REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

SALA TERCERA DE DECISIÓN
MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS
Sentencia No. 137

Manizales, seis (06) de agosto de dos mil veintiuno (2021).

Radicado: 17 001 33 33 002 2018 00475 00

Naturaleza: Protección de los derechos e intereses colectivos
Demandante: Enrique Arbeláez Mutis
Demandado: Municipio de Anserma -Caldas

Se decide el recurso apelación impetrado por el demandado contra la sentencia que

accedió a las pretensiones de la parte actora.

I. Antecedentes
1. La demanda

Se solicitó, se ordene la pavimentación del sector de la carrera 7° desde la calle 1 a la 16

del municipio de Anserma y que en caso de no poderse intervenir de manera definitiva
dentro de un proyecto único, se proceda a una pavimentación por etapas y habilitar la
vía en forma urgente por estar en pésima condición, mientras se procede a la
pavimentación que amerita.

Para fundamentar lo solicitado señala que, la carrera 7° entre calles 1° y 16 del municipio
de Anserma, es una vía urbana que se encuentra en pésimas condiciones, sin haberse
logrado la intervención de la misma por parte de la administración; por lo que se
encuentran vulnerados los derechos al ambiente sano, a la prevención de desastres
previsibles técnicamente, y a las obras públicas eficientes y oportunas.

2. Contestación de la accionada

El municipio de Anserma se opuso a las pretensiones del actor; sobre los hechos, aceptó
que la vía no se encuentra pavimentada, lo cual endilga a las limitaciones presupuestales
del fisco municipal, acentuada por el deber de cumplir múltiples órdenes judiciales en
materia de infraestructura.

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa toda vez que el
accionante no suscribió la petición con la cual se agotó el requisito de procedibilidad; y
la de bajo nivel de prioridad en el sector para su intervención por parte de la administración
17 001 33 33 002 2018 00475 00 Acción Popular

porque la vía tiene un nivel de prioridad de 2.3 sobre 5 determinado por el número de
habitantes, el número de personas que se movilizan, el flujo de vehículos que transitan.

3. Sentencia de primera instancia

El a quo declaró infundadas las excepciones alegadas por el municipio de Anserma y

declaró que este ha incurrido en violación a los derechos colectivos al goce del espacio
público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En
consecuencia, ordenó al Alcalde del municipio “la construcción de la vía correspondiente a
la carrera 7° entre calles 1° y 16 de acuerdo con las normas técnicas para la construcción de las
vías urbanas”, para lo cual le otorgó un plazo de dos años contados a partir de la
ejecutoria de la sentencia.

Para ello, luego de hacer referencia a las pruebas aportadas y analizarlas en el marco de
las normas que regulan los derechos cuya protección se invoca, concluyó que,
efectivamente, el municipio de Anserma incurre en violación al uso y goce del espacio
público porque no ha adelantado acciones efectivas y eficaces para pavimentar la carrera
7° entre calles 1° y 16, lo cual impide el uso seguro de la misma por parte de los peatones
y vehículos.

Precisó que de acuerdo a las fotografías aportadas y que la accionada admitió

expresamente, que la vía no se encuentra pavimentada; que contrastado ello además con
la prueba documental de ponderación del estado de la vía, en la que sobre una
puntuación máxima de 5 para un buen estado, se califica en 1.4, es decir, se evidencia
con certeza el mal estado de la vía. Ello poniendo en peligro el tránsito peatonal dados
los baches en algunos de sus tramos y la vegetación allí implantada, a tal punto que tiene
la apariencia de un camino veredal.

Que de conformidad con el artículo 3° de la ley 136 de 1994 modificado por el artículo 6°
de la ley 1551 de 2012, “En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción
y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal” competencia ratificada por
el artículo 76.4.1 de la ley 715 de 2001 que señala como competencia de los municipios
en materia de transporte “Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte,
las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, (…)”.

Que el municipio de Anserma no ha cumplido estas normas, en lo que respecta a la vía

pública urbana de la carrera 7° entre calles 1° y 16, lo cual impone acceder a las
pretensiones del escrito de acción popular. Y si bien la municipalidad argumenta
también razones de orden presupuestal para no intervenir la vía, es claro a la luz de la
ley 472 de 1998 que la protección de los derechos colectivos no se supedita a asuntos
presupuestales, no obstante se considerará un plazo razonable para que el municipio
pueda acometer la obra.

4. Recurso de apelación

El municipio de Anserma impugnó el fallo, reiterando el argumento sobre la falta de

legitimación en la casusa basado en que, el señor Enrique Arbeláez Mutis no solicitó ante
2
17 001 33 33 002 2018 00475 00 Acción Popular

la entidad territorial que fueran tomadas las medidas necesarias de protección del
supuesto derecho de interés colectivo amenazado o vulnerado, por lo tanto carece de
legitimación en la causa por activa.

Que dentro del libelo no existe prueba que permita colegir la existencia de derechos
colectivos al goce del espacio público, seguridad, y prevención de desastres previsibles
técnicamente. Que desde la contestación de la se ha mencionado que la vía no se
encuentra pavimentada, endilgando causa a las limitaciones presupuestales del fisco
municipal; realidad de todos los entes territoriales de categoría 6; que el tamaño de la
inversión requerida para lograr la pavimentación en la zona no es consecuente a la
retribución social de los habitantes bajo parámetros de eficacia, economía y eficiencia.

Que el nivel de prioridad en la vía es de 2.3 sobre 5 donde 5 es un nivel alto, donde se
tuvo en cuenta factores como, cantidad de habitantes en el sector, proyecciones de
expansión urbanísticas, índices de movilidad, por lo tanto no es posible tomar una
decisión de intervención en menoscabo de aquellos principios.

Qu además, no se encuentra un anexo técnico que pueda evidenciar la prevención de un

desastre a futuro; tampoco existe una prueba que brinde luces acerca de inseguridad en
la zona. Todos los ciudadanos pueden transitar por la zona en igual de condiciones en
disfrute del espacio público. Las consideraciones que fueron puestas en la sentencia de
primera instancia acerca del peligro en la vía objeto de control, devinieron de la
experiencia y no se encuentra prueba técnica que concluya que las aguas no estén
conducidas técnicamente, partiendo de supuestos genéricos que no son asimilables al
caso específico.

Que a la vía en cuestión se le ha realizado mantenimiento, tal como lo acredita el anexo

a la contestación de la demanda S.P.O.P.I 2169 expedido por el Secretario de Planeación
e Infraestructura del 17 de noviembre del 2018, donde se menciona que se realizaron
obras de mantenimiento en la vía en enero del 2018. Situación que fue también
acreditada por el señor John Alejandro Londoño Medina el 14 de septiembre del 2018
por medio del oficio SPOPI 1026 cuando fungía como Secretario de Planeación e
Infraestructura del municipio.

Que el estado de la vía de acuerdo a imágenes que no fueron objeto de reconocimiento,

hace alusión la juez de primera instancia que se guio por “una escasa nomenclatura que
aparece en algunas de ellas”. Nomenclatura que puede ser común en la mayoría de los
municipios de Colombia; por lo anterior no existe certeza acerca de su correspondencia
y por lo tanto de su conducencia e idoneidad.

5. Alegatos de segunda instancia e intervención del Ministerio Público

El municipio de Anserma reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación.

Los demás sujetos procesales guardaron silencio.

II. Consideraciones
3
17 001 33 33 002 2018 00475 00 Acción Popular

1. Cuestión previa – legitimación en la causa del demandante

En municipio de Anserma afirmó que el accionante Enrique Arbeláez Mutis carece de

legitimación en la causa por activa, por cuanto no fue quien solicitó ante la entidad
territorial que fueran tomadas las medidas necesarias de protección del supuesto
derecho de interés colectivo amenazado o vulnerado, por lo tanto carece de legitimación
en la causa por activa.

Al respecto, la Sala precisa que la acción popular es una acción constitucional radicada
en cabeza de todos los ciudadanos, por lo que, cualquier persona puede formular la
demanda para buscar y materializar la protección de los derechos e intereses colectivos.

Así las cosas, al margen que el accionante no haya suscrito el requerimiento previo a la
entidad, no impide que el aquí accionante pueda interponer la acción popular, pues
aquel mecanismo, contemplado en el numeral 4 del artículo 161 del CPACA1 solo busca
que se dé oportunidad a la autoridad o particular en ejercicio de funciones
administrativas, que adopte las medidas necesarias para proteger el derecho o interés
colectivo amenazado o violado sin necesidad de recurrir a la intervención judicial.

Por ende no le asiste razón a la apelante en cuanto afirma que existe falta de legitimación
por activa en cabeza del demandante.

2. Problema jurídico

De conformidad con la sentencia y los argumentos del recurso de apelación, se centra en

determinar: ¿Se encuentra acreditada la amenaza o vulneración de los derechos colectivos al goce
del espacio público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por lo
cual, debe ordenarse al municipio “la construcción de la vía correspondiente a la carrera 7° entre
calles 1° y 16 de acuerdo con las normas técnicas para la construcción de las vías urbanas”?

3. Tesis del Tribunal

No se encuentra acreditada la amenaza o vulneración de los derechos colectivos al goce

del espacio público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente,
por el contrario la entidad demandada acreditó que ha realizado mantenimiento a la vía
en cuestión.

Para soportar lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: i) el núcleo esencial y

alcance de los derechos colectivos amparados por el a quo; ii) los hechos probados y iii)
la solución al caso concreto.

3. Núcleo esencial y alcance de los derechos colectivos amparados por el a quo.

1 ARTÍCULO 161. Requisitos Previos para Demandar. La presentación de la demanda se someterá al

cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 4. Cuando se pretenda la protección de
derechos e intereses colectivos se deberá efectuar la reclamación prevista en el artículo 144 de este Código.
4
17 001 33 33 002 2018 00475 00 Acción Popular

3.1. El derecho al goce del espacio público

El artículo 82 de la Constitución establece que “es deber del Estado velar por la protección de
la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el
interés particular”. En concordancia con lo anterior, el Decreto 1504 de agosto 4 de 1998,
“Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”,
sobre el espacio público y su destinación señala en su artículo primero que “es deber del
Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso
común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del
urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción,
mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”.

Con respecto al concepto de espacio público el artículo 5 de la Ley 9ª de 1989, prevé:

“Artículo 5° Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los

elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su
naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que
trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

“Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación,
tanto peatonal como vehicular, […], y en general, todas las zonas existentes o debidamente
proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen,
por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.”

El artículo 674 del Código Civil sobre los bienes públicos y de uso público, señala: “Se
llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso
pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se
llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio”.

Acerca de la utilización del espacio público, la Corte Constitucional se ha pronunciado

en el siguiente sentido:

“En cuanto al espacio público, no es cierto que constituya un derecho constitucional

fundamental, pues su ubicación dentro del cuerpo de la Carta Política, la relación que
guarda con el interés general y el hecho de no ajustarse a ninguno de los criterios
establecidos por la jurisprudencia constitucional para tenerlo por fundamental, claramente
sugieren la idea de que se trata de un derecho constitucional colectivo y del ambiente, que
se desprende de la obligación del Estado colombiano de velar por la integridad del espacio
público y su destinación al uso común […] En principio, el uso del espacio público, en tanto
derecho constitucional de carácter colectivo, solamente puede protegerse por vía de acciones
populares”2.

Dentro de este marco, la competencia para la conservación, mantenimiento y

pavimentación de las vías, se encuentra definida en la Ley 105 de 1993, ley que se encarga

2
Corte Constitucional, Sentencia T-537 de 1997. M.P.: Fabio Morón Díaz.
5
17 001 33 33 002 2018 00475 00 Acción Popular

de redistribuir competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, y

que en su artículo 17 establece la competencia en cabeza de los municipios respecto de
las vías urbanas, suburbanas y terciarias, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 17. INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DISTRITAL Y

MUNICIPAL DE TRANSPORTE. Hace parte de la infraestructura distrital municipal de
transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio, las
instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de
transporte terrestre, de acuerdo con la participación que tengan los municipios en las
sociedades portuarias y aeroporfuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando
estos le sean transferidos.”

Regulación que concuerda con el artículo 1 del Decreto 1504 de 1998, que señala la
obligación del Estado, y determina la competencia de los municipios, así: “Es deber del
Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso
común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del
urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción,
mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”.

Por su parte, la Ley 1551 de 2012 que en su artículo 6 modifica el artículo 3 de la Ley 136
de 1994 referente a las funciones de los municipios y establece en el numeral 3 la de:
“Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.
Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y
comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos
de acción comunal”.

Así las cosas, no hay duda sobre la naturaleza del derecho colectivo, y la obligación
constitucional y legal que le asiste al Estado para brindar protección a los bienes de uso
público, que para el caso sub examine corresponde a las calles, calzadas, separadores,
carriles, los cuales constituyen el espacio público y por tanto, el Estado tiene la obligación
de resguardar y preservar su cabal funcionamiento y uso común.

3.2. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente

Se encuentra consagrado en el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, y está

orientado “a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por
vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos
reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las
condiciones normales de vida en un territorio” 3.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas,
programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera
efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres,
como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan

3Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P.: Guillermo

Vargas Ayala. 26 de marzo de 2015. Rad.: 15001-23-31-000-2011-00031-01
6
17 001 33 33 002 2018 00475 00 Acción Popular

a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan

previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio
de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De ahí que, el Consejo de Estado haya destacado el carácter preventivo de este derecho
haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que
asedian al hombre en la actualidad”4. Supone, entonces, una Administración Pública activa,
técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el
monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como
presupuesto de la actuación anticipada o preventiva y también reactiva que instaura
como estándar de sus actuaciones. “Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y
de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones
imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales”5.

4. Los hechos probados

-Mediante oficio S.P.O.P.I 1026 del 14 de septiembre de 2018 el Secretario de Planeación,

Obras Públicas e Infraestructura del municipio de Anserma informó a la representante
de la Junta de Acción Comunal La Esperanza, que:

“…el municipio no cuenta con disponibilidad presupuestal para la pavimentación de la

carrera séptima, se aprovecha la oportunidad para aclarar que si bien esta no se encuentra
pavimentada si ha contado con diferentes intervenciones en cuanto al mantenimiento
correctivo con la maquinaria adscrita al municipio, … que el municipio cuenta con una
caracterización de todas las vías donde la carrera 7º entre calles 1º y 16° tienen una
calificación de 2.3 en su nivel de prioridad siendo 5 el nivel de prioridad más alto, esta
calificación se soporta con el numeró dé habitantes en el sector, el número de vehículos y
la expansión urbanística proyectada”.

-Mediante oficio S.P.O.P.I 2169 del 17 de noviembre de 2018 el Secretario de Planeación,

Obras Públicas e Infraestructura de Anserma informó que:

“…la carrera séptima entre canes primera y dieciséis no se encuentra dentro de proyectos
a corto plazo para la pavimentación, lo anterior teniendo en cuenta que el municipio no
cuenta con los recursos disponibles para adelantar dicha actividad ya que el presupuesto
anual destinado para intervenir dichas actividades es limitado, sumado a esto hay que
mencionar que el municipio se encuentra adelantando lo necesario para intervenir otros
sectores como efectos de demandas anteriores por el mismo accionante, dejando a un lado
sectores que para esta administración si se consideran de necesidad inmediata por sus altos
niveles de deterioro, hay que resaltar que si bien no se cuenta con los recursos para realizar
una pavimentación en este sector, se realiza de manera periódica un mantenimiento con el

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de

mayo de 2013, Rad. No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
5 Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y

Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González.
Rad. Núm. 2005-01449-01(AP).
7
17 001 33 33 002 2018 00475 00 Acción Popular

combo de maquinaria adscrito a esta administración como se especificó en el oficio anexado

por el accionante con radicado 3907 del 9 de septiembre de 2018 donde de igual forma se
notifica que esta vía de acuerdo a bases de datos del municipio cuenta con una calificación
de 2.3 en su nivel de prioridad para la intervención siendo 5 el nivel más alto de prioridad,
en esta calificación se tienen cuenta indicadores como cantidad de habitantes en el sector,
proyecciones de expansión urbanística e índices de movilidad, es de resaltar que en el mes
de enero del año en curso se realizó un mantenimiento de esta vía.

-El Alcalde Municipal certificó que “la carrera 7° desde la calle 1° a 16 es una vía urbana, en
virtud del Plan Básico de Ordenamiento Territorial (…)”.

-La Secretaria de Planeación, Obras Públicas e Infraestructura del municipio de Anserma

informó sobre el estado de las vías municipales, en la cual la carrera 7° en cuanto a
condiciones generales, aparece con puntuación de 1.4 sobre 5, siendo 5 el equivalente a
un buen estado de la vía y un nivel de prioridad de 2.3 siendo 5 el nivel más alto de
prioridad.

5. Análisis del caso concreto

De acuerdo con lo expuesto, no existe duda sobre la obligación constitucional y legal que
le asiste al municipio de Anserma para brindar protección a los bienes de uso público,
que para el caso sub examine corresponde a la carrera 7° desde la calle 1° a 16 es una vía
urbana y por tanto, el municipio tiene la obligación de resguardar y preservar su cabal
funcionamiento y uso común.

Además si bien, de conformidad con el artículo 3° de la ley 136 de 1994 modificado por
el artículo 6° de la ley 1551 de 2012, “En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la
construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal” competencia
ratificada por el artículo 76.4.1 de la ley 715 de 2001 que señala corresponde a los
municipios en materia de transporte “Construir y conservar la infraestructura municipal de
transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio,
(…)”, de estas normas no se puede concluir que los municipios deben pavimentar todas
las vías existentes en sus territorios.

De las pruebas allegadas al proceso se encuentra acreditado que, la la carrera 7° desde la

calle 1° a 16 no se encuentra pavimentada y que de acuerdo con la prueba documental
de ponderación del estado de la vía, en la que sobre una puntuación máxima de 5 para
un buen estado, se califica en 1.4.

Sin embargo, también se encuentra acreditado que, el municipio de Anserma, ha

realizado labores de mantenimiento a la vía, pues así se informó en el oficio S.P.O.P.I
1026 del 14 de septiembre de 2018 de la Secretaría de Planeación, Obras Públicas e
Infraestructura del municipio de Anserma en el que se menciona que la vía si ha contado
con diferentes intervenciones en cuanto al mantenimiento correctivo con la maquinaria adscrita
al municipio” y en el oficio S.P.O.P.I 2169 del 17 de noviembre de 2018 de la misma
Secretaría en la que se señala que “se realiza de manera periódica un mantenimiento con el

8
17 001 33 33 002 2018 00475 00 Acción Popular

combo de maquinaria adscrito a esta administración … que en el mes de enero del año en curso se
realizó un mantenimiento de esta vía”.

Estas afirmaciones no fueron controvertidas por la parte actora, y tampoco aportó

pruebas que permita afirmar que, se encuentra en peligro el tránsito vehicular y peatonal
en el sector o que exista un riesgo de accidentalidad por no encontrarse pavimentada la
vía; además si bien se hace referencia a unas fotografías, de ellas no se puede establecer
la fecha en que fueron tomadas, esto es, antes o después de la intervención el municipio.

El actor popular tampoco aportó prueba que permita afirmar que, por la falta de
pavimentación de la vía se presenta una amenaza al derecho colectivo a la prevención
de desastres; pues si bien, como lo señala el a quo, la pavimentación de vías ayuda a la
conducción de las aguas lluvias a los imbornales y evita que se infiltren, en el caso concreto no
existe evidencia que en el sector se presenten procesos erosivos, de remoción de masas
o de humedades en las viviendas, y ello no se puede establecer de la simple aseveración
del demandante sin respaldo probatorio.

Al respecto, el Consejo De Estado, en sentencia del 26 de marzo de 20196 precisó que:

126. La Sala recuerda que, de conformidad con el artículo 30 de la Ley 472, en las acciones
populares la carga de la prueba le corresponde a la parte actora. […]”.

127. Así las cosas, corresponde al actor popular la carga de acreditar los hechos que
sustentan las pretensiones de la demanda. La omisión en el cumplimiento de la carga
procesal trae consigo posibles consecuencias desfavorables, como una sentencia que niegue
las pretensiones de la demanda.

128. En este sentido, esta Sección, con ponencia del Consejero de Estado doctor Guillermo
Vargas Ayala, en sentencia proferida el 13 de noviembre de 20147, expresó lo siguiente:

“[…] Esta consecuencia del obrar omisivo de la parte demandante ya ha sido

señalada por la jurisprudencia de esta Sala, como se expresó en Sentencia del 22 de
agosto de 2013, en la cual se afirma lo siguiente:

“Se entiende que le corresponde al actor probar los hechos, acciones u

omisiones que a su juicio constituyen la causa de la amenaza o la
vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se
pretende con la acción.

Es evidente que no basta con indicar que determinados hechos violan los
derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o

6 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez;
sentencia del 26 de marzo de 2019. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00494-01(AP)
7 Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Radicación Número: 17001-23-31-000-2012-00327-02(Ap). Actor:

Javier Elías Arias Idarraga. Demandado: Municipio De Chinchiná - Caldas; Registraduría Nacional Del Estado Civil.

9
17 001 33 33 002 2018 00475 00 Acción Popular

vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los

supuestos fácticos de sus alegaciones.

Sobre la carga de la prueba en acciones populares, la jurisprudencia8 de esta Sección

ha indicado:

“...la Sala considera importante anotar, que la acción popular no está diseñada para
acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se
presente ya sea en el ámbito público o privado. Por el contrario, como se indicó al
inicio de estas consideraciones, la acción popular tiene un papel preventivo y/o
remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se
ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la
amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas,
directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba
la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo,
aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por la parte actora popular,
quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga
de la prueba. “Dado que los actores no demostraron de ninguna manera el
supuesto hecho que generaba la violación de los derechos colectivos (...)
confirmará la Sala la sentencia proferida, en primera instancia, por el
tribunal de instancia.”

Con fundamento en lo anterior la procedencia de la acción popular se sujeta a que,

de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza
a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa,
en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de
personas, la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o
autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el
interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión
sea probada por la parte actora, o que del acervo probatorio obrante en el
expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos
colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente
proteger y normalizar una situación con la expedición de la sentencia
producto de la acción popular.”9 (Negrillas por fuera del texto) […]”

129. La carga de la prueba no se invierte de forma caprichosa sino cuando se presentan

especiales condiciones que impiden que el interesado la pueda cumplir, como sucede en los
eventos en que la parte contraria se encuentra en una posición más favorable para aportar
la prueba o, la carga no se puede satisfacer por razones económicas o técnicas.

130. En el caso sub examine, la Sala no encuentra motivos que permitan inferir que se
invirtió la carga de la prueba de la necesidad de construcción de un puente peatonal en la
avenida sexta con calle 46.

8Sentencia del 30 de junio de 2011, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, expediente 50001-23-31-000-2004-0640-01.
9Rad. No. 25000-23-24-000-2010-00779-01(AP), Actor: Luis Carlos Domínguez Prada, M.P. Marco Antonio Velilla
Moreno.

10
17 001 33 33 002 2018 00475 00 Acción Popular

Por lo tanto, era carga de la parte demandante “…demostrar los supuestos fácticos de sus
alegaciones…”10, lo cual en este caso no ocurrió.

Además, si bien es cierto que, no es atendible las razones de orden presupuestal

expuestas por el municipio, en torno a la imposibilidad de proceder a la pavimentación
de la vía, pues la protección de los derechos colectivos no se supedita a ello, también
debe tenerse en cuenta que a través de las acciones populares no pueden imponerse
obligaciones que excedan las necesarias e indispensables para la protección de los
derechos colectivos, por lo anterior, en este caso se evidencia excesiva la orden impuesta
en la sentencia apelada, consistente en que se pavimente la vía correspondiente a la
carrera 7° entre calles 1° y 16 de acuerdo con las normas técnicas para la construcción de
las vías urbanas.

Al respecto, el Consejo de Estado11 con fundamento en la sentencia T-443 de 2013, de la

Corte Constitucional, resaltó:

Ahora bien, el artículo 34 de la citada ley, fijó los alcances del fallo que puede proferir el
juez popular y reguló que este «[…] podrá contener una orden de hacer o de no hacer,
condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo
en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización
de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del
derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible […].». (Se destaca)

6. Conclusión

De conformidad con lo expuesto, se concluye que, no se acreditó de manera idónea la

vulneración de los derechos e interés colectivos invocados en la demanda, por lo que
se impone revocar la sentencia apelada y en su lugar negar las pretensiones de la parte
demandante.

7. Costas

De conformidad con el artículo 38 de la ley 472 de 1998 en armonía con la sentencia de

unificación del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo M. P.
Rocío Araújo Oñate del 6 de agosto 2019, radicación: 15001-33-33-007-2017-00036-01, no
se impondrá condena en costas al actor popular.

Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Tercera de Decisión,

administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

10 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera CP.: Marco Antonio Velilla
Moreno Bogotá, D.C. 30 de junio de 2011 Radicación número: 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP)
11 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda CP.: William Hernández

Gómez, sentencia de 13 de febrero de 2018. Radicación número: 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU)

11
17 001 33 33 002 2018 00475 00 Acción Popular

Primero: Se revoca la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2020 por el Juzgado

Segundo Administrativo de Manizales dentro del presente medio de control. En su
lugar: Se declara no probadas las excepciones formuladas por el municipio de Anserma
y se niegan las pretensiones del actor popular.

Segundo: Sin condena en costas.

Tercero: Para los efectos del artículo 80 de la ley 472 de 1998, por la Secretaría del
Tribunal, se enviará copia de la demanda, del auto admisorio y del presente fallo a la
Defensoría del Pueblo con destino al Registro Público de Acciones Populares y de
Grupo.

Cuarto: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen

previas las anotaciones respectivas en el sistema justicia siglo XXI.

Proyecto discutido y aprobado en Sala Tercera de Decisión realizada en la fecha,

según Acta No. 39 de 2021.

NOTIFICAR

DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS

Magistrado Ponente

AUGUSTO MORALES VALENCIA

(Ausente con permiso)

12