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Limites Al Contenido de La Negociacion Colectiva
Limites Al Contenido de La Negociacion Colectiva
Key Words: Collective bargaining; freedom of Palabras clave: Negociación colectiva; liber-
association; arbitral independence; limitation tad sindical; independencia arbitral; limitación
of rights; Public Labor Law. de derechos; Derecho Laboral público.
*
Abogado. Magister en Derecho, con mención en Derecho Constitucional, por la Pontificia Universidad
Católica del Perú (PUCP). Profesor de la Facultad de Derecho de la PUCP y de la Academia de la Magistra-
tura. Ex Decano de la Facultad de Derecho de la PUCP. Miembro de la Sociedad Peruana del Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social. Ex Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo. Miembro de la Orden de
Trabajo en el grado de Gran Oficial. Fundador del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (DESCO).
Nota del Editor: El presente artículo fue recibido por el Consejo Editorial el día 21 de abril y aceptado por el
mismo el 30 de abril de 2014.
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LÍMITES AL CONTENIDO DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA IMPUESTOS POR EL ESTADO A SUS TRABAJADORES
I. LA LIBERTAD SINDICAL Y LA NEGOCIA- 154, más preciso, alude a: “(i) Fijar las con-
THEMIS 65 | Revista de Derecho
1
Artículo 2 del Convenio Internacional del Trabajo 154 sobre la negociación colectiva.
2
Fundamento 17 de la sentencia recaída en el Expediente 008-2005-AI/TC.
II
CIT 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación.
III
CIT 98 relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y negociación colectiva. CIT 151
sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de em-
pleo en la Administración pública.
IV
CIT 88 sobre la organización del servicio del empleo. CIT 91 sobre las vacaciones pagadas de la gente del mar.
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plano la posibilidad de mejorar las condicio- que consagran un amplio contenido negocial.
III. LOS LÍMITES AL CONTENIDO NEGOCIAL Ha habido varias normas de este tipo en las úl-
EN EL ORDENAMIENTO NACIONAL timas décadas, las cuales han sido condenadas
por el Tribunal Constitucional –o su antecesor–
En el ámbito nacional debemos referirnos, pri- y la Corte Suprema de Justicia. Las reglas de la
mero, a la Constitución, y luego, a la legisla- Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo se apli-
ción. En su artículo 28, la Constitución recono- caban, hasta la entrada en vigencia de la Ley del
ce y garantiza la libertad sindical y sus dos vías Servicio Civil, a los trabajadores del Estado su-
principales de acción: La negociación colectiva jetos al régimen privado, aunque ya su artícu-
y la huelga. En lo que respecta, específicamen- lo 1 preveía una excepción “en cuanto […] no
te, a la negociación colectiva, en el numeral 2 se opongan a normas específicas que limiten
se manda al Estado que la fomente. Esto es, no los beneficios en él previstos”. La intención de
basta con garantizarla sino que, además, debe remitirse a la prohibición contenida en el De-
promoverla. Este es el marco desde el cual te- creto Legislativo 276 –que veremos enseguida–
nemos que abordar el tema. quedaba al descubierto. Este es el único caso
de aplicación del “principio” de norma menos
En cuanto a la legislación, tenemos que distin- favorable del que tenemos conocimiento.
guir entre la actividad privada y el sector público.
Ahora vamos a analizar las limitaciones im-
A. Sector privado puestas en el sector público.
el cual prefiere el interés individual, al garanti- bajo o beneficios que impliquen incrementos
zar la intangibilidad del contrato. remunerativos o que modifiquen el Sistema
Único de Remuneraciones”. Recordemos que
Nos parece claro que si colisionara el conve- para entonces ya se había ratificado el CIT 151,
nio colectivo con la ley –cuando esta realiza el cual regula los procedimientos para deter-
exclusiones totales o parciales de máximos minar las condiciones de empleo en la Admi-
al contenido negocial–, esta debería prevale- nistración Pública.
cer. Pero la verdadera cuestión está en si, al
efectuar dichas exclusiones, la ley entra en Poco antes de la dación del Decreto Legislativo
conflicto con la Constitución y los instrumen- 276, se habían expedido los Decretos Supre-
tos internacionales sobre Derechos Humanos mos 003-82-PCM y 026-82-JUS. En ellos, se
3
Décimo considerando de la sentencia recaída en la Apelación 2491-2011.
4
Artículo 42 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo.
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to de consulta para la fijación de las remune- rias y Finales, no sólo para los trabajadores del
raciones (artículos 22 y 13, respectivamente). Estado sujetos al régimen público, sino tam-
Tras estas primeras normas ha habido, re- bién al privado. En resumen, los trabajadores
cientemente, dos canales para vetar la nego- del Estado, estuvieran regidos por la legisla-
ciación colectiva sobre remuneraciones en el ción de la actividad privada o la del sector pú-
sector público: (i) Las Leyes de Presupuesto de blico y, por supuesto, por el nuevo régimen del
2013 y 2014 (con precedentes muchos años servicio civil, sufren una severa restricción al
atrás); y, (ii) la Ley 30057, Ley del Servicio Civil. contenido esencial de su derecho fundamen-
tal a la negociación colectiva, al impedírseles
La Ley de Presupuesto de 2013 contenía una tratar las remuneraciones.
severa restricción en dos preceptos. En el ar-
tículo 6 establecía: “Prohíbase el reajuste o in- IV. LA LÓGICA DE LAS RESTRICCIONES IM-
cremento de remuneraciones, bonificaciones, PUESTAS POR LAS LEYES DE PRESU-
dietas, asignaciones, retribuciones, estímulos, PUESTO Y DEL SERVICIO CIVIL
incentivos y beneficios de toda índole, cual-
quiera sea su forma, modalidad, periodicidad, De un lado, el Estado tiene el deber de mane-
mecanismo y fuente de financiamiento”. jar un presupuesto equilibrado. Conforme al
artículo 77 de la Constitución: “El presupuesto
Asimismo, establecía que “queda prohibida la asigna equitativamente los recursos públicos,
aprobación de nuevas asignaciones, bonifica- su programación y ejecución responden a los
ciones, incentivos, estímulos, retribuciones, criterios de eficiencia, de necesidades sociales
dietas y beneficios de toda índole con las mis- básicas y de descentralización”. Del otro, se
mas características señaladas anteriormente. busca promover la meritocracia en la Admi-
Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a nistración Pública: “La finalidad de la presente
las limitaciones legales establecidas por la pre- Ley es que las entidades públicas del Estado
sente norma y disposiciones legales vigentes”. alcancen mayores niveles de eficacia y efi-
Luego, en la Quincuagésima Octava Disposición ciencia”7. A partir de estos criterios –y desde
Complementaria y Final, reiteraba la interdic- la óptica del Estado— no puede permitirse la
ción: “[…] Los procedimientos de negociación negociación colectiva sobre remuneraciones
o arbitraje laboral sólo podrán contener condi- porque destruye un sistema salarial y premia
ciones de trabajo”. Añadía que “[…] son nulos a todos indistintamente.
de pleno derecho los acuerdos, resoluciones o
los laudos arbitrales que se adopten en viola- No obstante, esta situación conlleva un trato
ción de lo dispuesto por la presente disposición desigual: (i) Entre los trabajadores con emplea-
[…]”. Contemplaba una sanción para los árbi- dor privado y los que laboran para el Estado,
tros infractores y le otorgaba vigencia inmedia- porque los primeros pueden negociar colecti-
ta y permanente a dicha disposición. La Ley de vamente sus remuneraciones y los últimos no;
Presupuesto de 2014 repite los términos de su (ii) al interior del propio Estado, entre los tra-
antecesora en preceptos con el mismo número. bajadores sujetos al régimen general público y
los sujetos a los regímenes especiales públicos
La Ley del Servicio Civil efectúa su exclusión en –que sí negocian colectivamente sus remunera-
los artículos 42 a 44. En ellos se limita el con- ciones, como es el caso de los trabajadores de
tenido negocial a la “mejora de sus compensa- la salud y del magisterio, por ejemplo–, ya que
ciones no económicas, incluyendo el cambio no se les aplica supletoriamente el Capítulo de
de condiciones de trabajo o condiciones de los Derechos Colectivos conforme lo establece
empleo”5, las mismas que son definidas en el la primera de las Disposiciones Complementa-
inciso e) del artículo 43. Se sanciona con nu- rias y Finales; y, (iii) acarrea una igualación hacia
lidad la propuesta o acuerdo sobre compen- abajo, igualmente al interior del Estado, entre
saciones económicas6. Estas disposiciones tie- trabajadores sujetos al régimen privado y al pú-
nen aplicación inmediata –y no gradual, como blico, por la cual ahora ya ninguno de ellos podrá
en buena parte de la ley– según el inciso a) de negociar colectivamente sus remuneraciones.
5
Artículo 42 de la Ley del Servicio Civil.
6
Artículo 44 de la Ley del Servicio Civil.
7
Artículo II del Título Preliminar de la Ley del Servicio Civil.
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¿Es incompatible la negociación colectiva de los trabajadores del Estado, estamos cla-
8
Para mayor referencia, entre nosotros se ha ocupado de esta cuestión Edgardo Balbín. Ver: BALBÍN, Ed-
gardo. “Unilateralismo y negociación colectiva en la Administración Pública”. Lima: Fondo Editorial de la
Pontificia Universidad Católica del Perú. 2005.
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salvo acuerdo de las partes en sentido razonable entre, por una parte, la necesidad de
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diferente (Párrafos 1001, 1007 a 1011, preservar hasta donde sea posible la autono-
1033, 1034 y 1045); mía de las partes en la negociación y, por otra,
el deber que incumbe a los gobiernos de adop-
b) En lo que se refiere a las futuras ne- tar las medidas necesarias para superar sus difi-
gociaciones colectivas, medidas de cultades presupuestarias”10. Concluye diciendo
esta naturaleza no deben resultar de que “el Comité subraya que la imposibilidad de
la imposición por el Estado sino de la negociar aumentos salariales de manera per-
concertación entre las partes y aquel manente es contraria al principio de negocia-
(Párrafo 999); y, ción libre y voluntaria consagrado en el CIT 98”.
c) Las medidas restrictivas deben ser ex- En cuanto a la Ley del Servicio Civil, el go-
cepcionales, limitadas a lo necesario, bierno solicitó la opinión de la Organización
no exceder de un período razonable e Internacional del Trabajo sobre el proyecto
ir acompañadas de garantías adecua- correspondiente, que la emitió a través del
das para proteger el nivel de vida de Departamento de Gobernanza y Tripatismo.
los trabajadores (Párrafos 1007, 1024, Los comentarios de este sobre la negociación
1029 y 1030). colectiva de los trabajadores públicos se efec-
tuaron, básicamente, mediante los pronuncia-
Estas, por cierto, no son las características que
mientos de los órganos de control que esta-
han acompañado la intervención estatal sobre
mos recogiendo en este artículo.
la autonomía colectiva en la práctica peruana.
Por ello, han merecido la condena de los men-
Del análisis de los Convenios Internacionales
cionados órganos de control de la Organiza-
del Trabajo y de la jurisprudencia emitida por
ción Internacional del Trabajo.
los órganos de control sobre ellos, nos surgen
VI. LA POSICIÓN DE LA ORGANIZACIÓN dos interrogantes: ¿Es necesaria la negocia-
INTERNACIONAL DEL TRABAJO ción colectiva sobre remuneraciones para
cumplir el mandato del CIT 151, o basta la con-
En lo específicamente referido a los límites fi- sulta a las organizaciones sindicales? ¿El con-
jados a la negociación colectiva por las leyes cepto de condiciones de empleo comprende
de presupuesto en el Perú, el Comité de Liber- las remuneraciones?
tad Sindical ha señalado en el caso 2690 que:
“Superintendencia Nacional de Aduanas y Ad- Debemos recordar que el Perú ha ratificado
ministración Tributaria [en adelante, Sunat] se el CIT 151 y no el CIT 154, aunque el Tribunal
niega a someter la controversia a un proceso Constitucional ha sostenido que este integra
arbitral, invocando la imposibilidad de nego- el bloque de constitucionalidad: “Teniendo
ciar cláusulas de carácter económico toda vez presente que los Convenios 98, 151 y 154 [de
que las leyes presupuestales se lo prohíben”, y la Organización Internacional del Trabajo] de-
recuerda que dicho órgano “es consciente de sarrollan y complementan el derecho de ne-
que la negociación colectiva en el sector públi- gociación colectiva para que su ejercicio sea
co exige la verificación de recursos disponibles real y efectivo, este Tribunal considera que
en los distintos organismos o empresas públi- dichos convenios forman parte del bloque de
cas, de que tales recursos están condicionados constitucionalidad del artículo 28 de la Cons-
por los presupuestos del Estado y de que el titución, razón por la cual pueden ser enten-
período de vigencia de los contratos colectivos didos como normas interpuestas al momento
en el sector público no siempre coincide con la de evaluar los supuestos vicios de inconstitu-
vigencia de la Ley de Presupuestos del Estado, cionalidad de una ley sometida a control con-
lo cual puede plantear dificultades”9. creto o abstracto”11.
Centrando bien el problema, sostiene que “de- Resulta, a nuestro juicio, discutible que un tra-
bería encontrarse un compromiso equitativo y tado de Derechos Humanos no ratificado por
9
Párrafo 944 de las leyes de presupuesto en el Perú.
10
Párrafo 945 de las leyes de presupuesto en el Perú.
11
Fundamento 18 de la sentencia recaída en el Expediente 3561-2009-PA/TC. Argumento reiterado en el fun-
damento 8 de la sentencia recaída en el Expediente 2566-2012-PA/TC.
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nuestro país pueda integrar dicho bloque. El las condiciones de trabajo de los empleados
12
Inciso d) del fundamento 3 de la sentencia 2/2003. También se dice en la sentencia 169/2004.
13
Párrafos 886 y 887 de la Recopilación de Decisiones y Principios de dicho órgano de control.
14
Párrafo 886 del Convenio Internacional de Trabajo.
15
Párrafo 324 del Convenio Internacional de Trabajo.
16
Estudio general relativo a las relaciones laborales y la negociación colectiva en la Administración Pública.
17
Párrafo 324 del Convenio Internacional de Trabajo.
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Servicio Civil, en ambos casos por violación del complejidad el determinar que las remune-
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derecho fundamental a la negociación colecti- raciones forman parte del contenido esencial
va, configurada al sustraerle de su contenido de la negociación colectiva.
las remuneraciones. A la fecha de elaboración
de este artículo no habían sido resueltas. Sin En los procesos por inconstitucionalidad en
embargo, tenemos importantes anteceden- curso, el Tribunal Constitucional debería apli-
tes, en un sentido y en otro, que podrían ilus- car el test de razonabilidad (o proporcionali-
trarnos sobre la posición del Tribunal Consti- dad), que comprende el análisis de idoneidad,
tucional. El primero es el proceso de amparo necesidad y proporcionalidad21. Según la ido-
seguido por el Sindicato Nacional de Unidad neidad “toda injerencia en los derechos fun-
de Trabajadores de la Sunat y esta entidad (ex- damentales debe ser idónea para fomentar
pediente 2566-2012-PA/TC). un objetivo constitucionalmente legítimo”. En
cuanto a la necesidad, “para que una injeren-
La sentencia no llegó a generar un precedente cia en los derechos fundamentales sea nece-
vinculante, porque ese propósito sólo lo sus- saria, no debe existir ningún otro medio al-
cribieron tres magistrados. Sostuvo el Tribu- ternativo que revista, por lo menos, la misma
nal Constitucional que “en la tensión entre el idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto
derecho a la negociación colectiva en el sector y que sea más benigno con el derecho afecta-
público y el principio de legalidad presupues- do”. Finalmente, conforme a la proporcionali-
taria […] corresponde asumir una decisión dad, “para que una injerencia en los derechos
ponderada”18, tras lo cual afirmó, sorpren- fundamentales sea legítima, el grado de rea-
dentemente, que “la mencionada previsión lización del objetivo de esta debe ser por lo
normativa traduce, en el ámbito legal, el prin- menos equivalente o proporcional al grado de
cipio de equilibrio presupuestario […] en su afectación al derecho fundamental”.
condición de límite legítimo a la negociación
colectiva (y al arbitraje potestativo)”, por lo Recordemos que la medida consiste en impe-
que “resulta plenamente constitucional”19. dir que la negociación colectiva de los traba-
Es decir, se enfoca acertadamente el proble- jadores públicos abarque las remuneraciones,
ma: Un conflicto por divergencia, que debía así como limitar la independencia arbitral,
ser resuelto con un balance entre los bienes. y que tiene como objetivo salvaguardar el
Empero, se le brinda una solución equivo- equilibrio presupuestario y garantizar la me-
cada, como si se tratara de un conflicto por ritocracia. ¿Es idónea? Sí: El objetivo es cons-
contradicción, en el que un bien debe ceder titucionalmente legítimo. ¿Es necesaria? No:
enteramente ante el otro. Hay otras opciones menos onerosas para el
derecho fundamental afectado, como la men-
El segundo antecedente se produjo en un cionada antes. ¿Es proporcional? No: El de-
proceso por inconstitucionalidad en el que recho fundamental queda desnaturalizado al
el Tribunal Constitucional afirmó que, “con- privarlo de un aspecto central de su contenido
forme al criterio uniforme de este Colegiado, esencial, así como la independencia arbitral se
ningún derecho fundamental tiene la condi- ve severamente restringida. Por tanto, las limi-
ción de absoluto, pues podría restringirse: (i) taciones resultan inconstitucionales.
Cuando no se afecte su contenido esencial,
esto es, en la medida en que la limitación no VIII. LA POSICIÓN DE LA DEFENSORÍA DEL
haga perder al derecho toda su funcionalidad PUEBLO
en el esquema de valores constitucionales;
y, (ii) cuando la limitación del elemento “no La Defensoría del Pueblo se ha pronunciado
esencial” del derecho fundamental tenga por sobre las limitaciones al contenido negocial
propósito la consecución de un fin constitu- impuestas por las Leyes de Presupuesto de
cionalmente legítimo, sea idónea y necesaria 2013 y del Servicio Civil, mediante los Informes
para conseguir tal objetivo (principio de pro- de Adjuntía 002-2013-DP/AAC y 001-2014-DP/
porcionalidad)”20. No parece ofrecer mayor AAE, respectivamente.
18
Fundamento 25 del Expediente 2566-2012-PA/TC.
19
Fundamento 27 del Expediente 2566-2012-PA/TC.
20
Fundamento 7 de la sentencia recaída en el Expediente 4-2004-PI/TC.
21
Fundamento 109 de la sentencia recaída en el Expediente 050 y 051-2004-AI/TC, y 004, 007 y 009-2005-AI/TC.
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En el primer informe, se destaca que debe te- muneración constituye el medio más idóneo y
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Artículo 6 y Quincuagésima Octava de las Disposiciones Complementarias y Finales de la Ley 30114, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014.
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X. EL EJERCICIO DEL CONTORL DIFUSO –hasta ahora– entre uno y otro tipo de con-
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Fundamento 24 de la sentencia recaída en el Expediente 00142-2011-PA/TC.
24
Fundamento 7 de la sentencia recaída en el Expediente 3741-2004-PA/TC, sujeto a las condiciones que
precisa la Aclaración.
25
Fundamento 35 de la sentencia recaída en el Expediente 0493-2012-PA/TC.
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