ue vega, t"'earo
La Reforma Constitucional y la
Problemática del poder constituyente
Madrid, Tecnos, 1998
• facultades establecidas y reconocidas en la pro­
4.1. La reforma conscitucional
La necesidad de dar respuesta, desde la lógica
del Estado constitucional, a.los obligados proce­
sos de transfonpación de su normativa funda­
mental, será quien determine, como ya indicamos,
que el conflicto y la contradicción latente entre
el principio político democrático de la soberanía
popular y el principio jurídico de supremacía
. constitucional, se conviertan en una contradic­
ción y un conflicto manifiestos. Si se asigna al po­
der constituyente la función de reforma, es claro
que el principio democrático queda salvado. Pe­
ro ello es a costa de un deterioro.más que nota­
ble del principio de supremacía constitucional.
Los cambios y modificaciones del ordenamiento,
consustanciales a la vida c.onstitucional, no po­
drían explicarse ni entenderse entonces como ac­
tos juridicos, sino como actos poHtkos de sobe­
ranía. En este supuesto nos encontraríamos, co­
mo con acierto observó Esmein, ante la infeliz cir­
cunstancia de tener que considerar la dinámica
y la evolución del Estado constitucional, más que
como un majestuoso esfuerzo de racionalización
política, como expresión 11de una acción revolu­
cionaria reconocida como legítima y casi
permanente» 15•
Si, por el contrario, se estima que la función de
reforma responde al ejercicio de competencias y
pia Constitución, no admite dudas' de ningú.n gé·
nero que el principio de supremacía aparece con­
sagrado en su máxima plenitud. Sin embargo, es
en este caso el principio democrático quien se ve­
ría seria y gravemente lastimado. A fin de cuen­
tas, cualquier operación de reforma implica, por
su contenido, una actividad tipicamente consti­
tuyente, y que, conforme a la lógica del Estado
constitucional, so�repasa las atribuciones de los
poderes constituidos, sometidos por definición al
ordenamiento fundamental e, Incapaces, por tan­
to, de transformarlo. Ya lo había dicho Sieyes .en
su Exposi1ion raisonnée ante el Comité de Cons­
titución de la Asamblea Nacional, el 20 de julio
de 1789: "Los podei:es comprendidos en el esta·
blecimiento público se hallan todos sometidos a
las leyes, reglas y formas que no son dueños de
alterar. Y así como no pudieron constituirse a sf
mismos, tampoco pueden cambiar su Constitu­
ción».
En el intento de solv�ntar la contradicción en-.
tre el principio democrático y el principio de SU•
premacía, y como sistema de equilibrio ante un
dilema con alternativas que, llevadas a _sus últi-
u Esmein, op. cit., p. 570.
 ma/consecuencias, resultan irreconciliables, apa­
rece1a temática de la reforma constitucional. Su
fundamento descansa en un doble postulado: en
prim;er lugar, en la afirmación indubitable del po­
der cimstituyente: «De igual formn -decla Sieyes
en l�Exposition raisonnée antes aludida- que los
pod�)-es cqnstituidos no pueden cambiar la Cons­
titución, el poder constituyente todo lo puede en
este/�rden », En segundo término, en el reconocl­
miertto del hecho en virtud del cual se considera
i1
que poder constituyente, en el ejercicio de sus
facuitades soberanas, del mismo modo que orga-
,. niza}� establece las atribuciones y competencias
de 1� poderes constituidos, puede crear también
un dtocedímiento y un poder especial (el poder
de r�isión), capaz de ordenar y regular las trans­
fonrtnciones futuras del ordenamiento funda­
men(al.
t
Fti�ron estas dos ideas, inicialmente formula­
das t,or Vattel y Rousseau 1 las que alentarían
-,�.
16 Aunque, como antes indicábamos, lanto Vattel corno
Rousscau hablan exigido la unanimidad para modificar la /oi
fondtime111a/e, ambos establecieron ya la posibilidad de que
fuera.cambiada por mayor!a, cuando asi lo consignara la pro­
pia ley fundamental. En los comentarlos al Jus naturae de
Wolíf/en el l. VIII,§ 3, escribirla Vattel expresamente: •Si
majo{pars, invitis cacteris, hoc tenlel, injuriam facit el hi re­
cedeni possunt a soclelate, nisi lege fundamcnlall cautum sil
nume¡'em majorum auctorilatem habcre•. Por su parte, Rous­
scau, en el cap. 9 de sus Considérations sur le Gouvernement
de Pologne (Oeuvres complttes, Paris, 1971, l. III, p. 546) man-
1endrla: • 11 fout bien penser·et bien méditer les points capl·
taux qu'on ctablíra comme lois fondamentales, el l'on fera por­
ter sur ces points seulement la force du llberum veto. De cet-
la discusión del proceso constituyente frances de
1791, y que de una forma expllcita se recogerlan
luego en el articulo 1, del titulo VII de la Consti­
tución, que reza as(: •La Asamblea Nacional cons­
tituyente declara que la Nación tiene el derecho
fmprescindible de cambiar su constitución, sin
embargo, considerando que es más conforme al
interés nacional, usar únicamente por los medios
expresados en la propia Constitución del derecho
de reformar los artículos que, según la experien­
cia,. se estime deben ser cambiados, establece que
se procederá a ello por medio de una Asamblea
de revisión».
No se niegan de este modo las facultades sobe­
ranas del poder constituyente, que, como poder
previo, ilimitado y sin control, en cualquier mo­
mento tiene derecho a reformar y cambiar la
Constitución. Lo que en realidad se consagra
en este articulo es una separación fundamental
-aunque no siempre bien comprendida .:._ en el
te manl�re on rendra la constitutlon solide et ses lols lrrévo­
cables autant qu'elles peuvenl l'étre: car 11 est centre la nalU·
re du corps polltlque de s'lmposer des lois qu'll ne pulsse ré·
voquer, -mais 11 n'est ni contre la nature ni centre la ralson
qu'it ne puisse rhoquer ce.s lois qu'avec la méme solennité
qu'll mil l les établlr. Voll1 toute la chalne qu'll pcut se don­
ner pour )'ave!'ir. C'en est asse:z. el pour affermlr la constitu•
tlon et pour·conlenter l'amour des Polonals pour le llberum
· velo, san� s'exposer dans la suite aux abus qu'll a fait nattre•.
De esta suerte. lo que Vattcl y Rousseau están anticipando es
el hecho de que la Constitución consagre· y regule, a través
de l procedimiento de reforma, el mecanismo de su propia
transformación.
ejercicio de la facultad constituyente. Puede, en
efecto; concebirse la actividad constituyente co­
mo una actividad libre y soberana y, como tal, no
sometida a ningún .tipo de procedimientos jurídi­
cos. Pero puede también entenderse como una ac­
tividad reglada por la propia Constitución. El po­
der constituyente que es libre y soberano, deci­
de, en este caso, como diría Frochot, estatuir su
propia limitación. «Es precisamente como con­
secuencia de su omnímoda potestad -diría Fro­
chot- por lo que la Nación, consagrando su de:
recho, se prescribe a sí misma un medio pacífico
y legal de ejercitarlo. Lejos de ver en este acto una
alienación de la soberanía nacional, yo lo entien­
do, al contrario, como una de las más hermo­
sas manifestaciones de su fuerza de su inde­y
pendenciai, 11: ·
No vamos a discutir ahora el gran interrogan­
te sobre cómo y en qué condiciones cabe admitir
esa autolimitación del poder constituyente, y que,
con razón, Bur�khardt, colocó como la pregunta
fundamental y al mismo tiempo más corrosiva pa­
ra el impresionante intento de racionalización ju­
rídica del Estado constitucional. A ella nos refe­
rimos en el último apartado del presente capitu­
lo. Lo que por el momento interesa dejar bien sen-
17 Cfr. nota 2 del Cl\pltulo 4 y el texto a que dicha nota se
rdiere, donde reproducimos más ampliamente una parte del
discurso de Frochot, ·pronunciado ante la Asamblea Conili·
tuyentc, en la sesión del 3 de septiembre de 1791, y sobre cu•
ya argumentación se redactarla el art. 1 del titulo VII de la
Constitución.
tado, y sin equivoco alguno, es el hecho de que,
cuando se admite la posibilidad q.e ·autolimitación
del poder constituyente, y frente al ejercicio de
unas facultades soberanas y sin control jurídico,
se reconoce la ex�stencia de un poder de reforma,
reglado y ordenado en la propia Constitución, lo
que ya no cabe bajo ningún concepto es entremez­
clar y confundir las nociones de poder constitu­
yente y poder de revisión. El·poder constituyen­
te, como poder.soberano, prevío·y total, podrá en
todo momento, claro es, modificar, transformar
y destruir, incluso, el. ordenamiento constitucio­
nal. Pero será en el ejercicio de sus atril>uciones
soberanas, operando como res facti, non juris. Lo
que significa que, por ·1a misma razón que se le
considera y cataloga como poder político y de he­
cho, no se le puede encuadrar ni definir como po­
der jurídico y limitado. A la inversa, el poder de
reforma, en la medida en que aparece reglado y
ordenado en la Constitución, se convierte en un
poder limitado, lo que quiere decir que la activi­
dad de revisión no puede ser entendida nunca co­
mo una actividad soberana y libre. Se concreta­
ría de esta forma la distancia y la separación que
media entre la acción legal y la revolución.
Por no haber sabido o por no haber querido
comprender la diferencia en el ejercicio de las fa­
cultades constituyentes (bien coino actividad so­
berana y, a la postre, revolucionaria., bieri como
actividad legal y, en consecuencia, limitada), y por
La inexorable confusión que de esa circunstancia
deriva entre el poder constituyente y el poder de
reforma, no han sido. pocos los disparates, los
erron:i y las incongruencias Cf\_el tratamiento teó­
rico y":en la regulación legal me la problemática.
de la reforma constitucional. De esos-errores y ar­
bitrariedades participa también, como t�ndrcmos
ocasióh de comprobar, nuestro ordenamiento
constitucional.
No deja de ser significativo que, d¡mdo por vá­
lido el:argumento de Frochot, y la solución brin­
dada �h el articulo l. 0, titulo VII de la Constitu­
ción ffancesa de 1791, para fundamentar la refor­
ma co�stitucional, en lugar de definir al poder de
reforrifa como un poder c:onstituido y limitado,
se ha:{¡:i. desarrollaqo, sin embargo; tanto en la
doctrifia como en la práctica legislativa más ge­
neraliiadas, su consideración como un auténtico
pcider'"'ébnstituyente soberano. Con.lo cual, la con­
clusión'a la que habría que llegar seria a la de que
el pod�r de refonna; que se justifica en un acto
de aufolimitación.del poder soberano, terminarla
siend</un p�der ilimitado y sin control. Ya vere­
mos eri el estudia de los límites a la reforma có­
mo la 'lÍilica postura ju�idicamente coherente, y
políticamente razonable y pr(!gresiva, es la de es­
timar ál poder de reforma como poder constitui­
do y liµiitado. A los argumentos y razones ali{ ex­
puestó$ nos remitimos ahora. Nos importaba, no
obstante, precisar sin equivocas cuál es la correc­
ta intef.pretación del poder de revisión, que úni­
camerite puede ser concebido como poder limita­
do (pouvoir constituant institué), para empezar a
entender desde el comienzo el auténtico signifi­
cado :f'las funcic;,nes que, en ;�1 Estado constitu­
cionaVcumple la reforma constitucional.
:i.
4.2. Las. funciones de la reforma
cónstituciona/
Tres son los aspectos en que opera 1� reforma
un�
· en la moderna organización constitucional demo­
. crática; y a los que conviene hacer somera: re•
· ferencia in(cial, sin perjuicio de las aclaraciones
y matizaciones más amplias que ·re1ilizaré·mo!f
después. Eri primer lugar, cómo'i'ástrumentó di,
adecuación entre la realidad jurídicl¡l y la .reali­
dad polfüca. En segundo término, como mecanis-
mo de artlculación de la continuida·d jurídica del
Estado. Y, por último, como institución básica de
garantía.
1. Es incuestionable, en primer lu1�ar, que la
realidad poHtica que la Constitución debe regu­
lar.es una realidad en permanente devenir. Tam� ·
bien es evidente· que la norinativa·constitucional,
como cualquier otro complejo normaHvo, apare­
ce como una estructura en la que se cristalizan
en imperativos atemporales, fijos y permanentes,
una serie de reláciones que, en su dimensión his­
tórica y práctica, son esencialmente cambiantes
y variables. La necesidad de adecuar la realidad
política a la. realidad jurídica se presentará de es­
te modo como la primera exigencia del sistema
constitucional. Es a esta exigencia a la que res­
ponde la reforma constitucional; No apelar a la
revisión, cuando los requerimientos y urgencias
dé la realidad lo-imponen, significarla establecer
un distanciamiento suicida entre la normativa
constitucional. que irla por Ún lado, y la vida po-
lítica efectiva, que caminaría por el otro. Por eso,
con razón, ha podido afirmarse que en la medida
en que, a través de la.reforma, se·prodúce el ac�
plamiento de la Constitución co� su propia reali­
dad, y se impide que la normativa fundamental.
quede reducida a un conJu�to d� fórmulas si�
proyección histórica y practica ninguna, la revl·
sión de la Constitución, lejos de interpretarse co­
mo un instrumento de deterioro del ordenamien­
to fundamental, debe entenderse como su prime·
ra y más significativa defensa.
· 2. Ahora bien, en ·segundo término, hay que
advertir inmediatamnte, que esa adecuación de
las normas constitucionales a la realidad,.opera-
. da a través de la reforma, se produce sin quebran­
tamiento de la continuidad jurídica. Porque el po­
der de revisión es un poder constituido ·qu� oh­
tiene su legitimidad en el propio ordenamiento,
la operación de reforma es una operación esen­
cialmente jurídica. Lo que no sucedería si al po­
der de revisión se·le configurara como un poder
constituyente y soberano. Llevando el razona­
miento a sus últimos extremos, se podría soste·
ner que el poder constituyente que, como poder
absoluto, soberano y total, puede realizar la re­
volución, lo que, sin embargo, por paradójico que
parezca, no puede llevar a cabo es la reforma
constitucional. O, dicho con más rigor, el poder
constituyente no podria hacer una reforma ·sin
convertirla en un acto revolucionario. Por la mis­
ma razón, y a la inversa, cabe igualmente afirmar
que el poder de revisión, que tiene competencia
para efectuar la reforma, para lo que, en ningún
caso, puede tenerla es para hacer la revolución.
Esto quiere decir, como demostraremos en su mo­
mento, que la reforma está por necesidad some­
tida a Hmites; incluso cuándo, disparatada y ab­
surdamente, en la propia normativa legal, se re­
conoce, como sucede en nuestro ordenamiento, la
posibilidad de· reformas totales. Reformar la
Constitución no significa destruirla, sino, simple­
mente, acoplarla a la realidad histórica, sin que
pierda su identidad como estructura conforma·
dora del Estado. Lá destrucción de la Constitu­
ción es tarea que no corresponde al poder de re·
visión, sino al poder constituyente ..
3. Por último, habría que indicar que si, fren­
te al poder constituyente y sóberano, él poder de
reforma aparece como mecanismo de articulación
d_e la continuidád jurídica del Estado, frente al
resto de los poderes constituidos se presenta co­
mo la institución básica de garantia. Al estable­
cerse un procedimiento más agravado y dificil.pa­
ra reformar la Constitución que el que se sigue
para modificar las leyes ordinarias, se opera auto­
máticamente, al menos a nivel formal, la separa­
ción entre ley constitucional y ley ordinaria. Es,
pues, a través del procedimiento de reforma co­
mo la Constitución se consagra y se transforma
en lex superior. De ello derivarán dos consecuen­
cias importantes.
En primer lugar, y desde un punto de vista ju­
rídico, la técnica de la reforma es quien invierte
el criterio clásico de interpretación de las normas.
: ·�',i
; Las fón¡iulas contenidas en los aforismos: /ex pos­
. terior 4jrogat /egi priori, /ex specialls derogat le-
gi genef.áli, se verán sustituidas por esta otra: /ex
superi�P, derogat legi inferior-i. Lo que significa que
las únifás leyes válidas contrarias a la Constitu­
ción, rtposteriores a ella, serán las que, por ate­
nerse �,¡).os procedimien�os de reforma, se presen­
ten co�o revisiones constitucionales. y lo que sig­
hifica��demás, que la gran in�titución de garan-

iº'a
. tfa deJJo�s}i�ucionalismo n:ioderno (!os Tribuna­
les
pre
st1füc1onales) sólo tiene sentido sobre la
de_ la rigidez. En un sistema constitucio­
nal fl::iblé.r un Tribunal Constitucional represen­
taría ,P.11 cómico espcrpento.
En segundo lugar, y desde un punto de vista po­
litico{�l establecerse claramente la distinción en-
. tre el\"poder de reforma y el poder legislativo or­
dinari.o, por la naturaleza mb�compleja de las for­
mas y,iprocedimientos del prlmero, lo que se pre­
tend�'es evitar que los poderes constituidos (con­
cretáfuente el Parlamento). se transformen en
efec�yos poderes constituyentes; de tal suerte
que,··:�n lugar de estar las Asambleas sometidas
a la Constitución, sería la Constitución quien se
· verí� merced de los avatares parlamentarios, de
los �venes electorales y de. los caprichos de ma-
yor{as mas o menos coyunturales. Con lo cual, la
4,i\-f. �

Cori�titución perderla el carácter de institución

protbctora de las minarlas, donde, en definitiva,
y alfjnargen de su significado etimológico origi•
nal{:teside, como dice Sartori, la esencia de la de­
moéi-acia moderna.