PRIMERA PARTE: CONSTITUCIÓN Y ESTADO.

TEMA 3. EL ESTADO CONSTITUIDO. LAS SEÑAS DE IDENTIDAD DEL

ESTADO ESPAÑOL.

1. LA SOBERANÍA DE LA CONSTITUCIÓN.

Remisión la lección 8 apartados 8.1 “Curso de Derecho Constitucional” de Javier

Pérez Royo, editorial Marcial Pons.

2. EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO.

Normalmente el primero de los objetivos de la norma constitucional es el

establecimiento de unos principios definitorios del Estado. Así el articulo 1º de
nuestra Constitución comienza diciendo "España se constituye en un Estado
social y democrático de derecho". Podemos decir que en esta fórmula queda
sintetizada la definición de nuestro Estado, junto a la estructura autonómica (art.
2º. CE) y el carácter monárquico de la Jefatura del Estado (art. 1.3 CE).
El concepto Estado Social y democrático de Derecho puede ser
desglosado en sus tres componentes.

A) Estado de Derecho.

Nos hallamos ante un concepto fundamental en la configuración de los

Estados modernos. Los orígenes de la expresión "Rechtsstaat" son relativamente
modestos. Aparece en la doctrina alemana a mediados del siglo XIX (a partir de
Robert von Mohl), para designar un modelo de monarquía constitucional
caracterizada por dos principios básicos: 1) Responsabilidad de la Administración
ante los Tribunales de Justicia y 2) Principio de la "reserva de ley", ambos en
estrecha relación.

El principio político básico es el de la "reserva de ley", según el cual toda

limitación de la libertad o de la propiedad de los particulares debe llevarse a cabo
con arreglo a la ley, "ley", y esto es lo importante, aprobada por una asamblea
más o menos representativa de la nación. El principio abarca elementos tan
fundamentales como la legalidad de los impuestos y del procedimiento de
expropiación forzosa, como también las garantías de las libertades individuales y
públicas, que deben ser objeto también de aprobación por la representación
nacional. Para comprender el alcance de este principio no debe olvidarse el
carácter estrictamente "censitario" del derecho electoral en las monarquías de las
que estamos hablando.

El otro principio, íntimamente ligado al anterior, es el de la responsabilidad

de la Administración ante los tribunales de justicia. Y decimos íntimamente ligado
al anterior porque la reserva de ley aparece ante todo como una limitación
impuesta al Ejecutivo y, por consiguiente, a la Administración. La reserva de ley
se traduce positivamente en "principio de legalidad", principio que no es sino el de
la supremacía de la ley sobre los actos del poder ejecutivo y precisamente de lo
que se puede hacer responsable o acusar a la Administración ante los Tribunales
de Justicia es de la violación de una ley, del quebrantamiento del principio de
legalidad.

Este es prácticamente el alcance con el que nació la expresión "Estado de

Derecho", un alcance relativamente modesto en el sentido de que aparecía como
concepto limitador de una soberanía que residía o continuaba residiendo en el
Ejecutivo, en el monarca soberano, y que los principios insertos en dicha
expresión vienen a limitar.

En cualquier caso, el concepto "Estado de Derecho" ha logrado

posteriormente una expansión y transcendencia que lo aleja bastante de su
significado originario: hoy día el concepto "estado de derecho" significa no sólo
reserva de ley y justiciabilidad de la Administración pública sino el sometimiento
entero de la conducta del Estado al ordenamiento jurídico y, de forma primordial,
a la Constitución. Es un concepto, además, que hoy se considera incompatible
con las formas de sufragio restringido, es decir, que postula la democracia
política. Finalmente, es un concepto que implica el reconocimiento y garantía de
los derechos fundamentales, garantía que no se agota ya en principio de reserva
de ley.

El Estado español es, pues, un "Estado de derecho", lo que debe

entenderse en el sentido que actualmente, y de forma universal, se da a esta
expresión. Y es la misma Constitución quien, por lo demás, se encarga de
consignar expresamente algunas de las consecuencias fundamentales de este
concepto.

1. Comencemos a este respecto por recordar cómo ya el Preámbulo de la

Constitución recoge entre los objetivos de la Nación española el de "consolidar un
Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la
voluntad popular": el Estado de Derecho es así "imperio de la ley" (rule of law, en
expresión del derecho inglés), la cual, a su vez, en un Estado democrático es
"expresión de la voluntad general", recogiéndose de este modo en nuestra
Constitución la fórmula clásica de la "Declaración de Derechos del Hombre y del
ciudadano" de 1789.

2. La traducción normativa más importante del principio del "Estado de Derecho"

se encuentra en el art. 9.1. CE: "Los ciudadanos y los poderes públicos se
encuentran sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico". El
Estado de derecho es sometimiento de todos al ordenamiento jurídico, un
ordenamiento jurídico encabezado por la Constitución, entendida como soberanía
popular, separación de poderes y garantía de los derechos.

3. Los "valores superiores del ordenamiento jurídico": el art. 1º. CE declara que
"España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que
propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la
justicia, la igualdad y el pluralismo político". Es importante que estos efectos se
prediquen precisamente del ordenamiento jurídico del Estado. Cada uno de estos
"valores" encuentran su desarrollo en la misma Constitución. Así, la libertad, en el
reconocimiento de los derechos y en la estructura democrática del Estado; la
igualdad, en el art. 14 CE fundamentalmente; el pluralismo político, en el art. 6º.
pero aquí se les concibe como "valores" que deben inspirar y caracterizar de
forma general el ordenamiento jurídico estatal. Estos valores vendrían a ser los
supremos bienes jurídicos del Estado, y del ordenamiento. De ellos, el pluralismo
político no sería sino una concreción del valor "libertad".

4. Los "fundamentos del orden político y de la paz social": el art. 10.1. CE

encabeza el Título I con una afirmación de la mayor trascendencia: "La dignidad
de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo
de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son
fundamento del orden público y de la paz social". Puede afirmarse que por su
contenido y por su lenguaje nos encontramos ante el precepto de mayor
envergadura, el de mayores pretensiones de todo el articulado de la Constitución,
pues en él se pretende resumir la "filosofía" que subyace a nuestro orden
constitucional, su concepción de la política y, más allá de ella, de toda la
convivencia social. Este artículo 10 viene a ser el equivalente al art. 1º. de la Ley
fundamental de Bonn. Se recoge aquí la referencia a la "dignidad de la persona"
fundamento de todos los restantes valores constitucionales. La referencia
concreta aquí contenida al "libre desarrollo de la personalidad" se entiende como
una limitación constante a la regulación por el derecho de la actividad humana.

5. Los principios constitucionales del ordenamiento jurídico: el artículo 9º. CE

incluye en su tercer apartado la proclamación de una serie de "principios"
característicos de todo ordenamiento jurídico de un Estado de Derecho, y que
resultan de este modo "constitucionalizados", es decir, expresamente
garantizados por la Constitución: "La Constitución garantiza el principio de
legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irrectroactividad
de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos". Así, junto a una garantía tan elemental y
concreta como es "la publicidad de las normas", y que no es sino una concreción
del principio de "seguridad jurídica", se recogen otros principios tan característicos
del Estado de Derecho en su concepción original cuales son el "principio de
legalidad" y la "responsabilidad de los poderes públicos", a los que ya nos hemos
referido. El principio de "jerarquía normativa" es el principio tradicional que
permite sistematizar el ordenamiento jurídico en forma de un "sistema de
fuentes", es decir, como un todo articulado que evite contradicciones internas;
con todo, hay que advertir cómo este principio en nuestro "sistema de fuentes" se
complementa con el llamado "principio de competencia". Dicho muy
elementalmente: con arreglo al principio de jerarquía las normas inferiores por
sólo hecho de contradecir a las superiores, son nulas (p.e. la ley que contradice a
la Constitución, o el reglamento que contradice a la ley); con arreglo al "principio
de competencia" una norma no es nula por contradecir a otra de rango superior,
sino por proceder de un órgano que carece de "competencia" para regular una
materia reservada a la ley del Estado). De todos estos principios el que más ha
debido ocupar la atención del Tribunal Constitucional es el relativo a la prohibición
de retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales. La prohibición del efecto retroactivo de las normas, que
no puede ser una prohibición absoluta so pena de paralizar la potestad legislativa,
no es sino otra concreción del principio de seguridad jurídica, y sólo puede
considerarse legítima en la medida en que viene a coincidir con dicho principio;
de ahí que haya habido que distinguir entre diversos grados de retroactividad, no
siempre nítidos, unos legítimos y otros en cambio no legítimos.

B) Estado social.

El Estado social es el moderno estado intervencionista en el que se preven

mecanismos de intervención de la esfera pública sobre la sociedad en base a
unos fines establecidos en la Constitución y mediante mecanismos previstos
igualmente en la misma. Con ello se establece una clara diferenciación histórica
respecto del anterior Estado liberal de carácter abstencionista. La caracterización
de nuestro Estado como "Estado social de Derecho" es un ejemplo más de
recepción del derecho constitucional de la República Federal de Alemania, cuya
Ley Fundamental la define como "sozialer Rechtsstaat". La fórmula cumple allí
una función más importante que en nuestra Constitución, toda vez que la citada
Ley Fundamental carece de una tabla de "derechos sociales". Nuestro Tribunal
Constitucional ha declarado que "la idea del Estado social y democrático de
Derecho... entre otras significaciones tiene la de legitimar medios de defensa a
los intereses de los grupos y estratos de población socialmente dependientes, y
entre los que se cuenta el de otorgar reconocimiento constitucional a un
instrumento de presión que la experiencia secular ha demostrado ser necesario
para la afirmación de los intereses de los trabajadores en los conflictos
socioeconómicos, conflictos que el Estado no puede excluir pero a los que sí
debe y puede proporcionar los adecuados cauces constitucionales..." (STC
11/1981).

De este modo, el T.C. ponía en conexión el "derecho fundamental" de

huelga con el principio del "Estado social". Pero seguramente la concreción
principal del "estado social" en el Título Preliminar de la Constitución, se
encuentra en el apartado segundo del art. 9º, de inspiración italiana:
"Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la
libertad y la igualdad de los individuos y de los grupos en que se integra sean
reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y
facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social". En esta formulación se recoge expresivamente la gran tarea del
Estado contemporáneo de pasar de una igualdad jurídica a una sociedad
empeñada en la progresiva eliminación de las desigualdades sociales, así como,
en definitiva, en una efectiva participación de todos los ciudadanos en los bienes
constitucionales.

C) Estado democrático.

La Constitución no define a nuestro Estado simplemente como "Estado de

Derecho" sino, concretando algo más, como "Estado democrático de Derecho".

Inicialmente podría decirse que el carácter democrático del Estado parece

algo inherente a todo Estado de Derecho. Con independencia de que esto sea
indiscutiblemente así, procede hacer algunas referencias a las concreciones de
esta definición. La primera concreción se encuentra ya en el apartado segundo
del art. 1º CE: "La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que
emanan los poderes del Estado". Titular de la soberanía "ad intra", es decir, de la
plenitud del poder político en el interior del Estado, es "el pueblo español". Esto
es lo que se quiere al declararse que en él reside la soberanía nacional. La
consecuencia no es sino la de que los "poderes del Estado", todos ellos, emanan
de ese pueblo. La Constitución, pues, ha mantenido una expresión tradicional
"soberanía nacional", pero no como contrapuesta sino como expresión alternativa
a la de "soberanía popular": titular de la soberanía es el pueblo español, no la
"nación".

El principio "Estado democrático" inspira toda la "parte orgánica" de la

Constitución. Lo que sí conviene subrayar ya es cómo nuestra Constitución, como
es la regla prácticamente sin excepción en todas las Constituciones
democráticas, configura un régimen de democracia "representativa", lo cual ya se
contiene implícitamente en el art. 1.2. CE al declararse que el pueblo español
"reside" la soberanía, es decir, su titularidad, pero que su ejercicio corresponde a
los "poderes" del Estado que no coinciden con el pueblo español. El pueblo
español no es "poder", no ejerce prácticamente otra función que no sea la función
electoral, y en eso consiste la democracia "representativa". La concreción de este
principio democrático como "derecho fundamental" se encuentra en el art. 23.1.
CE en el que se declara que "Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente
elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal".

El concepto de Estado democrático reviste sin embargo una potencialidad

original por su coincidencia con la previsión del Preámbulo de la Constitución
sobre una "sociedad democrática avanzada", implicando en consecuencia una
cierta superación de los cauces habituales por los que históricamente ha
discurrido la democracia representativa en el mundo contemporáneo: se trata de
un concepto que abre el paso a la presencia participativa de la sociedad y de sus
grupos en la toma de decisiones por los poderes públicos. Lo que supone
probablemente una fundamental vía de evolución del modelo de las democracias
contemporáneas que iría más allá del limitado cauce representativo.

3. EL "ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS" Y EL TÍTULO VIII DE LA

CONSTITUCIÓN.

"La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación

española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y
garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la
integran y la solidaridad entre todas ellas" (art. 2º CE).

El artículo segundo de la Constitución aborda una cuestión fundamental no

incorporada al art. 1º, relativa a la estructura territorial del Estado o a la radicación
del poder político dentro del Estado desde una perspectiva territorial.

En efecto, de forma parecida a como en un Estado de Derecho el poder

político no se encuentra concentrado en un sólo órgano, sino que éste se
encuentra distribuido entre varios, el poder político del Estado también puede
encontrarse distribuido territorialmente, en varios centros de poder. La diferencia
consiste en que mientras la distribución funcional y orgánica de poder es
consustancial al Estado de Derecho, éste, desde un punto de vista territorial,
puede indistintamente organizarse bien de forma llamada "unitaria", es decir, con
un solo centro territorial de poder, o bien de forma llamada "descentralizada", es
decir, con arreglo a dos categorías distintas de centros de poder: de un lado, un
poder central o general con competencia sobre todo el territorio del Estado; de
otro, una pluralidad de centros de poder con competencia específica y limitada a
sólo una parte determinada del territorio del Estado. Los nombres con los que
usualmente se designa a cada uno de estos tipos de Estado son los de "estado
unitario" en el primer caso y "estado federal" en el segundo. La opción por uno u
otro tipo de Estado depende fundamentalmente del origen de ese Estado y
particularmente de la mayor o menor homogeneidad de las poblaciones que lo
integran.

Nuestro Estado constitucional se ha organizado tradicionalmente como un

Estado unitario, desde la Constitución de 1812. Esta estructura, sin embargo,
encontró la oposición, durante el siglo XIX, de diversos territorios que aspiraban a
un autogobierno limitado, es decir, a una autonomía que les permitiera
organizarse como una comunidad política, si bien integrada dentro del Estado
español. Estas aspiraciones tuvieron un primer reconocimiento en la Constitución
de 1931, la Constitución de la II República (si prescindimos de la República
federal de 1873, que no llegó a aprobar su proyecto de Constitución), con base
en la cual dos territorios (Cataluña y el País Vasco) llegaron a constituirse en
"Regiones Autónomas".

La Constitución vigente contiene en su art. 2º el pronunciamiento

fundamental sobre esta materia: en su virtud, la Constitución renuncia a decidir de
forma directa e inmediata la cuestión de la estructura territorial del Estado, desde
el momento en que no impone taxativamente ni un Estado unitario, ni un Estado
descentralizado. Lo que el art. 2º hace es, primero, aceptar como punto de partida
el Estado unitario hasta el momento vigente, segundo reconocer que España es
un Estado integrado por nacionalidades y regiones; tercero, reconocer y
garantizar un derecho a la autonomía de estas nacionalidades y regiones que
integran la nación. De este modo tenemos identificados los elementos
fundamentales del art. 2º de la Constitución, uno de los más conflictivos y
laboriosos en lo que a su redacción se refiere.
De estos elementos conviene puntualizar lo siguiente:

1º) La distinción nacionalidades/regiones como dos tipos de territorios que

podrían convertirse en "sujetos" de la autonomía es una distinción que podemos
calificar de "fugaz" o "efímera", en cuanto aparece única y exclusivamente en el
art. 2º de la Constitución; una vez que estos territorios, sean "nacionalidades" o
sean "regiones" se organizan de forma autónoma se convierten, todos ellos, en
"comunidades Autónomas", indistintamente. Dicho de otra manera, la autonomía
de las nacionalidades es la misma que la de las regiones. La incorporación del
término "nacionalidades" fue una concesión a la aspiración de algunos territorios
de ver reconocido de esta manera el conjunto de peculiaridades lingüísticas,
culturales e históricas que permiten hablar de la presencia en un territorio de una
determinada "nacionalidad". La cuestión, en todo caso, tiende a perder virulencia.
En los Estatutos de Autonomía de Cataluña, País Vasco y Galicia -las
nacionalidades "históricas"- hay una autodefinición expresa como tales
"nacionalidades"; los de Andalucía y la Comunidad Valenciana contienen una
fórmula de autodefinición implícita como tal nacionalidad.

2º) La Constitución, en su Título VIII, regula de forma detallada, a) los

procedimientos a través de los cuales un determinado territorio puede alcanzar la
autonomía, convirtiéndose así en una Comunidad Autónoma; b) el contenido
posible de esta autonomía, es decir, las competencias que pueden ser asumidas
por dicha Comunidad Autónoma; c) la estructura orgánica, o sea, los órganos de
poder de cada Comunidad; d) los recursos económicos de los que va a poder
disponer la Comunidad Autónoma, o autonomía económica; e) las formas de
articulación del "Estado" con las "Comunidades Autónomas"; y f) el modo de
resolución de los conflictos entre ambos.

3º) Todo este "proceso autonómico". de construcción del "Estado de las

autonomías", a pesar de que, efectivamente, no viene taxativamente impuesto
por la Constitución, pues es algo que se deja a la iniciativa de los territorios, se
daba implícitamente por supuesto que había de tener lugar, como efectivamente
así ha ocurrido: a partir de la entrada en vigor de la Constitución, y durante los
años 1979 a 1983, se desarrolló el llamado "proceso autonómico", finalizado el
cual el Estado ha quedado configurado como un Estado políticamente
descentralizado articulado a partir de diecisiete Comunidades Autónomas.

4º) La Constitución parecía permitir dos tipos diferentes de Comunidades

Autónomas, unas específicamente "políticas", es decir, con su propio poder
legislativo y los órganos propios de una organización política (Parlamento y
Gobierno), y otras de contenido indeterminado, pero que podrían ser también de
naturaleza "administrativa" (sólo competencias de ejecución, pero no de
normación). De hecho, sin embargo, el resultado ha sido un único tipo (político)
de Comunidad Autónoma, por más que el "volumen" de competencias pueda
variar de unas Comunidades a otras. De ahí que podamos afirmar que España es
hoy un Estado políticamente descentralizado, es decir, de estructura similar a los
Estado "federales", si bien con algunas diferencias que no deben ser
infravaloradas.

4. EL ESTADO INTEGRADO EN LA COMUNIDAD INTERNACIONAL: LAS

LIMITACIONES A SU SOBERANÍA

La proyección exterior de la Constitución.

El principio de soberanía de los Estados no implica que las relaciones

entre los mismos no estén regidas por el derecho; en realidad, a lo largo de la
existencia de los Estados modernos se ha desarrollado un Derecho internacional
que pretende, y de hecho en buena medida consigue, que las relaciones entre los
Estados no sean pura y simplemente relaciones regidas por la fuerza sino
relaciones reguladas por normas jurídicas, por lo común pactadas entre los
diferentes Estados. En este sentido podemos hablar de una autolimitación de la
soberanía estatal: el Estado se autolimita en su soberanía cada vez que acepta
regirse en sus relaciones con otros estados por determinadas normas de
derecho. Esta autolimitación es, en principio, voluntaria, si bien de hecho un
Estado difícilmente puede existir hoy día sin aceptar la vigencia de estas normas.
 Las Constituciones de las últimas décadas se han ido ocupando cada vez
más expresamente de este Derecho Internacional, fijando la posición que le
corresponde a los Tratados Internacionales (como fuente principal del derecho
internacional) en el sistema del ordenamiento jurídico interno. Al mismo tiempo,
estas mismas Constituciones han tendido a recoger el objetivo de la convivencia
entre los pueblos como un objetivo político. Ejemplo de esto último es la
referencia en el preámbulo de nuestra Constitución del objetivo de "colaborar en
el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre
todos los pueblos de la Tierra".

La posición de las normas de derecho internacional dentro de nuestro

ordenamiento queda precisada en el art. 96.1 CE, donde se hace constar que
"Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados
oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus
disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma
prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del
Derecho Internacional".

En virtud de este precepto la Constitución se pronuncia por un sistema

“monista”, es decir, un ordenamiento en el que las normas de derecho
internacional se integran por si mismas, como tales, sin necesidad de que su
contenido sea recogido o “recepcionado” a través de su incorporación en una
norma (por ejemplo una ley) estatal. De otra parte, el derecho estatal “posterior”
no puede derogar al derecho internacional “anterior” si no es por el procedimiento
previsto en las propias normas internacionales.

Muy importante también para comprender el lugar que nuestra

Constitución ha querido reservar al Derecho internacional es el hecho de haber
previsto un procedimiento excepcional de control previo de los tratados
internacionales, a fin de aminorar en la medida de lo posible el riesgo de que un
Tratado pueda ser declarado inconstitucional, y por consiguiente nulo, una vez
incorporado a nuestro ordenamiento: así el art. 95.1. “La celebración de un
tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución
exigirá la previa revisión constitucional.- El Gobierno o cualquiera de las Cámaras
puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa
contradicción”.

Ahora bien, el precepto más importante de la Constitución española en

relación con las “autolimitaciones” de la soberanía estatal, y que nos autoriza a
hablar del Estado como un “Estado integrado” es el art. 93, el cual permite que
por Ley Orgánica se autorice la celebración de Tratados por los que se atribuya a
una organización o institución internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitución. Si tenemos en cuenta que “competencias derivadas
de la Constitución” son, en principio, todas, nos daremos cuenta de la
trascendencia de este precepto, a través del cual se ha producido la
incorporación de España a la Unión Europea.

En principio, una interpretación literal del mismo permitiría teóricamente un

“vaciado” del Estado, a través de la desaparición de sus competencias. Una
interpretación sistemática sin embargo permite afirmar que la virtualidad del art.
93 de la Constitución encuentra su límite en el mantenimiento de un Estado
español, "reconocible" como tal Estado. Lo que sí permite este precepto es la
integración del Estado en una comunidad supranacional, en beneficio de la cual
el Estado puede perder parte de sus competencias tanto legislativas como
ejecutivas. Klaus Stern, refiriéndose al art. 24 de la Ley Fundamental de Bonn
(que ocupa una posición similar a nuestro art 93) dice que “permite crear
organizaciones internacionales dotadas de un propio poder de soberanía, con
capacidad para desplegar eficacia jurídica inmediatamente vinculante para el
poder estatal nacional”.

La Unión Europea.

La UE es una organización regulada por el derecho Internacional a

través de diversos Tratados, basada en el principio de cooperación y
coordinación interestatal, pero generando al mismo tiempo procesos
innovadores de integración entre el ordenamiento comunitario y los
ordenamientos estatales: su origen se remonta al Tratado de la CECA de 1951,
seguido de diversos Tratados posteriores que han generado un mercado único
europeo dotado de sus propias normas y gobernado por sus propias
instituciones, afectando prácticamente a todos los sectores económicos. En
paralelo a la atribución de competencias a las propias instituciones, se han ido
generando pues limitaciones de los poderes estatales afectando tanto a los
parlamentos y gobiernos estatales como igualmente a las instituciones
autonómicas o regionales.

Para algunos autores, el proceso de formación de la UE presentaría

similitudes con la formación de un ordenamiento de tipo federal cuyos órganos,
procedimientos y normas tienden a asumir una posición preeminente sobre los
ordenamientos estatales; lo que supondría una reactualización de la doctrina
(de origen americano) de los poderes implícitos ratificada por el propio Tribunal
de Justicia. Sin embargo, esta tendencia centrípeta coexiste con el
mantenimiento de una estructura estatal (pues los estados no habrían
“renunciado” a su soberanía, sino simplemente aceptado ciertas “limitaciones”)
asumiendo la Unión solamente las competencias necesarias para el
cumplimiento de los objetivos establecidos en los Tratados: el principio de
subsidiariedad consagra el criterio de que la actuación comunitaria sólo debe
ponerse en marcha cuando las instituciones más inmediatas (locales,
regionales o estatales) no pueden cumplir adecuadamente con los objetivos
comunitarios.

Así pues el reforzamiento de la UE coexiste todavía con el principio de la

soberanía estatal: su conversión en un ente soberano exigiría una plena
legitimación popular al nivel europeo de las instituciones de la propia Unión y el
pleno control por parte de la Unión de la posibilidad de modificar los tratados (o
al menos un voto con mayoría cualificada de los estados miembros); lo que
supondría en último término la elaboración de una auténtica Constitución
Europea.
 5. EL ESTADO ACONFESIONAL

La constitucionalización del pluralismo social.

El reconocimiento constitucional de la sociedad occidental como sociedad

organizada implica naturalmente la existencia de unos elementos primarios de
configuración de la sociedad democrática, que tienden a articularse, y a
evolucionar históricamente, de una manera relativamente libre o espontánea:

A) Individuo, clase social, grupo social.

En los orígenes del constitucionalismo liberal este modelo de

autoorganización social se entendía articulado básicamente alrededor del
individuo, configurando un sistema de atomismo concurrencial, en el cual las
relaciones entre individuo y Estado se entendía que no podían ser interferidas por
ningún tipo de organización social intermedia: la Sociedad carecería pues de
cualquier tipo de mecanismos de organización interna, salvo el propio interés
individual y las reglas de intercomunicación o intercambio entre unos individuos y
otros, cada uno a la búsqueda de su propio interés: su expresión más conocida
es el utilitarismo de Bentham, que inspira el pensamiento burgués del siglo XIX.
El optimismo histórico de la ideología liberal de la época, entendía que a través
de la libre concurrencia entre unos sujetos y otros surgiría, finalmente, un orden
social armónico que aseguraría el progreso de la humanidad.

Bien pronto el desarrollo histórico vino a demostrar sin embargo que la

posición del individuo en la Sociedad se caracteriza por una gran desigualdad,
condicionada por su situación de propietario o de no propietario: a partir de aquí,
el desarrollo de las teorías socialistas y del marxismo proceden a formular el
modelo alternativo de una sociedad, organizada en clases sociales antagónicas
(burguesía y proletariado), entre las cuales existe una conflictividad radical que
solamente puede resolverse mediante la lucha revolucionaria: el Estado sería,
simplemente, la estructura de poder de la clase dominante para el aseguramiento
de su hegemonía.

A partir del segundo tercio del siglo XX aproximadamente, el modelo

bipolar de la sociedad de clases comienza sin embargo a experimentar ciertas
transformaciones: por una parte, el desarrollo de las clases medias empieza a
demostrar un mayor grado de fragmentación o complejidad del sistema social; por
otra, la teórica homogeneidad de intereses entre burguesía por un lado y
proletariado por otro parece romperse, con la aparición de bloques o sectores
diversos dentro de cada sector que tienden a organizarse de forma diferenciada.

Hace así su aparición en definitiva el fenómeno del pluralismo social, que

expresa un modelo de sociedad plural, diferenciada, y autoorganizada conforme a
una gran diversidad de intereses; lo que no excluye eventualmente la
subsistencia de una cierta dicotomía de clases, pero sí, en todo caso, que esta
dicotomía no explica el complejo proceso de autoorganización global de las
sociedades capitalistas avanzadas.
 En la doctrina contemporánea existen dos grandes formulaciones teóricas
al respecto. Por una parte la corriente del pluralismo americano, de gran éxito en
los años cincuenta y sesenta, que defiende un modelo armónico y no conflictivo
de organización de grupos, cada uno de los cuales busca libremente la
satisfacción de sus propios intereses, relativamente al margen del Estado. Por
otra, la corriente del corporatismo entiende que la organización de grupos se
sigue caracterizando por una cierta desigualdad (aceptando es un cierto grado de
conflicto social subyacente), y sobre todo por unos mecanismos de organización
estratégica orientados a conseguir el apoyo de los poderes públicos: lo que
implicaría un importante protagonismo activo del Estado en la existencia y
funcionamiento de estos grupos organizados.

B) El pactismo social.

En los estados democráticos occidentales el fenómeno del pluralismo

social tiene un primer y fundamental ámbito histórico de manifestación en el
terreno socioeconómico, asegurando el desarrollo de un pactismo social en virtud
del cual la clase obrera, a través de sus organizaciones (sindicatos), y la clase
empresarial (a través de las patronales), con la mediación activa del Gobierno,
realizan acuerdos globales que afectan no sólo al ámbito empresarial o laboral,
sino también a determinados aspectos de la política económica general del
Estado: desde la segunda posguerra se trata de una práctica de gran éxito en
Europa, que asegura un largo período histórico de relativa "paz social", y de
desarrollo económico más o menos estable.

Ello va a permitir la constitucionalización de los sindicatos de trabajadores

y las asociaciones empresariales, o patronales, (en nuestra Constitución art. 7º.)
como organizaciones sociales que contribuyen a la defensa de sus propios
intereses económicos y sociales: obsérvese que, a diferencia de lo que sucede
con los partidos políticos (art. 6º CE), carecen de un carácter representativo
general -es decir, de dimensión política- aunque su creación, ejercicio de su
actividad, y estructura interna, se adecuen a idénticos principios de libertad y
democracia.

Naturalmente esta constitucionalización no es más que una concreción del

derecho general de asociación, reconocido en el artículo 22 CE, que tiene
igualmente otros desarrollos específicos: como el del artículo 36, relativo a los
Colegios Profesionales; la referencia a las organizaciones de consumidores y
usuarios del art. 51.2; o, en general, a las organizaciones profesionales que
defienden intereses económicos propios, del art. 52.

La inclusión de sindicatos y patronales (art. 7º) en el Título Preliminar de la

Constitución demuestra pues la especial prioridad que se otorga a este tipo de
asociaciones en la configuración del orden socioeconómico general. Ahora bien
¿cuáles son las vías o mecanismos a través de los cuales estas organizaciones
influyen sobre la política económica y social general de Estado? En principio la
Constitución reconoce la fuerza vinculante de los convenios colectivos entre los
representantes de los trabajadores y empresarios (art. 37.1), pero ello dentro de
sus diferentes ámbitos sociolaborales y sin que afecten directamente a la política
económica del Gobierno.
 En el Derecho Constitucional comparado tenemos diversos ejemplos de
Consejos de carácter económico y social (integrando representantes del
Gobierno, de la patronal y de los sindicatos) o los que se reconoce funciones
consultivas, y en algunos casos otras competencias (como propuesta, informes, o
iniciativa legislativa), en relación con la política social y económica del Estado. La
Constitución Española prevé igualmente en su artículo 131.2 la creación por ley
de un Consejo Económico y Social.

Pero al margen de la existencia de este órgano, la traducción de los

grandes pactos sociales entre patronales y sindicatos en líneas de actuación
política del Estado es algo que queda remitido a la voluntad política del Gobierno,
y en su caso a la propia mayoría parlamentaria a la hora de incluir algunas de
estas previsiones en la Ley Presupuestaria.

Las relaciones Iglesia-Estado.

Una singular manifestación del fenómeno de la constitucionalización de la

sociedad es la que se refiere a la relación del ordenamiento constitucional con el
sistema de creencias ideológica o religiosas de la comunidad. La "cuestión
religiosa" ha tenido una decisiva importancia en otras épocas históricas del
constitucionalismo español y constituyó ciertamente un punto de intenso debate
en el proceso constituyente de la Constitución de 1978. El artículo 16.3 de
nuestra Constitución recoge en este sentido un triple ámbito de previsiones:

1.- En primer lugar, una definición matizada del carácter aconfesional del
Estado al afirmar que ninguna confesión tendrá carácter estatal.

2.- En segundo lugar, un reconocimiento de la realidad social existente en

nuestro país al afirmarse que los poderes públicos "tendrán en cuenta las
creencias religiosas de la sociedad española". Por lo tanto, con independencia de
la consagración del principio de libertad religiosa y aún aceptando que el Estado
no puede discriminar ni privilegiar a ninguna religión, existe una aceptación
implícita del hecho de que la sociedad española está integrada mayoritariamente
por católicos y de la importante posición histórica y cultural de la Iglesia Católica
en España.

3.- Por ello se introduce en consecuencia un principio de cooperación entre

el Estado y las confesiones religiosas, con referencia explícita a la Iglesia
Católica. Este principio cooperativo implica pues un elemento positivo en la
actitud del Estado frente a la religión, entendiendo que existen esferas o ámbitos
funcionales en las que el Estado puede cooperar con las Iglesias. Naturalmente la
referencia a la Iglesia Católica no debe entenderse como una situación de
privilegio a su favor, sino como un simple reconocimiento de las peculiaridades de
su posición en la sociedad española.

En tal sentido, los acuerdos entre el Estado Español y la Santa Sede

prevén una serie de espacios de colaboración en asuntos jurídicos, culturales,
económicos y religiosos: por su especial importancia merece destacarse el
reconocimiento de la eficacia civil de las actividades jurisdiccionales de los
Tribunales Eclesiásticos en la esfera del Derecho matrimonial.

6. EL MODELO ECONÓMICO DE ESTADO

La Constitución Económica española.

A) El sistema económico y la Constitución.

El concepto de Constitución Económica hace referencia a la forma como la

Constitución regula el Sistema económico vigente en un determinado país. Como
ha señalado el Tribunal Constitucional, por "Constitución económica" debe
entenderse el conjunto de normas constitucionales destinadas a proporcionar el
marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad
económica (STC 1/82).
Tradicionalmente el concepto "Sistema económico" se ha entendido como
una expresión reconducible a dos modelos puros alternativos: el Sistema
capitalista, caracterizado por la propiedad privada de los medios de producción, y
la regulación libre de los intercambios a través del mercado; y el Sistema
socialista (o soviético), caracterizado por la propiedad estatal o colectiva de los
medios de producción y la dirección centralizada de la economía. Mientras en el
primer modelo el Estado se abstendría de toda intervención en el terreno de la
libertad del mercado, en el segundo el propio Estado es el director de la
economía y principal productor de bienes.

Esta tradicional visión bipolar debe considerarse actualmente superada: en

primer lugar, por lo que respecta al sistema socialista, tras el hundimiento de la
Unión Soviética, puede considerarse como un sistema en estado de extinción
histórica, que sólo subsiste marginalmente en algunos países como China, Cuba,
etc. En segundo lugar por lo que respecta al sistema capitalista, puede afirmarse
que a lo largo del siglo XX ha experimentado una sustancial transformación al
menos en dos sentidos:

a) Primero, desde una perspectiva jurídico-doctrinal que incide en la

configuración de la propiedad, entendida no de una forma libre y absoluta (como
sucedía en el primer capitalismo liberal), sino condicionada a través de una
determinada función social que permite imponer ciertas limitaciones:
originariamente fue en gran medida la doctrina social de la Iglesia, en especial a
partir de la encíclica Rerum Novarum, la que clarificó de forma rotunda esta
nueva concepción de la propiedad privada.

b) Segundo, desde la perspectiva de los cambios históricos operados en

la propia realidad económica, con el nacimiento en los países occidentales del
llamado neocapitalismo, que implica el desarrollo de un sector público de la
economía dirigido por el Estado, y la atribución a los poderes públicos de ciertas
funciones controladoras del proceso macroeconómico global.

Esta nueva realidad histórica surge en los países occidentales a partir de

la implantación de las políticas Keynesianas, formuladas por John M. Keynes tras
el "crack" bursátil de 1929 y la crisis mundial subsiguiente, que implican un
protagonismo del Estado al menos en dos niveles diferenciados:

1) En primer lugar el Estado desarrollará una serie de funciones

complementarias del mercado, destinadas a asegurar la estabilidad en el ciclo
macroeconómico global y la continuidad en los procesos de desarrollo económico
(políticas anticrisis): para ello el Estado diseña una serie variada de actuaciones,
como la determinación política de los fines y prioridades de desarrollo económico,
políticas de planificación general o sectorial, políticas fiscales o financieras, etc.
Naturalmente son políticas que no violan el principio general de libertad de
mercado y libertad empresarial, por lo que, para el sector privado de la economía,
deben entenderse como orientaciones indicativas que no pueden imponerse
coactivamente.
2) En segundo lugar, el Estado desarrollaría funciones sustitutivas del
mercado, pasando a actuar como un verdadero empresario productor de bienes y
servicios en ciertos sectores que se considera no son atendidos suficientemente
por el sector privado: en este caso, formalmente, el Estado está dejando de
actuar como tal Estado para descender a la arena económica, adoptando la
forma y las estrategias de actuación propias de las empresas privadas.

El sistema económico correspondiente a esta nueva realidad histórica

suele denominarse como "economía social de mercado", y tiene su expresión
más conocida en las constituciones europeas posteriores a la II Guerra Mundial.

B) El Sistema económico de la Constitución Española.

Como es lógico, la Constitución Española diseña un Sistema económico

perfectamente adecuado a este concepto de "economía social de mercado",
cuyos contenidos se hallan en dos partes diferentes de la Constitución:

(1) Por una parte, el Título Primero contiene los fundamentales artículos
33 y 38, que garantizan el derecho a la propiedad privada, y la libertad de
empresa en el marco de la economía de mercado.

(2) Por otra, el Título VII, fundamentalmente en sus artículos 128 a 131,
contempla una amplia serie de posibilidades de intervención estatal en la
economía y de desarrollo del sector público.

Alguna doctrina se planteó, hace ya algunos años, la supuesta

contradicción que podría existir entre estos dos estratos normativos, el primero de
ellos asegurando un modelo capitalista típico, y el segundo unas amplias
posibilidades "socializadoras" de la economía: de acuerdo con esa interpretación,
tal aparente contradicción se deduciría de las singularidades del proceso
constituyente español y de las dificultades de integración de los proyectos del
partido ucedista gubernamental y del partido socialista, entonces en la oposición;
así, el primer estrato normativo (recogido en el Título I) integraría los elementos
programáticos del partido centrista, y el segundo (Título VII) los del socialista.

Esta interpretación disociativa debe considerarse como incorrecta y

actualmente superada: frente a ella hay que entender, por el contrario, que
ambos estratos normativos proceden a una regulación unitaria, sistemática y
coherente, que abarca dos ámbitos funcionales diferenciados:

(1) En primer lugar; el ámbito declarativo de los artículos 33 y 38,

encargado de perfilar las reglas de juego o marco básico de funcionamiento del
conjunto del sistema económico: lo que implica pues, ciertamente, un sistema
"capitalista" (principios de propiedad y libertad de mercado), pero configurado con
una serie de limitaciones:

1ª. La limitación de la propiedad privada, a través de su función social, que

afecta no ya al ejercicio o a los fines que debe perseguir, sino al propio contenido
del derecho; lo que implica pues que la función social pasa a configurarse no
como un elemento externo, limitador -desde fuera- del derecho de propiedad, sino
como parte integrante del derecho mismo, . Y así como ha señalado el TC en su
Sentencia 37/87, el derecho de propiedad vendría caracterizado por un indivisible
contenido doble: la utilidad individual y la función social, sobre cada tipo de
bienes.

2ª. La limitación funcional de la libertad de empresa, determinada por "las

exigencias de la economía general y ... la planificación" (art. 38 cit.), lo que impide
su configuración como una libertad en un sentido absoluto, abriendo paso a la
presencia activa del Estado.

(2) Junto a este ámbito declarativo, que debe vincular pues a todos los
sujetos (públicos y privados) del Sistema económico, el segundo bloque
normativo, de los arts. 128 y ss., establece en cambio el marco instrumental u
operativo del intervencionismo público, donde se recogen las posibilidades
máximas de actuación de los poderes públicos dentro de un modelo económico
neocapitalista. El objetivo finalista que justificará esta intervención viene definido
en el art. 130: la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y
la equiparación del nivel de vida de todos los españoles; y el principio general en
el que esta regulación se enmarca viene recogido en el 128, 1 según el cual
"Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad
está subordinada al interés general". Del conjunto del Título VII pueden deducirse
la existencia de dos tipos de actuaciones operativas de los poderes públicos:

a) La esfera de los poderes tradicionales u ordinarios, de tipo financiero y

tributario (política fiscal), recogida en los arts 133 a 135, que tiene su plasmación
básica en la Ley de Presupuestos.

b) La planificación de la actividad económica general mediante ley (art.

131); y la posibilidad de reserva de sectores económicos para el sector público,
llegando incluso a la intervención de empresas, igualmente mediante ley (art.
128.2) En este segundo caso se trata naturalmente de posibilidades máximas,
cuyo carácter excepcional viene particularmente tutelado por el principio de
legalidad, y que no necesariamente han de ser ejercitadas por el Estado.

Del conjunto de esta regulación puede deducirse pues un marco normativo

unitario y sistemático, característico de un modelo de Constitución adecuado a un
sistema capitalista avanzado, o neocapitalismo, en el cual, por una parte, se
consagra el principio general y unitario del mercado (que no puede ser afectado
ni siquiera por la actuación intervencionista de las Comunidades Autónomas, V.
Art. 129.2), y por otra se prevén una serie de instrumentos legales de intervención
pública en la economía cuya utilización (o no utilización) queda remitida a la
voluntad política de los órganos competentes: lo que debe permitir pues la
aplicación de diferentes tipos de políticas económicas, con mayores o menores
niveles de intervención pública.