desarrollo endágeno de estas comarcas
(capitales, recursos humanos, . . .), circunstancia que no sólo agrava las
disparidades entre el interior y el litoral de la isla sino que aboca hacia un
poco deseable "monocultivo turístico" de la economía mallorquina .

Capítulo IV. Turismo, desarrollo y políticas region ales en España
Cuadro XVI : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Aragón

AM turismo regional contribución del turismo al actuación propuestas
desarrollo region al
Área Obj . 5b : Huesca (Jacetania, La Litera, Monegros, Ribagorza, Sobrarbe, Somontano),
Zaragoza (Borja, Calatayud, Caspe, Daroca, Ejea de los Caballeros, La Almunia de Doña
Godina, Zona de Belchite), y toda la provincia de Teruel .
O Muy importantes Objetivo genérico del MCA: Fomento de inversiones
B potencialidades de las mantenimiento de la productivas, especialmente
J zonas pirenaicas de Huesca población en las zonas dirigidas a las PYME e
y Zaragoza para el rurales y desarrollo de la incluyendo el turismo .
5b desarrollo del turismo rural base económica. Promoción turística .
y de montaña. Específicamente, el turismo Provisión de
M Potencialidad importante se considera una vía de infraestructuras de base
C de la provincia de Teruel diversificación de la esenciales para la
A para el turismo rural, actividad agraria a través instalación de empresas o
especialmente el del agroturismo, generador proyectos turísticos .
89/ Maestrazgo . de rentas complementarias
93 de la explotación .
OBJETIVO 2 (PRR 1989-93 y PRR 1994-1999)
Área Obj . 2: Area central de la provincia de Zaragoza que concentra la mayor
implantación industrial d e la Comunidad Autónoma .
Diagnóstico turístico y enfoque de la Participación del turismo en los ejes de
estrategia de desa rrollo actuación básicos
Aunque las actuaciones de apoyo y mejora
Tanto el diagnóstico como las estrategias se de las actividades productivas incluyen al
centran en la actividad industrial . turismo, no hay consignación específica en
el eje "Apoyo al turismo y patrimonio
cultural" (PRR 1994-96) .
En el PRR 1997-99 el relanzamiento de las
actividades turísticas se asienta sobre la
base de la actualización y revalorización del
patrimonio cultural .
OBJETIVO 2 (PRR 2000-2006)
Área Obj . 2: 988 .370 habitantes : el 83,2% de la población de la Comunidad Autónoma .
Las provincias de Teruel y Huesca íntegramente, y municipios de la provincia de Zaragoza
agrupados en dos tipos: municipios rurales y municipios de carácter industrial .
estrategia de desarrollo actuación básicos
El atractivo paisajístico y natural se El turismo se asocia principalmente a la
considera una de las fortalezas de la región . valorización del patrimonio natural y cultural
Se estima en 1 . 150.000 los visitantes/año desde una perspectiva de movilización del
que reciben los espacios naturales potencial endógeno de las comarcas
aragoneses, "una de las principales vías para aragonesas .
la valorización del medio natural y de
generación de rentas alternativas en el
ámbito rural" .
Los objetivos centrales de la estrategia
regional se centran en : potenciar la actividad
económica, promover el equilibrio territorial
y garantizar la calidad de vida .
FUENTES : CCE (1991) y Ministerio de Economía y Hacienda (1989b), (1994b), (1997),
(1999b), y elaboración propia .

Cuadro XVII : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Baleares

desarrollo regio nal
Área Obj. 5b : Menorc a, Ibiza y 19 municipios de la Sierra de Tramuntana .
O Los beneficios del La estrategia básica de Promoción de actividades
B desarrollo turístico han desarrollo de las comarcas que generen rentas
J marginado la actividad rurales descansa en complementarias entre las
agrícola, la cual presenta asentar una población con que se hayan el turismo
5b una productividad muy ingresos comparables a los rural y el agroturismo .
baja . que se pueden derivar del Medidas de apoyo a las
M El mantenimiento de la turismo, sector que tiene PYME turísticas .
C actividad agraria se una gran capacidad de Formación profesional en
A considera esencial para la atracción sobre los turismo para fomentar la
conservación del medio recursos humanos, pluriactividad en las
891 natural, factor de indudable materiales y técnicos de las explotaciones agrarias .
93 importancia para la zonas rurales .
actividad turística balear .
Gran potencialidad de
desarrollo del turismo rural
y agroturismo como
complemento de la oferta
turística costera .
Área Obj. 2: Comarca de Es Raiguer, situada en el área central de la Isla de Mallorca, al pie
de la Sierra de Tramuntana .
Diagnóstico de la actividad turística y Participación del turismo en los ejes de
enfoque de la estrategia de desarrollo actuación básicos
En esta comarca el peso del sector servicios Inversiones para el desarrollo de oferta
es menor que en el resto de las Baleares . El turística especializada y complementaria :
turismo rural se manifiesta de manera turismo-salud, deporte-aventura, centros de
incipiente . naturaleza, habilitación de senderos verdes,
Las oportunidades de negocio del turismo albergues de montaña, gastronomía, etc .
litoral atrae mano de obra e iniciativas Ayudas para la creación de alojamientos de
empresariales desde esta comarca . turismo rural y agroturismo .
Gran potencial para el desarrollo de formas
alternativas de turismo y complementarias
del costero.
Reposicionamiento de los sectores
industriales tradicionales (calzado y piel) en
producciones de alta gama como alternativa
diversificadora de la creciente terciarización
de las Baleares .
El PRR 1997-99 incluye el proyecto del
Parque Tecnológico de Baleares centrado en
el fomento de la innovación y la
competitividad industrial y ubicado en la
zona objetivo 2 .

Capítulo IV. Turismo, desarrollo y políticas regíonales en España

Área Obj . 2 : 281 .883 habitantes (37,07% de la población total) y un 67,76% de la
superficie total de las Baleares . Comprende las comarcas de Tramuntana, Raiguer, Plá, Plá
de Campos y las montañas de Artá de Mallorca, y toda la isla de Ibiza (excepto la capital),
Menorca y Formentera .

Se comprueba una tendencia creciente hacia Ayudas a empresas turísticas .
la dependencia del turismo de la economía Mejora de las infraestructuras y dotaciones
balear, si bien la estrategia turística ha en las zonas turísticas .
cambiado su orientación desde una Creación de centros de información turística,
orientación a la cantidad hacia un enfoque incidiendo de manera especial en los
de calidad, circunstancia que ha obligado a municipios de interior .
una modernización de los establecimientos
turísticos y de las infraestructuras, así como
a un esfuerzo por la especialización en
productos específicos y la superación de la
estacionalidad .
La identificación de la economía balear con
un "monocultivo turístico" plantea la
necesidad de diversificar la estructura
económica y limitar la presión que ejerce el
turismo sobre el territorio y los recursos
naturales .
En las zonas objetivo 2 el turismo es a la vez

una oportunidad (desarrollo de turismos
alternativos en el medio rural) y una
amenaza (absorción de de mano de obra,
capitales, etc por parte de los destinos
turísticos litorales) .

Cuadro XVIII : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Cataluña

desarrollo regiona l
Área Obj. 5b : Gerona (Cerdaña, Garrotxa), Lérida (Alto Urge¡¡, Conca, Las Garrigas, Pallars-
Ribagorza, Valle de Arán), Tarragona (Conca-Barberá, Priorato-Prades, Segarra, Terra Alta) .
O Diferencia zonas de Turismo como factor de Fomento de las PYME
B montaña (Gerona y norte diversificación de la turísticas .
J de Lérida) y zonas actividad económica . Formación profesional en
desfavorecidas de turismo para fomentar la
5b Tarragona y sur de Lérida . pluriactividad en las
En las zonas de montaña la explotaciones agrarias .
M belleza del medio natural
C ya actúa como base del
A desarrollo turístico rural y
de montaña .
89/
93
Área Obj . 2 : La zona elegible comprende la provincia de Barcelona (excepto una parte del
término municipal de Barcelona ciudad), las comarcas del Baix Empordá, la Selva, el
Ripollés, y los tres municipios de la comarca de Osona en la provincia de Gerona (Vidrá,
Viladrau y Espinelves), y las comarcas del Baix Camp, Baix Penedés, Ribera d "Ebre y
Tarragon és, de la provincia de Tarragona .
O El sector turístico, El turismo constituye un Inversiones e incentivos
B relevante en la economía factor de diversificación de para el desarrollo de la
J catalana, podría suponer la industria tradicional y de oferta turística
un potencial alternativo o aprovechamiento de especializada y
2 complementario de potencial endógeno complementaria (turismo
desarrollo en numerosas relacionado con esta de invierno, instalaciones
89/ zonas en las que está poco actividad . náuticas, itinerarios
93 desarrollado . Habría que alternativos, parques
superar limitaciones naturales, etc .)
derivadas de la Ayudas a la modernización
concentración estacional y de la oferta turística.
geográfica, dimensión y Ayudas a la inversión para
calidad de los la creación de alojamientos
establecimientos y déficit turísticos por los propios
de formación y residentes .
cualificación profesional . Actuaciones específicas en
Insuficiente inversión en las áreas de montaña e
infraestructuras interior .
protectoras del medio
ambiente que a medio y
largo plazo podrían
comprometer la actividad
turística .
Potencialidad del turismo
de interior en comarcas
desfavorecidas .

1 PRR 1994-1999
El diagnóstico pone de manifiesto el Actuaciones urbanísticas o paisajísticas que
"agotamiento del modelo turístico" a finales permitan recuperar el entorno urbano,
de los ochenta debido a la ralentización del especialmente degradado, en las zonas
ritmo de crecimiento de la economía turísticas .
internacional y a factores propios como la Ayudas a la modernización de
inflación y la apreciación de la peseta que establecimientos .
encarecieron los servicios turísticos del país Mejora de la oferta básica y complementaria
y deterioraron la relación calidad-precio . para aumentar la capacidad de atracción .
Persisten notables disfunciones : acusada Incentivos a la creación de alojamientos en
estacionalidad, concentración litoral de la zonas de interior y de montaña .
oferta, obsolescencia de los Incentivos a la creación de alojamientos
establecimientos, insuficiente hoteleros de categoría superior, de acusada
profesionalización, problemas de ordenación concentración en la ciudad de Barcelona .
legal de la oferta extrahotelera y déficits de
infraestructuras (transportes y
abastecimiento de agua potable y
tratamiento de aguas residuales,
fundamentalmente) .
La estrategia de desarrollo regional
promueve la diversificación hacia el sector
servicios, objetivo en el que se inscribe el
restablecimiento del equilibrio calidad-precio
de la oferta turística.
En la segunda fase del PRR 1997-1999, se
mantienen idéntico diagnóstico, estrategia y
ejes de actuación a pesar de constatar la
recuperación de la actividad turística a partir
de 1993, debido a la persistencia de los
problemas arriba mencionados.
Área Obj. 2 : 3 .973 .786 habitantes (65,2% del total) . La zona elegible supone una cierta
reducción con respecto a la agregación de las zonas objetivo 2 y 5b anteriores .
Diagnóstico coincidente con el anterior, a Potenciación de actuaciones públicas y
pesar de que se constata la recuperación del privadas que tengan como objetivo la mejora
número de visitantes respecto al inicio de la del medio urbano y natural de los municipios
década de los noventa, y se reafirma la turísticos .
condición del turismo como sector básico de Fomento del turismo de interior y de
la economía catalana y su gran montaña para promover el reequilibrio
potencialidad en función de la diversidad de territorial .
recursos existente en Cataluña . Implantación de sistemas de calidad
Se aprecia el esfuerzo inversor realizado en ambiental .
la dotación de equipamientos y actividades Incorporación de nuevas tecnologías al
complementarias, sobre todo parques sector turístico
temáticos y centros de ocio . Apoyo a acciones empresariales conjuntas .
La consolidación de Barcelona como uno de Mejora de las enseñanzas turísticas .
los principales destinos del turismo Creación y desarrollo de productos de
extranjero es la otra nota distintiva . carácter interregional .

Cuadro XIX: El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Madrid

desarrollo regional
ÁreaObj . 5b : Lozoya-Somosierra .
O Engloba la Sierra Norte de La actividad turística se Medidas de fomento del
B Madrid, ámbito sometido a concibe como un factor de turismo.
J la presión sobre el diversificación económica,
patrimonio natural y aunque también supone un
5b cultural que supone la riesgo ambiental debido a
proximidad de una la presión de la demanda .
M aglomeración urbana que
C alcanza los 4,5 millones de
A habitantes .
Turismo basado en la
891 segunda residencia .
93 Indudable potencial
turístico que debería
aprovecharse de un modo
distinto al actual .
Área Obj. 2: La zona elegible se circunscribe a los términos municipales de Alcalá de
Henares, Alcorcán, Fuenlabrada, Parla, Getafe, Leganés, Mástoles, Rivas-Vaciamadrid, San
Fernando de Henares y Torrejón de Ardoz.
0 El turismo está La estrategia básica se Desarrollo del turismo
B escasamente desarrollado basa en la difusión del mediante la difusión de
J en los nueve municipios crecimiento económico, valores históricos del
industriales integrados en excesivamente localizado patrimonio, sobre todo en
2 la zona objetivo 2 . en el municipio de Madrid, el caso de Alcalá de
al territorio regional . Henares .
891 El turismo presenta cierta
93 potencialidad para su
desarrollo .
PRR 1994-1999
La baja calidad ambiental del área incide A pesar de existir una pequeña consignación
negativamente en la capacidad de atracción presupuestaria en "Apoyo al Turismo y
de otro tipo de actividades económicas . Patrimonio Cultural", su papel en la
La estrategia propuesta para el área está estrategia de desarrollo es meramente
basada, entre otros factores, en una mejor residual" .
integración territorial a escala regional, la
mejora de las condiciones
medioambientales, el incremento de
dotaciones sociales, el apoyo a iniciativas de
desarrollo local y a innovación tecnológica y
modernización de la estructura productiva .

Área Obj. 2: 1 .237 .169 habitantes (24,6% del total) . Básicamente, áreas rurales
pertenecientes a las comarcas de Lozoya-Somosierra, Campiña-Occidental y Las Vegas-
Occidental ; y áreas industriales situadas al Sur y Este del municipio de Madrid .


En este periodo, la potencialidad turística del Las intervenciones en materia turística se
territorio se vincula a nuevos equipamientos inscriben en el eje estratégico "Desarrollo
de ocio y turismo de acuerdo con una local y urbano" y comprenden, básicamente:
concepción de "región urbana" cuya Incentivos a la creación de equipamientos de
característica fundamental es la interrelación ocio .
de procesos de carácter socioeconómico : Fomento de inversiones en infraestructuras
"Villa del ocio" en Alcorcón, parque alojativas y de restauración en áreas
temático de San Martín de la Vega y "Plan deficitarias primando la rehabilitación del
de ocio-cultura y congresual de Aranjuez" . patrimonio y la creación de empleo .
Incentivos al agroturismo, infraestructuras
Las áreas rurales y de montaña sufren, turísticas y complementarias para el
aunque de manera desigual según los aprovechamiento de vías pecuarias, etc .
municipios, problemas de presión recreativa Líneas de ayudas para el desarrollo del
y turística, así como de crecimiento de las turismo de reuniones .
segundas residencias . En este contexto de
presión de la demanda, presentan, también
con carácter desigual, carencias de
articulación territorial, de conservación y
puesta en valor de recursos turísticos, de
actividades complementarias, de
involucración social en la actividad turística
o de insuficiente divulgación de la oferta
turística .

Cuadro XX : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : Navarra

desarrollo regional
Área Obj. 5b : Navarra Alpina y Cantábrica, Baj a Montaña (Municipios de montaña)
0 Importante potencialidad Turismo, factor de Medidas de fomento del
B turística en las áreas diversificación de la turismo rural : incentivos a
J rurales de Navarra . actividad económica . inversiones, formación,
5b etc .
M
C
A
89/
93
Área Obj . 2: Las zonas elegibles se concentran al Noroeste de Navarra (subzonas de Cinco
Villas, Norte de Aralar y Barranca) y en el área central de esta Comunidad Autónoma
(subzonas de la cuenca de Pamplona, Puente la Reina y Aoiz, más algunos barrios de
Pamplona) .
O Los ejes prioritarios de
B actuación son :
J diversificación del aparato
productivo, investigación y
2 difusión de innovaciones
tecnológicas, dotación de
89/ nuevas infraestructuras y
93 protección del medio
ambiente .
No se menciona
específicamente la
PRR 1994-1999
La reducida oferta de establecimientos Incentivos a la creación de oferta turística .
turísticos se presenta como un obstáculo a
la diversificación de la actividad productiva,
a pesar del potencial turístico de algunas
comarcas comprendidas en el objetivo 2 .
Área Obj. 2: 274 .667 (52,7% del total) . 97 municipios de predominio industrial y 169 con
un perfil fundamentalmente rural .
En una estructura económica basada en el Se mantienen las ayudas a inversiones
"monocultivo industrial", se insiste en el destinadas a la construcción, ampliación,
elevado potencial de crecimiento del sector modernización y mejora de establecimientos
servicios, en especial del turismo. turísticos y de sus instalaciones
complementarias ; y las actuaciones de
rehabilitación y puesta en valor del
patrimonio histórico-artístico.

Cuadro XXI : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : La Rioja

desarrollo regional
Área Obj. 5b : Sierra Rioja Alta, Media y Baja .
0 La potencialidad del El agroturismo constituye Fomento de inversiones
B agroturismo se percibe una actividad preferente en turísticas de PYME .
J como una de las la estrategia de Formación en actividades
actividades que pueden diversificación de las complementarias de las
5b contribuir a elevar el nivel explotaciones agrarias . agrarias, en especial
de vida de la zona más turismo rural .
M pobre de La Rioja .
C
A
89/
93
Área Obj. 2: Comprende la zona industrial del municipio de Logroño, la comarca de
Logroño y algunos municipios de la comarca de Nájera y Haro .
0 Sector con potencial de La estrategia de desarrollo Conservación, mejora y
B desarrollo . se basa en la consolidación ampliación de la
J de la dinámica de infraestructura turística:
crecimiento apoyando las Club Náutico de El Rasillo,
2 actividades que Albergue de la Real Fábrica
materialicen el potencial de de Ezcaray y Hospedería de
89/ desarrollo de la región . Yuso .
93 Promoción turística.
Subvenciones a
corporaciones locales que
realicen actividades de
infraestructura turística.
Programas de inversión en
turismo rural .
PRR 1994-1999
Entre los ejes prioritarios figura el turismo Incentivos para la creación de oferta
rural desde la óptica de la diversificación turística rural .
económica .
Área Obj. 2: 52,21 % de la población total . Área industrial de Logroño y Calahorra, y 172
municipios rurales .


El turismo se percibe como una vía de El respeto al medio ambiente constituye uno
diversificación de la estructura económica, de los pilares básicos de la política turística,
oportunidad de desarrollo para áreas planteamiento que ha motivado la creación
desfavorecidas, "yacimiento de empleo de la Consejería de Turismo y Medio
prioritario", e instrumento para la Ambiente .
conservación y revalorización del patrimonioLas actuaciones en materia turística se
natural y cultural . inscriben en el eje "Desarrollo local y
urbano". Básicamente comprenden :
Creación de infraestructuras turísticas y
adecuación del Camino de Santiago .
Desarrollo de una red de itinerarios
culturales .
Actuaciones de recuperación y fomento
turístico en áreas desfavorecidas (cuenca
del Alhama-Linares) .
Puesta en valor de recursos turísticos .

Cuadro XXII : El turismo en la estrategia de desarrollo regional : País Vasco
Diagnóstico de la situación del Valoración de la contribución Principales líneas de actuación

turismo regional del turismo al desarrollo propuestas
regional
Área Obj . 5b : Valles y Montaña alavesa.
O Potencialidad turística de El turismo constituye un factor Medidas de apoyo a
B acuerdo con la riqueza de diversificación económica inversiones turísticas y de
J ecológica y la belleza en una estrategia de desarrollo formación para fomentar la
5b paisajística . para las zonas rurales basada pluriactividad de las
en invertir la desvitalización explotaciones agrarias .
M económica y mejorar la calidad
C de vida y el bienestar de la
A población .
891
93
Área Obj. 2: La zona elegible representa casi el 70% de la superficie total de la región y el 98% de la
población .
O Reconocimiento de la El sector turístico se encuadra Dotación de infraestructuras y
B potencialidad turística . en la estrategia de equipamiento para el
J modernización y dinamización desarrollo de un "turismo de
2 económica. calidad"
891
93
PRR 1994-1999
Diagnóstico de la actividad turística y enfoque de Participación del turismo en los ejes de actuación
la estrategia de desarrollo básicos
Los ejes de desarrollo prioritarios se concentran Aunque se hace mención a la promoción del
en el desarrollo de las actividades productivas, la turismo, no hay consignación presupuestaria
protección y mejora del medio ambiente, el apoyo prevista para esta materia.
a la investigación y desarrollo de actividades
innovadoras, y la mejora de la accesibilidad tanto
interna como externa .
Área Obj. 2: 1 .913 .949 (91,2% de la población total) . Comprende municipios rurales pero la mayor
parte de la población beneficiable corresponde a áreas industriales .
Diagnóstico turístico y enfoque de la estrategia Participación del turismo en los ejes de actuación
de desarrollo básicos
A pesar de una evolución reciente positiva del Las líneas de actuación persiguen el liderazgo
sector turístico, la reducida estancia media y institucional como base para un modelo de
problemas de estructura (insuficiente oferta crecimiento sostenible :
receptiva, necesidad de modernización y Planes integrados de gestión de las zonas
capacitación, ausencia de productos costeras ya que en el litoral se produce la mayor
consolidados, ...) condicionan la evolución del presión turística .
sector . Incentivos a la calidad y mejora de la
Los objetivos del desarrollo turístico son competitividad de la oferta turística.
configurar una oferta turística competitiva, Desarrollo de la formación y capacitación
incrementar la participación sectorial en el PIB y profesional del sector .
contribuir a la proyección de una "imagen Apoyo a la creación de productos turísticos,
positiva, internacional, moderna y competitiva en promoción, comercialización e información
el exterior". turística.
FUENTES : CCE (1991) y Ministerio de Economía y Hacienda (1989b), (1994b), (1997), (1999b), y
elaboración propia .

4.- EL TURISMO EN LAS NUEVAS POLÍTICAS DE DESARROLLO

REGIONAL.
La política regional tradicional, asociada a los postulados de Keynes,

tenía su concreción fundamental en resolver los problemas de regiones
atrasadas tratando de hacer compatible la eficiencia económica con una
mayor equidad social y territorial siguiendo las directrices de una
"planificación desde arriba", propia de una estructura político-administrativa
centralizada (Méndez, 1997) . Esta orientación de la política regional, que
tuvo un claro exponente en la planificación indicativa española, ha perdido
progresivamente su vigencia desde los años setenta debido a los cambios
operados en el entorno productivo y tecnológico y en las estructuras
sociopolíticas . Transformaciones que se definen de forma distinta según la
perspectiva teórica de análisis : "desde la sociedad postindustrial de la que
hablan los enfoques evolucionistas, al régimen de acumulación postfordista
o flexible, señalado por los teóricos de la regulación, el neofordismo de que
hablan las teorías neoindustriales, la tercera revolución industrial o la
sociedad informacional que proponen las visiones neoshumpeterianas, hasta
el capitalismo global de influencia neomarxista" (Méndez, 1997, p . 100) .
Recientemente, la aceleración de los cambios tecnológicos y su creciente
adaptación al sistema productivo, así como el progresivo afianzamiento de
la sociedad de la información, han permitido acuñar la expresión sociedad
del conocimiento para definir la sociedad del siglo XXI, quizá desde un plano
más voluntarista e intencional que real .
La entidad de tales cambios imprime un nuevo enfoque a la política
regional . La tabla XXIII sintetiza los aspectos básicos de la evolución de la
política regional en función de una serie de parámetros : problemas que
pretende resolver, objetivos, criterios de actuación, instrumentos, agentes y
planificación .
Cuadro XXIII : Evolución de las políticas de desarrollo regional
Política regional tradiciona ; .XW Nueva política regíoi~al ~
Problemas Disparidades interregionales Crisis regional generalizada :

crecientes
Regiones agrarias atrasadas
Regiones desfavorecidas
Áreas industrializadas en declive
Metrópolis maduras en
reestructuración
Objetivos Crecimiento económico Desarrollo sostenible
Eficiencia + Equidad Competitividad regional

Criterios de actuación Industrialización Ajuste + Modernización
Sector público determinante Innovación
Cooperación público-privada
Importancia creciente del sector

servicios
Instrumentos Incentivos financieros/fiscales Énfasis en la competitividad,

innovación e investigación
Provisión de infraestructuras
básicas (transporte, suelo Reducción y selectividad de los
industrial, . . .) incentivos a empresas
Localización de empresas Centros de apoyo a la

públicas innovación y servicios a
empresas
Economías de escala
Provisión de infraestructuras
Regulación sectores productivos
(transporte y
telecomunicaciones)
Conservación y rehabilitación
ambiental
Agentes Administración Central Organismos supraestatales
Administración Central
Admón regional y local
Planificación "Arriba-abajo" Mejor articulación de planes

entre administraciones
Criterios macroeconómicos
fundamentales "Abajo-arriba"
Ordenación territorial
equilibrada : preservación
ambiental y sinergias entre los
espacios rurales y urbanos
Adaptado de Del Río y Cuadrado (1991), Méndez (1997) y Roberts y Lloyd (1999)
Desarrollo sostenible y competitividad territorial, dos conceptos

claramente interrelacionados, se han convertido en los objetivos básicos de
la política regional y marcan sus líneas de intervención básicas . La
aceptación de los principios del desarrollo sostenible ha permitido la
paulatina incorporación de criterios ambientales en las políticas públicas
mientras que el concepto de competitividad territorial ha modificado los
planteamientos tradicionales de intervención sobre el sistema productivo .
Así, el Stanford Research lnstítute concluye que las fuentes de ventajas
competitivas territoriales derivan no sólo de agrupamientos productivos

sectoriales (clusters)' 3 sino también de lo que puede traducirse como

"basamentos" o fundamentos económicos consistentes en una combinación
compleja de factores : trabajadores adiestrados adaptables y con mentalidad
emprendedora, tecnología y recursos de I + D socialmente accesibles,
disponibilidad de capital y servicios financieros, infraestructura física
adecuada y alta calidad de vida . Estos basamentos son fuentes de ventajas
competitivas muy superiores a la disponibilidad de mano de obra barata,
suelo barato o incentivos fiscales indiscriminados o no específicos (CCE,
2000) .
Desde la perspectiva de intervención de los Fondos Estructurales, la
Comisión Europea (1999) identifica las siguientes condiciones de base para
la competitividad regional :
" Infraestructuras de transporte : mejora de las redes y sistemas .
- Mejora de la eficacia de los sistemas de transportes .
- Conseguir un equilibrio modal .
- Mejorar la accesibilidad regional .
- Garantizar la sostenibilidad de los sistemas de transporte .
Energía : redes, eficacia y recursos renovables .
" Telecomunicaciones .
- La sociedad de la información exige una infraestructura básica de
telecomunicaciones y políticas coherentes para explotar los beneficios
económicos, sociales y culturales de la revolución de las tecnologías de la
información .
" Infraestructura para un medio ambiente de calidad .
- De manera prioritaria el abastecimiento de agua potable, tratamiento
de aguas residuales y la gestión de residuos sólidos, urbanos, industriales y
peligrosos .
" Modernización de la base productiva : investigación, desarrollo
tecnológico e innovación .
En el contexto actual, la implicación del turismo en la política regional
responde a dos criterios fundamentales : por una parte, su consideración es
obligada en las regiones con un grado significativo de desarrollo turístico y,
por otra, constituye una actividad económica de indudable interés en el
diseño de políticas regionales cuyos objetivos radiquen en la sostenibilidad
" Planteamiento directamente relacionado con el "desarrollo regional endógeno" acuñado

por Benko y Lipietz (1994), según el cual, el éxito y el crecimiento de las regiones
industriales se debería esencialmente a su dinámica interna, y enraizado en el concepto de
"distrito industrial" enunciado por Marshall a principios del siglo XX .
350

del desarrollo y en la competitividad territorial . La figura IV sintetiza las vías

de integración del turismo en la nueva política regional .
FIGURA IV : VÍAS DE INTEGRACIÓN DEL TURISMO EN LA NUEVA

POLÍTICA REGIONAL
OBJETIVOS :
DESARROLLO SOSTENIBLE Y COMPETITIVIDAD TERRITORIAL
ESPACIOS TURÍSTICOS CONSOLIDADOS ESPACIOS TURÍSTICOS EMERGENTES
REESTRUCTURACIÓN CONDICIONES DE COMPETITIVIDAD QUE

FAVORECEN EL DESARROLLO TURÍSTICO
Dotación infraestructuras
MEJORAR LA RENTABILIDAD ECONÓMICA, Conservación ambiental
SOCIAL Y AMBIENTAL DEL TURISMO Generación de un medio innovador
Creación de un entorno con "calidad de vida".
CORREGIR DESEQUILIBRIOS ESTRUCTURALES APORTACIONES DEL TURISMO AL

DESARROLLO REGIONAL
Diversificación económica
GARANTIZAR APORTACIÓN AL DESARROLLO Relaciones intersectoriales positivas
REGIONAL Equilibrio territorial
Mejora de la imagen del territorio
Asociación Nuevas Tecnologías-Turismo
Mejor rentabilización de las actuaciones de
CONDICIONES DE COMPETITIVIDAD QUE recuperación del patrimonio natural y cultural
FAVORECEN EL DESARROLLO TURÍSTICO Sinergias oferta de ocio-turismo
Elaboración propia
En los espacios turísticos consolidados se imponen políticas de

reestructuración que corrijan posibles desequilibrios sectoriales
(obsolescencia de establecimientos turísticos, carencias en la cualificación
de los recursos humanos, inadaptación de los sistemas de gestión
empresarial, . . .) y territoriales (deterioro medioambiental, déficits de
infraestructura, . . .) para garantizar la aportación del turismo al desarrollo
regional . En los espacios emergentes, se trata de aprovechar las
oportunidades de diversificación productiva, equilibrio territorial y
proyección de imagen asociadas al turismo, en el bien entendido que el
impacto en el desarrollo será proporcional al grado y tipo de especialización
turística alcanzada . Con carácter general, se observa una sinergia entre las
condiciones que actualmente favorecen la competitividad territorial y el
desarrollo del turismo, circunstancia que confiere a esta actividad un lugar
relevante en las nuevas políticas regionales .

CAPITULO V
BASES PARA EL ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN REGIONAL

DEL TURISMO EN ESPAÑA : CONFLUENCIA DE POLÍTICAS Y
DIVERSIDAD DE MODELOS DE IMPLANTACIÓN

Capítulo V. Bases para el análisis de la planificación regional del turismo en España :

confluencia de políticas y diversidad de modelos de implantación .
Se ha señalado insistentemente en los capítulos anteriores que la

planificación del "hecho turístico", entendido en su dimensión sectorial y
territorial, presenta notables dificultades de delimitación teórica y práctica
en tanto que forma parte de las iniciativas de planificación que emanan de la
política económica general, de la ordenación del territorio o de la política
éspecíficamente turística, en una relación que podría ampliarse a otras
políticas como la ambiental o la cultural . Tal dispersión de los ámbitos de la
planificación del turismo es un reflejo de su complejidad pero no debe ser un
obstáculo a la necesidad de desarrollar las políticas integradas y coherentes
que requiere esta actividad tanto desde la óptica sectorial como territorial .
El análisis de la evolución de la intervención pública en el turismo y de
las políticas regionales en España ha puesto de manifiesto la influencia
decisiva de la planificación económica (desde la planificación indicativa a las
políticas regionales actuales), del planeamiento urbanístico y de la
ordenación del territorio en la implantación territorial del turismo y en los
distintos enfoques de la planificación de esta actividad . La incidencia directa
de estos diferentes ámbitos de la acción pública en el turismo desaconseja
un análisis de la planificación turística exclusivamente sectorial, sobre todo
en una investigación orientada de manera preferente a la componente
territorial de esta actividad .
1 .- POLÍTICAS CONFLUENTES EN LA PLANIFICACIÓN DE LOS ESPACIOS

TURÍSTICOS REGIONALES : ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, DESARROLLO
REGIONAL Y TURISMO .
A pesar de que podrían identificarse otras políticas que afectan a la

planificación de los espacios turísticos regionales, esta investigación se ha
centrado en dos políticas básicas de carácter horizontal y en la política
específicamente sectorial-turística, sin perjuicio de que otras líneas de
actuación pública sean objeto de consideración puntual en los capítulos
siguientes . La ordenación del territorio se halla claramente vinculada a la
implantación territorial del turismo mientras que las políticas de desarrollo
regional, indudablemente conectadas con la ordenación del territorio,
centran sus actuaciones de manera más específica en el plano
socioeconómico' . En consecuencia, ambas políticas integran la actividad
' Las políticas de desarrollo regional tienen su plasmación en la planificación regional,

teóricamente rectora de la ordenación del territorio y de la planificación sectorial. Sin
embargo, no existe una concepción unívoca de la planificación regional y ésta presenta
variaciones acusadas en su concepción y desarrollo . Lacour (1983) propone una
clasificación de la planificación basada en cuatro tipos : un modelo teórico que sirve de
guía al desarrollo de la región ; un esquema definido desde la Administración Central y
dotado de medios nacionales ; planes de desarrollo diseñados por la propia región ; y una
política regional mixta en la que intervienen iniciativas nacionales, regionales y locales .
Lógicamente, la naturaleza y alcance de la planificación regional depende del marco
político administrativo pero cabe recalcar, a partir de Bailly et al . (1995), una orientación
35 2


turística en tanto que, en el primer caso, agente de organización espacial y,

en el segundo, instrumento para el desarrollo . A su vez, los objetivos que
rigen estas políticas horizontales y sus actuaciones concretas afectan
decisivamente a la evolución de la actividad turística .
En el capítulo anterior se han analizado los instrumentos de
planificación regional utilizados en España como consecuencia de la
evolución de la política de incentivos regionales y, sobre todo, de la
aplicación de los Fondos Estructurales comunitarios tras el ingreso en la CE .
Sin duda, estos instrumentos de planificación (fundamentalmente, Planes de
Desarrollo Regional y Planes de Reconversión Regional) constituyen la
formulación más elaborada de las estrategias de desarrollo regional de las
Comunidades Autónomas españolas y establecen un marco de actuación de
acuerdo con los objetivos establecidos para el desarrollo regional, no sólo
para los fondos comunitarios sino también para las distintos programas de la
Administración Pública, susceptibles o no de cofinanciación .
1 .1 .- La ordenación del territorio en el marco de la descentralización
autonómica : consideraciones básicas .
El concepto de ordenación del territorio no goza de una definición
inequívoca y generalmente reconocida a pesar de constituir una
competencia política de indudable trascendencia, y que ha dado lugar a un
importante desarrollo jurídico tanto a nivel estatal como autonómico, sobre
todo a partir de la transferencia de las competencias sobre ordenación del
territorio, urbanismo y vivienda a las Comunidades Autónomas .
Constituye una referencia habitual la definición contenida en la Carta
Europea de Ordenación del Territorio 2. Documento que define la ordenación
del territorio como "la expresión espacial de las políticas económica, social,
cultural y ecológica de toda la sociedad" y sitúa los objetivos de la misma
en la consecución de un desarrollo socioeconómico equilibrado de las
regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los
recursos naturales y la protección del medio natural, y la utilización racional
y equilibrada del territorio . La misma Carta reconoce el carácter de
"disciplina científica, técnica administrativa y política", propio de la
ordenación del territorio entendida como una actuación interdisciplinaria,
democrática, prospectiva (que tiene en cuenta las tendencias y evolución a
largo plazo de los aspectos económicos, sociales, culturales y ambientales
que inciden en el territorio) y global .
de creciente importancia que consiste en una proyecto territorial global promovido por una
colectividad territorial de acuerdo con sus necesidades, que pone en marcha un plan de
desarrollo económico y social de manera autónoma, endógena y concertada, regida por los
agentes locales pero integrada con el resto de planes nacionales y regionales .
z Aprobada por la Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio de los
países miembros del Consejo de Europa, celebrada en Torremolinos en 1983 .
35 3


confluencia de políticas y diversidad de modelos de implantación . - -
Esta definición no está exenta de crítica . Zoido (1998) considera que

se confunden los resultados (expresión espacial de las políticas
mencionadas) con el instrumento, y recalca precisamente el papel
instrumental de la ordenación del territorio como función pública que debe
apoyarse sobre instrumentos jurídicos (convenios internacionales, leyes,
decretos), prácticas administrativas (planes, participación ciudadana, . . .) y
diferentes conocimientos científicos . En este sentido, Zoido et al . (2001, p .
244) proponen una definición sintética según la cual la ordenación del
territorio se identifica con la "política que se ocupa de la presencia,
distribución y disposición en el territorio de aquellos hechos a los que se
confiere la capacidad de condicionar o influir en el desarrollo y el bienestar
de sus habitantes" .
El carácter integrado o global de la ordenación del territorio presenta
especial significación . Coulbois y Jung (1994) recalcan las tres vertientes
esenciales de la ordenación del territorio : espacial (localización de la
población, actividades e infraestructuras) ; económica, social y cultural
(desarrollo armonioso del empleo y la actividad económica en función de la
vocación y potencialidad del territorio) ; y ambiental (dimensión cualitativa de
la ordenación) ; para poner de manifiesto la necesidad de alcanzar una mayor
coordinación entre los diferentes ámbitos administrativos y sectoriales',
aspecto que algunos autores como Hildebrand señalan como la "cuestión
crucial de la ordenación del territorio" (Chica y Santos, 1999) . La
ordenación del territorio debería suponer una práctica de coordinación
horizontal (de los planes sectoriales) y vertical (de los distintos niveles o
escalas de planeamiento) (Zoido, 2001) .
Para alcanzar una mayor concreción acerca del alcance de la
ordenación del territorio se ha realizado una síntesis en el cuadro I de los
objetivos que persiguen las diferentes leyes autonómicas de ordenación del
territorio analizadas por Chica y Santos (1999) .
Cuadro I: Objetivos de las Leyes autonómicas de Ordenación del Territorio
Procedimentales : coordinación interadministrativa y fomento de la participación de

la sociedad
Socioeconómicos y de carácter general : desarrollo económico equilibrado en el

territorio ; mejora de la calidad de vida ; eficacia de las actividades económicas, el
crecimiento económico y el empleo .
De carácter natural, ambiental y patrimonial: Gestión responsable de los recursos
' J . Monod propone concebir la ordenación territorial, más que como una política
específica, como un método de pensamiento común a todos los departamentos de la
administración que permita superar las ineficiencias de actuaciones conducidas por un
razonamiento vertical, por sectores económicos, que conciben el territorio como un todo
homogéneo, en lugar de seguir lógicas horizontales de acuerdo con parámetros espaciales
que posibilitan intervenciones públicas adaptadas a las necesidades de cada territorio
(Coulbois y Jung, 1994) .
35 4

Capítulo V. Bases para el análisis de la planificación regional del turismo en España:

naturales, la protección del medio ambiente y la utilización racional del territorio .
Objetivos relacionados con otros ámbitos espaciales : articulación interna de

infraestructuras básicas e integración con las demás regiones del Estado y Europa .
Objetivos relacionados con el orden territorial : generación de una estructura

espacial adecuada para un desarrollo equilibrado de la región, vertebración
territorial mediante infraestructuras de comunicación y transporte, identificación de
ámbitos supramunicipales según criterios y objetivos diversos, distribución global
de usos y actividades, definición de áreas territoriales que deban ser objeto de
especial protección, . . .
Elaboración propia a partir de Chica y Santos (1999)
De acuerdo con estos objetivos, resulta difícil desligar la ordenación

territorial de las políticas de desarrollo . En este sentido, Gómez Orea (1994)
destaca que la ordenación territorial constituye un intento de integrar la
planificación socioeconómica con la física', a la vez que pretende superar la
parcialidad de los enfoques sectoriales de la planificación y las limitaciones
derivadas de la reducida escala espacial del planeamiento municipal .
Ordenación del territorio y planeamiento urbanístico se hallan
íntimamente relacionados pero requieren una nítida diferenciación . Los
planes de ordenación se configuran como normas directoras de la acción
posterior (Aznar Jordan, 1997), de ahí que se les denomine planeamiento
directivo, normalmente referidas a ámbitos territoriales de gran extensión y
establecidas en coordinación con la planificación socioeconómica . Los
planes urbanísticos, de escala generalmente municipal (también
denominados planeamiento estructurante o general), serían los
verdaderamente reguladores, los que proporcionarían la ordenación
directamente aplicable (Aznar Jordan, 1997) . Tanto las competencias en
materia de ordenación del territorio como de urbanismo han sido
transferidas a las CCAA, no obstante, en la ejecución de la política
urbanística las administraciones locales han asumido un papel decisivo que
las ha convertido en los verdaderos agentes reguladores de la implantación
territorial del turismo a falta de una mayor concreción de las políticas de
ordenación del territorio autonómicas . Por otra parte, conviene remarcar la
indudable relevancia de determinados títulos competenciales del Estado en
la ordenación del territorio .
1 .2 .- El difícil equilibrio entre las competencias exclusivas de ordenación del

territorio y la incidencia de otras políticas horizontales y sectoriales .
° La exigencia de la Unión Europea de realizar una evaluación de impacto ambiental de los

Planes de Desarrollo Regional en la reforma de los Fondos Estructurales de 1993
constituye otro indicador claro de la aproximación de la planificación ambiental, territorial y
económica .
35 5


confluencia de políticas y diversidad de modelos de implantación.
El carácter global e integrador del concepto de ordenación territorial

explica en buena medida la notable dispersión de normas legales y niveles
de administración y gestión que inciden en esta función pública . A pesar del
amplio desarrollo legislativo a que ha dado lugar la asunción de las
competencias en ordenación del territorio por parte de las Comunidades
Autónomas, tanto el Estado como la Administración Local desarrollan
políticas de notable trascendencia territorial a la vez que distintas
competencias horizontales y sectoriales se hallan claramente relacionadas
con la ordenación del territorio .
Un primer nivel de intervención corresponde al Estado tanto en el
ejercicio de sus títulos competenciales horizontales relacionados con la
ordenación territorial (sobre todo, planificación general de la actividad
económica y legislación básica sobre protección del medio ambiente) como
en el desarrollo de sus competencias sectoriales de trascendencia territorial
(Pérez Andrés, 1998) . Entre éstas últimas cabe destacar :
" Grandes infraestructuras : aeropuertos y puertos de Interés
general ; transportes terrestres, infraestructuras hidráulicas,
instalaciones eléctricas o de transporte de energía que afecten
a más de una Comunidad Autónoma, etc.
Bienes de dominio público de titularidad estatal : aguas, costas,
puertos, aeropuertos, patrimonio histórico-artístico, etc.
" Patrimonio histórico español : Conjunto Histórico, Sitio
Histórico, Zona Arqueológica, . . .
Legislación estatal sobre aguas .
" Legislación estatal sobre costas .
Otras leyes de incidencia territorial : puertos, transporte de
energía, telecomunicaciones, etc .
Frente a la complejidad de la ordenación del territorio, Zoido (2001)
destaca la importante repercusión de la planificación sectorial
(fundamentalmente, carreteras, ferrocarriles e infraestructuras hidráulicas)
en el territorio español por diferentes causas : fue la primera que se
desarrolló cronológicamente, es más sencilla porque se refiere a una única
actividad o elemento del territorio, y se corresponde con la estructura
organizativa de la Administración compartimentada en Ministerios y
Direcciones Generales .
La distribución competencia¡ todavía origina opiniones encontradas .
Hay autores que defienden la existencia de una competencia estatal de
ordenación del territorio cuyas razones sintetiza López Ramón a partir de
tres consideraciones básicas (en Pérez Andrés, p . 366) :

Capitulo V. Bases para el análisis de la planificación regional del turismo en España :

" La iniciativa estatal debe suplir la falta de visión del territorio

nacional en su conjunto de las determinaciones autonómicas sobre
ordenación del territorio .
" Es factible una mayor integración de la planificación económica
con la ordenación territorial .
" Resulta innegable la posibilidad de una competencia de ordenación
del territorio estatal como resultado de la acumulación de
competencias vigentes sobre sectores con gran incidencia
territorial .
Sin embargo, el innegable protagonismo del Estado en la ordenación
del territorio también es objeto de valoraciones críticas . Las políticas
horizontales y sectoriales que desarrolla el Estado condicionan las
posibilidades de intervención autonómica en la ordenación del territorio
hasta el punto que algunos autores se refieren a una "involución en
reconocimiento de las Autonomías" que suponen los esfuerzos del Estado
por "recuperar a través de sus competencias sectoriales el terreno cedido
con competencias de corte horizontal como es el caso de la ordenación del
territorio" (Pérez Andrés, 1998, p. 358) . Por otra parte, además de
conflictos de competencias, el marco legal actual también puede
comprometer la propia eficiencia de la ordenación del territorio' .
Sin duda, la controvertida organización competencia¡ sobre la
ordenación del territorio dificulta el desarrollo del planeamiento directivo, por
sí mismo complejo . La propia debilidad del planeamiento directivo, a pesar
de las recientes iniciativas autonómicas, la posibilidad de formular planes
municipales sin la necesidad de determinaciones de carácter supramunicipal
y la obligatoriedad de estos planes para la elaboración del "planeamiento de
desarrollo" (Programas de Actuación Urbanística, Planes Parciales, Planes
Especiales de Reforma Interior, etc .), junto a la importancia del ámbito
municipal en el proceso de formación histórica de la legislación urbanística
española, han convertido al plan municipal en "el eslabón clave del sistema
de ordenación urbanística" (Ezquiaga, 1994) . Sin embargo, no conviene
olvidar que corresponden a la administración autonómica funciones de tutela
sobre el planeamiento municipal entre las que destaca la aprobación
definitiva de los instrumentos de planeamiento, si bien la autonomía
municipal se ha aplicado con considerable celo al campo del planeamiento,
Fernández Rodríguez considera que "nadie puede realmente hacer ordenación del
territorio, porque el Estado tiene las palancas de las grandes infraestructuras, por lo tanto,
la competencia para tomar las grandes decisiones sobre las infraestructuras en función de
las cuales el territorio debe ser ordenado, pero no puede hacer ordenación del territorio .
Mientras que, al revés, con las Comunidades Autónomas ocurre lo mismo : tienen la
competencia formal para ordenar el territorio, pero no pueden materialmente ordenarlo
porque la capacidad de decisión sobre las grandes infraestructuras que han de vertebrar
ese territorio no es suya, está en el Estado" (en Pérez Andrés, 1998, p . 361) .
35 7


confluencia de políticas y diversidad de modelos de implan tación .
especialmente en municipios afectados por importantes procesos de

crecimiento urbano entre los que figuran los turísticos .
Ante la confluencia de políticas horizontales y sectoriales de distintos
niveles administrativos sólo cabe un mayor esfuerzo de coordinación y
cooperación a través de mecanismos eficientes que permitan la correcta
articulación de las figuras de planeamiento a partir del respeto al marco
competencia¡ y a los objetivos que rigen el concepto de ordenación del
territorio . Por tanto, resulta inconcebible cualquier iniciativa de planificación
que no tenga presente el modelo territorial al que aspira cada Comunidad
Autónoma, la facultad de coordinación e integración que cabe al Estado y la
potestad de la Administración Local de intervenir en cuantos asuntos
afecten directamente a sus intereses .
1 .3 .- La integración de las políticas de ordenación del territorio y turismo : un

objetivo pendiente .
El nulo o escaso desarrollo de las figuras de ordenación del territorio

creadas por la Ley de 1956 (Plan Nacional de Urbanismo) y de 1975 (Planes
Directores Territoriales de Coordinación)' evidencia manifiestas carencias en
la política estatal de ordenación del territorio en sentido estricto . Por otra
parte, en el periodo de mayor crecimiento de la afluencia turística, las
implicaciones territoriales del desarrollo turístico fueron objeto de escasa
atención en una política sectorial marcada por la instrumentación económica
de esta actividad . No obstante, la notable implantación territorial del turismo
y sus perspectivas de crecimiento afectaron por fuerza al planeamiento
urbanístico y al propio desarrollo turístico .
En el contexto de la planificación indicativa se produce la ya
mencionada "injerencia de los intereses sectoriales" en el planeamiento
urbanístico con la Ley de Zonas y Centros de Interés Turístico Nacional
(1963) que no sólo supone el recelo y la oposición del "urbanismo oficial"
sino también la agravación de los problemas que la Ley pretendía resolver . A
principios de los sesenta existe, por tanto, plena conciencia de los
problemas territoriales que genera la implantación masiva de la oferta
turística e inmobiliaria en los espacios litorales, así como de los perniciosos
efectos que estos problemas pueden acarrear sobre la propia rentabilidad y
viabilidad futura de la actividad turística .
La percepción de estos problemas provoca una mayor presencia de
criterios territoriales en la planificación turística (fundamentalmente en los
Planes de Aprovechamiento de Recursos Turísticos y Planes de Ordenación
'Figuras cuyo desarrollo en el marco del Estado de las Autonomías parece muy poco
probable . De hecho, la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 concluye que el Plan
Nacional de Ordenación invadiría la competencia exclusiva de las CCAA en materia de
ordenación del territorio y urbanismo (Pérez Andrés, 1998) .
35 8


de la Oferta Turística) a finales de los setenta y principios de los ochenta,

que, sin embargo, ve claramente limitada su eficiencia debido a su carácter
no vinculante . En este periodo, la Administración Turística del Estado
intenta vincular la política turística con la urbanística con escaso éxito
dentro de una voluntad que permanecerá constante en la política turística
pero que encontrará serias dificultades de aplicación práctica (véase la
figura III del capítulo III) . La transferencia de competencias a las CCAA
supondrá una importante reedición de este debate en un marco más propicio
a la coordinación de ambas políticas y a la formulación de una política
coherente de ordenación del territorio regional .
El grado de integración de las políticas turísticas y de ordenación del
territorio en las CCAA será objeto de análisis específico en los capítulos
siguientes . Sin embargo, cabe reseñar, en primera instancia, el amplio
desarrollo legislativo a que han dado lugar ambas competencias en las
CCAA con la promulgación de las leyes de ordenación del territorio en los
ochenta y de ordenación del turismo a partir de la segunda mitad de los
noventa . Configuración de un marco normativo que contrasta con la lentitud
en el desarrollo efectivo de los instrumentos de planificación que contempla,
particularmente notoria en las figuras de ordenación del territorio previstas
por las diferentes CCAA (Planes de Ordenación del Territorio, Directrices de
Ordenación Territorial, Planes de Acción Territorial, etc .), ya que las leyes
de turismo son más recientes, aunque parecen aquejadas de idéntica
parálisis por lo que a las figuras que vinculan planificación turística y
ordenación territorial se refiere . La iniciativa del Plan de Ordenación de la
Oferta Turística de las Islas Baleares (Decreto 54/1995 del Gobierno Balear)
supone una excepción dentro de la atonía generalizada .
Naturalmente, las relaciones entre la ordenación del territorio y la
política turística dependen, entre otros factores, de las características
físicas, socioeconómicas y funcionales de los espacios regionales, del grado
y tipo de desarrollo turístico y de su participación en la estructura
económica regional . Estos factores determinan el tratamiento del turismo en
los instrumentos que son propios de la ordenación del territorio y que serán
objeto de análisis en los próximos capítulos de esta investigación . De este
modo, se plantea esclarecer la relación entre una planificación sectorial que
no puede renunciar a la dimensión territorial del turismo por su indudable
importancia en la sostenibilidad y la competitividad de esta actividad, y los
planes derivados de la ordenación del territorio que deben regular la
actividad turística desde una perspectiva global, integradora de los
diferentes sectores económicos dentro de sus objetivos de articulación
territorial, desarrollo socioeconómico equilibrado y preservación de la calidad
ambiental . La identificación de instrumentos de planificación eficientes a
escala regional y el establecimiento de canales de coordinación óptimos
entre ambas políticas constituyen dos de los principales retos de la
planificación del turismo en los espacios regionales .
35 9


confluencia de políticas y diversidad de modelos de implanta ción .
Con carácter previo a la definición de los criterios básicos para el

análisis de la planificación del turismo en los espacios regionales, conviene
analizar la distribución geográfica del turismo en España, las características
básicas de los modelos regionales de implantación y las dinámicas que
explican su configuración actual .
2 .- VARIABLES BÁSICAS DEL TURISMO EN ESPAÑA DESDE UNA

PERSPECTIVA REGIONAL : LA PROGRESIVA CONSOLIDACIÓN DE UN
MODELO TURÍSTICO PLURAL .
Las variables básicas de análisis del turismo están integradas,

fundamentalmente, por parámetros cuantitativos y cualitativos referentes a
la demanda y la oferta turística, y al impacto económico de la actividad .
Estos parámetros son representativos de la magnitud y la orientación del
desarrollo turístico regional, así como del grado de aprovechamiento de la
potencialidad turística del territorio .
La desagregación de estas variables por Comunidades Autónomas
(NUT II según la nomenclatura de unidades territoriales estadísticas realizada
por EUROSTAT) permite una diferenciación clara en la especialización
turística de las regiones españolas y supone la constatación de la progresiva
diversificación del "modelo turístico español" cuya acepción tradicional,
identificada con un turismo masivo estacional en espacios litorales, requiere
una lógica revisión .
2 .1 .- Consideraciones preliminares en torno a las limitaciones de la

información estadística del turismo .
Paradójicamente, la notoria impronta espacial del turismo, fácilmente

perceptible a simple vista, no se traduce en un conocimiento preciso y fiable
de las variables que definen esta actividad y su implantación en el territorio .
La información estadística del turismo presenta serias deficiencias que
derivan, sobre todo, de la propia movilidad de la demanda turística, de la
dificultad de diferenciar el comportamiento de los turistas de los residentes
en variables como el consumo (en comercios o restaurantes, por ejemplo),
y, desde el lado de la oferta, en la existencia de un volumen considerable de
alojamientos turísticos que escapan a toda reglamentación y cuya
cuantificación resulta sumamente compleja .
Estas dificultades influyen de manera distinta en función de la
operación estadística' y conforman un panorama de la información turística
' Por ejemplo, la cuantificación de la demanda turística extranjera que llega a España por
vía aérea presenta problemas de cuantificación menores en comparación con el turismo
interior que se desplaza dentro de la propia Comunidad Autónoma en vehículo particular .
Desde el punto de vista de la oferta, la medición del grado de ocupación es más sencillo
en los establecimientos hoteleros, generalmente censados y convenientemente
360


marcado por el predominio de indicadores parciales, aunque de significación

indudable (básicamente relacionados con la oferta hotelera), donde el
análisis del turismo se complica en la medida en que se incrementa el nivel
de desagregación y se pretende una concreción espacial de variables que,
con frecuencia, se analizan sectorialmente sin atender a su dimensión
territorial .
Las deficiencias en el sistema de información estadística se traducen
en una evidente debilidad para la planificación y gestión de los espacios
turísticos que se pretende paliar a través de interesantes iniciativas, sin
duda impulsadas por la Directiva 95/57/CE del Consejo de la Unión Europea
sobre la recogida de información estadística en el ámbito del turismo . Entre
estas iniciativas cabe destacar la elaboración del "Sistema de indicadores
estadísticos para el análisis de la economía del turismo (SINTUR)" por parte
de Instituto de Estudios Turísticos (IET) para el periodo 1998-2000 (IET,
1997a) .
SINTUR responde a una concepción global de la información
estadística del turismo que implica una sistematización de todas las
operaciones existentes y el diseño de nuevas operaciones . Este sistema se
desarrolla dentro de un marco de coordinación y colaboración, que está
generando resultados satisfactorios, entre el IET y el INE, y los organismos
internacionales y autonómicos vinculados a la elaboración de las
estadísticas de turismo . Entre las líneas de trabajo recogidas en el SINTUR
cabe destacar la relacionada con el análisis del turismo desde una
perspectiva territorial que comprende los siguientes aspectos :
El diseño de operaciones destinadas a un mejor conocimiento
"
de la actividad inmobiliaria vinculada a la demanda turística y,
en especial, a la creación de metodologías que permitan una
.
"alega"
cuantificación de la oferta comúnmente denominada
La delimitación de unidades territoriales de observación y
análisis más coherentes con la implantación territorial del
turismo que las delimitaciones administrativas con el fin de
avanzar en el análisis de las dinámicas territoriales relacionadas
con la actividad turística .
" Aplicación de los Sistemas de Información Geográfica para una
mejor representación territorial de la información estadística y
como herramienta de análisis espacial . El SINTUR cuenta con el
programa denominado Sistema de Información Geográfica para
el Análisis del Turismo (SINTUR) .
La paulatina mejora de los sistemas de información estadística del
turismo tiende a incorporar como una variable esencial la dimensión
reglamentados, que en el volumen ingente de alojamiento extrahotelero cuyo número

absoluto tan solo puede estimarse .
361


territorial . Tanto el SINTUR como otros sistemas desarrollados por

diferentes Comunidades Autónomas (SAETA en Andalucía o SITA en
Asturias) son buenos ejemplos de esta contrastada tendencia . Sin embargo,
conviene reconocer que el análisis territorial de la información estadística del
turismo se halla todavía en una fase de diseño metodológico que requiere la
continuidad de los trabajos iniciados para obtener progresos significativos .
De hecho, las operaciones contenidas en el Plan Estadístico Nacional
2001-20048, resumidas en el cuadro Il, abundan en los indicadores
tradicionales con algunas mejoras en la desagregación territorial de la
información (FAMILITUR o Encuesta de Gasto en Establecimientos
Turísticos) y, sobre todo, en la medición del impacto económico del turismo
con la inclusión de una operación específica destinada a la elaboración de la
Cuenta Satélite de Turismo .
Cuadro II : Descripción de las operaciones estadísticas de "Hostelería y Turismo" del Plan

Estadístico Nacional 2001-2004
Encuesta de Ocupación de Alojamientos Turí sticos
Fines: Obtención del volumen de viajeros y pernoctaciones que se alojan en los

establecimientos turísticos
Principales Variables: Viajeros, pernoctaciones, estancias medias, categoría del
establecimiento, capacidad del establecimiento, ubicación, expectativas de ocupación y

grado de ocupación
Desagregación : Provincial
Movimiento Turístico de los Españoles (FAMILITUR)
Fines: Conocimiento de la cuantía y características de los viajes realizados por la población

residente en España
Principales Variables : Número de viajes, origen, destino, motivo principal del viaje, tipo de
alojamiento, medio de transporte y gasto efectuado, duración y temporalidad
Desagregación: Autonómica
Movimiento Turístico en Fronteras (FRONTUR)
Fines: Estimación
Principales Variables : Turistas, excursionistas, país de residencia, medio de transporte

utilizado
Desagregación : Nacional
investigación del Gasto de los Turistas en Alojamientos Turísticos
Fines : Determinación de la estructura de gasto según funciones de consumo
Principales Variables : Gastos
$ Aprobado en el Real Decreto 1126/2000, de 16 de junio .
362


Desagregación : Autonómica
Estimación del Gasto Turístico
Fines : Elaboración de las rúbricas de ingresos y pagos por turismo de la Balanza de Pagos
Principales Variables : Gasto turístico de los visitantes no residentes y de los residentes en

España en sus desplazamientos al extranjero
Cuenta Satélite de Turismo
Fines : Obtener una representación sistemática, comparable y completa de la actividad

turística
Principales Variables : Las relacionadas con la generación y distribución del valor añadido
turístico, empleo, formación bruta de capital fijo y gasto turístico
Elaboración propia a partir del Real Decreto 1126/2000 .
Estas operaciones cubren necesidades de información básica pero

requieren un esfuerzo suplementario por parte de las CCAA en la
elaboración de estadísticas propias, adaptadas a las distintas realidades
regionales, que complementen la información estadística nacional . En este
sentido se han producido avances considerables y cabe esperar una
progresión positiva del marco de colaboración que han creado el IET, INE, y
las CCAA, a través de sus departamentos de turismo y estadísticas, que se
traduce en reuniones periódicas del denominado Grupo de Estadísticas
Regionales .
2.2 .- La distribución regional de la demanda turística .
La evolución de la demanda turística en España está marcada por un

crecimiento prácticamente ininterrumpido que supone el aumento de la cifra
de visitantes extranjeros desde los 4,2 millones en 1959 a los 72,3 millones
en 1999 (veáse Gráfico I del Capítulo III) . Este significativo crecimiento de
la demanda turística internacional viene acompañado de un relevante
incremento del turismo doméstico que supone una considerable presión de
la demanda sobre espacios turísticos cuya oferta no ha cesado de crecer, si
bien con lógicas variaciones cuantitativas y cualitativas según los espacios y
periodos cronológicos considerados .
2 .2 .1 .- La concentración espacial de la demanda turística : expresión del
arado de especialización turística regional .
El acusado crecimiento de la demanda no ha impedido la

concentración de la misma en los espacios litorales y grandes núcleos
urbanos, circunstancia que implica una desigual distribución regional de los
363


flujos turísticos que se traduce, a su vez, en la "asimetría de la distribución

espacial de la oferta" (López Palomeque y Vera, 2001, p . 548) . Este rasgo
estructural del modelo turístico español debería verse modificado en la
medida en que se amplían y diversifican los espacios de destino turístico .
Sin embargo, esta tendencia probable no puede constatarse con la
información estadística disponible . La comparación de la cuota de
participación de cada Comunidad Autónoma en el número de viajeros y
pernoctaciones en establecimientos hoteleros en los años 1986 y 1998 9
que recoge el cuadro III viene a corroborar el mantenimiento de esta
característica estructural, si bien todas las Comunidades Autónomas han
crecido en cifras absolutas .
Las variaciones son poco significativas salvo la reducción de la cuota
de Baleares en el total de las pernoctaciones (4 puntos) que tiene su
contrapartida en el incremento de la cuota andaluza (3,2 puntos) . La
madurez de los principales destinos de las islas Baleares y las restricciones
al crecimiento de la oferta desde mediados de los ochenta están
relacionados con el decrecimiento de la cuota balear mientras que, en el
caso andaluz, el mayor crecimiento relativo de la oferta y la evolución
favorable de la demanda justifican el aumento de la cuota de participación
de la región sobre las pernoctaciones realizadas en España .
Cuadro III : Viajeros y pernoctaciones en establecimientos hoteleros . Cuota de participación
de las CCAA (1986 y 1998)
VIAJEROS % s/ Total Diferencia °,á PERNOCTACIONES %s/Total Diferencia

1998 1998 1998/1986 1998 1998 1998/1986
8981298
19) , 6 2,0 29238909 16,4 3,2
ANDALUCIA
ARAGON 1385473 3,0' 0,0 2893273' 1,6 0,21
ASTURIAS 814499 1,8 0,5 1726711 1,0 0,3',
BALEARES 115E, 12,3 -1,4 4631~i372 26,0 -4,01
(CANARIAS 3047361 6.7i -0,3 24437652 13,7
IGANTABRIA 7-', 6r6q 1,5!, 0,2 17421~{b 1, x),21
CASTILLA-LA MANCHA 1311008 2,9~ 0,0 1975963 1,1 0,1
CASTILLA-LEÓN 26219 5,71 -0,7 4065723 2,31 -0,11
CATALUÑA 75250151 16,4 0,7 28164360 15,81 0,9,
EXTREMADURA 8125509 0,0 126B'4 9 1 0,7i 0,11
GALICIA 1839754 4,OI -0,2 4124988 2,3 0,2'',
MADRID 5045037 11,01 0,4 03914831 5,5 -0,5
MURCIA 614353 1,31 -0,3 22044951 1,2 0,1
NA\',ABRA 359352 0, 1I -0,2 961477 0,4 0,1I
PAÍS VASCO 13132951 2,9~ 0,2 24046011 1,3 0,21
LA RIÜJA 00~351 0,7 0,1 5496°8 0,3 !),11
VALENCIA 3336225 7,3 1 -1,0 16398606 9,2~ -0,9'~
CEUTA Y MELILLA 119600 0,3 -0,1 257422 0,1 0,0
TOTAL 45781778 100,0 178355712 100,0
FUENTE : INE y elaboración propia
9 Se ha tomado como referencia 1998 para evitar las distorsiones que puede provocar la
ruptura de la serie estadística que supone la renovación metodológica de 1999 en la
"Encuesta de Ocupación Hotelera" del INE .
364


No obstante, la participación de las CCAA en el total de las

pernoctaciones hoteleras no constituye un indicador concluyente puesto que
no contempla el elevado contingente de la demanda turística que se
hospeda en alojamientos extrahoteleros, particularmente importante en el
turismo nacional, a la vez que la desagregación autonómica de las
pernoctaciones no registra la difusión de los flujos turísticos que se registra
dentro de cada Comunidad Autónoma .
La persistente concentración espacial de la demanda en los
establecimientos hoteleros se manifiesta claramente en el hecho de que
cuatro CCAA (Andalucía, Cataluña, Baleares y Canarias) concentren el 55%
de los viajeros y el 71,9% de las pernoctaciones (Cuadro III) . La distribución
de los viajeros residentes y sus pernoctaciones pone de manifiesto una
notable pérdida de peso relativo de los archipiélagos balear y canario en
beneficio de las Comunidades peninsulares mediterráneas de mayor
especialización turística : Andalucía, Cataluña y Valencia (cuadro IV) .
Cuadro IV : Distribución de los viajeros en establecimientos hoteleros. Cuota de
participación de las CCAA (1999)
VIAJEROS, 9999
Residentes % s/ Total No Residentes % s/ Total
ANDALUCIA 5727360 18,0 4944975 18,5
ARAGON 1423568 4,5 236134 0,9
ASTURIAS 893868 2,8 99853 0,4
BALEARES 1025461 3,2 6019210 22,5
CANARIAS 1464929 4,6 3602114 13,4
CANTABRIA 754737 2.4 138518 0,5
CASTILLA-LA MANCHA 1469263 317297
CASTILLA-LEÓN 2839366 8,9 644254 2,4
CATALUÑA 4413269 13,9 5470997 20,4
EXTREMADURA 896578 2,8 139437 0,5
GALICIA 2490388 7,8 406837 1,5
IMADRID 2962652 9,3 2485261 9,3
MURCIA 586008 1,8 105388 0,4
NAVARRA 509005 1,6 108413 0,4
~PAIS VASCO 1094861 3,4 432293 1,6
ILA RIOJA 319987 1,0 61405 0,2
VALENCIA 2840325 8,9 1559961 5,8
i CEUTA Y MELILLA 78058 0,2 26919 0,1
TOTAL 31789683 100,0 26799266 100,0
FUENTE : INE

Capítulo V. Bases para el análisis de la planificación regional del turismo en España ;

confluencia de políticas y diversidad de modelos de impla ntación .
Cuadro V: Distribución de las pernoctaciones en establecimientos hoteleros. Cuota de

participación de las CCAA (1999)
PERNOCTACIONES, 1999
Residentes % s/ Total No Residentes % s/ Total
'ANDALUCIA 14584358 17,9 18893034 12,7
IARAGON 3127192 3,8 427089 0,3
(ASTURIAS 1859959 207102
`BALEARES 5638164 6,9 53074067 35,61
CANARIAS 6117994 7,5 34046349 22,8
CANTABRIA 1866407 2,3 274192 0,2
f CASTILLA-LA MANCHA 2287989 2,8 442334 0,3
VCASTILLA-LEÓN 47591 9,92 5,8 894838 0,6
CATALUÑA 11951439 14,7 23735100 15,9'
(EXTREMADURA 1400045 1,7 200257 0,1
GALICIA 5887247 7,2 795613 0,5
MADRID 6139120 7,5 5582467 ),7
MURCIA 1871305 2,3 407475 0,3
NAVARRA 880852 1,1 174834 0,1
PAíS VASCO 2099190 2,6 792182 0,5
LA RIOJA 592211 0,7 89635 0,1
VALENCIA 10183327 12,5 8952696 6,0
CEUTA Y MELILLA 263453 0,3 46732 0,0
TOTAL 81503644 100,0 149035996 100,0
Las Comunidades Autónomas que reciben mayor número de

pernoctaciones también presentan un mayor porcentaje de demanda
extranjera (Mapa I), entre la que cabe destacar la procedente de Alemania y
Reino Unido que supone prácticamente la mitad de los turistas entrados en
España (IET, 2000) . Entre las Comunidades receptoras sobresalen, sin duda,
Baleares y Canarias, seguidas de Andalucía y Cataluña (Cuadro V) . Mayor
volumen de demanda y mayor presencia de extranjeros son dos
características directamente relacionadas con una estancia media más
elevada, propia de destinos litorales y, específicamente, de espacios
especializados en turismo masivo canalizado a través de operadores
turísticos internacionales, cuyos mejores exponentes son las Comunidades
de Baleares y Canarias (Cuadro VI) . En las Comunidades peninsulares el
efecto de los destinos tradicionalmente denominados "charter" se diluye por
el influjo de las pernoctaciones en áreas urbanas, las cuales presentan una
estancia media considerablemente menor . Por último, los destinos con
mayor cuota de participación en las pernoctaciones hoteleras también
registran un grado de ocupación de sus establecimientos mayor, siempre
superior al 50% (Cuadro VI) .

MAPA I : DISTRIBUCIóN REGIONAL DE LAS PERNOCTACIONES HOTELERAS
EN ESPAÑA (1999)
ÍVE
-06 .000 .000 penioctacione
255 .000 pemoctaciones
E- l PerYroctaciones de residentes en Espacia
Pernoctaciones de no residentes
100 () 1(1() ?00 300 400 500 600 Km


Cuadro VI : Estancia media y grado de ocupación en los establecimientos hoteleros por

Comunidades Autónomas (1998)
Estancia media Grado de ocupación
ANDALUCIA 3,3 61,0
ARAGON 2,1 37,1
ASTURIAS 2,1 37,0
BALEARES 8,2 82,3
CANARIAS 8,0 76,1
CANTARRIA 2,5 47,6
CASTILLA-LA MANCHA 1,5 38,0
CASTILLA-LEÓN 1,5 34,2
CATALUÑA 3,7 64,5
EXTREMADURA 1,5 36,3
GALICIA 2,2 39,7
MADRID 2,0 56,11
MURCIA 3,6
NAVARRA 1,8 38,71
PAÍS VASCO 1,8 48,1
LA RIOJA 1,8 44,7
VALENCIA 4,9 67,8
CEUTA Y MELILLA 2,2 50,9
PROMEDIO 3,0 50,5
Las variables hasta aquí analizadas ponen de relieve la existencia de

un conjunto de Comunidades con mayor grado de especialización turística :
Baleares, Canarias, Andalucía, Cataluña y Valencia . Comunidades que
tienen como denominador común su carácter litoral y unas características
climáticas favorables al desarrollo del turismo de "sol y playa" en su
acepción más popular . Estas Comunidades han configurado durante décadas
la imagen de un modelo turístico que pervive en su dimensión cuantitativa
pero que desde el punto de vista cualitativo, sobre todo si el análisis se
realiza a escala local o subregional, experimenta transformaciones sensibles .
2 .2 .2 .- El turismo interior : una nueva lectura de la distribución espacial del
turismo en España .
Una consecuencia lógica de la política turística históricamente

orientada a la captación de divisas ha sido la desatención hacia los viajes de
la demanda nacional dentro de sus propias fronteras, los flujos que la
Organización Mundial de Turismo define como "turismo interior" .
Desatención patente tanto en el escaso conocimiento de la distribución
espacial de estos flujos como en las propias políticas de promoción y
comercialización de las áreas turísticas tradicionales . Situación que ha
cambiado considerablemente tras constatarse el incremento en la tasa de
salida de vacaciones de los españoles y el papel crucial que la demanda de
origen nacional ha jugado y puede jugar en periodos de recesión de la
demanda extranjera .
367


La renovación metodológica de la estadística "Movimientos Turísticos

de los Españoles" (Familitur) en 1999' ° permite la obtención de información
comparable y estadísticamente significativa a nivel regional (NUT II) . El
análisis de los resultados de esta operación estadística viene a corroborar la
relevante magnitud alcanzada por los viajes de los españoles : 119 millones
de viajes y 520 millones de pernoctaciones en 1999 . No obstante, más
significativo que el volumen de viajes absolutos es la distribución de estos
viajes según su tipo tal como recoge la figura I .
FIGURA I : ESTRUCTURA DE LOS VIAJES DE LOS ESPAÑOLES EN

1999 .
TOTAL HOGARES ESPAÑOLES
21 % TIENEN ACCESO A UNA

SEGUNDA RESIDENCIA
VIAJAN EL 60,5% DE LOS HOGARES
46,8% DE LOS INDIVIDUOS
119.000 .000 VIAJES
VIAJES TURÍSTICOS VIAJES DE CORTA DURACIÓN

37% SEGUNDA RESIDENCIA
63
DESTINO ESPAÑA DESTINO EXTRANJERO

92% 8%
Elaboración propia a partir de FAMILITUR (IET, 2000)
Existe un predominio claro de los viajes de corta duración a la

segunda residencia de acuerdo con el alto grado de implantación de este
tipo de viviendas en áreas turísticas, base del colosal desarrollo inmobiliario
turístico de algunos tramos del litoral mediterráneo y atlántico, así como de
espacios rurales y montanos con alta frecuentación turística . Entre los viajes
°̀ Las mejoras introducidas suponen un incremento del tamaño de la muestra (de 3.200 a
10 .800 hogares entrevistados en cada toma) y una mejor adaptación del cuestionario
utilizado . En esta línea de mejora de la información estadística del turismo, la nueva
"Encuesta de Ocupación Hotelera" del INE (antigua "Encuesta de Movimiento de Viajeros
en Establecimientos Hoteleros") incluye una desagregación provincial porcentual de los
viajeros y las pernoctaciones de los españoles según su Comunidad Autónoma de
procedencia .
36 8


estrictamente turísticos, un elevadísimo porcentaje tiene lugar dentro del

país .
La distribución de los viajes por CCAA de destino (Mapa II) ofrece un
panorama distinto del derivado de las pernoctaciones en establecimientos
hoteleros . La concentración de la demanda es menos acusada, la cuota de
los archipiélagos balear y canario se reduce ostensiblemente, y las
Comunidades que reciben mayor número de viajes coinciden con las del
litoral mediterráneo de mayor especialización turística : Andalucía (19%),
Cataluña (12%), Valencia (12%) ; y una Comunidad interior : Castilla y León
(10%), que aúna la proximidad al principal mercado emisor español (la
Comunidad de Madrid emite el 21 % de los viajes de los españoles) con su
considerable extensión territorial . Otros dos niveles resultan interesantes :
Madrid y Castilla-La Mancha, situadas en el intervalo del 6 .1 al 10% de los
viajes ; y Galicia y Canarias que se sitúan entre el 3,1 y el 6% de los viajes .
Por otra parte, siempre a partir de los datos de "Familitur" (IET,
2000), los desplazamientos turísticos intrarregionales confirman el
afianzamiento de los movimientos turísticos de proximidad . En distintas
CCAA predominan los flujos intrarregionales : Canarias (84%), Andalucía
(71 %), Galicia (66%) o Cataluña (52%) . En el extremo opuesto, los
desplazamientos intrarregionales de la Comunidad de Madrid y el País
Vasco, que aúnan una alta tasa de salida de vacaciones con una reducida
superficie territorial, sólo alcanzan el 6% y el 8%, respectivamente .
La demanda nacional contribuye a configurar un modelo turístico

menos concentrado dentro de una tendencia reforzada, entre otros factores,
por el desarrollo del turismo en los espacios rurales . Las investigaciones
sobre la demanda turística rural en España así lo corroboran . El estudio
realizado por el CSIC (1995) pone de manifiesto el carácter disperso de este
tipo de turismo en el que todas las Comunidades Autónomas son
receptoras, en mayor o menor grado, de flujos turísticos . A pesar del posible
desfase de la información resultante de una investigación realizada en 1994
debido al acusado crecimiento de la demanda y la oferta turística en
espacios rurales, conviene recoger la clasificación de Comunidades
receptoras realizada por el CSIC (1995) y representada en el Mapa III : un
primer grupo estaría integrado por Castilla y León y Andalucía con más de 2
millones de viajes ; Castilla-La Mancha, Cataluña y Aragón recibirían entre 1
y 1,5 millones de viajes ; la Comunidad Valenciana, Galicia y Extremadura,
entre 700.000 y 900 .000 viajes ; Asturias, Madrid y Cantabria, entre
275 .000 y 700 .000 ; y el resto de CCAA menos de 275 .000 viajes .
La relevancia del volumen de viajes hacia espacios rurales requiere
matizar que un elevado porcentaje (65%) se hospeda en alojamientos
privados, no comerciales (casas de familiares o amigos y segunda vivienda),
de acuerdo con una demanda caracterizada por su vinculación con el

MAPA II : DISTRIBUCIÜN DE LOS VIAJES DE LOS ESPAÑOLES POR CCAA
DE DESTINO, 1999
Porcentaje sobre total de viajes.
> 10%
10-6%
6-3%
<3%
100 0 100 200 300 400 500 600 Km
FUENTE : IET (FAMILITUR) y elaboración propia

MAPA III: DISTRIBUCIÓN REGIONAL DE LOS VIAJES DE LOS ESPAÑOLES
CON DESTINO A ESPACIOS RURALES (1994)
rma
Número de viajes:
< 500.000
500.000-1 .000 .000
1 .000 .001 .500 .000
1 .500 .000-2 .000 .000
__r '
1-11 > 2.000 .000
I
100 0 100 200 300 400 500 600 Km
FUENTE : CSIC 1995, elaboración propia


destino, sin duda relacionada con el "éxodo rural" y uno de sus efectos
todavía perceptible : "los viajes turísticos de retorno".
2 .2 .3 .- La estacionalidad de la demanda: persistencia de una debilidad
estructural .
La estacionalidad de la demanda es una característica consustancial al

modelo turístico español basado tradicionalmente en el disfrute del clima y
los atractivos del litoral . Si bien la estacionalidad es variable según los
espacios turísticos", sus consecuencias negativas son sobradamente
conocidas : dificultad de planificar adecuadamente las infraestructuras y
servicios públicos, problemas de congestión espacio-temporal en los
periodos de mayor afluencia turística, desequilibrio en la estructura de
costes e ingresos de las empresas que obliga a cierres estacionales,
problemas de inestabilidad laboral, etc .
La creciente diversificación de la oferta turística española, incluida la
tradicional de "sol y playa", dificulta un análisis global de la estacionalidad y
aconseja un tratamiento específico por área turística para identificar el
comportamiento temporal de los flujos de demanda, sus causas y sus
consecuencias concretas . Sin embargo, la evolución mensual de las llegadas
de turistas extranjeros a España o de los viajeros en establecimientos
hoteleros, representadas en el gráfico I, demuestran claramente la
persistencia del fenómeno de la estacionalidad .
" Prácticamente inexistente en el archipiélago canario o en destinos peculiares como

Benidorm, mayor en la fachada atlántica que en la mediterránea, sin olvidar la
"microestacionalidad" de los destinos urbanos que sufren bajos niveles de ocupación
durante los fines de semana, . . .
37 0


Gráfico I : Evolución mensual de las entradas de turistas en

España y de los viajeros en establecimientos hoteleros, 1999
8000 -
7000
6000
5000
4000
3000
2000
r
1000
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
-~- Entrada Turistas --t- Viajeros residentes -a- Viajeros no residentes j
FUENTE : INE, IET y elaboración propia
El pico estacional de verano es claramente perceptible en la entrada

de turistas desde el extranjero mientras que los viajeros en los
establecimientos hoteleros presentan un comportamiento dispar en función
de su residencia . Los viajeros no residentes presentan una alta
frecuentación de mayo a septiembre mientras que los residentes tienen un
comportamiento relativamente más homogéneo a lo largo del año pero
provocan un pico más pronunciado en el mes de agosto . En todos los casos,
los meses invernales concentran el menor volumen de demanda .
El problema de la estacionalidad no se reduce al subsector hotelero .
También es patente en la oferta extrahotelera hasta el punto de generar
"urbanizaciones fantasma" en algunos tramos de litoral durante los meses
invernales; en los camping, con cierres estacionales más numerosos
proporcionalmente que los provocados en los establecimientos hoteleros; y
en los alojamientos rurales, igualmente aquejados por este problema .
2 .3 .- La estructura de la oferta turística regional : el claro predominio de la

oferta extrahotelera .
La información estadística del turismo más fiable y abundante

corresponde a los alojamientos reglados, sobre todo a los establecimientos
hoteleros que, convencionalmente, sirven de base para el análisis sectorial
del turismo . Desde el punto de vista territorial, sin embargo, los
37 1


requerimientos de información deben ampliarse a la oferta extrahotelera

habida cuenta de su decidida importancia en la generación de procesos
inmobiliario-turísticos que determinan en gran medida la estructura y
organización de los espacios turísticos .
El estudio realizado por Usach (2000) acerca de las "viviendas de uso
turístico individual
,12
a partir de la explotación de las operaciones
estadísticas FAMILITUR y FRONTUR pone de manifiesto el notable
predominio de la oferta extrahotelera en el tipo alojamiento utilizado por el
turismo residente y la preferencia por el alojamiento hotelero en la demanda
no residente (Gráfico II) . En los viajes turísticos de los residentes, las
viviendas de uso turístico individual constituyen el alojamiento utilizado en
el 67% de los desplazamientos, pero si a los viajes turísticos se añaden los
"viajes de corta duración a la segunda residencia" (menos de cuatro noches)
el porcentaje anterior se incrementa hasta el 88,5% .
Gráfico II : Tipo de Alojamiento utilizado en

viajes turísticos dentro de España, 1999
80
70
60
50
40
30
20
10
0
HOTELES Y COMPLEJO CAMPING O VIV.uso
SIMILARES TURÍSTICO CARAVANAS INDIVIDUAL
Turismo residente ®Turismo no residente
Fuente : Usach (2000) y elaboración propia
El comportamiento de la demanda constituye un fiel reflejo del

predominio de la oferta extrahotelera . Sin embargo, su volumen y acusada
impronta territorial contrasta con la dificultad de establecer una
cuantificación fidedigna de este mayoritario tipo de oferta . La última
estimación realizada a escala nacional con una desagregación autonómica
Z̀ Bajo esta denominación se incluyen viviendas en propiedad, alquiladas a particulares,

alquiladas por agencia o propiedad de familiares o amigos .
37 2


data de 1992 y queda recogida en el gráfico III, comparada con las plazas
en alojamientos hoteleros del mismo periodo para poder contrastar la
distribución de la oferta según su carácter hotelero o extrahotelero .
Gráfico III : Oferta extrahotelera (en miles) y

distribución porcentual de la oferta según
su tipo por CCAA, 1992 .
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Total Plazas extrahoteleras .~-% s/ total oferta
Comunidades Autónomas : 1, Andalucía ; 2, Aragón ; 3, Asturias ; 4, Baleares ; 5 Canarias ; 6, Cantabria ; 7, Castilla-

La Mancha ; 8, Castilla y León ; 9, Cataluña ; 10, Extremadura ; 11, Galicia ; 12, Madrid ; 13, Murcia ; 14, Navarra ;
15, País Vasco ; 16, La Rioja ; 17, Valencia
Fuente : Elaboración propia a partir de la SGT e INE .
La estimación de plazas extrahoteleras, comprendidas las segundas

residencias, suponen un 91,7% de las plazas turísticas totales y presentan
una acusada concentración en las Comunidades del litoral peninsular de
mayor especialización turística (Comunidad Valenciana, Andalucía y
Cataluña). Un segundo grupo de CCAA en función del número de plazas, a
considerable distancia del primero, vendría dado por factores explicativos
como la extensión territorial, proximidad a importantes centros emisores u
orientación turística, y estaría integrado por Castilla y León, Galicia,
13
La estimación que se ha tomado como referencia tiene la ventaja de comprender las
plazas extrahoteleras de todas las CCAA a partir de una metodología común. Sin embargo,
conviene advertir que las cifras resultantes pueden no concordar exactamente con las
calculadas por las propias CCAA . En el caso de Cataluña, los datos son bastante análogos
puesto que la Dirección General de Turismo cuantifica la oferta extrahotelera en
1 .924 .985 plazas, un 89,3% de la total en 1998 . Sin duda alguna, el mejor conocimiento
de la oferta extrahotelera supone uno de los principales retos de la investigación y de la
gestión turística en España . Por ello, conviene evitar iniciativas aisladas, coordinar los
trabajos realizados desde las CCAA y, sobre todo, adaptar parcialmente la metodología de
elaboración del Censo de Población y Vivienda del 2001 para obtener un conocimiento
más fidedigno de la oferta turística de nuestro país .
373


confluencia de políticas y díversidad de modelos de implantación.
Canarias, Castilla-La Mancha, Baleares, Madrid y Murcia . En el resto de las

CCAA el volumen de plazas es marcadamente inferior aunque significativo
respecto a la extensión territorial de las CCAA y a la concentración espacial
de las plazas . En todos los casos, el predominio de la oferta extrahotelera es
evidente, aunque menos pronunciado en Baleares y, hasta cierto punto, en
Canarias . Ambas Comunidades distan de ocupar las posiciones de liderazgo
habituales en los indicadores de la actividad turística referidos a los
establecimientos hoteleros .
La capacidad de alojamiento turístico reglado puede desglosarse en

establecimientos hoteleros, acampamentos (popularmente conocidos como
"campings"), apartamentos turísticos y casas rurales" . La distribución de
las distintas modalidades de oferta reglada por CCAA aparece reflejada en el
cuadro VIII . Tal distribución reproduce esencialmente la concentración de
los flujos de demanda puesto que cinco CCAA (Cataluña, Canarias,
Baleares, Andalucía y Valencia) alcanzan el 78,4% de la oferta reglada total .
Cuadro VII: Distribución de las plazas de alojamiento reglado por Comunidades

Autónomas, 1998-1999 .
_E. HOTELEROS* ACAMPAMENTOS" APARTAMENTOS" CASAS RURALES'"" TOTAL
ANDALUCIA 179992 93761 42934 1606 318293
ARAGON 423 ,
ASTURIAS 18711 27537 T02 2189 49133'
BALEARE -V lO~-' 3851
¡CANARIAS 144748 1500 278163 659 425070',
JCANTABR!,`, 1':, -'1'1 35", 224 =. r41 ¡
1 CASTILLA-LA MANCHA 27163 7046 508 1383 36106 ;
;CASA- ILLA-LEOhJ ,_ 64v 47- , :bis11
(CATALUÑA 242-189 265291 363ó0 5232 5493921
!E ~_ I REI.1~DURA 1023 ~_risl
'GALICIA 55966 30927 15 3,8 2545 90976,
`MACRID 17-^,4 4 -', n r1 . -,.n77I
MURCIA 15141 13977 8739 1167 39D24,
NAVt RRA - _`4 2545 1 I'Svl
PAIS VASCO 17429 9591 n.d . 1528 23548'
-t 2 ,. 42 :i76 bQ34 ¬
LA RIUJF"
¡VALENCIA 95057 66774 123683 1242 286756 ;
LEUTA Y MELILLA 17,44 n.d . n.d . 0 1734
¡TOTAL 1299021 650661 605286 33667 2588635
* INE, plazas a 31 de dicembre de 1999 y elaboración propia

* * Elaboración propia a partir de datos de CCAA para 1998
* * * Elaboración propia a partir de Valdés y Del Valle (2000)
La oferta en establecimientos hoteleros mantiene la pauta de

concentración arriba mencionada si bien cabe destacar el volumen
considerable de plazas que alcanzan Madrid, Galicia y, en menor medida,
Castilla y León . La evolución de la planta hotelera desde 1985 demuestra el
crecimiento generalizado de las plazas si bien con tasas de variación
heterogéneas y con crecimientos relativos superiores en Comunidades
Autónomas con una oferta más limitada : Castilla-La Mancha, Extremadura,
14Dentro de esta tipología básica de alojamientos se producen numerosas variantes debido

a la ordenación legislativa de las diferentes CCAA que sería excesivamente prolijo
considerar de manera detallada .
374


'S . De igual modo, la evolución de la oferta

Galicia y Murcia (Gráfico IV)
hotelera según su localización espacial indica una pérdida de la cuota de
participación sobre la oferta total de los destinos del "Mediterráneo e Islas"
(excluidas las ciudades de Barcelona y Valencia) y de la "Cornisa
Cantábrica" en beneficio de los hoteles localizados en "destinos de interior"
(incluyendo "Montaña") y "grandes ciudades" (Madrid, Barcelona, Valencia,
Sevilla, Zaragoza y Bilbao), según la división espacial utilizada por la
Federación Española de Hoteles (Gráfico V) . Ambas variables sustentan la
paulatina ampliación espacial de la oferta hotelera, y, por consiguiente, la
creciente diversificación del modelo turístico español .
Gráfico IV : Tasa de variación de la oferta en plazas hoteleras

por CCAA, 1998-1985
NDA
A RAGON
ASTURIAS
BALEARESI
CANARIAS
CANTABRIA
I CASTILL~LA
MANC
zi CASTILLA-LEÓN
CATA LUÑA
CEUTA Y MELILLA
EXTREMADURA
71 GALICIA
RIOJA i
P,1A DRID I
MURCIA
~AVARRA
-~ PAÍS VASO
VALENCIA
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
FUENTE : INE y elaboración propia .
`S Debido a los cambios introducidos por el INE en la "Encuesta sobre Ocupación Hotelera"
(antigua "Encuesta de movimiento de viajeros en establecimientos hoteleros") a partir de
enero de 1999, consistentes, básicamente, en la inclusión de los establecimientos con una
categoría de plata y similares, y las diferencias que ello ocasiona con los datos ofrecidos
por diferentes CCAA, así como para homogeneizar los tipos de oferta correspondientes a
los dos años de referencia, se ha preferido calcular la tasa de variación respecto a 1998, la
cual comprende los hoteles de las cinco categorías administrativas y los hostales de tres y
dos estrellas de plata .
`6 La tasa de variación comprende los hoteles y los hostales de tres y dos estrellas de
plata.
37 5


Gráfico V : Evolución de los hoteles en

España según localización(% sl total
hoteles) .
I 60
50
40
20
10
0
1991 1994 1997
II_+_GRANDES CIUDADES -~_MEDITERRANEO E - ISLAS ~~

!~-CORNISA CANTABRICA -_INTERIOR
FUENTE : Federación Española de Hoteles (Camisón, 1998) y elaboración propia
Los acampamentos de turismo también conforman una tipología

variada en función del ordenamiento autonómico de este tipo de
establecimientos, más diverso si cabe con la reciente regulación de las
figuras específicas de acampamento en espacios rurales . En su distribución
regional destaca de manera sobresaliente la enorme capacidad de Cataluña,
seguida a considerable distancia de Andalucía y la Comunidad Valenciana . A
pesar de constituir un tipo de oferta frecuentemente infravalorado en los
análisis de la actividad turística, representa un porcentaje elevado sobre el
total de la oferta reglada en un número considerable de CCAA e, incluso, en
el caso de Asturias y Cantabria, supera a la oferta hotelera .
El turismo de camping, tanto desde el punto de vista de la demanda
como de la oferta, presenta serias dificultades para su correcta medición .
Sin embargo, esta limitación no impide identificar sus características
esenciales a partir de De la Ballina (2000) : considerable volumen de plazas,
elevada estacionalídad y predominio de la demanda nacional, en especial, de
turistas de la propia Comunidad o de Comunidades limítrofes . Por otra
parte, algunos autores han destacado el inicio de un proceso de
modernización de la oferta de acampamentos para adaptarse a las
exigencias de calidad y nuevas motivaciones de la demanda (turismo activo,
nuevos servicios, . . . ) . (De la Ballina, 2000) .
Los apartamentos comprenden el subsector de alojamiento cuya

regulación y control reviste mayor complejidad . En el ingente volumen de
376


viviendas de potencial uso turístico es difícil establecer una distinción clara

entre el uso para segunda residencia, la cesión de viviendas en
determinadas circunstancias (familiares o amigos) o el alquiler mediante
precio de la vivienda . Todos los usos mencionados son legítimos siempre
que no deriven en una explotación comercial fuera del control administrativo
y fiscal que suele comportar, como sintetiza Morant (1998), competencia
desleal respecto a los establecimientos registrados, déficit de calidad,
deterioro de la imagen del destino, indefensión relativa del consumidor y
merma de los ingresos fiscales .
El número de plazas en alojamiento recogidas en el cuadro VIII tienen
un carácter meramente orientativo, habida cuenta del escaso número de
apartamentos registrados y de las disparidades existentes entre diferentes
fuentes oficiales . Tres Comunidades destacan especialmente : Canarias,
Baleares y Valencia, que aúnan la indudable significación de este tipo de
alojamiento en su oferta turística con iniciativas administrativas
conducentes al "afloramiento" de los apartamentos turísticos fuera de
control . Los problemas respecto a la oferta no reglada no se reducen a los
espacios litorales, donde su carácter masivo sin duda los agudiza, sino que
se extienden también a los espacios rurales donde el concepto tradicional de
apartamento no se ajusta a la especificidad requerida para los alojamientos
rurales y obliga a un esfuerzo adicional de ordenación, inspección y control
de estos establecimientos .
El alojamiento rural presenta también una variada tipología relacionada
con la regulación administrativa autonómica (donde la distinción
fundamental se halla entre el "alquiler de casas completas" y el alojamiento
en "casas compartidas") pero también con la recuperación del patrimonio
rural tradicional (pazos, cortijos, cases de pagés, . . .) y la existencia de
distintas orientaciones de negocio que suponen niveles de calidad y
prestación de servicios también diferentes . Concretamente, el volumen de
plazas en casas rurales asciende a 33 .667, oferta insignificante respecto a
las magnitudes de la oferta convencional, pero que merece una
consideración especial si se atiende a su rápido crecimiento desde principios
de los noventa y, sobre todo, a su rentabilidad económica y social en
comarcas rurales deprimidas que ha contribuido a dinamizar .
La distribución regional de las plazas es más homogénea que en
ningún otro tipo de oferta debido al interés de todas las CCAA en impulsar
este tipo de turismo por su importancia para el desarrollo rural, reequilibrio
territorial y diversificación de la oferta turística . No obstante, la distribución
resultante difiere ostensiblemente de la estructura espacial del turismo
tradicional ya que las cinco CCAA líderes en el volumen de oferta son :
Cataluña, Castilla y León, Galicia, Navarra y Cantabria .


confluencia de políticas y diversidad de modelos de implan tación .
2 .4 .- El impacto económico del turismo en la estructura económica regional .
El impacto del turismo en la estructura económica regional depende,

por una parte, del grado de especialización turística de cada Comunidad
Autónoma, esto es, del volumen de implantación de la oferta turística y de
los niveles de frecuentación y gasto de la demanda turística y, por otra, de
la propia estructura económica regional, fundamentalmente de variables
como la producción total y el grado de diversificación sectorial . Además, el
impacto económico del turismo se manifiesta de dos maneras : la producción
directa de la actividad, medida por el consumo turístico de residentes y no
residentes, y sus repercusiones intersectoriales derivadas del efecto
multiplicador de la producción turística, patentes, entre otros sectores, en el
comercio minorista y en la construcción inmobiliario-turística .
Las limitaciones de la información estadística del turismo se trasladan
e, incluso, se agudizan en el cálculo del impacto económico de esta
actividad, la cual no aparece diferenciada en las cifras de la Contabilidad
Nacional que elabora el Instituto Nacional de Estadística . A las dificultades
para cuantificar el consumo turístico se añaden las de medición del efecto
multiplicador y, en consecuencia, de las relaciones intersectoriales del
turismo . El "análisis Input-Output" ha sido el método más utilizado para
medir la contribución del turismo al Producto Interior Bruto y sus relaciones
intersectoriales, si bien el perfeccionamiento de las "Cuentas Satélites de
Turismo" puede introducir novedades importantes en esta materia . La última
tabla intersectorial de la economía turística realizada a nivel nacional y que
contempla datos desagregados para todas las CCAA se realizó en 1996
sobre la base de la "Tabla Input-Output de la Economía Española de 1992"
(IET, 1997b) . Los datos resultantes tienen un considerable desfase
cronológico (bastante habitual en este tipo de análisis macroeconómicos
tanto por dificultades metodológicas como técnicas o financieras) pero
ofrecen la posibilidad de comparar la participación de la renta turística en el
PIB de cada Comunidad Autonóma a partir de una metodología de trabajo
común .


Cuadro VIII: Participación de la renta turística en el PIB de las Comunidades Autónomas .

Partícipación renta turísticalPIB
IANDALUCIA 8,71
ARAGON 4,15
1 ASTURIAS 3,57
BALEARES 56,18
CANARIAS 24,99
~CANTABRIA 5,17
CASTILLA-LA MANCHA 3,59
CASTILLA-LEÓN 2,97
;'CATALUÑA 8,28
EXTREMADURA 2,5
GALICIA 3,81
MADRID 4,65
MURCIA 2,85
NAVARRA 2,57
PMS VASCO 2,23
LA RIOJA 2,92
VALENCIA 10,85
CEUTA Y MELILLA 3,72
FUENTE : IET (1997b) y elaboración propia
Los datos aquí reflejados permiten diferenciar de nuevo los diferentes

grados de especialización turística dentro del Estado español, si bien nuevas
estimaciones de la contribución del turismo a la economía regional,
realizadas por las propias Comunidades Autónomas, ponen de manifiesto un
crecimiento generalizado de la participación del turismo en el PIB regional,
circunstancia coherente con la mayor presencia del turismo en la política de
desarrollo regional y con el fortalecimiento de las políticas autonómicas de
turismo, tanto desde el punto de vista legislativo (elaboración de Leyes de
Turismo) como presupuestario .
A partir del cuadro VIII pueden diferenciarse cuatro grupos de
Comunidades según la participación del turismo en la producción regional :
las Comunidades de Baleares y Canarias cuyas estructuras económicas
presentan una marcada dependencia del turismo, sobre todo en el primer
caso ; las Comunidades del litoral peninsular de mayor especialización
turística pero con una estructura económica más diversificada : Valencia,
Andalucía y Cataluña ; un grupo donde, por diferentes razones, la
participación del turismo en el PIB se halla por encima del 4% : Cantabria,
Madrid y Aragón; y el resto de las Comunidades por debajo del referido
umbral .
La actualización del análisis económico del turismo realizado en
algunas Comunidades permite un mayor ajuste de estos datos
macroeconómicos, habida cuenta del crecimiento generalizado que han
experimentado durante los años noventa tanto las variables de demanda
como de oferta . En los archipiélagos balear y canario se mantiene la
379


contribución del turismo en los niveles mencionados . En Andalucía y

Cataluña, nuevas estimaciones referidas a 1999 sitúan la participación del
turismo en el PIB regional en un 15% (Gallego et al ., 2000) y en un 10%
(Navinés, 2000), respectivamente . Las variaciones más significativas se han
producido en las regiones cuyos efectos del turismo habían sido
tradicionalmente menores : en Cantabria, el turismo ha pasado a representar
en 1998 un 9,1% del PIB al coste de los factores, contabilizando sus
efectos directos e indirectos (López y Sarabia, 1999) ; en Asturias supone el
7,35% del VAB regional en 1999 (Valdés, 2000) ; 7,8% del PIB en Castilla-
La Mancha (Cebrián y Campos, 2000) ; 7,11 % del VAB regional en Castilla
y León (Beitia y Sanz, 2000) ; en 1994, la Dirección General de Turismo de
la Junta de Extremadura estima en un 5% la contribución del turismo al PIB
regional (Campesino et al . 1996) ; en Galicia, representa más del 10% del
PIB en 1999 (Lois y Santos, 2000) ; en Navarra, los ingresos por turismo se
estiman en un 4% del PIB en 1997 (Soret, 1998) ; en el País Vasco, la
aportación del turismo al PIB regional se cifra en un 3,4% del PIB en 1996
(Gómez Prieto, 1997) .
Las variaciones en el impacto del turismo en la producción regional
son sensibles respecto al cuadro VIII aunque la disparidad de fuentes y
métodos de obtención dificultan un análisis conjunto . Sin embargo, se trata
de cifras muy significativas por dos razones : muestran la creciente
importancia del turismo en la estructura económica regional de las CCAA
tradicionalmente menos turísticas y constituyen las cifras básicas que
soportan y justifican las actuales políticas autonómicas de turismo .
La evaluación del impacto del turismo en el empleo también está
limitada por las deficiencias de la información estadística y la dificultad de
"aislar" los efectos directos, indirectos e inducidos del turismo sobre el
empleo . Ante la carencia de información acerca del impacto del turismo en
el empleo para todas las CCAA, los estudios de la Fundación BBV sobre la
Renta Nacional de España y su Distribución Provincial constituyen una
aproximación básica . El cuadro IX refleja el valor de la producción y el
empleo total generado por el subsector "Hostelería y Restaurantes", así
como el personal empleado en establecimientos hoteleros con datos del INE .
Huelga mencionar que ambos indicadores no miden la totalidad de los
empleos generados por el sector turístico (faltaría computar el empleo
generado en agencias de viaje, empresas de oferta complementaria, etc .) y
que los empleos correspondientes al capítulo de "Hostelería y Restauración"
no son imputables íntegramente al turismo puesto que también
corresponden al consumo de residentes (es evidente que los restaurantes
no atienden exclusivamente a turistas) .


Cuadro IX : Valor de la producción total y empleo generado por el subsector "Hostelería y

restaurantes" . Personal empleado en establecimientos hoteleros.
"Hostelería y restaurantes" Establecimientos hoteleras**
Producción total Empleos Empleos
ANDALUCIA 1011902 127562 17236
ARAGON 181222 20920 3150
ASTURIAS 141811 16943 2352
0 824 98949 414i9
BALEARES
CANARIAS 632923 66789 18891
CANTABRIA 88240 10455 2214
CASTILLA-LA MANCHA 139168 23245 2848
CASTILLA-LEÓN 288091 45046 5160
CATALUÑA 1343913 133360 32752
'EXTREPJADURA 88 ,380 14698 1-174
GALICIA 373564 47291 4812
MADRID 108,3 647 111209 19436
MURCIA 113998 13878 1484
'NAVARRA 79803 8918 2394
PAIS VASCO 267998 30094 2750
LA RIOJA 32038 4014 853
'VALENCIA 768778 73702 9981
( CEUTA Y MELILLA 14077 1443
*Datos de 1993 : millones de pesetas corrientes y número de empleos . Fundación BBV
(1999) y elaboración propia
*Personal ocupado a 30-06- 1996 . Andalucía incluye Ceuta y Melilla . INE (2000) y
elaboración propia .
De acuerdo con lo expresado más arriba las cifras de empleo no

coinciden con la estimación de un millón trescientos mil empleos directos e
indirectos creados por la actividad turística en España en sus diferentes
manifestaciones (Figuerola, 2000), no obstante, son ilustrativas de la
proporcionalidad existente con las regiones de mayor concentración
turística, con la matización del importante peso de la Comunidad de Madrid
en la producción y el empleo asociado a "Hostelería y restaurantes" .
La cuantificación del personal empleado en los establecimientos
hoteleros se halla dificultada por la estacionalidad que presenta la actividad
hotelera . Por otro lado, sin pretender un análisis exhaustivo de las
condiciones laborales del empleo turístico, cabe destacar porcentajes
elevados de empleo no remunerado en el sector hotelero : el 22,2% en
Galicia y en torno al 15% en Comunidades como Asturias, País Vasco, La
Rioja, Extremadura o Aragón (INE, 2000), sin duda relacionado con la
pequeña dimensión de los establecimientos y una notable presencia de
explotaciones de carácter familiar .


3 .-CRITERIOS BÁSICOS PARA EL ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN

TURÍSTICA EN LOS ESPACIOS REGIONALES .
A lo largo de este trabajo se ha insistido en que la planificación

pública del turismo no depende exclusivamente de la política sectorial-
turística sino que constituye el resultado de una confluencia de políticas
horizontales y verticales, ejercidas desde distintos niveles administrativos .
Esta particularidad es consecuencia de la complejidad del "hecho turístico"
que une a su vertiente puramente sectorial otras dimensiones de tipo
territorial, social o económico, ligadas a la producción turística (necesidad
de recursos para el desarrollo de la actividad : suelo edificable, atractivos
turísticos naturales o culturales, calidad ambiental, mano de obra, etc .), o
relacionadas con los efectos del turismo en el medio ambiente o en la
estructura socioeconómica de los espacios de acogida, sin olvidar las
implicaciones del turismo en las políticas de desarrollo a distintas escalas .
Por otra parte, es lógico que en la vertiente territorial de la planificación
turística la ordenación del territorio desempeñe un papel fundamental que,
en función de su carácter global, complemente la visión sectorial de la
planificación turística .
La figura II expresa la complejidad del actual marco político-
administrativo de la planificación de los espacios turísticos . Distingue tres
niveles de intervención": la Administración General del Estado,
Comunidades Autónomas, y la Administración Local, que puede desdoblarse
en Diputaciones, Consejos Insulares o Cabildos, y municipios . Distintos
niveles de intervención territorial y políticas horizontales y sectoriales que
inciden en la planificación del turismo y la ordenación del territorio obligan a
un equilibrio de difícil consecución en una organización político
administrativa marcada tradicionalmente por la prevalencia de políticas
sectoriales (Pérez Andrés . 1998) . El Estado mantiene importantes
competencias en materia de política económica y medio ambiente, así como
en políticas sectoriales de indudable trascendencia territorial y turística
(infraestructuras, aguas, costas, Parques Nacionales, . . . ) . Las Comunidades
Autónomas han asumido las competencias de ordenación del territorio pero
el planeamiento directivo todavía presenta un desarrollo escaso, a pesar de
estar amparado por un ambicioso corpus legal en casi todas las
Comunidades . Del mismo modo, las políticas de protección de espacios
naturales han cobrado un decidido impulso desde las Administraciones
autonómicas así como algunos aspectos sectoriales recogidos en los Planes
de Ordenación del Litoral o los Planes de Residuos . Por último, el
planeamiento urbanístico local constituye la pieza esencial del sistema de
'7 A pesar de su notable influencia en el marco político-administrativo de la planificación

turística, no se ha creído conveniente incluir referencias a las políticas comunitarias porque
ya han sido abordadas en distintos capítulos de este trabajo .
38 2


planificación puesto que define y concreta, en buena medida, la estructura y

organización de la implantación territorial del turismo . El sistema de
planificación configura un armazón en apariencia coherente aunque no
conviene olvidar que su solidez se ve afectada por factores tales como los
conflictos de competencias, el déficit de coordinación administrativa o la
escasa articulación entre los planes vinculantes y los que no lo son (por
ejemplo, entre los planes urbanísticos y los planes estratégicos o Agendas
21) .
FIGURA II : SÍNTESIS DEL MARCO POLÍTICO-ADMINISTRATIVO DE LA PLANIFICACIÓN DE

LOS ESPACIOS TURÍSTICOS EN ESPAÑA
POLITICAS HORIZONTALES POLITICAS SECTORIALES
ECONÓMICA TERRITORIAL AMBIENTAL TURÍST I CA OTRAS INCIDENCIA TERRITORIA L
PLANES DE
ESTADO PLANES
PLAN DESARROLLO ORDENACIÓN PLAN DIRECTOR
DE LA
REGIONAL DE RECURSOS DE INFRAESTRUCTURAS
ADMON
PLAN RECONVERSIÓN ~~ NATURALES ~> GRALDEL
~~ PLAN HIDROLÓGICO
REGIONAL (PORN) NACIONAL
ESTADO
DESARROLLO RURAL
(PICTE
PLANES RECTORES PATRIMONIO CULTURAL
2000-2006)
DE USO Y GESTIÓN OTRAS
(PRUG) ,
CCAA
PLANES PLANES DE ORDENACIÓN
PROGRAMAS H PLANEAMIENTO HPORN H f-1
REGIONALES
OPERATIVOS DIRECTIVO DEL LITORAL
(DIRECTRICES 0 PRUG DESARROLLO RURAL
PLANES DE ORDENACIÓN PATRIMONIO CULTURAL
TERRITORIAL OTRAS
1
PLANES SUBREGIONALES 1
PLANES SECTORIALES
ENTES
LOCALES POLITICAS LOCALES
DE INCIDENCIA TERRITORIAL:
PROGRAMAS PLANES LOCALES
PROMOCIÓN ECONÓMICA *-> PLANEAMIENTO<-> AGENDASF~PLANES EXCELENCIA
~~ GRUPOS LEADER, PRODER ;
PLANIFICACIÓN URBANÍSTICO 21 TRANSPORTES, OBRAS
Y DINAM[ZAC[ÓN
ESTRATÉGICA Y SERVICIOS, OTRAS
Elaboración propia
El esquema adolece de una considerable simplificación derivada de las

numerosas interrelaciones posibles entre políticas, programas y planes de
todas las administraciones territoriales y sectoriales . Sin embargo, la síntesis
realizada sirve para exponer los criterios de análisis de la planificación
turística de los espacios regionales que se realizará en los capítulos
siguientes :
El análisis se centrará fundamentalmente en las políticas autonómicas
de turismo y ordenación del territorio, en sus respectivos marcos
legislativos y en las figuras de planificación a que han dado lugar. Del
mismo modo, se prestará particular atención a las interrelaciones de
las políticas de turismo y ordenación del territorio con las políticas de


medio ambiente y desarrollo regional, analizada esta última para todas

las CCAA en el capítulo IV .
Los programas de actuación de las Administraciones turísticas de las
CCAA, en tanto que se entienden propios de niveles de gestión, no
serán objeto de estudio detallado, aunque sí se valorará el grado de
conexión existente entre los procesos de planificación y la gestión
pública del turismo .
" Las competencias horizontales y sectoriales del Estado serán
consideradas puntualmente en la medida en que afecten de manera
sustancial a los procesos de planificación desarrollados en las
Comunidades Autónomas .
La amplitud del ámbito de estudio impide un análisis pormenorizado
del planeamiento general municipal a pesar del reconocimiento de su
indudable trascendencia en la implantación territorial del turismo y en
la configuración de los espacios turísticos regionales, en muchas
ocasiones por yuxtaposición de modelos locales . No obstante,
constituye un apartado esencial valorar en qué medida los planes
turísticos o el planeamiento directivo inciden en las figuras de
planeamiento locales .
" La intervención de las Diputaciones es muy desigual según las
Comunidades y su participación en los procesos de planificación
relativamente baja . Sin embargo, interesa investigar el papel de las
Diputaciones en las iniciativas de planificación subregional, bien
relacionadas con procesos de comarcalización autonómica bien
derivadas de la aplicación de criterios de zonificación funcional . Los
Consejos Insulares en Baleares y los Cabildos en Canarias requieren
un tratamiento diferenciado en función de sus distintos niveles
competenciales respecto a las Diputaciones peninsulares .
En suma, la complejidad del marco político-administrativo de la
planificación de los espacios turísticos obliga a aplicar criterios de análisis
selectivos que sean abordables dentro de este trabajo de investigación y
suficientes para cubrir sus objetivos.
3 .1 .- Instrumentos de las políticas sectoriales del Estado con incidencia

territorial : planes de infraestructuras y planificación hidrológica.
Entre este tipo de instrumentos de planificación estatal destacan por

su notable significación en la ordenación del territorio y en el desarrollo de la
actividad turística los planes referidos a infraestructuras, hasta el punto que
Zoido concluye "que los planes de carreteras han sido, en realidad, el
principal instrumento de ordenación del territorio español" (Zoido, 2001, p .
606) . No parece necesario referirse de nuevo a la importancia de la Red de
Aeropuertos del Estado en la canalización del turismo extranjero hacia
38 4


España, al papel de la autopista-autovía A7-E15 como vía de acceso a los

destinos turísticos del litoral mediterráneo, o la contribución al crecimiento
del turismo interior de las mejoras introducidas en la Red de Carreteras del
Estado y en las redes autonómicas . Con todo, la rapidez y magnitud del
proceso de desarrollo turístico en el contexto socio-político y económico de
los años sesenta y setenta explican que la dotación de infraestructuras de
transportes siempre haya sido inferior a las necesidades reales provocadas
por el movimiento turístico, circunstancia agravada por la estacionalidad del
fenómeno que provoca sucesivos periodos de infrautilización y congestión
de las infraestructuras .
La convergencia económica con Europa (también, aunque de manera
progresiva, en materia de precios y salarios) y la integración en la moneda
única dificulta o anula las posibilidades de la competitividad vía precios
(devaluaciones de la peseta, diferencial de precios con respecto a mercados
de origen, etc . . . ) . Este nuevo contexto competitivo justifica la adopción de
una estrategia basada en la calidad, entendida en sentido amplio, desde la
calidad de los servicios turísticos a la calidad medioambiental de los
destinos . Las dotaciones de infraestructuras básicas, en cantidad y calidad,
constituyen parte indisociable de esta estrategia competitiva frente a las
ventajas comparativas que ofrecen otros países competidores .
Por lo que respecta a la Red de Carreteras de Alta Capacidad, tanto el
Plan Director de Infraestucturas aprobado en 1994 (MOPTMA, 1994) como
el Plan de Infraestructuras 2000-2007 proponen un esquema de Red similar
que se estructuraría del siguiente modo en el horizonte 2007 (Burriel y
Albertos, 2001) :
Los ejes radiales desde Madrid pasarían de seis a nueve al
duplicarse con autopistas de peaje los tramos con mayor
intensidad de tráfico . Destaca la autopista prevista en el tramo
Vil] ena-Al¡cante para descongestionar la actual autovía que une
la Costa Blanca con la Meseta .
Tres grandes ejes periféricos: el mediterráneo, entre Francia y
Cádiz; el atlántico con la "Autovía del Cantábrico" ; y la
"Autovía de la Ruta de la Plata" . A estos tres ejes se añadiría el
corredor Valencia-Sagunto-Somport .
" Cinco corredores interiores este-oeste : dos al norte de Madrid,

desde Cataluña por el valle del Ebro y Camino de Santiago a
Galicia, y por el Duero a Portugal ; y tres al sur de la capital, el
de Castilla-La Mancha (de Cuenca a Extremadura), el Valencia-
Manzanares-Ciudad Real con posible prolongación a Portugal, y
el Puerto Lumbreras-Sevilla-Algarve .
De este modo, viene a paliarse la tradicional desatención a los ejes
transversales y periféricos señalada por Morales Gil (1999) y los
385


desplazamientos turísticos interiores se ven considerablemente facilitados,

apoyando la creciente diversificación y generalización espacial del modelo
turístico español . Sin embargo, las mejoras pueden ser insuficientes para
ejes particularmente congestionados como el corredor mediterráneo o la
costa gallega (Burriel y Albertos, 2001) .
El Programa de Infraestructuras Ferroviarias (2000-2007) del
Ministerio de Fomento concentra sus actuaciones en la mejora de los
servicios de viajeros de larga distancia y regionales . La creación de nuevos
corredores ferroviarios de alta velocidad y de velocidad alta convierte al tren
en un medio de transporte alternativo a los desplazamientos por carretera, y
aéreos para determinados segmentos de demanda (turismo de negocios,
turismo cultural independiente, etc.), en la medida en que aumenta
progresivamente sus niveles de competitividad en cuanto a calidad de
servicio, tiempo de desplazamiento, seguridad, y fácil acceso a los
principales núcleos de destino . Cinco son los corredores previstos en el
Programa 2000-2007 :
" Corredor de Andalucía, que conectará, a través de la línea
Madrid-Sevilla, con Málaga, Jaén, Granada, Cádiz y Huelva .
Corredor del Noreste actualmente en construcción : línea
Madrid-Zaragoza-Barcelona-Francia . Posteriormente enlazará
con Navarra y La Rioja desde Zaragoza .
Corredor del Levante y Eje Mediterráneo : conectará Madrid con
Valencia-Alicante-Castellón y Murcia, integrándose la línea en
el Corredor Mediterráneo que se extenderá hasta Almería .
Corredor Norte-Noroeste : conectará Madrid con las principales
ciudades del norte y noroeste peninsular.
" Conexión Madrid-Lisboa por Extremadura .
Las actuaciones previstas en la Red de aeropuertos dentro del
Programa de Infraestructuras 2000-2007 parten de la previsión, por parte
del Ministerio de Fomento, de un crecimiento espectacular del número de
pasajeros que prácticamente se duplicaría en el periodo 1999-2007 . Las
inversiones se concentrarán en los aeropuertos de Madrid y Barcelona, y
también en los aeropuertos que reciben mayor tráfico turístico (Málaga,
Alicante, Palma, Tenerife Sur y Gran Canaria), los cuales también han sido
objeto de mejoras y ampliaciones notables durante la década de los
noventa . En el tráfico aéreo se observa un crecimiento considerable de las
llegadas en espacios insulares muy dinámicos como Ibiza, Menorca,
Fuerteventura o Lanzarote . Por último, la renovación de las infraestructuras
aeroportuarias requiere una mejor integración de los aeropuertos con su área
de influencia y, sobre todo, mayores avances en la intermodalidad de los
transportes (Morales Gil, 1999) .


3 .1 .1 .- Consideraciones en torno al turismo y la planificación hidrológica .

La escasez de precipitaciones constituye un factor esencial para
explicar la benignidad del clima para el desarrollo turístico de "sol y playa"
tradicional, pero también origina, a falta de cursos fluviales alóctonos o
recursos hipogeos suficientes y renovables, un déficit hídrico que convierte
a la disponibilidad de agua en un factor limitante del desarrollo turístico . El
incremento de la afluencia turística hacia los espacios litorales ha provocado
una "elevada y peculiar demanda de agua, cuyos rasgos esenciales son
localización litoral, estacionalidad acusada y, a veces, elevado módulo
personal (Gil Olcina, 1999, p . 46) .
Los Planes hidrológicos realizados por las Comunidades Autónomas
de mayor especialización turística ponen de manifiesto un reconocimiento
creciente del turismo como una demanda específica dentro de los
abastecimientos urbanos . A partir de Vera y Torres (1999), pueden
identificarse los problemas asociados al consumo turístico de agua en
diferentes áreas turísticas : El Plan Hidrológico de las Islas Baleares alerta del
crecimiento del consumo tanto por el incremento estacional de la población
como por la oferta turística complementaria (campos de golf) ; El Plan
Hidrológico Insular de Tenerife refleja la competencia por el uso del agua
con la agricultura de exportación y recoge diferentes soluciones alternativas
(trasvases internos, reutilización, desalación, y mejora de los sistemas de
riego) ; el Plan Hidrológico de las Cuencas Interiores de Cataluña hace
hincapié en ajustar el crecimiento de la oferta a la disponibilidad hídrica así
como en el descenso de la calidad del agua por sobreexplotación de
acuíferos, circunstancia que hace aconsejable emprender políticas de
reutilización para liberar los caudales de mayor calidad para abastecimiento
urbano .
A pesar de la asociación del turismo con conflictos por el uso del
agua y de su identificación con un ávido consumidor de recursos hídricos,
conviene poner de manifiesto que es el sector agrícola el que acapara el
80% de la demanda global de agua en España (Gil Olcina, 1999) . Por otra
parte, la rentabilidad del sector turístico permite las inversiones de capital
necesarias para aprovechar los recursos de agua "no convencionales":
aguas residuales depuradas y aguas procedentes de desalación (Rico et . al .
1998) . En este sentido el archipiélago canario sobresale por su larga
tradición y capacidad de desalación, mientras que el resto de las plantas
desaladoras en España cumplen una función complementaria de suministros
de agua potable de otra procedencia (Gil Olcina, 2001 a) .
La aprobación del Plan Hidrológico Nacional a partir del Anteproyecto
de 2000 supone una buena oportunidad de pasar de la planificación
hidráulica imperante en España desde el siglo XIX a una verdadera
planificación hidrológica (Gil Olcina, 2001b) . Las áreas turísticas deben ser
las primeras interesadas en una política de gestión integral del agua debido
38 7


al importante volumen de caudales consumidos (abastecimiento urbano, y

consumos asociados a espacios públicos u oferta complementaria -campos
de golf, parques temáticos, etc .-), la directa vinculación del "ciclo integral
del agua" con la preservación medioambiental y la imperiosa necesidad de
asegurar la calidad del recurso, conditio sine que non para destinos
turísticos avanzados y competitivos . A pesar de la indudable oportunidad de
este enfoque integral, el interés público suscitado por la tramitación del Plan
Hidrológico Nacional se ha concentrado en la polémica acerca del trasvase
de 1 .000 H m3 netos del Ebro a la Cuenca del Segura, Júcar, Cuencas
Interiores de Cataluña y Sur . Además de su incidencia en el regadío y el
abastecimiento urbano, resulta incuestionable la trascendencia de este
trasvase para la actividad turística del sureste peninsular . Sin embargo, el
aseguramiento de nuevos caudales no debería servir para intensificar el
crecimiento de la oferta inmobiliario-turística en una coyuntura de mercado
favorable como la actual .
4.- DELIMITACIÓN DE LOS GRANDES CONJUNTOS REGIONALES PARA EL

ANÁLISIS DE LA LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA .
Lógicamente, la síntesis del marco político-administrativo que

contiene la figura II no contempla la variabilidad existente en las políticas
autonómicas de ordenación del territorio y de ordenación y promoción del
turismo . Variabilidad que se traduce en distintos enfoques y figuras de
planificación y en ordenamientos legislativos propios . Esta circunstancia es
consecuencia del ejercicio de las competencias transferidas a las CCAA pero
también de la adaptación a las peculiaridades de cada realidad regional . El
marco jurídico común que regula la organización territorial del Estado ha
dado lugar a políticas y ordenamientos legislativos específicos de acuerdo
con la diversidad de los modelos de implantación territorial del turismo y su
grado de importancia en la estructura económica de cada CCAA . Además,
es el ejercicio político el que modela el marco general de actuación a través
de Leyes de Ordenación del Territorio o de Leyes de Turismo, y otorga
concreción a los procesos de planificación que afectan a los espacios
turísticos . Ejercicio político que conviene analizar desde un punto de vista
diacrónico, paralelo a la evolución sectorial de la actividad turística y sus
efectos territoriales y socioeconómicos en cada Comunidad Autónoma .
Hasta la fecha, no todas las CCAA se han dotado de un ordenamiento
legislativo propio en materia de ordenación del territorio y turismo . Por otro
lado, ambas competencias han seguido evoluciones distintas : mientras que
la ordenación del territorio ha estado marcada por la elaboración de leyes
autonómicas en la década de los ochenta a la que ha sucedido una etapa
posterior de elaboración de Planes y Directrices de Ordenación del Territorio,
la planificación autonómica del turismo se desarrolló, fundamentalmente
desde finales de los ochenta, sin un soporte legislativo específico, el cual se
388


ha ido gestando en forma de leyes autonómicas de turismo en la segunda

mitad de los noventa . La aprobación de leyes de turismo se debe a diversas
razones que se sintetizan a continuación a partir de Ceballos y Pérez
(1999) :
La búsqueda de una ordenación jurídica global del turismo ante la
preexistencia de normas emanadas de la Administración General del
Estado, anteriores y posteriores a la Constitución Española, y normas
aprobadas por las propias CCAA .
El reconocimiento generalizado de la importancia económica del
turismo y la conveniencia de crear un marco jurídico para el fomento
y promoción de la actividad .
" La necesidad de delimitar claramente las competencias de las
diferentes Administraciones en materia turística y establecer
mecanismos de coordinación entre las mismas .
Actualización del régimen sancionador y reforzamiento de la
protección del turista como consumidor y usuario .
Entre los objetivos de estas leyes, aunque de manera variable y, en
general, sujeta a un posterior desarrollo reglamentario, se encuentra la
ordenación territorial del turismo que se concreta en figuras de planificación
diversas orientadas a la salvaguarda del medio ambiente y del patrimonio
cultural a partir de la adscripción indiscriminada y genérica al paradigma del
desarrollo sostenible del turismo, entre cuyas dimensiones suele primar la
viabilidad económica de esta actividad . Sin duda, existen muchos elementos
comunes en las leyes autonómicas de turismo pero también se observan
interesantes peculiaridades que se estudiarán más adelante .
Igualmente, existen claras analogías en los procesos de planificación
impulsados por las administraciones autonómicas, no obstante, un análisis
riguroso de la planificación turística en los espacios regionales obliga a un
tratamiento diferenciado de cada Comunidad Autónoma en tanto que
ámbito de decisión política que, en general, se ha dotado de un
ordenamiento legislativo específico y, sin excepción, desarrolla una política
que trata de responder a un proceso concreto de implantación turística con
el objetivo de alcanzar un modelo turístico eficiente que contribuya al
desarrollo y bienestar regional .
Por esta razón, se tratarán en los capítulos siguientes de manera
individualizada las distintas Comunidades y Ciudades Autónomas, aunque
ello no obsta para que puedan identificarse grandes conjuntos regionales
que responden a características semejantes tanto desde el punto de vista de
sus condiciones geográficas para el desarrollo turístico como de las políticas
desarrolladas y del papel del turismo en la estrategia de desarrollo regional .
Con todo, el grado de homogeneidad interna entre los conjuntos regionales


que se han delimitado es relativo y requiere matizaciones que integrarán el

análisis específico de cada espacio regional .
Los conjuntos regionales que se proponen coinciden básicamente con
los identificados por Bote y Marchena (1996) desde el punto de vista de la
política turística, coincidencia hasta cierto punto indicativa de que similares
modelos de implantación turística dan lugar a políticas de intervención
semejantes . Los conjuntos regionales están configurados del siguiente
modo :
Comunidades Autónomas insulares : Baleares y Canarias .
Arco Mediterráneo : Cataluña, Comunidad Valenciana, Murcia y
Andalucía
" Fachada Atlántica : País Vasco, Cantabria, Asturias y Galicia .
" Comunidades Autónomas interiores : Aragón, Castilla-La Mancha,
Castilla y León, Extremadura, Madrid, Navarra y La Rioja.
" Ciudades Autónomas : Ceuta y Melilla .
El análisis regional de las principales variables turísticas y del papel
del turismo en la política regional realizado previamente permite caracterizar
estos conjuntos regionales desde el punto de vista de la estrategia seguida
por su política turística y del grado de especialización que presentan en esta
actividad . Complementa esta información el cuadro X, el cual recoge el
presupuesto destinado a "Turismo" por cada Comunidad Autónoma y, en su
caso, la fecha de aprobación de la ley autonómica de turismo .
Cuadro X: Presupuestos autonómicos de Turismo (1998) y fecha de aprobación de las
Leyes autonómicas de Turismo.
Consignación, (Pta.) Ley de Turismo

IANDALUCIA 12735711000 Ley 12/1999 del Turismo de Andalucía
(ARADO N 2666105714
ASTURIAS 3315280682
IBALEARES - 3984243216 Ley 2/1999 General Turística de Baleares
CANARIAS 5994258000 Ley 711995 modificada por Leyes 711997 y 511999
ICANTABRIA 1479255000 Ley 5/1999 de Ordenación del Turismo
CASTILLA-LA MANCHA 2400000000 Ley 8/1999 de Ordenación del Turismo
ÍCASTILLA-LEÓN 3820850000 Ley 10/1997 de Turismo
~CATALUNA 1414563301
(EXTREMADURA 1813152000 Ley 2/1997 de Turismo
GALICIA 3114791000 Ley 9/1997 de Ordenación y Promoción del Turismo
MADRID 2196285701 Ley 1/1999 de Ordenación del Turismo
MURCIA 1168222325 Ley 11/1997 de Turismo
(NAVARRA 1125699000
(PAÍS VASCO 889098791 Ley 611994 de Turismo
ILA RIOJA 528355000
;VALENCIA 7003590000 Ley 3/1998 de Turismo
(CEUTA 217406600
39 0


~MELILLA 654362291
FUENTE : CCAA y elaboración propia
En las Comunidades Autónomas insulares, el turismo constituye,

directa o indirectamente, la base de su crecimiento económico, si bien su
elevada participación en la estructura económica de algunas islas provoca
una notoria y poco deseable dependencia de esta actividad . La organización
actual del espacio regional es paralela al proceso de consolidación del
turismo de masas en Europa que ha convertido a ambos archipiélagos en
destinos predilectos de la demanda europea . La capacidad de acogida de la
oferta turística se sitúa entre las primeras del país con la peculiaridad de que
el porcentaje de oferta reglada sobre la total es mayor que el promedio
nacional . De igual modo, la composición de la demanda se caracteriza por
una presencia superior de turistas no residentes, fundamentalmente
canalizados a través de operadores turísticos internacionales, empresas que
intervinieron decisivamente en la genésis del turismo en ambas
Comunidades y que están destinados a jugar un papel esencial en su
evolución futura, acrecentado por los procesos de concentración que
experimentan desde el final de la década de los noventa .
Las condiciones climáticas posibilitan una menor estacionalidad de la
actividad turística en Canarias mientras que este problema constituye una
debilidad estructural del turismo balear difícil de mitigar . Lógicamente,
existen sensibles diferencias entre ambas Comunidades, así como entre las
islas que componen cada archipiélago . No obstante, la fragilidad de los
ecosistemas insulares, la escasez de recursos básicos para el desarrollo
turístico (suelo, agua, . . . ), la difícil asimilación de los impactos ambientales
y socioculturales del turismo (tratamiento de residuos, incremento del
consumo de energía, transformación de paisajes tradicionales, . . . ), y la
evolución de la demanda y de los operadores turísticos hacia mayores cotas
de exigencia en la calidad ambiental y de los servicios turísticos, ha
conducido a la adopción de medidas para garantizar un desarrollo turístico
más equilibrado . Tales medidas están contenidas tanto en la regulación de la
oferta turística (Decretos Cladera en Baleares en la segunda mitad de los
ochenta) como en distintas figuras de planeamiento (Planes Insulares de
Ordenación del Territorio canarios o Plan de Ordenación de la Oferta
Turística en Baleares), moratorias en el crecimiento de la oferta turística, e,
incluso, medidas finalistas de tipo recaudatorio como la polémica "ecotasa"
balear .
Las Comunidades que integran el Arco Mediterráneo disponen de un
gran volumen de oferta y reciben una considerable afluencia turística . Se
reproduce la concentración litoral del turismo propia de los archipiélagos
balear y canario pero la oferta turística alcanza un mayor grado de
diversificación con el progresivo desarrollo del turismo en entornos urbanos
(Barcelona, Sevilla, Granada, etc .), rurales (Alpujarras, Parque Natural de la
39 1


Sierra de Segura, Cazorla y Las Villas, Parque Natural del Montseny . . .) o

montanos (turismo de nieve en Sierra Nevada o el Pirineo Catalán) . La
implantación territorial del turismo en el litoral dista de ser homogénea y
combina destinos de especialización hotelera (Salou, Benidorm, "La Manga
del Mar Menor" o Torremolinos) con tramos de litoral caracterizados por un
claro predominio de la oferta extrahotelera producto de importantes
desarrollos inmobiliario-turísticos .
Estas Comunidades se han beneficiado del crecimiento de la demanda
nacional y de la mejora de las infraestructuras de transporte desde los años
ochenta que han facilitado tanto la frecuentación estival como el desarrollo
de las segundas residencias . La presencia del turismo residente es mayor
que en los destinos insulares, si bien las áreas de especialización hotelera
incrementan el porcentaje de extranjeros a la vez que los operadores
turísticos internacionales cobran mayor protagonismo .
A pesar de que la estructura económica de las Comunidades que
integran el Arco Mediterráneo alcanza un mayor grado de diversificación, se
otorga al turismo un papel estratégico en la economía regional . Andalucía y
la Comunidad Valenciana disfrutan de los presupuestos autonómicos más
elevados en el capítulo de Turismo mientras que Cataluña dispone de una
consignación presupuestaria anormalmente baja en comparación con su
innegable especialización turística . La Región de Murcia dista de alcanzar los
niveles de frecuentación y de capacidad de acogida de las otras
Comunidades del Arco Mediterráneo pero recientemente ha iniciado una
política turística más activa que ha tenido como catalizadores la elaboración
de un Plan Regional de Turismo y la aprobación de la Ley 11/1997 de
Turismo de la Región de Murcia, iniciativas que no son ajenas a la recesión
experimentada por algunos sectores económicos tradicionales (la industria
del Campo de Cartagena) o la paulatina obsolescencia de sus espacios
turísticos litorales .
En Cataluña, Andalucía y Valencia cabe destacar el surgimiento de
planes regionales de turismo en la recesión que acompañó al tránsito de la
década de los ochenta a los noventa . Sin embargo, la unificación de la
ordenación legislativa del turismo ha sido más reciente : en la Comunidad
Valenciana se aprobó la Ley de Turismo en 1998 y un año después en
Andalucía . Cataluña no dispone todavía de una ley específica de turismo .
En la fachada atlántica, se asiste a una peculiar evolución de la

actividad turística . Tras los precedentes históricos del turismo en ciudades
emblemáticas como Santander o San Sebastián, este espacio queda
relegado de los flujos de demanda masivos propios del "turismo fordista" y
mantiene una actividad cuantitativamente minoritaria con respecto a los
destinos mediterráneos . Sin embargo, la asunción de las competencias de
turismo coincide con cambios en la demanda turística favorables a prácticas
turísticas distintas del turismo litoral tradicional como el turismo rural o
392

Capítulo V. Bases para el análisis de la planíficación regional del turismo en España :

cultural para los que las CCAA atlánticas cuentan con recursos de indudable
interés, los cuales se suman a las pretensiones de renovación de su oferta
turística litoral . En este contexto, el turismo se percibe como un factor de
dinamización de comarcas desfavorecidas o ciudades donde los sectores
tradicionales experimentan crisis que provocan difíciles reconversiones .
El "red escubrimiento turístico" de la Fachada Atlántica está
indisolublemente unido a políticas turísticas autonómicas que abogan por
modelos de desarrollo propios de acuerdo con sus potencialidades pero
presenta la singularidad de aglutinar una interesante iniciativa de
cooperación suprarregional, bajo la denominación de la "España Verde",
centrada en la promoción y basada en el aprovechamiento de una imagen
común y de recursos turísticos compartidos entre los que destaca el
"Camino de Santiago" .
El papel creciente del turismo en la política regional queda patente en
los niveles de consignación presupuestaria respecto a las plazas turísticas
ofertadas, la elaboración de planes regionales y la aprobación de leyes de
turismo . De hecho, el País Vasco aprobó la primera ley global de turismo del
Estado español . El crecimiento de la demanda y la oferta en estas CCAA
hacen del turismo una de las actividades económicas más dinámicas, sin
embargo, se mantienen importantes debilidades estructurales tales como la
estacionalidad, los bajos índices de ocupación, la pequeña dimensión de las
empresas turísticas y la escasa frecuentación de la demanda extranjera .
Frente a las posibilidades de integración de la oferta turística
atlántica, las Comunidades Autónomas interiores presentan una
incuestionable heterogeneidad, especialmente notoria en el caso de la
Comunidad de Madrid cuya centralidad funcionalidad justifica un importante
volumen de oferta y frecuentación turística, más altos índices de ocupación
y mayor presencia del turismo extranjero . Las condiciones geográficas
confieren a estas Comunidades unos recursos turísticos de base con
diferentes posibilidades, en general relacionadas con los "nuevos turismos
de interior", principalmente el turismo rural y cultural, sin olvidar el turismo
urbano en ciudades con un rico patrimonio histórico y cultural o funciones
urbanas con incidencia turística (negocios, congresos, . . . ), además de las
implantaciones turísticas masivas relacionadas con el turismo de nieve del
Pirineo Aragonés, Sistema Central o Sistema Ibérico .
El crecimiento de la oferta y la demanda turísticas, aunque desigual
en las CCAA interiores, convierten al turismo en uno de los sectores más
dinámicos de las economías regionales y, por tanto, en un importante factor
de diversificación . La contribución del turismo a la producción regional
aumenta progresivamente y justifica que las CCAA con menor desarrollo
turístico se hayan provisto, en general, de los instrumentos propios de una
política turística activa con objetivos ambiciosos . Entre estos instrumentos
destacan los presupuestos de turismo, los cuales suponen un pequeño
39 3

Capitulo V. Bases para el análisis de la planificación regional del turismo en España:

porcentaje respecto al presupuesto autonómico global pero un ratio "gasto

turístico/volumen de turistas" por encima de promedios habituales .
Localización periférica respecto a Europa, ubicación "enclavada" en el
continente africano y limitada superficie territorial confieren a Ceuta y
Melilla' $ evidentes peculiaridades . Ambas ciudades constituyen espacios
urbanos constreñidos por la frontera política con Marruecos en las que la
planificación turística o territorial responde más a una escala local que a una
escala propiamente regional . La amplia terciarización de la estructura
económica de Ceuta y Melilla, la pérdida parcial del régimen fiscal especial y
la renovación de sus infraestructuras urbanas y de transportes con el
exterior justifican la creciente atención que ha alcanzado el turismo como
uno de los ejes de desarrollo básico de ambos territorios .
's
La elevada consignación presupuestaria en el capítulo de Turismo de la ciudad de Melilla
que aparece en el Cuadro X (654 millones de pesetas) guarda estrecha relación con la
conmemoración del V Centenario de la incorporación de Melilla a la Corona de Castilla,
catalizador de eventos y actuaciones promocionales de la ciudad que confieren a la
mencionada consignación un carácter excepcional . De hecho, el promedio de la dotación
económica en el capítulo de Turismo en el periodo 1996-2000 (excluido 1998) es de 78
millones de pesetas anuales.
394

Ivars Baidal Josep Antoni T 1

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La planificación turística de los espacios regionales en España.

Josep Antoni Ivars Baidal

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2001

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LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA DE LOS

JOSEP ANTONI IVARS BAIDAL

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Fdo . José Ver do Vera Rebollo

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CAPÍTULO XI : BALANCE GENERAL DE LA PLANIFICACIÓN

1 .- EVOLUCIÓN DISCONTINUA DE LA PLANIFICACIÓN TURÍSTICA . . . . 700

CONCLUSIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .732

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DOCUMENTOS TÉCNICOS, INFORMES, ESTUDIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 764

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GIL OLCINA, A . y GÓMEZ MENDOZA, J . (coord .) (2001) : Geografía 'de España,