Defensoría del Pueblo

Programa Especial de Comunidades Nativas

“PETROLERAS, ESTADO Y PUEBLOS

INDÍGENAS: EL JUEGO DE LAS
EXPECTATIVAS”

Lineamientos preliminares para la consulta

y participación de los pueblos indígenas
amazónicos del Perú en las actividades
de exploración y explotación
de Hidrocarburos

Documento de Trabajo

Brendan Tobin
Asociación para la Defensa de los Derechos Naturales
Flavia Noejovich
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
Carlos Yáñez
Defensoría del Pueblo

VERSION CORREGIDA 15.03.98

 INDICE

INTRODUCCION 5

Capítulo I:
ALCANCES GENERALES SOBRE LA PARTICIPACION 8

1.1. Por qué promover la participación 8

1.2. El valor de la participación en la planificación de proyectos 8
1.3. Identificando los impactos culturales 9
1.4. Participación: Sólo un elemento en el proceso de toma de decisiones 13
1.5. Construyendo la confianza y fortaleciendo la capacidad de los pueblos indígena 13
1.6. Derechos territoriales y participación 14
1.7. Niveles de participación 15

Capítulo II
LA PARTICIPACION DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LA LEGISLACION 16
NACIONAL

2. Bases para la participación de los pueblos indígenas.- 16

2.1. Tendencias internacionales en materia de participación ciudadana y medio ambiente 17
2.2. La Constitución Nacional y la participación ciudadana : 18
2.2.1. La inviolabilidad del derecho de propiedad 19
2.2.2. El derecho a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida 19
2.2.3. La obligación del Estado de promover la conservación de la diversidad 19
biológica
2.2.4. La obligación del Estado de promover el desarrollo sostenible de la Amazonía 20
con una legislación adecuada
2.2.5. Las garantías para el acceso a la justicia 20
2.3. Tendencias Internacionales en el reconocimiento de los derechos humanos de los 21
pueblos indígenas:
2.3.1. Convenio de 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países 21
Independientes
2.3.2. Organización de los Estados Americanos 23
2.3.3. Proyecto de los Naciones Unidas 24
2.4. Derecho de propiedad sobre la tierra : 25
2.4.1. El Procedimiento de Servidumbre para la actividad de hidrocarburos 27
2.4.2. Régimen de propiedad de los pueblos en situación de aislamiento y el caso de 28
la Reserva Nahua Kugapakori
2.5. Mecanismos existentes en la legislación para el ejercicio de los derechos de 30
participación de las comunidades indígenas en relación con la actividad de
hidrocarburos :
2.5.1. Los Estudios de Impacto Ambiental 30
2.5.2. Audiencias Públicas en la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental 31
2.5.3. Prepublicación de normas 32
2.6. Otros derechos de participación para los pueblos indígenas en la legislación nacional 32
2.6.1. Participación en el diseño de políticas y legislación 32
2.6.2. Participación en la administración, conservación y utilización de recursos 33
naturales
2.6.3. Acceso a la información 34
2.6.4. Derecho de consulta
2.6.4. Participación en los Beneficios 34
 2.6.6. Derecho de Preferencia 35
2.7. Otros requisitos para asegurar la participación ciudadana de las comunidades 36
indígenas
2.7.1. Instancia gubernamental a cargo de la tutela y defensa de los derecho de los 36
pueblos indígenas
2.7.2. Organizaciones representativas 38
2.7.3. El Derecho Consuetudinario y los sistemas tradicionales de toma de 39
decisiones
2.8. Posibilidades de acceso a la justicia para las comunidades indígenas 39

Capítulo III
DETERMINANDO LOS DERECHOS DE PARTICIPACION DE LOS PUEBLOS 41
INDIGENAS FRENTE A ACTIVIDADES DE HIDROCARBUROS EN SUS
TIERRAS
3. Derecho a la Participación 41
3.1. Cuándo y en qué medida los pueblos indígenas deben ser incluidos en los procesos 41
de toma de decisiones?
3.2. En qué momento deben ser consultados los pueblos indígenas 42
3.3. Selección de mecanismos para proteger los derechos indígenas 43
3.3.1. Acción Legal 45
3.3.2. Campañas como una forma de Participación 46
3.3.3. Evaluación de Impacto ambiental y Audiencias Públicas 46
(a) Evaluación de Impacto Ambiental como una herramienta participativa 47
(b) Audiencias Públicas 48
3.3.4. Negociaciones 48
3.3.5. Propuestas legislativas 50
3.4. Participación y derechos sobre la tierra 50
3.4.1. Impacto Social y Colonización 52
3.5. Cultura - el elemento central 53
3.5.1. La determinación del impacto cultural 54
3.5.2. De qué estamos hablando? 54
3.5.3. Hacia un proceso participativo culturalmente sensible 55
3.6. Planificando el desarrollo sostenible 57
3.7. Reconociendo las reglas del juego para una participación sensible y reglamentos 57
flexibles :
3.7.1. Asegurando la participación de los Pueblos Indígenas desde el inicio del 57
proyecto
3.7.2. Identificación de las partes involucradas 58
3.7.3. Como establecer contacto con las comunidades indígenas involucradas y 59
esquema para una consulta
3.7.4. Asegurando la participación de todos los miembros de las comunidades 60
indígenas
3.7.5. Efectuar las consultas en la lengua nativa 60
3.7.6. Provisión de Fondos 61
3.7.7. Capacitación 61
3.7.8. Pueblos no contactados y Participación 62
3.8. Principios para la Participación Indígena 62
3.9. Técnicas susceptibles de ser utilizadas para promover la participación de las 63
comunidades indígenas en el diseño de un proyecto
3.9.1.Estudio de Participación Rural Rápida 63
3.9.2. Estudio de Participación Rural 64

Capítulo IV
CONDICIONES BASICAS PARA HACER EFECTIVA UNA ADECUADA 67
CONSULTA A LOS PUEBLOS INDÍGENAS ANTE ACTIVIDADES DE
HIDROCARBUROS

4.1. Hacia un entendimiento y objetivos comunes: en búsqueda de soluciones 67

4.2. Condiciones básicas para la Consulta 68

Capítulo V
LINEAMIENTOS PRELIMINARES PARA UN PROCESO DE CONSULTA A 73
LAS COMUNIDADES INDIGENAS ANTE ACTIVIDADES DE
HIDROCARBUROS

5.1. Introducción 73
5.2. Base Legal para la Consulta a los pueblos indígenas ante actividades de 73
hidrocarburos
5.3. Condiciones generales que deben estar presentes en todo Proceso de Consulta 74
5.4. Requisitos para todas las etapas 75
5.4.1. ¿Qué hacer para preparar la Consulta? 75
5.4.2. Identificación de las partes involucradas 75
5.4.3. Desarrollo de la confianza en los procesos de consulta 75
5.4.4. Desarrollar la capacidad de los pueblos y comunidades indígenas para que 75
participen significativamente
5.4.5. Proveer un monitoreo objetivo independiente del proceso de consulta 76
5.4.6. Permitirles a las comunidades indígenas que busquen el apoyo de consultores 76
externos en las consultas
5.4.7. Asegurar que las consultas se realicen de acuerdo a la letra y el espíritu de la 77
ley
5.5. ¿Cuándo y quien debe consultar a las comunidades para actividades de hidrocarburos 77
?

Capítulo VI
OPORTUNIDAD DE LA CONSULTA 79
6.1. Consulta antes del inicio de las actividades 79
6.1.1. Consulta a las comunidades afectadas ante la posibilidad del desarrollo de una 79
actividad petrolera.
6.1.2. Participación de las comunidades en el proceso de elaboración del Estudio de 80
Impacto Ambiental.
6.1.3. Consulta previa a la aprobación del EIA 81
6.1.4. Consultas Anteriores a la Firma de Contratos para el Uso de Tierras 81
6.2. Consulta durante el desarrollo de las actividades 82
6.2.1. Monitoreo independiente ejecutado por las comunidades afectadas 83
6.2.2. Diseñado e Implementando Programas de Desarrollo Social 83
6.3. Consulta después de finalizadas las actividades 84

BIBLIOGRAFIA 87
 INTRODUCCIÓN

El año 1995 puede marcar uno de los hitos más importantes en la historia de la Amazonía peruana y
de sus pueblos. Y es que en ese año ocurrieron dos hechos cruciales para su futuro. En primer lugar, la
entrada en vigencia del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes 1. Y en segundo lugar, las empresas petroleras
multinacionales encuentran en el Perú las condiciones económicas y políticas propicias para garantizar
las inversiones en la exploración de reservas de gas y petróleo en la Amazonía.

Podemos decir que con la ratificación del Convenio 169 de la OIT, el Estado peruano reconoció
firmemente el derecho de propiedad de las comunidades indígenas sobre los territorios
tradicionalmente ocupados; así como el derecho de los mismos a participar en el manejo,
administración y uso de los recursos ubicados en sus tierras, y el de ser consultados cuando el Estado
conserve la propiedad de dichos recursos naturales, ante actividades de exploración y/o explotación de
los mismos dando un avance significativo respecto a las Constituciones de 1979 y 1993. Si bien este
Convenio es uno de los instrumentos internacionales de derechos humanos más avanzados en cuanto a
reconocimiento de derechos indígenas, existe aún un gran desconocimiento sobre su contenido en
nuestro país, por lo que la implementación de los derechos consagrados en el mismo, constituye aún
sólo una aspiración para la mayoría de los pueblos indígenas de la Nación.

Por otro lado, desde 1990 el gobierno peruano ha venido promoviendo en forma constante la
participación del sector privado en actividades que hasta la fecha habían permanecido dentro del
monopolio del Estado, entre ellas la actividad petrolera. El éxito de este programa de promoción de la
inversión privada se manifiesta en el incremento substancial, desde 1995 en adelante, del número de
compañías petroleras que operan en el Perú, habiéndose concedido hasta la fecha 29 contratos para
realizar actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, 27 de los cuales han sido
otorgados en los últimos tres años.

Este avance dual que representa, por un lado la promoción de la inversión privada y por otra parte el
reconocimiento de los derechos ancestrales de los pueblos, ocasiona inevitables tensiones ya que los
titulares de estos derechos, que muchas veces resultan opuestos, necesariamente buscarán asegurar los
medios más efectivos para la concreción de sus propios intereses. La ausencia del Estado en algunas
de las áreas en donde estos intereses opuestos se manifiestan, trae como resultado que en numerosas
situaciones las partes involucradas hayan tenido que encontrar sus propios mecanismos para la
solución de sus conflictos.

Aun cuando tanto las compañías petroleras como los pueblos indígenas han mostrado tener
conciencia de la necesidad de desarrollar un diálogo auténtico y significativo entre ellos, no todos los
conflictos han sido satisfactoriamente resueltos. Por ello, actualmente existe una mayor aceptación de
que el Estado debe jugar un rol más activo, a fin de asegurar un balance más justo entre las partes, con
especial respeto a la jerarquía de los derechos, particularmente los derechos humanos de los pueblos
indígenas.

Dado que los distintos actores han realizado avances en sus intentos individuales y colectivos por
encontrar soluciones a sus conflictos, la Defensoría del Pueblo se ha visto cada vez más involucrada
en el tema, siendo convocada por los propios pueblos indígenas, las compañías petroleras y las
autoridades nacionales involucradas, como observadora de sus consultas y negociaciones,
desempeñando de esta manera una labor más activa en la resolución de los conflictos. La atención de
la Defensoría se ha orientado a los problemas que las partes tienen en el desarrollo de sus experiencias,
no sólo a una sensibilidad ambiental en el planeamiento e implementación de los proyectos, sino
además a aspectos socioambientales y culturales. Con una importante parte de la Amazonía peruana
bajo contratos de exploración y/o explotación, así como una mayor extensión aún en proceso de

1
El Convenio 169 de la OIT que fue aprobado por Resolución Legislativa 26253 del 2 de diciembre de 1993, ratificado el 17 de enero de
1994 por el Poder Ejecutivo y depositado en la OIT el 2 de febrero de 1994, recién entró en vigencia para el Perú el 2 de febrero de 1995.
(Pueblos Indígenas de la Amazonía Peruana y Desarrollo Sostenible. Documento de Trabajo, OIT. Marzo 1997)
negociación2, el potencial de daños ambientales severos, así como de impactos sociales, es sumamente
alto.

El Perú no se encuentra sólo en la búsqueda de medios para lograr una armonía entre el desarrollo y la
protección del medio ambiente y la diversidad cultural. Sin embargo, y a pesar de que pueden
encontrarse algunas pautas en las experiencias de otros países, los aspectos sociales y culturales de
este problema no han sido aún examinados en toda su magnitud. El Perú deberá, por lo tanto, diseñar
sus propias soluciones. Si bien existe una amplia gama de experiencias relacionadas al estudio de los
potenciales impactos ambientales; así como la tecnología necesaria para responder a algunos de estos
impactos, no puede decirse lo mismo de los Estudios de Impacto Social y la prevención de la erosión
cultural. Y es precisamente en esta área donde es necesaria la cooperación de todas las partes
involucradas en la búsqueda de soluciones.

Sin embargo, debemos reconocer también, que el Perú tiene varias ventajas sobre otros países en la
búsqueda de alternativas para resolver estos problemas. En primer lugar, ya que podríamos decir que
la industria petrolera recién está entrando a operar con fuerza en la Amazonía peruana, todavía hay
tiempo para diseñar estrategias que aseguren una práctica ambiental y culturalmente sensible por parte
de estas compañías. En segundo lugar, la industria petrolera parece estar sumamente afectada por
experiencias negativas en Colombia, Ecuador y Nigeria, por citar algunos ejemplos, lugares en los
cuales la falta de una política empresarial de respeto a los derechos de los pueblos indígenas,
finalmente ha terminado por causar un impacto económico en las compañías involucradas. Esta
situación está ayudando a promover la adecuación de las políticas de las empresas, para asegurar una
presencia más sensible a los efectos ambientales, sociales y culturales de la actividad petrolera en
países como el Perú.

En tercer lugar, durante los últimos 15 a 20 años los pueblos indígenas del Perú han estado
desarrollando progresivamente su capacidad para defender sus intereses, habiendo establecido
organizaciones regionales y nacionales que los representen y tiendan lazos con las organizaciones no
gubernamentales. Finalmente, nuestro país ha ratificado varios tratados sobre derechos humanos y
medio ambiente, que aseguran mayores derechos para los pueblos indígenas y que deben ser
implementados adecuadamente, a fin de sentar las bases para el futuro desarrollo sostenible de la
Amazonía.

De acuerdo con la Constitución de 1993, artículo 2.19, el Estado se encuentra obligado a proteger la
pluralidad étnica y cultural. Además, al ser parte del Convenio 169 de la OIT, el Estado peruano está
obligado a establecer mecanismos de consulta para los pueblos indígenas respecto a la explotación de
los recursos naturales ubicados en sus territorios. Existe, sin embargo, una carencia de legislación en
esa área, ocasionando una incertidumbre legal que lleva al detrimento de los intereses de los pueblos
indígenas, de las empresas e incluso del Estado.

Por ello, la Defensoría del Pueblo cree oportuno en estos momentos, investigar mecanismos que
permitan al Estado cumplir con sus obligaciones para con los pueblos indígenas, de manera que
facilite el ejercicio de su derecho de aprovechamiento de las importantes reservas de petróleo y gas,
en forma tal que conlleve a la consecución del desarrollo sostenible en el ámbito nacional y a una
distribución equitativa de los beneficios derivados de dicha actividad, evitando cualquier conflicto
entre el desarrollo petrolero, y el reconocimiento y la protección de los derechos de los pueblos
indígenas.

Para colaborar en esta tarea, la Defensoría del Pueblo ha encargado la elaboración del presente
documento de trabajo a los consultores Brendan Tobin de la Asociación para la Defensa de los
Derechos Naturales y Flavia Noejovich de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, bajo la
responsabilidad de Carlos Yáñez Director del Programa Especial de Comunidades Nativas. El mismo
no tiene la intención de ser un manual sobre mecanismos de consulta, sino de servir como base para el
desarrollo de un proceso de discusión más amplio, con relación a las políticas nacionales sobre el
2
La OIT dice que '...entre concesiones y áreas en negociación se contabilizarán más de 19 millones de hectáreas. OIT 1997, página 53.
derecho de participación de los pueblos indígenas, que podrían adoptarse como pauta para la
elaboración de lineamientos que guíen las consultas relativas a la industria petrolera y su relación con
los pueblos indígenas.

En la preparación del presente trabajo han sido considerados documentos de organismos

internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial; así como de los
grupos de interés como las Organizaciones no Gubernamentales y representantes del sector privado
productivo, como The Oil Industry International Exploration and Production Forum.

Asimismo, se han realizado una serie de entrevistas con representantes del sector público y privado,
ONGs y representantes indígenas. Adicionalmente, se utilizaron experiencias nacionales e
internacionales que pudieran brindar elementos de análisis sobre casos de interacción entre empresas
petroleras y pueblos indígenas, en la búsqueda de un diálogo y la resolución de disputas.

Cabe mencionar que el presente documento no constituye de ninguna manera un análisis respecto de
los impactos de la actividad petrolera sobre la cultura o el medio ambiente. Tampoco se ha pretendido
efectuar juicios de valor sobre la sostenibilidad de la actividad petrolera en la Amazonía. Sin embargo,
si es una conclusión de este documento que el reconocimiento de los derechos territoriales de los
pueblos indígenas constituye un pre-requisito para asegurar el éxito de la promoción por el Estado de
la inversión privada para actividades de aprovechamiento de recursos naturales en la Amazonía. Sin
este paso previo, es de esperar que continúe la incertidumbre legal, viéndose frustrada la aspiración
constitucional de asegurar el desarrollo sostenible de la Amazonía.

En todo caso, podemos decir que el énfasis de este trabajo se basa en la interpretación del derecho de
los pueblos indígenas a ser consultados ante la exploración y/o explotación de recursos en sus tierras,
tal como se encuentra definido en la legislación nacional y la consideración de los medios por los
cuales dichos derechos deben ser respetados.

Siguiendo con una breve discusión acerca de los principios que rigen la participación, el presente
documento contiene un análisis de las leyes y prácticas existentes, así como algunas conclusiones con
relación a las condiciones básicas necesarias para garantizar el ejercicio y efectividad de los procesos
de consulta a los pueblos indígenas. Seguidamente, se presentan una serie de elementos a ser
considerados para asegurar un adecuado procedimiento de consulta, para terminar con la definición de
las oportunidades para realizar la consulta antes, durante y después del desarrollo de la actividad
petrolera.

Este documento de trabajo ha sido realizado con el auspicio de USAID y Conservation Food and
Health Foundation Inc.
 CAPITULO I
I. ALCANCES GENERALES SOBRE LA PARTICIPACION

1.1. ¿Por qué promover la participación?

La participación es ampliamente reconocida como un mecanismo indispensable para el logro de los

objetivos de desarrollo. Sin embargo, aun cuando el término ha sido incorporado en el vocabulario de
políticos, planificadores del desarrollo, ONGs, comunidades indígenas, así como en el sector
comercial, no existe consenso en cuanto a su definición. Como consecuencia de ello, el nivel de
participación pública en procesos de toma de decisiones es, en el mejor de los casos, variado;
constituyendo por lo general, más una aspiración a la que se pretende llegar, que una realidad.

Pueden existir diversas razones para promover la participación del público en el proceso de
planeamiento, diseño y aprobación de un proyecto; incluyendo el respeto por la democracia y el deseo
de fortalecerla, el deseo de obtener el compromiso de las comunidades locales para el proyecto y el
beneficio de acceder a sus conocimientos tradicionales, que puede llegar a ser esencial para lograr la
viabilidad de la obra a largo plazo.

En el contexto de la regulación, diseño, implementación, operación, terminación, y evaluación de

actividades petroleras en la Amazonía, los objetivos de la participación pueden incluir:

Ø Asegurar el desarrollo nacional.

Ø Promover el desarrollo sostenible de la Amazonía.
Ø Reconocer y proteger los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras, recursos y al
desarrollo, así como sus actividades, economías y culturas.
Ø Fortalecer a las comunidades indígenas.
Ø Conservar la diversidad biológica.
Ø Asegurar el uso sostenible de los recursos naturales.
Ø Mejorar la calidad de vida de la población amazónica.
Ø Distribuir equitativamente los beneficios derivados de la explotación de recursos naturales.
Ø Promover el uso del conocimiento, innovaciones y prácticas tradicionales de las comunidades
indígenas.
Ø Seguridad contra la subversión y actividades ilegales en la Amazonía.
Ø Asegurar el cumplimiento de las leyes nacionales

La amplia naturaleza de estos objetivos y su relación con la política nacional de desarrollo y la

legislación en la materia, implica la necesidad de un compromiso por parte de las autoridades y demás
actores con poder de decisión en el proceso de participación. Sin dicho compromiso, la posibilidad de
que los intereses y derechos de las comunidades indígenas sean tomados en cuenta en la formulación
de leyes y políticas en la materia, al igual que en la concesión de permisos de exploración y
explotación en sus territorios, se vería disminuida considerablemente.

1.2. El valor de la participación en la planificación de proyectos

¿Cuáles son los argumentos que deben propiciar la aceptación, por parte de los diseñadores de
proyectos, incluyendo a las agencias internacionales de cooperación, y representantes del sector
público y privado, de la necesidad de incorporar la participación civil como una herramienta
fundamental para el desarrollo? La clave parece ser el nivel creciente de experiencias bien
documentadas de proyectos de desarrollo, cuya viabilidad ha sido severamente afectada por
deficiencias en la planificación para lograr el acceso al conocimiento local. El depender
exclusivamente del conocimiento de expertos no locales, ha causado en muchos casos graves impactos
sobre el medio ambiente y/o la cultura. Ello ha ocasionado una inquietud política y social, con la
transferencia de los costos de rehabilitación por parte del titular del proyecto al Estado.
En la actualidad, resulta ampliamente reconocido, que tratando a las comunidades locales como
expertos de las dimensiones sociales y físicas de sus propias situaciones, ellos podrán sentirse
copartícipes del cambio y no únicamente receptores de ayuda 3. Involucrando a las comunidades
locales como socios del proyecto, éstas puede ayudar a minimizar los conflictos y, de esa forma,
reducir costos. Un estudio del Banco Mundial ha concluido que aunque los beneficios de los
mecanismos de consulta tardan en manifestarse y son más difíciles de cuantificar, con el tiempo es de
esperar que estos compensen los costos incrementales4. De igual manera, un estudio del Banco
Interamericano de Desarrollo señala que si bien las consultas toman tiempo (lo que puede ser visto
como un costo) también éstas previenen impactos futuros, los cuales son igualmente costosos 5. Pero
vale preguntar ¿ si estas tendencias han tenido resonancia alguna dentro del sector industrial?

Casos relevantes, como el pedido de los pueblos indígenas del Ecuador de más de un billón de
dólares norteamericanos como compensación por daños ocasionados por la Texaco, y el altamente
publicitado caso de las operaciones de la Shell en Nigeria y su impacto sobre las poblaciones locales,
han mostrado la habilidad de los pueblos indígenas para llevar sus casos ante audiencias de escala
mundial. Los impactos resultantes sobre el nombre y las ganancias de las corporaciones están
haciendo que las compañías estén más alertas acerca del valor comercial de las estrategias de
desarrollo ambiental y culturalmente sensibles y de los costos de destrucción. Una publicación
reciente del Oil Industry Exploration and Production Forum (E&F Forum), una industria think tank,
ha indicado que “el estudio de impacto ambiental y social puede ser beneficioso, tanto para el
cronograma del proyecto, como para su costo, al incrementar el apoyo del público, anticipando
problemas y ayudando en el cumplimiento de las normas6.

Además, el documento continúa con un llamado a que “... progresivamente, muchas compañías han
encontrando que los beneficios de las consultas, especialmente en áreas sensibles, finalmente pesan
más que los riesgos...” 7.

1.3. Identificación de los impactos socioculturales

En estos momentos, parece existir una creciente aceptación de que la especial naturaleza de la
Amazonía y la relación que mantienen los pueblos indígenas con sus territorios tradicionales,
requieren un enfoque distinto en los estudios preliminares. La percepción de las metodologías
tradicionales de evaluación de los impactos ambientales es que éstas no incorporan
adecuadamente la participación de las comunidades locales en la evaluación y monitoreo del
proyecto. El E&P Forum, por ejemplo, ha reconocido que los impactos potenciales indirectos
de las operaciones petroleras, como es el caso del desarrollo inducido, son los más difíciles de
mitigar o controlar y son potencialmente más perjudiciales8.

Ellos proponen el uso de estudios de impactos ambientales y sociales integrados para

solucionar estos problemas. (Ver Cuadro 1). De igual forma, Conservation International, en el
documento: “Reinventing the Well” señala que la amenaza de impactos indirectos, como la
colonización y la deforestación extensiva pueden ser aún mayor que la de impactos directos,
como la utilización de tierras, contaminación del aire y del agua, erosión del suelo y disturbios
a la fauna silvestre. En dicho documento, Conservación Internacional propone que tanto los
antropólogos, ecologistas, comunicadores sociales u otros científicos sociales deberían trabajar
conjuntamente con las compañías petroleras y la población local para identificar los impactos

3
BID 1996 : 5.
4
Banco Mundial (BM) 1994 : 34.
5
BID 1996 : 6, citando (Banco Interamericana de Desarrollo) 1994. Public Participation and sustainable development in the
Amazon: The Case of PMACI. Proceedings of the December 1994 Workshop (Draft)Washington D. C.: IDB.
6
E&P Forum1997 : 4.
7
Ibid : 7.
8
Ibid : 10.
sociales, determinar las necesidades de las comunidades y formalizar una comunicación en
ambas direcciones9.

Definitivamente, los documentos mencionados constituyen un paso adelante en la dirección

correcta. Sin embargo, existe una tendencia a considerar a los impactos como un parte del
análisis costo/beneficio, en el cual cada impacto negativo puede ser compensado por una
escala de flujo de medidas de reparación y rehabilitación. De acuerdo con esta ecuación, los
impactos negativos deben ser compensados por los beneficios, hasta que se asegure un
incremento general relativo en los beneficios para todas las partes. Dentro de este escenario no
existe la posibilidad de evitar totalmente las actividades petroleras debido a costos culturales
inaceptables. La interrogante que surge entonces es, si hay un nivel de impacto tan grande que
el mismo riesgo de que éste ocurra podría ser suficiente para permitir la cancelación de un
proyecto. Mientras que las huellas ambientales de la industria petrolera pueden ser
relativamente pequeñas comparadas con las de otras industrias, y sus impactos remediables, la
huella cultural podría ser indeleble.

9
CI 1997 : 3
 Cuadro I

El E&P Forum ha elaborado una lista de los beneficios obtenidos de un estudio de impacto
ambiental y social integrado:

Ø Protege el medio ambiente y las comunidades.

Ø Identifica y potencialmente eleva los beneficios del proyecto.

Ø Mejora la toma de decisiones y planificación de proyectos.

Ø Identifica opciones de diseño para mitigar los impactos ambientales y sociales, en lugar de
confiar en (end of pipe)soluciones de reparación

Ø Mejor comprensión de los impactos ambientales y sociales y de sus interrelaciones para mejorar
los costos y la efectividad de la mitigación y manejo.

Ø Diseño de medidas de mitigación para evitar conflictos potenciales entre consideraciones de

índole social y ambiental.

Ø Ayuda a conciliar las expectativas de los “tomadores de decisiones”, ganar apoyo popular,
identificar conflictos potenciales, resolver conflictos a través de la negociación y evitar
retrasos.

Ø Provee una base para el establecimiento de las condiciones existentes, dirigir las necesidades de
información de los “tomadores de decisiones”, y registrar los impactos y la efectividad de
las medidas de mitigación.

Ø Proveer información necesaria para mejorar los futuros estudios de impacto social/ambiental.

Ø Satisfacer los requerimientos de índole legal y/o de las organizaciones multinacionales e

instituciones de crédito.

Ø Contribuir a construir o reforzar la capacidad institucional local.

(Fuente: E&P Forum 1997).

Aunque esta lista de beneficios es en sí misma una razón suficiente para promover la
participación, sin embargo, éstas no son las únicas razones. Como se mencionó anteriormente,
hay una experiencia que prevalece en los estudios de impacto ambiental para actividades
petroleras, y existen en muchas instancias medios técnicos para minimizar el impacto a niveles
tolerables, aunque los impactos culturales son casi imposibles de ser calculados por adelantado.
La prevención de impactos culturales irreversibles presentará el más grande reto para todas las
partes, y sólo a través de procesos que aseguren un verdadero intercambio entre los pueblos
indígenas y los tomadores de decisiones, se podrá identificar posibles impactos culturales y
tomar las medidas de prevención o mitigación necesarias.

Con el fin de responder a esta amenaza a la diversidad cultural, se necesitará ser capaz de
determinar los impactos potenciales con antelación, lo que puede ser visto igualmente en
el proceso de evaluación de impacto ambiental. Sin embargo, las autoridades civiles están
trabajando en estos momentos en el desarrollo de un funcional sistema nacional de
evaluación de impacto ambiental (EIA). Y es ahora, después de más de siete años de la
entrada en vigencia del Código de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, que el
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) está diseñando propuestas que armonicen los
procesos de evaluación de impactos ambientales entre los diferentes sectores.

El identificar algunas de las dificultades enfrentadas por las autoridades en el diseño e

implementación de regulaciones sobre EIA podría permitir identificar y prevenir algunos
potenciales problemas, a fin de asegurar una más amplia participación de los pueblos
indígenas en los procesos de aprobación de proyectos. Cuando la Dirección General de
Hidrocarburos (DGH) creó sus regulaciones sobre EIA, un importante sector de opinión
argumentaba que las compañías podían ser disuadidas de invertir en el sector petrolero
debido a los prohibitivos costos de los EIA. Sin embargo, es un hecho que las compañías
petroleras más importantes no iniciarían ninguna operación sin un estudio que determine
cuál será su responsabilidad ambiental y social.

Parece también que existe cierta sensación entre las autoridades más relevantes de que, en
la práctica, una mayor participación puede llevar a conflictos y retrasar el progreso de la
explotación de gas y petróleo, lo que podría tener un impacto sobre las ganancias que el
Estado espera recibir. Además, existe cierto escepticismo entre algunos profesionales
respecto al valor de los aportes provenientes de la sociedad civil, a la que no se le
considera preparada para revisar documentos técnicos, debiendo confiar al Estado la
responsabilidad de proteger sus intereses. Sin embargo, la lección que han aprendido los
grandes bancos internacionales de préstamo, por ejemplo, es que la participación resulta
muy útil para el diseño de proyectos y reduce los conflictos que no han sido considerados
por los responsables de tomar las decisiones.

Cuando añadimos a esta preocupación, con relación a los potenciales riesgos de la

participación ciudadana, una general falta de preocupación, tanto por los derechos de los
pueblos indígenas, así como por la importancia y ámbito del Convenio 169 sobre Pueblos
Indígenas y tribales en Países Independientes, entonces, no es difícil entender las
dificultades que deben ser enfrentadas para asegurar un efectivo reconocimiento de los
derechos de los pueblos indígenas. Sin embargo, podemos ver en recientes intentos de
avances una pequeña voluntad por parte de la Dirección General de Hidrocarburos de
brindar a los pueblos indígenas un mayor espacio para opinar como deben ser llevadas a
cabo las consultas y negociaciones con las empresas petroleras. Esta y otras posibles
iniciativas serán examinadas con mayor detalle en el Capítulo III.

Por otro lado, resulta interesante destacar las acciones llevadas a cabo por las compañías
petroleras más importantes que operan en el Perú, ya que éstas no sólo están al tanto de las
necesidades de consultas con las comunidades locales sino que, además, están convencidas
del valor que éstas les representan. De hecho, un gran número de estas compañías han
estado desarrollando programas de relaciones con las comunidades, los cuales, en muchos
casos, han llevado a la contratación de antropólogos y de otros profesionales con
experiencia en el trato con pueblos indígenas. Estos profesionales desempeñan un papel
múltiple al relacionarse con las comunidades indígenas; creando conciencia dentro de las
compañías sobre dichas comunidades, sus derechos y culturas; así como desarrollando
lineamientos y actividades de supervisión para las operaciones de campo del personal y de
los subcontratistas. Lo que parece obvio al revisar sus experiencias es que ellos están
también en una curva de aprendizaje hacia una sensibilización cultural y, sin la ayuda del
gobierno, todos sus esfuerzos, por más grandes que éstos sean, serán inútiles.

1.4. Participación: Sólo un elemento en el proceso de toma de decisiones

 La participación no es un fin en sí misma. Si fuera su único propósito, entonces, podría
ser utilizada únicamente para dar apariencia de legitimidad a un proceso de toma de
decisiones, sin otorgar ninguna posibilidad real de influir en el resultado. Por lo tanto,
podemos afirmar que, para que un proceso de participación tenga un significado real, este
debe tener por fin la posibilidad de influir positivamente en el resultado de un proyecto,
modificarlo e incluso evitarlo, si es necesario.

Una de los temas cruciales para garantizar la participación efectiva, es asegurar que ésta
ocurra antes de haberse tomado decisiones irreversibles. Esto implica que cualquier
mecanismo adoptado para asegurar la participación de los pueblos indígenas en la toma de
decisiones, que tenga la intención de identificar potenciales impactos ambientales y/o
culturales, con la idea de determinar si un proyecto debe continuar o no, tiene que incluir
la posibilidad de que dicho proyecto pueda ser susceptible de cambios o, en el peor de los
casos, hasta suspenderse indefinidamente.

La posibilidad de que un proyecto sea suspendido no significa necesariamente, o cuando

las dificultades aparezcan, que no se puedan encontrar alternativas viables de solución.
Pero, si la suspensión de un proyecto propuesto no es una posibilidad, entonces, los
compromisos constitucionales para la protección de la diversidad cultural y la promoción
del desarrollo sostenible en la Amazonía, podrían verse comprometidos.

1.5. Construyendo la confianza y fortaleciendo la capacidad de los pueblos indígenas

Uno de los elementos más importantes para asegurar la activa participación de las
comunidades indígenas en los procesos de toma de decisiones, es lograr su confianza en
dicho proceso.

Para asegurar esto, no sólo se debe buscar la aceptación de las comunidades de proyectos
específicos, sino, además, darles la facultad de poder proteger efectivamente sus intereses,
permitiéndoles expresar tanto sus aspiraciones y preocupaciones, plantear sus objetivos de
desarrollo, sobre la base de una definición informada de sus propias necesidades e
intereses. Por ello se requerirá:

Ø Reconocimiento de la propiedad de las comunidades indígenas con la misma convicción

como se respeta la propiedad individual en las ciudades.

Ø Consolidación de sus instituciones representativas.

Ø Identificación y respeto por sus leyes consuetudinarias y procesos para la toma de

decisiones.

Ø Fortalecimiento de su capacidad para diseñar, administrar e implementar libremente

programas de desarrollo, a partir de sus propias estrategias.

Ø Promoción del respeto por los derechos de las comunidades indígenas y capacidad para
participar en la toma de decisiones, tanto del sector público como privado.

Ø Adopción de legislación clara que defina los derechos de participación de las comunidades
indígenas.

Ø Cumplimiento de obligaciones para una marcada voluntad de reconocimiento de los

derechos de las comunidades indígenas sobre sus territorios y los recursos existentes
en ellas.
 Mediante una activa búsqueda del cumplimiento de estos objetivos, las autoridades
nacionales podrían obtener la confianza de las comunidades indígenas, sin la cual el
desarrollo de la actividad petrolera en la Amazonía podría generar conflictos que
terminarían por perjudicar a todos los actores involucrados.

La preocupación demostrada por algunas de las compañías petroleras más importantes por
prevenir conflictos con las comunidades indígenas, mediante el inicio de diálogos de
consulta con ellos, debería servir como guía para el gobierno, sobre la necesidad de una
concertación, a fin de asegurar que los derechos preexistentes de estas comunidades sean
adecuadamente reconocidos y garantizados antes del otorgamiento de concesiones
petroleras que pudieran infringirlos.

1.6. Derechos territoriales y la participación

Finalmente, podemos señalar que, cualquier sistema económico y legal que abogue por la
inviolabilidad de los derechos de propiedad, sólo podrá ser socavado si no respeta ni
protege estos derechos preexistentes. Mediante la garantía dada a los derechos de
propiedad y una efectiva participación en los procesos de toma de decisiones, se ganará la
confianza de las comunidades indígenas y su cooperación en la búsqueda de soluciones
conjuntas que aseguren el desarrollo del país.

El hecho que las operaciones petroleras deben a menudo realizarse sin la existencia de una
legislación nacional suficientemente clara y en áreas en las cuales el problema de titulación
de tierras, además de otros que afectan a la población local, permanecen aún sin resolver,
puede llevar a la politización del debate.

Un documento reciente del E&P Forum, menciona este punto manifestando que “...debido
a que la industria petrolera y de gas pueden ser muy visibles a nivel local, nacional e
internacional, los impactos sociales y ambientales proyectados más significativos, podrían
ser incluidos dentro del contexto de las más amplias agendas sociales, ambientales y
políticas..” 10

Cualquier falla de las autoridades nacionales en satisfacer las legítimas demandas de los
pueblos indígenas con relación al respeto de sus derechos, incluyendo los derechos
territoriales, evidentemente ocasionará una carga adicional a las compañías que buscan
explotar los recursos.

Antes de entrar en un análisis más detallado sobre la legislación existente, y las acciones
por parte de las autoridades competentes para satisfacer las obligaciones de los pueblos
indígenas, resulta útil considerar a continuación algunos de las diferentes formas de
participación, que proporcionan distintos niveles de interacción entre los decisores y la
sociedad civil.

1.7. Niveles de Participación

Las oportunidades de participación en los procesos de toma de decisiones pueden

presentarse de las formas más diversas. En este sentido, podemos identificar cuatro
niveles básicos de participación:

Ø Difusión de Información - información de un sólo flujo

Ø Consulta - información de dos flujos
Ø Colaboración - toma de decisiones conjunta
10
E&P Forum 1997 : 3
Ø Fortalecimiento de poder - transferencia del poder para tomar decisiones.

Las oportunidades para influir en las decisiones dependerán del nivel de participación.

Cabe precisar que la difusión de la información no es una forma de participación per se, sino
que, en realidad, es más un mecanismo mediante el cual se da a conocer los alcances del
proyecto, sus impactos potenciales y alternativos, entre otros; estimula el debate público y la
cobertura de los medios de comunicación, e incluso puede identificar a las partes responsables.
En este sentido, entonces, la distribución de la información, por sí misma, no crea derechos de
participación en la toma de decisiones; sin embargo, otorga al público la oportunidad de
desarrollar opiniones informadas con respecto a los proyectos propuestos, lo cual constituye un
paso fundamental para influir en el resultado de los mismos.

La consulta es una forma de comunicación de opiniones en una dirección. Por eso, es

entendida por muchos como un mecanismo de discusión que no lleva a una participación ni a
un compromiso en el resultado de la misma. Sin embargo, esta concepción no resulta tan
acertada, si consideramos que la participación ha sido definida como un mecanismo
trascendental en la toma de decisiones y que, precisamente la consulta, forma parte importante
de cualquier proceso de participación; adquiriendo un mayor valor aún cuando ella debe ser
tomada en cuenta al momento de tomar la decisión final.

En efecto, a través de la consulta se puede, por ejemplo, identificar a los principales actores,
conflictos existentes o potenciales en el área del proyecto, así como los intereses y expectativas
de la población afectada. Asimismo, puede servir como un mecanismo útil para el intercambio
de información entre las partes.

En el Perú existen varios casos de procesos de consulta en forma continua. Las Comisiones
Nacionales de Biodiversidad y Cambio Climático, han abierto el camino para la participación
activa de ONGs e indígenas para el desarrollo de propuestas de políticas de desarrollo.
Lamentablemente, estas comisiones carecen de poder para establecer políticas y aun cuando
brindan la oportunidad de efectuar consultas en forma continua, sus propuestas y sugerencias
son susceptibles de ser ignoradas.

La toma de decisiones en forma conjunta implica compartir el poder entre los que han
venido tradicionalmente tomando las decisiones y aquellos que representan a la sociedad civil.
Existen diversos ejemplos importantes de este fenómeno en el Perú en los últimos cinco años.
Entre ellos, cabe destacar, por ejemplo, la creación del PROFONANPE, cuyo directorio está
constituido por entidades estatales, ONGs y agencias de cooperación técnica internacional.

La transferencia de poder en la toma de decisiones puede ocurrir con la implementación de

proyectos específicos, particularmente proyectos de desarrollo rural.
 CAPITULO II

II. LA PARTICIPACION DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LA

LEGISLACION NACIONALError: Reference source not found

“ Los pueblos indígenas deben tener la posibilidad de cometer sus propios errores. Sólo así podrán
aprender”
Cesar Sarasara, Presidente de la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú - CONAP

2. Bases para la participación de los pueblos indígenas

Introducción

Durante la década de los noventa, tanto a escala internacional como nacional, han ocurrido avances
significativos con relación a la participación de los pueblos indígenas peruanos, en la toma de
decisiones relacionadas a las actividades de aprovechamiento de los recursos naturales. Esto puede
ilustrarse en las fases siguientes:

Como primera fase, podemos mencionar la tendencia ambientalista de los últimos 30 años de percibir
a la participación ciudadana como un elemento indispensable para asegurar el desarrollo sostenible. La
aceptación de sus argumentos por parte de la comunidad internacional está reflejada en la Declaración
del Estocolmo de 1972, y los documentos adoptados en la Cumbre de la Tierra, en Río de Janeiro, en
Junio de 1992. Estos documentos que están suscritos por el Perú, incluyen los Convenios de
Diversidad Biológica, Cambio Climático, y Desertificación, la Declaración de Río, y la Agenda 21.11

La segunda fase, es la incorporación por primera vez dentro de los derechos fundamentales en la
Constitución peruana DE 1993, del derecho del individuo de disfrutar de un ambiente equilibrado y
adecuado para el desarrollo de la vida 12. Además la Constitución de 1993 ha incorporado por primera
vez en el ámbito constitucional el concepto de desarrollo sostenible y, siguiendo la tendencia
internacional, ha incluido el concepto de participación ciudadana.

Una tercera fase es el avance internacional en el reconocimiento de los derechos humanos de los
pueblos indígenas, que ha resultado en la ratificación por parte del Perú, a fines de 1993, de la norma
internacional más importante en materia de derechos indígenas: el Convenio 169 de la OIT sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes13. Dicho Convenio, que de acuerdo con la
Constitución Nacional es ley vinculante, contiene una serie de disposiciones fundamentales para
asegurar la participación de los pueblos indígenas en las actividades y toma de decisiones que les
afectan directamente. Un importante derecho reconocido en dicho Convenio lo constituye el derecho
de consulta, el cual desarrollaremos más adelante. En esta área también debemos considerar el trabajo
de la Organización de Estados Americanos y de Las Naciones Unidas en la preparación de
Declaraciones sobre los derechos de los pueblos indígenas.

2.1. Tendencias internacionales en materia de participación ciudadana y medio ambiente.

11
La Agenda 21 adoptada en 1992 en la Cumbre de Río de Janeiro, los lineamientos para “¨ Un Plan para el Desarrollo Sostenible
Global.

12
Al mismo tiempo la Constitución de 1993 puede significar una retroceso en el reconocimiento de los derechos individuales, al dejar de
fuera del nuevo texto las provisiones de la Constitución de 1979 que garatizaba el derecho a un ambiente sano. Efectivamente el artículo 123
de la Constitución de 1979, que establecía el derecho del individuo a un ambiente sano, fue reconocido como uno de los más avanzados
reconocimientos del derecho ambiental en el mundo.

13
El Convenion 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo, fue
aprobado mediante Resolución Legislativa 26253, del 02-12-93 y entró en vigencia para el Perú el 02-02-95.
Instrumentos internacionales referidos a derechos humanos y al medio ambiente, reconocen la
importancia de promover la participación ciudadana, así como de establecer los mecanismos
adecuados para asegurar su efectividad.

Quizás en materia ambiental es donde más ha sido desarrollado este derecho. Desde el Informe de la
Comisión Brundtland hasta la Cumbre de la Tierra, se le ha dedicado al tema de la participación
ciudadana un importante espacio, reconociéndose que la participación en la toma de decisiones
constituye un instrumento de política fundamental para asegurar el desarrollo sostenible14.

En este sentido, la Agenda 21 de la Cumbre de Río le dedicó un capítulo al fortalecimiento del rol de
los pueblos indígenas15. A través del reconocimiento de la importancia de los recursos naturales
renovables y la conservación de los ecosistemas en el desarrollo y mantenimiento de la calidad de vida
de los pueblos indígenas, la Agenda recomendó a los países tomar medidas para la resolución de
conflictos relacionados a problemas de tenencia de la tierra y uso de recursos; protección del
conocimiento tradicional; así como asegurar su participación en el diseño de la legislación y políticas
que les afecte.

La Declaración de Río de 1992, suscrita por el Perú, establece en su artículo 10 un importante

reconocimiento al derecho de participación de la ciudadanía, señalando que "...El mejor modo de
tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados en el nivel
que corresponda. En el plano nacional toda persona deber tener acceso adecuado a la información
sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades publicas, incluida la información sobre los
materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de
participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la
sensibilidad y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Debe
proporcionarse acceso definitivo a los procedimientos jurídicos administrativos, entre estos el
resarcimiento de daños y los recursos pertinentes..." 16.

Además la Declaración de Río contempla la importancia de asegurar la participación de los sectores

marginal, como mujeres (artículo 20), jóvenes (artículo 21), y pueblos indígenas (artículo 22). El
artículo 22 también establece como una de las obligaciones del Estado el reconocimiento y apoyo a
los pueblos indígenas con relación a su identidad, cultura e intereses, a fin de asegurar su efectiva
participación en el desarrollo sostenible.

Si bien la Declaración de Río al no ser un instrumento vinculante, no conlleva una obligación jurídica
para los Estados, constituyendo lo que se denomina una ley blanda, de cualquier manera establece
principios fundamentales que, por lo menos, obligan moralmente a los Estados firmantes a cumplirlos
apelando a la buena fe; existiendo además otros mecanismos como los financieros, creados
precisamente para facilitar su cumplimiento; ejemplo de ello es el Programa Capacidad 21, del
PNUD, que recientemente ha comenzado a ejecutarse en el Perú, a cargo del Consejo Nacional del
Ambiente.

En ese sentido, el artículo citado de la Declaración de Río precisa dos componentes básicos para una
efectiva participación como son, el acceso a la información necesaria y un real acceso a la justicia.
Una legislación nacional que no incluya por lo menos los derechos mencionados, no podrá garantizar
un proceso de participación ciudadana efectivo.

Pero una vez asegurados estos derechos, las legislaciones de los países deben, además, establecer los
mecanismos necesarios para acceder a la justicia e información, así como a participar en la toma de

14
Environmental Matters at the World Bank. Foward Environmentally and Socially Sustainable Development. U.S.A.
Winter/Spring 1997. World Bank.
15
Keating, Michael, The Earth Summit`s Agenda for the Change. Centre for Our Commun Future. 1993.
16
Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. (Río de Janeiro, 3 al 14 de
1992). Naciones Unidas, agosto 1992.
decisiones; tales como audiencias, procedimientos de acceso a la información, consulta y mecanismos
procesales, mecanismos de participación en la toma de decisiones, entre otros. En este sentido, tanto la
consulta previa como durante los procesos, constituye una herramienta fundamental de participación,
la cual permite medir, además, el grado de información con que cuenta la población; así como el
interés en determinado proyecto y, fundamentalmente, conocer los elementos de conflicto existentes o
potenciales.

2.2. La Constitución Nacional y la participación ciudadana

La Constitución de 199317 reconoce expresamente el derecho de participación ciudadana dentro de los

derechos fundamentales, señalando que constituye un derecho fundamental de la persona el participar
en la vida política, económica, social y cultural de la Nación 18. La amplitud de este derecho
proporciona igualmente un amplio espacio para su desarrollo.

Más adelante, dentro del marco de los derechos y deberes políticos, reitera el derecho de participación
específicamente para la aprobación y propuesta de legislación, remoción y revocatoria de autoridades
y rendición de cuentas; lo que ha sido entendido en la Ley de Participación Ciudadana, en cuanto a la
remoción y rendición de cuentas, referido únicamente a autoridades locales y regionales. En cuanto a
la participación en la creación de leyes básicamente regula el referéndum; así como también, la
iniciativa de reforma legislativa y constitucional, las que requieren para su presentación la firma del
0.3% del total de la población electoral19.

Sin embargo, resulta evidente que el derecho de participación ciudadana es, en muchos casos, una
condición necesaria para el ejercicio de otros derechos esenciales para garantizar la vida ciudadana y la
democracia. En este sentido, podemos encontrar que nuestra Constitución contiene un número de
derechos y deberes, que establecen la base jurídica para el desarrollo de la participación ciudadana en
el ámbito nacional. Entre los cuales podemos identificar el derecho de propiedad 20; a un ambiente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida21; al desarrollo sostenible de la Amazonía22;
derecho de petición23 y acceso a la justicia24.

2.2.1 La inviolabilidad del derecho de propiedad.

El derecho de propiedad constituye un derecho fundamental inviolable de acuerdo con la Constitución

Nacional. Como una forma de garantía a este derecho podemos encontrar en la legislación algunos
mecanismos útiles, y que están a disposición del propietario para su protección y defensa. De esta
manera, en el ejercicio del mismo, para el caso específico de las comunidades indígenas, estás tendrán,
por ejemplo, la facultad de participar y ser consultadas sobre las actividades que se desarrollen en sus
tierras, a través de mecanismos de participación en beneficios, programas de consulta, audiencias
públicas, derecho de preferencia, entre otros. No facilitar dicha participación llevará a que se adopten
decisiones arbitrarias, otorgando, por ejemplo, derechos a terceros sobre recursos ubicados en tierras
de propiedad privada, recurriendo a mecanismos como el procedimiento de servidumbre25 establecido

17
Para el análisis constitucional ver también Pulgar-Vidal, Bernales y Noejovich en ¨Reporte sobre la situación de la legislación y la
Política Ambiental en el Perú, documento preparado para USAID-Perú 1995.
18
Constitución 1993, artículo 2, inciso 17.
19
Ley 26300, Ley de los Derecho de Participación y Control Ciudadano, pub. 03-04-94.
20
Constitución 1993, artículo 70 y artículo 2, inciso 16..
21
Constitución 1993, artículo 2, inciso 22.
22
Constitución 1993, artículo 69.
23
Constitución 1993, artículo 2, inciso 20.
24
Constitución 1993, artículo 139.
25
Para discusión del procedimiento de servidumbre ver 2.4.1 en adelante.
en la legislación peruana, el que constituye una medida arbitraria para el propietario de la tierra,
afectando el principio de inviolabilidad de la propiedad privada.

2.2.2. El derecho a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.

El derecho a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida incluido dentro de los

Derechos Fundamentales, constituye la base legal de la defensa del medio ambiente a través de
mecanismos constitucionales como la Acción de Amparo. Este derecho se encuentra reconocido
también en el Código del Medio Ambiente, con una redacción más clara y similar a la que planteaba
la Constitución de 197926.

2.2.3. La obligación del Estado de promover la conservación de la diversidad biológica27.

Con la firma del Convenio de la Diversidad Biológica en Río en junio 1992, el Estado asume las
obligaciones de prevenir la erosión genética y de la diversidad biológica. El artículo 68 refleja esta
obligación. El Perú ha ratificado el Convenio a través de la Resolución Legislativa No. 26181, y desde
su entrada en vigencia en 1994 el artículo 68 de la Constitución debe ser interpretado como una
obligación cuyo cumplimiento requiere la implementación efectiva de las provisiones del Convenio.

2.2.4. La obligación del Estado de promover el desarrollo sostenible de la Amazonía con una
legislación adecuada.

Como ya ha sido mencionado líneas arriba, la participación ciudadana resulta fundamental para la
consecución del desarrollo sostenible. En efecto, por décadas las políticas promovidas por el Estado,
fomentando la colonización de la Amazonía, lejos de tener un efecto positivo, han sido las
generadoras de grandes conflictos en la zona, fundamentalmente por la presión de colonos sobre
territorios indígenas.

Una nueva perspectiva de desarrollo de la Amazonía, orientada al cumplimiento del mandato

constitucional, debe tener como componente fundamental la equidad, garantizada fundamentalmente a
través de la participación de la población involucrada, en donde la satisfacción de los intereses,
necesidades y expectativas de las mismas constituyen la base de cualquier desarrollo. Es sólo de esta
manera y no a través de políticas diseñadas y dirigidas desde el Estado, que se podrá asegurar el
desarrollo sostenible de la Amazonía.

2.2.5. Las garantías para el acceso a la justicia

Las garantías para el acceso a la justicia se encuentran ampliamente desarrolladas en la Constitución,

incluyendo el derecho de petición, la gratuidad de la administración de justicia y la participación
popular en el nombramiento y revocatorias de magistrados. Pero en la práctica aún falta su efectiva
implementación.

En cuanto a la defensa del medio ambiente, el Código Procesal Civil facilita su ejercicio al permitir el
patrocinio por parte de asociaciones civiles para la defensa de los intereses difusos. Siendo, el daño
ambiental, en muchos casos de carácter difuso28. Una disposición en el mismo sentido la encontramos
26
El código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales establece en la I disposición del Título preliminar que: ¨Toda persona tiene el
derecho irrenunciable a gozar de un ambiente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida.¨
27
Constitución 1993, artículo 68.
28
Código Procesal Civil, artículo 82: "Patrocinio de intereses difusos.-Interés difuso es aquel cuya titularidad corresponde a un conjunto
indeterminado de personas, respecto de bienes de inestimable valor patrimonial, tales como la defensa del medio ambiente, de bienes o
valores culturales o históricos o del consumidor. Pueden promover o intervenir en este proceso, el Ministerio Público y las asociaciones o
instituciones sin fines de lucro que según ley o el criterio del Juez, ésta última por resolución debidamente motivada, estén legitimados
en la Ley General de Procedimientos Administrativos, que señala que las personas naturales y
jurídicas podrán presentar una petición o interponer un reclamo aduciendo el interés de la sociedad29.

Quizás uno de los mayores avances de nuestra Constitución en el tema, lo constituye el

reconocimiento del derecho consuetudinario y la competencia de las autoridades de las comunidades
campesinas y nativas para administrar justicia dentro de su ámbito territorial 30. Sin embargo, aún no
se han establecido procedimientos que permitan articular el derecho consuetudinario con el sistema
formal. Y, mientras tanto, en la práctica, los procedimientos establecidos por el derecho formal no se
adecuan a la realidad indígena, lo que se evidencia en procesos complejos, costos elevados, falta de
asesoría jurídica y poco conocimiento de la legislación que ampara a los indígenas, lo que hace de este
un sistema poco equitativo para las comunidades.

Otros derechos referidos específicamente a comunidades indígenas, incluidos en nuestra Constitución,

que involucran necesariamente un nivel de participación para su implementación, son el derecho a la
identidad étnica y cultural y, más asociados a la propiedad de la tierra, el reconocimiento de la
autonomía comunal en cuanto a su organización, en el trabajo comunal, en el uso y libre disposición
de sus tierras y en lo económico y administrativo; así como el derecho a la vida, a la integridad moral,
psíquica y física y al libre desarrollo y al bienestar31.
Finalmente, como complemento a los derechos mencionados, y que constituye un pre-requisito para
asegurar la efectividad de cualquier proceso de participación ciudadana, resulta útil el reconocimiento
constitucional del derecho de acceso a la información, dentro del Capítulo de los Derechos
Fundamentales y la Acción de Habeas Data32 para garantizarlo.

2.3. Tendencias Internacionales con relación a los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas

La Década del noventa está signada por la entrada en vigencia del Convenio 169, y desarrollo del
Proyecto de “Declaración Americana Sobre Los Derechos de los Pueblos Indígenas", de la
Organización de Estados Americanos (OEA) y el Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas".

No obstante que estos últimos documentos aún no han sido concluidos y que las versiones finales no
van a ser parte de acuerdos vinculantes, pese a ello tienen un peso importante para la interpretación de
otros convenios y leyes indígenas, así como el mismo Convenio 169.

2.3.1. El Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes

Quizás la norma más importante en el ámbito nacional para asegurar los derechos de participación de
los pueblos indígenas es el Convenio 169 de la OIT. En dicho Convenio se establecen importantes
derechos de participación para la toma de decisiones que afectan los derechos territoriales de los
pueblos indígenas, sobre los recursos naturales y su medio ambiente, y sobre su cultura.

El artículo 15, 1. consagra el derecho de los pueblos indígenas a participar en la utilización,

administración y conservación de los recursos naturales existentes en sus tierras, las que de acuerdo
con los artículos 13 y 14 son definidas como sus territorios tradicionalmente ocupados. El
reconocimiento de este derecho de propiedad resulta fundamental para identificar quien tiene derecho
e interés para participar.

para ello..."

29
Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, Decreto Ley 26111, artículo 2.
30
Constitución 1993, artículo 149.
31
Constitución 1993, art.2 incisos 1 y19, y artículo 89.
32
Constitución 1993, artículo 2, inciso 5 y 200 inciso 3.
Dicho reconocimiento implica, además, que el Estado acepta una situación de facto, por la cual los
pueblos indígenas tienen un derecho preexistente a la voluntad del Estado que debe ser protegido. Es
decir que éste no está otorgando el derecho de propiedad a los pueblos indígenas sobre sus territorios
tradicionales, sino que acepta que ellos son propietarios de dichas áreas y que merecen protección. Es
así que el título de propiedad otorgado por la autoridad correspondiente no es constitutivo de dicho
derecho sino únicamente declarativo.

En definitiva, el artículo 14 reconoce un derecho ancestral de propiedad que debe ser respetado por el
Estado. La garantía constitucional a la inviolabilidad de la propiedad privada en el Perú, sólo podrá ser
defendida asegurando que los pueblos indígenas tengan una participación efectiva en los procesos de
toma de decisiones que afectan sus tierras.

Por otro lado, el Convenio establece la obligación expresa de consultar a los pueblos indígenas en dos
situaciones fundamentales en la vida de dichos pueblos: Para el diseño de legislación susceptible de
afectarlos y para la utilización de recursos naturales ubicados en sus tierras.

Para el caso específico de los recursos del subsuelo, y cuando estos pertenezcan al Estado, como en el
caso del Perú, el artículo 15, 2. señala que el Estado deberá establecer procedimientos para consultar a
los pueblos afectados, antes de iniciar o autorizar cualquier actividad de aprovechamiento de recursos
en sus tierras.

El Convenio en este punto es claro y preciso al establecer una obligación para el Estado. Este debe
crear, en caso que no existan, los procedimientos de consulta necesarios para garantizar la
participación de los pueblos indígenas. Sin embargo, pese al evidente mandato de esta norma, no
existen en nuestra legislación procedimientos de consulta a las comunidades indígenas para
actividades que pretendan realizarse en sus tierras, vinculadas a la extracción y/o explotación de
recursos naturales.

Por otro lado, una interpretación estricta del artículo 15 del Convenio 169 nos llevará a interpretar
como contrario a dicha ley cualquier autorización referida a programas de prospección o explotación
de los recursos existente en tierras de comunidades, sin que haya mediado previamente el
procedimiento de consulta que exige esta norma.

Sin embargo, este derecho de consulta no es entendido como uno de veto por parte de las
comunidades indígenas. Pero, tampoco puede interpretarse como una mera obligación de informar. En
efecto, el artículo 6 del Convenio establece como condición básica para toda consulta, que ésta sea
llevada a cabo de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a
un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Esto quiere decir que, aun
cuando no tienen derecho de veto, la consulta debe permitir, de acuerdo a la buena fe, llegar a una
solución satisfactoria para las partes y, por ende, la posibilidad de modificar las decisiones adoptadas
por el Estado y/o la Empresa.

Por otro lado, específicamente con relación a los derechos sobre la tierra de los pueblos indígenas el
Convenio en su artículo 13 señala que “...Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los
gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los
pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios 33, o con ambos, según los casos, que
ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación...". Es
decir que la consulta deberá realizarse considerando esta especial relación y evitando, cuando sea
posible, las acciones que puedan afectar dicho vínculo.

33
Cabe mencionar que el artículo 13, 2. precisa los alcances del término tierras, para los casos del artículo 15 (sobre
aprovechamiento de recursos en tierras de pueblos indígenas) y el artículo 16 (traslado de los pueblos indígenas de las tierras que
ocupan). El mismo señala que: "...La utilización del término "tierras" en los artículo 15 y 16 deberá incluir el concepto de
territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra
manera."
Por otra parte, el artículo 7 implícitamente está incorporando la participación de los pueblos indígenas
en la elaboración de los estudios de impacto ambiental referidos a actividades conducentes en sus
tierras34. Además, el mencionado artículo contempla la obligación del gobierno de tomar medidas
conjuntamente con los pueblos indígenas interesados para proteger y preservar el medio ambiente de
los territorios que habitan35.
Finalmente, el artículo 16 contempla los casos en que se presenten situaciones de traslado de pueblos
indígenas de sus territorios tradicionales. El Convenio 169 sólo permite dicho traslado en
circunstancias excepcionales y con su consentimiento libre y con pleno conocimiento de causa.

Este artículo resulta de gran importancia para el desarrollo de actividades de hidrocarburos, en las
cuales por las características mismas de la actividad, puede darse directa o indirectamente situaciones
de traslado y reubicación que no están siendo identificadas como tales y, por lo tanto, no se estaría
aplicando el procedimiento adecuado; es decir, el consentimiento informado y la consulta necesaria
para lograrlo.

Implícitamente, dicho enunciado está diciendo que, cuando se utilicen tierras de pueblos indígenas en
el desarrollo de actividades de aprovechamiento de recursos del subsuelo, por ejemplo, no sólo se
deberá indemnizar por el uso de dichas tierras, de acuerdo con el artículo 15 (2) del mismo Convenio,
sino que además, si las comunidades afectadas deben trasladarse de sus territorios tradicionales (ya sea
por la instalación de un pozo, un campamento, o razones de seguridad) deberán ser reubicadas en
tierras de igual tamaño y valor y tener la posibilidad de regresar a sus tierras tradicionales de ser
posible. Además, deberán recibir una indemnización por cualquier daño o pérdida sufrida a
consecuencia del traslado y reubicación.

Adicionalmente, el mismo artículo se pone en la situación de que el consentimiento del pueblo

indígena afectado no sea posible. En cuyo caso, el traslado y la reubicación sólo deberán tener lugar al
término de procedimientos adecuados establecidos por la legislación nacional.

Evidentemente, la puesta en práctica de estas disposiciones requiere de una implementación urgente

por parte de las autoridades a través de procedimientos adecuados y eficaces que respeten los derechos
e intereses de las partes.

El análisis de las disposiciones del Convenio evidencian la importancia del reconocimiento y garantía
del derecho de propiedad de los pueblos indígenas sobre la tierra y su relación con los derechos de
participación de los mismos.

Sin embargo, la legislación nacional y en especial aquella promulgada con posterioridad al Convenio
169, no otorgan las garantías necesarias al derecho de propiedad sobre los territorios tradicionalmente
ocupados, como lo establece dicho Convenio.

2.3.2. Organización de los Estados Americanas

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos aprobó el Proyecto de Declaración Americana

sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas durante su sesión 1333, el 26 de febrero 1997. Este
documento, que rescata muchos de los principios del Convenio 169 incluye dentro de sus provisiones
más importantes el Artículo II (2) que reconoce que "... Los pueblos indígenas tienen los derechos
colectivos que son indispensables para el pleno goce de los derechos individuales de sus miembros.
En ese sentido los Estados reconocen el derecho de los pueblos indígenas inter alia a su actuar
colectivo, a sus propias culturas, de profesar y practicar sus creencias espirituales y de usar sus
lenguas..."

34
Convenio 169, artículo 7, 3.

35
Convenio 169, artículo 7, 4.
Esta provisión es muy importante ya que reconoce que los pueblos indígenas tienen intereses comunes
que necesitan ser respetados, a fin de que puedan gozar de una efectiva protección de sus derechos
individuales. Entre ellos podemos reconocer el derecho a la cultura, al ambiente, al autogobierno y a
la tierra, sobre los cuales el Convenio ha desarrollado provisiones específicas.

El Artículo VII contempla el derecho a la integridad cultural, patrimonio histórico y arqueológico, y

obliga al Estado a reconocer y respetar las formas de organización social, instituciones, prácticas,
creencias, valores, vestimentas y lenguas. Mientras el artículo XII (1) establece que los pueblos tienen
derecho a un ambiente seguro y sano, como condición esencial para el goce del derecho a la vida y al
bienestar colectivo. El Párrafo (2) se refiere al derecho de los pueblos a ser informados de medidas que
pueden afectar su medioambiente, incluyendo información que asegure su efectiva participación en
acciones y decisiones de política que les afecten.

¨Estos derechos son elementos fundamentales para asegurar que los pueblos indígenas pueden
disfrutar de una de sus más grandes aspiraciones, como es la libertad de determinar su propio
desarrollo económico, social, espiritual, y cultural. El artículo XV refleja esta aspiración reconociendo
que la misma requiere "... la autonomía o autogobierno en lo relativo a, inter alia cultura, religión,
educación, información, Medios de comunicación, salud, habitación empleo, bienestar social
actividades económicas, administración de tierras y recursos, medio ambiente e ingreso de no
miembros; así como a determinar los recursos y medios para financiar estas funciones autónomas...".

El cumplimiento del otorgamiento de los derechos de autogobierno especificado en el citado artículo,

que es casi exactamente igual al artículo 31 del proyecto de Declaración de las Naciones Unidas, no
implica una independización del Estado. Lo que se promueve es una descentralización de poder que
facilite a los pueblos indígenas a gobernar sus actividades en una forma más sensible a su realidad y
bajo su ley consuetudinaria. Por eso el segundo párrafo de este artículo especifica el derecho de los
pueblos de participar sin discriminación en la toma de decisiones, a todos los niveles, con relación a
asuntos que pueda afectar sus derechos, vidas y destino.

El proyecto de la OEA es muy claro sobre los derechos de los pueblos con relación a sus tierras
ancestrales, diciendo que "... cuando los derechos de propiedad y uso de los pueblos surgen de
derechos preexistentes a la existencia de los Estados, éstos deberán reconocer dichos títulos como
permanentes, exclusivos, inalienables, imprescriptibles e inembargables..." (artículo 3 (i))

El reconocimiento del borrador de la OEA de la naturaleza colectiva y de la inalienabilidad,

imprescriptibilidad e inembargabilidad de las tierras indígenas coincide con el tratamiento que daba la
Constitución Peruana de 1979 a las tierras indígenas, más no con la Constitución de 1993. Es
importante que el Estado tome en cuenta este proyecto y las posibles implicancias para la seguridad
legal, de promover legislación nacional que puede entrar en conflicto con la tendencia hemisférica.

2.3.3. Proyecto de las Naciones Unidas

El proyecto denominado: Borrador de la Declaración Universal de las Naciones Unidas, sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas que se encuentra en proceso de preparación en la Subcomisión de
Prevención de Discriminaciones y Protección de Minorías, de la Comisión de Derechos Humanos, es
el producto de un largo proceso participativo que involucra una amplia y activa representación de los
pueblos indígenas del mundo.

Esta documento reconoce, entre otras cosas, que los pueblos indígenas tienen derecho al pleno y
efectivo disfrute de todos los derechos humanos en el derecho internacional (artículo 1); a la libre
determinación, sobre su condición política y su desarrollo económico, social y cultural (artículo 3); a
conservar sus propias características políticas, económicas, sociales y culturales (artículo 4); a
mantener y proteger sus lugares religiosos y culturales (artículo 13); y de participar plenamente, si lo
desean, en todos los niveles de toma de decisiones, en las cuestiones que afectan sus derechos, vidas y
destinos (artículo19).
Los artículos 26 al 30 cubren los derechos territoriales y de recursos naturales. Estos artículos adoptan
una visión holística en su tratamiento de interrelación de los pueblos indígenas con sus tierras y
ambientes reconociendo la estrecha interrelación entre su bienestar social y cultural y el nivel de
reconocimiento de sus derechos territoriales, protección de su ambiente, respeto por sus
conocimientos, y toma en cuenta de sus propias visiones en sus estrategias de desarrollo.

Dentro de ellos, el artículo 27 es el más importante, reconociendo el derecho de los pueblos a la

"restitución de las tierras, los territorios y los recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado o
utilizado de otra forma y que les hayan sido confiscados, ocupados, utilizados, o dañados..", sí no es
posible devolverlos, deben ser indemnizados.

Este artículo ayuda a clarificar las provisiones del artículo 14 del Convenio 169, estableciendo que es
obligación del Estado el reconocer los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras que
tradicionalmente han ocupado, no obstante, de que no están en posesión de estas tierras. El Estado
efectivamente tiene la opción de pagar una indemnización, donde no es posible restituir las tierras o
recursos. Pero el Estado no puede dar nuevos derechos a terceros sobre tierras indígenas, por eso es de
suma importancia que el Proyecto Especial de titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) 36 no
otorgue derechos a colonos sobre tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas37. De
hacerlo estará generando más conflictos entre el Estado y los pueblos indígenas, y entre estos y los
colonos, cuando la ilegalidad de estos títulos sea demostrada en el futuro.

Cualquier política que no asegure la titulación de tierras de acuerdo con el Convenio 169 y las
tendencias internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas, generara mayores costos para el
Estado, los inversionistas, y los pueblos indígenas cuando se deba rectificar esta situación, así como
graves impactos sociales, tanto para estos pueblos como para los colonos.

2.4. Derecho de propiedad sobre las tierras

La especial relación entre un pueblo indígena y su tierra, es de tal importancia que no puede hablarse
del derecho a la cultura de un pueblo indígena si no se garantiza el derecho a la propiedad sobre las
tierras que tradicionalmente ocupan. Asegurar el respeto al derecho constitucional a la pluralidad
étnica y cultural obliga a prestar particular atención al respeto y garantía de la propiedad indígena.
Tanto la Constitución como el Convenio 169 de la OIT contienen disposiciones que permiten
responder a esta necesidad.

En efecto, la Constitución a través del artículo 70, antes mencionado, garantiza la inviolabilidad de la
propiedad privada y el artículo 88 garantiza especialmente el derecho de propiedad sobre la tierra.

Sin embargo, aun cuando tanto la Constitución como el Convenio 169 son claros y enfáticos al
reconocer y garantizar la propiedad indígena, la legislación dictada con posterioridad a ambas normas
no siempre ha reflejado el espíritu de estas, creándose en algunos casos conflictos y confusiones entre
los funcionarios encargados de aplicar la ley, sobre cuál es la interpretación correcta respecto a los
derechos indígenas de propiedad. Lo que origina situaciones injustas y no siempre acordes con los
postulados del Convenio 169 y la Constitución Nacional.

Con relación a la propiedad sobre la tierra, la participación constituye un componente indispensable en

dos aspectos. Primero, el derecho de propiedad otorga a su titular el consecuente derecho de participar
en las decisiones que pudieran afectar precisamente el ejercicio del mismo, es decir, la posibilidad de
defenderlo.
36
El PETT esta reglementado por el Decreto Supremo - 057 - 92 - AG, y sus modificaciones.

37
Pedro García dice que " El PETT, que cuenta con fondos del BID, ha acometido una etapa intensa de otorgamiento de títulos,
pero - pese a las recomendaciones de esa entidad financiera - las comunidades están quedando al margen del proceso,
convirtiéndose la titulación de eventuales colonos en una de las más peligrosas agresiones a la territorialidad indígena" Garcia
1997 : 97.
En este sentido, vemos que existe un espacio para la participación en las decisiones relacionadas a las
actividades conducentes en sus tierras. De ahí el derecho a ser consultados antes de que sea autorizada
cualquier actividad de exploración o explotación de recursos naturales en sus tierras, a que se refiere el
Convenio 169. Así como también, de participar en el proceso de elaboración de los Estudios de
Impacto Ambiental, de acuerdo con el artículo 7 del mencionado Convenio 38, tanto para aportar con
datos sobre las condiciones del área, como para conocer cuales serán los impactos negativos y apoyar
en la definición de mejores opciones de mitigación, particularmente en lo que se refiere a los impactos
culturales y sociales.

Pero la participación también es indispensable para la demarcación del territorio comunal y una
obligación para asegurar el cumplimiento del artículo 14 del Convenio 169, así como para garantizar
la seguridad jurídica, tanto en favor de los indígenas como de los inversionistas y el Estado. Se
requiere entonces de un marco legal que garantice la seguridad jurídica de los derechos de propiedad
sobre la tierra de las comunidades indígenas y más sensible a la protección de la cultura indígena, para
lo cual es importante asegurar la integridad territorial de dichas comunidades. Esto era más claro con
la Constitución de 1979 y la Ley de Comunidades Nativas 39, que establecían las garantías de
inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad, como una forma de asegurar la integridad del
territorio comunal40.
Aun cuando fue la Constitución de 1993 la primera que evidenció un cambio en la orientación del
régimen de propiedad indígena, al eliminar las garantías de inalienabilidad e inembargabilidad y
relativizar la imprescriptibilidad, fue realmente la Ley 26505, llamada Ley de Tierras 41, la que definió
un nuevo régimen de propiedad, liberalizando la propiedad de las tierras agraria e incluyendo a las
comunidades campesinas y nativas dentro del mismo.

A la luz del régimen establecido por la Ley de Tierras, resulta difícil visualizar una intención de crear
o reforzar la seguridad jurídica de la propiedad indígena. En efecto, dicha norma pretende adecuar el
concepto de propiedad de las comunidades indígenas a la concepción formal de nuestro derecho
occidental. Sin lugar a dudas, ello entra en contradicción con derechos constitucionales como el
respeto a la identidad étnica y cultural, toda vez que la tierra constituye un componente básico y
fundamental para el mantenimiento de la cultura de estos pueblos.

Al sentar las bases para la creación de un mercado de tierras, esta Ley estableció un régimen de
propiedad sobre las mismas sin limitación ni restricción alguna, en el cual se favorece indirectamente,
la parcelación de las tierras de propiedad comunal; así como la inversión privada sin condiciones ni
preferencias, para el aprovechamiento económico de la tierra.

38
Artículo 7, parrafo 1 dice que " Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que
atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las
tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en lo medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social
y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de
desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. (el subrayado es nuestro).

39
Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Región Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley 22175.

40
Sin embargo, no fue con la Constitución de 1993 que se dictaron las primeras disposiciones que afectaron la
integridad territorial. Ya con la Ley 22175 se establecía un régimen de uso sobre las tierras forestales ocupadas por comunidades
nativas, totalmente distinto al de la ley 20653 de 1974. Esta última ley les reconocía a las comunidades la propiedad sobre la
totalidad del territorio demarcado, sin importar la aptitud del suelo. La 22175 de 1978, dió un paso atrás, estableciendo que las
tierras de aptitud forestal que formaran parte del territorio comunal sólo serían cedidas en uso a la comunidad, afectando los
derechos adquiridos con la ley anterior.
Ello constituyó un retroceso en la reinvindicación de derecho de propiedad indígena, aun cuando se estableció que las
comunidades mantenían la posesión exclusiva sobre las tierras forestales entregadas bajo contratos de cesión en uso.
Esta situación resulta particularmente preocupante a la luz del Convenio 169 de la OIT, si estamos hablando de tierras
tradicionalmente ocupadas, que son dentro del marco del Convenio de propiedad de las comunidades; por lo que, de acuerdo
a esta norma, no podrían ser privadas de ellas arbitrariamente.

41
Ley de la Inversión Privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las
comunidades campesinas y nativas, Ley Nº 26505, publicada en el Diario oficial El Peruano el 18-07-95.
En efecto, al definir como objetivo el establecer los principios generales para la promoción de la
inversión privada en el desarrollo de actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de
las comunidades campesinas y nativas, quedaron definitivamente incluidas las tierras de las
comunidades al mercado de tierras y su aprovechamiento con fines comerciales.

Por otro lado, lo que a través del Convenio 169 quedó establecido al reconocer el derecho de
propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan los pueblos indígenas, fue que el
derecho de propiedad no deriva del título, sino del hecho mismo de la ocupación tradicional. No
siendo el título un documento constitutivo de derechos, sino únicamente una formalización del
mismo, así como una herramienta útil a la hora de defenderlo.

Aun así, el reglamento de la Ley de Tierras define como tierras de propiedad del Estado todas aquellas
sobre las que no exista títulos de propiedad privada o comunal, desconociendo de esta manera lo
expresado en el Convenio. En esta línea, la reciente Ley Orgánica de Recursos Naturales 42 otorga la
preferencia únicamente a aquellas comunidades tituladas. Ello, evidentemente, deja de lado a
comunidades aún sin titular, incluidos los pueblos indígenas no contactados y aislados.

Esta apreciación resulta importante también bajo la luz de la Ley de Tierras y frente a las actividades
de hidrocarburos en tierras ocupadas por pueblos o comunidades indígenas, ya que en muchos casos la
definición de sus derechos determinará el grado de participación que se les reconozca e inclusive el
derecho mismo a participar en las decisiones respecto a dichas actividades. Ello se manifiesta en la
práctica en la aplicación del procedimiento de servidumbre para las actividades mineras y de
hidrocarburos, según el cual la comunidad no recibiría el pago directo de la compensación que le
corresponde, si no acredita previamente su derecho de propiedad, para lo cual se exige, otra vez, la
presentación del título.

2.4.1. El Procedimiento de Servidumbre para la actividad de hidrocarburos

De especial importancia para las comunidades resulta el artículo 7 de la Ley de Tierras, que regula el
aprovechamiento de recursos mineros y de hidrocarburos en tierras de propiedad privada. Lo que
ocurre en estos caso es la convergencia de dos derechos preferentes en un mismo lugar, el del
propietario de la tierra y el de los recursos naturales.

La Ley de Tierras establece en su artículo 7 43 que, para el desarrollo de actividades mineras o de

hidrocarburos (incluye el transporte de hidrocarburos y minerales por ductos) se requiere el acuerdo
previo con el propietario de la tierra o la culminación del procedimiento de servidumbre.

El Reglamento44 establece que si las partes optan por la vía del acuerdo previo, de no prosperar este
dentro de un plazo de treinta días útiles, se debe aplicar los procedimientos de servidumbre
establecidos en la Ley General de Minería y en la Ley General de Hidrocarburos45.
En dicho procedimiento el titular de la actividad debe indemnizar previamente y en efectivo al
propietario, según valorización que incluya compensación por el eventual perjuicio, determinada por
Resolución Suprema refrendada por los Ministros de Agricultura y de Energía y Minas.

Para recibir el monto de la indemnización se deberá acreditar el derecho de propiedad sobre la tierra.
Esto plantea serios problemas para algunas comunidades, al no haber aún terminado el Estado con los
42
Ley 26821, pub. 26-06-97.

43
El artículo 7 de la Ley 26505 fue modificado por Ley 26570, pub. 04/01/96.

44
Decreto Supremo 017-96-AG, Reglamento del artículo 7 de la Ley 26505, referido a las servidumbres sobre tierras para el
ejercicio de actividades mineras o de hidrocarburos, pub.19/10/96.

45
Existe controversia respecto a la legalidad del procedimiento de servidumbre establecido en el Reglamento de la Ley 26505, por
cuanto dicha norma remite, para su aplicación a procedimientos derogados por la propia Ley 26505.
procesos de titulación. Ello origina presiones orientadas a que las comunidades suscriban acuerdos
que no resultan justos.

En cuanto al acuerdo previo, esta norma lo regula de manera muy general, pareciendo ser sólo una
etapa dentro del procedimiento de servidumbre. De esta manera, de no haber acuerdo en 30 días, el
titular de la actividad solicitará la servidumbre, con lo cual no tendrá la necesidad de poner sus
mayores esfuerzos en arribar a un acuerdo beneficioso para ambas partes. Considerando además que
las comunidades no pueden oponerse a la utilización de sus tierras, lo cual determina una desventaja
adicional en la negociación.

Ello coloca a las comunidades en una situación de desigualdad, sumada a la desigualdad de las partes,
lo que hace difícil, sino imposible, arribar a un acuerdo en tan sólo un plazo de 30 días. La lejanía y
dificultad en las comunicaciones, así como los mecanismos que la comunidad tiene para tomar sus
propias decisiones, exigen un mayor tiempo para los acuerdos.

Finalmente, lo que ocurre en la práctica es que la equidad de los acuerdos depende en gran parte de la
buena voluntad de las empresas, algunas de las cuales incluso aceptan extender los plazos.

2.4.2. Régimen de propiedad de los pueblos en situación de aislamiento y el caso de la Reserva

Nahua Kugapakori.

Resulta claro, por lo expuesto líneas arriba, que uno de los puntos centrales en el reconocimiento de
los derechos de propiedad y sus consecuentes derechos de participación, es la cuestión de la titulación
de los territorios indígenas tradicionales.

En este tema, el condicionamiento del derecho de propiedad a la posesión de un título que la acredite,
despierta especial preocupación en el caso de aquellos pueblos indígenas no contactados o aislados,
cuya situación particular no les facilita la obtención del reconocimiento y titulación de sus tierras.
Ello se agrava ante la presencia de empresas petroleras que vienen a operar precisamente en esos
territorios.

Es de especial interés la situación de los pueblos no contactados o aislados como los de la Reserva
Nahua Kugapakori, y cómo ha previsto la legislación tratar este tema, en particular en lo que se refiere
a sus derechos de propiedad sobre la tierra.

Aun cuando existe una fuerte tendencia a interpretar que la propiedad de la tierra indígena requiere del
título para su reconocimiento sabemos, como ya lo mencionáramos, que ello no es así por el Convenio
169 de la OIT.

La Ley 22175, de Comunidades Nativas, ya había reconocido la situación particular de los indígenas
con contacto inicial o esporádico, al crear una figura transitoria, a través de la cual se separaría el área
de uso tradicional ocupada por estos pueblos, hasta su delimitación definitiva46. La referencia que hace
esta disposición respecto al uso tradicional, nos permite interpretar a la luz del artículo 14 del
Convenio 169, por el cual el Estado se obliga a reconocer el derecho de propiedad de los pueblos
indígenas sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, que estos pueblos son propietarios de dicha
área.

En efecto, la Segunda Disposición Transitoria debe ser entendida dentro del contexto de la Ley de
Comunidades Nativas y específicamente del artículo 10 a que la misma hace referencia. Dicho artículo
trata de la garantía a la integridad de la propiedad territorial de las comunidades nativas y establece
criterios para su demarcación.

46
Segunda disposición transitoria del Decreto Ley 22175, Ley de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario de la Región de
Selva y Ceja de Selva.
Acertadamente esta norma quiso prever ciertas circunstancias que podrían hacer difícil la demarcación
del territorio en ese momento, precisamente por tratarse de indígenas con contacto inicial o
esporádico. Por ello, creó la figura de la Segunda Disposición Transitoria, que sin contar con una
denominación formal, por lo menos quedaba claro que tenía un carácter temporal y que se trataba de
tierras que, en un futuro, serian tituladas a favor de los indígenas allí ubicados.

Esto significaba dos cosas: (a) que había un reconocimiento de la propiedad y (b) que el mismo tenía
como fundamento precisamente el uso tradicional sobre los recursos. Lo único que tenía que hacer el
Estado era encontrar la forma de definir los límites exactos, pero hasta entonces el Estado no podría
disponer de esas tierras.

Al amparo de esta disposición es que se creó la Reserva Nahua Kugapakori, parte de la cual se
encuentra dentro del lote 88B, otorgado al Consorcio Shell-Mobil, para la exploración y explotación
de gas natural y dentro de la cual se encuentran ubicados actualmente dos de los pozos exploratorios.

Sin embargo, más allá de la denominación de Reserva dada por la Resolución Ministerial No.0046-
90-AG/DGHAAR, lo cierto es que ésta no constituye una reserva de tierras del Estado a favor de los
estos pueblos, sino más bien tierras que les corresponde en propiedad pero que, por las circunstancias
no pudieron ser aún delimitadas. A simple vista la diferencia puede resultar sutil. Sin embargo,
podremos entender más claramente el asunto si lo vemos como un problema de limites y no si son
propietarios o no. Para confirmar esto resulta útil citar la Resolución que crea la Reserva.

Esta en sus considerandos señala lo siguiente”: ...Que personas vinculadas a las empresas madereras
instaladas y colonos asentados en las márgenes de los ríos Ticumpinia, Camisea y Mishagua, están
utilizando diversas formas de amedrentamiento contra los referidos grupos nativos con el propósito de
despojarlos de sus tierras que ocupan desde sus antepasados, por lo que se hace necesario garantizar la
permanencia de esos grupos humanos en su hábitat, estableciendo una reserva de tierras a favor de los
mencionados grupos étnicos..".

Asimismo el artículo 1 señala: "...La reserva territorial se establece con el propósito de preservar el
derecho de los grupos nativos Kugapakori y Nahuas sobre las tierras que ocupan de modo tradicional
para el aprovechamiento de los recursos naturales existentes en dicha área...".
Véase que la intención de las autoridades, responsablemente, fue no sólo protegerlos de otros
pobladores, sino además proteger su derecho sobre esas tierras. Pero si además interpretamos esta
situación a la luz del Convenio 169, veremos que con mayor fundamento aún, esas tierras son de
propiedad de los Nahua y Kugapakori. Dicho título si bien es útil para formalizar la propiedad, para
protegerla y evitar situaciones como esta, no constituye su partida de nacimiento.

2.5 Mecanismos existentes en la legislación para el ejercicio de los derechos de participación

de las comunidades indígenas con relación a la actividad de hidrocarburos.

Para una efectiva implementación de los derechos de participación, es necesario que estos sean
complementados con mecanismos adecuados para ponerlos en práctica. En efecto, no basta con
poseer el derecho, hay que poder y saber como utilizarlo. En este sentido, instrumentos como: Los
procesos de preparación de Estudios de Impacto Ambiental, las audiencias públicas y la
prepublicación de normas. Cuando existe un planteamiento adecuado a la realidad de los pueblos
indígenas y en concordancia con los postulados del Convenio 169, pueden ser formas de hacer
efectiva la consulta.

2.5.1. Los Estudios de Impacto Ambiental47 Error: Reference source not found

47
Para Mayor información sobre el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, leer a Pulgar-Vidal, Manual
en: ¨Los Procedimeintos de evaluación de Impacto Ambiental en el Perú: Análisis Legal e Institucional documento elaborado
como parte de la documentación a Dames & Moore.
Aun cuando el Código del Medio Ambiente mantiene algunas disposiciones generales relativas a
Estudios de Impacto ambiental (EIA), es la legislación de cada sector la competente para regular todo
lo relacionado con estos estudios48. Por ello, el Reglamento para la Protección Ambiental en las
Actividades de Hidrocarburos49 establece las etapas y obligaciones para los Estudios de Impacto
Ambiental, el cual se exige antes del inicio o ampliación de cualquier actividad de hidrocarburos.

En dicho Reglamento se señala que, en los casos que el desarrollo de actividades de hidrocarburos
pudieran afectar a comunidades nativas o campesinas, además de los impactos ambientales, se deberá
incluir en el Estudio de Impacto Ambiental, las medidas necesarias, para prevenir, minimizar o
eliminar los impactos sociales, culturales, económicos y de salud.

La identificación de estos impactos y de las medidas de mitigación apropiadas requiere

necesariamente de la participación de las propias comunidades involucradas quienes, en algunos
casos, serán las que estarán en mejor posición de apoyar en esta labor.

Esto se ve más claro con relación a los impactos culturales ya que, por ejemplo, se requiere del apoyo
de las mismas comunidades para identificar los efectos de las actividades petroleras en sus vidas
cotidianas y el resultante impacto sobre la sobrevivencia de su cultura. De esta manera, aun cuando
algunos señalan que la ley no exige expresamente la participación de las comunidades indígenas en el
proceso de identificación de los impactos, tampoco la excluye; y, más bien, existe más de un
argumento para justificarla. La misma bien puede fundarse en los múltiples derechos de participación
que contempla el Convenio 169, y en particular el artículo 7. Dicha participación, en definitiva, sólo
traerá aportes positivos que permitan la elaboración de un mejor Estudio de Impacto Ambiental (IEA),
más acorde con la realidad.

En efecto, el artículo 7 (3) del Convenio 169 establece indirectamente la posibilidad de la

participación de las comunidades indígenas en la elaboración de los estudios de impacto ambiental al
señalar que: "...Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en
cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y
sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos.
Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la
ejecución de las actividades mencionadas...".

2.5.2. Audiencias Públicas en la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental

A mediados de 1996 fue aprobado el Reglamento de Participación Ciudadana mediante el

Procedimiento de Audiencias Públicas en el Trámite de Aprobación de los Estudios de Impacto
Ambiental Presentados al Ministerio de Energía y Minas50. Este Reglamento se basa en el carácter
público de los EIA, establecido en el Código del Medio Ambiente y en el Reglamento de Protección
Ambiental para la Actividad de Hidrocarburos.

De acuerdo a esta última norma, las personas interesadas pueden revisar y opinar sobre el EIA en las
oficinas de la Dirección General de Hidrocarburos antes de su aprobación, lo cual no constituye un
acceso real al EIA ya que suelen ser documentos extensos que requieren mayor tiempo para su
estudio. No pudiéndose además obtener una copia del mismo, las posibilidades de realizar un
comentario serio y detallado se ven claramente limitadas. Por otro lado, la autoridad no publica la

48
Si bien esto es cierto, dentro de las funciones del Consejo Nacional del Ambiente se incluye la obligación de establecer criterios
generales para la elaboración de estudios de impacto ambiental. Sin embargo, dado que la legislación sectorial tiene un desarrollo
y una importante experiencia sobre este tema, en especial el Ministerio de Energía y Minas, estos criterios deberán tomar en
cuenta lo existente. Actualmente, el CONAM viene trabajando en ello, con financiamiento del BID.

49
D.S.046-93-EM, pub. 12-11-93.

50
Reglamento de participación ciudadana mediante el procedimiento de audiencias publicas en el trámite de aprobación de
estudios de impacto ambiental, Resolución Ministerial 335-96- EM/SG, pub.28-07-96.
fecha de recepción de los EIA, por lo cual no puede saberse desde cuando comienza a correr el plazo
de 45 días que señala la ley para recibir comentarios.

De esta manera, dentro de los 45 días que tiene la Dirección General del subsector correspondiente
para aprobar el EIA, que para la actividad petrolera es la Dirección General de Hidrocarburos, debe
convocar a una Audiencia Publica, a través del diario oficial y con 12 días de anticipación.

Efectivamente, el reglamento de audiencias públicas contiene avances significativos para la

participación ciudadana, al establecer la obligatoriedad de realizar una audiencia para exponer cada
EIA antes de su aprobación por la autoridad. Sin embargo, el mecanismo adoptado para realizar la
Audiencia ha llevado a un cuestionamiento de su verdadera utilidad para asegurar una participación
efectiva de las comunidades indígenas afectadas por la actividad petrolera que se pretende ejecutar.

En principio, para participar en la Audiencia los interesados deberán inscribirse previamente. Sólo los
inscritos podrán hacer preguntas durante la misma y formular sus comentarios por escrito. Las demás
personas interesadas podrán asistir hasta cubrir la capacidad de la sala. Para el caso de los pueblos
indígenas directamente afectados el procedimiento es el mismo, es decir, son informados a través de la
publicación en el Diario Oficial, y no directamente como sería lo más adecuado.

Como única información previa a la audiencia, los inscritos reciben un resumen ejecutivo del Estudio
de Impacto Ambiental, el cual suele ser bastante breve, además de ser muy técnico, por lo que no
permite llegar a la Audiencia con información suficiente para formular opiniones, y así obtener
resultados mas provechosos de la reunión. Por otro lado, por no existir una definición de cuál debe ser
el contenido del resumen, nuevamente este no contiene información adecuada para su estudio.
Durante la Audiencia se pueden plantear preguntas por escrito en dos oportunidades y presentar
documentos que sustenten la opinión, los que se adjuntarán al acta de la misma. Sin embargo, no se
señala como se van a procesar los aportes al EIA, y si la autoridad debe necesariamente incluir las
recomendaciones o explicar las razones por las cuales considera que deben o no incluirse la misma.

Para el caso específico de la participación de las comunidades indígenas en las Audiencias Públicas, se
presentan algunos problemas adicionales tales como: los plazos son inadecuados para la realidad de
estas comunidades tan alejadas del lugar en que se lleva a cabo la Audiencia. , resultando difícil y
costoso para los representantes de las comunidades llegar hasta Lima para participar en dicha
Audiencia, por lo que, finalmente, estas se realizan sin la presencia de los directamente involucrados.
Además, no se contempla que los indígenas cuenten de manera antelada con la información, por lo
menos básica, traducida a sus lenguas. por lo que no puede entenderse que éste sea el procedimiento
de consulta a que hace referencia el Convenio 169.

2.5.3. Prepublicación de normas

La prepublicación de normas ha venido siendo una práctica utilizada en los últimos años. Ella
consiste en la publicación de diversos proyectos de leyes y reglamentos con un espacio de tiempo,
generalmente breve, para emitir opinión.

Resulta pertinente precisar que, aun cuando el Convenio 169, como ya lo mencionáramos, contempla
la obligación de consultar a los pueblos interesados cuando se vaya a establecer nueva legislación
susceptible de afectarles, la prepublicación de normas que se han venido realizando no tiene su
fundamento en lo expresado en dicho Convenio.

Ello explica porque la forma aplicada no se adecua las posibilidades y a la realidad particular de
dichos pueblos. Una muestra también de que no responde al Convenio 169 es que ninguna de las
últimas normas aprobadas, y que sin lugar a dudas afectan directamente a los pueblos indígenas,
fueron consultadas a ellos51.
51
La Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales, la de Areas Naturales Protegiada y la de Conservación y
2.6. Otros derechos de participación para los pueblos indígenas en la legislación nacional

2.6.1. Participación en el diseño de políticas y legislación

De manera general, el Código del Medio Ambiente recoge el derecho de participación ciudadana al
establecer que toda persona puede participar en la definición de la política ambiental, en la ejecución y
aplicación de los instrumentos de dicha política y en la adopción de medidas de carácter nacional,
regional y local relativas al medio ambiente52.

También la Ley Orgánica para el Aprovechamiento de los Recursos Naturales incorpora el derecho de
participación ciudadana en la definición y adopción de políticas relacionadas con la conservación y
uso sostenible de los recursos naturales; así como el derecho de formular peticiones y promover
iniciativas de manera individual o colectiva.

Un ejemplo de la naturalización del derecho de participación ciudadana en la política ambiental, lo

encontramos en la conformación del Consejo Directivo del PROFONANPE que administra el (Fondo
Nacional de Areas Naturales Protegidas por el Estado) integrado por tres representantes del sector
público y tres representantes de ONGs ambientalistas; así como el recientemente creado Fondo
Nacional del Ambiente53.

La participación es más limitada aún en el Consejo Directivo del CONAM, en cuya conformación
sólo se incluyen a representantes del sector productivo privado, más no de ONGs y Universidades.
Situación que podrá ser diferente para el caso de su Consejo Consultivo, aún no conformado, que si
podrá incluir a ONGs u otros; aunque no cuenta con ningún poder de decisión, siendo finalmente
limitada su actuación.

A pesar de ello, existen otros espacios en donde la participación del sector privado es más amplia,
como es el caso de las Comisiones a cargo del Consejo Nacional del Ambiente, como son la
Comisión de Diversidad Biológica y la de Cambio Climático, así como dos grupos de trabajo sobre
Desertificación y Sequía, y Fondos Globales. Representantes indígenas vienen participando en la
Comisión de Diversidad Biológica, habiéndose formado un subgrupo sobre conocimiento tradicional
y que es dirigido por ellos.

Sin embargo, es realmente el Convenio 169 de la OIT el que contiene los más importantes derechos
de participación a los pueblos indígenas, tanto en la toma de decisiones, como en el diseño de políticas
y legislación que les afecte. Con relación a ello, se destacan principalmente los artículos 6 y 7.

El artículo 7 señala expresamente que deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades y
controlar su desarrollo, así como participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y
programas de desarrollo nacional y regional que pudieran afectarles. En cuanto a la legislación, el
artículo 6 del Convenio es muy claro al señalar que se deberá consultar a los pueblos indígenas,
mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, siempre que se
vayan a establecer leyes o medidas administrativas susceptibles de afectarles.

Cabe destacar que, si bien la práctica de la prepublicación de normas ha sido utilizada en diversas
ocasiones, la manera en que ha sido implementada en la práctica, no responde al espíritu del
Convenio, pues no resulta una forma apropiada de consultar a las comunidades indígenas, por lo
menos de la manera que se encuentra planteada; es decir, con plazos muy cortos para enviar

Aprovechamietno Sostenible de la Diversidad Biológica, son sólo dos de los ejemplos recientes.

52
Código del Medio Ambiente y de Recursos Naturales (Decreto Legislativa 613 del 08-09-1990), Art. VI del Titulo Preliminar.

53
Ley de Creación del Fondo Nacional del Ambiente, No.26793, pub.22-05-97.
comentarios y prepublicadas a través del Diario Oficial, el que no llega directamente a las
comunidades.

2.6.2. Participación en la administración, conservación y utilización de recursos naturales

Según la Constitución Nacional, los recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de
la Nación54. Así lo reconoce también la reciente Ley Orgánica de los Recursos Naturales,
estableciendo que sólo puede haber propiedad privada sobre sus frutos y productos, siendo de
propiedad del Estado los mantenidos en su fuente. Aun cuando es claro entonces que los recursos
naturales pertenecen a la Nación, ello no impide poner en práctica el derecho de las comunidades
indígenas a participar en la administración, conservación y utilización de los mismos. La base legal la
encontramos fundamentalmente en el artículo 15 (1) del Convenio 169.

También podemos encontrar espacios para la participación en las leyes de Biodiversidad y Areas
Naturales Protegidas, así como en el Código del Medio Ambiente. Con relación a la nueva Ley de
Areas Naturales Protegidas55, la misma contiene algunas posibilidades para los pueblos o comunidades
indígenas que habitan las áreas protegidas, sin necesidad de contar con títulos de propiedad. Ejemplo
de ello es la posibilidad de participar en la gestión de las áreas, que puede concretarse a través de los
Comités de Gestión, creados por esta norma para apoyar en la administración y establecimiento de
políticas y planes de desarrollo para las mismas.

Mención expresa se hace a los usos tradicionales y sistemas de vida de las comunidades ancestrales, y
la libre autodeterminación de los mismos, los cuales deberán ser respetados por la administración del
área protegida.

2.6.3. Acceso a la información

Numerosos instrumentos internacionales reconocen el rol fundamental de la información y la

importancia de contar con mecanismos adecuados que permitan un total acceso a la misma. Sólo una
población informada puede ejercitar plenamente su derecho a participar en la toma de decisiones. Ello
ha sido entendido así en convenios como el de Diversidad Biológica y también en la Declaración de
Río.

Nuestra Constitución, como ya lo mencionáramos, recoge acertadamente esta orientación,

reconociendo el derecho de todo ciudadano de acceder a la información que requiera, con las
limitaciones referidas a la intimidad personal, seguridad nacional y otras como secretos industriales.
De esta manera, fortalece el derecho reconocido con anterioridad en el Código del Medio Ambiente 56
y recogido por la legislación sectorial de hidrocarburos57, que tiene todo ciudadano de acceder a los
Estudios de Impacto Ambiental.

Sin embargo, para realmente hacer efectivo el derecho de acceso a la información deberán establecerse
los mecanismos legales adecuados para solicitar y recibir la información que se desee y no dejarlo en
cambio, únicamente a criterio de la autoridad. De esta manera, se genera un más amplio espacio para
la interpretación y, por lo tanto, mayores procesos judiciales a través de acciones de Habeas Data,
como mecanismo constitucional para defender dicho derecho.

54
Artículo 66 de la Constitución de 1993.

55
Ley de Areas Naturales Protegidas No. 26834, pub. 4-7-97.

56
Decreto Legislativo 613, Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, del 08-09-90.

57
Decreto Supremo 046-93-EM, Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos, del 12-11-93.
2.6.4. Participación en los Beneficios

El derecho de participación en los beneficios no ha sido mayormente desarrollado al nivel de nuestra

legislación nacional. Su mención básicamente se remite a los convenios internacionales adoptados
por el Perú, como la Convención sobre la Diversidad Biológica y el Convenio 169 de la OIT. El
Convenio 169 específicamente se refiere al mismo, al disponer que los pueblos indígenas deberán
participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten las actividades de aprovechamiento
de recursos en sus tierras (artículo 15 numeral 2). Esta norma crea claramente el marco legal para la
definición de este derecho para la actividad petrolera.

Sin embargo, aún queda mucho por discutir y desarrollar en cuanto a cuáles deben ser los mecanismos
apropiados para la participación en beneficios, y quien debe fijarlos, que suele ser confundida muchas
veces con la compensación por el uso de tierras. En efecto, queda por definir aún quien debe
compartir beneficios, el Estado o la empresa que realice actividades en tierras indígenas; y si el canon
petrolero resulta una figura apropiada para hacer efectivo este derecho.

De cualquier manera, la discusión ya ha sido planteada a través de la legislación, habiendo sido

recogido este derecho en normas reciente como la Ley sobre la conservación y aprovechamiento
sostenible de la diversidad biológica58

2.6.5. Derecho de Preferencia

La preferencia significa que una persona tiene la prioridad frente a otra ante un derecho. Es decir, que
su derecho es mejor o mayor que el de otro y por eso se lo prefiere.

El derecho de preferencia59 ha sido introducido en la legislación nacional, expresamente para

comunidades nativas y campesinas a través de la Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales. Ello evidencia un incipiente reconocimiento del derecho de propiedad de los
pueblos indígenas sobre los recursos existentes en sus tierras y de participar en su administración,
manejo y utilización. Sin embargo, esta disposición se ve limitada al excluir a aquellas comunidades
sin títulos de propiedad, estableciendo así un régimen discriminatorio para algunas comunidades,
derivado de una deficiencia del Estado quien es, en definitiva, el encargado de concretar la titulación
de estas tierras.

Por otro lado, se establecen una serie de limitaciones al derecho de preferencia que no resultan ser del
todo claras, como que se exceptúa los casos en los que exista derecho exclusivos o excluyentes de
terceros, y reserva expresa del Estado. En cuanto a la reserva expresa del Estado, debemos entender
que esta no podría referirse al aprovechamiento de recursos, ya que de acuerdo con La Ley Marco
para el Crecimiento de la Inversión Privada, el Estado no puede establecer reservas con fines
económicos, tal como lo señala el siguiente artículo: "...Queda derogada toda reserva en favor del
Estado, ya sea parcial o total, para la realización de actividades económicas o la explotación de
recursos naturales, con excepción de las áreas naturales protegidas. Tales reservas sólo procederán por
causas de interés social y seguridad nacional, y deberán ser dispuestas expresamente mediante Ley del
Congreso de la República...." 60.

De cualquier manera, a partir de esta nueva disposición el Estado deberá consultar a las comunidades
nativas y campesinas antes de celebrar contratos de exploración o explotación de hidrocarburos en sus
58
Ley 26839, pub. 16-07-97.

59
La preferencia es un derecho que se utiliza para la aplicación de los derechos reales de garantía, que suele ser definido como
aquel por el cual un acreedor prendario o hipotecario tiene la prioridad respecto de los acreedores cuyo derecho no es
privilegiado. De lo que se deduce que la preferencia se sustenta en la calidad privilegiada del derecho en cuestión. (Fuente: Pedro
Flores Polo, Diccionario de Términos Jurídicos, Marsol Perú Editores S.A. 1987).

60
Artículo 6 del Decreto Legislativo 757, pub. 13-11-91:
tierras, a fin de que puedan ejercer su derecho de preferencia o, en todo caso, asociarse con alguna
empresa, que seria una forma también de participar en beneficios61.
2.7. Otros requisitos para asegurar la participación ciudadana de las comunidades
indígenas

2.7.1. Instancia gubernamental a cargo de la tutela y defensa de los derechos de los

pueblos indígenas

Tradicionalmente la instancia a cargo de la defensa y protección de los derechos de los pueblos

indígenas en el Perú ha sido el Instituto Indigenista Peruano, creado en 1946, en cumplimiento de la
Convención Internacional de Pátzcuaro, México, ratificada por el Perú 62. Si bien es cierto que en las
últimas décadas tal responsabilidad pasó en 1968 del Ministerio de Trabajo al ex-Sistema Nacional de
Movilización Social -Dirección General de Organizaciones Rurales, y al desaparecer este en 1978,
pasó al Ministerio de Agricultura, donde con varias denominaciones permaneció hasta la Creación del
Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Humano, recientemente, con la creación del Ministerio para la
Promoción de la Mujer y el Desarrollo Humano, el Instituto Indigenista fue desarticulado y sus
funciones transferidas a una Unidad de Programa subordinada a la Gerencia de Desarrollo Humano de
este Ministerio63.

Sin embargo, más allá del cuestionamiento a la desactivación del Instituto Indigenista Peruano, es
innegable la necesidad de contar con una instancia publica especializada, dedicada a representar los
intereses de los pueblos indígenas, con competencia para definir una política para los mismos; así
como, implementar el Convenio 169 y participar en la elaboración de cualquier norma sobre materias
relevantes para la vida y el desarrollo de dichos pueblos.

Lo cierto es que el Estado peruano no ha tenido una política indigenista conceptualmente explícita,
por ello la acción indigenista ha estado signada por los avances, retrocesos e inconsistencias
sectoriales. Es obvio entonces que la acción sectorial como equivocadamente se piensa, es la política
indigenista del Estado y de los sucesivos gobiernos.

Los diferentes sectores encargados de la administración de los recursos naturales, deberán coordinar,
entonces, con la autoridad encargada de los asuntos indígenas, al momento de establecer sus políticas
o normas administrativas. En este sentido, la comisión de derechos Humanos del Congreso de la
República ha establecido un Subcomisión General de Anteproyecto de Ley Indígena, conformado por
congresistas, asesores de la Comisión de Derechos Humanos y representantes de las organizaciones
indígenas nacionales, a fin de contribuir a la definición de mecanismos legales para el reconocimiento
y protección de los derechos de los pueblos indígenas. Si bien la Dirección General de Hidrocarburos
no tiene competencias especificas en cuanto a pueblos indígenas, sin embargo en la práctica las
asume, al reglamentar lo concerniente a la participación ciudadana para actividades bajo competencia
de su sector, y específicamente con relación a los Estudios de Impacto Ambiental, debe prestar
particular atención a la participación de los pueblos indígenas, considerando la cantidad de lotes
petroleros superpuestos con tierras de comunidades.

Resulta pertinente destacar la función del nuevo organismo supervisor de inversiones en energía
(OSINERG), creado con la finalidad de fiscalizar en el ámbito nacional el cumplimiento de las

61
Evidentemente sólo será para el caso de concesiones sobre recursos naturales en tierras de comunidades cuyo uso esté permitido
a terceros, que no es el caso de los recursos forestales, que sólo podrán ser aprovechados por las comunidades, de acuerdo con el
artículo 35 del Decreto Ley 21147, Ley Forestal y de FAúna Silvestre, pub.15-05-75.

62
La Convención de Pátzcuaro fue ratificada por el Perú mediante Resolución Legislativa 9812 de 1943.

63
Ley Organización y Funciones del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, Decreto Legislativo No.866.
En la práctica, la falta de una definición clara del rol del IIP, ha creado la necesidad de nuevas instancias del Estado que asuman
la defensa de los derechos indígenas.
disposiciones legales y técnicas de las actividades de energía e hidrocarburos y de las normas referidas
a la conservación y protección del medio ambiente dentro del marco de dichas actividades64.
Mediante este organismo supervisor se abre un espacio interesante para la participación ciudadana,
con relación a la resolución de conflictos, absolución de consultas, denuncias y peticiones en general.

Por otro lado, el Consejo Nacional del Ambiente, siendo la autoridad ambiental nacional, es la entidad
a cargo de proponer, coordinar, dirigir y evaluar la Política Nacional Ambiental: así como de
promover el desarrollo sostenible, propiciando un equilibrio entre el desarrollo socioeconómico, la
utilización de los recursos naturales y la protección del ambiente65. Siguiendo la tendencia
internacional que vincula la participación al desarrollo sostenible como una condición básica para su
consecución, el CONAM ha establecido entre sus funciones la promoción de la participación
ciudadana.

En ese sentido, cabe destacar la disposición incluida en el artículo 17 del Reglamento del CONAM, de
crear grupos de trabajo intersectoriales o territoriales para lograr un mejor cumplimiento de sus
objetivos. Definitivamente, la problemática indígena, asociada a las actividades de aprovechamiento
de hidrocarburos es de tal naturaleza que requiere la labor conjunta de diversos sectores e instancias.

Para el cumplimiento de sus obligaciones referidas al establecimiento de criterios y patrones para el

ordenamiento ambiental; calidad del ambiente y límites máximos permisibles y evaluación de impacto
ambiental el CONAM ha incluidos en todos ellos elementos para la participación ciudadana.

Con relación al ordenamiento ambiental, el reglamento señala que el mismo tiene por objeto
establecer que las condiciones de uso del espacio y sus componentes se realice de acuerdo con sus
características ecológicas, económicas, sociales y culturales, con el fin de obtener su máximo
aprovechamiento sin comprometer su calidad y sostenibilidad. Por último, el ordenamiento ambiental
deberá estar orientado hacia el desarrollo sostenible66. Resulta evidente que, para cumplir con este
objetivo, se requiere contar con la participación de la población directamente afectada cuyas
actividades deberán tomarse en consideración para realizar el ordenamiento.

Para el caso de la definición de los patrones de calidad ambiental y los límites máximos permisibles,
el reglamento del mencionado artículo señala expresamente, en su artículo 22, que se deberá incluir
como uno de los criterios para el establecimiento de los mismos, la consideración de los mecanismos
de participación ciudadana más apropiados.

Con relación a los criterios generales para la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental, el
artículo 26 del reglamento establece que la participación ciudadana es un elemento de los mismos,
encontrándose actualmente en proceso la definición de estos criterios generales, que seguramente
prestarán particular atención a la participación local, fundamentalmente de las comunidades indígenas.

Finalmente, en la misma línea, el artículo 31 del mencionado reglamento señala expresamente la

promoción de manera coordinada y concertada de la participación ciudadana mediante mecanismos
formales y no formales. Es decir que, a través de dicha norma, el CONAM tiene no sólo la facultad
sino también la obligación de promover la participación ciudadana, aun cuando no existan los
procedimientos en la legislación para la solución de conflictos ambientales y asegurar el desarrollo
sostenible.

Dentro de éste esquema, la Defensoría del Pueblo constituye un organismo de apoyo y colaboración
con estas autoridades, al mismo tiempo que fiscalizador en el cumplimiento de sus funciones.

64
Ley 26734, Organismo Supervisor de Inversión en Energía-OSINERG, pub.31-12-96.

65
Ley del Consejo Nacional del Ambiente, No.26410, artículo 4, inciso a y 3 inciso b, pub.22-10-94. Y Reglamento de
Organización y Funciones del Consejo Nacioal del Ambiente, Decreto Supremo 048-97-PCM, pub.04-10-97.

66
Reglamento del Organización y funciones del CONAM, D S. 048-97-PCM, artículo 20.
Sin embargo, todo ello exige que la instancia oficial a cargo de la representación de los intereses de los
pueblos indígenas, tenga un nivel jerárquico que le dé peso suficiente a sus directivas o resoluciones,
así como facultad normativa; además de mecanismos efectivos de coordinación entre los distintos
sectores cuyas actividades afecten directa o indirectamente a las comunidades indígenas.

En este sentido, instituciones como la Defensoría del Pueblo, creada por la Constitución precisamente
para "... defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad y
supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios
públicos a la ciudadanía", vienen a reforzar las instancias para la tutela de los pueblos indígenas.67

Su carácter autónomo, que significa que no depende de ningún poder del Estado, le permite defender
los derechos de la ciudadanía y de los indígenas en particular, de manera más eficiente. Es decir que,
la Defensoría en materia indígena tiene una clara competencia de defensa de derechos y fiscalización a
las autoridades en el cumplimiento de sus funciones.

2.7.2. Organizaciones representativas

Una de las formas indiscutibles de participación de la sociedad civil, en todos los ámbitos, es a través
de organizaciones representativas. Esto es así, tanto en la vida política de un país a través de partidos
políticos, como en el ámbito local a través de organizaciones vecinales, por citar algunos ejemplos.

La necesidad de facilitar canales de participación por medio de instancias representativas, obedece a la

lógica misma de la dinámica de la sociedad civil, que no permite la mayoría de las veces una
participación total de todos sus miembros; por lo que resulta necesario contar con interlocutores
válidos que recojan el sentir mayoritario y lo trasmitan a las instancias publicas y a la opinión publica
en general. Ello resulta fundamental, particularmente en aquellos casos que afectan a un número
elevado de personas.

Definitivamente, las comunidades indígenas no escapan a esta lógica y más aún les resulta necesario e
indispensable contar con mayores canales de participación, debido a sus particulares circunstancias,
que pasan desde su alejamiento del lugar donde se ubican las instancias de poder, hasta diferencias
culturales y económicas.

El Convenio 169 ha reconocido la importancia de las organizaciones representativas de pueblos

indígenas otorgándoles un rol fundamental dentro de los procedimientos de consulta 68. Sin embargo,
aún no ha sido prevista por la legislación una forma jurídica especial para estas organizaciones,
debiendo utilizar la figura de la asociación civil del Código Civil, que no siempre resulta ser la más
apropiada.

De lo expuesto, resulta evidente que la histórica falta de reconocimiento de las organizaciones

representativas indígenas y de su capacidad de actuar como interlocutores válidos ha constituido uno
de los problemas fundamentales para asegurar un desarrollo adecuado de las actividades de
hidrocarburos en tierras de comunidades indígenas.

Finalmente, es reconocido que, no obstante recientes avances en el reconocimiento del rol de las
organizaciones representativas indígenas, aún falta mucho por desarrollar en cuanto a dichas
organizaciones se refieren, tanto por el lado de la legislación, el apoyo de las autoridades y la
colaboración de los mismos representantes indígenas, cuya labor conjunta es necesaria para fortalecer
su organización y capacidad de representación.

67
Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, No. 26520, pub. 08-08-95.

68
Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, a artículo 6, inciso (a).
2.7.3. El Derecho Consuetudinario y los sistemas tradicionales de toma de decisiones

A fin de asegurar que toda consulta o mecanismo de participación aplicado a las comunidades
indígenas resulte efectivo y un real reflejo de la opinión y expectativas de las mismas, se debe permitir
y facilitar la utilización de sus sistemas tradicionales para la toma de decisiones y solución de
conflictos al interior de ellas. De esta manera, a la hora de participar hacia afuera, se podrá trasmitir
una única posición.

Ello ha sido entendido así por instrumentos internacionales, que aun sin ser vinculantes, mantienen un
peso significativo a la hora de definir tendencias en materia de derechos indígenas en el ámbito
internacional. Es el caso del Borrador de Declaración Universal sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas de las Naciones Unidad, el cual reconoce ampliamente este derecho 69. De alguna manera,
nuestra Constitución sigue estas línea, al reconocer el derecho a aplicar sus propias normas
consuetudinarias para administrar justicia dentro de su ámbito territorial70. También el Convenio 169
de la OIT les reconoce el derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias71.

Y esto nos lleva a expresar que, para lograr una participación de las comunidades sobre bases más
sólidas que permitan arribar a resultados duraderos, no sólo resulta necesario respetar sus sistemas
tradicionales de toma de decisiones, sino también a sus propias autoridades tradicionales.
Precisamente es en este tema en donde más deberá avanzar la legislación nacional, superando modelos
como el de la Ley de Comunidades Nativas, que permitió imponer un esquema de organización y
determinación de autoridades que no necesariamente respetaron sus mecanismos tradicionales.

2.8. Posibilidades de acceso a la justicia para las comunidades indígenas

Si bien el acceso a la justicia puede considerarse en estricto una forma de participación ciudadana,
hemos preferido, para efectos de nuestro análisis legal, tratar el tema por separado, sin detenernos a
profundizar en él. Ello porque consideramos que el estudio realizado está más enfocado a aquellos
mecanismos de participación que podríamos llamar, de alguna manera, preventivos de conflictos, a
diferencia de los mecanismos procesales, que más bien tienen por fin resolverlos.

Sin entrar a detallar los mecanismos judiciales para la defensa de los derechos de los pueblos
indígenas, queremos mencionar de manera general algunos elementos saltantes al respecto, así como
algunas dificultades para el ejercicio de este derecho. De todo lo expuesto resulta evidente que el
instrumento legal que mejor refleja los intereses de los pueblos indígenas es el Convenio 169 que en
su calidad de tratado puede ser defendido a través de una acción de inconstitucionalidad contra normas
que lo transgredan y a través de una acción de Amparo contra hechos u omisiones por parte de la
autoridad que vulneren o amenacen los derechos contenidos en el mismo72.

Pero también existen otros derechos interesantes incluidos en el propio texto constitucional que
merecen una mención, tales como el derecho a usar el propio idioma ante las autoridades mediante un
interprete y el de formular peticiones individuales o colectivas. El artículo 12 del Convenio
69
Borrador de la Declaración Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, Parte IV, numeral 21: "Los pueblos indígenas
tiene el derecho a mantener y desarrollar dentro de las zonas de sus tierras y otros territorios sus estructuras, instituciones y
tradiciones económicas, sociales y culturales, a la seguridad en el disfrute de sus propios medios tradicionales de subsistencia, y a
dedicarse libremente a sus actividades tradicionales y otras actividades económicas..." (Borrador 1994)

70
Constitución 1993, artículo 149.

71
Convenio 169 de la OIT, artículo 8.

72
De acuerdo con la Disposición Final Cuarta de la Constitución, "Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la
constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y
acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú". Ello quiere decir que los tratados de derechos
humanos, como es el caso del Convenio 169 de la OIT, que al dar contenido a las normas constitucionales sobre derechos
humanos, les corresponde la Acción de Amparo para su defensa.
complementa de manera interesante estas disposiciones, al dar énfasis al derecho de iniciar
procedimientos legales, individualmente o a través de sus organismos representativos y de hacerse
entender ante las autoridades, a través de interpretes.

Quizás una mención especial merezca el artículo 149 de la Constitución sobre el reconocimiento del
derecho consuetudinario en la administración de justicia al interior del ámbito territorial de las
comunidades campesinas y nativas, siempre que no contravengan los derechos fundamentales de las
personas. Para la aplicación de esta disposición se deberá establecer por ley las formas de
coordinación con la justicia de Paz. En esta línea se encuentra también el artículo 8 del Convenio 169.
Complementando este derecho, podemos destacar el reconocimiento a la autonomía comunal en su
organización, así como en el trabajo comunal, en la libre disposición y uso de sus tierras, en lo
económico y administrativo73.
Finalmente, el derecho a una identidad étnica y cultural propia y a conservar y ejercer sus propios
sistemas tradicionales de toma de decisión y resolución de conflictos al interior de su territorio
comunal, obliga a repensar nuevas formas de articular el sistema formal con el tradicional; así como
distintas maneras de entender conceptos como el de desarrollo, aprovechamiento de recursos, diálogo,
negociación y consulta, entre otros; y las estrategias para evitar y solucionar los conflictos de manera
que no se imponga una estructura de pensamiento sobre otras. Para ello, resulta fundamental la
participación, como una herramienta indispensable también para entender y aprender a conciliar las
diferencias culturales.

73
Constitución 1993, artículo 89.
 CAPITULO IIIError: Reference source not found

III. DETERMINANDO LOS DERECHOS DE PARTICIPACION DE LOS

PUEBLOS INDÍGENAS FRENTE A ACTIVIDADES DE
HIDROCARBUROS EN SUS TIERRAS

“ ... No nos oponemos al desarrollo nacional, nos oponemos a que nos avasallen y
decidan por nosotros...”
Gil Inoach, Presidente de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva
Peruana - AIDESEP

Como se ha visto en el capítulo anterior, existe una clara obligación por parte de las autoridades
nacionales de establecer mecanismos para la participación de los pueblos indígenas en los procesos de
toma de decisiones sobre sus tierras y recursos. En este Capítulo se presenta una breve síntesis de los
derechos de participación identificados en los capítulos previos y luego se dará un vistazo sobre las
experiencias nacionales e internacionales en la promoción de la participación, con el fin de ver que
lecciones generales podemos aprender de las mismas.

3. Derecho a la Participación

En la búsqueda de mecanismos por medio de los cuáles los pueblos indígenas puedan ejercitar
efectivamente sus derechos sobre su territorio y recursos, dado que éstos pueden ser afectados por la
industria petrolera, debemos considerar en qué instancias pueden participar, el nivel de participación
que corresponde a su interés, y el mecanismo adecuado para cada instancia. Sobre la base de lo
analizado en el Capítulo anterior, podemos identificar al menos seis áreas en las cuales los pueblos
indígenas tienen derecho a participar en actividades que afectan a sus tierras o culturas:

à Derecho a participar en el diseño de regulaciones legislativas y administrativas que pueden afectar

sus intereses.
à Derecho a participar en la administración, utilización y conservación de recursos naturales en sus
tierras.
à Derecho a ser consultados antes del otorgamiento de derechos a terceros para explorar o explotar
recursos en sus territorios.
à Derecho a participar de los beneficios derivados de la explotación de recursos en su territorio.
à Derecho a negociar una compensación justa y equitativa por el uso de sus tierras.
à Derecho de ser consultadas cada vez que sea necesario trasladarlas de sus tierras tradicionales a
otro lugar.
à Derecho de acceder a mecanismos administrativos y jurisdiccionales en defensa de sus derechos.
à Derecho a su ....... de los contratos de hidrocarburos.

Un análisis del cumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones con respecto a los distintos
derechos de participación, en relación con la actividad petrolera en tierras indígenas deber comenzar
con el análisis de los procesos de toma de decisiones y una determinación de sí o no son idóneos para
asegurar dichos derechos.

3.1. ¿Cuándo y en qué medida deben ser incluidos los pueblos indígenas en los procesos de
toma de decisiones?

Se pueden identificar 6 situaciones específicas en la vida de un proyecto petrolero, en las cuales es

necesario considerar los intereses, derechos y participación de los pueblos indígenas, Estas son:
à Concesión de derechos de exploración o explotación de recursos sobre tierras tradicionalmente
ocupadas por pueblos indígenas.
à Procesos de preparación y aprobación de Estudios de Impacto Ambiental, social o cultural.
à Negociación de contratos para el uso de tierras indígenas.
à Definición de beneficios y mecanismos para su distribución equitativa.
à Monitoreo del cumplimiento de las obligaciones ambientales, sociales o culturales, y de los planes
de manejo
à Evaluación, en la finalización de los proyectos, de las obligaciones de rehabilitación del medio
ambiente y una compensación total por los daños ambientales, social y cultural.
à Plan de mantenimiento de las actividades cerradas.

Pero cada proyecto es diferente y el nivel de participación debe, en alguna medida, ser proporcional al
nivel del interés, directo o indirecto, que las partes afectadas pueden tener con relación al proyecto
propuesto. Esto no quiere decir que no deberá haber el más alto nivel de transparencia en el proceso de
toma de decisiones sino que, debe reconocerse la necesidad de hacer distinciones razonables respecto a
los esfuerzos desplegados por el Estado y el sector privado por asegurar una equitativa y efectiva
participación.

El E & P Forum ha notado que puede no ser apropiado que todas las partes interesadas jueguen
papeles iguales, ya que no necesariamente todos se verán potencialmente afectados en el mismo nivel
(Forum E & P: 6). Sin embargo, si bien pueden haber distinciones en los niveles de participación para
las partes involucradas, estas deben identificar sus propios representantes, incluyendo a las
federaciones locales, regionales y nacionales, asesores técnicos, consultores legales, entre otros.

3.2. ¿En qué momento deben ser consultados los pueblos indígenas?

El Artículo 15(2) del Convenio 169 exige que los pueblos indígenas sean consultados antes del
otorgamiento de permisos para la exploración o explotación de recursos en sus tierras, con el objeto de
determinar si se perjudicará el interés de la comunidad y, de ser así, en qué medida.

Con relación a los contratos de exploración y/o explotación, la situación ideal es que la consulta se
realice antes de la firma de los mismos. Sin embargo, cabe interpretar que, si la autorización se
condiciona a la realización de una consulta previa, no será necesario entonces hacer la consulta antes
de la firma del contrato. Por otro lado, puede ocurrir que entre las cláusulas de los contratos se
incluyan obligaciones que puedan afectar las posibilidades para una participación efectiva de los
pueblos indígenas. Por ejemplo, varias compañías petroleras han mencionado que los plazos
establecidos en sus contratos, para el inicio de las diferentes etapas del proyecto, son muy cortos para
permitir un proceso de consulta dentro del proceso de preparación de los EIAs.

PERUPETRO tiene la responsabilidad de negociar los contratos de exploración y explotación de las

reservas de gas y petróleo en representación del Estado. Esta responsabilidad debe ser ejercida
teniendo en consideración los derechos existentes de propiedad sobre la tierra. Sin embargo, la
responsabilidad de considerar esos derechos ha sido en la práctica transferida a las compañías
petroleras. El Artículo 7 de la Ley de Tierra establece la obligación de pagar una compensación previa
por el uso de la tierra es decir, antes de comenzar las actividades petroleras o mineras. El citado
artículo requiere que las partes lleguen a un acuerdo, en un máximo de 30 días. De no haber acuerdo
dentro de dicho plazo, la compañía puede solicitar a la autoridad una servidumbre. Esto significa que
los pueblos indígenas no tienen el derecho a vetar el otorgamiento de concesiones petroleras. Sin
embargo, aun cuando el Convenio 169 tampoco les concede a los pueblos indígenas el derecho de
veto, si exige a los gobiernos "realizar verdaderas consultas en las que los pueblos indígenas ...tengan
el derecho de expresar sus puntos de vista y de influenciar el proceso de toma de decisiones”.74
Este proceso de dos niveles implica que una vez que PERUPETRO haya suscrito un acuerdo con
alguna compañía, no será posible la suspensión del contrato, debido a sus potenciales impactos
74
OIT 1997 : 9
ambientales, sociales y culturales. que pudieran afectar a los pueblos indígenas. En efecto, el Estado
ha creado un proceso en el cual sus opciones en el caso de identificación de impactos potenciales
severos son o bien rescindir el contrato, quedando el mismo expuesto a penalidades significativas en
la forma de daños a la compañía o bien no cumplir sus obligaciones de proteger los derechos humanos
de los pueblos indígenas afectados.

La sola posibilidad que esa situación pueda aparecer sustenta la necesidad de considerar los impactos
potenciales sobre los pueblos indígenas en cualquier contrato antes de su entrada en vigencia.

Diversos analistas se han preguntado si el hecho de que la DGH apruebe un Estudio de Impacto
Ambiental como condición previa al comienzo de actividades en territorios indígenas, brinda un
medio efectivo para asegurar las consultas con anterioridad al inicio de las operaciones.

Sin embargo, debe quedar claro que los problemas que estas actividades pueden generar a las
comunidades, van mucho más allá del uso de sus tierras y no todos pueden ser contemplados en un
Estudio de Impacto Ambiental. Por ejemplo, el incremento en los ingresos económicos de la
población local, generados por la presencia de la empresa petrolera, que pueden originar expectativas
y cambios en la forma de vida, así como la posibilidad de alentar movimientos migratorios en el área,
constituyen impactos tan significativos como la pérdida misma de tierras.

3.3. Selección de mecanismos para proteger los derechos indígenas

En la actualidad se puede identificar un número de mecanismos existentes, tanto formales como

informales, los cuales otorgan a los pueblos indígenas la oportunidad de participar en defensa de sus
intereses. Estos incluyen:

a) Tomar acciones legales en el país o en el exterior para cautelar los derechos reconocidos por la
legislación nacional e internacional.
b) Promover campañas nacionales e internacionales para llamar la atención de la sociedad sobre los
derechos de los pueblos indígenas, sus preocupaciones y su exclusión de los procesos de
toma de decisiones, cuando éstas sean apropiadas.
c) Participar en la preparación y aprobación de EIAs, incluyendo la asistencia a audiencias públicas.
d) Entrar en negociaciones con empresas petroleras para asegurar el reconocimiento de los intereses
de los pueblos indígenas, proteger su cultura y su medio ambiente.
e) Elaborar comentarios y campañas con respecto a legislación, administración y prácticas en la toma
de decisiones.

Actualmente, los pueblos indígenas parecen preferir evitar los mecanismos formales disponibles para
asegurar sus derechos de participación y han confiado, en su lugar, en tratativas directas con las
compañías petroleras; así como en campañas nacionales e internacionales en busca de apoyo a sus
intereses y presionar así a quienes tiene a su cargo la toma de decisiones.

En casos muy limitados los pueblos indígenas han buscado proteger sus intereses dificultando la
entrada de compañías petroleras en sus territorios. En el Lote 64 por ejemplo, los Achuar han
paralizado las actividades de ARCO negándose a negociar con ellos.

Este caso permanece irresuelto a pesar de las visitas efectuadas por altos funcionarios de la empresa y
de las Dirección General de Hidrocarburos. Tres razones básicas pueden ser identificadas en este
impase. En primer lugar, los Achuar están alertas de los impactos negativos que las operaciones
petroleras han tenido sobre otras poblaciones indígenas y ellos acordaron "...Rechazar totalmente la
explotación de petróleo ..en todo nuestro territorio.. no queremos que contaminen nuestro suelo, el
aire, los ríos, los productos que nos alimentan diariamente y específicamente nuestra vida actual y
futura..."75
75
OIT 1997 : 72
En segundo lugar, los Achuar no parecen comprender completamente la extensión de sus derechos
territoriales y su relación con los derechos de soberanía del Estado sobre los recursos naturales; y, por
otro lado existe incertidumbre en relación con las medidas que el Estado está preparado a tomar para
asegurar la soberanía nacional sobre dichos recursos. Finalmente, los primeros acercamientos de la
compañía parecen haber ocasionado un enfrentamiento entre las comunidades, lo cual ha dificultado la
identificación de un interlocutor válido para las partes y con el cual las comunidades puedan
desarrollar la suficiente confianza para iniciar un proceso de resolución de conflictos

Ante la ausencia de obligaciones legislativas claras y de una acción de concertación efectiva por parte
del Estado, para asegurar el reconocimiento coherente y la protección de los derechos de participación
de los pueblos indígenas, algunas empresas petroleras se han visto en la necesidad de diseñar sus
propias estrategias de consulta y determinar por sí mismos los parámetros para la elaboración de
contratos equitativos. Los acuerdos resultantes reflejan, por lo tanto, las políticas ambientales y
sociales de las empresas involucradas, y el nivel de presión que las comunidades pueden ejercer ante
organismos internacionales. Resulta evidente por lo tanto, que no existe uniformidad en el tratamiento
de los derechos de los pueblos indígenas, convirtiéndose así los acuerdos en un asunto totalmente
subjetivo.

En tal escenario, no es de sorprender que las corporaciones multinacionales más importantes, que se
encuentran en la mira de las instituciones internacionales, gobiernos locales, y ONGs, hayan tendido a
extender sus esfuerzos para relacionarse con los pueblos indígenas con mucho más ímpetu que las
compañías más pequeñas. Como resultado muchas empresas petroleras están siendo ignoradas por
ONGs nacionales e internacionales, aun cuando su compromiso para prevenir impactos sociales y
ambientales sea mucho menor que el de las compañías petroleras más grandes.

En una reciente publicación sobre políticas ambientales y prácticas de las empresas petroleras en el
Perú y Colombia, Titus Moser señala " ...en aquellos países donde la legislación (ambiental) es muy
débil, las compañías multinacionales atraen la mayor atención de los legisladores informales (ONGs).
Por ejemplo, en el Perú, donde la legislación ambiental es comparativamente menor que en Colombia,
las ONGs nacionales e internacionales han venido vigilando constantemente las actividades de
exploración y explotación de las compañías multinacionales en el país. Mientras tanto, empresas
locales e internacionales de menor tamaño han ejercido su actividad prácticamente en la
clandestinidad...". 76

Esta tendencia de preocuparse solamente por lo que hacen de las compañías más grandes ha resultado,
en algunos casos, en una situación donde las ONGs han ignorado las actividades de las compañías
más pequeñas, dejándolas actuar con total libertad, y sin monitoreo de sus operaciones.

Sin embargo, para el propósito de este estudio, nos hemos focalizado en la actividad de algunas de las
compañías petroleras más importantes, a fin determinar los aspectos positivos y negativos de los
mecanismos y técnicas actualmente empleadas por estas en el Perú en procesos de consulta con los
pueblos indígenas en la medida que ellos puedan servir de base para la definición de lineamientos de
consulta que puedan ser utilizados en cualquier proyecto de desarrollo que involucre pueblos
indígenas. Sin embargo, el trabajo no intenta ser una critica de las prácticas de ninguna empresa en
particular, sino simplemente un análisis para determinar qué conclusiones se pueden esgrimir a partir
de experiencias en concreto, que puedan ayudar a definir un modelo potencial para reglas nacionales
de consulta.

3.3.1. Acción Legal

Con respecto a las posibilidades de buscar el reconocimiento de sus derechos a través de una acción
administrativa o judicial, existen dos factores primordiales que limitan este asunto como una opción
76
Moser 1997 : 17
real para los pueblos indígenas. En primer lugar, están las posibilidades de acceder al sistema. Los
costos de la preparación de una acción enlazada con la gran complejidad en el régimen legal, así
como la falta de asesores legales que trabajen con los indígenas, imposibilita a las comunidades
indígenas el buscar rectificaciones en las Cortes. En segundo lugar, existe una desconfianza general
en el sistema legal existente, y un temor a que cualquier acción que se tome para impedir las
actividades de las compañías petroleras, sea erróneamente considerada como una oposición al
desarrollo nacional y no como una demanda justa para el reconocimiento de derechos legales
contenidos en el Convenio 169 y la Constitución Nacional.

Considerando la importancia de la industria petrolera por las rentas que representa para el Estado y de
las cuales depende, resulta improbable que el Poder Judicial impida el inicio de alguna operación
petrolera por no haberse realizado previamente una consulta adecuada. De hecho, de acuerdo a la
opinión de respetados especialistas, los pueblos indígenas podría interponer una acción de
Cumplimiento o Amparo ante el incumplimiento de las disposiciones del Convenio 169 relativas a la
consulta previa al inicio de operaciones petroleras. Sin embargo, el que una acción de esa índole
pueda ser aceptada en el Poder Judicial es incierto. De cualquier manera, lo que merece ser resaltado
es que las compañías petroleras han tomado con seriedad la posibilidad de esas acciones y han
trabajado para establecer un diálogo con los pueblos indígenas, con el fin de compensar la falta de un
mecanismo de consulta formal.

De cualquier manera, queremos resaltar que, los fundamentos para una acción de Cumplimiento o
Amparo aún permanecen y podrían ser planteadas para prevenir actividades petroleras donde no se
haya establecido un adecuado proceso de consulta previo. Esta inestabilidad podría amenazar futuras
inversiones en el sector petrolero, ya que los conflictos que esta situación han venido causando se
hacen cada vez más evidentes, y las compañías buscan evitar verse involucradas en situaciones que
pueden generar impactos negativos sin ninguna retribución económica.

Un ejemplo de ello, podemos verlo en casos relacionados con actividades de empresas como
Occidental Petroleum y sus socios, Shell y Copeco y sus actividades en el Bloque Samoré, en
Colombia. En dicho caso, el Defensor del Pueblo, actuando en representación del pueblo de U´wa
optó por plantear una acción de tutela77 ante el Tribunal Superior de Bogotá en contra del Ministerio
del Medio Ambiente. Subsecuentemente, la Corte Suprema de Justicia de Colombia confirmó que la
“consulta previa” llevada a cabo por Occidental fue efectuada de manera inadecuada 78. Este caso es
ahora materia de un mayor proceso de resolución de conflicto, el cual será discutido más adelante, que
involucra entre otros a la Organización de Estados Americanos.

3.3.2. Campañas como una forma de Participación

Si no se asegura que los derechos de los pueblos indígenas sean cumplidos y respetados, ello
seguramente le causaría conflictos entre dichas comunidades y las autoridades; así como con las
compañías petroleras que buscan ejercer los derechos que el Estado les ha concedido. De surgir tal
conflicto, es posible que este se manifieste como oposición al desarrollo de actividades petroleras en
sus territorios.

Ejemplos de campañas que han tenido impactos significativos, son la iniciada contra la Empresa
Texas Crude para evitar las actividades de dicha compañía en la Reserva Nacional de Pacaya-Samiria,
lo que se logró. Y la reciente campaña promovida por la Federación Nativa del Río Madre de Dios
(FENAMAD) ante las operaciones de Mobil en el lote 77, en el Departamento de Madre de Dios.
Esta campaña resultó en que la FENAMAD obtuvo el prestigioso premio “Bartolomé de las Casas”
por sus acciones en la defensa de los derechos humanos de los pueblos indígenas aislados, ubicados en
el Lote 77.
77
La acción de tutela en Colombia equivale a nuestra acción de Amparo

78
OEA 1997:2
Parece existir una política de hacer campaña contra las compañías petroleras de parte de algunas de las
organizaciones indígenas y ONGs sin intentar previamente un diálogo. Esta tendencia se debe en gran
medida a la falta de voluntad por parte de algunas compañías petroleras de entrar en conversaciones
con las organizaciones indígenas, prefiriendo negociar directamente con las comunidades locales. Un
cambio de actitud por parte de las compañías y su creciente apertura para el diálogo ha permitido a
dichas organizaciones y las ONGs que colaboran con ellas, considerar mantener las campañas más
como una alternativa para el caso de que no haya éxito en las negociaciones.

En el ámbito internacional, una de las campañas más productivas desde el punto de vista de los
pueblos indígenas fue la que inició la Organización de Pueblos Indígenas de Pastaza (OPIP) para
confrontar las actividades de ARCO en el Pastaza, Ecuador 79. Esta campaña que se desarrolló en
forma intermitentemente durante 8 años, terminó con la creación de un comité técnico mixto con
representación mayoritaria de los indígenas. El comité juega un rol activo en el desarrollo y
monitoreo de proyectos; participa además en la EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL y ha
sido invitado a dar su opinión acerca de los posibles subcontratistas del proyecto Aún antes de su
nombramiento80.

La facilidad con la que el sistema de comunicación electrónica vía Internet puede distribuir la
información alrededor del mundo, permite que en este momento sea posible para las organizaciones
indígenas y ONGs mantener al mundo informado inmediatamente de cualquier impacto negativo,
tanto ambiental como social, derivados de las actividades de las compañías. Este hecho ha
incrementado enormemente las posibilidades de efectuar campañas a muy bajo costo y a escala
mundial, para la defensa de intereses locales.

3.3.3. Evaluación de Impacto ambiental y Audiencias Públicas

La Evaluación de Impacto Ambiental es un proceso que debe estar presente durante todo el desarrollo
de cualquier proyecto. No debe confundirse con la preparación del documento de Estudio de Impacto
Ambiental (EIA), el cual es sólo una parte del proceso. En la práctica, actualmente no es tan
apropiado hablar de procesos de Evaluación de Impacto Ambiental, cuando en realidad se trata de
proyectos con mayores aspectos sociales y culturales, como es el caso de la actividad petrolera en la
Amazonía. Incluso el mismo sector hidrocarburos está en proceso de abandonar el uso de ese término
a favor del de Evaluación de Impacto Socioambiental (EIS), que se refiere a un estudio social y
ambiental integrado.

De acuerdo con el E & P Forum”: ... La evaluación de Impacto Socioambiental (EIS) es una parte
integral de un proyecto de manejo e ingeniería para todas las operaciones, desde la fase sísmica a la de
abandono del área por la finalización de las actividades. Es un proceso que se repite durante todo el
ciclo de vida del proyecto, desde la planificación temprana hasta la finalización. La EIS intenta
integrar las consideraciones ambientales y sociales dentro de la planificación del proyecto y busca la
implementación al costo más eficiente...”81.

El documento del E & P Forum se orienta hacia el reconocimiento que las consultas a las partes
interesadas son el método primario por el cual las compañías pueden enfrentar el desafío de identificar
y responder a las expectativas cambiantes de la sociedad, dentro del contexto de estudios sociales y
ambientales para proyectos específicos82.

79
Para un recuento en detalle sobre el conflicto desde la posición de los actores indígenas, ver: Héctor Villamil, el Caso de la
Arco en Marea Negra en la Amazonía, Conflictos socioambientales vinculadas a la actividad petrolera en Ecuador, Abya -
Yala, Quito, 1995 : 339

80
Fuente: conversación personal con Patricio Utiaja, representante de ASODIRA y miembro de la comisión técnica (17/7/97)

81
E & P Forum 1997 : 3
Esta posición de la industria petrolera parece mandar el claro mensaje de que ha llegado el momento
de repensar nuestra percepción acerca del derecho de participación de los pueblos indígenas en el
proceso de toma de decisiones, con el fin de responder a las demandas de los intereses de la sociedad
por asegurar mayor protección de los derechos humanos. De manera promisoria este interés mostrado
por la sociedad civil y reconocido por el Estado, ha sido demostrado en el Perú con la ratificación del
Convenio 169 de la OIT.

Conservación Internacional define el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental como aquel en el

cual se incluyen revisiones externas, monitoreo y seguimiento del proyecto83. Señala también que la
parte principal del proceso es la identificación de alternativas que puedan llevar al cumplimiento de
los mismos objetivos evitando al mismo tiempo los impactos negativos. Aun cuando Conservación
Internacional continúa refiriéndose al proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, reconoce
ampliamente que la viabilidad del proyecto y su aceptación deben ser juzgadas no solamente en
términos ambientales, sino también sobre la base de las consideraciones culturales y sociales. Además,
destacan la importancia de establecer programas de monitoreo ecológico y social antes del inicio de
los proyectos.

(a) Evaluación de impacto ambiental como una herramienta participativa

A primera vista, cualquier propuesta para utilizar el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental
como un mecanismo del Estado para cumplir con sus obligaciones de consulta, podría aparecer como
una transferencia de responsabilidad. Es, por lo tanto, importante tener claridad desde el comienzo
sobre cuán útil es el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental para este propósito y ver al mismo
como un proceso que se extiende, tanto a la actividad de exploración como a la de explotación. En
ello, los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y los Planes de Manejo Ambiental que deben ser
presentados a la Dirección General de Hidrocarburos, juegan un papel importante y un rol formal.

La compañía que vaya a realizar operaciones, sólo podrá iniciar aquellas que se encuentren
especificadas en el estudio luego de que las autoridades nacionales aprueben el EIA. Por ejemplo, la
exploración sísmica no podrá comenzarse sin la aprobación del EIA para la fase de exploración
sísmica; asimismo, antes de explorar pozos petroleros o instalar infraestructura de producción, se
requerirá de la aprobación de los respectivos EIAs.

De acuerdo con la legislación nacional, los EIAs deben determinar los impactos socioeconómicos en
las poblaciones locales. Lamentablemente, esto ha sido entendido por muchos como que en el
desarrollo de estos estudios, se debe considerar a los pueblos indígenas como un elemento más de la
materia a ser estudiada, más que como participantes en el desarrollo de los mismos. Aún cuando
muchas compañías petroleras han adoptado programas extensivos de consulta con los indígenas, hasta
hoy no ha existido un esfuerzo concertado que los involucre en la preparación de las EIAs desde su
inicio.

La falta de legislación que ordene una efectiva participación de los pueblos indígenas en el proceso de
preparación de impacto ambiental, es causa de gran preocupación, ya que atenta contra el principio
básico de desarrollo sostenible, que considera esencial la participación local en el desarrollo de
proyectos. Asimismo, poco es lo que se ha avanzado en el cumplimiento de obligaciones que
promuevan el uso del conocimiento indígena para la conservación de la biodiversidad.

(b) Audiencias públicas

Con la adopción del mecanismo de audiencia pública para la presentación de Estudios de Impacto
Ambiental, el Ministerio de Energía y Minas ha dado un importante paso, brindando la transparencia
necesaria al proceso de aprobación de operaciones petroleras. Sin embargo, como se ha mencionado

82
Ibid. : 4

83
CI 1997:16
en el Capítulo anterior, el proceso es un tanto limitado en su utilización, ya que el acceso a toda la
información relevante con anterioridad al desarrollo de la audiencia, es restringido. Tanto los pueblos
indígenas como los otros grupos de interés dependen en gran medida de la buena voluntad de las
compañías para brindarles el documento completo del EIA y el Plan de Manejo Ambiental, con
anticipación a su presentación oficial.

Aun cuando ello ha venido ocurriendo en algunos casos, como es el caso de la Shell, y más
recientemente con Occidental Petroleum, la naturaleza eminentemente técnica de dichos documentos
es de tal nivel que una rápida revisión de los mismos es imposible con los recursos existentes con que
cuentan las ONGs y las comunidades indígenas. Como resultado de ello, la participación de las
ONGs y los representantes indígenas cada vez es menor, por lo que las audiencias públicas no
resultan actualmente relevantes para asegurar la participación ciudadana. Ello tiene un doble impacto.
Dado que las autoridades y las compañías petroleras ven disminuir la participación de la sociedad
civil, pueden interpretar esta situación como una falta de interés, o una aceptación tácita del proyecto.
Por otro lado, las ONGs y las organizaciones indígenas, frustradas por un proceso al cual ven como un
mero acto formal, podrían buscar asegurar su participación por otros mecanismos, incluyendo desde
aquellas agresivas campañas psicológicas, hasta la negociación directa con las compañías.

Sea cual fuere el resultado, el Estado se ha omitido en su misión de asegurar la participación

ciudadana así como de brindar una adecuada atención a la opinión pública.

3.3.4. Negociaciones

La historia de las negociaciones entre las compañías petroleras y las comunidades indígenas en el Perú
es una lucha de poderes desiguales en busca de un contrato sin un entendimiento común del valor del
acuerdo o del mecanismo formal para su reconocimiento. Los pueblos indígenas –con excepción de
algunos pocos- han entrado en acuerdos sin asesoría legal independiente. Aún cuando los pueblos
indígenas han sido capaces de contar con asistencia legal por parte de algunas ONGs, en la mayoría de
los casos, dichos asesores no cuentan con la experiencia suficiente en las áreas de negociaciones
comerciales, derecho contractual, especialmente referida a la industria petrolera.

Muy probablemente, sin el acceso a esta asesoría especializada independiente, los pueblos indígenas
no tendrán la oportunidad de determinar el valor real de los contratos que suscriben, no sólo con
relación al valor de ellos mismos les dan a sus tierras y recursos, sino también el valor que tienen para
las compañías. De hecho, los pueblos indígenas, que no tienen asesoría independiente calificada,
pueden encontrar que un proceso de servidumbre, correctamente establecido con la participación de
abogados y expertos del Estado, podría ser el menor de los males.

La tendencia por parte de las compañías petroleras ha sido la de suscribir acuerdos con las
comunidades de manera individual, sin tomar en cuenta la existencia de organizaciones gremiales de
segundo y tercer nivel. Aun cuando ello es acorde con la legislación sin embargo, no está en
concordancia con la naturaleza colectiva de las reivindicaciones indígenas sobre la tierra; ni a los
impactos generales de la actividad petrolera en oposición a los impactos específicos sobre las
comunidades con las cuales establecen dichos acuerdo. Esta situación ha llevado a conflictos internos
dentro de las federaciones indígenas y entre estas y las comunidades. Esto, por un lado, es
interpretado por algunos como un intento de dividir a las comunidades; y, por otro lado, los
representantes de las compañías petroleras son rápidos en señalar que los líderes de las comunidades
exigen que los acuerdos sean negociados directamente con ellos, para así asegurar que los beneficios
sean recibidos directamente por la comunidad.

Algunas compañías al negociar directamente con las comunidades y al pretender desconocer como
interlocutores válidos a las instancias gremiales de segundo y tercer nivel, socavan el rol de estas
organizaciones, creando potenciales conflictos entre dichas federaciones y las compañías. Esta
situación, podría ocasionar que después de suscribir lo que las compañías consideraron un buen
acuerdo con las comunidades locales y, al ser denunciados por la federación regional probablemente
tengan que renegociar sus contratos.

Un nuevo acuerdo entre la Mobil y FENAMAD, relacionado a actividades sísmicas en las tierras
reclamadas como parte de la Reserva Comunal Amarakaeri84, ha reconocido el valor de la cooperación
entre la federación y la citada petrolera y ha establecido una base de confianza para discusiones
futuras. Mientras el acuerdo por sí solo es débil respecto a sus obligaciones, constituye sin embargo
un precedente importante, que inclusive ha sido destacado por el Estado y la prensa.

En el futuro es probable que de las relaciones entre las compañías petroleras y los pueblos indígenas se
generen una serie de acuerdos a distintos niveles. Ello podría incluir un acuerdo marco entre las
federaciones regionales y locales y las compañías, tocando temas de mitigación de impactos,
monitoreo y distribución equitativa de beneficios generales, compensaciones e indemnizaciones.
Estos podrían incorporar tanto temas ambientales, sociales y culturales, como derechos laborales y
mecanismos de resolución de conflictos. Estos acuerdos, asimismo, podrían ayudar a establecer un
marco para un segundo nivel de acuerdos con las comunidades locales para la compensación de
impactos específicos.

Pero sea cual fuere el acuerdo que se elabore entre las partes, sea que incluya mecanismos para la
distribución de beneficios, o bien proyectos de desarrollo, entre otros, éstos deben ser negociados
dentro del marco de un proceso de planificación del desarrollo regional que asegure la necesaria
continuidad en el proyecto después que la compañía abandone el área.

3.3.5.Propuestas legislativas

Desde la incorporación del Convenio 169 a la legislación, han habido intentos intermitentes por abrir
el debate para la implementación de legislación pertinente. Aún cuando nada concreto ha sido logrado
hasta la fecha, por lo menos existen una serie de iniciativas para elevar el perfil de los asuntos
indígenas y promover la discusión entre las autoridades y las partes interesadas sobre cuales son las
medidas legislativas necesarias.

El desarrollo más importante desde el punto de vista del presente documento es la propuesta
recientemente presentada por una de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas de
carácter nacional con el apoyo de algunas organizaciones no gubernamentales, y con el respaldo de la
DGH. La propuesta –aún en calidad de borrador- sólo ha sido presentada recientemente para su
comentario por parte de otras organizaciones indígenas, ONGs, las compañías petroleras y otras
instancias del gobierno. Su formato y contenidos generales, parecen inspiradas en las demandas
efectuadas por comunidades indígenas de otros países, para el reconocimiento de sus derechos y prevé
una buena base para discusiones futuras, que deberá incluir a las demás organizaciones representativas
de nivel nacional y regional.

Es importante que las autoridades nacionales y los actores del sector privado estén al tanto de la
necesidad de asegurar que los debates participativos sean verdaderamente representativos de las
comunidades que serán afectadas, y no permitir que las trabas legislativas, la participación en los
procesos de toma de decisiones, incluyendo aquellas relacionadas con la solución de conflictos o
distribución de beneficios, sean usadas como una herramienta política, de manera que puedan
posteriormente dividir el movimiento indígena. De ser así, se estaría minando el valor de la
participación y podría llevar a conflictos más costosos en el futuro.
84
En una a carta al Ing. Alberto Pandolfi, Ministro de Energía y Minas y Presidente del Consejo de Ministros, con fecha de la 26
de Agosto de 1997 el Señor Antonio Iviche, Presidente de la FENAMAD, junto con el Presidente del Consejo Harakmbut y
varios diregentes, llaman la atención del Ministro a un expediente técnico presentado en 1992 al Ministerio de Agricultura ,
para el establecimiento de una reserva comunal a favor de nueve comunidades nativas Harakmbut, ubicadas en la provincia
del Manu, Madre de Dios. Dicho expediente se encontraría actualmente, de acuerdo con la carta de la FENAMAD, en el
Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), con proyecto de Resolución Suprema desde 1994, para ser elevado al
despacho ministerial de Agricultura y del Consejo de Ministros, sin embargo, no obstante que INRENA ha emitido opiniones
técnicas favorables, el expediente ha sido retornado en dos ocasiones de la alta dirección del Ministerio de Agricultura.
3.4. Participación y Derechos sobre la Tierra

Al nivel de algunas comunidades nativas es posible percibir zozobra, miedo y reacciones encontradas
de aceptación y descontento en relación sobre la manera en que las compañías petroleras están
entrando a operar en la selva peruana 85. Esta preocupación y descontento al no percibir mejoras
inmediatas, no sólo se basa en la preocupación por los impactos a su medio ambiente, economía local
y cultura, sino también en la falta de compromiso de las autoridades en asegurar los derechos
territoriales de los pueblos indígenas.

La falta de legislación clara en lo concerniente a la forma en que las compañías petroleras deben
interactuar con los pueblos indígenas, sumada a la omisión por parte del Estado del reconocimiento
formal de sus derechos sobre los territorios tradicionalmente ocupados, probablemente continuará
azuzando los conflictos y el debate. La importancia de asegurar los derechos territoriales a los pueblos
indígenas, es una condición previa al establecimiento de una participación significativa de estas
comunidades en el proceso de toma de decisiones.

Al encontrarse con la inacción del Estado en algunas áreas, el sector petrolero podría verse en la
obligación de jugar un papel mas activo en la identificación y reconocimiento de derechos de
propiedad sobre las tierras, lo que definitivamente no es su responsabilidad y sobre el cual no tiene
ningún poder de decisión, pero sí de influencia.

En Colombia, por ejemplo, las empresas petroleras han diseñado estrategias para trabajar
conjuntamente con los pueblos indígenas, incorporando así los territorios tradicionales a regímenes
formales de tenencia de la tierra86.

Chevron en su Proyecto de Desarrollo Petrolero de Kutubu, en Papua Nueva Guinea, está ayudando a
las comunidades indígenas en sus esfuerzos por incorporar las tierras tradicionales dentro del sistema
formal de tenencia de tierras.

Conservación Internacional propone que la legislación debe obligar a las compañías a realizar estudios
extensivos sobre patrones de tenencia de tierras para cualquier operación en áreas donde coexisten
distintos sistemas de tenencia de tierras87.

Las razones de esto son obviamente de interés corporativo. Una buena práctica mercantil es aquélla
cuya actuación reduzca la publicidad negativa, obtenga el apoyo comunal y el de los medios de
comunicación. En este sentido, es importante que los pueblos indígenas y las ONGs estén en
capacidad de poder distinguir cuanto de la imagen de una compañía es puramente retórica y cuanto se
refleja en la realidad. Es decir, cualquiera sea el motivo que justifique el apoyo corporativo a la
titulación de tierras indígenas, la pregunta para las comunidades nativas es si sus intereses se van a ver
mejorados mediante una acción de cooperación.

De esta manera, una medida positiva a largo plazo será que las compañías petroleras que ingresen a
tierras de pueblos indígenas para explorar o explotar recursos del subsuelo, lo hagan respetando en las
negociaciones sus derechos sobre sus territorios. Cualquier otra forma de negociación será
considerada inequitativa.

85
Los problemas en el lote 64 otorgado a Arco, las dificultades entre algunas comunidades Asháninkas y la
empresa ELF, y la campaña de FENAMAD por la defensa de los pueblos no contactados del río las Piedras, son algunos
ejemplos de ello.

86
Conversación personal con Titus Moser, Centre of International Business and Management, Darwin College,
Cambridge, United Kingdom, Junio 1996.

87
CI 1997 : 38
El papel que las empresas necesitan desempeñar para asegurar la compatibilidad entre sus derechos y
los derechos territoriales de los indígenas ha sido anotados por el Consejo Mundial para Pueblos
Indígenas, el cual advierte lo siguiente "...Un error común que puede convertir un proyecto en una
pesadilla, es asumir que, como la comunidad local no tiene documentos legales de posesión de la
tierra, las empresas pueden simplemente ocuparlas pidiendo permiso al gobierno. Es prudente tener
claro los asuntos relativos a la propiedad de la tierra antes de iniciar el proyecto...88".

Sin embargo, es obvio que las compañías no pueden resolver las disputas territoriales de importancia
sin el apoyo del Estado. Ahora que los pueblos indígenas del Perú pueden ampararse en el Convenio
169, el Estado está obligado a reconocer sus derechos sobre los territorios que ellos tradicionalmente
han ocupado y de acuerdo con el respeto constitucional a la inviolabilidad de su propiedad privada.
Con este respaldo legal, los pueblos indígenas, frustrados por la larga espera por el reconocimiento de
sus derechos territoriales, han empezado a considerar la posibilidad de vincular su consentimiento para
el desarrollo de actividades petroleras con el otorgamiento de sus títulos de propiedad.

Gran parte de los pueblos indígenas del Departamento de Madre de Dios, que ha estado por años
intentando conseguir el consentimiento del Estado para la creación de la Reserva Comunal
Amarakaeri, han intentado, con la asistencia de la FENAMAD, obtener el apoyo de Mobil para
lograr su propósito. Como una forma de presión para lograr el respaldo de Mobil, las comunidades
indígenas involucradas se han opuesto a que la empresa lleve a cabo actividades de sísmica en esos
territorios. Finalmente, los pueblos indígenas suscribieron un acuerdo que da un mayor
reconocimiento a sus derechos existentes y obliga a Mobil a brindar apoyo logístico para facilitar a los
“observadores indígenas” monitorear sus actividades. Aun cuando este acuerdo no incluye
disposiciones substantivas, sí establece una medida de confianza entre las partes sobre la cual se
podrán construir futuros acuerdos, sin embargo, no resuelve las disputas existentes con relación a los
derechos sobre las tierras.

Lo más resaltante acerca de este acuerdo es la significativa atención prestada por las autoridades
nacionales y la prensa, lo que será interesante ver es si esta atención se transformará en acciones
concretas para tomar decisiones relativas a los reclamos territoriales más saltantes. Con respecto a la
necesidad de tratar esta materia, una lección puede ser aprendida del conflicto entre los U´wa y la
Occidental de Colombia, en el cual la OEA ha estado interviniendo. Con relación al tema de las
posibilidades para la empresa petrolera de enfrentar los reclamos territoriales los consultores de la
OEA han dicho que " ...Mientras que siga ... la indefinición en la tenencia de la tierra dentro del
Bloque Samoré, será difícil seguir con cualquier actividad de aprovechamiento industrial de recursos
naturales dentro del bloque...”89.

3.4.1. Impacto Social y Colonización

Uno de los más amenazadores impactos de la actividad petrolera, que pueden afectar a los pueblos
indígenas, es su estrecha relación con la colonización. Ello es especialmente relevante cuando se
construyen carreteras para el acceso a los pozos o cuando se abren rutas para oleoductos o gasoductos.
Aun cuando ello se haga tratando de causar el menor disturbio, incluso los cortes mínimos para abrir
la línea de trocha para la operación sísmica, pueden ofrecer posibilidades de incursión por parte de los
colonos dentro de las tierras indígenas. Ello puede, también, permitir la reapertura de áreas
inaccesibles para los productores de coca y otros, con el consiguiente incremento de conflictos y
violencia en la zona.

Conservación Internacional propone que “para prevenir los impactos sociales asociados con la
colonización, las compañías deben controlar no sólo los puntos de accesos creados por las carreteras,
oleoductos o gasoductos, líneas sísmicas, sino también reconocer y proteger los derechos indígenas
88
Guidelines 1997 : 47

89
OEA 1997 : 11
legales y ancestrales sobre la tierra90. Para lograr esto, como hemos visto, se requiere de la
cooperación del Estado para obtener el reconocimiento de los derechos de propiedad sobre la tierra y
para la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo regionales. En efecto, aun en los casos de
aquellos proyectos que están siendo diseñados con gran atención a la necesidad de limitar la entrada
de colonos dentro de tierras indígenas, como es el caso de proyecto de la Shell en Camisea, resulta
evidente que el controlar esos impactos no sólo está en manos de las compañías, sino que es
responsabilidad del Estado y de las propias comunidades indígenas locales.

Este es un punto muy importante para los pueblos indígenas, sobre el cual deben estar
permanentemente alertas. Es interesante destacar que mientras el Estado no está sujeto o ligado a los
acuerdos celebrados entre los pueblos indígenas y las compañías, uno de los principales compromisos
adoptados por algunas compañías, ha sido el no construir ninguna carretera de acceso a los territorios
indígenas, con el fin de asegurar que el proyecto se lleve a cabo como si se tratara de una isla.
Desdichadamente, resulta casi imposible que la compañía pueda cumplir con ello, si no cuenta
también con el compromiso del Estado. De cualquier manera resulta obvio que realizar en el
Urubamba un proyecto de desarrollo sostenible realmente significativo sin la participación del Estado
es imposible. Un ejemplo evidente de como estas buenas intenciones podrían verse frustradas, es el
caso del Proyecto Shell en Camisea, donde el Gobierno Regional INKA ha hecho conocer su interés
en construir una carretera de acceso al bajo Urubamba, situación que podría perturbar sobremanera los
planes de la compañía y afectar gravemente los intereses de las comunidades nativas del área. Hasta el
momento existen versiones no oficiales que la tendencia sería no construirla.

3.5. La Cultura: el elemento central

Se ha mencionado a lo largo de este documento que la cultura es un tema de gran interés que debe ser
considerado al momento de aprobar un proyecto. Pero, ¿De qué estamos hablando?, ¿Por qué es
importante el elemento cultural?

Históricamente, se ha tendido a definir a la cultura sobre la base de su tradición o continuidad en el

tiempo. Pero las limitaciones de esta interpretación están siendo crecientemente reconocidas y el
proceso dinámico a través del cual se forman las identidades está siendo aceptado.

Esto se ve reflejado en un cambio “... más allá de lo supuestamente inmutable, como el centro de la
orientación cultural de una grupo étnico” y hacia el concepto de “reorganización étnica” como un
medio de “responder tanto a la persistencia como a la transformación de la etnicidad91."

Este concepto de cultura integrada encaja con la descripción hecha por Patrick Sullivan sobre la
cultura como una estructura globalizada, auto-referencial y determinante en la cual sus miembros se
encuentran inmersos, en lugar de ser únicamente un reflejo de algunas costumbres y creencias
superficiales. El reconocimiento de esto, anota, no es fácil de entender y aceptar para la sociedad
occidental92

Un trabajo sobre la participación de las comunidades indígenas preparado por el Departamento

Ambiental del Banco Mundial ha descrito a la cultura como “una forma de capital social en la que se
invierte y a la que se cuida para el beneficio de las generaciones futuras 93." El documento llega,
además, a sugerir que “...Los modos culturalmente apropiados de comunicación son ingredientes

90
CI 1997 : 38

91
IGWIA 194, Experiencias de las Poblaciones Indígenas respecto al Auto-gobierno, IGWIA e Universidad de Amsterdam,
Documento 76, Copenhagen, 1994

92
Sullivan, página 2

93
BM. 1995: 20
importantes en el diseño de estrategias de consulta, desarrollo, y extensión ... (y) ... puede ser uno de
los más importantes ingredientes en el desarrollo de proyectos de participación exitosos...”94.

El tema de la cultura hace emerger tres interrogantes importantes: Primero, ¿Cómo juzgaremos de
donde viene la real amenaza a la cultura? Segundo: ¿Cómo podremos asegurar un suficiente
entendimiento para construir un diálogo significativo entre las culturas? y, finalmente, ¿Cómo
podremos trazar mecanismos de consultas que sean sensibles respecto de la necesidad de establecer un
balance cultural en el proceso, y cuáles no son sólo medios para brindar a los pueblos indígenas
herramientas que les permitan manejarse de mejor manera en los procesos de consulta occidentales?

3.5.1. La Determinación del Impacto Cultural

Cuando se trata de determinar el potencial del impacto de cualquier proyecto individual no es

suficiente considerar solamente las actividades de la compañía que ejecutará el proyecto. El hacerlo
así sería obviar el hecho de que no es una actividad particular en sí misma la que está amenazando la
cultura indígena sino que la amenaza viene de la dominación de la cultura occidental que gobierna las
relaciones entre las comunidades indígenas y el Estado. Para determinar el impacto de una compañía
tendremos que considerar la extensión en la cual sus actividades llevarán a una mayor interferencia por
parte del Gobierno en los asuntos indígenas y la incursión de otros actores comerciales, entre otros.

Aun cuando algunas compañías han distribuido una considerable cantidad de información acerca de
sus proyectos, no parece que ésta sea una real preocupación de los potenciales impactos que pueda
tener para las comunidades indígenas la presencia de compañía en un área determinada por 30 ó 40
años. Esta es una interrogante fundamental para toda operación de hidrocarburos. Y es que, en
realidad, con una separación efectiva del debate ambiental de las discusiones sobre la planificación del
desarrollo sostenible de la región, existe el peligro que las comunidades locales no realicen un
adecuado análisis de costo/beneficio de los impactos y beneficios del proyecto.

Existen, además, la posibilidad que sin un conocimiento integral de los impactos del proyecto, las
comunidades indígenas no estén tomando decisiones verdaderamente informadas, cuando se vean
frente a acuerdos de usos de sus territorios para la perforación de pozos, entre otros. Esto es
particularmente válido en lo que se refiere a los potenciales impactos culturales.

Mientras que las compañías promuevan la preparación de planes de desarrollo para los pueblos
indígenas sin dotar a los mismos del tiempo necesario para definir sus propias prioridades de
desarrollo, no se estará practicando una planificación culturalmente sensible. El caso de que la agenda
de una empresa requiera la preparación de su Estudio de Impacto Ambiental en concordancia con los
cronogramas contractuales restrictivos y que tenga un afán de mostrar avances visibles de los
beneficios otorgados a las comunidades locales, significa que las posibilidades de que los proyectos en
ejecución en el Perú sean considerados como modelos para una planificación de desarrollo
culturalmente sensible, se vean reducidas.

3.5.2. De qué estamos hablando?

La visión que tienen los pueblos indígenas acerca de la propiedad sobre la tierra y los recursos pueden
diferir significativamente con respecto a la percepción occidental respecto al tema. Asimismo, lo que
representa un diálogo de una persona puede implicar una negociación con otra. Por ello, es
extremadamente importante que cualquier invitación para la participación de los pueblos indígenas en
los procesos de toma decisiones sean acuerdos claros, como el alcance de las discusiones y su
intensión.

94
Ibid : 21
En este sentido, es crucial que las comunidades indígenas estén alertas sobre cuáles son sus derechos
desde el principio. Si es que acaso están siendo consultadas acerca de su opinión, o se les está
preguntando antes de tomar una decisión. O hasta qué punto sus deseos serán tomados en cuenta en el
proceso de toma de decisiones?

Es también importante que sus expectativas con respecto a los beneficios potenciales sean formadas
razonablemente. El Consejo Mundial de Pueblos Indígenas ha alertado del peligro que representa el
que los pueblos indígenas se vuelvan dependientes de un proyecto, en particular si es que hay
posibilidades de que el mismo no pueda cumplir con sus expectativas o sea cancelado95.

Varias experiencias recientes en el Perú han mostrado las dificultades que pueden surgir en estas
situaciones. Un primer ejemplo, es caso de la Occidental Petroleum en relación con las actividades de
exploración que venia realizando en las tierras de los Candoshi. Este proyecto tuvo desde el principio
la oposición de los Candoshi que estaban preocupados por los posibles impactos sobre su medio
ambiente, en particular las amenazas al lago Rimachi, del cual ellos dependían para sus actividades de
pesca. A pesar de su oposición, el trabajo de exploración continuó. Posteriormente, la compañía
decidió retirarse del área, al no encontrar depósitos comercialmente rentables. Las diferencias entre
las comunidades, incluyendo sus problemas internos, entre las que estuvieron a favor del proyecto y
aquellos que se opusieron, no pudieron ser solucionados y las posibilidades de beneficios comerciales
quedaron en nada.

Otro ejemplo es el de Chevron en el lote 52 que, por su cuenta y riesgo, continua manteniendo
operativos sus programas comunales, no obstante parecer que no ha encontrado reservas
comercialmente viables en el área. Este programa, que ha sentado las bases para todas las
experiencias posteriores de relación con las comunidades de empresas petroleras, ha incluido diálogos
constantes entre los relacionistas comunitarios y las comunidades locales por más de dos años. En el
caso de que Chevron se retire del área, la pregunta que debe hacerse es cómo impactará esa decisión
en las expectativas de las comunidades y si pueden los elementos beneficiosos del programa comunal
ser consolidados y asumidos.

Este problema resalta los beneficios importantes que pueden obtenerse con la contratación por parte de
las compañías de un equipo de relacionistas comunitarios, que coopere con las organizaciones
comunales, ONG y autoridades gubernamentales pertinentes, con el fin de asegurar la continuidad de
esos programas en el caso de que la compañía se retire del área.

3.5.3. Hacia un proceso participativo culturalmente sensible

De todos los temas complejos que este documento ha abordado, quizás éste sea el más difícil. Pero,
además, debemos señalar que no es la intención de este trabajo definir un conjunto de reglas que
aseguren la sensibilidad cultural. Este logro debe depender de la naturaleza de cada proyecto
específico, las costumbres y los valores de los pueblos indígenas involucrados, y de su nivel de
alejamiento o integración a la cultura occidental. Para ello, se necesitará prestar una mayor atención a
su estructura social y sus procesos tradicionales de toma de decisiones, así como a su derecho
consuetudinario, en particular su noción de propiedad.

Un estudio del Banco Mundial ha dicho lo siguiente “...La participación sólo tiene sentido cuando se
desarrolla en un marco culturalmente reconocido en el plano económico, esto significa construir sobre
lo que la gente ya conoce, incluyendo sus conocimientos tradicionales del medio ambiente,
tecnologías y modos de subsistencia. Los programas de desarrollo más exitosos con pueblos indígenas
son aquellos que consideran al conocimiento tradicional y a los medios de subsistencia como dones, y
construyen sobre los mismos nuevos conocimientos, tecnologías y actividades económicas...”96.
95
Guidelines 1997 : 43

96
BM 1995 : 18
Pero, algunos podrán muy bien preguntarse, ¿Qué tiene que hacer el conocimiento tradicional con las
actividades petroleras de alta tecnología? Esto nos lleva al centro de lo que está ocurriendo en la
Amazonía peruana con el ingreso de las compañías petroleras. Las actividades de estas compañías son
percibidas como parte de una ecuación de costo/beneficio. Pero, cuando examinamos actividades
petroleras en tierras indígenas, no podemos ver la interrelación entre la compañía y las comunidades
afectadas como actividades independientes que se desarrollan simultáneamente en un mismo espacio,
y con la única necesidad de desarrollar un proceso de compensación para pasar los beneficios de una
parte a la otra en pago por el uso de sus tierras y los daños que pudieran causarse.

Lo que debe comprenderse es que la industria de hidrocarburos es solamente una parte de un proceso
que debe -de acuerdo con la Constitución- tener como meta el desarrollo sostenible de la Amazonía.
Que debe ser una forma de desarrollo que concuerde con los derechos de las comunidades indígenas a
su identidad cultural, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Convenio 169. Mirando
las cosas desde esa óptica, se ve claro que la obligación de todas las partes interesadas debe empezar
por diseñar un plan de desarrollo que respete y proteja la diversidad cultural y que sea sostenible. Las
operaciones petroleras pueden solamente existir mientras ellas sean diseñadas de manera que cumplan
completamente esas obligaciones.

Es tarea del Estado correlacionar las actividades económicas, como las de aprovechamiento de
hidrocarburos, con la planificación y acondicionamiento del territorio. La zonificación ecológica-
económica debe ser un instrumento clave para la determinación de las políticas y estrategias del
desarrollo microregional y regional. En suma del ordenamiento territorial. Siendo la Amazonía una
área extremadamente sensible, se requiere que el estado asuma sus obligaciones en la promoción del
desarrollo sostenible ambientalmente armónico y socialmente equitativo.

Cualquier programa de desarrollo que incluya potenciales oportunidades para las comunidades
indígenas debe, por ello, ser diseñado para construirse sobre la base de su conocimiento tradicional y
sus sistemas de subsistencia existentes.

Como propuesta promisoria merece destacarse el Plan de Capital Social desarrollado por la compañía
Shell en cooperación con el gobierno regional, ONGs y autoridades. En un documento de borrador
elaborado por Shell Producción y Desarrollo del Perú (SPDP) se señala que "...Al ser las comunidades
los actores principales, son las que tienen el mayor interés y responsabilidad por la conservación de la
región y su desarrollo sostenible. Por ello, SPDP debe enfocarse principalmente en el apoyo para las
necesidades de desarrollo sostenible de las comunidades. Cualquier acción emprendida por SPDP en
este sentido, debe ser particularmente cuidadosa respecto a incorporar las opiniones de las
comunidades locales y sus dirigentes. Deben prohibirse acciones unilaterales en el proceso de toma de
decisiones...”97.

Este reconocimiento de la primacía de los pueblos indígenas en la toma de decisiones es crucial. Pero,
la pregunta que permanece y debe ser observada, es si en la práctica las compañías petroleras
empujadas por las obligaciones contractuales y sus propias agendas pueden realmente dar a los
pueblos indígenas el tiempo necesario para convertirse en decisores “debidamente informados” en los
temas en los que se está solicitando una opinión. Donde, por ejemplo, las comunidades locales se
presentan con una amplia selección de potenciales proyectos de desarrollo para la región y son
requeridos a determinar sus prioridades, el móvil puede mostrarse como abrumador y preocupante,
mientras que los impactos de largo plazo sobre la cultura pueden ser olvidados fácilmente.

3.6. Planificando el Desarrollo Sostenible

La discusión sobre la planificación del desarrollo culturalmente sensible, es igualmente relevante para
la discusión de la planificación de un desarrollo ambientalmente sostenible. La ausencia de procesos
97
SPDP 1997 : 3
de planificación de participación coordinados en muchos lugares del país, significa que en aquellas
áreas en las cuales las compañías inicien operaciones de extracción, lo cual puede durar hasta 30 ó 40
años, los planificadores parezcan más interesados en los ingresos y beneficios que pueden ser
obtenidos por la presencia de las compañías.

Es por supuesto, en el largo plazo, de interés de la Nación, de la industria petrolera y los pueblos
indígenas, que cualquier proceso de desarrollo sea de tal naturaleza que impida el inequitativo
enriquecimiento de las élites a costa del desarrollo sostenible del largo plazo.

3.7. Reconociendo las reglas del juego para una participación sensible y reglamentos
flexibles

La preparación de mecanismos de consulta culturalmente sensibles no puede lograrse si no es por

medio de un proceso participativo que permita el desarrollo y modificación progresiva de tales
mecanismos a medida que se va tomando conciencia de su efectividad. Esto implica la necesidad de
cierta flexibilidad en cualquier legislación o medidas administrativas que se adopten, para que se
cumpla la obligación de garantizar la consulta con los grupos indígenas.

A pesar de la dificultad de dicha tarea, esto no debe usarse como excusa para posponer el
establecimiento de mecanismos que aseguren los derechos de participación, pues al no hacerlo la
naturaleza vinculante y obligatoria de las cláusulas del Convenio169 serían relegada entonces a una
condición de mera aspiración.

Por lo tanto, se propone considerar el establecimiento de una legislación pertinente y adecuada que
defina claramente los casos en que debe hacerse consultas a los indígenas; la naturaleza general de
tales consultas; la información a proporcionarse antes de realizar; los derechos de los indígenas a ser
representados por consultores expertos; el lugar donde deben realizarse las reuniones; en qué medida
deberán considerarse las opiniones de los indígenas para la toma de decisiones, etc. Tal legislación
debería incluir un mecanismo de revisión regular. Debería además establecerse una junta de asesores,
con la participación de indígenas, ONGs, representantes de los sectores públicos y privados, para
revisar regularmente la efectividad de la legislación y para asistir en la resolución de conflictos en
cuanto a los procesos de consulta.

3.7.1. Asegurando la participación de los pueblos indígenas desde el inicio del proyecto

Las comunidades indígenas deben involucrarse tempranamente desde la etapa de planificación de las
actividades del proyecto, a fin de evitar que se tomen decisiones que pudieran afectarles directamente,
sin su conocimiento y opinión. Para asegurar esta participación, se requiere de una identificación
temprana de las partes involucradas, con el fin de cerciorarse de que se dé una adecuada consideración
a los intereses y preocupaciones comunales. Para garantizar la participación adecuada de las
comunidades indígenas será necesario, entonces, lo siguiente:

° Identificar a las partes involucradas.

° Ganar la confianza de las comunidades indígenas involucradas.
° Asegurar que las partes:
a) Estén conscientes de su derecho de participar y de la naturaleza del proceso de consulta, y en
qué medida el ejercicio de este derecho puede influir en el diseño, implementación y operación de
la actividad propuesta;
b) Se encuentra total y adecuadamente informadas de la actividad propuesta y de sus potenciales
impactos;
c) Posean una adecuada oportunidad para expresar sus preocupaciones con respecto a la actividad
propuesta
° Asegurar que las preocupaciones de las comunidades indígenas se tomen en cuenta en el proceso
de toma de decisiones y que el valor que les es asignado se traduzca en decisiones razonables.
° Establecer mecanismos que incorporen la participación de las comunidades en el monitoreo y
evaluación del cumplimiento de los acuerdos adoptados.
° Prestar especial atención al valor y utilidad del conocimiento tradicional de las comunidades
indígenas.
° Entrenar al personal que interactuará con las comunidades indígenas.

3.7.2. identificación de las partes involucradas

Para la identificación de las partes involucradas en cualquier proceso de consulta, es importante

considerar lo siguiente:

° Identificar a las comunidades indígenas directamente afectadas por la actividad propuesta.

° Identificar a las comunidades indígenas indirectamente afectadas por impactos económicos,
ambientales, sociales y culturales.
° Identificar a las organizaciones representativas de las comunidades indígenas en el ámbito
local, regional y nacional cuyas organizaciones afiliadas se verían afectadas directa o
indirectamente por las actividades propuestas.
° Identificar a las partes involucradas cuya aceptación sea requerida en el contrato para su
cumplimiento satisfactorio, o aquellas cuya exclusión del proceso pueda impedir el progreso del
mismo.
° Identificar a las organizaciones e individuos cuyo conocimiento sobre el ambiente, la
actividad o la población, pueda ayudar a determinar las medidas que se requieran adoptar, para
asegurar que los contratos a los que se llegue bajo el proceso de consulta sean viables y que se
pueda conseguir el efecto deseado.
° Identificar a aquellos sujetos de la empresa petrolera y de sus subcontratistas cuyo
compromiso sea vital para el cumplimiento de los contratos en aras de un resultado exitoso.
° Identificar a las instituciones gubernamentales, entidades no-gubernamentales, y otras
organizaciones sociales o individuos, cuya presencia en el proceso de consulta ayude a asegurar
la equidad del proceso, la veracidad y adecuación de la información provista, y que tengan la
capacidad de determinar el nivel de comprensión de las comunidades indígenas sobre del
proceso y de cualquier contrato o promesa que se haga.
° Establecer un proceso que garantice que los distintos sectores de la sociedad indígena
tengan la oportunidad de manifestar su posición con respecto al proyecto propuesto.

En un documento preparado para el BID los autores sostienen que a fin de identificar los grupos de
interés, subgrupos, y relaciones de poder entre los interesados, no existe otra alternativa que la
realización de investigación sociocultural de campo antes de empezar el proyecto98. Sin un análisis
sociocultural de este tipo, sostienen los autores, la consulta comunitaria sería propensa a
convertirse en "mera retórica".99

3.7.3. Como establecer contacto con las comunidades indígenas involucradas y

esquema para una consulta

La interrelación entre indígenas y petroleras supone un diálogo intercultural que se desarrolla en el

marco de un proceso de interacción social, donde existen reglas de comportamiento que hay que
tomar seriamente en cuenta.

98
BID 1996 : 11

99
Ibid. : 12
 Antes de establecer contacto con las comunidades indígenas, se debe hacer un estudio
socioeconómico y antropológico, con un enfoque de género, para determinar la naturaleza social,
analizar sus experiencias previas al enfrentarse con asuntos ambientales y las costumbres locales100.

El acercamiento a las comunidades indígenas debe hacerse a través de los canales existentes y no
se les debe visitar sin una notificación previa, ni sin antes haber recibido una invitación. La
finalidad de dicha visita debe ser establecida claramente en la comunicación que se les haga llegar
antes del viaje.

Es fundamental demostrar respeto por los jefes comunales involucrados y sujetarse a las
costumbres locales. La visita debe ser hecha por la plana mayor de la empresa. De ser posible, se
debe intentar que durante estas visitas se convoque a una asamblea comunal para asegurar que
todos tomen conocimiento de las actividades del proyecto.

Durante las primeras reuniones es necesario brindar información clara y precisa mediante
explicaciones simples sobre la naturaleza de la actividad propuesta; así como brindar amplia
información sobre los potenciales impactos sociales y ambientales.

En esta etapa la prioridad debe ser obtener un acuerdo general para iniciar un procedimiento de
consultas futuras y determinar una agenda de trabajo para las próximas reuniones.

Es necesario que la compañía manifieste su intención de sujetarse a la legislación nacional sobre

protección del medio ambiente, el respeto por las tierras y los derechos a los recursos de las
comunidades indígenas, y su intención de negociar una retribución justa y equitativa por el uso de
las tierras comunales.

Finalmente, se debe evitar ofrecer beneficios individuales y emplear o firmar contratos personales
con los miembros de la comunidad que jueguen, directa o indirectamente, un papel preponderante
en la toma de las decisiones de las comunidades indígenas en cuestión. Un estudio del BID
observa que la introducción de nuevas formas de acceso a los recursos puede llevar a la formación
de una nueva élite local sin que se proporcione beneficios equitativos a la minoría pobre.101

Interesa anotar que en un acuerdo realizado entre la Mobil y la FENAMAD respecto a la

observación de los estudios sísmicos por los grupos indígenas, el acuerdo impide a Mobil, por
mandato de FENAMAD, a ofrecer recompensa monetaria a los "observadores".

3.7.4. Asegurar la participación de todos los miembros de las comunidades indígenas

Las comunidades indígenas en el Perú vienen atravesando por un período de mucha presión por
parte de agentes externos, que involucran una modificación en su cultura y estilos de vida.
Mientras que algunos miembros de las comunidades, generalmente los hombres jóvenes, están
deseosos de obtener los beneficios que asocian con la entrada de compañías petroleras en sus
comunidades, otros en cambio, más tradicionales, se muestran mucho menos entusiasmados con la
idea.

La mujer juega un rol muy importante en la protección y la transmisión de los valores culturales de
la comunidad de generación en generación; y en apoyar una economía comunal subyacente, que no
podrá ser conocida si no se toma en cuenta la opinión de las mujeres indígenas 102. Para ello, por
ejemplo, se pueden establecer reuniones para las mujeres de la comunidad. Asimismo, resulta
100
Guidelines 1997 at.39.

101
BID 1996: 13

102
Ibid : 5
indispensable la valoración del costo social y económico que las actividades de las compañías
petroleras pueden causar a las mismas; incluidos, por ejemplo, los impactos asociados a la
contratación de los miembros masculinos de la comunidad.

Por otro lado, frente al entusiasmo de los hombres jóvenes por la posibilidad de recibir beneficios
económicos directos de la industria petrolera, los ancianos tienden más a proteger sus culturas
tradicionales y su estilo de vida. Ello nos lleva a considerar que es importante que, no sólo se
respete, sino también se afiancen los sistemas tradicionales indígenas para la toma de decisiones.

Por ello, es fundamental que el proceso de consulta incluya a los ancianos, mujeres y niños. Aun
cuando, por simple observación de las discusiones esgrimidas en las asambleas comunales,
pareciera que los hombres jóvenes son quienes ejercen el poder de la comunidad, por lo general
son las mujeres y los ancianos quienes tienen mayor presencia en sus procesos internos de toma de
decisiones

3.7.5. Efectuar las Consultas en la lengua nativa

Generalmente sólo una minoría de la comunidad, representada por los hombres jóvenes, habla
español. Si las consultas no se efectúan en la lengua nativa, se puede generar una marginación
respecto de determinados sectores de la sociedad indígena, especialmente con las mujeres y los
ancianos. Esto trae como consecuencia que las consultas efectuadas no reflejen las verdaderas
preocupaciones de sectores importantes de la sociedad. Puede también conducir a desacuerdos al
interior de la comunidad y a la modificación de los patrones tradicionales en la toma de decisiones.

Con el objeto de asegurar una participación adecuada de la totalidad de la comunidad, es de vital

importancia, entonces, que las consultas se efectúen en lengua nativa y a todos los grupos de edad
y de parentesco.
 3.7.6. Provisión de Fondos

Las compañías deberían otorgar fondos a las comunidades indígenas para que contraten asesores
técnicos y representación legal. Esto evitaría que se les acuse de privar a las comunidades de su
derecho de consulta.103

Dichos fondos deben ser otorgados de tal forma que la compañía no tenga relación directa con los
asesores y que no tenga la oportunidad de influir en la prestación de asesoría técnica independiente
de dichos profesionales. El monto de estos fondos debe ser el adecuado para cubrir el costo de
consultas necesarias durante todo el proceso de consulta y para el monitoreo del cumplimiento de
los contratos.

3.7.7. Capacitación

Es regla común que la potenciación de las capacidades locales mediante el incremento de

habilidades y destrezas, y las actividades de capacitación y formación son aspectos de singular
importancia en la promoción del desarrollo local. La capacitación es considerada por los
organismos de cooperación técnica y financiera como el Banco Mundial como una de las mejores
inversiones que se puede hacer en la planificación del desarrollo con comunidades indígenas.
Tradicionalmente la capacitación ha sido vista como un mecanismo de importación de aptitudes.
Actualmente, cada vez se la considera más como una complementación que fortalece sus formas
propias de conocimiento tradicional.

Con respecto a la industria petrolera, las comunidades indígenas requerirán desarrollar su

capacidad para entender los distintos procesos relacionados con:

° La naturaleza de la industria petrolera y sus impactos potenciales en su ambiente y

cultura.
° Su derecho a participar en procesos para la preparación de medidas legislativas o
administrativas que les pudieran afectar.
° Su derecho a administrar, utilizar y conservar los recursos de sus tierras.
° Su derecho a ser consultados sobre la exploración y explotación de los recursos en
sus tierras.
° Las formas que dichas consultas pueden adoptar.
° Las experiencias de otras comunidades indígenas en el Perú y en el exterior con
respecto a consultas y negociaciones para proteger los derechos a sus tierras y recursos
naturales.
° Su derecho a ser compensados por el uso de sus tierras y por los daños causados por
actividades petroleras.
° Su derecho a participar en los beneficios derivados de la explotación de los recursos
en sus tierras.
° Las técnicas y estrategias de negociación.
° El valor de la industria petrolera.

En la actualidad, los programas de capacitación de comunidades indígenas han sido manejados por
organizaciones indígenas y ONGs. Un claro avance en la participación del Estado en estos
procesos ha sido el apoyo de la Defensoría del Pueblo en la implementación de tales programas
especialmente en lo referido a sus derechos fundamentales y constitucionales.

Por otro lado, el CONAM está comenzando un proyecto para ampliar la participación pública en el
manejo ambiental bajo el auspicio del PNUD, dentro del marco de Programa Capacidad 21. El

103
Ibid : 42
 programa debe intentar ampliar los medios para que las comunidades indígenas participen en el
diseño, implementación y operación de las actividades de exploración y explotación del petróleo.
3.7.8. Pueblos no contactados y Participación

Existe aún mucha preocupación con respecto a actividades petroleras en los territorios de pueblos
aislados o no contactadas. La tendencia actual entre las compañías petroleras y otras partes
interesadas es evitar el uso del término "no contactados", por el sentido emotivo que el vocablo
conlleva. El argumento es que las llamadas poblaciones indígenas "no contactadas", son en
realidad comunidades que han decidido aislarse, con la esperanza de evitar cualquier contacto con
el mundo exterior; contacto que ellos consideran como una amenaza para sus vidas. En la práctica,
hacer tal diferenciación de términos es únicamente una cuestión de semántica. Lo que es
importante es establecer que el aislamiento de tales comunidades indígenas no es un "no queremos
tener contacto con el mundo exterior y cualquier actividad en nuestro territorio que nos acerque a
este es una amenaza real para nuestra salud y nuestra integridad cultural".

Ejemplos significativos, los encontramos entre los indígenas Nahuas, ubicados dentro del lote
concedido al consorcio Shell-Mobil, en Camisea. Se reportó que estos habían sufrido
desintegración familiar y comunal como resultado de la transformación de pueblo nómade en una
sociedad dependiente de bienes de consumo, lo cual les impide la práctica de sus formas de vida
tradicionales.104

En otro caso, la preocupación por proteger los derechos humanos de las comunidades aisladas lleva
a la FENAMAD a hacer una campaña internacional para llamar la atención sobre los daños
asociados con las operaciones sísmicas de la MOBIL en la región del Río las Piedras en el Lote 77.
Esta campaña recibió la atención del mundo entero y ganó el premio Bartolomé de las Casas a
principio de 1997.

3.8. Principios para la participación indígena

De lo expuesto se pueden definir algunos principios básicos para definir un proceso de

participación adecuado, tales como:

° Debe hacerse a tiempo - debe hacerse antes de que se tomen decisiones irreversibles,
(por ejemplo, antes de negocias los lotes petroleros) ya sea por motivos económicos o
políticos. Con relación a la participación en EIAs, esta debe implementarse desde la
preparación del estudio.

° Debe ser inclusiva - debe asegurar el involucramiento de todos los sectores de la

sociedad que se verán afectados.

° Debe ser significativa - esto implica que debe existir la posibilidad de que el
proyecto en cuestión se vea alterado o abandonado antes de su inicio, de existir problemas en
el mismo. Por ejemplo, podría darse el caso de que al iniciarse actividades petroleras en una
comunidad indígena su supervivencia se vea amenazada, por lo cual deba abandonarse el
proyecto.

° Debe asegurar la identificación y prevención de impactos culturales. El

desarrollo de un proceso de participación relacionado con la industria petrolera que sólo se
ocupe de la compensación sería nocivo en lo que respecta al trato con las comunidades
indígenas, quienes pueden poseer intereses incompensables en el sentido tradicional del
comercio. Por ejemplo, las comunidades indígenas pueden tener tierras sagradas donde no se
puede iniciar actividad alguna; pueden también existir preocupaciones en lo que respecta a la
salubridad o cultura que son insuperables mediante una compensación monetaria.
104
CI 1997 : 38.
 Una legislación que norme la industria petrolera debe otorgar las posibilidades de
prevenir aquellas actividades que mermen la integridad espiritual de la cultura indígena o que
ponga en peligro las vidas de los que en ellas habitan.

° Debe ser informada - uno de los pre-requisitos fundamentales para una

participación efectiva es la necesidad de acceder a información sobre la actividad petrolera
propuesta.

Otros principios

El Centro Inter-Americano para la Política Ambiental105, también subraya la importancia de

asegurar que la participación sea significativa e informada, y dicen que para que la participación
pública sea efectiva, los gobiernos deben asegurar que esta sea:

° Continua, durante todas las etapas del programa o ciclo del proyecto;

° local, permitiendo aportación por parte de comunidades, que quizá no pueden

participar fácilmente en audiencias o reuniones celebradas en la ciudad capital;
° facilitada, con fondos mínimos necesarios para informar al público y lograr una
amplia serie de perspectivas.
° reportada con precisión, Es posible que el público no esté dispuesto a participar en
un proceso para una actividad que desaprueba, si es posible que su participación sea
interpretada como un apoyo a la actividad106.

3.9. Técnicas susceptibles de ser utilizadas para promover la participación de las

comunidades indígenas en el diseño de un proyecto

Existen diversas técnicas con distintos niveles de éxito, que han sido desarrolladas para asegurar la
participación activa de la ciudadanía en el diseño e implementación de proyectos. Sin embargo,
vale la pena poner énfasis en dos técnicas que están ganando mayor reconocimiento, por
considerárselas como las más efectivas para lograr impactos potenciales de desarrollo entre los
indígenas, y por incrementar sus niveles de participación en el diseño e implementación.

Ambos sistemas se basan en un estudio rural y se diferencian uno del otro en la velocidad en que
éste es llevado a cabo y en el nivel de alcance de la participación; y no tanto en el involucramiento
de la colectividad en la recolección de información. Dichas técnicas son, el Estudio de
Participación Rural Rápida y el Estudio de Participación Rural.

3.9.1. Estudio de Participación Rural Rápida

Conservación Internacional (CI) ha incluido una síntesis sumamente útil sobre el Estudio de
Participación Rural Rápida, en una reciente publicación sobre opciones de mitigación de impacto
social y ambiental en lo que respecta a la industria petrolera 107. En dicho documento, CI ha
identificado tres puntos fundamentales para este proceso:

105
The Inter-American Center for Environmental Policy, es una Sociedad en Participación de la Fundación Ambiente y Recursos
Naturales (FARN) de Argentina y el Environmental Law Institute (ELI), de los EE. UU.

106
ICEP 1995 : 19

107
CI 1997. pág.34.
 ° Un equipo de monitoreo multidisciplinario.
° Un rango de niveles de análisis.
° Una serie de encuestas múltiples y técnicas de entrevista para detectar cualquier tipo
de inexactitud.

Por ejemplo, se proponen reuniones separadas para hombres y mujeres y para grupos de edades
distintas, con el fin de asegurar el más amplio rango de opiniones.

Además, se identifican una cantidad de tópicos que podrían ser tomados en consideración en un
estudio de este tipo, entre los cuales destacan:

° Una perspectiva histórica que incluya los eventos más importantes que se recuerdan.
° Una identificación de las habilidades y capacidades de las comunidades, para poder
determinar la participación en el desarrollo y monitoreo del proyecto a ser implementado.
° Información demográfica de la población actual, pasada y futura.
° Identificación de los grupos u organizaciones representativas.
° Una lista de problemas que pudieran estar afrontando las comunidades indígenas.

El Estudio de Participación Rural Rápida (EPRR) constituye un mecanismo muy útil para lograr
un análisis más veloz del proyecto, para la identificación de las partes en él mismo, sus
representantes, y criterios para identificar las necesidades y problemas comunales. Pero por otro
lado, puede no ser un mecanismo idóneo para la obtención de información en el uso de EIAs por
no respetar los tiempos de los pueblos indígenas, sus derechos y necesidades de ser involucrados
en todo el ámbito de la preparación de un EIA.

En realidad, EPRR parece más un mecanismo de estudio que de participación; y, como tal, reduce
a las comunidades indígenas al nivel de objeto de estudio. En todo caso, si es utilizado con cuidado
y sensibilidad, podría ayudar como una herramienta de apoyo en la preparación del proceso de
participación en sí mismo.

3.9.2. Estudio de Participación Rural

El Estudio de Participación Rural Rápida ha sido complementado recientemente por el Estudio de

Participación Rural, el cual facilita el aprendizaje mutuo en lugar de extraer únicamente el
conocimiento local108.

Existe un proyecto de desarrollo del Banco Mundial para los Beduinos de Egipto, en el cual se
utilizó una interesante técnica para identificar criterios efectivos de participación. El Director del
proyecto, Bachir Souhal, hizo una reflexión resultado de su experiencia, en la que señala que, aún
cuando a través de la participación se genera una disminución en el control el proyecto en el
proceso, sin embargo, se gana en el logro de objetivos de desarrollo sostenible, y también porque
la comunidad asume el proyecto como suyo109.
Asimismo, el Director del proyecto, identificó los siguientes elementos, que fueron usados por un
período mayor de tres meses para identificar qué debía ser incluido en el proyecto y cómo
implementarlo:

Entrevistas Semiestructuradas:

Se llevaron a cabo entrevistas con los distintos grupos sociales que incluyeron familias, grupos
familiares o toda la comunidad. Las preguntas que se realizaron fueron siempre abiertas y con
108
Ver : Social Impact Assessment, HSE Manual. Hazard and Effects Management, Tools and Techniques. Shell International
Exploration and Production B.V. Volumen 3, junio 1996.

109
see, Egypt: Matruh Resource Management Project, en BM 1996, page 47.
 muy pocos tópicos de interés predeterminados. Esto no sólo llevó a una recopilación de
información interesante e inesperada, sino que también ayudó a construir un mutuo entendimiento
y confianza.

Delineamiento de Mapas de Participativo:

El desarrollo de mapas conjuntamente con la población local provocó un consenso generalizado, y

permitió el uso de recursos que no habían surgido en los estudios iniciales, ayudando a identificar
la forma de pensar de la población local y los motivos para que ellos desearan o no que se realizara
algo.

Caminatas:

Las caminatas fueron útiles para asegurar el entendimiento de las diferencias espaciales en el área.
Ellas permitieron la identificación de los recursos que la población local utilizaba y que pudieran
ser importantes para la toma de decisiones, en lo que respecta a la ubicación de los elementos del
proyecto.

Calendarios Estacionales:

Ellos buscan establecer los sistemas de subsistencia local mostrando los esquemas mensuales de
lluvia, secuencia de las cosechas, uso del agua, forraje del ganado, ingresos, deudas, migración,
recolección de plantas silvestres, demanda de trabajo, disponibilidad de trabajo, salud,
enfermedades, precios, entre otros. Estos calendarios estacionales deben ser desarrollados con la
ayuda de los representantes de las comunidades locales. Esto puede ser un factor importante en la
preparación de EIA en el Perú donde se ubique equipos de trabajo en determinada área por
períodos de tiempo muy cortos, lo cual les imposibilitará notar las variaciones estacionales y su
impacto en la vida cotidiana local.

Perfil Social e Histórico y Curso del Tiempo:

Estas técnicas fueron utilizadas para ayudar a entender los cambios trascendentales a través de los
años en el uso de la tierra, erosión, lluvia, población, ubicación de árboles, oportunidades para
acceder al ingreso, recursos de propiedad común, entre otros. A los entrevistados se les preguntó
cómo creían que iban a ser las cosas en el futuro y cómo quisieran que fueran.

Graduación de Medidas:

Esto fue utilizado para poder conocer las opiniones de la población local con respecto a asuntos
particulares, tanto en términos absolutos como relativos. Se le daba a la gente una lista de medidas
con información considerada necesaria y se les pidió que identificaran sus ventajas y desventajas.
Asimismo, se les pidió que añadieran sus propias medidas y que les otorgaran un valor dentro del
rango110.

Algunas ventajas y desventajas de los Procesos de Participación.

Sunitha Gandhi identificó una lista muy útil de las ventajas y desventajas del proceso del Estudio
de Participación Rural, sobre la base de un proyecto financiado por el Banco Mundial para ampliar
la participación de la mujer en la planificación del desarrollo en Marruecos111. Podemos resumir
estas ventajas y desventajas de la siguiente manera:

Ventajas:
110
Ibid : 49

111
see, Morocco: Enhancing the Participation of women in development, en BM 1996, page 75.
 ° Conduce a un mayor diálogo entre los planificadores del proyecto y las partes
involucradas.
° Promueve que la comunidad asuma como propia la estrategia del proyecto
° Contribuye a un mayor control del proyecto mediante el otorgamiento de
oportunidades a las comunidades locales para poder analizar sus propias necesidades y
proponer soluciones.
° Conduce a una mejor implementación del proyecto.

Desventajas:

° Alta inversión de tiempo y recursos.

° Puede crear expectativas que no serán cumplidas por el proyecto.
° Problemas de organización y logística.
° Debido a que las metodologías utilizadas no son científicas, la legitimación de
resultados es susceptible de ser cuestionada por expertos112.

112
Ibid : 77.
 CAPITULO IV

IV. CONDICIONES BASICAS PARA HACER EFECTIVA UNA

ADECUADA CONSULTA A LOS PUEBLOS INDÍGENAS ANTE
ACTIVIDADES DE HIDROCARBUROSError: Reference source not
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4.1. Hacia un entendimiento mutuo y objetivos comunes: buscando soluciones

Tras una revisión de la legislación y la práctica concerniente a la participación, es posible discernir

varias condiciones fundamentales que tendrían que lograrse para asegurar que los pueblos
indígenas ejerzan su derecho a participar en los procesos de toma de decisiones. La exitosa
implementación de las medidas legislativas, administrativas y políticas, necesarias para que estas
condiciones se hagan realidad requerirá de la estrecha cooperación de todos los sectores del
gobierno, tanto en el ámbito nacional como regional. Se requerirá además de buena fe y
cooperación, por parte de las organizaciones indígenas, la comunidad no-gubernamental y el sector
privado, para asistir a las autoridades en la identificación de mecanismos funcionales de consulta
que conduzcan al diálogo, intercambio y negociación productivos entre las partes.

Es crucial que en este proceso de desarrollo de normas comencemos entendiendo que solamente
creando un mecanismo favorable al diálogo se podrán compartir libre y equitativamente los
derechos y opiniones de todas las partes. A menos que el proceso de consulta sea visto como una
forma de intercambio entre iguales, es poco probable que sea suficientemente sensible a encontrar
verdaderas oportunidades de desarrollo sostenible, lo cual debería ser el objetivo final del ejercicio.

De nuestro análisis de la legislación es obvio que, aun cuando a los pueblos indígenas no se les ha
concedido el derecho de veto per sea para impedir actividades petroleras en sus territorios, las
autoridades son responsables de asegurar que tales actividades sean culturalmente benignas. Es
claro que cualquier proceso participativo que se establezca con el sólo propósito de sonsacar de los
indígenas la aceptación de decisiones tomadas antes de hacerse la consulta con ellos, tiene mayores
probabilidades de exacerbar las diferencias que de encontrar puntos en común. Lo que se necesita
es un proceso de planificación regional a través del cual todos los grupos con intereses sobre las
tierras, recursos, medio ambiente, cultura y desarrollo a largo plazo de la región afectada puedan
dar a conocer sus intereses, en la búsqueda de un mayor nivel de entendimiento mutuo y la
identificación de objetivos comunes y/o complementarios.

Dentro del marco de tal proceso de planificación regional, se pueden diseñar mecanismos de
consulta encaminados a considerar elementos específicos de las actividades de las compañías
petroleras. Sin tal marco, la utilidad de cualquier mecanismo de consulta diseñado para tratar
actividades específicas de las compañías petroleras podrá verse disminuida por el uso de esos
espacios por los indígenas, para tratar otras preocupaciones no relacionadas con la actividad
petrolera.

El llevar a cabo el proceso de consulta dentro de un marco de planificación participativa del

desarrollo regional asegura en mayor grado la confianza y compromiso de los grupos de interés
para con el proceso y la realización de las decisiones tomadas. De esta manera, se pueden
garantizar la seguridad legal e integridad cultural necesarias para sentar las bases de equidad en las
oportunidades de desarrollo y para la sostenibilidad de los proyectos.
 4.2. Condiciones Básicas Para la Consulta

1. Reconocer y definir los derechos territoriales de los pueblos indígenas

Acciones:
° Determinación de los territorios tradicionalmente ocupados por pueblos indígenas y la culminación
del proceso de titulación de tierras a favor de los mismos.
° Simplificación de los procedimientos de demarcación y titulación de tierras y establecimiento de
mecanismos que aseguren la participación de las propias comunidades en la demarcación de su
territorio tradicional.
° Identificación de grupos indígenas aislados y definición de territorios ancestrales para aquellos que
ya han sido identificados.
° Implementación del derecho de preferencia de las comunidades indígenas ante el otorgamiento de
concesiones para el aprovechamiento de recursos naturales en sus tierras.
° Reinstaurar las garantías de inalienabilidad e inembargabilidad sobre sus tierras

2. Adoptar legislación y procedimientos que definan los derechos de participación de los

pueblos indígenas, facilitando y promoviendo el involucramiento de todos los grupos
sociales (mujeres, niños y ancianos)

Acciones:

· Adopción de procedimientos que promuevan el establecimiento de instancias de concertación en el

ámbito regional y local para la formulación de planes de desarrollo sostenible.
· Adopción de mecanismos de consulta que se adecuen a la realidad indígena, con el fin de asegurar
la participación activa de todos los grupos sociales.
· La definición de la legislación y procedimiento deberá realizarse con la participación de los
pueblos indígenas.
· Cualquier sistema deberá requerir la preparación de evaluaciones de impacto socioeconómico y
cultural, incluyendo estudios de base, con la plena participación de los pueblos indígenas, y los
resultados de tales estudios deberán distribuirse antes de comenzar las consultas o
negociaciones respecto a la aprobación de las operaciones petroleras.

3. Fortalecer la capacidad de los pueblos indígenas para comprender los procesos y medidas
adoptadas ante actividades que puedan desarrollarse en sus tierras:

Acciones:

· Establecimiento de programas de difusión y capacitación para los pueblos indígenas con relación a
sus derechos y posibilidades de participar en la toma de decisiones; la naturaleza de las
actividades de hidrocarburos propuestas y sus potenciales impactos ambientales, sociales y
culturales; así como otras alternativas en el desarrollo de las actividades que eviten o minimicen
impactos negativos, a través de capacitación en procesos de monitoreo y evaluación, antes de
iniciar actividades que les pudieran afectar y antes de cualquier proceso de negociación.
· Facilitar el acceso directo de las comunidades a las autoridades administrativas involucradas a fin
de plantear sus preguntas y sugerencias. Para ello, se deberán establecer procedimientos
simples y accesibles.
· Capacitación a las comunidades indígenas sobre mecanismos para administración de fondos sobre
bases sostenibles y equitativas.
· Dar especial atención a la capacitación de la mujer, ampliando sus oportunidades de participación.
4. Garantizar el acceso a la información necesaria para asegurar que los pueblos indígenas
estén adecuadamente informados para el seguimiento y evaluación de las actividades y
para la adopción de acuerdos.
Acciones:

· Establecimiento de obligaciones claras para la distribución de información, considerando el acceso

oportuno, completo y comprensible de la información referida a actividades propuestas, en
ejecución o finalizadas.
· Exigir que cualquier acuerdo entre empresas petroleras y pueblos indígenas sea traducido en su
lengua nativa.
· Involucrar la participación de expertos en comunicación social en el diseño e implementación de
técnicas para la diseminación de la información a los pueblos indígenas.

5. Reconocer y respetar a sus autoridades tradicionales y sus propios sistemas de toma de

decisiones y resolución de conflictos.

Acciones:

· Incorporación en la legislación de una figura jurídica específica y sencilla para las organizaciones
representativas, que obedezca a sus fines, objetivos y a su realidad.
· Reconocimiento formal y respeto por las propias autoridades tradicionales indígenas y sus
mecanismos tradicionales de resolución de conflicto y toma de decisiones.
· Involucrar a las autoridades tradicionales en los procesos de diálogo, negociación, consulta y en
general en cualquier proceso de participación dirigido a las comunidades.
· Apoyo y respaldo de las autoridades a las organizaciones indígenas y reconocimiento de su rol
como instancias representativas de las comunidades.

6. Fortalecer a las organizaciones representativas de los pueblos indígenas

Acciones:

· Diseño de canales de comunicación y coordinación entre los distintos niveles de las organizaciones
indígenas, y entre estas y las autoridades.
· Fortalecimiento a las actividades y políticas que ayuden al entendimiento entre las organizaciones
indígenas, promoviendo su acercamiento y actuación coordinada.
· Fortalecimiento de las instituciones representativas de los pueblos indígenas, principalmente sus
federaciones y confederaciones, a fin de que se encuentren en capacidad de proporcionar
asistencia técnica y legal a las comunidades indígenas, en especial con relación a sus derechos
sobre la tierra y los recursos naturales.
· Asistencia a los pueblos indígenas en el diseño e implementación de mecanismos para asegurar la
distribución equitativa de los beneficios entre ellos mismos.

7. Actuación coordinada de las distintas autoridades involucradas en el área y el

desarrollo de la actividad de hidrocarburos.

Acciones:

· Identificación de autoridades involucradas en el desarrollo de actividades de hidrocarburos, ya sea

de manera directa o indirecta y definición formal de su rol.
· Diseño de mecanismos de coordinación e intercambio de información entre las distintas
autoridades competentes, involucrando en todo momento el diálogo con los actores en el área,
con énfasis en la población directamente afectada por el desarrollo de la actividad.
· Publicidad y transparencia en la toma de decisiones
8. Definir un régimen para los pueblos aislados o no contactados

Acciones:

· Identificación de un grupo multidisciplinario, con participación del sector publico y privado, para
la protección y representación de los pueblos aislados o no contactados hasta que estén en
posibilidades de participar directamente.
· Evitar la autorización de cualquier actividad en sus tierras. En casos excepcionales estas sólo
podrán ser autorizadas mediante ley y bajo la supervisión directa de una comisión especial, que
incluya observadores internacionales, a fin de asegurar que no se afecte su cultura y
subsistencia; estableciendo además un fondo para compensación por los daños potenciales que
pudieran sufrir, tanto a la salud, su medio ambiente y su cultura.

9. Fortalecer de la capacidad del Estado. Sensibilización de las autoridades en el tema

indígena.

Acciones:

· Incorporar en las políticas y legislación de cada sector el tema indígena, en concordancia con la
legislación específica, los convenios adoptados por el Perú referidos a la materia, así como las
tendencias internacionales en cuanto a derechos indígenas.
· Cada sector deberá contar con personal especializado en el tema indígena. Capacitación a las
autoridades involucradas en legislación sobre derechos indígenas en general; así como su
relación con el medio ambiente y los recursos naturales.
· Fortalecimiento del rol de las autoridades locales y regionales, asegurando que las mismas
representen también los intereses de los pueblos indígenas. Dichas autoridades pueden cumplir
un rol específico dentro de los procesos de participación, supervisando o facilitando la
realización de los mismos.

10. Voluntad política de asegurar el desarrollo sostenible de la Amazonía, respetando los

derechos ancestrales de los pueblos indígenas

Acciones:

· Establecimiento de una estrategia desde el sector público que privilegie mecanismos que faciliten
una mayor apertura al diálogo, tanto entre el sector público y los pueblos indígenas como entre
estos y las empresas.
· Desarrollo de una política sobre pueblos indígenas basada en la transparencia en la toma de
decisiones y acceso a la información.
· Diseño de políticas y estrategias para que el desarrollo de la actividad de hidrocarburos se realice
respetando los derechos de los pueblos indígenas, considerando en todo momento sus intereses
y necesidades, y procurando la identificación e implementación de los canales más adecuados
para la resolución de los conflictos.
· Establecimiento de procesos regionales de planificación, con la participación efectiva de las
comunidades indígenas en la preparación de planes regionales orientados a asegurar el
desarrollo sostenible.
· Asesoramiento a los pueblos indígenas en la preparación de sus propios planes de desarrollo y en
la participación en el desarrollo de planes regionales

11. Acceso a la justicia

Acciones:
· Asesoría legal gratuita a las comunidades
· Diseño de procedimientos especiales y más simples para resolver conflictos donde intervengan
comunidades indígenas, considerando sus diferencias culturales.
· Implementación del derecho que tienen los pueblos indígenas de administrar justicia dentro de su
territorio de acuerdo con su derecho consuetudinario, reconocido en el artículo 149 de la
Constitución.
· Establecimiento de mecanismos de coordinación entre las instancias tradicionales indígenas y las
instancias de la justicia formal.

12. Considerar el Conocimiento Tradicional Indígena como una herramienta fundamental

para la identificación de impactos y medidas de mitigación

Acciones:

· Establecimiento de la obligación de incorporar estudios de la realidad ambiental y sociocultural

antes del inicio de la actividad petrolera, como base para el monitoreo y evaluación de sus
impactos.
· Incorporación de la participación de representantes de los pueblos como expertos locales con
relación a la realidad ambiental y sociocultural del área de la actividad petrolera.

13. Asegurar la distribución equitativa de los beneficios con los pueblos indígenas afectados

Acciones:

· Definición y elaboración de un plan de desarrollo social para cada región, conjuntamente con los
pueblos indígenas
· Asegurar que un porcentaje de los beneficios derivados de las actividades de hidrocarburos en
tierras de pueblos indígenas se dirija a financiar planes de desarrollo en beneficios de dichos
pueblos.
· Implementación de mecanismos de distribución en beneficios derivados de la actividad de
hidrocarburos, ya sea reformulando la figura del canon petrolero, designando un porcentaje
directo a las comunidades afectadas, o a través de una figura legal distinta especialmente creada
para ello.
14. Establecer un Fondo para la realización de los objetivos mencionados

Acciones:

· Establecimiento de un mecanismo específico para financiar las acciones mencionadas en este

título.
· Se deberá considerar la posibilidad de establecer un impuesto sobre los recursos naturales
destinado a la protección del medio ambiente y la diversidad cultural.
· Diseño de mecanismos que fortalezcan la capacidad de autogestión de los pueblos indígenas, y no
su dependencia.
· Creación de un fondo para las tierras y recursos naturales de los pueblos indígenas, administrado
por ellos mismos y que tenga como uno de sus objetivos el fortalecimiento de la participación
de dichos pueblos en los procesos de toma de decisiones y la defensa de sus derechos sobre las
tierras y los recursos naturales.

15. Realizar un ordenamiento del territorio con participación de la población local

Acciones:

· Constituye un instrumento de política ambiental, pero también un mecanismo eficiente para la

solución de conflictos generados por el uso de distintos recursos en un mismo espacio y tiempo.
 CAPITULO V

V. LINEAMIENTOS PRELIMINARES PARA UN PROCESO DE

CONSULTA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS ANTE
ACTIVIDADES DE HIDROCARBUROS.Error: Reference source
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5.1 Introducción

El proceso de consulta entre los pueblos indígenas y las compañías petroleras puede entenderse
como un encuentro entre dos mundos, en donde tendrá lugar un intercambio intercultural de
información. Esto creará tensión para ambas partes, lo que solamente podrá ser superado con un
mayor conocimiento de los derechos, intereses y preocupaciones del otro. No es suficiente
simplemente tratar de preparar a los indígenas para participar en un programa de consulta
"occidental". Los representantes de las compañías petroleras y el Estado también necesitarán
mejorar su capacidad de participar en los procesos de consulta a los pueblos indígenas.

Este capítulo establece algunos lineamientos básicos que son aplicables a los procesos de
consulta de quien fuera que sea responsable de los mismos. Hasta que se hayan establecido
normas nacionales claras para guiar dichos procesos, estos lineamientos pueden ayudar a prestar
atención a los principios más comúnmente aceptados en la materia.

5.2. Base Legal para la Consulta a los pueblos indígenas ante actividades de
aprovechamiento de recursos de hidrocarburos en sus tierras.

El diseño de cualquier mecanismo para asegurar la participación de los pueblos indígenas en los
procesos de consulta ante actividades de hidrocarburos debe ser guiados por la necesidad de
otorgar seguridad legal a todas las partes involucradas, según las obligaciones legales existentes
en el ámbito nacional e internacional.

Para lograr esta seguridad jurídica, el Estado debe reconocer y respetar la inviolabilidad de la
propiedad privada de acuerdo a lo dispuesto por el Artículo 70 de la Constitución, la misma que
debe incluir a aquellos territorios ocupados tradicionalmente por comunidades indígenas de
acuerdo a lo establecido por el Artículo 14 del Convenio 169. La inviolabilidad de la propiedad
sobre la tierra implica el derecho a ser consultados antes del otorgamiento de derechos que
pudieran afectar el ejercicio de otros reconocidos constitucionalmente.

Además, las provisiones del Artículo 15(2) del Convenio 169 ha reconocido a las comunidades
indígenas un derecho especial de consulta previo a la concesión de derechos sobre sus tierras.

Cualquier consulta debe tomar en consideración los valores y prácticas sociales, culturales, y
las creencias espirituales y religiosas de los pueblos indígenas (Artículo 5, Convenio 169).

Y debe tener como uno de sus objetivos el desarrollo sostenible de la Amazonía (Artículo 69,
Constitución), y la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica (Artículo 1 CBD).
Estos puntos están asociados a los derechos de las comunidades indígenas a ser compensados
por los impactos negativos a sus culturas, ambiente, y a participar en los beneficios derivados
de la explotación de recursos en sus tierras (Artículo 15, Convenio 169).

Finalmente, la nueva legislación en recursos naturales establece el derecho de preferencia de las

comunidades indígenas para concesiones relacionadas con los recursos en sus territorios.
 La seguridad jurídica relacionada a cualquier concesión, otorgada para la explotación y/o
explotación de recursos en los territorios tradicionalmente ocupados por comunidades
indígenas, sin importar si poseen un título sobre dichas tierras, será directamente proporcional
al nivel en que el Estado haya cumplido con sus obligaciones establecidas en la legislación
nacional e internacional.

Para que el Estado lleve a cabo sus obligaciones deberá adoptar las políticas y leyes necesarias
que aseguren el cumplimiento por parte de las autoridades nacionales, incluyendo al gobierno
central, regional y local, compañías petroleras y sus subcontratistas, en el establecimiento de
mecanismos de consulta adecuados y que estos sean utilizados adecuadamente por las entidades
relevantes.

En el desarrollo de mecanismos apropiados, el Estado puede emplear una mezcla de procesos

de consulta directos e indirectos que aseguren una participación completa por parte de las
comunidades indígenas en el proceso de toma de decisiones de acuerdo con sus derechos
legales.

5.3. Condiciones generales que deben estar presentes en todo Proceso de Consulta

Para que sea relevante, la consulta debe ser:

· Efectuada de buena fe - para asegurar que las comunidades indígenas tengan la verdadera
oportunidad de participar plena y activamente y poder así comprometerse en el proyecto, lo
cual es apropiado para la realización de sus derechos y el cumplimiento de los objetivos del
proyecto, incluyendo el desarrollo social y la participación en los beneficios.
· A tiempo - antes de tomar decisiones irreversibles que puedan impedir la participación efectiva
de las comunidades indígenas.
· Amplia - de todos los sectores de la sociedad afectada con mecanismos que aseguren la
participación de los sectores marginales, en particular de las mujeres, jóvenes y ancianos.
· Local - para asegurar que se garantice el máximo nivel de participación de las comunidades
afectadas.
· Significativa - debe prever la posibilidad de cambios en el proyecto, incluyendo la revocación
de decisiones ya tomadas, de ser necesario.
· Continua - a través de las etapas de planeamiento, diseño, implementación, evaluación y
abandono del proyecto.
· Informada - con suficiente detalle para permitir que las comunidades indígenas participen en la
toma de decisiones relevantes, que preparen comentarios de documentos técnicos y que
difundan información respecto de las actividades relevantes entre su población, y que
permita la contratación de servicios de apoyo técnico y legal.
· Comunicada - con precisión para asegurar que la información con respecto a las
preocupaciones de la comunidad indígena está bien documentada y que sea tomada en
consideración en el proceso de toma de decisiones.
· Respetuosa - de la cultura, leyes y organizaciones representativas de las comunidades
indígenas.
· Equitativa - que asegure que las decisiones reflejen el deseo de la comunidad indígena vista
como una unidad en lo que respecta a la forma en que la participación en los beneficios ha
de llevarse a cabo.
· No Coercitiva - sin amenaza de fuerza económica o represalia de ninguna forma o uso de la
fuerza como medio para inducir a la aceptación de algún proyecto o contrato.
5.4. Requisitos para todas las etapas

5.4.1. ¿Qué hacer para preparar la Consulta?

Con el fin de lograr una consulta adecuada será necesario llevar a cabo trabajos preparatorios con
el fin de obtener lo siguiente:

5.4.2. Identificación de las partes involucradas, incluyendo:

· comunidades afectadas directa e indirectamente

· organizaciones representativas de las comunidades indígenas
· otras poblaciones afectadas directa o indirectamente
· partes cuya aceptación o acuerdo sea vital o cuya exclusión sea susceptible de impedir el
progreso, incluyendo oficiales del gobierno y de las compañías.
· organizaciones cuyo conocimiento del ambiente o de personal afectado pueda ayudar a asegurar
que las decisiones se implementen exitosamente.

5.4.3. Desarrollo de la confianza en los procesos de consulta, mediante:

· involucramiento de las comunidades indígenas lo antes posible

· respeto a las autoridades que tradicionalmente han tomado las decisiones
· identificación de los valores sociales, culturales y espirituales, así como la naturaleza de su
economía
· debida consideración a sus costumbres y derecho consuetudinario
· búsqueda de invitaciones antes de ingresar en territorios indígenas
· involucramiento desde el comienzo de altos funcionarios gubernamentales y/o oficiales
corporativos
· desarrollo en forma conjunta de una agenda de consultas, su alcance, frecuencia e intención
· otorgar a la comunidad indígena la adecuada oportunidad de discutir las implicancias de
cualquier proyecto antes de buscar reuniones para discutir compensaciones u otros
beneficios
· evitar ofrecer alicientes a los individuos a cambio de apoyo al proyecto
· en lo posible reunirse en asambleas comunales con la asistencia de organizaciones
representativas adecuadas en el ámbito local, regional y nacional
· evitar presionar a las comunidades para que firmen contratos
· invitar a los miembros de la comunidad indígena a que observen ejemplos de las actividades de
la compañía en otras zonas

5.4.4. Desarrollar la capacidad de los pueblos y comunidades indígenas para que participen
significativamente, asegurando:

· Comprensión que la no-participación no significa que no se tomen decisiones y que la

participación no necesariamente implica un acuerdo con decisiones finales, ni la prevención
o la adopción de estrategias alternativas subsecuentes.
· Tomar consciencia de los derechos comunales, del Estado y los de la compañía, así como de las
oportunidades, impactos y alternativas potenciales en relación con la actividad propuesta.
· Entendimiento del proceso de consulta, de las oportunidades para acceder a la información,
hacer comentarios e influir en las decisiones.
· Habilidad para diseñar, administrar e implementar libremente sus propias estrategias de
desarrollo.
· Confianza en su habilidad de proteger sus propios intereses y de beneficiarse del apoyo y
consejo de terceros sin el temor de influencias indebidas en sus decisiones finales.
· Entendimiento de los beneficios de obtener la activa participación de las mujeres.
· Proveer información de tal forma que asegure el más amplio entendimiento dentro de la
comunidad del proyecto y de sus impactos potenciales, y que garantice el acceso a diferentes
opiniones, por medio de:
 * Realizar las consultas en su lengua nativa
* Tener medios ilustrativos para comunicar la información
* Preparar mapas hablados y modelos de escala de los ambientes afectados
* Hacer caminatas y visitas por la zona
* Organizar reuniones separadas con ancianos, mujeres, hombres y jóvenes
* Financiar visitas de indígenas con experiencias distintas de otras partes del Perú y el
exterior.

5.4.5. Proveer un monitoreo objetivo independiente del proceso de consulta:

* Permitiendo la asistencia de representantes gubernamentales y no-gubernamentales como

observadores para asegurar una presentación balanceada de los detalles del proyecto e
información en los impactos potenciales, beneficios, y soluciones alternativas a los
conflictos posibles.
* Permitiendo a las comunidades indígenas que involucren a consejeros independientes, de su
confianza, en las consultas.
* Precisando el reporte de consultas con provisión de copias a los participantes indígenas, sus
organizaciones representativas y otras partes relevantes.
* De ser posible, se deben facilitar reuniones de consulta por actores independientes con
experiencia en la resolución de conflictos, cuyas citas deben ser acordadas por las partes
previamente.

5.4.6. Permitirles a las comunidades indígenas que busquen el apoyo de consultores

externos en las consultas. Esto puede ser logrado:

· Eliminando cualquier restricción de tipo legal o administrativa que pudiera impedir su

participación.
· Estableciendo financiamiento para la contratación de consultores independientes.
· Creando obligaciones legales a las compañías que quieran llevar a cabo actividades en
territorios indígenas para que paguen un porcentaje de su inversión en el proyecto deseado,
para el financiamiento de dichos consultores independientes.
· Creando incentivos para que las compañías otorguen un financiamiento a las comunidades
indígenas para el apoyo técnico y legal necesario.
· Requiriendo que cualquier contrato con comunidades indígenas, para que sea válida, debe ser
aprobado por un experto legal reconocido a elección de las mismas comunidades.
· Proteger la inviolabilidad de las tierras indígenas y prevenir las incursiones sin la autorización
de las comunidades indígenas. Para lograr esto el Estado puede considerar los beneficios de
asegurar lo siguiente:
· Cualquier contrato firmado por o en favor del Estado que otorgue derechos para la exploración
o explotación de recursos en tierras indígenas debe ser firmado luego de ser consultado con
las comunidades indígenas relevantes, o su ejercicio estar condicionado a la culminación
exitosa de dicha consulta
· Que las compañías que demuestren un interés en llevar a cabo actividades de exploración y/o
explotación de hidrocarburos en territorios indígenas, sean puestas al tanto de los derechos
de las comunidades indígenas sobre sus territorios y de los recursos en ellos antes de ser
otorgada cualquier concesión sobre estos recursos.
· Que se restrinja a los representantes de las compañías petroleras, sus subcontratistas u otros
agentes de visitar territorios indígenas o de sobrevolar la zona sin el consentimiento
informado previo de las respectivas comunidades indígenas
· Que se les otorgue incentivos a las compañías petroleras para que ayuden al Estado a sufragar
los gastos de hacer las encuestas sociales y de tierras para la demarcación y titulación de
territorios ocupados tradicionalmente por comunidades indígenas
· Que existan disposiciones que exijan que todos los contratos celebrados para el uso de tierras
indígenas sean negociados o revisados por ellos con la asistencia legal adecuada, y que la
equidad del mismo sea determinada por un experto independiente
· Que toda compensación acordada por el uso de tierras sea pagada a las comunidades indígenas
antes de la entrada a sus tierras y en caso de pagos continuos vencidos, el derecho a seguir
trabajando en ellas este condicionado al pago inmediato de los mismos
· Que las compañías acepten adoptar estrategias de desarrollo que limiten las posibilidades de
incursiones incrementadas a territorios indígenas por parte de colonos u otros pobladores,
excluyendo la posibilidad de nuevas pistas de acceso y prácticas fuera del área.

5.4.7. Asegurar que las consultas se realicen de acuerdo a la letra y el espíritu de la ley

· Requiriendo que opiniones razonadas sean efectuadas para toda decisión administrativa y que se
identifique el peso otorgado a las preocupaciones de las comunidades indígenas que hayan
sido expresadas en sesiones de consulta
· Estipular la revisión sustantiva y de procedimientos de las decisiones a las que se llegue
· Impulsar el entrenamiento del personal a interactuar con las comunidades indígenas

5.5. Cuando y quien debe consultar a las comunidades para actividades de hidrocarburos

Se debe consultar a las comunidades o pueblos indígenas antes de autorizar actividades de

aprovechamiento de recursos de hidrocarburos en sus tierras pero también durante la ejecución del
proyecto. Esto incluye consultas en las siguientes oportunidades;

Antes de la firma de los contratos: Consulta por el Estado

· En cumplimiento del derecho de preferencia

· Para identificar en qué medida se afectará a las comunidades por el desarrollo de actividades de
hidrocarburos en sus tierras
· Para determinar los derechos a una compensación y como se pueden compartir beneficios
equitativamente
· Para establecer un proceso de participación para la preparación de un plan de desarrollo
sostenible regional
Durante la elaboración de los EIA: Consulta por la Empresa

· Comenzando con el establecimiento del ámbito de estudio

· Posibilidad de acceder a tiempo a los resultados de las consultas efectuadas con las
comunidades para acceder a información adicional y clarificar puntos de desavenencia
· Mediante el otorgamiento de copias del EIA con no menos de dos meses de anticipación,
previos a su envío a las autoridades pertinentes para su aprobación

Antes de la aprobación de los EIAs Consulta por el Estado

· La consulta se puede realizar a través de audiencias en el lugar donde se vaya a ejecutar el

proyecto.
· Deberán realizarse tantas audiencias como sea necesario para llegar a todas las comunidades
afectadas.
· Se debe asegurar que la actividad propuesta se encuentra en armonía con el plan de desarrollo
sostenible de la región.
Antes de la firma de acuerdos para el uso de tierras Consulta por la Empresa
.
· Los acuerdos deberán haber pasado por un proceso de consulta antes de su redacción y firma
definitiva.

Durante la ejecución del proyecto: Consulta por la Empresa y el Estado

· Debe incluir un monitoreo independiente por las comunidades.

· Capacitación en el plan de contingencia y emergencia por derrames
· Respecto a los Programas o planes de desarrollo que se ejecuten como parte de la compensación

Programa de resolución de conflictos: Consulta por el Estado y la Empresa

· El desarrollo de este programa involucra la participación permanente de las comunidades, a fin de

determinar los conflictos que surjan de la ejecución de las actividades y los potenciales
conflictos futuros. Si bien en este programa el Estado debe tener un rol principal, el mismo
puede ser ejecutado por un equipo independiente.

Al finalizar las actividades, dentro del plan de abandono- Consulta por la Empresa y el
Estado

· A fin de asegurar que se cumpla con lo establecido en el EIA

· Para aportar con propuestas para la rehabilitación del área
· Se debe tener en cuenta al elaborar el plan de abandono, las alternativas que pudieran provenir de
prácticas tradicionales de las comunidades indígenas de la región.

Evaluación de los impactos ocasionados por el proyecto al plan de desarrollo sostenible de la

región -Consulta por el Estado

· Para la evaluación final de los impactos de la actividad y el resultado y/o seguimiento de proyectos
de desarrollo sostenible que se hubieran implementados.
· Para apoyar en la revisión de la política y legislación nacional para las actividades de hidrocarburos
y evaluar el efecto de la participación de los pueblos indígenas.

CAPITULO VI

VI. OPORTUNIDAD DE LA CONSULTA

Algunas condiciones variarán según se trate de una consulta, antes, durante o después del inicio de
las actividades de hidrocarburos.

6.1. Consulta antes del inicio de las actividades

· Antes de la firma de los contratos de exploración y/o explotación de hidrocarburos.

· Ante la posibilidad del desarrollo de actividades petroleras en territorios indígenas por

terceros.

· En el proceso de elaboración de los Estudios de Impacto Ambiental

 · Audiencias con las comunidades en el área del proyecto y antes de la aprobación del Estudio
de Impacto Ambiental.

· Para la negociación de acuerdos por el uso de tierras de comunidades.

6.1.1. Consulta a las comunidades afectadas ante la posibilidad del desarrollo

de una actividad petrolera.-

Antes de firmar un contrato de exploración o explotación de hidrocarburos, el Estado deberá

informar a los pueblos indígenas sobre cuáles son los territorios tradicionales sobre los que se
pretende otorgar derechos para el aprovechamiento de recursos del subsuelo; sus derechos
relacionados a dichos recursos, incluyendo su derecho de preferencia; y realizar una consulta a la
población y a las comunidades directamente involucradas sobre la intención del proyecto. Las
demandas, opiniones, inquietudes y sugerencias deberán ser identificadas y consideradas en todo
momento.

Los objetivos de la consulta antes de la firma de los contratos de aprovechamiento de recursos

energéticos son:

· Para permitir a las comunidades ejercer su derecho de preferencia

· Para determinar cuáles y cuántas comunidades se verían afectadas y en qué medida, a fin de tomar
las decisiones y provisiones necesarias.
· Para definir acuerdo de compensación y participación en beneficios.
· Inicio de la elaboración del proyecto de desarrollo sostenible de la región.

La Consulta deberá incluir:

· Estudio sociocultural del área

· Opinión de las comunidades respecto a los impactos negativos que consideran pudieran afectarles,
de acuerdo a sus propios criterios tradicionales (tanto impactos ambientales, a la salud,
económicos y culturales)
· Determinar, en qué medida se verá modificada su forma tradicional de vida, identificación de áreas
sagradas y de mayor utilización de recursos con fines rituales y de subsistencia.
· Explicar en qué medida los resultados de la consulta serán considerados al momento de tomar las
decisiones y qué posibilidades tienen las comunidades indígenas de oponerse a esas decisiones.
· Identificar los beneficios que las comunidades indígenas pueden recibir, incluyendo por ejemplo
participación en el canon petrolero.
· Definir claramente como se determinarán y administrarán estos beneficios.
· Establecer una línea clara de comunicación entre las comunidades afectadas y aquellos con poder
de decisión al más alto nivel.
· Cuando sea necesario, se deberá iniciar un proceso de planificación del proyecto de desarrollo
sostenible de la región, que involucre la participación activa de las comunidades afectadas, las
cuales deberán tener la responsabilidad de definir sus propias prioridades de desarrollo.

6.1.2. Participación de las comunidades en el proceso de elaboración del Estudio de Impacto

Ambiental.-

· Las comunidades deberán participar activamente desde el inicio del Estudio de Impacto
Ambiental para ayudar a definir el ámbito del estudio, la agenda, la forma y mecánica de las
reuniones con estas comunidades. Cuando sea apropiado, se debe elaborar un código de
conducta para los consultores de los EIA que trabajan en el campo.
· En lo posible, se les debe dar la oportunidad a las comunidades indígenas de dar su opinión
sobre consultores potenciales de EIA antes de ser seleccionados.
· Las comunidades indígenas deben jugar un papel activo y total en la preparación de EIAs y en
lo posible se debe considerar los aportes del conocimiento tradicional de las comunidades
sobre el ambiente y los impactos potenciales, como los efectos a largo plazo sobre la erosión
de la tierra y la pérdida en la diversidad. El valor de tal conocimiento no debe ser
subestimado y, en lo posible, este debe ser compensado.
· Expertos locales deben ser incluidos en el equipo que prepare el Estudio de Impacto Social.
· Un Estudio de Impacto Sociocultural debe ser preparado como una parte integral del EIA y no
como un capítulo separado a ser anexado a el.
· Las comunidades indígenas no deben ser tratados como los sujetos del estudio, sino más bien
como fuentes de conocimiento tradicional necesarias para asegurar que las conclusiones, el
Plan de Manejo y las medidas de mitigación de los EIAs sean apropiadas a corto y largo
plazo.
· Observadores de organizaciones indígenas regionales y nacionales, así como ONGs, deben
tener la oportunidad de monitorear las reuniones con comunidades, con el fin de asegurar
que los EIAs estén preparados para garantizar una participación indígena efectiva.
· El Plan de Manejo preparado para implementar las decisiones de los EIAs debe definir
claramente el mecanismo para la toma de decisiones con respecto a la provisión de
beneficios sociales, como ha de monitorearse el cumplimiento de dicho plan, y la forma
como las comunidades indígenas han de exigir el cumplimiento de tales provisiones.
· Se deberá proporcionar a las comunidades indígenas, con la debida anterioridad, toda la
información necesaria para determinar los potenciales impactos de la actividad propuesta,
incluyendo planes de ingeniería, especificaciones de la planta, y documento internos de la
compañía, sobre política ambiental y social; así como información sobre los directivos de la
compañía.
· Un primer borrador del EIA deberá ser entregado a las comunidades y sus organizaciones
representativas. Todo comentario o sugerencia deberá ser incluido en el EIA o, de no ser
técnicamente posible, se deberá justificar su no-inclusión.
· La compañía deberá facilitar copias de la versión final del EIA a las comunidades; y dar, lo antes
posible, respuesta a sus comentarios y sugerencias.

6.1.3. Consulta previa a la aprobación del EIA.

Luego de la presentación del Estudio de Impacto Ambiental ante la autoridad y antes de su

aprobación, se debe realizar una audiencia en el área del proyecto con las comunidades afectadas

· En la Audiencia se deberá presentar el proyecto: tanto en sus fases aprobadas como en las
proyectadas, explicando los alcances generales de las mismas, así como los impactos de todas
las fases del proyecto (y las posibilidades de pasar a la siguiente etapa del proyecto).
· La Audiencia deberá llevarse a cabo en el área del proyecto, debiendo realizarse cuantas audiencias
sean necesarias para asegurar que todas las comunidades afectadas tengan la oportunidad de
estar conscientes de la magnitud del proyecto y sus impactos, y presentar sus propias opiniones,
sugerencias y preocupaciones.
· Deberán estar presentes las organizaciones representativas, tanto de nivel regional como nacional,
así como las ONGs con trabajos relevantes en el área.
· El sistema de preguntas deberá incluir la posibilidad de hacer repreguntas, de manera oral o escrita.
Se establecerá un período no menor de 10 días después de las audiencias para enviar o ampliar
comentarios por escrito.
· La citación para la audiencia deberá ser comunicada directamente a las autoridades de las
comunidades afectadas con suficiente anticipación, para permitirles preparar la participación de
sus comunidades.
6.1.4. Consultas Anteriores a la Firma de Contratos para el Uso de Tierras

· Las compañías que deseen identificar si sus actividades se están llevando a cabo en territorios
ocupados tradicionalmente por comunidades indígenas, sin importar si dichas tierras hayan
sido tituladas a su favor o no.
· Se les pedirá a las compañías que faciliten la adopción de contratos que abarquen a todas las
comunidades indígenas de las áreas afectadas, o sus organizaciones representativas; para
determinar la compensación por el impacto colectivo de operaciones petroleras en territorios
tradicionales, y que definan los parámetros para los contratos individuales con comunidades
locales.
· Debe existir una clara distinción entre consultas per se y negociaciones. Las comunidades
indígenas deben tener claro ante qué figura se encuentran.
· En la redacción y negociación de cualquier contrato con comunidades indígenas para el uso de
sus tierras, las partes contratantes deben buscar obtener equidad y respeto.
· Los contratos con las comunidades indígenas para el uso de sus tierras deben ser negociados y
concluidos con el más alto nivel de asesoría legal, con el fin de poder asegurar la equidad de
los derechos en ellos contenidos.
· Todo contrato debe reconocer la naturaleza colectiva de los derechos sobre la tierra y asegurar
que estén de acuerdo a lo deseado por la comunidad vista como una integridad, lo cual
deberá ser manifestado en su Asamblea.
· Todos los beneficios deben ser dirigidos a obtener el desarrollo comunal de la calidad de vida
de la comunidad vista como una unidad de acuerdo a las prioridades establecidas por ellas.
· Se debe tener cuidado de no buscar obtener derechos sobre las tierras que impacten
directamente sobre la vida de la comunidad o de territorios sagrados, áreas de caza o
dedicadas a la agricultura.
· El nivel de compensación por el uso de tierras debe ser equitativo y cubrir los impactos
culturales y las molestias generadas por la actividad.
· Todos los contratos deben traducirse al lenguaje nativo de las comunidades indígenas
contratantes.
· Debe constar expresamente en el acuerdo que la compensación es previa al inicio de las
actividades.
· Debe favorecerse la conformación de un equipo constituido por organizaciones representativas en
el ámbito nacional, un representante de una autoridad y una ONG nombrada por las partes de
común acuerdo, que supervisará el proceso y cumplimiento de los acuerdos.

6.2. Consulta durante el desarrollo de las actividades

· Seguimiento del cumplimiento del EIA y Plan de Manejo

· Monitoreo independiente de actividades de la Empresa

· Participación en el Plan de Contingencia y Emergencia por Derrames de Petróleo.

· En el diseño y ejecución de programas o proyectos de desarrollo para las comunidades

afectadas.

· Para la resolución de conflictos.

· Para poder asegurar la continuidad de las consultas durante el desarrollo de actividades

petroleras, todas las partes deberán señalar representantes, quienes tendrán las
responsabilidades primarias de mantener contactos fluidos con sus contrapartes.
· El Estado debe contar con una autoridad nacional de asuntos indígenas, con nivel jerárquico
necesario para emitir resoluciones, y cuya responsabilidad sea asegurar que se respeten los
derechos de las comunidades indígenas sobre sus tierras y recursos, y que se aseguren sus
derechos en los procesos de toma de decisiones. Esta autoridad debe tener personal con
calificaciones comprobadas en asuntos de desarrollo de comunidades indígenas.

· Las compañías deben establecer una oficina de asuntos comunales cuya responsabilidad sea
mantener un contacto continúo con las comunidades.

· Las comunidades indígenas deben considerar la posibilidad de crear un comité técnico

especializado que pueda otorgar una representación coordinada de las comunidades y
federaciones de las zonas afectadas. La responsabilidad primaria de este comité debe ser el
mejorar las oportunidades de participación en las formas de toma de decisiones de las
comunidades indígenas, desarrollo de EIA y monitoreo de actividades petroleras. No debe
asumir un rol en la negociación comercial o política, sino que más bien debe dar apoyo
técnico a los representantes.

· Se debe establecer un comité técnico, conformado por representantes de las comunidades indígenas
y la empresa petrolera, con la presencia del Estado y ONGs como observadores, según se
acuerde entre las partes.

Este comité será responsable por:

· Mantener un diálogo continuo entre la empresa y las comunidades afectadas, durante todo el
proyecto.
· Monitorear el cumplimento de las obligaciones establecidas en el EIA
· Asegurar la realización de la planificación del programa de desarrollo social.
· Recibir y revisar las quejas y demandas a la compañía por incumplimiento de sus obligaciones, sin
perjuicio de las acciones administrativas y judiciales que correspondan

El comité técnico deberá promover el desarrollo, adopción y adhesión a un Código de Conducta para
los trabajadores y visitantes, para su relación con las comunidades.

Obligaciones de la Compañía

· Se deberá avisar cada vez que se inicie y termine una etapa del proyecto.
· Se requiere autorización de las autoridades indígenas para ingresar a sus tierras para nuevas
actividades
· Cada etapa del proyecto deberá iniciarse con una explicación clara, sencilla y en la propia lengua
de la comunidad, de ser necesario, antes de comenzar con las operaciones.
· Se deberá establecer un mecanismo de recepción y solución de consultas y quejas en el desarrollo
de las actividades ante la empresa (primera instancia),

6.2.1. Monitoreo independiente ejecutado por las comunidades afectadas.

· Las comunidades deberán (derecho y obligación) realizar un monitoreo de las operaciones para
identificar otros impactos no identificados, si las medidas de mitigación son adecuadas y si
están siendo aplicadas correctamente; particularmente, en lo que se refiere a los impactos
sociales y culturales.
· Se debe llevar a cabo consultas dentro del marco de las reuniones sobre el proyecto, con
respecto al diseño, implementación y adecuación de mecanismos de monitoreo,
entrenamiento necesario para los miembros comunales, y respuestas a sus reportes.

· Es fundamental contar con un cronograma de consultas durante la ejecución del monitoreo.

· Se debe preparar a las comunidades indígenas para responder a emergencias que puedan
amenazar la salud y la seguridad de los miembros de la comunidad, sus cultivos, y su
ambiente. Tal entrenamiento debe ser dado a miembros comunales para garantizar la
respuesta ante un desastre y la movilización comunal.

6.2.2. Diseñando e Implementando Programas de Desarrollo Social

· Las compañías deben cerciorarse de no reemplazar al Estado en la provisión de servicios

sociales.

· De existir planeamiento de proyectos de desarrollo, de ser posible, estos deben ser desarrollados
conjuntamente con entidades gubernamentales apropiadas y las comunidades indígenas
relevantes.

· Al determinar las prioridades de los proyectos de desarrollo social, es de vital importancia la

participación plena de las comunidades para garantizar la continuidad y relevancia de los
proyectos para el desarrollo comunal a largo plazo.

· El gobierno debe promover el planeamiento de un desarrollo con una visión que dé prioridad a
aquel desarrollo regional que pudiera fortalecer los esfuerzos comunales, de la compañía y
del Estado en la búsqueda de un desarrollo sostenible a largo plazo.

· La acción gubernamental para responder a las necesidades indígenas debe adoptar un

acercamiento de dos lados, en busca de una respuesta inmediata a las necesidades comunales
de educación, salud y nutrición, mientras se inicien procesos de consulta simultáneos para
asegurar las estrategias de desarrollo más apropiadas a mediano y largo plazo.

· Para asegurar que los programas de desarrollo sean sostenibles a largo plazo, se debe garantizar
la participación de todas las partes involucradas en su diseño, implementación y monitoreo.

· Todo programa patrocinado por la compañía que requiera financiamiento externo, personal
profesional, o cualquier otra contribución no disponible en las comunidades relevantes debe,
de ser posible, llevarse a cabo conjuntamente con el Estado, la iglesia, ONG, o cualquier
otro organismo que asegure la continuidad del programa después que la compañía haya
dejado el área. Para asegurar la continuidad, pueden utilizarse mecanismos como el canon
petrolero, así como a través de programas de desarrollo social.

6.3. Consulta después de finalizadas las actividades

· Durante el desarrollo del plan de abandono del área

· Evaluación y seguimiento de los proyectos de desarrollo iniciados durante la presencia de la

empresa
 · Evaluación de impactos derivados de la actividad y modificación del sistema de vida de las
comunidades.

Consulta Durante la Ejecución de Plan de Abandono

· Evaluación de impactos, en qué medida se han visto afectadas las comunidades y como la
actividad ha alterado su forma tradicional de vida, si hay pérdida significativa de cultura y
modificación severa del ecosistema.

· Se debe preparar una evaluación oficial de conclusión del proyecto que evalúe el nivel de
cumplimiento del EIA y se debe elaborar un plan de abandono con la participación total de
las comunidades indígenas.

· Se le debe solicitar a la compañía que explique cualquier incumplimiento de sus promesas y

obligaciones y se debe tomar una decisión para asegurar el total cumplimiento de la
rehabilitación ambiental del área.

· Las comunidades indígenas deben tener derecho a ser compensadas totalmente por cualquier
trabajo o gasto incurrido para mitigar o rectificar faltas de la compañía en el cumplimiento
de sus obligaciones, bajo lo dispuesto en el EIA o el plan de abandono.

Consulta para proyectos de desarrollo

· Si se han promovido proyectos de desarrollo, debe establecerse un proceso de consulta para

hacerles seguimiento.

· Si las actividades del proyecto han incluido un plan de desarrollo social, debe existir un proceso
de consulta entre la compañía, la comunidad indígena y autoridades locales o nacionales, la
iglesia u ONGs con algún interés en el proyecto, antes de la culminación de dicho plan o del
retiro de apoyo por parte de la compañía para tales actividades.

· Estas consultas deben buscar examinar la viabilidad de continuar con el proyecto, la

identificación de las partes apropiadas para asegurar la continuidad, y una transferencia
fluida de la responsabilidad de la administración del proyecto.

· Se debe reconocer la importancia de asegurar el apoyo del Estado cuando existan proyectos de
educación y de salud.

· La empresa debe involucrar a las comunidades en la dirección de los proyectos, a fin de que
cuando ésta se retire del área, dichos proyectos puedan continuar.

Evaluación de Impactos Derivados de la Actividad y Modificación del Sistema de Vida de las

Comunidades

· El otorgamiento de concesiones para la exploración y explotación de reservas de hidrocarburos

en territorios indígenas en la Amazonía, no puede evitar generar impactos sociales y
ambientales. Por ello, se debe determinar si dichos impactos serán compensados por
beneficios a largo plazo, lo cual significaría un incremento de la calidad de vida de la
población regional; y de que forma se puede armonizar con el desarrollo sostenible del área.
Todo ello requerirá de un análisis del proyecto, con proyecciones de largo plazo, incluso aún
después de terminada la actividad.
· Con el fin de ampliar la capacidad de las autoridades nacionales, comunidades indígenas y otros
grupos de interés para determinar el nivel de desarrollo sostenible de los proyectos en la
Amazonía, será necesario consultar cuidadosamente con las comunidades indígenas para
determinar su percepción del impacto de los cambios.

· Se le deberá prestar atención a la determinación del nivel de cambio social, económico, cultural
y ambiental generado por las actividades de hidrocarburos llevadas a cabo en el área, así como a
la sostenibilidad del proyecto de desarrollo social, a la rehabilitación del ambiente degradado y
a la protección de la cultura indígena.
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