Evaluación Externa Del Programa Oportunidades en Zonas Rurales - Mexico

A diez años de intervención
Evaluación externa
del Programa Oportunidades 2008
en zonas rurales (1997-2007)
Síntesis Ejecutiva
Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008.
A diez años de intervención en zonas rurales (1997-2007)
Síntesis Ejecutiva
Primera edición, 2008
D.R. ©
Secretaría de Desarrollo Social
Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
Insurgentes Sur 1480, Colonia Barrio Actipan
Delegación Benito Juárez
03230 México, D.F.
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Los conceptos y opiniones expresados por los autores de este documento no reflejan la postura institucional de la
Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Para mayor información llamar al
01 800 500 500.
Este Programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo
social, el condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona
de acuerdo a las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover
el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Programa Oportunidades es de carácter público y su
otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos.
Contenido
Prefacio 7
Introducción 9
Agradecimientos 13
Efectos de Oportunidades en áreas rurales a diez años de intervención
Evaluación de los efectos a diez años de Oportunidades en el desarrollo, educación

y nutrición en niños entre 7 y 10 años de familias incorporadas desde el inicio del Programa 15
Una evaluación de impacto sobre el empleo, los salarios y la movilidad
ocupacional intergeneracional del Programa Oportunidades 19
La vida después de Oportunidades: impacto del programa a diez años de su creación 23
Seguimiento de adultos jovenes en hogares incorporados desde 1998 a Oportunidades:
impactos en educación y pruebas de desempeño 43
Comportamientos de riesgo y sus consecuencias para la salud, el bienestar y
la probabilidad de éxito laboral 47
El reto de la calidad de los servicios: resultados en salud y nutrición .
Evaluación de la calidad de los servicios de atención a la salud asignados

a la población beneficiaria de Oportunidades 53
Padecer la pobreza: un análisis de los procesos de salud, enfermedad y
atención en hogares indígenas y rurales bajo la cobertura del Programa Oportunidades 65
Diez años de Oportunidades en zonas rurales: efectos sobre la utilización de servicios
y el estado de salud de sus beneficiarios 85
Diagnóstico situacional del estado nutricio de niños menores de dos años de edad y
sus madres, beneficiarios de Oportunidades en zonas rurales 121
El reto de la calidad de los servicios: resultados en educación .
Modalidad educativa y organización multigrado como factores asociados con las

brechas de aprendizaje de los becarios del Programa Oportunidades
(primaria y secundaria, 2007) 129
¿Como se explica el impacto educativo del Programa Oportunidades?
Actores, factores y procesos 137
Oportunidades día a día, evaluación de la operación del Programa y

la atención a las familias beneficiarias
Evaluación operativa y de la calidad de los servicios que brinda Oportunidades 145

Cobertura de operación del Programa Oportunidades en regiones interculturales
indígenas 171
Transferencias condicionales en efectivo y gasto en energéticos: posible
impacto del componente energético de Oportunidades 187
Prefacio
L a estrategia reciente para mejorar la seguridad pública en el país ha tenido acciones posiblemente relevantes,
como aumento de penas para los culpables, operativos del Ejército en ciudades estratégicas, captura de diversas
personas ligadas al crimen organizado, etcétera. Sin embargo, pareciera que invertir en investigación científica sobre
este tema no ha sido prioritario.
Las intensas acciones operativas del día a día han relegado a un segundo nivel de importancia –de acuerdo con
lo dado a conocer por las autoridades– todo lo que tiene que ver con recabar información, analizarla y aplicar el
método científico para poder tener mejores herramientas para las decisiones operativas. La información pertinente,
la evaluación y la investigación permiten saber cuáles acciones tienen impacto y cuáles no.
Es claro que el gasto en investigación puede ser cuantioso y no refleja resultados en el corto plazo, pero también
es cierto que en el mediano y en el largo plazo se pueden lograr mejores resultados si se cuenta con mejor informa-
ción y análisis sobre las política públicas. Las acciones que se llevan a cabo sin información relevante, sin análisis, sin
indicadores de resultados difícilmente ofrecen el resultado esperado. Sólo lo que se mide puede mejorarse.
El caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ha sido un buen ejemplo de inversión en informa-
ción y en análisis científicos, desde el inicio y a lo largo de su historia. La principal actividad de quienes trabajan en
Oportunidades es la difícil operación diaria de un Programa que brinda servicios a 5 millones de familias en el país.
Pero a pesar de esta actividad prioritaria, Oportunidades ha tenido la visión de recabar información para que ésta
pueda ser analizada, tanto interna como externamente, con el fin de tomar mejores decisiones para el logro de sus
objetivos.
Los casi 10 años de evaluación e investigación sobre Oportunidades dan cuenta de un Programa que ha tenido
logros importantes en las áreas rurales: incremento en las tasas de compleción y progresión escolar en estudiantes
de secundaria y preparatoria; aumento del peso y la talla en niños menores de dos años; mejor manejo del riesgo en
adolescentes y adultos jóvenes.
El análisis de la información también ha mostrado que el impacto en áreas urbanas ha sido inferior que en áreas
rurales; la práctica en el uso del complemento alimenticio no siempre ha sido adecuada; y la calidad de los servicios
educativos y de salud es claramente deficiente. Sobre este último punto, el Gobierno Federal, y especialmente los
gobiernos locales, deberían de actuar de inmediato para mejorar la calidad de los servicios de salud y la educación. El
propósito de Oportunidades –que las familias en pobreza cuenten con mayores capacidades básicas– se ve limitado
si la calidad de los servicios educativos y de salud no se logra mejorar.
La información, la evaluación externa y la investigación científica sobre el Programa no muestran que éste carezca
de retos. La investigación incluso ha sido insuficiente para mostrar los logros de largo plazo del Programa en varios
rubros. Pero Oportunidades cuenta con un enorme bagaje de información, de uso interno y externo, para tomar
mejores decisiones sobre su futuro. Ojalá que otros programas presupuestales y áreas gubernamentales, federales y
locales, llevaran a cabo esta buena práctica. De ser así, la reducción de la pobreza, incluso de la inseguridad pública,
tendrían mejores resultados.
Gonzalo Hernández Licona

Secretario Ejecutivo
Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social
Introducción
Oportunidades diez años después
E l Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ha representado un hito en la política social mexicana, tanto
por la intención explícita de modificar la relación entre el Estado y los sectores marginados del desarrollo, como
por la apertura a la evaluación rigurosa.
Hacia finales de la década de los noventa, el entonces Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)
inició la instrumentación en gran escala de una política orientada a incentivar a los ciudadanos de menores recursos
a invertir en el capital humano de sus hijos, buscando de esta forma contribuir a interrumpir la transmisión de la
pobreza que ocurre entre generaciones. A través de transferencias en efectivo asociadas con el cumplimiento de
corresponsabilidades (asistencia a la escuela y a servicios de salud preventivos, entre otras), y en el contexto de
acciones concretas asociadas con una triada estratégica de componentes, México iniciaría un cambio desde una
política tradicionalmente asistencialista y enfocada en el presente, a una concepción con la mira en el futuro y, por lo
tanto, con menor énfasis en la pobreza actual y con un acento claro en la construcción de capacidades en las futuras
generaciones de adultos. No ha sido una tarea sencilla, ni de fácil instrumentación.
Es claro que un programa de esta magnitud recibe importante atención mediática y social. Oportunidades ha
recibido críticas relacionadas tanto con su diseño y marco conceptual, como con su operación. El énfasis del Pro-
grama en la evaluación ha permitido ir generando evidencia para dar respuesta a las inquietudes que se generan.
La evidencia sobre la persistencia de nivel socioeconómico entre generaciones soporta la necesidad de estrategias
encaminadas a romper el ciclo de transmisión de la pobreza, lo que apoya la idea de enfocarse en el fortalecimiento
del capital humano, que permita a los niños de hoy contar con mayores oportunidades en su vida adulta.
El que las inversiones se traduzcan efectivamente en mayor capital humano, y éste a su vez en una mayor
expectativa de ingreso permanente, es un aspecto central de la evaluación, que debe mostrar si estos mecanismos
efectivamente operan en la práctica.
La apertura a la evaluación del Programa ha estado fuertemente sustentada en el reconocimiento de la necesidad
de mostrar evidencia de los resultados de Oportunidades. La confianza en el modelo propuesto llevó a sus diseñadores
a promover su continuidad transexenal a partir de la evidencia de los resultados logrados. La apuesta funcionó, y
los resultados positivos del Programa no sólo han sido un elemento central para su permanencia, sino que, incluso,
motivaron un importante crecimiento del, ya para 2002, Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
Pensado y diseñado para un contexto rural en 1997, el Programa fue ampliado a zonas urbanas en 2001, y
para 2004 operaba ya en todos los municipios del país, atendiendo a 5 millones de familias, con transferencias
para alimentación, un paquete de servicios de salud (incluyendo educación para el autocuidado de la salud) y becas
escolares desde tercero de primaria hasta el último grado de la educación media superior.
Tras una década de operación, los logros del Programa se han documentado ampliamente en la literatura cientí-
fica, tanto en la forma de reportes de evaluación, como en artículos y libros académicos, así como en tesis de grado.
Oportunidades ha servido de modelo o punto de partida para esfuerzos similares en diversos países, y los resultados
de las evaluaciones se han constituido en un bien público para informar la puesta en práctica de otros esfuerzos.
10 Evaluación externa del Programa Oportunidades 2008
Los retos pendientes para el Programa y su agenda de evaluación
No obstante, es claro que Oportunidades tiene aún retos pendientes. En un análisis preparado por Yaschine, Ur-
quieta y Hernández se identificó una serie de retos agrupados en tres dimensiones (analíticos, metodológicos e
institucionales).1
Desde el punto de vista analítico y tras diez años de operación del Programa, el principal reto se relaciona con la
identificación de los efectos de largo plazo que permitan verificar que Oportunidades está en la ruta para alcanzar el fin
último de contribuir a interrumpir la transmisión de la pobreza. Asimismo, se identificó la necesidad de evaluar la calidad
de los servicios que se ofrecen a la población beneficiaria, toda vez que los efectos del Programa están mediados por
las acciones concretas en los centros de salud y en las escuelas. Resulta crucial, por ello, conocer la calidad estructural
y de procesos de los servicios, a través de indagar sobre las características, prácticas, mecanismos y dinámicas de los
mismos, a la vez que explorar si éstas pueden dar lugar a efectos diferenciados. Por otra parte, se resaltó la necesidad
de analizar los posibles efectos heterogéneos en distintos grupos de la población, en particular, enfocarse en lo que
ocurre con la población de los distintos grupos étnicos que han padecido mayor exclusión social.
En la dimensión metodológica, se identificó la necesidad de integrar los abordajes analíticos –cuantitativos y
cualitativos– de una mejor manera para generar resultados y recomendaciones más útiles para la toma de decisiones
del Programa, y de esta forma potenciar sus efectos en la población que atiende. Asimismo, se señaló la conveniencia
de diseñar las herramientas que permitieran estimar los efectos ante la ausencia de un diseño experimental.
Por lo que se refiere a los aspectos institucionales, surgió la necesidad de articular los trabajos orientados por la
propia agenda de la evaluación externa del Programa con los lineamientos del Consejo Nacional de Evaluación de
la Política de Desarrollo Social (Coneval), y con las nuevas normatividades que han fortalecido la presencia de la
evaluación en la vida institucional en México.
La evaluación externa 2007-2008:

un primer abordaje a los retos planteados
Las actividades puestas en marcha para la evaluación –cualitativa, cuantitativa, de impacto (o efectos) y de proce-
sos– del Programa entre 2007 y 2008 buscaron afrontar los retos planteados y generar evidencia de los resultados
del Programa a diez años de su creación, considerando la integración de visiones, buscando ahondar en las hetero-
geneidades y abordando la problemática de la calidad de los servicios.
La evaluación de 2007-2008 parte de un contexto en el cual una proporción importante de los jóvenes rurales
ha emigrado de sus poblados de origen, lo que representó desafíos importantes al trabajo de evaluación. Este aspecto
desde los estudios cualitativos pudo ser afrontado con mayor éxito debido a la posibilidad de entrevistar a emigrantes
que se encontraban temporalmente en las localidades de origen. En los estudios cuantitativos, por la naturaleza
misma de la Encuesta de Evaluación de los Hogares Rurales (Encel 2007), la ausencia de estos jóvenes fue una
limitación importante. Los análisis realizados serán complementados posteriormente con datos de un seguimiento
a jóvenes emigrantes realizado hacia finales de 2008.
Los análisis que se presentan en esta serie de libros ofrecen una primera respuesta a los retos planteados, y son
producto del trabajo intensivo de un amplio grupo multidisciplinario e interinstitucional de expertos que hemos
tenido la fortuna de coordinar.
Nuestro interés en señalar, entender y explicar las diferencias de género y étnicas respecto de la operación y el
impacto del Programa se inscribe en una perspectiva de análisis procesual y diacrónico. Es decir, nos interesa conocer
los cambios que se han gestado y consolidado a lo largo del tiempo –que pueden ser atribuidos a Oportunidades–,
tomando en cuenta que dichos cambios se inscribe en un escenario social también cambiante y dinámico. Las
transformaciones que ocurren a lo largo de la vida de los individuos y a lo largo del tiempo familiar y doméstico han
sido motivo de nuestras reflexiones y representan retos analíticos de gran importancia en toda investigación que
pretenda aquilatar la compleja interrelación entre tiempo individual, tiempo familiar y tiempo social o histórico.
1 Yaschine I, Urquieta J, Hernández B. Agenda de evaluación integral del Programa Oportunidades 2007-2008. Versión final. México, 2008, mimeo.
Compilatorio de Síntesis Ejecutivas 11
Cada libro agrupa un conjunto de documentos con un hilo conductor. El tomo I presenta los resultados en
educación y trabajo de jóvenes becarios y ex becarios tanto indígenas como mestizos, así como en educación, nu-
trición, y desarrollo cognoscitivo de los niños pequeños y escolares que hace diez años se integraron al Programa.
Asimismo, se ofrece un análisis sobre los comportamientos de riesgo y la forma en que éstos afectan los resultados
en indicadores de educación, trabajo y salud. Los documentos que se presentan en este tomo permiten hacer un
seguimiento de los diez años de Oportunidades en el medio rural, desde ópticas diferentes y complementarias, y
abordados de una forma comprehensiva.
En el tomo II se agrupan los documentos relacionados con aspectos de salud y nutrición. Se aborda la situación
de la calidad de los servicios, la utilización de servicios por parte de la población beneficiaria, y los resultados de im-
pacto en salud y nutrición. En el abordaje a la calidad de los servicios de salud se presenta una imagen de la calidad
estructural y de procesos de los mismos, y las potenciales implicaciones de ésta. Asimismo, se ofrece un análisis de
las trayectorias o itinerarios terapéuticos y reproductivos, en donde el lector podrá claramente ver la interrelación
de factores familiares, institucionales y comunitarios en la búsqueda de atención a la salud.
En el tomo III se enfrenta el reto de la calidad de los servicios educativos mostrando, por un lado, el análisis de
las brechas existentes en resultados académicos en la población afiliada a Oportunidades y, por otro, el análisis de
la problemática de las escuelas en las comunidades rurales mexicanas.
Finalmente, el tomo IV aborda la operación y procesos del Programa, mostrando los retos que la heterogeneidad
mexicana impone a la puesta en práctica de un programa tan extenso y complejo como Oportunidades. Asimismo,
se incluye en este volumen un análisis del nuevo componente energético del Programa.
Los autores de los 14 documentos que se presentan aceptaron gustosos un proceso intenso de revisión, llevado a
cabo por pares, y con el rigor académico que un programa de esta magnitud amerita. Este proceso, además, incluyó
la presentación de los análisis en un seminario con la participación de autores, revisores, y otros actores relevantes,
cuyas opiniones coadyuvaron a la solidez y claridad de los análisis y de las interpretaciones formuladas. Los cuatro
tomos ofrecen un conjunto de análisis que parten de la necesidad de conocer, describir y explicar los cambios que
el Programa, a lo largo ya de diez años, ha buscado gestar en la vida de los hogares pobres del país.
Este esfuerzo colectivo tiene el claro objetivo de fortalecer a Oportunidades a través del estudio de los aspectos,
mecanismos y componentes que funcionan y cuyos resultados se observan en las evidencias recopiladas y de los
que aún pueden y deben mejorar. Como toda evidencia, los frutos de este esfuerzo colectivo se constituyen, a través
de estos tomos, en un bien público a disposición de todos.
Stefano M. Bertozzi
Coordinador del Grupo Asesor
de la Evaluación Cuantitativa
Centro de Investigación
en Evaluación y Encuestas
INSP
Mercedes González de la Rocha

Coordinadora del Grupo Asesor
de la Evaluación Cualitativa
CIESAS
Agradecimientos
L a evaluación externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2007-2008, que hemos tenido el privilegio de coordinar, ha
sido posible gracias a la provechosa confluencia de instituciones e individuos, tanto académicos como funcionarios del Programa.
El financiamiento para esta evaluación provino fundamentalmente del mismo Programa. La Fundación Hewlett, a través del proyecto
“La vida después de Oportunidades” (Grant 2007-1379), complementó los gastos de campo del trabajo etnográfico que alimenta los
documentos cualitativos. El Banco Mundial facilitó la participación de Samuel Freije.
Dentro de Oportunidades, queremos reconocer el apoyo del doctor Salvador Escobedo, Coordinador Nacional, quien nos proporcionó una
valiosa retroalimentación durante todo el proceso que culmina con la publicación de estos documentos. Asimismo, la licenciada Concepción
Steta, directora general de Información Geoestadística, Análisis y Evaluación, ha sido fundamental para la evaluación, tanto por su apoyo a
las actividades realizadas como por sus contribuciones al análisis y planteamientos de los evaluadores externos. La participación del equipo
de la Dirección de Enlace para la Evaluación Externa, a cargo de la licenciada Citlalli Hernández, ha sido fundamental para la conducción y
seguimiento de las actividades involucradas en las distintas etapas del proceso.
Las opiniones y comentarios recibidos desde el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval) fueron muy útiles en la
fase de revisión de los trabajos. En particular, agradecemos al secretario ejecutivo del Coneval, Gonzalo Hernández Licona, y a las consejeras
que aceptaron la tarea de comentar con detalle los estudios, Graciela Teruel y Graciela Freyermuth.
En nuestras instituciones, el apoyo y comprensión a los tiempos de la evaluación resultó indispensable. En el Centro de Investigación y
Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), su directora general Virginia García, y la directora de relaciones institucionales, Ale-
jandra Meyenberg, merecen mención especial. En el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), el doctor Mario Henry Rodríguez, director
general, facilitó en todo momento las actividades de la evaluación, y el director de administración y finanzas, Raúl Contreras, facilitó las
actividades encomendadas al Instituto.
Los integrantes de los grupos asesores de la evaluación cualitativa (Sylvia Schmelkes, Agustín Escobar Latapí, Graciela Freyermuth, Car-
los Mancera, Juan Luis Sariego y Alejandro Agudo Sanchíz), y cuantitativa (Orazio Attanasio, Jere R. Behrman, Samuel Freije, Paul Gertler,
Bernardo Hernández Prado, Carlos Mancera, Lynnette Neufeld, Susan W. Parker, Petra Elisabeth Todd, Manuel Urbina, Iliana Yaschine, y
Evelyne Rodríguez) participaron activamente en la definición conjunta con Oportunidades de la agenda de evaluación, en el diseño con-
ceptual, así como en la definición de los análisis.
También queremos reconocer el trabajo de Iliana Yaschine, José Urquieta y Bernardo Hernández, quienes integraron el documento de la
“Agenda de evaluación integral del Programa Oportunidades 2007- 2008” que permitió organizar y conjuntar en un documento único las
ideas que hemos procurado reflejar en los trabajos que aquí se presentan.
El papel de los revisores en esta ronda de la evaluación ha sido fundamental para la calidad de los documentos que aquí se presentan.
Los académicos que colaboraron en este esfuerzo fueron: Orazio Attanasio, Ferdinando Regalia, Iliana Yaschine, Evelyn Rodríguez, Agustín
Escobar, Teresa Bracho, Ívico Ahumada, Cecilia Gayet, Manuel Urbina, Ralph Gonzalez, Veronika Wirtz, Graciela Freyermuth, Paola Sesia,
Rebeca Wong, Bernardo Hernández, Reynaldo Martorell, Elizabeth King, Benedicte de la Briere, Sylvia Schmelkes, Carlos Mancera, Felipe
González y González, Israel Banegas y Claudia Maldonado. En este mismo proceso de revisión, el equipo del Banco Interamericano de De-
sarrollo, bajo la conducción de Amanda Glassman, proporcionó una importante retroalimentación a los autores, contribuyendo a enriquecer
los análisis.
Los equipos de antropólogos trabajaron con el oficio propio del gremio bajo la coordinación de Juan Luis Sariego en Chihuahua, de Ar-
mando Haro en Sonora, de Alejandro Agudo Sanchíz en Chiapas y de Mercedes González de la Rocha en Oaxaca.
En el INSP, el equipo de campo coordinado por la licenciada Aurora Franco hizo posible la recolección de la información que alimenta los
documentos cuantitativos que parten de la Encel 2007, encuesta que visitó a más de 40 mil hogares en el país.
Stefano M. Bertozzi Mercedes González de la Rocha

Evaluación de los efectos a diez años de
Oportunidades en el desarrollo, educación y
nutrición en niños entre 7 y 10 años de familias
incorporadas desde el inicio del Programa
Jere R. Behrman, Lia Fernald, Paul Gertler, Lynnette M. Neufeld , Susan Parker*
U na interrogante fundamental para Oportunidades y, de manera más general, para las políticas públicas, es si
estas últimas ayudan a romper la transmisión intergeneracional de la pobreza a través de incrementar el capital
humano de los niños de hoy, para mejorar sus opciones cuando se conviertan en adultos. Históricamente, a juzgar
por correlaciones intergeneracionales en logros escolares, la movilidad intergeneracional ha sido muy baja en Lati-
noamérica, en general, y más baja aún en México que en la mayoría de los países de la región.
Existen diversas políticas que podrían disminuir la transmisión intergeneracional de la pobreza que van, in-
ter alia, desde las intervenciones macroeconómicas, las políticas de recursos humanos, hasta las políticas labo-
rales y de mercado de capitales. A partir de la evidencia disponible, se ha identificado un subconjunto promet-
edor de estas políticas constituido por estrategias encaminadas al mejoramiento de la nutrición y a la atención
durante los primeros años de vida. Investigaciones previas en otros contextos indican que los primeros años
de vida tienen un impacto sustancial en la educación, estado de nutrición y desarrollo de los niños y en sus
opciones durante el ciclo de la vida. Evaluaciones previas del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
han reportado resultados consistentes con estas hipótesis, pero fueron el producto de un seguimiento a los
infantes y niños menores de tres años expuestos al Programa durante pocos años. Este documento utiliza el
experimento rural original de Oportunidades, y los datos de la Encuesta de Evaluación de los Hogares (Encel)
2007 para investigar la magnitud del impacto a diez años en indicadores de educación, nutrición y desarrollo
infantil en niños menores de 36 meses que recibieron los beneficios de Oportunidades hasta por 20 meses
durante la infancia temprana. Los resultados permiten estudiar si las acciones del Programa Oportunidades,
relacionadas con infantes y niños menores de tres años, son consistentes con la búsqueda del objetivo central
de largo plazo de mejorar la educación, la nutrición y el desarrollo de niños provenientes de familias rurales
pobres y, por consiguiente, sus probables opciones económicas y bienestar en el largo plazo y en qué medida
estos efectos son heterogéneos porque dependen, en diversas dimensiones, de sus antecedentes familiares.
El objetivo general de este documento es proporcionar evidencia de qué tan bien está logrando Oportu-
nidades, una década después, el objetivo principal de incrementar el capital humano de los niños pobres de
zonas rurales que estuvieron expuestos al Programa durante la ventana crítica de oportunidad para desarrollo
infantil, es decir, cuando tenían menos de 36 meses de edad. Los objetivos específicos y las principales inter-
rogantes son evaluar el impacto de la exposición a Oportunidades en los primeros años de vida, cuando los
niños tienen de 7 a 11 años de edad en:
* Se enlistaron los autores por orden alfabético. El autor corresponsal es Jere R Behrman, jbehrman@econ.upenn.edu. Este documento se escribió
como parte de la evaluación externa de Oportunidades 2007-2008 con los diversos coautores que participaron bajo contrato del Instituto
Nacional de Salud Pública (INSP), institución que lleva a cabo la evaluación. El documento se basa en parte sustancial en Behrman y Parker
(Behrman JR, Parker SW. Longer-Run Effects after almost a decade on child development, education and nutrition of exposure of infants and
toddlers to Oportunidades in 1998-9: Education. Philadelphia, PA and Mexico City: University of Pennsylvania and CIDE/Spectron, mimeo),
Fernald, Gertler y colaboradores1 y Neufeld y colaboradores.2 Los autores agradecen a las personas que aportaron comentarios a las versiones
anteriores, incluyendo evaluadores anónimos del INSP, Oportunidades, la Secretaría de Salud y Orazio P Attanasio.
1) La educación medida por la tasa de progresión de grado, grados alcanzados y habilidad notificada para leer
y escribir.
2) El estado de nutrición indicado por estatura, puntaje Z de talla para la edad (HAZ), IMC (índice de masa
corporal) y puntaje Z del IMC (ZIMC), probabilidad de sobrepeso (IMC> percentil 85) y anemia.
3) El desarrollo cognitivo, lingüístico y conductual de los niños usando indicadores para:
• Desarrollo cognitivo y lingüístico valuado por las pruebas de la Escala Wechsler de Inteligencia (WASI,
por sus siglas en inglés).
• Problemas de desarrollo conductual usando el Cuestionario de Fortalezas y Dificultades (SDQ por sus
siglas en inglés).
En este documento se examina, primero, la evidencia sobre movilidad intergeneracional, la efectividad de las
intervenciones en los primeros años de vida en otros países en desarrollo y los resultados relevantes de análisis
hechos anteriormente a Oportunidades. Más adelante, se describe la Encel 2007 básica y los datos de la Encuesta
Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares (Ennvih) de 2002 y 2005, cuyos datos se usaron en el análisis; se
describen los métodos usados para estimar el impacto de interés dentro de este contexto, y se consideran los modelos
y técnicas que se utilizan. Los resultados básicos utilizan el diseño experimental original para calcular el impacto
de exposición al Programa para infantes y niños menores de tres años en los datos de la Encel 2007 al comparar
los efectos en aquellos infantes y niños menores de tres años del grupo de intervención temprana a principios de
1998, con los de los menores expuestos aproximadamente 20 meses después, a finales de 1999, con control para
la pérdida de muestra en casos en los que éste fue diferencial para tratamientos tempranos frente a los tardíos. El
análisis complementario utiliza la Ennvih así como métodos de pareamiento por puntajes de propensión para con-
trolar la participación endógena en el Programa, que depende de variables observables que no fueron afectadas por
Oportunidades.
Los resultados para los tres grupos de indicadores se presentan más adelante. El análisis de la Encel 2007 muestra
un impacto positivo y significativo nueve años después de la exposición a Oportunidades para niños que tenían
menos de 36 meses al inicio del Programa, en la muestra de tratamiento en 1998. En particular, se reducen los
problemas conductuales en aproximadamente 0.15 desviaciones estándar (DE) y mejora el desarrollo lingüístico
en cerca de 0.10 DE para los niños nacidos dentro del Programa Oportunidades.
Al mismo tiempo, no se encontró evidencia en la Encel 2007 de impactos en varios indicadores de capital
humano en niños en edad escolar como conocimientos, estado nutricional o logro educativo. Ciertamente, desde
la perspectiva de la literatura reciente la ausencia de efectos significativos en estos aspectos es sorprendente y
resulta decepcionante. Además, algunos de los efectos encontrados en estudios previos para esta misma muestra
de evaluación, tales como el aumento en la estatura del preescolar en un centímetro o más, no se sostienen en
indicadores de nutrición en 2007, cuando los niños llegan a tener unos nueve años de edad. Es decir, el impacto
sobre la desnutrición crónica parece haber desaparecido. Sin embargo, el análisis de la Ennvih muestra impactos
algo más positivos, con reducciones en la prevalencia del sobrepeso y aumento en estatura y capacidad cognitiva
(esta última para 2002).
Esta combinación de evidencia de efectos positivos en variables limitadas, junto con la falta de evidencia
de efectos significativos en la mayoría de los indicadores, genera interrogantes acerca de los mecanismos para
la primera y sobre las implicaciones de las estimaciones para la segunda. Más adelante se discute la literatura
relevante y los posibles mecanismos para los efectos positivos más contundentes que se encontraron; en
específico, los relacionados con la reducción en los problemas conductuales y las mejoras en las capacidades
verbales y lingüísticas. Se exploran las siguientes posibles limitaciones del análisis, debido a las que podría
no haberse encontrado evidencia de los efectos de largo plazo: a) un período muy limitado de exposición
diferencial (hasta 20 meses); b) el uso de algunas mediciones (por ejemplo, relacionadas con la inteligencia)
que podrían no responder muy bien al Programa; c) sesgo generado por pérdidas en seguimiento; d) el uso
de datos conductuales de la Ennvih y de las limitaciones del método de estimación para hacer comparaciones
con dicha información; e) pocas observaciones sobre rutas intermedias que pudieran ser informativas, y f)
problemas de inicio en la puesta en marcha del Programa que podrían haber predispuesto negativamente
los efectos estimados. Posteriormente, se discuten las implicaciones para Oportunidades en términos de
modificaciones al Programa y se consideran futuras investigaciones. Finalmente, se proporciona un análisis
de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) para el Programa Oportunidades en zonas
rurales, a pesar del hecho de que la naturaleza de paquete del mismo dificulta identificar los costos de los
componentes que ya fueron ejecutados. Algunas de las recomendaciones presentadas en el FODA incluyen
nuevas variantes o adiciones a los componentes de Oportunidades que aún no se han implementado.
Análisis FODA
Fortalezas: Características de Oportunidades que son útiles para
el logro de los objetivos del Programa
Prioridad Descripción Recurso de análisis
F1 Impacto significativo en logros escolares de corto y mediano plazo. Encel 1998, 2003
Impacto significativo, aunque pequeño, en el crecimiento inicial infantil en

F2 Encel 1998, 2000
análisis de corto plazo.
Reducción significativa de problemas de conducta en análisis a mediano y

F3 Encel 2003, 2007
largo plazo.
Aumento inicial significativo en el desempeño lingüístico y capacidad

F4 Encel 2007 ENNVIH 2002
cognitiva.
Buena disposición e interés del Programa Oportunidades para probar las

F5 Encel 1998- 2007
mejoras potenciales del mismo.
Debilidades: Características de Oportunidades que perjudican el logro de los objetivos del Programa
D1 Sin impactos del Pprograma en el rendimiento cognitivo. Encel 2003
Impactos limitados del Programa en la estatura por edad o la prevalencia de la

D2 Encel 2007
desnutrición crónica.
Sin impacto sostenido del Programa en la capacidad o en la mayoría de los

D3 Encel 2007, Ennvih 2005
indicadores escolares para este grupo de edad.
Impactos limitados del Programa en la prevalencia de anemia en la Encel,

D4 Encel 2007. Ennvih 2002-5
aunque con alguna evidencia en la Ennvih.
Oportunidades: Condiciones externas que son útiles para el logro de los objetivos del Programa
O1 Interés político, voluntad y compromiso para tratar de reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza.
O2 Flujo de fondos solidario y consistente para proporcionar apoyo para la evaluación del Programa.
Interés y apoyo para la evaluación rigurosa de Oportunidades, por parte del gobierno y de la comunidad política y científica
O3
en México y en el exterior.
Apoyo para vínculos potenciales con otros programas de gobierno (por ejemplo, CONAFE) para integrar programas con
O4
Oportunidades.
Amenazas: Condiciones externas que podrían perjudicar los objetivos de Oportunidades
Gran variación en la prevalencia de la desnutrición crónica y sobrepeso/obesidad entre los estados, haciendo muy difícil
A1
desarrollar una estrategia “unitalla” en cuestiones nutricionales.
Prevalencia medianamente alta de anemia en niños de edad escolar, lo cual contribuye a un bajo desempeño en pruebas
A2
cognitivas y un bajo rendimiento en la escuela independientemente del grupo de intervención.
Prevalencia persistentemente alta de desnutrición crónica en niños de edad escolar, de manera particular en zonas indígenas
A3
remotas.
A4 Muy bajo desempeño en pruebas cognitivas y lingüísticas comparadas con normas internacionales
Una evaluación de impacto sobre el empleo, los salarios
y la movilidad ocupacional intergeneracional
del Programa Oportunidades
Eduardo Rodríguez Oreggia, Samuel Freije Rodríguez
Introducción
S e puede decir que el objetivo primordial del Programa Oportunidades es romper el círculo intergeneracional de
pobreza, a través de mejoras en la nutrición, la salud y la educación de las familias beneficiarias. Cabe argumentar,
también, que mejores condiciones de nutrición salud y educación conducirían posteriormente a mejores condiciones
productivas por parte de los beneficiarios para colocarse en mejores trabajos y por tanto a su vez, incrementar el
bienestar de sus hogares respectivos.
Aun cuando el Programa no cuenta entre sus objetivos directos incidir en la mejora del empleo, los salarios y el
tipo de ocupaciones de los beneficiarios, es difícil pensar en romper el círculo intergeneracional de pobreza sin con-
siderar cómo los jóvenes se desempeñan en el mercado de trabajo después de tener exposición o no a los beneficios
del Programa, y también de cómo lo hacen en comparación con sus padres.
El contexto general de las evaluaciones 2008 se circunscribe en tratar de determinar si el diseño y operación de
Oportunidades en el largo plazo han contribuido a romper el ciclo de transmisión intergeneracional de la pobreza. Dentro
de este contexto general, este estudio específicamente busca determinar si para los jóvenes entre 14 y 24 años de
edad hay un efecto sobre su inserción laboral, primero comparando el efecto entre aquellos jóvenes que han tenidos
diferentes tiempos de exposición a los beneficios del Programa, con aquellos que no lo han tenido, y posteriormente
de esos jóvenes respecto de la situación laboral que sus jefes de hogar tenían a una edad similar recientemente.
Se plantean dos hipótesis principales en este análisis. En primer lugar se busca determinar si la duración de los
beneficios de Oportunidades se refleja en ciertas condiciones laborales de los beneficiarios, como lo son estar ocupado
y el nivel de ingresos laborales. En segundo lugar, si los beneficios del Programa han logrado incidir en la transmisión
intergeneracional de pobreza al resultar los hijos de hogares beneficiados en una inserción laboral diferente a la de
sus padres, medida en tener un trabajo formal, en nivel de ingresos y en ocupaciones de mayor habilidad.
Métodos
El presente estudio utiliza el módulo de jóvenes de 14 a 24 años de la Encel 2007 en localidades que han sido
afiliadas a Oportunidades en diversos años. Este módulo cuenta con un conjunto de preguntas detalladas sobre las
actividades laborales de los jóvenes, así como una serie de preguntas sobre las actividades laborales de los padres
cuando el joven contaba con 15 años de edad.
Posteriormente, se determina el impacto de ser beneficiario de corto (menos de tres años), mediano (3 a 6 años) o
largo plazo (más de seis años) sobre los ingresos laborales mensuales de los jóvenes, así como en la probabilidad de estar
ocupado en el mercado laboral. También se determina si hay un efecto de la exposición a los beneficios del Programa
sobre la situación laboral de los jóvenes con respecto a la de sus padres en cuanto a nivel de ingreso laboral, empleo en
trabajos formales o cubiertos con seguridad social, así como en un rango de ocupaciones mejor o menor calificadas.
Resultados
Un primer acercamiento sugeriría que el Programa Oportunidades pudiera tener efectos positivos sobre la inserción
laboral en la medida en que incrementa la educación de los beneficiarios, porque en general individuos con mayor
educación deberían tener una mayor probabilidad de empleo y mayores salarios.
Primero se hace una descripción de las características laborales de los jóvenes y se compara con un conjunto similar
de jóvenes en los mismos estados encuestados extraídos de la Encuesta Nacional de Ocupaciones y Empleo. De
esta comparación, se sugiere que los jóvenes encuestados en localidades beneficiarias de Oportunidades y que son el
objeto del estudio se encuentran en una posición menos favorable que sus similares en zonas rurales en general.
Posteriormente, los resultados muestran que no se puede decir que haya un efecto adicional de cualquier tipo
por parte del Programa sobre el estar ocupado en el mercado laboral. En cambio, sí se encuentra un efecto positivo
adicional del Programa sobre tener mayor ingreso entre hombres beneficiarios de largo plazo si cuentan con educa-
ción primaria o secundaria. En términos de mejora de hijos respecto de los padres no se encuentra que haya algún
efecto importante de Oportunidades en términos de mejora salarial, estar en trabajos formales o de ocupaciones
mejor calificadas.
Debe recalcarse que no se encuentran efectos adicionales. Esto quiere decir que el Programa logra sus efectos
sobre el desempeño laboral de los beneficiarios, a través de la educación, la salud y la nutrición. En este sentido,
tiene efectos positivos sobre la inserción laboral en la medida en que incrementa la educación de los beneficiarios,
porque individuos con mayor educación tienen mayor probabilidad de empleo y mejores salarios. La ausencia de
efectos adicionales significativos, de cualquier signo, indica que la educación adquirida a través de Oportunidades
coloca a los beneficiarios en igualdad de condiciones ante el mercado laboral que otros jóvenes con el mismo nivel
educativo en la localidad encuestada.
Adicionalmente, debe señalarse que la falta de efectos “adicionales” en el tema laboral se puede deber a las
siguientes circunstancias: a) a que los grupos de control son muy pequeños debido a la expansión de cobertura
que ha tenido el programa posterior al diseño original de la muestra, lo que metodológicamente hace difícil poder
identificar efectos, b) las personas observadas en la muestra de la ENCEL 2007, es decir, aquellas que no migraron,
siguen viviendo en localidades de alta o muy alta marginación, por lo que sus oportunidades de empleo son bastante
limitadas, y c) el Programa Oportunidades no tiene efectos directos sobre la demanda de trabajo, como por ejemplo
en la creación de nuevas empresas y mejoras de infraestructura en localidades beneficiarias.
Discusión
Es importante señalar que la muestra utilizada corresponde sólo a jóvenes que han permanecido en las localidades
beneficiarias y que aproximadamente 64% de los jóvenes que deberían haber sido encuestados ha migrado desde
2003. Esto introduce una limitación en cuanto a que este estudio no está capturando el efecto en la mayor parte de
jóvenes beneficiarios, quienes probablemente están siendo ocupados en otros lugares con diferente contexto eco-
nómico al de las localidades en la muestra. Los resultados de una investigación preliminar con los datos disponibles,
tampoco muestran efectos adicionales del Programa sobre si los jóvenes tienden a migrar en mayor medida.
Con el propósito de tener una visión más completa e integral sobre el tema laboral, que considere la alta mi-
gración de los jóvenes, en 2008 se llevó a cabo el diseño de un estudio que tiene como propósito identificar si
existen diferencias en el desempeño laboral de los jóvenes que han migrado en comparación con aquellos que han
permanecido en su lugar de origen, así como documentar posibles diferencias en la condición laboral de aquellos que
fueron beneficiarios con aquellos que no fueron beneficiarios. En este año se concluyó la fase de levantamiento de
información de dicho estudio y se tiene contemplado que para el año 2009 se cuente con los primeros resultados
sobre el tema.
Es importante notar, además, que Oportunidades no cuenta dentro de su diseño con mecanismos de mejora
directa sobre el desempeño en el mercado de trabajo de sus beneficiarios. El impacto sobre variables laborales se
puede estar dando a través de otros mecanismos para los que sí fue diseñado, como los referidos de educación y
salud, que pueden mejorar la productividad de los jóvenes si las condiciones de la demanda de trabajo lo permiten.
Sin embargo, también hay que recalcar que el mercado de trabajo local está afectado en parte por cuestiones que
están fuera del alcance del Programa, como el desarrollo económico local y las regulaciones y políticas laborales y
fiscales que sin duda afectan tanto la oferta como la demanda de trabajo y posiblemente la calidad de los trabajos.
Análisis FODA
Fortalezas y oportunidades
Prioridad Descripción Fuente del análisis
El Programa tiene efectos positivos sobre la inserción labora en la medida en que

FO1 incrementa la educación de los beneficiarios, por qué en general, individuos con mayor Esta evaluación
educación tienen mayor probabilidad de empleo y mayores salarios
Los jóvenes beneficiarios que recibieron los apoyos por al menos 6 años, con
FO2 escolaridad de primaria y secundaria, incrementaron sus salarios en 12% y 14% Esta evaluación
respectivamente, en comparación con los no beneficiarios
La ausencia de efectos marginales significativos de signo negativo, indica que la

educación adquirida a través de Oportunidades coloca a los beneficiarios en igualdad
FO3 Esta evaluación
de condiciones ante elmercado laboral que otros jóvenes con el mismo nivel educativo
no beneficiarios de la misma localidad
Debilidades y amenazas
En el caso de las mujeres, sin embargo, el salario de las beneficiarias es menor al de

DA1 las no beneficiarias, con cualquier nivel educativo, en localidades con exposición Esta evaluación
intermedia al Programa
No se debe interpretar la ausencia de efectos marginales estadísticamente

significativos como un fallo del Programa. Muy por el contrario, Oportunidades
tiene efectos positivos sobre la inserción laboral en la medida en que el Programa
DA2 incrementa la educación de los beneficiarios. La ausencia de efectos adicionales se Esta evaluación
puede deber a: i) falta de demanda de trabajo en las localidades encuestadas; ii) el
Programa no está diseñado para incrementar la demanda de trabajo en las localidades
beneficiarias
La falta de efectos adicionales puede estar asociada a cuestiones metodológicas, por

ejemplo, a que los grupos de control actuales son muy pequeños debido a la gran
DA3 Esta evaluación
expansión de cobertura que ha tenido el Programa a partir del diseño original de la
muestra (1988)
Aproximadamente un 64 por ciento de los jóvenes encuestados en 2003 no fueron

localizados en 2007 por haber migrado. Esto introduce la limitación de que el
DA4 estudio no esté capturando el efecto del Programa en la mayor parte de los jóvenes Esta evaluación
beneficiarios, quienes muy probablemente estén siendo ocupados en otros lugares
con diferente contexto económico al de sus localidades de origen
Recomendaciones
Prioridad Relación Recomendación Sector responsable
• Continuar con los esfuerzos en materia de

salud y educación, donde hay efectos positivos
y que tendrán incidencia sobre mejoras en
• Programa Oportunidades
• F01, FO2 productividad laboral en futuro.
R1 • Secretaría del Trabajo y Previsión Social
• DA1, DA2 • Considerar la posibilidad de integrar programas
conjuntamente con Oportunidades
de entrenamiento específico y colocación
de empleos, para jóvenes que terminen la
secundaria, especialmente para las mujeres
• Considerar la posibilidad de coordinar

el Programa con programas de mejora de
• Desarrollo Social, Hacienda, Economía y
R2 DA2 actividades económicas en las localidades de
Oportunidades.
forma que la demanda de trabajo se desarrolle
mejor.
Llevar a cabo un estudio que permita
documentar si existen diferencias en
el desempeño laboral de los jóvenes
beneficiarios migrantes con respecto a los
R3 DA3, DA4 Programa Oportunidades
jóvenes beneficiarios no migrantes, así como
entre migrantes que fueron beneficiarios en
comparación de migrantes que no fueron
beneficiarios
La vida después de Oportunidades:
impacto del Programa a diez años de su creación
Mercedes González de la Rocha*
Con la colaboración de: Paloma Paredes Bañuelos y Gabriela Sánchez López‡
Preguntas y objetivos del análisis

E l objetivo central del presente documento técnico es conocer el impacto en las ocupaciones, el tipo de inserción
laboral de los ex becarios del Programa Oportunidades y los cambios en los patrones de fecundidad. Por impacto,
se entiende cualquier modificación en las condiciones de vida de los grupos domésticos beneficiarios que puede ser
directa o indirectamente asociada al Programa. La hipótesis central que guió la búsqueda es que el Programa Opor-
tunidades incide directamente en la prolongación de las trayectorias educativas. Los mayores logros en escolaridad
se relacionan con un abanico relativamente más amplio de opciones laborales (dentro o fuera de las microrregiones
estudiadas) y también con patrones de nupcialidad y fecundidad distintos a los de generaciones previas. Si la realidad
analizada apoya esta hipótesis, será posible afirmar que el Programa Oportunidades está contribuyendo a la ruptura
de la transmisión intergeneracional de la pobreza. Este proceso de transmisión de la pobreza de una generación
a otra está caracterizado por la deserción escolar temprana, el trabajo precoz en actividades de subsistencia o en
empleos que ofrecen muy escasos salarios y oportunidades muy reducidas para la obtención de los satisfactores
de necesidades básicas. La transmisión intergeneracional de la pobreza incluye la unión y el embarazo tempranos y
todo este conjunto de elementos conduce a la creación de hogares o grupos doméstico-familiares del mismo perfil
que los hogares de origen.
Por lo tanto, el análisis aquí realizado se propone 1) entender los procesos que llevan al impacto de Oportunidades
en las trayectorias e inserción laboral de los becarios y ex becarios de más larga exposición al Programa que existen
hoy en día, los que en 1997-1998, al momento en el que sus hogares de origen fueron incorporados en calidad de
beneficiarios, se encontraban cursando el tercero o cuarto año de primaria e iniciaron su trayectoria como becarios.
Específicamente interesa conocer si a los becarios y ex becarios les caracteriza una mayor escolaridad, uniones más
tardías, menor fecundidad y ocupaciones menos tradicionales y mejor remuneradas que las ocupaciones realizadas
por los nunca becarios (y que formaban parte de hogares semejantes en 1998, cuando los beneficiarios fueron
incorporados al Programa); 2) ofrecer una reflexión sobre la relación que existe entre la calidad de los servicios de
salud y educación en la población“pionera” de Oportunidades y los impactos. Este estudio lleva los resultados de
los estudios etnográficos sobre calidad de los servicios a un nivel de análisis distinto al realizado en los documentos
analíticos regionales (entregados previamente a Oportunidades como insumo preliminar), en el que se aborda la
* Mercedes González de la Rocha es Profesora-Investigadora del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, en su unidad
occidente. Directora de la Evaluación Cualitativa Externa del Programa Oportunidades, con Agustín Escobar, de 1999 a 2005 y directora de las
evaluaciones cualitativas de 2006 a 2008.
‡
Paloma Paredes Bañuelos es investigadora de la Evaluación Cualitativa de Impacto del Programa Oportunidades, 2008. Gabriela Sánchez López es
investigadora de la Evaluación Cualitativa de Impacto del Programa Oportunidades, 2008, y autora del Documento Técnico de Salud (Volumen XXXX).
calidad del servicio (acumulado a lo largo de la vida) en las capacidades observadas de los individuos (su capacidad
para el trabajo, por ejemplo); y 3) describir y explicar impactos heterogéneos en población indígena y no indígena
respecto de sus logros en escolaridad, en la postergación de la unión y el nacimiento del primer hijo y respecto de
sus logros ocupacionales.
Método
Se eligieron doce microrregiones rurales étnicamente diversas en cuatro estados del país (dos del noroeste, Sonora
y Chihuahua, y dos del sur, Oaxaca y Chiapas) para estudiar tanto hogares indígenas como no indígenas o mesti-
zos, beneficiarios de larga exposición integrados en la primera fase de incorporación del Programa Oportunidades
(Progresa) y hogares semejantes nunca incorporados (no beneficiarios). En esas doce microrregiones (tres en cada
estado) se realizó trabajo etnográfico de campo, y se incluyeron observaciones directas en los centros proveedores
de servicios (escuelas, clínicas, centros y casas de salud), sitios laborales, eventos públicos (entregas de apoyos,
asambleas ejidales y municipales, días de mercado) y viviendas. Se hicieron entrevistas a los jefes de los CAR (Cen-
tros de Atención y Registro) y a los promotores de Oportunidades, vocales del Programa, médicos y enfermeras,
maestros y directores de escuela, autoridades y líderes locales. Se diseñó una muestra analítica de cuatro tipos de
hogares: beneficiarios indígenas y mestizos y no beneficiarios indígenas y mestizos para contar con información
sobre 16 grupos domésticos en cada microrregión (cuatro de cada uno de los subtipos) y de esa manera, contar
con 48 grupos domésticos en cada escenario (formado por las tres microrregiones de cada estado). Esto daría un
total de 192 estudios de caso de hogares de los distintos subtipos. A través de un conjunto de entrevistas abiertas
y estructuradas a miembros de cada hogar (y no una sola entrevista), observación participante y otras técnicas de
recolección cruzada de información, instrumentadas a lo largo del periodo del trabajo de campo (14 semanas) se
construyeron estudios de caso para conformar dicha muestra analítica. La muestra analítica teórica estuvo integrada
de la manera que aparece en el cuadro 1.
Cuadro 1 EStatus
Etnicidad Chiapas Chihuahua Oaxaca Sonora TOTAL
Muestra analítica Oportunidades
teórica de hogares Beneficiarios Indígenas 12 12 12 12 48
Beneficiarios Mestizos 12 12 12 12 48
No beneficiarios Indígenas 12 12 12 12 48
No beneficiarios Mestizos 12 12 12 12 48
TOTAL 48 48 48 48 192
La selección de los hogares beneficiarios y no beneficiarios se realizó de acuerdo con un criterio importante para
contar con individuos de larga exposición al Programa en la generación de los hijos (hogares que, en 1998 cuando
fueron incorporados, tuvieran por lo menos a un niño o una niña cursando entre tercero y cuarto año de primaria) y
con sus pares –de la misma edad y condiciones socioeconómicas– que nunca hubieran recibido los apoyos. Se optó,
asimismo, por elegir los hogares en distintos momentos o etapas de su ciclo doméstico, de manera que se procuró
que la mitad de los hogares de cada subtipo tuviese hijos primogénitos, y la otra mitad hijos ultimogénitos de dichas
edades (grados escolares) al momento de su incorporación. Ello con la finalidad de poner a prueba la hipótesis de
los privilegios que los hijos ultimogénitos tienen, respecto de los primogénitos, quienes frecuentemente salen de la
escuela para dedicarse al trabajo, y con la finalidad de contar con hogares en el presente etnográfico con distintas
características sociodemográficas en donde fuera posible observar variedad de itinerarios terapéuticos, de prácticas
de autocuidado a la salud y de atención (padecimientos crónico-degenerativos, en los casos más añejos, o cuidados
prenatales e infantiles en el caso de los hogares más jóvenes).
Las microrregiones estudiadas son escenarios étnicamente diversos, en donde indígenas y mestizos están en
aparente igualdad de condiciones respecto de su acceso potencial a los servicios.
Aunque la muestra analítica siempre fue una guía fundamental en la selección de los hogares para la realización de
estudios de caso, y de hecho fue instrumentada al 100% en las microrregiones de Chihuahua y casi al 100% en las de
Sonora, tuvo que readecuarse en Oaxaca y Chiapas porque en algunas microrregiones de estos estados la población no
indígena existente está formada por maestros y familias de un perfil socioeconómico distinto al buscado (no pobres).
En esos casos, se eligieron hogares para la categoría no indígena en donde la madre es no indígena (aunque casada
con un indígena oriundo de la microrregión), dado el importante papel de la madre en la socialización de la prole.
Igualmente, debido a la muy alta cobertura del Programa en los estados del Sur (Chiapas y Oaxaca) hubo problemas
en la ubicación de hogares no beneficiarios del perfil socioeconómico objeto del estudio (no se encontraron casos de
pobres no beneficiarios). En esos casos no se cubrió la cuota de los hogares no beneficiarios y se optó por maximizar
la diferencia de la variable exposición al Programa con hogares beneficiarios que fueron incorporados al final de 2007
y sólo habían recibido los apoyos de un bimestre en el momento del trabajo de campo (cuadro 2).
EStatus Cuadro 2
Etnicidad Chiapas Chihuahua Oaxaca Sonora TOTAL
Oportunidades Composición final de
Beneficiarios Indígenas 24 12 11 13 60 la muestra analítica de
Beneficiarios Mestizos 8 12 10 14 44 hogares
TOTAL 45 48 42 48 183
En las microrregiones estudiadas en Oaxaca y Chiapas fue donde mayores dificultades se encontraron para la
ubicación de hogares idóneos para la muestra analítica por la confluencia, como se mencionó anteriormente, de dos
factores: la alta concentración de población indígena (son municipios más puramente indígenas que los del norte)
y la muy elevada cobertura del Programa Oportunidades.
Se construyó una base de datos con la información de todos los estudios de caso de hogares beneficiarios y no
beneficiarios de las doce microrregiones estudiadas en los cuatro estados. Se privilegió el análisis de los no becarios
y de los becarios y ex becarios (hijos beneficiarios) de ambos sexos que tienen entre 15 y 25 años por ser esta
cohorte la que más interesa para el estudio del largo plazo (la de mayor exposición al Programa como becarios e
hijos de titulares beneficiarias).
Resultados
Estructuras de oportunidades
Las investigaciones etnográficas en las que se basa este análisis arrojaron suficiente evidencia para afirmar que las
regiones rurales habitadas por una alta proporción de población indígena constituyen escenarios cuyas características
dificultan la operación del Programa Oportunidades. Son zonas generalmente alejadas y dotadas de muy precaria
infraestructura, en las que casi ningún profesional de fuera de ellas quiere vivir y ejercer su profesión. Por lo tanto,
los servicios de salud y educación son prestados por médicos y maestros que ven su estancia en estas comunidades
pobres como algo temporal, que tienen que resistir con la finalidad de lograr mejores puestos en lugares que ofrecen
más comodidades y prestigio. Los análisis revelaron que las poblaciones indígenas enfrentan muchas más dificultades
que las mestizas para mantenerse en el Programa Oportunidades en calidad de beneficiarios y que, adicionalmente, la
calidad de los servicios de salud y educación, lejos de ser óptima, es indiscutiblemente deficiente.1-4 No obstante lo
anterior, y aún con los problemas de cobertura detectados en la Sierra Tarahumara entre localidades rarámuri y pima,
que contrasta con la adecuada o muy amplia cobertura en las microrregiones sonorenses, oaxaqueñas y chiapanecas,
la presencia y operación del Programa Oportunidades en el México rural ha marcado un hito en la historia de las
localidades y en las vidas de las familias y de los jóvenes que han recibido los apoyos a través de las becas.
No se puede entender el impacto que un programa social como Oportunidades tiene en el bienestar y en las ca-
pacidades de los individuos y familias para desempeñarse en el mundo laboral si no se toma en cuenta la dinámica de
las estructuras de oportunidades (entendidas como el conjunto de opciones u oportunidades de empleo y de acceso a
bienes y servicios al que las personas tienen acceso). Se ofrece un breve panorama de las estructuras de oportunidades
a través de una descripción sintética que privilegia los empleos que se encuentran en las microrregiones de estudio
y los servicios de salud y educación a los que los habitantes –incluidos los ex becarios de Oportunidades– pueden
acceder. El recurso más importante de las familias pobres es la fuerza de trabajo de sus miembros y la transformación
de dicho recurso en un activo real para el bienestar depende, por un lado, de los mercados laborales a los que se
tiene acceso y, por otro, de las capacidades construidas a lo largo de la vida en términos de salud (es necesario estar
saludable para trabajar) y de capacitación para el trabajo. Esto quiere decir que los cambios en las economías de los
hogares y las posibilidades reales que los individuos tienen de obtener salud, educación y trabajo están moldeadas
por el entorno social, económico y político que estructura las oportunidades (de obtener un empleo, de tener una
buena o mala cosecha, de ser atendido y curado por un médico en caso de enfermedad, etc.). Se habla de estructuras
de oportunidades porque las opciones reales que las personas tienen para obtener servicios y realizar actividades
económicas (de donde se obtiene el sustento) no están distribuidas al azar sino que, por el contrario, están colocadas
y definidas por un conjunto de factores de orden social, económico y político.5-8 Existen patrones, por ejemplo, que
interrelacionan el acceso al empleo público con el acceso a ciertos bienes y a ciertos servicios (de cierta calidad).
Otros, en cambio, interrelacionan el empleo informal urbano con el (no) acceso a servicios públicos de salud y otros
más que unen la economía de subsistencia de los hogares indígenas campesinos con el acceso a Unidades Médicas
Rurales y a escuelas unitarias o planteles de educación indígena como los descritos en los documentos analíticos
etnográficos.1-4 El acceso privilegiado de unos a servicios de calidad y el acceso de los otros a escuelas y clínicas de
deficiente desempeño no son resultado del azar sino que forman parte del desarrollo de nuestra sociedad, marcada
aún (y posiblemente cada vez más) por iniquidades construidas socialmente.
El Estado, además del mercado, juega un papel importante en la estructuración de las oportunidades. El Programa
Oportunidades ha intervenido en las relaciones entre los individuos (y familias) y las estructuras de oportunidades, no
únicamente a través del incremento de recursos monetarios en manos de las familias beneficiarias, lo que les posibilita
acceder a un abanico más amplio de bienes y servicios sino, también, a través del aumento sin precedentes de la de-
manda de servicios públicos a través del condicionamiento de apoyos o transferencias al uso (regular y frecuente) de los
servicios de salud y educación. En teoría, las familias que están incorporadas al Programa Oportunidades, en calidad de
beneficiarias, tienen acceso –regular y frecuente– a los servicios de salud y educación pero, a diez años de operación, ni
las escuelas ni los centros de salud han logrado ajustarse con calidad a dicho aumento en la demanda de sus servicios.
Las microrregiones estudiadas son distintas entre sí. Las opciones laborales locales son relativamente más abun-
dantes en las microrregiones del norte (especialmente en Sonora), y ello sin considerar las actividades ligadas al
narcotráfico (tema que no se aborda en la investigación). Existen oportunidades de empleo en la agricultura comer-
cial en Sonora y en el vecino estado de Sinaloa. Sin embargo, dentro del mismo estado de Sonora, la microrregión
guarijía comparte muchas de las características de las microrregiones en la Sierra Tarahumara; entre otras, el relativo
aislamiento social que el entorno serrano promueve, la agricultura de subsistencia en un territorio poco apto para ésta
que produce escasas y pobres cosechas y, sobre todo, el estrecho abanico de opciones de trabajo remunerado. En las
microrregiones sonorenses yaqui y mayo, en cambio, se encuentra oferta de empleos en la industria maquiladora,
en los servicios ligados a la agricultura y en la industria de la construcción en la capital del estado y otras ciudades
en crecimiento. Los rarámuri enfrentan una muy escasa oferta de empleos y son muchos los que se van a la capital
del estado de Chihuahua a trabajar en la industria de la construcción (los varones) y el servicio doméstico (las
mujeres). Las microrregiones sureñas son mucho más precarias que las microrregiones sonorenses (mayo y yaqui)
con respecto al empleo. Esto parece estar relacionado con la muy escasa emigración hacia fuera de la región que se
constata en Sonora y que contrasta con los nutridos flujos migratorios hacia fuera de los escenarios de estudio de
Chiapas y Oaxaca, tanto hacia destinos nacionales como a los Estados Unidos.
En los cuatro escenarios de investigación se encontró que la agricultura de subsistencia es una actividad en franca
decadencia. Los análisis realizados por el Coneval plantean que el cambio en los ingresos de los hogares rurales se
debe a la cada vez más frecuente venta del trabajo –a cambio de un salario– y a las transferencias en efectivo del
Programa Oportunidades. Los materiales etnográficos con los que se cuenta apoyan esta idea. En contextos carac-
terizados por una crisis de la agricultura de subsistencia, los apoyos de Oportunidades y el trabajo asalariado (como
jornaleros agrícolas o mediante empleos urbanos dentro o fuera del país) constituyen los pilares de la sobrevivencia
de los pobres rurales, indígenas y mestizos.
En este contexto, no sorprende que los jóvenes ex becarios y no becarios que han alcanzado niveles escolares altos
(preparatoria o al menos secundaria terminada), tengan que abandonar estas regiones. Este imperativo es aún más
claro entre los indígenas. Una parte importante de los jóvenes mestizos puede tener acceso a los pequeños negocios
que ya existen, porque sus familias o conocidos de confianza son los propietarios. Pero para los indígenas las únicas
alternativas significativas son la emigración permanente o el regreso a sus comunidades o a otras parecidas como
agentes de desarrollo del Estado: maestros, promotores educativos y de salud o extensionistas agrícolas. Los pocos
que permanecen en sus pueblos de origen muestran un comprensible poco éxito laboral; vuelven a las ocupaciones
tradicionales en la agricultura de subsistencia y los jornales agrícolas.
Los jóvenes más escolarizados en todas las microrregiones estudiadas, pero sobre todo en Chiapas y en Oaxaca, son
los que se suman a las huestes de emigrantes laborales. Los jóvenes –tanto ex becarios como nunca beneficiarios– que
no lograron alargar sus trayectorias educativas son los que se encuentran con más frecuencia en sus pueblos y ranche-
rías. Los más escolarizados son los que se van a vivir y trabajar a los Estados Unidos, les siguen los que emigran a las
ciudades y a los “polos de desarrollo” (turístico) al interior del país y los menos escolarizados –los que truncaron sus
trayectorias educativas durante la primaria o en los primeros años de la secundaria– son los que se quedan a residir y
trabajar en sus lugares de origen. Las rutas, los destinos y las ocupaciones de los que se van han seguido claramente las
estructuras de sobra conocidas en la literatura sobre migraciones. Son los familiares, en primer lugar, algunos mentores,
asociaciones caritativas y otros conocidos, los que han animado a estos jóvenes a partir, les han brindado hospedaje, y
les han ayudado a conseguir empleos. Por lo tanto, los destinos han estado determinados por estas redes preexistentes.
Pero es importante señalar que, en muchos sentidos, estos son nuevos migrantes (con un perfil distinto a los que los han
precedido). Por lo tanto, las redes existentes no responden a las características de los nuevos flujos. Muchos migrantes
oaxaqueños relativamente exitosos laboran con sus parientes en negocios informales o muy familiares en la ciudad de
México y en los Estados Unidos. Aunque sus habilidades escolares son bienvenidas, no son los empleos que les pueden
brindar los beneficios que corresponden a su escolaridad. Aunque la dinámica nacional del empleo no es buena, hay
cierto optimismo en el sentido de que algunos de los primeros migrantes con nivel bachillerato o universitario (que en
algunos casos ya tienen mejores empleos) servirán como cabeza de playa o como puente hacia mejores redes para los
jóvenes que sigan sus pasos. Pero este proceso está por verse.
Al panorama desalentador de los mercados laborales se suma el tema de la provisión (y calidad) de los servicios
de educación y salud. El listado de planteles educativos y de centros de atención a la salud que se incluye en la des-
cripción sintética de las estructuras de oportunidades brinda una imagen de relativa cobertura. Sin embargo, existen
graves deficiencias en todas las microrregiones estudiadas respecto de la provisión de estos servicios, y aunque es
posible distinguir diferencias importantes, las etnografías muestran un panorama generalizado de marcadas carencias
y fallas en la calidad. Los habitantes de las doce microrregiones de los cuatro estados del país tienen, efectivamente,
acceso a escuelas de todos los niveles básicos (desde preescolar hasta secundaria, en menor medida en la microrre-
gión pima y en la guarijía) y a planteles de Educación Media Superior (EMS) en las cabeceras municipales y otros
pueblos relativamente grandes. Además, estas microrregiones están dentro de los anillos de cobertura de clínicas de
primer nivel y, de modo similar a lo que sucede con las preparatorias en el caso de la educación, existen hospitales
de segundo nivel en ciudades pequeñas, no tan cercanas como los pueblos donde hay planteles de EMS. Algunas
microrregiones están más desprovistas de servicios que otras, como es el caso de la pima en el territorio fronterizo
entre Chihuahua y Sonora y la guarijía en este último estado. Pero en las demás, existe una cobertura de servicios
relativamente adecuada. Ello no quiere decir, sin embargo, que dichos servicios sean de calidad.
Las etnografías realizadas, que incluyeron la denominada etnografía del aula y etnografía de la consulta además de
entrevistas a maestros, médicos y enfermeras y estudios de caso de distintos tipos de hogares, obtuvieron evidencias
sobre los problemas que merman la calidad de la atención: infraestructura insuficiente y en mal estado, carencias
de personal, inasistencia de médicos y maestros, materiales limitados tanto en los planteles educativos como en
las clínicas y centros de salud. Hay muchas localidades, especialmente en la Tarahumara y en la microrregión pima,
que no cuentan ni con escuelas ni con centros de atención a la salud. Como es sabido, tener acceso a servicios de
salud y educación es un requisito para ser incorporado al Programa Oportunidades para que los beneficiarios puedan
cumplir con las corresponsabilidades. Por eso el trabajo de campo se hizo en localidades con estas características y
no en regiones mucho más apartadas en donde no hay ni escuelas ni clínicas a muchos kilómetros a la redonda. Pero
incluso en las localidades que cuentan con el privilegio de tener escuelas o centros de atención a la salud, la cobertura
de los servicios no garantiza que las necesidades de educación y de cuidados médicos estén siendo atendidas.*
En ésta y en otras evaluaciones se ha visto que el mayor impacto del Programa Oportunidades (logros educativos
de los niños y jóvenes, ingresos de los hogares, capacidades para mejorar la vivienda y otras modificaciones en las
condiciones de bienestar) se da en escenarios domésticos en donde confluyen factores ventajosos: capacidad de los
padres y madres de generar ingresos a los que se suman los apoyos monetarios del Programa, salud de los miembros del
hogar (ausencia de enfermedad de los proveedores económicos y de los propios niños y jóvenes), remesas de miembros
que han emigrado, corta distancia a los centros de provisión de los servicios educativos y de salud, entre otros. A esos
contextos domésticos los hemos llamado escenarios de acumulación de ventajas, en los que la salud constituye un
requisito indispensable para poder trabajar y estudiar. En cambio, se ha documentado que los episodios de enfermedad
merman las economías familiares por los gastos en los que se incurre en los procesos de búsqueda de atención privada
(ante la escasa resolución de las clínicas y los centros de salud públicos) y porque frecuentemente incapacitan a los
individuos para el trabajo.7,9,11 Por ello, es pertinente plantear que los escenarios de acumulación de ventajas incluyen
factores extradomésticos (además de otros de naturaleza doméstica y familiar) entre los que aparece la capacidad de
resolución de los centros de atención a la salud y la provisión de servicios educativos de calidad.
Análisis
Se contrastan los logros educativos de los jóvenes becarios y ex becarios (hijos beneficiarios) con los de sus padres
y los de sus pares no beneficiarios, y se comparan los logros ocupacionales de los individuos beneficiarios, hombres
y mujeres que forman parte de la generación de hijos, con los jóvenes de la generación de los hijos que nunca re-
cibieron los apoyos del Programa (sus pares). La base de datos incluye las siguientes variables tanto de los padres
como de los hijos y otros miembros que tenían, al momento del estudio, entre 15 y 25 años: entidad de la República,
región, pueblo, número de hogar, sexo, nombre de pila, edad, parentesco (si es padre o madre, hijo o hija, u otro de
la generación de los hijos) estatus en el Programa, etnicidad, lengua, lugar de residencia, estado civil, escolaridad (en
años que corresponden al nivel máximo alcanzado: 0= analfabeta o nunca fue a la escuela, 1= primero de primaria,
6= primaria completa; 9=secundaria; 12= bachillerato, etc.), ocupación principal, ocupación secundaria, descripción
detallada de las ocupaciones, edad al momento del primer parto (para el caso de las mujeres). La base de datos de
la muestra analítica basada en la cohorte de jóvenes de mayor impacto potencial en educación y ocupación consta
de 793 individuos (498 indígenas y 295 mestizos; 469 beneficiarios y 324 no beneficiarios) que pertenecen a
183 hogares, con un promedio de 4.33 miembros por hogar. Esta base de datos no incluye a todos los miembros
de los hogares. Incluye únicamente a los padres y los hijos (u otros miembros de la generación de los hijos) en la
cohorte que en el momento del estudio tenía entre 15 y 25 años y que, por lo tanto, tenía entre 5 y 15 años en
1998. Sus hermanos mayores y menores y otras personas residentes en el hogar que no pertenezcan a la cohorte
objetivo fueron excluidos de la base de datos (cuadro 3).
* Los documentos técnicos de salud y educación ofrecen análisis detallados sobre la calidad de estos servicios.9,10
Base de datos: individuos que la conforman Cuadro 3

Etnicidad Estado Beneficiario No Beneficiario TOTAL Individuos en la base
Indígena Chiapas 110 51 161 de datos
Chihuahua 50 55 105
Oaxaca 54 56 110
Sonora 70 52 122
284 214 498
Mestizos Chiapas 33 25 58
Chihuahua 46 15 61
Oaxaca 47 25 72
Sonora 59 45 104
Total 185 110 295
Gran total 469 324 793
Resultados de impacto
Los resultados de impacto que aquí se presentan son cifras (promedios) que provienen del análisis de la base de datos
en su conjunto, es decir, promedios para todos los estados y microrregiones estudiadas. Ello, si bien vela las diferencias
que de hecho existen no sólo entre los estados sino de una microrregión a otra, constituye un ejercicio digno de
tomarse en cuenta para obtener un panorama relativamente más general del impacto del Programa Oportunidades
en microrregiones como las aquí analizadas: caracterizadas por la coexistencia de grupos étnicos distintos, rurales,
con altos grados de rezago social y con población beneficiaria de larga exposición al Programa Oportunidades.
Impacto en educación
El análisis muestra impacto muy notable en la escolaridad de los individuos expuestos al Programa Oportunidades
en calidad de becarios. El mayor incremento se ha dado entre los indígenas y especialmente entre las mujeres indí-
genas: las jóvenes indígenas que son o fueron becarias son las que ostentan las trayectorias escolares más largas y
los niveles más altos de escolaridad. La brecha generacional en escolaridad ha aumentado en todos los casos, pero
el mayor impacto se da entre los indígenas y dicho impacto es aún mayor entre las madres y las hijas. Al poner en
operación el Programa Oportunidades en las comunidades rurales marginadas, se incrementó la movilidad escolar
intergeneracional en dos años más. Es decir, se pasó de un avance de tres años a otro de cinco años. Por movilidad
escolar intergeneracional se entiende el incremento o ascenso en niveles de escolaridad alcanzados por los hijos
respecto de sus padres.
El análisis de la generación de los padres mostró la existencia de dos tipos de desigualdades: étnica y de género.
En la generación de los hijos, la brecha de género se ha invertido y la étnica se ha cerrado en el caso de los hombres
(aún ligeramente a favor de los hombres mestizos vs. hombres indígenas) pero se ha invertido a favor de las indígenas
(las hijas indígenas beneficiarias alcanzan niveles de escolaridad más altos que las hijas mestizas). Todo esto quiere
decir que el Programa Oportunidades ha contribuido a disminuir la desigualdad de género y la desigualdad étnica.
Este resultado subestima el impacto escolar final del Programa Oportunidades porque una fracción importante
de los becarios y ex becarios aún estudia (el 26.6% de los hombres indígenas, el 28% de las mujeres indígenas, el
22.9% de los hombres mestizos y casi el 33% de las mujeres mestizas) y, por lo tanto, los logros escolares serán
mayores en promedio.
Es menester aclarar que los logros educativos se refieren a niveles de escolaridad alcanzados, es decir, de años y
niveles cursados y no de acumulación de conocimientos como parte de procesos de aprendizaje y construcción de
capital humano. Aunque el Programa Oportunidades reduce la brecha étnica en lo que respecta a niveles de escolaridad
a través de la asistencia y permanencia en la escuela (que se traduce en la reducción y en algunos casos inversión de
las brechas étnica y de género en niveles de escolaridad), no tiene incidencia en la calidad de la educación que los
becarios obtienen y existen grandes diferencias entre las primarias unitarias y bilingües rurales y las telesecundarias a
las que los niños y jóvenes de las microrregiones estudiadas tienen acceso (caracterizadas por graves deficiencias de
infraestructura, calidad de la enseñanza, ausentismo de los maestros) y las primarias no bilingües y las secundarias
técnicas ubicadas en cabeceras municipales o pueblos de mayor tamaño. El incumplimiento de los programas de
estudio y de obligaciones y funciones en las escuelas resta posibilidades de impacto al Programa Oportunidades en
su tarea de construcción de capacidades mediante la prolongación de las trayectorias escolares.10
El impacto en la escolaridad de los becarios de larga exposición al Programa Oportunidades está moldeado por
un conjunto de factores entre los que destacan: 1) la mayor o menor cobertura de servicios educativos (la cercanía
a las escuelas de los distintos niveles afecta muy positivamente la escolaridad, especialmente de las mujeres); 2)
la calidad y pertinencia cultural de la educación; 3) la capacidad de los padres de fungir como proveedores econó-
micos y generar ingresos (la muerte del padre o del principal proveedor es un factor en contra de la escolaridad de
los becarios); 4) la existencia de activos productivos y de ingresos monetarios (por ejemplo, remesas de hermanos
mayores que han emigrado) facilita el pago del transporte, particularmente en el caso de los jóvenes estudiantes de
preparatoria quienes frecuentemente se tienen que trasladar a las localidades que cuentan con estos planteles; 5) la
posición de los individuos en el ciclo reproductivo del hogar (ser ultimogénito o de la camada de ultimogénitos del
hogar es un factor que conduce a mayor logro en escolaridad); 6) ausencia de enfermedad y, 7) sexo del individuo
(ser mujer, dadas las distintas obligaciones que hombres y mujeres tienen en la economía doméstica y el hecho de
que las mujeres adolescentes no son vistas como generadoras de ingresos para el hogar, es un factor que favorece
los logros en escolaridad).
Impacto en fecundidad
No se puede hablar fácilmente del cambio en el promedio de edad a la cual las mujeres tienen su primer hijo porque
la mayoría de las hijas no ha sido aún madre. Sin embargo, el análisis muestra que una fracción importante (26.3%)
de las hijas indígenas ex becarias ya tuvo su primer hijo, pero la proporción de aquellas –igualmente indígenas be-
neficiarias– que todavía no han tenido hijos es mayor (73.7%). Entre las indígenas no beneficiarias, en cambio, el
porcentaje de las que ya son madres es mayor (32.4%) que el de las beneficiarias y, por lo tanto, la fracción de las
que aún no han iniciado su ciclo reproductivo es menor entre las no beneficiarias (cuando se las compara con sus
pares –mujeres indígenas– beneficiarias, 67.6%). Por otra parte, las mujeres mestizas beneficiarias y no beneficiarias
de la generación de las hijas que ya iniciaron su ciclo reproductivo representan una fracción mayor al compararlas
con las indígenas en la misma situación, pero en el caso de las mestizas, la fracción de las que ya iniciaron su ciclo
reproductivo es mayor entre beneficiarias que entre las nunca beneficiarias: 42.3% de las mestizas beneficiarias ya es
madre mientras que entre las mestizas no beneficiarias el porcentaje de las madres es de 35.7 (57.7% de las mestizas
beneficiarias aún no es madre, mientras que la fracción se eleva a 64.3% entre las mestizas no beneficiarias).
El análisis indica un patrón coherente. El impacto en fecundidad es mayor entre las indígenas que entre las
mestizas, lo que coincide con el mayor impacto en educación entre las primeras. El alargamiento de la trayectoria
educativa incide en (o está asociado a) la postergación del inicio del ciclo reproductivo.
La etapa de la adolescencia en la Tarahumara (y en general en los contextos rurales con alta presencia de po-
blación indígena como los estudiados) es muy corta tanto entre los mestizos como entre los indígenas, y sólo se
ha logrado prolongar en algunas regiones en la medida en que la escolarización de niños y jóvenes se ha expandido
e institucionalizado. Es también significativo que la unión temprana (que constituye un patrón de nupcialidad ex-
tendido y enraizado en la tradición y en la cultura) y el inicio del ciclo reproductivo no se están transformando de
manera significativa porque la unión a temprana edad y el inicio del ciclo reproductivo no constituyen obstáculos
para continuar las trayectorias educativas.4 Algunas mujeres de la base de datos de esta generación (tres) conti-
núan sus estudios a pesar de haber entablado su primera unión y de ser ya madres. A éstas, sin duda muy pocas, se
suman otras que no entraron a la base de datos pero que el estudio etnográfico realizado en la Sierra Tarahumara
reportó. A pesar de haber tenido un hijo, ellas están recurriendo a distintas estrategias, y a la ayuda de sus padres,
para continuar con sus carreras educativas. En otras palabras, el simple dato de la edad a la que tuvieron su primer
hijo no indica que estén imitando el patrón de sus madres. Sin duda, una proporción importante de ex becarias de
todas las regiones estudiadas, típicamente las menos escolarizadas, ya se encuentra en uniones tradicionales con
campesinos, jornaleros y otros hombres de su pueblo o de pueblos vecinos. Sin embargo, la gran cantidad de jóve-
nes que no ha tenido hijos en el momento del estudio hace posible concluir que la edad promedio de las becarias al
tener su primer hijo será considerablemente mayor que la correspondiente a la generación de sus madres (quienes
tuvieron su primer hijo a una edad promedio de 19 años).
Existen otros factores que explican el embarazo a edades tempranas. Uno de ellos, que se considera crucial, es el
relativo poco éxito que las políticas de control natal han tenido en este grupo de edad (mujeres adolescentes), que
contrasta con el uso más extendido de diversos métodos anticonceptivos por parte de mujeres entre los 30 y los
40 años de edad. Las trayectorias reproductivas evidencian que prácticamente ninguna mujer en edad reproductiva
de la muestra analítica (tanto en la generación de madres como de hijas) se somete a prácticas de anticoncepción
antes de tener el primer hijo. El uso de estas medidas tiene lugar para espaciar los periodos intergenésicos, pero no
para postergar el primer embarazo. Por otra parte, los talleres que se imparten a los jóvenes como parte del Nuevo
Modelo de Atención a la salud no proveen de información suficiente, precisa y eficaz sobre las ventajas y las medidas
para evitar el embarazo temprano (o el contagio del VIH/SIDA). Más bien, esos grupos de jóvenes son los espacios
de encuentro y, muchas veces, de creación de nuevas parejas, donde se maneja información errónea tanto sobre la
anticoncepción como sobre la transmisión del VIH.
Impacto en ocupación
Uno de los impactos más notables del Programa Oportunidades es el de los individuos de la generación de hijos (e
hijas) que declaran el estudio como su principal ocupación. Justamente uno de los objetivos del Programa ha sido
la postergación de la edad de ingreso al mercado de trabajo mediante el alargamiento de las trayectorias educativas.
Oportunidades no desea que los jóvenes de 15 años estén empleados o realizando actividades productivas en la
tierra familiar. Eso es lo que busca evitar. Por ello, nos referimos al alto porcentaje de hijos e hijas (becarios y ex
becarios) que declaran el estudio como su ocupación principal como un impacto digno de tomarse en cuenta para
que el Programa continúe enfocando sus esfuerzos al logro de éste y otros objetivos a fin de extenderlos más. Entre
los jóvenes de ambos sexos expuestos al Programa hay un porcentaje importante de individuos que no ha dado por
terminada su trayectoria educativa, particularmente entre los indígenas, hombres (26.6%) y mujeres (28%), y
entre las mujeres mestizas (32.7%). En este grupo de jóvenes de 15 a 25 años que aún se encuentran estudiando
sorprende muy favorablemente el número de ellos que actualmente cursa estudios universitarios, particularmente
de mujeres, tanto indígenas como mestizas. De un total de 205 ex becarios (sin tomar en cuenta a los actualmente
becarios), 15.60% aún estudia y 8.29% de ellos se encuentra actualmente cursando estudios universitarios. Una
pequeña fracción de los ex becarios (2%) la conforman jóvenes que fungen como instructores de Conafe (con
bachillerato terminado) por lo que es probable que se sumen al grupo de universitarios en el futuro cercano. Aunque
aún son pocos los universitarios al considerar el alto número de ex becarios, este pequeño número es muy alentador.
La gran mayoría, sin embargo, se queda en los niveles de secundaria o preparatoria pero resulta significativo que aún
sin recibir ya los apoyos de Oportunidades estos jóvenes permanezcan estudiando.
Se construyó una jerarquía o escala ocupacional para el análisis de los logros ocupacionales de los hijos e hijas
ex becarios y los nunca beneficiarios con base en los empleos que hoy desempeñan. La clasificación se basa en
información sobre la ocupación, la regularidad con la que se realiza, prestaciones (en caso de negocios urbanos), y
el negocio en el que se inscribe. La jerarquía se basa fundamentalmente en la calificación, que es lo que el Programa
Oportunidades busca crear a través de sus acciones. Sin embargo, la clasificación que se otorga a cada empleo varía
según la precariedad o seguridad y la formalidad o informalidad de la unidad económica en la que se inscribe. La cla-
sificación es intencionalmente“fina” en los niveles bajos y medios de la escala ocupacional, con el objeto de discernir
pequeñas diferencias entre ex becarios y no ex becarios que surgen de familias campesinas pobres y jornaleras. Su
intención es retomar el sentido que dan los informantes a estas ocupaciones. Como el dibujo anexo indica, la jerarquía
ocupacional consta de ocho peldaños: 1) peones o jornaleros agrícolas en donde se ha ubicado a los pizcadores; 2)
empleadas domésticas y ayudantes de albañiles, fertilizadores, fumigadores y bomberos agrícolas quienes tienen un
mayor reconocimiento, mayor salario y requieren al menos saber leer y escribir para discernir instrucciones para el
manejo de los químicos y de la maquinaria que usan; 3) empleados en puestos en mercados, ayudantes de cocina en
establecimientos, jardineros en negocios familiares en Estados Unidos, costureras, empleados de tortillería, niñeras,
y obreros no calificados. Un empleado de granja también aparece aquí, un escalón arriba de los fertilizadores, porque
su empleo es más regular; 4) campesinos con tierras propias y empleados en comercios informales con salario. Pero
también incluye a las personas que venden alimentos que ellas mismas preparan, propietarios de tiendas en su casa,
vendedoras de cosméticos a domicilio, taladores y matanceros. Vale aclarar que se decidió incluir a los campesinos
con tierras propias en este nivel porque son propietarios de sus medios de producción. Dado el empobrecimiento
de las tierras y las cada vez más frecuentes sequías, inundaciones y otro tipo de catástrofes“naturales” (en realidad,
producto de la mano del hombre), la producción agrícola es crecientemente menos redituable; 5) oficiales (albañiles,
mecánicos, joyeros), obreros calificados y empleados en comercios y servicios formales con prestaciones; 6) maes-
tros albañiles, contratistas de plomería y otros servicios, encargados de comercios con empleados y supervisores de
trabajadores. En este nivel cuentan el dominio de habilidades significativas y la capacidad de controlar el trabajo de
otros y de llevar contabilidad básica; 7) dueños de negocios establecidos (sólo hay negocios pequeños), y personas
que desempeñan profesiones técnicas (maestros); 8) profesionales (figura 1).
Con estas categorías se construyeron estratos ocupacionales. Se agregaron las categorías del 1 al 3 para conformar
el primer estrato o el peldaño más bajo de las ocupaciones. Se agregaron las categorías 4 y 5 para construir el estrato
medio. Por último, se agregaron las categorías 6 y 7. Esta agregación respondió a la necesidad de facilitar el análisis
de una base de datos que, a pesar de contar con más de 700 individuos (enorme para el manejo antropológico)
sigue siendo una base muy pequeña para el análisis estadístico.
El análisis arrojó los siguientes resultados: la población indígena de esta generación (hijos e hijas) que no ha sido
expuesta al Programa Oportunidades se concentra en el peldaño más bajo de la jerarquía ocupacional, con una notable
presencia de hombres no beneficiarios (83.6% de los hombres indígenas no beneficiarios y el 80.7% de las mujeres
indígenas no beneficiarias caen en este estrato ocupacional), mientras que la población indígena expuesta al Programa
en este mismo estrato, si bien sigue siendo mayoritaria, es menor, especialmente en el caso de las mujeres beneficiarias
(57.1 y 46.4% de los hombres y mujeres indígenas beneficiarios respectivamente). Es posible que el cambio ocupacio-
nal se esté concentrando en el estrato medio (categorías 4 y 5), con una presencia significativa de hombres y mujeres
indígenas beneficiarios, con especial presencia de mujeres (35.8 y 39.2% de los hombres y mujeres beneficiarios, vs.
14 y 15.4% de los hombres y mujeres no beneficiarios respectivamente). Por último, son también mujeres indígenas
beneficiarias las que tienen mayor peso en el estrato más alto (categorías 6 y 7), poco más de catorce de cada 100
mujeres beneficiarias (y poco más de 7 por cada 100 hombres beneficiarios, vs. apenas 3.8 y 2.3% de mujeres y hombres
no beneficiarios). En sí misma podría parecer una presencia muy reducida, pero al comparar a las mujeres beneficiarias
con sus pares no beneficiarias se aprecia que la diferencia es muy significativa a favor de las primeras.
Los hijos e hijas mestizos tienen un comportamiento distinto y menos claro. En primer lugar, los hombres, inde-
pendientemente de su estatus en el Programa, se concentran en el estrato más bajo, pero las fracciones de mujeres
beneficiarias de los estratos dos y tres son notables, no así las de los hombres beneficiarios, quienes son los que
tienen mayor nivel de escolaridad cuando se analizan los ocho tipos de individuos (por etnicidad, sexo, y exposición
al Programa). Podría pensarse que, en el caso de los varones mestizos, la escolaridad influye menos en los logros
ocupacionales que en el caso de las mujeres.
A pesar de los esfuerzos del Programa Oportunidades, dadas las escasas opciones laborales y las muy precarias
estructuras de oportunidades locales, no se ha producido el impacto ocupacional que se esperaría. En las regiones
en las que ya está constituido un flujo migratorio internacional, los ex becarios buscan alternativas de empleo en los
Estados Unidos. Sin embargo, los candidatos a emigrar al vecino país del norte postergan unos años la salida como
emigrantes, como resultado de su permanencia más prolongada en la escuela.
Los factores asociados al cambio ascendente en la jerarquía ocupacional son semejantes a los de los logros en la
escolaridad (puesto que ambos están asociados) si bien el orden no es el mismo. Ya no es tan determinante contar con
Figura 1
8 Profesionales Jerarquía ocupacional
7 Técnicos, dueños de negocios

Maestros albañiles, otros
servicios, encargados de
66 Dominio de habilidades significativas, capacidad de controlar el trabajo

de otros y de llevar contabilidad básica
comercios con empleados
y supervisores de
trabajadores, contratistas
de plomería
5 Oficiales (albañiles, mecánicos, joyeros), obreros calificados y empleados
en comercios y servicios formales con prestaciones
44 vendedores de alimentos,
Campesinos en tierras propias y empleados en comercios informales con salario,
prop. de tiendas en casa, vendedoras de cosméticos a domicilio, taladores y matanceros
33 Empleados de puestos en los mercados, ayudantes de cocina en establecimientos, jardineros en negocios

familiares (EU), costureras, empleados de tortillería, niñeras y obreros no calificados, empleados de granja
2 Ayudantes de albañiles, bomberos, fertilizadores, fumigadores, ayudantes sin salario de venta

de comida en casa, empleadas domésticas, mandaderos
1 Peones agrícolas, pizcadores
un padre o una madre saludables que funjan como proveedores económicos, aunque esos factores influyen en el paso de
los individuos por la escuela. Entre los factores asociados a los logros o cambios ocupacionales sobresale la importancia
de la posición que los individuos ocupan en el ciclo reproductivo del hogar de origen (primogénitos vs. ultimogénitos).
Mientras que los primeros suelen incorporarse de manera más temprana al trabajo al interior de las economías cam-
pesinas familiares (el trabajo en la milpa), los segundos postergan el inicio de su vida laboral. Es decir, la participación
productiva de los individuos –especialmente los varones– y la edad a la que se adoptan obligaciones económicas están
fuertemente moldeadas por la ubicación en el ciclo doméstico. Los más jóvenes suelen iniciar su vida laboral a edades
más tardías y, mientras lo hacen, asisten a la escuela y aumentan sus niveles de escolaridad. La participación temprana
en la economía doméstica campesina no suele ser una ocupación temporal desde la que se pueda acceder, sin mayores
obstáculos, a otras categorías ocupacionales más tarde en la vida. Más bien, quienes a los 14 años (o antes) dejan la
escuela para convertirse en proveedores o coproveedores económicos de sus hogares de origen a través de la inversión
de su fuerza de trabajo en la producción de subsistencia o en el trabajo agrícola remunerado (jornaleros) permanecen
en esa categoría, no reingresan a los planteles educativos, se casan a edades tempranas y adquieren responsabilidades
económicas temprano en la vida para el sostén de sus propios hogares de procreación.
Por otra parte, la existencia de redes familiares en las que se encuentran individuos con experiencia en otras
ocupaciones –normalmente mediante la emigración a otras regiones, a ciudades en crecimiento o hacia los Estados
Unidos– forma parte de las historias de los jóvenes que han logrado acceder a ocupaciones distintas a las que en-
contrarían en sus lugares de origen. Los muchachos que, desde la mazateca, han emigrado a la ciudad de México, lo
han hecho sostenidos por cadenas de otros lugareños, sus paisanos y parientes, que habían emigrado años antes; lo
mismo sucede con los jóvenes chiapanecos que están emigrando a Playa del Carmen y a otras regiones turísticas, o
con los muchachos de ambos sexos rarámuri que han emigrado como estudiantes universitarios a la ciudad de Chi-
huahua y al mismo tiempo desempeñan una ocupación remunerada. Ya en la ciudad han desempeñado ocupaciones
en los servicios, en el comercio, en las manufacturas, haciendo uso no sólo de sus redes sociales, sino también de
las habilidades adquiridas en la escuela. Si bien la educación que se recibe en los planteles educativos no es de la
calidad que se espera de acuerdo a los distintos niveles y grados, es un hecho que saber leer y escribir, hacer cuentas
y estar familiarizado con técnicas de cómputo (aunque básicas) constituyen habilidades que les han abierto algunas
puertas a los ex becarios, especialmente a los más escolarizados, para desempeñar ocupaciones a las que no tendrían
acceso en sus lugares de origen y sin las habilidades mencionadas.
Discusión, conclusiones y recomendaciones

Es evidente que el Programa Oportunidades, a diez años de operación, ha tenido un impacto muy notable en 1) los
logros educativos, 2) la postergación de la fecundidad, y 3) la ubicación mayoritaria de los ex becarios (cuando se
les compara con los nunca beneficiarios) en los estratos medios y altos de la jerarquía ocupacional, especialmente
en el caso de los hombres y las mujeres indígenas y en el de las mujeres mestizas. Los niveles de escolaridad al-
canzados por los becarios, y el hecho de que más de un cuarto de los hijos e hijas de la base de datos, construida
con los padres y su descendencia de entre 15 y 25 años, declare el estudio como su principal ocupación, son en sí
mismos resultados extremadamente positivos que tienen que tomarse en cuenta para que el gobierno federal siga
encauzando recursos y los esfuerzos del Programa Oportunidades en este tipo de acciones.
El análisis de la información recopilada con extremo cuidado por cuatro equipos de antropólogos en cuatro dis-
tintos estados del país mediante técnicas etnográficas y a la luz de una estrategia metodológica rigurosa muestra
que el Programa ha contribuido a dos procesos de cambio social de extraordinario valor para una sociedad como
la mexicana: ha favorecido la disminución de la desigualdad en su vertiente étnica y en su dimensión de género,
al menos en lo que respecta al acceso a la educación y a posiciones relativamente altas (o medias) de la jerarquía
ocupacional.
La brecha de género en escolaridad alcanzada se ha invertido entre los indígenas de la generación de los hijos e hijas, y
son las mujeres las que tienen un diferencial a su favor. La brecha étnica en escolaridad, que en México tiene una historia
que data de la conquista a favor de los mestizos o no indígenas, se ha cerrado significativamente hasta casi desaparecer
entre la población masculina expuesta al Programa Oportunidades y se ha invertido en el caso de las mujeres a favor de las
indígenas, no así entre la población no beneficiaria. Entre los nunca expuestos al Programa, sigue existiendo desigualdad
étnica (hombres indígenas vs. hombres mestizos; mujeres indígenas vs. mujeres mestizas, a favor siempre de los mestizos)
y en menor medida de género (entre hombres y mujeres mestizos) en los niveles educativos alcanzados.
La conclusión principal es que el Programa Oportunidades tiene muchas razones para no cesar en sus acciones
de apoyo a las familias pobres de este país. El análisis aquí expuesto brinda resultados muy positivos sobre los logros
alcanzados.
Ello no obsta para decir que aún hay un largo camino por recorrer. El Programa debe mejorar sus mecanismos de
operación para que la población indígena esté mejor atendida y no sufra bajas por razones burocráticas, y también
para que los niños y jóvenes que asisten a la escuela (cumplen con su corresponsabilidad) continúen recibiendo sus
becas. Son muchas las historias de jóvenes que perdieron la beca por razones que nunca comprendieron ni ellos ni
sus padres. El paso de la secundaria a la preparatoria sigue siendo un cuello de botella, normalmente por motivos
económicos, por lo que las modificaciones en curso de la plataforma de Jóvenes con Oportunidades son muy apropia-
das, pero su instrumentación tiene que ser cuidadosamente vigilada para que sea efectiva. El paso de la preparatoria
a la universidad es aún más complicado y de no ser por apoyos de redes familiares o de otro tipo (Conafe y otros
programas de becas), muchos de los que ahora son los casos más exitosos del Programa no estarían cursando una
carrera universitaria. Por ello, sugerimos que el componente de Jóvenes con Oportunidades (JO) se convierta en un
verdadero estímulo y en una herramienta eficaz para facilitar ese paso.
La principal amenaza para alcanzar el objetivo central del Programa Oportunidades (la ruptura del ciclo de
transmisión intergeneracional de la pobreza) es la escasez del empleo en las microrregiones de estudio, debido a
mercados de trabajo muy poco desarrollados y dinámicos. Como hemos dicho, no es una sorpresa que los jóvenes
ex becarios y no becarios que han alcanzado niveles escolares sin precedentes ya hayan abandonado estas regiones.
En cambio, los que permanecen en sus pueblos de origen tienen poco éxito laboral, lo cual es comprensible dada la
oferta tan escasa de empleos. Ahí se desempeñan en ocupaciones tradicionales en la agricultura de subsistencia y en
los jornales agrícolas. En las cuatro microrregiones estudiadas, la generación de los padres es una basada localmente
mientras que la de los hijos está caracterizada por el éxodo. Al menos la mitad de los jóvenes ex becarios en las
microrregiones de Chiapas y Oaxaca ya no se encuentran en sus localidades de origen. Los parientes o algún otro
miembro de la red familiar son quienes brindan hospedaje y ayudan al recién llegado a conseguir un empleo. Aunque
muchos se encuentran empleados en negocios informales, frecuentemente familiares, las habilidades adquiridas en
la escuela (leer y escribir, hacer cuentas) les han ayudado.
Los logros aquí expuestos se magnificarían si a los esfuerzos del Programa Oportunidades se sumaran en la misma
medida, en términos de compromiso social y político, de adeudo y responsabilidad con el país, los sectores salud y
educación. Si a los niveles escolares alcanzados por los beneficiarios (becarios y ex becarios) se sumara calidad en
los procesos de enseñanza-aprendizaje, los beneficios para millones de niños y jóvenes serían muy superiores. Si al
número de becarios y ex becarios exitosos en cuanto a sus niveles de escolaridad se añadieran las filas de los muchos
que desertan a raíz de un evento de enfermedad en sus hogares, no resuelto por la escasa resolución de los servicios
que prestan las Unidades Médicas Rurales, se hablaría de una política social exitosa. Por el momento, sin embargo,
sólo es posible decir que el Programa Oportunidades ha logrado impactos inesperados y muy positivos en el mundo
rural, en general, y en el mundo rural indígena en particular.
Y aunque el Programa Oportunidades ha contribuido –como lo atestigua este análisis– a las acciones que son
necesarias para el abatimiento de la transmisión intergeneracional de la pobreza, ese proceso sólo será posible en
tanto que las distintas instancias del sector público tomen medidas para la creación de más y mejores empleos y en
la provisión de servicios de mayor calidad en salud y educación.
Análisis FODA
Fortalezas y Oportunidades
prioridad descripción Recomendación
Fortaleza y Oportunidad
El Programa debe asegurar que sus acciones permitan mantener

o mejorar este impacto. Se sugiere que el componente de
El análisis muestra impacto muy notable en los niveles JO (Jóvenes con Oportunidades) se agilice de manera que
FO1 de escolaridad de los individuos expuestos al Programa se convierta en un estímulo para todos los becarios actuales.
Oportunidades en calidad de becarios. Continúa existiendo mucha desinformación al respecto de JO
y los trámites son de tal complejidad que son pocos los que
realmente acceden a los beneficios.
La misma recomendación aplica aquí, pero además es

importante señalar que las becas diferenciales han sido cruciales
El mayor incremento se ha dado entre los indígenas y en la actual mayor valoración (por parte de los padres) de la
FO2
especialmente entre las mujeres indígenas. educación de niñas y jóvenes. Mantener dicho diferencial y
procurar que los beneficios de JO sean igualmente accesibles a
jóvenes de ambos sexos.
Al poner en operación el Programa Oportunidades en

las comunidades rurales marginadas, se incrementó la
FO3 movilidad escolar intergeneracional en dos años más.
Es decir, se pasó de un avance de tres años a otro de
cinco años.
En la generación de los hijos, la brecha de género

se ha invertido y la étnica se ha cerrado en el caso
de los hombres (aún ligeramente a favor de los
hombres mestizos vs. hombres indígenas) pero se ha
FO4 invertido a favor de las indígenas (las hijas indígenas
beneficiarias alcanzan niveles de escolaridad más altos
que las hijas mestizas). Todo esto quiere decir que el
Programa Oportunidades ha contribuido a disminuir la
desigualdad de género y la desigualdad étnica.
La distancia que separa a la escuela de los domicilios

es un factor que incide sobre todo en la asistencia y
permanencia de las mujeres en la escuela (cuando Estas iniciativas —que los municipios proporcionen transporte
la distancia es corta). Existen algunas iniciativas para los alumnos, particularmente de secundaria y preparatoria
municipales muy positivas, en Sonora, de proporcionar que son los niveles de menor cobertura— deberían
autobuses para transportar a los alumnos desde las multiplicarse porque favorecen que los niños y jóvenes
FO5
localidades hasta el centro escolar (frecuentemente en estudien, en especial las mujeres.
un pueblo grande o cabecera municipal). Los albergues indígenas deben permanecer (incluso abrir más)
Los albergues han sido una institución (factor que especialmente en las regiones caracterizadas por asentamientos
favorece la escolaridad) que sin “acercar la escuela a poblacionales dispersos.
la casa”, de hecho “acerca la casa (alojamiento) a la
escuela”.
La existencia de programas y becas como Pronabes

y Conafe aparecen en las trayectorias de los jóvenes
más exitosos (con trayectorias escolares más largas y
FO6 Continuar y expandir programas tipo Pronabes y Conafe.
deseos de cursar estudios universitarios). Para estos
jóvenes, que provienen de hogares de muy escasos
recursos, este tipo de becas es de extremo valor.
DEBILIDADES Y AmenazaS
Para la construcción real de capacidades es necesario

De responsabilidad del sector educación (SEP e instancias
contar con servicios de educación de mayor calidad
estatales): es urgente mejorar la formación de maestros y
(donde haya menos carencias de infraestructura, los
los contenidos educativos de los programas de enseñanza
maestros asistan a dar clases, estén mejor capacitados
DA1 (y formas de impartirlos). Apremiante también es lograr que
y se impartan contenidos de formas más pertinentes al
el ausentismo de los maestros sea sustituido por asistencia
medio indígena). Tal como se imparte la educación en
cotidiana y responsable con la tarea de educar a las siguientes
estas microrregiones, los procesos de construcción de
generaciones.
capacidades son limitados
Uno de los factores que explican el alargamiento De responsabilidad del sector educación (SEP e instancias
de las trayectorias educativas de los becarios de estatales): Utilizar la infraestructura de las escuelas primarias
Oportunidades es la corta distancia entre la escuela y “despobladas” como escuelas secundarias y preparatorias a las
la casa (facilita enormemente la asistencia en general, que naturalmente habrá que dotar de profesorado y materiales
DA2 y la asistencia femenina a la escuela). Mientras didácticos correspondientes a los niveles educativos.
que la cobertura de la educación primaria es muy O bien (si no se quisiera o pudiera hacer lo anterior) procurar
amplia, va disminuyendo a medida que aumenta el una cobertura más amplia de los servicios educativos
nivel educativo, de manera que hacen falta escuelas secundarios y de educación media superior a través de la
secundarias y, sobre todo, preparatorias. instalación de nuevos planteles.
El paso de la preparatoria a la universidad es

extremadamente complicado (un “cuello de botella”)
debido a los costos de alojamiento y la manutención
en las ciudades en donde las universidades están
asentadas, los traslados del pueblo a la ciudad, el
transporte urbano, los costos de los materiales, del
examen de admisión, etc. De no ser por los apoyos Se sugiere que el componente Jóvenes con Oportunidades se
DA3 familiares y, en muchos casos de los apoyos de Conafe convierta en un verdadero estímulo y en una herramienta real
y otros programas de becas, muchos de los que ahora para facilitar ese paso.
son los casos más exitosos del Programa no estarían
cursando una carrera universitaria. La evidencia con la
que se cuenta muestra que el componente Patrimonial
Jóvenes con Oportunidades, ahora Jóvenes con
Oportunidades, no ha sido muy efectivo. Son más los
jóvenes que no pueden cobrarlo que los que sí.
prioridad descripción Recomendación
De responsabilidad del sector salud:

Aumentar el número de médicos en las clínicas rurales.
La enfermedad al interior de los hogares pobres, ya Evitar que las clínicas rurales se queden sin médico por
sea del padre o de la madre, y naturalmente del niño temporadas largas o cortas.
(a) o joven estudiante, es un factor que atenta contra Continuar con las políticas de prevención.
el logro de los objetivos del Programa (respecto de Mejorar el abasto de medicamentos y los equipos de diagnóstico
DA4 la construcción de capacidades: la enfermedad del de los pacientes (baumanómetros, equipos de medición de
principal proveedor o de la madre, aunada a la escasa azúcar en sangre).
resolución de los centros proveedores de servicios Diseñar y promover dietas de acuerdo a los productos que están
de salud, lleva con mucha frecuencia a la deserción al alcance de la población rural y realizar una campaña masiva de
escolar). comunicación contra el consumo de los alimentos no nutritivos
y nocivos para la salud (no sólo tabaco y alcohol, sino productos
“chatarra”).
FORTALEZA Y OPORTUNIDAD
La mayoría de las hijas no han sido aún madres.

Sin embargo, el análisis muestra que una fracción
importante (26.3%) de las hijas indígenas ex becarias
FO7 n/a
ya tuvo su primer hijo, pero la proporción de aquellas-
igualmente indígenas beneficiarias- que todavía no
han tenido hijos es mayor (73.7%).
Aunque en la Sierra Tarahumara no encontramos que

La evidencia con la que se cuenta, especialmente la las escuelas no permitan la asistencia de las estudiantes
que proviene de la Sierra Tarahumara, muestra que embarazadas (en otros contextos no de esta evaluación
para las jóvenes indígenas el nacimiento del primer sino de evaluaciones anteriores sí se ha visto), la práctica de
FO8 hijo no implica dejar de estudiar, posiblemente continuar estudiando (a pesar de ser ya madre) es una que se
para conservar las becas que otorga el Programa debe promover y, por lo tanto, es muy positivo que las escuelas
Oportunidades (por la importancia que este ingreso tengan una política flexible (admitir a las jóvenes embarazadas)
tiene en las economías familiares). puesto que parir un hijo no incapacita a las mujeres para
continuar sus trayectorias escolares.
Debilidad
Las mujeres mestizas beneficiarias y no beneficiarias

Promover, en los talleres de auto-cuidado de la salud para
de la generación de las hijas que ya iniciaron su ciclo
los jóvenes, la conveniencia de posponer el inicio del ciclo
reproductivo representan una fracción mayor al
reproductivo.
compararlas con las indígenas en la misma situación,
Los talleres deben ser impartidos por personal capacitado que
pero en el caso de las mestizas, la fracción de las
brinde información amplia y precisa sobre las implicaciones
que ya iniciaron su ciclo reproductivo es mayor
DA5 de ser madre-padre a temprana edad y sobre los métodos de
entre beneficiarias que entre las nunca beneficiarias:
anticoncepción (sin dejar lagunas de información, ofreciendo
42.3% de las mestizas beneficiarias ya es madre
información adecuada y precisa y sin dejar que los jóvenes se
mientras que entre las mestizas no beneficiarias el
“auto-capaciten”).
porcentaje de las madres es de 35.7 (57.7% de las
Promover, ante las autoridades del Sector Salud, la oferta de
mestizas beneficiarias aún no es madre, mientras que
métodos anticonceptivos a la población en general, y a los
la fracción se eleva a 64.3% entre las mestizas no
jóvenes en particular.
beneficiarias).
Los talleres que se imparten a los jóvenes como parte

del Nuevo Modelo de Atención a la salud no proveen
información suficiente y precisa, ni de manera eficaz, Los talleres deben ser impartidos por personal capacitado que
sobre los cuidados que los jóvenes tendrían que tener brinde información amplia y precisa sobre las implicaciones
para evitar el embarazo temprano o el contagio del de ser madre-padre a temprana edad y sobre los métodos de
VIH-SIDA, u otras enfermedades de transmisión anticoncepción (sin dejar lagunas de información, ofreciendo
DA6 sexual. Quienes imparten estos talleres suelen información adecuada y precisa, y sin dejar que los jóvenes se
ausentarse (o no presentarse) y dejar a los jóvenes “auto-capaciten).
solos de manera que ellos se “auto-capacitan”. El Promover, ante las autoridades del sector salud, la oferta de
resultado es el manejo insuficiente de información métodos anticonceptivos a la población en general, y a los
y el arribo a conclusiones incluso erróneas sobre las jóvenes en particular.
enfermedades, las vías de transmisión y los cuidados
preventivos.
Amenaza
Es necesario que el sector salud haga mayores esfuerzos

El uso de anticonceptivos es inexistente entre las (con estrategias efectivas) para promover el uso de métodos
DA7 adolescentes. Nunca se emplean antes de tener al anticonceptivos entre los jóvenes. Éstos son utilizados por
primer hijo. mujeres adultas, cuando ya no quieren tener más hijos, pero no
por jóvenes y nunca antes de tener al primer hijo.
La posición de los individuos en el ciclo reproductivo

del hogar de origen influye en la postergación de
la unión y del ciclo reproductivo propio (hogar de
procreación). La evidencia de Chiapas mostró que
los becarios y ex becarios ultimogénitos, quienes
gozan del privilegio de no soportar o ayudar a soportar
DA8 la carga familiar del hogar de origen, permanecen
más tiempo en la escuela y postergan, más que los
primogénitos, la unión y el ciclo reproductivo. En
cambio, los hermanos mayores suelen interrumpir sus
carreras escolares para iniciar su rol de proveedores
económicos a temprana edad y ello se asocia a la
unión temprana.
prioridad descripción recomendación
FORTALEZAS
Una de las fortalezas más notables del Programa

Oportunidades es el de los individuos de la generación de
hijos (e hijas) que declaran el estudio como su principal
ocupación: más de un cuarto de los jóvenes entre 15 y
25 años se dedican, como ocupación principal, a estudiar,
especialmente entre las mujeres mestizas y entre tanto
FO9 hombres como mujeres indígenas. Eso significa que, n/a
por un lado, el impacto del Programa Oportunidades en
los niveles de escolaridad alcanzados será muy pronto
mayor del que aquí se ha visto y, por el otro, es probable
que con esas credenciales escolares puedan acceder a
mejores ocupaciones que las que hubieran tenido de no
alargar sus trayectorias escolares.
La población indígena de la generación (hijos e hijas)

que no ha sido expuesta al Programa Oportunidades
se concentra en el peldaño más bajo de la jerarquía
ocupacional, con una notable presencia de hombres
FO10
no beneficiarios, mientras que la población indígena
expuesta al Programa en este mismo estrato, si bien
sigue siendo mayoritaria, es menor, especialmente en el
caso de las mujeres beneficiarias.
El estrato ocupacional medio (categorías 4 y 5) tiene

una presencia significativa de hombres y mujeres
indígenas beneficiarios, con especial presencia de
mujeres. Son también mujeres indígenas beneficiarias
las que tienen mayor peso en el estrato más alto
FO11
(categorías 6 y 7), poco más de catorce de cada 100
mujeres beneficiarias. En sí mismo podría parecer una
presencia muy reducida, pero al comparar a las mujeres
beneficiarias con sus pares no beneficiarias se aprecia que
la diferencia es muy significativa a favor de las primeras.
oPORTUNIDADES
Existe un conjunto amplio de subsidios y apoyos a la

agricultura (que asciende a 120 mil millones de pesos).
De responsabilidad de la política pública en su conjunto:
Los productores agrícolas de estas regiones ni conocen
Dar a conocer a la población la existencia de recursos y
ni se benefician de la mayor parte de estos apoyos.
programas productivos.
Sólo PROCAMPO tiene cierta cobertura, pero limitada.
Dar a conocer los mecanismos de afiliación de manera clara
La CDI también ha encauzado algunos programas
FO12 y abierta (asegurando que llegue a las localidades rurales
productivos. Estos recursos y la afiliación clara a los
como las aquí estudiadas-contextos interétnicos).
programas sociales (con trámites más ágiles; supervisión
Agilizar los trámites.
del uso de los recursos y evaluación de los programas)
Evaluar el impacto de estos programas para mejorar su
pueden convertirse en una oportunidad para incrementar
diseño y operación.
el impacto del Programa Oportunidades en el ámbito del
trabajo y las ocupaciones de sus ex becarios.
Llama la atención el escaso aprovechamiento, desde el

punto de vista del desarrollo del país, de la oportunidad
que significan cientos de miles de jóvenes indígenas
o campesinos, la mayoría bilingües, que conocen a
fondo estas comunidades, que gracias a los apoyos de Incorporar a una parte de los jóvenes ex becarios bilingües,
Oportunidades han elevado considerablemente sus conocedores de sus regiones y con altos niveles de
niveles de escolaridad y que deben partir de sus lugares escolaridad a los proyectos y programas productivos:
FO13
de origen para hacer algo positivo con sus vidas. Existe convertirlos en agentes de desarrollo canalizando una mayor
la oportunidad, no para el Programa Oportunidades parte de los subsidios ya existentes a proyectos de mejoría
únicamente sino para el gobierno federal en su conjunto económica de estas regiones campesinas.
de convertirlos en agentes de desarrollo si se canaliza una
mayor parte de los subsidios ya existentes a proyectos
de mejoría económica en las comunidades que prometan
viabilidad.
Amenazas
Los mercados de trabajo son muy poco dinámicos y

ofrecen muy escasas opciones laborales a los jóvenes
DA9 egresados del Programa, por lo que tienen que emigrar de
sus lugares y regiones de origen en calidad de emigrantes
laborales.
Referencias
1. Agudo Sanchiz A. Documento analítico del estudio etnográfico de Chiapas, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, Largo plazo,
Zonas rurales, 2008, Numeral 3. México: CIESAS, 2008.
2. González de la Rocha M, Paredes P, Sánchez López G. Documento analítico del estudio etnográfico de Oaxaca, Evaluación cualitativa de impacto del
Programa Oportunidades, Largo plazo, Zonas rurales, 2008, Numeral 3. México: CIESAS, 2008.
3. Haro A, et al. Documento analítico del estudio etnográfico de Sonora, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, Largo plazo,
4. Sariego JL, et al. Documento analítico: Estudio etnográfico en Chihuahua, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, Largo Plazo,
5. Moser C. Confronting Crisis: A Comparative Study of Household Responses to Poverty and Vulnerability in Four Poor Urban Communities,
Environmentally Sustainable Development Studies and Monographs Series No. 8. Washington, DC: World Bank, 1996.
6. Katzman R. (coord.) Activos y Estructuras de Oportunidades. Estudios sobre las raíces de la vulnerabilidad social en Uruguay. Montevideo: CEPAL/
PNUD, 1999.
7. González de la Rocha M. (coord.) Procesos domésticos y vulnerabilidad: perspectivas antropológicas de los hogares con Oportunidades, México:
Publicaciones de la Casa Chata, 2006.
8. González de la Rocha M. Private Adjustments: household responses to the erosion of work, United Nations Development Programme, UNDP
Conference paper series, Vol. 6. UNDP, 2000.
9. Sánchez López G. Documento técnico sobre salud, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, Largo plazo, Zonas rurales, 2008,
Numeral 10. México: CIESAS, 2008.
10. Agudo A. Documento técnico sobre educación, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, Largo plazo, Zonas rurales, 2008,
Numeral 11. México: CIESAS, 2008.
11. Sánchez López G. Salud, en: González de la Rocha M, Paredes P, Sánchez López G. Documento analítico del estudio etnográfico de Oaxaca, Evaluación
cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, Largo plazo, Zonas rurales, 2008, Numeral 3. México: CIESAS, 2008.
Seguimiento de adultos jóvenes en hogares
incorporados desde 1998 a Oportunidades:
impactos en educación y pruebas de desempeño
Susan W Parker, Jere R Behrman*
U na pregunta central para Oportunidades y para las políticas públicas en general, se refiere a si éstas pueden con-
tribuir a la ruptura de la transmisión intergeneracional de la pobreza a través de incrementar el capital humano de
los niños, de forma que éstos puedan tener mejores opciones una vez que se conviertan en adultos. Históricamente,
a juzgar por la correlación entre generaciones en logro escolar, la movilidad intergeneracional en América Latina ha
sido muy baja, y aún menor en México que respecto a otros países de la región.
Se han desarrollado diversas políticas que podrían disminuir la transmisión intergeneracional de la pobreza y que
van, inter alia, desde las políticas macroeconómicas hasta políticas de recursos humanos, de mercado de capitales
y laborales. Con base en otras experiencias, un subconjunto muy prometedor de este tipo de políticas es aquel re-
lacionado con mejoras en la educación. Investigaciones previas en diferentes contextos han mostrado que mejoras
en la educación tienen impactos significativos en algunas dimensiones relevantes de ésta. Con mayor frecuencia,
dichos impactos consisten en incrementar la tasa de inscripción escolar y el logro escolar; aunque también, en otros
casos se logran reducir las tasas de abandono y repetición escolar, incrementando a su vez las tasas de progresión
por grado. Por otro lado, hasta la fecha, los estudios no han encontrado impactos importantes en logro cognoscitivo
de los jóvenes; aunque ello sólo se podría explorar con los datos transversales de 2003 y utilizando métodos no
experimentales. La mayoría de los estudios que hasta la fecha existen, se han basado en periodos muy cortos de
exposición al Programa, utilizando como base uno o dos años, si bien los análisis en los que se utilizan los datos de
2003 se basan en una exposición más larga.
El objetivo general de este estudio es evaluar los impactos de Oportunidades en jóvenes de 19 a 22 años de
edad que habitan en zonas rurales y que para 2007 habían sido beneficiarios del Programa durante casi una década,
utilizando como base distintas rondas de la Encuesta de Evaluación de los Hogares (Encel) y un análisis comple-
mentario de los jóvenes de 17 a 20 años que hasta 2005 habían estado expuestos al Programa durante casi siete
años, utilizando la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares (Ennvih). En forma más específica, el
análisis principal se centra en los jóvenes que en 2007 tenían de 17 a 22 años de edad, utilizando la Encel 2007, y
el grado en que el Programa afectó su educación (logro escolar y desempeño en las pruebas cognoscitivas). Además,
se incluye un análisis complementario con resultados para jóvenes que en 2005 tenían de 17 a 20 años de edad
que toma como base las encuestas Ennvih 2002 y 2005. En ambas bases de datos, los principales métodos de
estimación que se utilizaron fueron los de pareamiento en dobles diferencias. Lo anterior para controlar por la pérdida
de muestra y el hecho de que el Programa se implementó de forma secuencial en las localidades (por ejemplo, las
localidades rurales muy pobres con menos de 2 500 habitantes recibieron el Programa antes que aquellas localidades
rurales menos pobres y más habitadas).
El documento revisa en primer lugar la evidencia existente sobre movilidad intergeneracional, la efectividad de
las políticas para mejorar la educación en los países en desarrollo, y resultados relevantes previos a partir del análisis
* La autora de correspondencia de este documento es Susan W Parker (susan.parker@cide.edu).

de Oportunidades. Después describe los datos de la Encel 2007, los métodos utilizados para intentar estimar los
impactos de interés para el Programa en este contexto, y discute los modelos y técnicas que se utilizan. Más adelante
se presentan los resultados.
El análisis de la Encel 2007 confirma un incremento importante en los grados de escolaridad alcanzados por
los jóvenes, hombres y mujeres, como resultado de Oportunidades. El impacto en las mujeres parece ser un poco
mayor que en los hombres, aunque ello puede reflejar más diferencias por migración selectiva/tasas de respuesta
diferenciales por género, dado que los resultados se basan únicamente en individuos que fueron entrevistados per-
sonalmente en su localidad de origen.
Los incrementos en escolaridad reflejan una mejoría tanto en la proporción de aquellos que ingresaron y termina-
ron la secundaria como en los que ingresaron a la preparatoria. Sin embargo, no existen impactos significativos del
Programa en el mejoramiento de la proporción de aquellos que ingresaron a la universidad. No obstante, lo anterior
podría reflejar el que la muestra sólo incluye a los jóvenes no emigrantes y que aquellos que sí lo son tengan una
mayor tasa de inscripción a la universidad (como parte de su Agenda de Evaluación 2007-2008, Oportunidades
actualmente lleva a cabo un proyecto que da seguimiento a los jóvenes emigrantes que permitirá estimar el impacto
del Programa en este grupo en un futuro próximo). También se analizaron los impactos en escolaridad haciendo la
diferencia entre jóvenes indígenas y no indígenas. Estos resultados muestran impactos importantes y positivos de
Oportunidades en jóvenes indígenas que, aparentemente, para la muestra analizada son tan altos o mayores que
los obtenidos para los no indígenas.
También se analizaron los impactos potenciales del Programa en las pruebas de rendimiento. Existen tendencias
positivas muy alentadoras en los resultados de las pruebas de matemáticas, para los que se utilizaron los estimadores
de dobles diferencias, a pesar de que éstos se vieron limitados por el reducido número de observaciones disponibles.
En el caso de las pruebas de lectura, sólo fue posible obtener estimadores de diferencias simples lo que hace que los
resultados estén subestimados.
En general, los resultados de este documento siguen confirmando que Oportunidades ha incrementado de ma-
nera importante la escolaridad de sus beneficiarios. A pesar de que estos resultados son válidos únicamente para la
muestra de jóvenes que permanecen en sus localidades de origen, grupo del que se esperarían los menores efectos
del Programa, los resultados son claramente positivos, y confirman que además de los efectos del Programa de
reducir la pobreza actual, continúan presentándose importantes mejorías en la acumulación de capital humano y en
escolaridad. También existen indicios de efectos positivos e importantes del Programa en las pruebas de rendimiento
escolar. Los resultados que se presentan son menos sólidos respecto a los impactos en las pruebas de rendimiento
escolar, pero los estimadores de dobles diferencias, que se consideran los estimadores con mayor rigor, sugieren un
efecto positivo del Programa en el caso de matemáticas. Una posibilidad complementaria y muy prometedora de
investigación podría ser el utilizar la base de datos de la prueba Enlace, que se aplica año con año en México, que
junto con la información sobre el estatus de beneficiario podría considerarse una fuente importante para analizar los
impactos del Programa en logro escolar.
También se llevó a cabo el análisis de costos y beneficios del Programa, que muestra que, bajo supuestos razonables
respecto a los retornos de la educación, los beneficios de Oportunidades exceden significativamente los costos. Este
análisis implica que el Programa no sólo contribuye de manera importante a incrementar los niveles de escolaridad
en México, sino también que la inversión de los individuos y del Gobierno Federal en este Programa será mucho
más que compensada por los incrementos en el ingreso de los individuos en el futuro.
Al final del documento, se presenta un análisis de las Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas (FODA)
para Oportunidades en las zonas rurales. En general, los resultados de este estudio siguen mostrando impactos po-
sitivos en la escolaridad como resultado del Programa, y evidencia importante de que estos impactos ocurren tanto
para jóvenes indígenas como para los no indígenas. Se identificaron asimismo algunos efectos de menor magnitud
en los logros académicos en matemáticas, si bien limitados por el hecho de que no se encontraron efectos en
comprensión de lectura. El análisis estuvo limitado por las pérdidas en la muestra de los beneficiarios iniciales, para
quienes sugerimos una recolección adicional de información. Otra limitante es la falta de información basal en las
pruebas de desempeño.
Análisis FODA
Fortalezas: atributos de Oportunidades que ayudan a cumplir los objetivos del Programa

Impacto importante de la escolaridad en corto y medio plazo tanto para
F1 Encaseh 1997, 2007
niños como para niñas
Impactos importantes positivos del Programa en escolaridad tanto para Encaseh 1997
F2
jóvenes indígenas como los no indígenas Encel 2007
Evidencia de los impactos positivos de Oportunidades en el rendimiento en

F3 Encel 2007
matemáticas
Impactos más grandes de Oportunidades en escolaridad para aquellos que

F4 Encel 1998 - 2007
estuvieron más tiempo cubiertos por el Programa
Debilidades: atributos de Oportunidades que son un obstáculo para lograr los objetivos del Programa
No haber obtenido impactos positivos en las pruebas de rendimiento de

D1 comprensión lectura resulta preocupante, por la naturaleza de la muestra Encel 2007
para la prueba de rendimiento
Oportunidades: condiciones externas que ayudan a lograr los objetivos de Oportunidades
Interés y aplicación de trabajo de campo complementario a la Encel 2007 para ubicar y entrevistar a la población
migratoria y así poder estimar los valores de los impactos de Oportunidades en los migrantes. Se sugiere aprovechar
O1 el trabajo de campo de este otoño para aplicar un pequeño cuestionario sobre educación y trabajo a fin de obtener la
información de los jóvenes que no respondieron el cuestionario para jóvenes de 2007 y proporcionar una muestra más
representativa para estimar los impactos escolares
O2 Flujo de financiamiento y respaldo coherente para apoyar la evaluación del programa
Interés y respaldo para la evaluación rigurosa de Oportunidades, por parte del gobierno y de la comunidad política y
O3
científica de México y del mundo
Amenazas: condiciones externas que podrían dañar los objetivos de Oportunidades
Las limitaciones y dificultades de los datos asociadas a dar el seguimiento longitudinal a una muestra de evaluación muy
A1
grande.
A2 Bajos niveles de rendimiento entre la población beneficiaria de Oportunidades
A3 Baja calidad de las escuelas a las que acuden los beneficiarios de Oportunidades.
Recomendaciones para Oportunidades
Tipo de
Recomendación (con el sector responsable entre paréntesis)
estrategia **
1) Continuar con Oportunidades poniendo especial énfasis en mejorar los resultados de los niños que están creciendo en la
pobreza (Oportunidades).
F-O 2) Continuar evaluando rigurosamente Oportunidades poniendo especial énfasis en mejorar el trabajo de campo y dándole
seguimiento a los migrantes jóvenes, con el fin de asegurar y proporcionar una imagen real de los impactos de todos los
beneficiados por el Programa.
Aplicar un esfuerzo académico y de evaluación a gran escala utilizando las pruebas de Enlace para calcular el impacto de
D-O
Oportunidades respecto al rendimiento.
Considerar aprovechar el trabajo de campo de los migrantes para obtener información acerca de la educación y trabajo de los
F-T
adultos jóvenes de los cuales no se pudo obtener información en 2007.
Analizar las formas en que Oportunidades puede abordar el aspecto del bajo rendimiento de sus beneficiarios y solucionar
D-T
problemas asociados con la baja calidad de las escuelas.
** Panorama de las posibilidades estratégicas para acciones futuras

Análisis interno
Fortalezas Debilidades
Estrategias F-O insistir en las oportunidades

Análisis externo Oportunidades Estrategias D-O resolver las debilidades
que refuerzan al Programa
Estrategias F-A identificar las formas en Estrategias D-A establecer un “plan de

que Oportunidades puede aprovechar estas defensa” para prevenir las debilidades
Amenazas
fortalezas para reducir la vulnerabilidad ante de Oportunidades ante las amenazas
las amenazas externas externas.
Comportamientos de riesgo y sus consecuencias para la
salud, bienestar y probabilidad de participación laboral
Juan Pablo Gutiérrez*
Introducción
E l grupo más numeroso de individuos en el mundo son los jóvenes de entre 15 y 24 años. Este grupo está ex-
puesto a ciertos comportamientos que comprometen su bienestar presente y futuro, y en ese sentido pueden
considerarse como comportamientos de riesgo para quienes participan en ellos, e incluyen las relaciones sexuales
inseguras (sin protección), el comportamiento violento, el abuso de alcohol y drogas, el tabaquismo y la limitada
actividad física, entre otros. Se ha documentado que las decisiones tomadas en la adolescencia se traducen en pa-
trones de comportamiento que permanecen en la vida adulta. Por ejemplo, el consumo de alcohol en la adolescencia,
tanto la acción misma como la magnitud del consumo, es un fuerte predictor del consumo en la etapa adulta; otro
ejemplo documentado es la gran correlación entre uso de condón en la primera relación sexual y su uso subsecuente.
Éste es, en general, el caso de los comportamientos, los cuales también suelen ocurrir de forma simultánea, es decir,
la probabilidad de que se participe en un segundo comportamiento de riesgo, una vez que se ha participado en el
primero, se incrementa de forma significativa.
Como ocurre con todas las acciones humanas, no existe una causa única detrás de los comportamientos de riesgo.
Diversos factores contribuyen a su aparición en un individuo dado. No obstante, es posible agrupar los factores que se
han asociado con los mismos en tres niveles: individuales, microambientales y macroambientales. Por un lado, están
las características propias que incluyen aspectos genéticos y que pueden hacer a un individuo más proclive a ciertos
comportamientos. Por otro lado, el entorno en el que vive, con las influencias y presiones en el medio familiar y co-
munitario. Finalmente, el contexto más amplio, que incluye la situación económica, las regulaciones y leyes. En dicho
contexto, la pobreza puede incrementar la probabilidad de que los jóvenes incurran en comportamientos de riesgo, pues
la desigualdad socioeconómica puede generar entornos donde la participación en prácticas de riesgo se percibe como
de mayor estatus socioeconómico y por lo tanto deseables. Es decir, el consumo de ciertos productos, como alcohol y
tabaco, pueden ser un elemento necesario para participar en el entorno social que se percibe como deseable.
Antecedentes
Los resultados de la evaluación rural y urbana del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2004 mostraron
evidencia de que el Programa parece prevenir comportamientos de riesgo entre los adolescentes. No obstante, pese
al factor preventivo señalado, aún resulta elevado el porcentaje de jóvenes que participan en ese tipo de comporta-
mientos. Ello podría verse como una oportunidad para dirigir acciones que impidan una depreciación de la inversión
* jpgutier@insp.mx. El autor agradece los comentarios de los revisores del documento, Cecilia Gayet e Ivico Ahumada, así como los comentarios y
revisiones realizados por el equipo de Oportunidades.
en capital humano, depreciación que traería como consecuencia una disminución en los beneficios individuales y
sociales del mismo. La inversión en formación de capital humano de adolescentes y jóvenes se justifica a partir de
la evidencia que genera retornos sociales que se traducen en una mejor salud, mayor productividad, disminución de
la pobreza y beneficios a la sociedad en general.
En este contexto, un aspecto pendiente por explorar es el efecto de esta reducción en comportamientos de riesgo,
en el bienestar y la probabilidad de éxito laboral de los adolescentes y jóvenes.
El Programa incentiva la permanencia en la escuela, e incluye como parte del componente de salud la asistencia
de adolescentes y jóvenes a talleres de autocuidado a la salud en los que se trabajan temas para la prevención del
consumo de sustancias adictivas y el sexo no protegido.
La literatura, por su parte, ha informado que en condiciones de exclusión social, los individuos tienen una marcada
preferencia por el presente, mientras que comparados con los costos futuros de los comportamientos se valoran muy
bajos. El Programa, a través de la educación (en general como de la información específica sobre comportamientos),
podría modificar tanto la expectativa de futuro como los conocimientos sobre las consecuencias de los comportamientos,
haciendo que se le asigne un valor más alto a los beneficios en el largo plazo (y un costo mayor a las consecuencias
futuras), que sobrepase el valor de los beneficios presentes por participar en comportamientos de riesgo.
El objetivo de este estudio es estimar la probabilidad de participación en comportamientos de riesgo de los indi-
viduos de entre 14 y 24 años pertenecientes a familias en el Programa, así como observar su relación con variables
de bienestar.
Métodos
Este reporte presenta un análisis realizado a partir de la información proveniente de las Encuestas de Evaluación de
los Hogares Rurales (Encel 2003 y 2007) del Programa, en las cuales se incluyeron módulos sobre comportamientos
de riesgo en adolescentes y módulos sobre escolaridad y participación en el mercado laboral.
El análisis se divide en dos partes: primero se informa sobre la proporción de adolescentes que han participado en
comportamientos de riesgo, y la relación entre dicha participación y el tiempo en años que las familias han estado
en el Programa, controlando por otros factores observables y utilizando modelos de regresión probit multivariados.
Debido a que no se cuenta con un grupo de comparación, este análisis no puede interpretarse como el efecto del
Programa, pero sí proporcionar información útil sobre las tendencias observadas.
Para la descripción de las proporciones de adolescentes que participan en comportamientos de riesgo, se seleccionó
una serie de reactivos similares a los utilizados en la encuesta previa. Las variables seleccionadas miden la proporción
de jóvenes que reportan fumar, consumir bebidas alcohólicas, que han tenido relaciones sexuales, que utilizaron
condón en la relación sexual más reciente y que consumen alimentos y bebidas de alta densidad energética.
En la segunda parte, se analiza la posible relación entre los comportamientos de riesgo observados en 2003,
con resultados educativos, laborales y de salud, reportados en 2007. Este análisis busca estudiar el papel de los
comportamientos en resultados de mediano plazo que pueden afectar el potencial del Programa de incrementar el
capital humano de los adolescentes y jóvenes, y en ese sentido, estos indicadores en el documento se engloban
como indicadores de bienestar.
Para este análisis se utilizaron modelos de regresión probit multivariados y se trabajó con la información del grupo
de individuos que en 2003 tenían entre 15 y 21 años, a los cuales se les aplicó el cuestionario de comportamientos
de riesgo, y que fueron entrevistados en 2007 con información sobre variables educativas y laborales. Las variables
obtenidas en 2007 que se utilizan como indicadores de bienestar son: la asistencia a la escuela en ese año, que los
años de escolaridad sean los adecuados para la edad (definida como éxito educativo), la participación laboral, y si
la participación laboral es en actividades agrícolas.
Resultados
Para el grupo más joven, de 14 a 18 años, la proporción de los que acuden actualmente a la escuela es mayor entre los
que tienen más tiempo de participación en el Programa, lo que es consistente tanto con un mayor número promedio
de años de escolaridad, como con el porcentaje de los que tienen la escolaridad adecuada para la edad.
Por lo que se refiere al consumo de alimentos de alta densidad energética (alimentos chatarra), no se observan
diferencias importantes entre los grupos de exposición, ni por sexo.
La proporción de los participantes que reportan fumar tiende a ser menor entre los grupos con mayor exposición
al Programa, tanto para hombres como para mujeres. En el consumo de bebidas alcohólicas también se nota una
menor proporción en los grupos con mayor exposición al Programa. Sin embargo, el consumo de drogas alguna vez
en la vida se registró en mayor proporción en el grupo con mayor exposición al Programa.
El porcentaje de los que informan haber tenido ya relaciones sexuales es menor en el grupo con mayor exposición
en el caso de las mujeres (2.4% en el porcentaje controlando por truncamiento, en comparación con 8.0% en el grupo
de menor exposición), con una diferencia menor en el caso de los hombres (2.8 vs. 3.3%, respectivamente).
El uso de condón fue mayor en los grupos de mayor exposición tanto en la primera como en la última relación
sexual, con una diferencia mayor para la relación sexual más reciente.
Finalmente, la proporción de sobrepeso (que incluye obesidad) fue mayor para mujeres en todos los grupos de
exposición, a la vez que los datos sugieren una proporción mayor entre los grupos de menor exposición al Programa.
Para los de 19 a 21 años, se nota una ligera diferencia entre los que han asistido alguna vez a la escuela, con
proporciones mayores entre los que cuentan con mayor exposición al Programa. Este resultado es consistente con
un mayor número de años de escolaridad, lo que igualmente se refuerza con una mayor proporción de quienes tienen
la escolaridad de acuerdo con la edad.
En relación con el consumo de alimentos con calorías vacías (alimentos chatarra), para este grupo de edad se
nota una menor proporción en promedio en comparación con el grupo de menor edad, manteniéndose la similitud
entre los grupos de exposición diferente.
En el ámbito del consumo de sustancias adictivas, no se observan diferencias importantes entre los grupos de
exposición al Programa.
La proporción de los jóvenes que ya han tenido relaciones sexuales es claramente mayor entre los que tienen
menos tiempo en el Programa, y con excepción del grupo de mayor exposición, es mayor entre las mujeres que en
los hombres. Para este grupo de edad, la proporción de los que usaron condón en la primera relación sexual, y en la
relación sexual más reciente, es mayor entre el grupo con menor exposición al Programa.
Finalmente, el sobrepeso fue mayor entre el grupo con menor exposición al Programa en comparación con el
grupo de mayor exposición (18.5 vs. 10.8% entre las mujeres), y mayor entre las mujeres de todos los grupos de
exposición con excepción del de mayor exposición.
Para el grupo de 22 a 24 años, por lo que se refiere a la asistencia alguna vez a la escuela, la proporción es similar
en todos los grupos, y de alrededor de 95%. El número de años de escolaridad es similar entre todos los grupos de
exposición, aunque el porcentaje de los que han logrado el nivel adecuado con la edad es mayor entre los hombres
en el grupo de mayor exposición (77.3 vs. 73%), en tanto que el resultado es inverso en el caso de las mujeres
(73.8 vs. 75.3%) si bien en una proporción menor. Por otra parte, la asistencia actual a la escuela es mayor en el
grupo de menor exposición en relación con el de mayor exposición.
El consumo de alimentos chatarra (de alta densidad energética) tiende a ser menor con la edad y el porcentaje
baja en este grupo de edad en relación con el anterior.
Por lo que se refiere a la proporción de los que afirman fumar, para este grupo de edad, se observa una asociación
con el tiempo de exposición, con un mayor porcentaje de fumadores entre el grupo con menor exposición. Éste es
también el caso con la proporción de los que reportaron consumir bebidas alcohólicas, con una proporción mayor
entre el grupo con menor tiempo en el Programa.
Por lo que se refiere a la actividad sexual, para este grupo en general alrededor de la mitad reportaron ya haber
tenido relaciones sexuales; al comparar por sexo (ajustado por el truncamiento), fueron las mujeres las que repor-
taron en mayor proporción ser sexualmente activas. De igual forma, la proporción fue mayor en el grupo de menor
exposición al Programa.
Con mayor proporción entre los hombres en relación con las mujeres, el uso de condón fue, asimismo, mayor en
el grupo con mayor exposición al Programa, con una diferencia en el caso de los hombres en la relación sexual más
reciente de 35.3 vs. 21.3%. Es también claro que existe un patrón con la edad, reportando este grupo un menor
uso en relación con los más jóvenes. La seroprevalencia de VHS 2 fue mayor entre las mujeres, y menor entre los
que llevan más tiempo en el Programa.
El nivel de conocimientos sobre temas de salud es menor entre los hombres, y no hay un efecto positivo del
Programa en los mismos.
Finalmente, el porcentaje de sobrepeso (mayor entre las mujeres que los hombres) fue mayor entre las del grupo
de menor exposición en relación con el de mayor exposición (20.2 vs. 13.8%), sin diferencias por exposición entre
los hombres.
La probabilidad de tomar se encontró significativamente asociada de forma inversa con el nivel de exposición. Por
lo que se refiere a la probabilidad de haber tenido ya relaciones sexuales, ésta está inversamente relacionada con el
tiempo de exposición de forma clara (todos los coeficientes de los grupos de exposición son significativos al 95%
cuando se utiliza el porcentaje corregido por truncamiento), es mayor para las mujeres, y se incrementa con la edad.
De igual forma, el tiempo de exposición se encontró asociado de forma inversa con la probabilidad de embarazo y
de seropositividad al VHS 2.
Ser sexualmente activo en 2003 tiene un efecto (significativo al 90%) en la probabilidad de estar en la escuela
para los hombres, pero no para las mujeres. Para ellas, a mayor edad, la probabilidad de continuar en la escuela es
menor, en tanto que para los hombres esta probabilidad es mayor entre los indígenas.
Por lo que se refiere a la probabilidad de éxito educativo, ser sexualmente activo en 2003, estar unido y provenir
de un hogar indígena, incrementan la probabilidad de tener la escolaridad adecuada con la edad.
Asimismo, el sobrepeso en 2003 tuvo un efecto negativo en la probabilidad de éxito educativo para 2007,
sin que se observen efectos por el consumo de tabaco y/o alcohol. Un modelo que no se presenta por el limitado
número de observaciones es sobre el uso de condón en la relación sexual más reciente en 2003, que se encontró
positivamente asociado con el éxito educativo.
Por lo que se refiere a la probabilidad de trabajar, ésta es menor entre las mujeres, los individuos unidos y los
indígenas. No se observan efectos por haber sido sexualmente activo en 2003, y sí un efecto positivo entre los
hombres por sobrepeso. Entre las mujeres, se observa un efecto positivo de haber tomado bebidas alcohólicas en
2003 en la probabilidad de trabajar, en tanto que en el modelo con ambos sexos, hay un efecto negativo (al 90%
de significancia) de fumar y beber en la probabilidad de trabajar. El efecto en las mujeres puede estar relacionado con
un número de observaciones reducido, lo que podría sugerir un grupo de individuos con características particulares
por lo que no es generalizable.
Discusión
El análisis sobre la asociación entre el tiempo de participación en el Programa y los comportamientos de riesgo en
2007 sugiere que Oportunidades ha tenido un papel importante en retrasar las uniones entre adolescentes y jóvenes,
lo que parece reflejarse en un mayor éxito educativo y apunta hacia el cumplimiento de los objetivos de largo plazo
del Programa. A mayor tiempo en Oportunidades, adolescentes y jóvenes retrasan igualmente el inicio de su vida
sexual (directamente relacionado con las uniones), lo que asimismo contribuye a mejores resultados escolares al
disminuir la probabilidad de embarazos en adolescentes y de contraer infecciones de transmisión sexual.
No obstante, y de acuerdo con los datos reportados, un importante porcentaje de adolescentes y jóvenes de
hogares beneficiarios de Oportunidades (becarios ellos mismos del Programa) reportan estar participando en com-
portamientos que ponen en riesgo su bienestar futuro. Aunque se observaron tendencias que sugieren que estos
comportamientos son menores entre los individuos en hogares con mayor tiempo en el Programa, esto no ocurre en
todos los casos, lo que podría estar comprometiendo la capacidad del Programa de incrementar el capital humano
en este grupo de edad.
De igual modo, los conocimientos sobre temas de salud no parecen incrementarse por el tiempo en el Programa.
Existe un alto porcentaje de adolescentes y jóvenes con bajo nivel de conocimientos sobre dichos temas.
Es asimismo evidente que se presentan importantes asimetrías de género en relación con el riesgo. Ante una
mayor probabilidad de haber tenido ya relaciones sexuales para las mujeres, se conjunta una menor probabilidad
de haber usado condón en la primera y en la más reciente relación sexual. Esta importante incidencia de relaciones
sexuales no protegidas sigue siendo una llamada de atención para las estrategias de prevención de embarazos en
adolescentes e infecciones de transmisión sexual.
El Programa está generando incentivos adecuados para alcanzar niveles mayores de escolaridad entre los par-
ticipantes, lo que igualmente se refleja en que los individuos decidan posponer el inicio de su vida sexual, lo que
repercute potencialmente en un menor número de embarazos adolescentes. Este efecto positivo se observa también
en términos de una menor probabilidad de sobrepeso, a la vez que el sobrepeso afecta la probabilidad de éxito escolar.
En este sentido, las acciones de Oportunidades en educación parecen estar teniendo el resultado deseado.
Análisis FODA
Fuente del
Prioridad Descripción
análisis
La proporción de los participantes que están casados o en unión libre es mayor entre los que provienen
FO1 de hogares con menor exposición al Programa. Este resultado estaría sugiriendo que el Programa se asocia Encel 2007
efectivamente con que los adolescentes y jóvenes estén posponiendo la unión.
La probabilidad de embarazo y de VHS 2 es menor entre los adolescentes y jóvenes con mayor tiempo de
FO2 Encel 2007
exposición al Programa
Los individuos en hogares con mayor tiempo en el Programa reportan un mayor número promedio de años
FO3 Encel 2007
de escolaridad, y en mayor proporción escolaridad adecuada para la edad.
La probabilidad de consumir alcohol y de iniciar actividad sexual es menor para los que tienen más tiempo
FO4 Encel 2007
en el Programa
Fuente del
Prioridad Descripción
análisis
Un importante porcentaje de los adolescentes y jóvenes de hogares beneficiarios de Oportunidades (y

DA1 de hecho, becarios ellos mismos del Programa), participan en comportamientos que ponen en riesgo su Encel 2007
bienestar futuro.
Se observan también en proporciones importantes las consecuencias de los comportamientos, con la

DA2 Encel 2007
seropositividad al VHS 2 y el sobrepeso
DA3 Se mantienen inequidades de género importantes que ponen en mayor vulnerabilidad a las mujeres Encel 2007
Recomendaciones
Prioridad Relación Recomendación Sector responsable
Incluir en las reglas de operación la necesidad

de implementar estrategias de prevención de
R1 DA1 Oportunidades, Salud
comportamientos de riesgo con efectividad probada,
y que vayan más allá de la provisión de información
Reforzar el componente de género en los talleres de

R2 DA3 Oportunidades, Salud
autocuidado a la salud para los becarios
Reforzar la oferta de bienes y servicios saludables. Esto

incluye tanto servicios de salud amigables para los
adolescentes y jóvenes, como acciones tendientes a
moderar la oferta de alimentos de calorías vacías. En
R2 DA1, DA2 Salud, Social
concreto, podría limitarse la oferta de alimentos chatarra en
las escuelas, y sustituirlos por una oferta más saludable, así
como facilitar el acceso a condones a través de estrategias
que podrían incluir máquinas dispensadoras en las escuelas.
Sostener las acciones que incentivan la permanencia en la

R3 FO2 Oportunidades
escuela y la progresión escolar
Evaluación de efectos 53
Evaluación de la calidad de los servicios de

atención a la salud asignados a la
población beneficiaria de Oportunidades
Juan Pablo Gutiérrez, Jef L Leroy, Lisa DeMaria,

Dilys Walker, Julio César Campuzano, Karla Moreno,
Edson Serván, Sandra G Sosa Rubí, Stefano M Bertozzi
Introducción
E l Programa de Desarrollo Humano Oportunidades tiene como objetivo interrumpir la transmisión intergeneracional
de la pobreza, promoviendo la movilidad social y de esta forma el desarrollo. Para lograrlo, el diseño del Programa
se ha centrado en generar incentivos para incrementar la demanda por servicios que se traducen en inversión en
capital humano (educación y salud). Un supuesto para que estas inversiones generen resultados positivos en salud
y educación es que cuenten con la calidad técnica necesaria.
De esta forma, se espera que la calidad de los servicios de salud se relacione de manera directa con los resultados
observados en la población usuaria. Los resultados de las evaluaciones previas del componente salud de Oportunidades
han mostrado un efecto positivo en la utilización de dichos servicios y se han observado efectos favorables en los
indicadores del estado de salud, como una disminución de los días de enfermedad y mayor capacidad para realizar
actividades cotidianas. Sin embargo, la magnitud de estos efectos ha sido menor a la esperada, al compararla con el
incremento de la utilización de servicios, lo cual podría estar relacionado con la calidad de los mismos.
La medición de la calidad de los servicios de salud se ha propuesto en tres dimensiones: estructura (los recursos
para la atención), procesos (las acciones del personal), y resultados (el logro en salud de estas acciones). En este
documento se describen las dos primeras dimensiones y se proporcionan insumos para el análisis de la dimensión
de resultados, que aparece en otro documento.*
El objetivo del análisis incluido en este documento es examinar la calidad de los servicios de salud que atienden a
la población de Oportunidades en las dimensiones de estructura y procesos, así como la heterogeneidad de la calidad
misma, con relación con las localidades en las que se ofrecen los servicios. Con este fin, se utiliza la información
obtenida por cuestionarios aplicados a los proveedores (cédula de unidades, médicos y enfermeras) y los usuarios.
Metodología
Como se ha mencionado, la evaluación de la calidad de los servicios de salud que se presenta en esta sección se basa
en la medición de dos dimensiones de la calidad: la estructura y los procesos.
Para la dimensión de estructura, el análisis se enfoca en el contraste de los recursos existentes en las unidades
visitadas con los recursos necesarios para la atención, de acuerdo con la opinión de expertos y lo establecido en la
normatividad de las instituciones.
Por lo que se refiere a los procesos, se parte de tres condiciones indicadoras, que conjuntan la capacidad de los pro-
veedores para emplear los recursos disponibles y convertirlos en acciones efectivas. En virtud de la dificultad para analizar
todas las condiciones de salud, de tal forma que sean comparables las acciones y las actividades entre unidades, se optó
* Bautista S, Bertozzi S, Leron J et al. Diez años de Oportunidades en zonas rurales: efectos sobre utilización de servicios y el estado de salud de sus
beneficiarios. Capítulo iii del tomo II.
por eventos o condiciones relevantes para la población mexicana que, dada su naturaleza de atención estandarizada,
cuentan con recomendaciones claras sobre su manejo. Es el caso de la atención al embarazo, el control de alteraciones
relacionadas con el síndrome metabólico (de manera específica, diabetes e hipertensión, dos de las principales causas
de morbilidad en adultos mexicanos) y la atención del niño sano y el niño enfermo de 0 a 24 meses.
El análisis explora la calidad desde una óptica en la que, al conjuntar la visión de los proveedores con la percepción
de los usuarios sobre el mismo suceso, se perfile un panorama más amplio de la calidad y los factores que la integran,
además del modo en que la calidad técnica y la percibida se afectan una a otra.
El componente de evaluación de los servicios de salud incluyó información de las unidades de salud que atien-
den a la población en las 767 localidades de la muestra seleccionada para la Encel 2007. Por diversas razones,
no todas las localidades de la muestra se visitaron (sobre todo por condiciones climatológicas) y no en todas las
localidades visitadas fue posible obtener la información de los servicios de salud. En total, se obtuvo información
de 495 unidades, aunque sólo se dispone de información completa (unidad, médicos, enfermeras y pacientes) de
299 unidades (60%); estas unidades prestan servicio a 591 localidades de las 733 visitadas efectivamente para la
encuesta (80%).
De esta forma, el documento describe a las unidades que están en realidad en condiciones de ofrecer servicios
de calidad, considerados los servicios públicos disponibles, la infraestructura, el equipamiento y el abasto de me-
dicamentos. Con posterioridad se describen los procesos llevados a cabo por el personal, es decir, los patrones de
atención, y los resultados de los casos estandarizados.
Resultados
Características de las unidades
La descripción de las unidades de salud permite identificar si éstas cuentan con las condiciones necesarias para ofrecer
una atención de calidad, de acuerdo con los recursos disponibles, en particular el personal y el equipo, los insumos y los
medicamentos. Esta primera parte del análisis es de alguna forma una evaluación de la factibilidad de la atención de
calidad en las unidades visitadas. Asimismo, se busca reconocer la heterogeneidad de las condiciones de las unidades,
para lo cual se identificaron primero las diferencias por subsectores y después la variación entre unidades.
Respecto del primer elemento revisado, se observó que el acceso a los servicios públicos de las unidades no es
universal. De acuerdo con los datos recolectados, aunque en general las instalaciones cuentan con energía eléctrica,
experimentan cortes con cierta regularidad en el suministro. Además, alrededor de 30% de las unidades no dispone
de agua entubada y cerca de la mitad carece de conexión a drenaje y utilizan fosas sépticas.
Un segundo aspecto revisado fue el sistema de referencia de las unidades, es decir, la capacidad que tienen para
realizar traslados a unidades de mayor capacidad de atención de pacientes y mayores recursos técnicos, cuyas afec-
ciones es imposible tratar en la unidad (sea por falta de personal capacitado, carencia de equipo u otros insumos).
Los centros para referir a mujeres con emergencias obstétricas o a niños muy enfermos se hallan en promedio a 32
kilómetros de distancia, con un tiempo de traslado medio de 1.4 horas.
El personal de las unidades está integrado por 42% de médicos y 36% de enfermeras. La mayor parte señaló haber
asistido a algún curso de capacitación en el último año, e incluso haber recibido capacitación sobre Oportunidades;
pese a ello, no utilizan como fuente de información el prontuario del programa y muy pocos de ellos consultan las
guías o normas oficiales de atención.
De acuerdo con la información recolectada, el instrumental necesario para realizar la exploración física de los
usuarios de forma regular, como básculas, baumanómetros, otoscopio y termómetro, no está disponible en un
porcentaje elevado en las unidades (figura 1). Lo mismo ocurre con otro tipo de equipamiento (como electrocar-
diograma, microscopio y Doppler), quizá con un nivel de complejidad relativamente mayor, pero igualmente básico;
estos instrumentos se encuentran sólo en unas cuantas unidades. También la información recolectada mostró que
apenas la décima parte de las clínicas cuenta con ambulancia para efectuar traslados.
SSA IMSS Figura 1

6 Distribución de
3
equipamiento mínimo
de las unidades
4
2 (porcentaje del total)
2
1
0 0
0 .2 .4 .6 .8 1 0 .5 1 0 .5 1
x x
Asimismo, un elevado porcentaje de las clínicas no cuenta con insumos necesarios para el monitoreo de las con-
diciones vinculadas con las corresponsabilidades, por ejemplo las consultas de atención prenatal. Además, la reducida
existencia de tiras reactivas para orina hace imposible llevar a cabo esta prueba mínima en mujeres embarazadas y
el bajo porcentaje de tiras reactivas para glucosa, en un país con gran prevalencia de diabetes, complica la detección
de este padecimiento (cuadro 1).
Subsector Cuadro 1
General
Variables Valor p* Existencia de
% SSA‡ % IMSS-Oportunidades % consumibles médicos
Condones 1
87 87 86 0.76
Cubrebocas1 86 80 96 0
DIU1 89 83 98 0
Espejo vaginal1 59 54 66 0.01
Gasas1 89 86 93 0.03
Jalea lubricante1 83 76 96 0
Jabón líquido1,2 60 67 47 0
Tiras p/glucosa1,3 78 73 89 0
Tiras p/orina1,3 46 35 63 0
* Valor de probabilidad de la prueba t para diferencia de medias
‡
SSA: centros de salud, casas de salud, unidades móviles, brigadas móviles
1
Insumos necesarios para la atención del parto
2
Insumos necesarios para la atención de niños
3
Insumos necesarios para la atención del síndrome metabólico
Atención prenatal
En total, se obtuvo información de 423 mujeres embarazadas, las cuales tenían en promedio 25 años de edad y
estudios de seis años. Asimismo, estas personas estaban casadas (90%) y muy pocas tenían un trabajo (10%).
Por otra parte, 45% se identificó como indígena, 40% pertenece a hogares beneficiarios de Oportunidades y 34%
a hogares afiliados al Seguro Popular. De las mujeres que asistieron a su primera visita prenatal, 47% se encontraba
en el primer trimestre del embarazo, 36% en el segundo y 17% en el tercero.
De acuerdo con la información proporcionada por los médicos, se observó que la realización de exámenes de
orina, sangre y VIH es poco frecuentes, al igual que algunos procedimientos, en teoría comunes, como el examen
pélvico y el examen de mama (figura 2).
Figura 2 Ultrasonido
Informe de los médicos,
enfermeras o pacientes Plática sobre peso
de los procedimientos Plática sobre nutrición

realizados en la primera
visita Examen de orina
Examen de sangre
Vacuna contra tétanos
Examen de VIH
Hinchazón de pies
Revisión de latido cardiaco
Examen de mama
Palpó abdomen
Midió abdomen
Examen pélvico
Toma de presión
Toma de peso
Toma de talla
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.0
Porcentaje de procedimientos realizados
Paciente Médicos Enfermeras
Atención a pacientes con enfermedades

relacionadas con el síndrome metabólico
De 694 pacientes adultos con alguno de los tres diagnósticos relacionados con el síndrome metabólico (diabetes,
hipertensión arterial o dislipidemia*) la gran mayoría refería tener diagnóstico de diabetes o hipertensión arterial
y 131 de ellos reportó ambos diagnósticos. El diagnóstico de dislipidemia fue poco frecuente y sólo 1 de los 13
pacientes lo refirió como diagnóstico único y el resto como comorbilidad de la diabetes, hipertensión o ambas.
Existe una gran variabilidad en la proporción de acciones y recomendaciones realizadas a los pacientes. Una de las
acciones más importantes en el paciente diabético es la determinación periódica de las concentraciones de glucosa
en sangre, para definir el grado de control y normar la conducta terapéutica. Aunque la proporción de pacientes que
notificaron la determinación de glucosa en sangre en los últimos seis meses es alta (mayor de 80% en todas las
instituciones), es preocupante que exista una proporción considerable de pacientes con diagnóstico de diabetes que
prescinde de la determinación de glucosa.
Debido a que la hipertensión arterial y la diabetes se vinculan en grado considerable con dislipidemias, para todos
los diagnósticos la determinación de los niveles de colesterol es una de las recomendaciones clave para definir el riesgo
* Dislipidemia se refiere a cualquier tipo de alteración de los niveles de lípidos o grasas en la sangre, incluidos cualquier forma de colesterol y triglicéridos.
cardiovascular e iniciar tratamiento con medicamentos para reducir los niveles de colesterol en sangre. A pesar de
que esto debería realizarse al menos una vez al año, menos de la mitad de los pacientes se sometió a un examen de
colesterol en el último año. Otro de los factores preocupantes de esta evaluación es la muy baja determinación de
pruebas en orina, que al menos en los diabéticos es una acción necesaria para detectar de forma temprana el daño
renal. Sólo un poco más de una cuarta parte del total de los pacientes y una tercera parte de los diabéticos se habían
practicado un examen en el último año.
En cuanto al tratamiento no farmacológico, los datos muestran en general una pobre observancia de los planes
de dieta y ejercicio, en tanto que apenas 45% de los pacientes acata los planes de dieta en forma adecuada, ligera-
mente peor para el caso del plan de ejercicio.
Como se ha mencionado en este documento, la utilización de guías o normas de pacientes, sobre todo en el primer
nivel de atención, se ha marcado como un indicador de calidad de atención. En este sentido, 67% de los médicos y
cerca de 50% de las enfermeras refirieron haber utilizado algún tipo de norma y guía de atención (en especial las normas
oficiales mexicanas para la atención de pacientes con diabetes, hipertensión o dislipidemia) en la atención del paciente
de referencia. El resto del personal de salud mencionó haber utilizado conocimiento y experiencias previas o en libros
de texto para su atención.
Dado que el papel de las enfermeras en la solicitud de exámenes de control es menor, la baja proporción en este
personal para la solicitud de laboratorios de control es previsible. Cuando se les preguntó a los médicos por la razón
para no solicitar el auxilio del laboratorio, 59.5% contestó que no lo consideró necesario y 23.6% adujo el poco acceso
al laboratorio como la principal razón (sin diferencias notorias entre las instituciones). Esta observación sugiere que,
cualquiera que sea el acceso al laboratorio, los médicos no consideran el monitoreo periódico de los niveles de glucosa
u otros exámenes como parte fundamental de la vigilancia del paciente con enfermedad crónico metabólica.
Atención a los niños
Se evaluó la práctica de atención a niños menores de dos años de edad a partir de datos de 284 proveedores de
salud (enfermeras 29.58% y médicos 70.42%) y 556 niños que usaron los servicios de salud. La mediana de
edad de los niños fue de 12 meses y casi la mitad correspondió a niñas. De todos los niños, 43% vivía en hogares
beneficiarios del Programa.
Entre los principales motivos de consulta señalados se encontraron los problemas respiratorios (39%), seguidos
por la presencia de fiebre (21%) y diarrea (14%). Una cuarta parte de los niños visitó la unidad de salud para una
consulta de niño sano.
En cuanto al interrogatorio y evaluación o exploración clínica de los infantes, 62.9 y 56.3% de los médicos y
enfermeras evaluaron la presencia de tos y fiebre, respectivamente, pero sólo 3.8% valoró la diarrea. La mayoría
comparó el peso contra una tabla o gráfica de referencia y apenas 5.2% evaluó las prácticas de alimentación; este
porcentaje fue aún más bajo en niños con peso y/o talla bajos. Por otra parte, 53% de los niños que no necesitaban
antibióticos los recibió.*
En cuanto a la calidad percibida, 90% de los acompañantes comprendió el diagnóstico. Tres cuartas partes de
los acompañantes a la consulta de niños enfermos consideraron que la atención brindada en la unidad de salud era
buena. No se hallaron diferencias entre los usuarios de SSA e IMSS-Oportunidades.
Calidad relativa de las unidades y características asociadas
Se elaboró un índice de calidad de estructuras con base en la información de 408 unidades; los valores del índice
a partir del primer factor del análisis factorial se ubicaron entre -2.4 y 3.5, con valores mayores para unidades con
mejores condiciones estructurales.
* Basado en los criterios establecidos en los indicadores desarrollados para la estrategia de atención a la salud de la infancia de la OMS conocida como
Manejo Integral del Niño Enfermo (Integrated Management of Child Illness o IMCI por sus siglas en inglés). (Cuadro 1.)
En la figura 3 se presenta la distribución del índice y pueden observarse los extremos de calidad estructural. Se
pueden identificar un grupo de unidades que requieren atención inmediata, otro de calidad media con un margen
notable para las mejorías y un grupo reducido de unidades que pueden ofrecer lecciones de prácticas exitosas.
Figura 3 4
Distribución del índice

de calidad estructural
de las unidades de salud
2
-2
0 .25 .5 .75 1
Impartición de talleres de promoción de la salud
Con excepción de las unidades más pequeñas, en todas las unidades se reportó la realización de talleres de capacita-
ción para el autocuidado de la salud, aun si en algunos casos se conocen como pláticas. Asimismo, en general son los
médicos o enfermeras los encargados de impartirlos y cuentan con material para ello, que consideran de utilidad.
Discusión
Descripción general de las clínicas
La mitad de las unidades no cuenta con infraestructura e insumos necesarios para la atención del parto; sólo 51%
posee sala de expulsión y menos de la décima parte equipo para realizar ultrasonidos. Si se considera la atención
de pacientes diabéticos, cerca de la cuarta parte de los centros no realiza pruebas para medir nivel de glucosa y
sólo 10% efectúa pruebas de hemoglobina glucosilada. En un país con alta prevalencia de anemia y diabetes, las
unidades no están equipadas para la detección y monitoreo de estas alteraciones, lo cual imposibilita la prevención
de sus complicaciones.
En general, las unidades visitadas tienen una capacidad reducida para ofrecer servicios de salud adecuados a los
usuarios y enfrentan una acusada carencia de insumos mínimos.
Calidad de la atención prenatal
De las unidades de salud visitadas, en 93% estaban presentes médicos y enfermeras, mientras que en la proporción
restante de 7%, casi todas rurales y de IMSS-Oportunidades, el personal presente lo conformaban sólo enfermeras
y auxiliares de salud.
En general, las acciones claves, como el examen de mama, el examen pélvico y algunos exámenes de laboratorio,
tienen una frecuencia baja en su realización en cualquiera de las tres fuentes (proveedores de salud y pacientes).
Pese a algunas acciones regulares que se llevan a cabo con frecuencia (toma de presión arterial, medición de peso),
la consejería relacionada con el mantenimiento del peso adecuado y de nutrición es limitada. De esta forma, podría
pensarse que si bien los proveedores de salud llevan a cabo acciones para valorar el estado de salud de la mujer, esto
no se complementa con sugerencias para mantener un embarazo sano.
Cabe destacar que en todos los casos la realización de exámenes de laboratorio y procedimientos auxiliares,
como el ultrasonido, fueron procedimientos con baja frecuencia en cualquiera de las fuentes (proveedores de salud
y pacientes), incluso en el registro de la cartilla prenatal.
Es importante resaltar que de acuerdo con la información registrada en la cartilla, las poblaciones indígenas tie-
nen menor acceso a exámenes de laboratorio y la vacuna contra el tétanos, lo que limita en grado considerable el
seguimiento adecuado de las mujeres embarazadas en este grupo de población.
Calidad de la atención al síndrome metabólico

El bajo cumplimiento de las normas, en especial en el monitoreo periódico del control metabólico y la detección
oportuna de las complicaciones crónicas, es la constante observada, lo cual se refleja en la baja proporción de pa-
cientes con determinación de colesterol y exámenes de orina, y la escasa o nula periodicidad programada del control
de glucosa por medios estándares, como glucosa en ayuno o hemoglobina glucosilada.
Asimismo, se observa una falta de modificaciones en los tratamientos ofrecidos a los usuarios a pesar de la
evidencia de mal control, lo que resulta en tratamientos poco dinámicos y tal vez sin la efectividad necesaria para
conseguir un control adecuado.
Por último, se identificó una carencia de apoyo por parte de especialistas en orientación de dietas y otros trata-
mientos no farmacológicos en las unidades visitadas. El control con dieta y ejercicio son piedra angular del tratamiento
integral de los pacientes con anomalías relaciondas con el síndrome metabólico. La discreta observancia de estas
medidas, además de la muy baja proporción de consultas específicas para evaluarlas o la baja proporción de pacientes
que pertenecen a grupos de autoayuda, son sin duda aspectos susceptibles de modificación.
Calidad de la atención a los niños
Aunque el tiempo de espera en promedio fue mayor de una hora, la mayoría de los usuarios evaluó el tiempo como
aceptable o corto.
En cuanto a los indicadores de la calidad técnica de la consulta del niño enfermo, existen algunos puntos a des-
tacar. Primero, las acciones básicas de evaluación o exploración física (presencia de tos, diarrea y fiebre) no reciben
al parecer mucha atención durante la consulta. Segundo, la mayoría del personal sí comparó el peso contra una tabla
o gráfica de referencia. No obstante, la evaluación integral del estado nutricio no es en apariencia una prioridad:
menos del 6% evaluó las prácticas de alimentación.
El tercer punto se vincula con el uso de los antibióticos orales. Infortunadamente, pocos niños tuvieron el diag-
nóstico que –según la OMS justifica el suministro de antibióticos–. A menos de la mitad de ellos se les prescribió
antibióticos y a 46.7% de los niños que no los necesitaban se les indicó.
El cuarto punto es el elevado reporte de conocimiento correcto acerca de cómo preparar el tratamiento Vida
suero oral (casi 97% de los usuarios), lo que contrasta con sólo 60% de médicos/enfermeras que realizaron la
demostración del uso del tratamiento.
La conclusión general sobre la calidad percibida es que los acompañantes evaluaron el servicio de manera positiva.
No obstante, 10% no comprendió el diagnóstico y 24.7% opinó que la calidad de la atención podía mejorarse.
¿Cuál es la calidad de las unidades visitadas?
Para este estudio se midieron dos dimensiones de calidad: estructura y procesos. Por lo que se refiere a la estructura, los
resultados sugieren deficiencias importantes que limitan las posibilidades de los servicios de proporcionar una atención
adecuada a los usuarios. Los procesos que se realizan también mostraron deficiencias. Los proveedores no llevan a cabo
en una proporción notoria las acciones necesarias para la atención a la salud de los usuarios. Esto es en particular crítico en
relación con aquellas acciones de monitoreo para prevenir complicaciones en las tres condiciones de salud analizadas.
Aunado a esto, los resultados de los casos estandarizados son preocupantes. El porcentaje de proveedores que
fue capaz de delinear un diagnóstico apropiado e indicar el tratamiento adecuado fue reducido.
El índice que sintetiza la calidad estructural de las unidades identificó un grupo de unidades con notorias carencias,
un grupo promedio con evidentes oportunidades para mejorar y un reducido grupo con resultados por arriba del
promedio. Por su parte, el índice de calidad de procesos refleja los hallazgos en el análisis de la dimensión respectiva
(procesos), lo que muestra deficiencias de consideración en los servicios provistos en las unidades visitadas.
En conjunto, estos aspectos (deficiencias en estructura y procesos) señalan retos importantes en la calidad de
los servicios de salud, las cuales pueden ser el origen de una atención subóptima. Es necesario analizar estos resul-
tados en conjunto con los resultados de salud de los usuarios, pero se refuerza la hipótesis de que las insuficientes
mejorías en el estado de salud se vinculan con problemas de la calidad de los servicios. En este sentido, parece claro
que sólo una mayor inversión para mejorar la calidad de los servicios de salud, permitirá que la mayor utilización de
los mismos se traduzca en mejoras en salud de la población.
Análisis FODA
PRIODIDAD DESCRIPción Recomendación
Existe una alta frecuencia reportada entre médicos/

enfermeras y pacientes en la realización de
F01 procedimientos de rutina para la atención prenatal como No aplica
revisión de presión arterial, chequeo del peso, chequeo de
la talla, chequeo del abdomen, etc
En general, se encontró que de la información clave

que debe ser registrada en la cartilla prenatal (como
por ejemplo la edad de la mujer, número de embarazos,
F02 No aplica
número de abortos, fecha de última menstruación, fecha
probable de parto, vacuna contra el tétanos, peso y
presión arterial) la mayor parte se apunta
Al comparar el registro de información básica en la cartilla

(edad de la mujer, número de embarazos, fecha probable
F03 de la menstruación y fecha probable del parto) entre No aplica
indígenas y no indígenas tienen una alta frecuencia en su
registro en ambas poblaciones
La gran mayoría de los pacientes con enfermedades

crónicas tales como hipertensión arterial y diabetes,
acuden con frecuencia suficiente al centro de salud (al
F04 No aplica
menos 4 visitas al año), y cuentan con expediente en la
clínica
Con excepción de las unidades más pequeñas, en general

en todas las unidades se reportó la realización de los
talleres de autocuidado, aunque en algunos casos aún se
F05 conocen como pláticas. Igualmente, en general son los No aplica
médicos y/o enfermeras los encargados de impartirlos,
y reportan contar con material para los mismos, el cual
consideran de utilidad
DebilidadES Y AmenazaS
Existen carencias de equipo básico para la atención de

pacientes. Instrumental necesario para la exploración El Programa debe trabajar con el sector
física de los usuarios de forma regular, tales como salud un plan de reforzamiento del
DA1 básculas, baumanómetros, otoscopio y termómetro; no equipamiento de las unidades, que
existen en un porcentaje importante de unidades, sobre garantice la existencia del equipamiento
todo si se considera que se esperarían que hubiera en el básico
100% de las mismas
Hay clínicas en las que no se cuenta ni siquiera con
abatelenguas o gasas. Un alto porcentaje de clínicas no
dispone de insumos necesarios para el monitoreo de
El Programa debe trabajar con el sector
condiciones asociadas con las corresponsabilidades, como
salud un plan de reforzamiento del
las consultas de atención prenatal. La reducida existencia
DA2 equipamiento de las unidades, que
de tiras reactivas para orina hace imposible realizar
garantice la existencia del equipamiento
esta prueba mínima en mujeres embarazadas y el bajo
básico
porcentaje con tiras reactivas para glucosa, en un país con
alta prevalencia de diabetes, complica la detección de este
padecimiento
Son pocos los servicios adicionales a consultas que
ofrecen las clínicas. Pruebas básicas como determinación El Programa debe trabajar con el sector
de hemoglobina y pruebas de orina se ofrecen en un salud un plan de reforzamiento del
DA3 porcentaje reducido de las unidades. El PAP se ofrece equipamiento de las unidades, que
en únicamente 72% de las unidades y el ultrasonido garantice la existencia del equipamiento
obstétrico es prácticamente inexistente en estas unidades básico
de salud, con un 4%
La infraestructura de los servicios de
salud de primer nivel que atienden a
la población beneficiaria del Programa
debe reforzarse en general, pero con
Las unidades que por norma ofrecen servicios más
énfasis en los servicios con mayores
limitados refuerzan estas limitaciones al contar con un
DA4 acrecencias actualmente. Las Reglas de
porcentaje menor de los recursos con los que se espera
Operación pueden especificar de acuerdo
trabajen
conl MIDAS las condiciones mínimas
con las que debe contar una unidad para
proporcionar los servicios que forman
parte del Programa
La existencia de expedientes completos
De una selección de hasta 12 expedientes por unidad, se ha considerado un indicador de
se identificó que únicamente 45% de estos contenían calidad; el Programa puede generar
DA5 registros de la programación de las citas médicas, y incentivos a su exigencia y correcto
alrededor de 25% reportaban la asistencia a las sesiones uso si se incluyen como parte de los
educativas o su programación documentos con los que deben contar los
beneficiarios
Fortalecer la oferta de servicios de
Al analizar la frecuencia con la que se realizan ciertos laboratorio en las unidades que proveen
procedimientos entre médicos de unidades de salud que servicios a mujeres de Oportunidades.
dan servicios a mujeres del Programa Oportunidades se Ya sea a través del fortalecimiento
DA6
observó que la realización de exámenes de laboratorio de infraestructura y disponibilidad
(examen de orina, examen de sangre y examen para de recursos de salud o a través del
detección de VIH) es poco frecuente fortalecimiento de la referencia de las
mujeres a otras unidades de salud
El porcentaje del uso de la cartilla prenatal no fue tan Incentivar el uso de la cartilla prenatal
DA7 alto como se esperaba (60%) entre las mujeres que se entre las mujeres embarazadas usuarias
entrevistaron fuera de las unidades de salud de los servicios de salud
Fortalecer la oferta de servicios de

Dentro del registro de acciones realizadas en la atención laboratorio en las unidades que proveen
prenatal que son registradas en la cartilla prenatal, el servicios a mujeres de Oportunidades.
registro de la realización de exámenes de laboratorio y sus Ya sea a través del fortalecimiento
DA8
resultados es bajo. Esto puede estar relacionado con el de infraestructura y disponibilidad
hecho de que las mujeres no tengan acceso a exámenes de recursos de salud o a través del
de laboratorio fortalecimiento de la referencia de las
mujeres a otras unidades de salud
El registro de la realización de exámenes de laboratorio y Fortalecer el acceso a servicios de

DA9 resultados de éstos es menor entre la población indígena laboratorio para la atención prenatal a
en comparación con la no indígena población indígena
Una proporción del 19% de mujeres entre el grupo de Mejorar la provisión de la información
mujeres que mencionan estar usando algún método relacionada con los beneficios que las
DA10
anticonceptivo se sintieron presionadas por el médico o mujeres pueden tener al usar métodos
enfermera para usar el método anticonceptivo anticonceptivos
Dado que una proporción importante de

Hay un bajo cumplimiento de las normas y guías clínicas, médicos no detectó como importante
especialmente en el monitoreo periódico del control la solicitud de exámenes de forma
metabólico y de la detección oportuna de complicaciones periódica, la intervención con cursos de
crónicas, lo que se traduce en una baja proporción de capacitación al personal de salud que
DA11 pacientes con determinación de colesterol y de albúmina refuercen este concepto podrá tener
en orina y la poco o nula periodicidad programada del un impacto considerable en la calidad
control de glucosa por medios estándares tales como técnica de atención. Mejorar el acceso a
glucosa en ayuno o idealmente con hemoglobina laboratorio deberá ser explorado también
glucosilada como una intervención dirigida a mejorar
el monitoreo de este tipo de pacientes
Los tratamientos ofrecidos en las clínicas visitadas

carecen de intensificación y dinamismo, lo que se refleja
La capacitación especifica a los médicos
por la proporción muy alta de pacientes que refirieron
tratantes en prescripción farmacológica,
no haber tenido cambio en el tratamiento desde que
DA12 incluyendo la utilización de insulina,
inició su padecimiento y por la no modificación de
podrá impactar en el grado de control de
tratamiento señalado por los médicos aun después de
este tipo de pacientes
haber identificado la falta de control en el paciente con
enfermedad crónica.
Hay una ausencia de apoyo por especialista en orientación
El fortalecimiento de personal de
en dietas y otros tratamientos no farmacológicos. La
apoyo para la creación de equipos
baja adherencia a los mismos, sumada a la muy baja
multidisciplinarios de atención,
DA13 proporción de consultas específicas para evaluarlos o la
incluyendo los grupos de autoayuda y
baja proporción de pacientes que pertenecen a grupos
acceso a oftalmólogo, podrá tener un
de autoayuda, son claramente aspectos susceptibles de
gran impacto en este sentido
modificación
Del total de consultas de niños analizadas, únicamente en Es importante fortalecer la capacitación

DA14 5.2% se evaluaron las prácticas de alimentación; y este del personal en las clínicas para la
porcentaje fue nulo en niños con bajo peso y/o baja talla correcta atención de los niños
El análisis de los factores asociados a la calidad de las El Programa debe reforzar la afiliación
unidades indica que la variable con mayor asociación con de la población al Seguro Popular
la calidad estructural es la participación de la clínica como y promover que las unidades que
DA15 provisora de servicios para el Seguro Popular. Adicional atienden a la población beneficiaria de
a esta variable se exploró el papel de las variables de ambos programas reciban los recursos
características de la persona, sin que alguna resultara adicionales para infraestructura y
significativa equipamiento por parte del mismo
Sería recomendable establecer la
Las categorías generadas permiten identificar un grupo
evaluación de calidad como un proceso
de unidades que requieren atención inmediata, el grupo
permanente y que informe a los usuarios,
DA16 de calidad media en el que hay un margen importante
como un mecanismos adicional de
para mejoras y un grupo de unidades que pueden ofrecer
contraloría social sobre los servicios
lecciones de prácticas exitosas
recibidos
Padecer la pobreza: un análisis de los procesos
de salud, enfermedad y atención en hogares
indígenas y rurales bajo la cobertura del
Programa Oportunidades
Gabriela Sánchez López
Con la colaboración de: Laura Patricia Pedraza Espinoza
Introducción*
E l propósito del Paquete Básico Garantizado de Salud es ofrecer atención primaria a la salud. A través de módulos
educativos e informativos pretende desarrollar capacidades en los individuos que atiende, así como garantizar la
asistencia a consultas regulares con ese nivel de atención, acciones orientadas a fomentar prácticas de autocuidado
y prevención en la población beneficiaria.
En el ámbito de la salud, el Programa Oportunidades afecta distintas áreas, relativas a promover el bienestar
general de las familias que viven en pobreza extrema, por lo que la evaluación del impacto que éste tiene sobre la
salud requiere de enfoques diversos. Por impacto entenderemos “cualquier modificación en las condiciones de vida
de los grupos domésticos beneficiarios que puede ser directa o indirectamente asociada al Programa”.‡
En este documento se describirá, por un lado, el impacto que las acciones del Paquete Básico Garantizado de
Salud han tenido en el desarrollo de capacidades, orientadas a la prevención y el autocuidado en los hogares estu-
diados a través de información pertinente para la salud; y por otro, explicar las condiciones de la atención a la salud
en el primer nivel y la influencia de las mismas en las pautas de atención de los hogares de estudio utilizando como
principal fuente de información las trayectorias de atención de los mismos.
Este análisis busca comprender de qué modo la calidad en la atención recibida (percibida y experimentada por los
usuarios) influye en las condiciones de salud de las familias, en las pautas de búsqueda de atención que manifiestan
y en el desarrollo de capacidades, aspectos que en su conjunto permiten evaluar la óptima ejecución de los objetivos
del componente de salud del Programa.
Se describirá el impacto de los procesos de salud-enfermedad-atención (en adelante procesos de s-e-a) en las
economías domésticas y las estrategias económicas de afrontamiento§ de estos episodios. Se considera que estas
realidades brindan una panorámica más integral no sólo del modo en que las familias se enfrentan a dichos procesos,
sino, en un sentido más amplio, de cómo el acceso a la salud permite comprender la estructura de Oportunidades, que
incide en las posibilidades reales de los hogares de cambiar las economías domésticas y de los individuos de acceder
a servicios no sólo de salud, sino educativos y también a mercados de trabajo.# Por otra parte, permiten comprender
las limitantes o la eficacia de las acciones del Paquete Básico Garantizado de Salud.
* El tema del Seguro Popular nunca fue objeto explícito del estudio. Es por ello que no se recabó la información suficiente para contar con un apartado
específico.
‡
González de la Rocha M, Agudo Sanchiz A. Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, Largo Plazo, Zonas Rurales, 2008
(propuesta de investigación). México: CIESAS, 2008.
§
Se entiende por estrategias económicas de afrontamiento, al conjunto de recursos (activos y monetarios), pero también de estrategias (préstamos,
venta de activos, gestión para cubrir gastos de transporte, medicamentos o intervenciones) y redes sociales (familiares o comunitarias) que los hogares
emplean para resolver los costos de los procesos de salud, enfermedad, atención.
#
González de la Rocha M. Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, Largo plazo, Zonas rurales, 2008, Numeral 12 (documento
técnico sobre trabajo). México: CIESAS, 2008.
De este modo, son tres los objetivos de este estudio:

a) Describir las condiciones de la atención a la salud en el primer nivel.
b) Determinar si éstas en conjunto con el Programa están incidiendo en las condiciones generales de salud de
los hogares beneficiarios, y en las pautas de atención (el dónde, el cuándo y el cómo se busca la atención a la
salud).
c) Caracterizar el impacto que las acciones del Paquete Básico Garantizado de Salud han tenido en el desarrollo
de capacidades, orientadas a la prevención y el autocuidado en los hogares estudiados, de manera comparativa
con la población no beneficiaria del Programa, a partir de la experiencia y calidad percibida por los usuarios.
Metodología
Se estudió un total de 12 microrregiones, tres por estado, en Oaxaca, Chiapas, Chihuahua y Sonora. Las microrre-
giones estudiadas por cada entidad federativa fueron: Oaxaca (mazateca, costa, mixe); Chiapas (Las Margaritas,
Tumbalá y San Cristóbal de las Casas); Chihuahua (Yepachi-Maycoba, Norogachi, Samachique); y Sonora (yaqui,
mayo y guarijía). Uno de los principales objetivos fue conocer las percepciones del equipo médico con respecto
a la comunidad, el estado general de salud de las familias que la habitan, las condiciones laborales del personal y
del servicio de salud que ofrecen, además de su opinión sobre el Programa y las corresponsabilidades del Paquete
Básico Garantizado de Salud. Se realizaron entrevistas a prestadores de servicios de salud a cargo de las unidades
médicas rurales y las casas de salud donde vivían los hogares de estudio, entre ellos: médicos(as), enfermeras(os)
y asistentes rurales de salud.
Se hicieron observaciones en talleres comunitarios, consultas médicas familiares (corresponsabilidad exigida por
Oportunidades) y escenarios de atención (servicios locales de salud). Se trabajó con una muestra inicial de 183
hogares, con las características incluidas en el cuadro 1.
De acuerdo con la composición final de esta muestra analítica de hogares,* se construyeron dos bases de datos:
una sobre las trayectorias de atención y otra sobre las historias reproductivas. La base de datos de trayectorias de
atención incluyó las siguientes variables de análisis: etnicidad, exposición al Programa, localidad, sexo, edad, tipo
de padecimiento y explicación o causa que otorga la familia al padecimiento, escenarios y modelos de atención
que emplearon para resolverlos, costos del tratamiento y de la búsqueda de atención, condiciones de saneamiento
básico y opinión o concepciones sobre los servicios locales de salud. En total se documentaron 348 trayectorias de
atención; 98 en Oaxaca, 85 en Chiapas, 92 en Chihuahua y 73 en Sonora.
La base de datos de historias reproductivas incluyó las siguientes variables: etnicidad, exposición al Programa,
localidad, sexo, edad actual (2008), edad a la que se tuvo al primer hijo, edad a la que se tuvo al último hijo, tipo
de atención recibida durante el embarazo y el parto, número de partos (vivos, muertos y abortos), tipo de métodos
Cuadro 1 Estatus
Muestra analítica Oportunidades Etnicidad Chiapas Chihuahua Oaxaca Sonora Total
teórica de hogares Beneficiarios Indígenas 24 12 11 13 60
Beneficiarios Mestizos 8 12 10 14 44
Total 45 48 42 48 183
Elaboración: Mercedes González de la Rocha (2008).

*
De acuerdo con la muestra analítica, a lo largo del documento se hará referencia a hogares de larga exposición (beneficiarios desde 1998) y hogares de
reciente exposición (beneficiarios desde 2007).
anticonceptivos empleados a lo largo de su vida, concepciones y acceso a métodos anticonceptivos. En total se

documentaron 229 historias reproductivas, 38 en Oaxaca, 44 en Chiapas, 92 en Chihuahua y 55 en Sonora.
Resultados
En escenarios donde diferentes modelos médicos confluyen de manera cotidiana en la atención de los procesos de
salud-enfermedad, los tipos de proveedores de servicios son también diversos. Aunque en este documento sólo se
abordarán las condiciones en que operan los servicios públicos de salud, es importante considerar que la población
de las microrregiones de estudio tiene acceso a cuatro tipos de proveedores locales de servicios de salud:
a) Proveedores de servicios de salud del sector público.
b) Proveedores de servicios de salud del sector privado (farmacias locales o regionales utilizadas como centros de
atención como Farmacias Similares).
c) Proveedores de servicios de salud afiliados a organizaciones religiosas (exclusivamente para el caso de las mi-
crorregiones de Samachique –Hospital Misión Tarahumara– y Norogachi –Clínica San Carlos– en Chihuahua)
d) Proveedores de servicios de salud tradicionales (medicina tradicional; en menor medida medicinas y terapias
alternativas o complementarias).
Para comprender la estructura de servicios y las condiciones de los mismos, este apartado se aboca a describir bre-
vemente los insumos y recursos humanos con los que cuentan los centros de salud de primer nivel, escenario donde
se llevan a cabo las acciones del Paquete Básico Garantizado de Salud.
Oaxaca. La oferta de servicios de salud en las microrregiones visitadas en este estado permite señalar que la presencia
de los centros de salud y unidades médicas rurales en las zonas de estudio no es garantía de que la salud de la población
esté bien atendida. La precariedad de recursos, médicos y materiales, es evidente y da un primer indicio para reconocer
que la calidad de los servicios de salud en las zonas visitadas (con alta densidad de población indígena) es deficiente
y se enfrenta a múltiples obstáculos para alcanzar los objetivos del Paquete Básico Garantizado de Salud.
Chiapas. De todas sus microrregiones sólo la unidad médica rural Unidad Médica Rural (UMR) IMSS-Oportunidades
en Saltillo, localidad de Las Margaritas, cuenta con la presencia de lunes a viernes de un médico pasante. Las otras
unidades operan bajo la responsabilidad de enfermeras y auxiliares de enfermería. Una característica fundamental para
comprender la deficiente atención médica a la que tienen acceso los hogares estudiados en este estado del sur.
La presencia de centros de salud de primer nivel en las localidades estudiadas es mínima y por ello los pobladores
deben trasladarse fuera de sus comunidades de origen para recibir atención médica de primer nivel; un rasgo más
que explica la debilidad de la salud de los habitantes de estas zonas, quienes no cuentan con los recursos suficientes
para trasladarse fuera de sus lugares de origen en busca de atención médica de calidad.
En este sentido, es importante señalar que la existencia de los centros de salud y de las UMR, no significa que
los habitantes de las microrregiones estudiadas reciban ese tipo de atención, el hecho de que muchos médicos no
hayan atendido nunca un parto es la muestra más clara de las ineficacia resolutiva en los centros de salud locales.
Chihuahua. La presencia de instituciones de salud privadas y religiosas en las microrregiones estudiadas en esta
entidad es un rasgo que las caracteriza y que permite comparar su desempeño con el de las instituciones públicas
de las mismas zonas. La comparación hace evidentes las deficiencias tanto de recursos humanos como materiales
en los centros de salud y las UMR y demuestra que a pesar de las condiciones de marginalidad de la población y los
obstáculos que imponen la geografía y la pertenencia a grupos étnicos distintos de los de los prestadores de servicios,
la práctica médica y el cuidado de la salud se pueden desarrollar de una manera eficiente y coordinada.
Sonora. Aunque la sobredemanda de servicios de salud en la microrregión yaqui genera insuficiencias en la calidad
de los mismos, largos tiempos de espera y la demanda de atención no logra ser cubierta, es aquí donde se encuentra
la oferta de servicios de salud más amplia entre las zonas estudiadas en este estado. Existe una mayor diversidad de
dependencias públicas que ofrecen servicios de salud. Además, en comparación con las demás microrregiones de Sonora,
la yaqui cuenta con infraestructura más amplia y completa, y con equipos médicos más nutridos y profesionalizados.
Entre las microrregiones estudiadas en Sonora, la guarijía es la que presentó mayores carencias de infraestructura
y recursos humanos; sin embargo, la localidad visitada cuenta con dos opciones de servicio de primer nivel, situación
que no se da en otras microrregiones, en donde los habitantes de las localidades visitadas tienen que desplazarse a
otras comunidades para ser atendidos.
Hallazgos y comparaciones entre estados y microrregiones
La descripción de los escenarios de atención a la salud permite identificar condiciones similares y a la vez rasgos que
distinguen los servicios de salud entre los estados estudiados, incluso, entre sus microrregiones. En este apartado
se señalarán brevemente aquellas características comunes en las microrregiones de los distintos estados estudia-
dos y aquellas que otorgan singularidad a las regiones visitadas y que ponen en evidencia la heterogeneidad de los
escenarios. Estas mismas cualidades servirán para sustentar en análisis posteriores los obstáculos o ventajas que
encontraron los hogares estudiados cuando tuvieron episodios de enfermedad por resolver.
En primer lugar, la sobredemanda de los servicios públicos de salud es una característica compartida por todas
las microrregiones del estudio. Después de 10 años de operación, Oportunidades, sin lugar a dudas, ha contribuido
en el acercamiento de sus beneficiarios al sistema médico del Estado. Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos por
dotar de mayor infraestructura a las UMR y centros de salud, los recursos tanto humanos como materiales siguen
siendo insuficientes para atender la demanda de atención médica.
En general, las condiciones de inmobiliario e infraestructura fueron menos deficientes en los centros de salud
de la Secretaría de Salud (SSA), donde incluso existen salas de espera y espacios de asilamiento equipados con
camastros para la exploración de pacientes que así lo requieran, además de habitaciones para el personal médico
y baños.* Sin embargo, los centros siguen teniendo limitaciones respecto de salas de espera adecuadas y espacios
apropiados para la realización de los talleres.
En cuanto al instrumental médico, la mayor parte del personal de salud entrevistado, independientemente del tipo
de proveedor de servicios, reveló no contar con juego instrumental básico para la auscultación, como: estetoscopio,
lámpara, espejo vaginal y ostoscopio.‡ Por lo regular, los centros locales de salud cuentan con una báscula (no siem-
pre en óptimas condiciones), y un baumanómetro§. Las casas de salud, en general, prescinden de baumanómetro,
dificultando el monitoreo regular de la toma de presión de aquellos individuos que ya han presentado o podrían
presentar hipertensión arterial y que viven alejados de los centros de salud, donde pueden monitorear su presión
mes con mes.
Las carencias relativas a la infraestructura de los centros de salud imposibilitan las acciones preventivas promo-
vidas por el Paquete Básico Garantizado de Salud. Por ejemplo, la detección oportuna de indicadores de riesgo de
hipertensión, diabetes, síndrome metabólico y la prueba del Papanicolaou (PAP). Se observa también que el abasto
irregular o nulo de los artículos necesarios como tiras de resultados de glucosa para pruebas de dextrosis, baumanó-

*
A excepción de la UMR del IMSS-Oportunidades en la microrregión mazateca en donde, aunque las instalaciones de la UMR eran más pequeñas en
comparación con las instalaciones de los centros de salud de la SSA, el equipamiento fue de mejor calidad, contando con servicios de radiocomunicación
y una computadora que guarda los archivos del incipiente programa de expediente electrónico, mientras que los centros de salud de la SSA utilizan los
medios de comunicación municipales. En contraste, en los centros de salud de la SSA, las camas de auscultación no estaban en óptimas condiciones.
Se registró además, insuficiente ropa de cama y ausencia de batas para pacientes, inclusive falta de uniformes de los prestadores de servicios de salud,
insumos para curación, medicamentos y pruebas rápidas de VIH y dextrosis, además de insumos para realizar el examen de Papanicolaou.
‡
Instrumento que permite observar el conducto auditivo, hasta el tímpano, para conocer el estado del mismo.
§
El baumanómetro es un instrumento que permite medir la fuerza que ejerce la sangre sobre las paredes de las arterias, su uso es de gran importancia
para el diagnóstico médico, ya que permite detectar alguna anomalía relacionada con la presión sanguínea y el corazón. El baumanómetro es un
instrumento imprescindible para la prevención de la hipertensión y la identificación de factores de riesgo cardiaco.
metros e insumos para la toma del PAP genera el escepticismo de los usuarios, sobre todo cuando deciden practicarse
las pruebas y éstas no pueden ser concretadas por falta del material indicado (dato reportado en los estudios de
hogares y en las observaciones realizadas por los investigadores en campo en los centros de provisión del servicio).
Estas carencias los desaniman en el intento de practicarse nuevamente las pruebas.
Es importante señalar que aunque la precariedad de recursos para operar de las instituciones públicas de salud es
una constante, se da en distintos niveles entre las microrregiones estudiadas. Las diferencias más evidentes las en-
contramos al comparar la situación de las microrregiones visitadas en Chiapas con las microrregiones sonorenses.
En Chiapas se reportaron las condiciones más desfavorables en términos de infraestructura, equipamiento y re-
cursos humanos, pero principalmente en cuanto al abasto de medicamentos para hipertensos y diabéticos, mientras
que estos medicamentos, al menos en las otras entidades estudiadas, son relativamente suficientes, principalmente
en Sonora y Oaxaca.
El abasto regular de dichos fármacos tiene una poderosa incidencia en la demanda de servicios de primer nivel.
Sin duda es uno de los aciertos resolutivos de los centros de salud que funcionan al menos como dispensarios de
medicamentos y en consecuencia pueden dar seguimiento y control a los pacientes, aunque sean deficientes en
cuanto a consejería y prevención. El impacto positivo del abasto de dichos medicamentos en las economías de los
hogares es evidente, principalmente en familias de nueva incorporación al Programa que antes pagaban por ellos y
ahora no, y tiene consecuencias favorables en el cambio de percepciones, con respecto a la eficacia resolutiva de
servicios de primer nivel, en hogares donde viven pacientes diabéticos.
En cuanto a recursos humanos, se observa que en las microrregiones con mayor presencia de hogares indígenas,
como Chiapas, la Sierra Tarahumara y las poblaciones pimas se da una práctica generalizada de la medicina pública
a cargo de auxiliares de salud. Por ejemplo, los centros de salud de la SSA en El Encanto, Chiapas y en Maycoba en
la serranía chihuahuense están a cargo de una enfermera y un auxiliar de salud; cuentan también con el apoyo de
un médico pasante, pero la presencia de éste es esporádica en ambos casos.
En contraste, los centros de salud de la SSA de las microrregiones yaqui y mayo en Sonora disponen de un equipo
médico extenso, en promedio cuentan con tres médicos de base, de los cuales al menos uno es un médico titulado
y dos son pasantes, además de prestar sus servicios de dos hasta seis enfermeras, como en el caso de la unidad de
Vícam, donde incluso trabaja un dentista. Estas condiciones, sin embargo, no son extensivas en territorio sonorense a
la microrregión guarijía, que presenta características de marginación similares a las localidades de la Sierra Tarahumara
y Chiapas. En Burapaco, en la microrregión guarijía en Sonora, el centro de salud de la SSA es atendido únicamente
por una auxiliar de enfermería.
Las microrregiones oaxaqueñas presentaron una situación intermedia, en la que el personal médico de los centros
de salud de la SSA estaba compuesto, en promedio, por al menos un médico titulado y una técnica en enfermería.
Como se ve, el contraste más evidente se da entre las microrregiones estudiadas en Sonora y las de Chiapas.
Mientras que en Sonora tanto las UMR, del IMSS-Oportunidades, como los centros de salud de la SSA cuentan
con más de dos médicos titulados y más de dos enfermeras titulares a cargo; en Chiapas de las cuatro instituciones
médicas de primer nivel estudiadas, sólo una contaba con un médico titulado.
La diferencia entre Sonora y Chiapas es evidente también cuando se compara su grado de marginación.* Sonora
ha sido catalogado como un estado de nivel de marginación “bajo”, mientras que el nivel de marginación en Chiapas
es “muy alto”. De los 72 municipios que integran Sonora, sólo uno tiene un grado “alto” de marginación; en cambio
en Chiapas, de sus 118 municipios sólo cinco tienen un grado “bajo” de marginación, el resto va de “medio” a “alto”
y “muy alto”.
Tal información, en combinación con los hallazgos que aportó la investigación en campo, permite sugerir que
las zonas con mayores grados de marginación son también aquellas en donde los servicios públicos de salud son

*
Los datos de marginación que a continuación se presentan recuperan la última publicación de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del IV
trimestre de 2005, cuyos datos fueron ajustados a las nuevas estimaciones de población, resultado de la Conciliación Demográfica 2000-2005; así
como los ajustes a los datos del II Conteo de Población y Vivienda 2005, recientemente realizados por el INEGI, como resultado de la consolidación de
archivos y de la integración territorial de las localidades, por lo que sustituyen a la versión anterior de los índices de marginación 2005 que fue difundida
el 4 de octubre de 2006: http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/indice2005.htm.
más deficientes. De esta forma, los esfuerzos de Oportunidades se verán siempre limitados por las condiciones del
contexto en el que opera, impidiéndole así cumplir con el objetivo de consolidar las capacidades de salud de sus
beneficiarios, sean estos indígenas o no indígenas. Es imprescindible que la Secretaría de Salud asuma el compromiso
de renovar sus estructuras y busque estrategias que hagan más eficiente y eficaz su labor.
La presencia de instituciones de salud privadas y religiosas en las microrregiones estudiadas en Chihuahua es un
rasgo que las caracteriza y que permite comparar su desempeño con el de las instituciones públicas de las mismas
zonas. La comparación hace evidentes las deficiencias tanto de recursos humanos como materiales en los centros
de salud y las UMR y demuestra que a pesar de las condiciones de marginalidad de la población y los obstáculos que
imponen la geografía y la pertenencia a grupos étnicos distintos de los de los prestadores de servicios, la práctica
médica y el cuidado de la salud se pueden desarrollar de una manera eficiente y coordinada. Un ejemplo de eficiencia
y funcionalidad a pesar de los obstáculos que imponen las barreras geográficas y las culturales.
Trayectorias de atención
Las condiciones generales de la infraestructura de servicios a la que tienen acceso los hogares de estudio determi-
nan sus pautas de atención. Estas condiciones fueron comparativamente mejores en las entidades del norte que
en las del sur, pero focalizadas a las microrregiones yaqui y mayo de Sonora, como consecuencia de una red más
diversificada de servicios públicos y de su ubicación en un hinterland urbano, que significa mayores posibilidades de
acceso, y en Chihuahua, dada la presencia de instituciones médicas religiosas, en las microrregiones de la serranía
tarahumara (Samachique y Norogachi).
Oportunidades efectivamente ha incrementado la demanda de servicios en el primer nivel de atención, princi-
palmente con motivo del cumplimiento de corresponsabilidades. Sin embargo, al cabo de 10 años, las condiciones
y calidad de los servicios no corresponden al incremento de esta demanda.
En las localidades donde se documentó una limitada capacidad resolutiva en el medio local (servicios de primer nivel)
se observa la tendencia de desplazamientos a nodos urbanos en la búsqueda de una mejor atención, con la creciente
tendencia de una subutilización de los servicios del primer nivel como centros de monitoreo de corresponsabilidades.
La limitada eficacia resolutiva de las clínicas rurales públicas ha tenido como consecuencia numerosos obstáculos
para el acceso a una atención de calidad y francas dificultades para el desarrollo cabal de las acciones del Paquete
Básico Garantizado de Salud. En consecuencia, la población indígena y rural muestra una escasa confianza en relación
a la atención que reciben de los centros locales de salud. La poca confianza fue observada sobre todo en los hogares
estudiados en las seis microrregiones de Oaxaca y Chiapas, en Yepachi-Maycoba y en la microrregión guarijía en So-
nora; ello afecta de diferentes maneras las condiciones generales de salud y la calidad de vida de estas poblaciones.
La necesidad de una atención que resuelva los eventos de enfermedad y la desconfianza generalizada hacia los
centros locales de salud –ciertamente fundamentada– están relacionadas con éxodos en la búsqueda de atención de
los episodios de enfermedad, con consecuencias graves para las economías domésticas, más evidentes en hogares
indígenas.
Las familias que habitan en las localidades de las microrregiones Norogachi y Samachique, donde la calidad
de la oferta de servicios fue mayor, dada la presencia de instituciones médicas religiosas y de una UMR del IMSS-
Oportunidades que provee un adecuado control y atención del embarazo y consejería sobre salud reproductiva
sirven de parámetro y evidencia de que los servicios locales con eficacia resolutiva tienden a acotar las trayectorias
de atención y sus costos. Las profundas desigualdades sociales en las que viven los hogares rarámuris siguen siendo
indiscutibles, sobre todo las relativas a las condiciones más generales que impactan su salud, como aquellas que
devienen de la infraestructura de servicios (agua, vivienda, transporte) y las características de los asentamientos
serranos (rancherías, limitadas por el contexto orográfico).
En las microrregiones yaqui y mayo de Sonora, la diversidad en la oferta de servicios de salud públicos configura
un abanico más amplio de posibilidades de atención y determina sus pautas. Los hogares de estas microrregiones,
aun los indígenas, acuden con más frecuencia a los centros locales de salud y los costos de la atención son en general
menores en comparación con los que se documentaron en hogares indígenas de las microrregiones del sur.
En las microrregiones de Chiapas, Oaxaca, Yepachi-Maycoba en Chihuahua y guarijía en Sonora se documentaron

las condiciones de infraestructura y calidad más deficientes. En estas localidades, los hogares de estudio revelaron
una mayor frecuencia de atención de sus eventos de enfermedad en clínicas y laboratorios privados u hospitales
públicos a donde tenían que trasladarse con implicaciones costosas. La inversión en la atención privada y en con-
textos alejados de sus comunidades implicó gastos que a largo plazo disminuyeron la posibilidad de resolver sus
procesos de salud-enfermedad. Comúnmente estas trayectorias concluyeron antes de encontrar una solución a sus
padecimientos, frecuentemente por motivos económicos.
Los episodios de enfermedad sin resolver generalmente se hacen parte de la cotidianidad de los hogares, mer-
mando sus capacidades para trabajar y estudiar, con una consecuente acumulación de desventajas. Por otra parte,
los hogares con eventos de enfermedad no resueltos tienden a acumular problemas de salud, que refieren diferentes
miembros de la familia, complicando aún más sus posibilidades para generar recursos económicos y habilidades que
puedan serles útiles para mejorar sus condiciones de vida.
Las consecuencias sociales en cuanto al cambio de roles domésticos (por ejemplo, de proveedor económico a
cuidador del enfermo o de estudiante a desertor, frecuentemente por dificultades económicas debidas al evento de
enfermedad) propiciados por los procesos de s-e-a fueron más evidentes en hogares indígenas que vivían en los
contextos de mayor precariedad en cuanto a la calidad de servicios locales de salud. El impacto más evidente fue
relativo a la interrupción de las trayectorias educativas de jóvenes en edad escolar, por motivos de enfermedad o por
las consecuencias económicas de eventos de enfermedad que acaecieron en sus familias, obligándoles a iniciar sus
trayectorias laborales tempranamente. Esta pauta fue muy evidente en la microrregión de Tumbalá en Chiapas. Aun
siendo ex becarios, sus posibilidades reales para continuar sus trayectorias escolares estaban limitadas por su acceso
a servicios de salud. Se cree que estas implicaciones, particulares a grupos domésticos que viven en condiciones de
mayor vulnerabilidad, podrían hacerlos candidatos a apoyos diferenciales, principalmente de aquellos jóvenes que
viven con padecimientos crónicos o que sus padres los padecen.
Por todo lo anterior, en los contextos con más desventajas en términos de acceso a servicios de calidad y que
presentan una frecuencia mayor de éxodos en la búsqueda de servicios con capacidad resolutiva, se considera que
es pertinente poner atención en el seguimiento de referencia y contrarreferencia de la atención en nodos urbanos o
ajenas a sus localidades, a través del fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales que permitan vincular las
agencias rurales con las urbanas, para garantizar un efectivo seguimiento de pacientes beneficiarios del Programa.
Pese a lo anterior se tienen evidencias etnográficas que permiten asegurar que sí existe una demanda real de los
usuarios respecto a los servicios locales, principalmente con la expectativa de acceder a consejería, medicamentos
(asumiendo, en muchos casos, que deben pagar por ellos) y búsqueda de apoyos para la gestión de “pases” o “re-
comendaciones” que les puedan ser útiles en los hospitales urbanos.
Se observa la concurrencia a clínicas rurales, para la atención de padecimientos, generalmente crónicos o menores
(en el caso de Samachique atención durante el embarazo), de los cuales los hogares beneficiarios han aprendido a
reconocer las posibilidades resolutivas de los centros locales, una habilidad que no demostraron los hogares no be-
neficiarios, quienes en general tienen una relación muy limitada con las unidades locales de salud. En general, estos
padecimientos se refieren a la atención de dolores, diarreas, infecciones respiratorias, accidentes menores y acceso,
en las comunidades donde el abasto de métodos anticonceptivos y medicamentos para crónicos degenerativos
(diabetes e hipertensión) es regular, a estos insumos.
El Programa, en su propósito de ofrecer el nivel de la atención primaria a la salud, ha tenido aciertos resolutivos
que son dignos de resaltar. En los casos como el de la UMR de Samachique, donde hay una adecuada atención y
control del embarazo y acceso a métodos anticonceptivos las mujeres, independientemente de su condición étnica
acuden por servicios.
Las consultas familiares de Oportunidades demostraron ser de gran utilidad en la detección de pacientes hiperten-
sos, en las microrregiones de Chihuahua y Oaxaca, y de diabéticos en Oaxaca, aun cuando el acceso a medicamentos
y el control de los casos fue irregular. La atención y tratamiento de los indígenas beneficiarios padecientes de diabetes
fue considerablemente mejor que la de los no beneficiarios, entre quienes se reportó una incidencia mayor de casos
de atención urgente por crisis diabética en clínicas privadas y hospitales públicos de segundo nivel.
Pese a las limitaciones de acceso a medicamentos en los centros locales de salud, las consultas familiares son
útiles en la generación de diagnosis. En general, los hogares beneficiarios demostraron una mayor preocupación
por resolver sus eventos de enfermedad. Se cree que el acceso a información pertinente para su salud y el acceso a
un ingreso regular (transferencias monetarias) les brindan una disposición diferente para atender sus procesos de
salud enfermedad, que es más evidente al compararlos con los hogares no beneficiarios, aunque las resoluciones
de sus procesos no se den, en todos los casos, en los contextos locales de atención, debido a las limitaciones en la
capacidad resolutiva de los servicios rurales.
En general, las familias beneficiarias demostraron un mejor conocimiento de su estado de salud y una mejor dis-
posición para participar en campañas de salud preventiva. Sin embargo, aunque Oportunidades ha logrado aumentar
la demanda de servicios y la participación comunitaria de los beneficiarios en campañas de salud, las capacidades
resolutivas de los centros locales de atención no son acordes con estas demandas. En localidades donde el desabasto
de insumos para la detección de diabetes y toma de muestra de Papanicolaou es irregular o nulo, los mensajes de
prevención que se abordan en talleres y campañas pierden credibilidad.
Los pocos pero contundentes aciertos que las familias beneficiarias identifican en cuanto al Programa (campañas
de vacunación, acceso a tratamiento de crónico-degenerativos, disponibilidad de analgésicos y en algunos casos a
métodos anticonceptivos, acceso a atención de padecimientos de los que identifican capacidad resolutiva de los
centros) pueden a largo plazo cambiar la percepción de las familias, particularmente indígenas, sobre los servicios
públicos de salud y sobre la incorporación paulatina de prácticas de prevención y autocuidado. Se considera que estos
aciertos deben sostenerse, garantizando sobre todo el acceso a medicamentos en el primer nivel de atención.
De cualquier modo, ante las desfavorables condiciones en que operan los servicios públicos de primer nivel, el
impacto de Oportunidades sigue siendo mínimo en la modificación de las pautas de atención. El tránsito hacia una
medicina preventiva y a la resolución de demandas en el primer nivel de atención sigue siendo una meta lejana, que
únicamente podría concretarse al garantizar las condiciones básicas para el funcionamiento de las clínicas rurales,
principalmente a través del abasto de medicamentos y la presencia de equipos médicos profesionalizados. Aspectos
que sólo pueden avalarse a través de un sólido trabajo interinstitucional que persiga metas comunes, principalmente
entre Oportunidades y las autoridades sanitarias.
Salud sexual y reproductiva
Fecundidad y métodos anticonceptivos. Se corrobora la hipótesis de que las mujeres indígenas presentan ciclos re-
productivos ligeramente más largos que las no indígenas en todas las entidades. En promedio, las mujeres indígenas
del sur tienen seis hijos, mientras que en Sonora son cinco. Por otro lado, ya se observa que en general, el inicio de
las trayectorias en el caso de las mujeres de 19 años en adelante se da a edades superiores que las de sus madres.
Lo cual confirma que la reducción de los ciclos reproductivos está más relacionada con la edad o generación a la que
pertenecen las mujeres que con su condición étnica.
Las mujeres mestizas de las microrregiones del norte refieren los promedios más bajos de hijos, tres en Sonora y
cuatro en Chihuahua. No se percibe que exista un incremento de la natalidad relacionada con la presencia de Opor-
tunidades. En general, donde existe acceso a métodos anticonceptivos se reportó una frecuencia de uso mayor entre
mujeres beneficiarias mestizas que entre las no beneficiarias, sobre todo a partir de su adscripción al Programa, y una
buena disposición a la planificación familiar entre mujeres indígenas, de Chihuahua y Sonora, que tienen acceso a
métodos anticonceptivos y a las intervenciones quirúrgicas, una vez que han decidido no tener más hijos.
La utilización de métodos anticonceptivos está relacionada con acceso a centros de salud, el abasto y las concep-
ciones sobre los mismos. En la microrregión mayo de Sonora y en las microrregiones de Chihuahua son ampliamente
utilizados sin amplias diferencias entre indígenas y no indígenas. En la microrregión yaqui la frecuencia de uso es
mayor entre mujeres mestizas y en la microrregión guarijía se utilizan en muy pocos casos, tanto entre indígenas
como mestizas, principalmente por dificultades del desabasto. En Chiapas, la utilización de métodos anticonceptivos
por mujeres indígenas no fue reportada, y en Oaxaca se observó una preferencia por los métodos de control natal
definitivos y una tendencia muy evidente de tener al último hijo en escenarios médicos organizados para acceder a la
salpingoclasia. Entre las mujeres indígenas del sur la menor frecuencia del uso de métodos anticonceptivos durante
su vida reproductiva, está muy relacionada con las concepciones de que son perjudiciales para la salud reproductiva
y principalmente en Oaxaca, por las actitudes de rechazo de sus parejas sexuales.
El factor generacional, también tiene una incidencia en el uso de métodos anticonceptivos, que está relacionada
con la reciente creación de instituciones de salud, que en los contextos rurales de estudio se remonta en términos
muy amplios a partir de mediados de la década de los noventa. Las mujeres de 20 a 40 años conocen y/o han
utilizado métodos anticonceptivos, no sólo porque han tenido mayor acceso a centros de salud que sus madres, sino
porque han estado más expuestas a información relativa al uso de anticonceptivos, a través de campañas generales
y talleres del Programa.
Los métodos preferidos por las mujeres de la muestra durante sus vidas reproductivas (que se concentran en
beneficiarias mestizas), fueron el dispositivo intrauterino (DIU) y las inyecciones hormonales, porque requieren de
poca atención. Y entre mujeres indígenas, la práctica de la salpingoclasia.
No se puede precisar el impacto Oportunidades en cuanto a la planificación familiar, a través de métodos anticon-
ceptivos, pero sí se puede decir que la cercanía de centros de salud y el abasto regular de métodos anticonceptivos
fueron elementos más contundentes en la determinación de las pautas de empleo. Si bien el Programa ha tenido una
incidencia bastante positiva en cuanto a la promoción de métodos anticonceptivos, sobre todo a través de charlas y
talleres en mujeres mestizas de 20 a 40 años, se cree que estas acciones no están siendo aprovechadas del mismo
modo entre las mujeres indígenas. Al cabo de 10 años, en los hogares de estudio de Oaxaca y Chiapas las percep-
ciones sobre el uso de métodos anticonceptivos no han cambiado mucho, ni las actitudes de los varones al respecto.
Se considera que en estos otros contextos indígenas, se debe hacer hincapié en la impartición de talleres mixtos,
con el objetivo de explicar claramente las ventajas y riesgos de los métodos anticonceptivos. Parece imprescindible
que, a la par, se desarrollen talleres de sensibilización sobre las implicaciones de los métodos anticonceptivos a la
salud, dirigidos a mujeres indígenas, que se impartan respetuosamente y adaptados a las condiciones culturales de
cada contexto. Para que estos talleres transiten de una exposición técnica sobre las características de cada método a
una experiencia participativa, es también necesario capacitar a los equipos médicos, pues ellos suelen abordar estos
temas únicamente a partir de “charlas” y “exposición”.
En cuanto a los talleres de planificación familias entre jóvenes becarias de educación media superior, no se tienen
elementos para determinar su impacto, pero sí se puede afirmar que estas jóvenes muestran en general una mejor
disposición a discutir sobre estos temas y tienen un mejor acervo informativo al respecto. Por último se propone
también que las brigadas y centros de salud ofrezcan el servicio de esterilización, que permita a los individuos tomar
la decisión y someterse a dicho procedimiento sin que implique un gasto mayor para las familias y, sobre todo,
garantizar el abasto constante de estos insumos en los centros de salud.
Pautas de atención del embarazo y el parto. Se observó una tendencia de cambio en las historias reproductivas
de las mujeres, principalmente mestizas, que es evidente en la forma de atender los últimos partos. El impacto ge-
neracional en cuanto a las pautas de atención del embarazo, entre estas mujeres –que muestra cierta tendencia al
acceso de atención prenatal en escenarios médicos organizados– está asociado con la creación reciente de centros
de salud (a mediados de la década de los noventa), pero principalmente con la consolidación del ciclo doméstico
de los hogares (etapa más avanzada), lo que posibilita una mayor estabilidad y una mejor atención de la salud re-
productiva. Aunque sin duda estos cambios en la concurrencia a control prenatal, coinciden con los períodos en los
que las mujeres han sido beneficiarias.
Entre las mujeres jóvenes (mayores de 19 años), a excepción de Chiapas, independientemente de su condición
étnica y estatus en el Programa, se observó una frecuencia de atención prenatal mayor que, aducimos, está relacio-
nada con la creación de centros de salud en sus comunidades.
En general, el cambio de pautas de atención del embarazo en contextos médicos está más relacionado con el
acceso a servicios de calidad en el primer nivel de atención, que con la variable etnicidad. Para las mujeres indígenas,
la condición étnica juega un papel preponderante en cuanto a la decisión sobre el modelo de atención que eligen
(partera, partos sin asistencia o con la asistencia de sus esposos o figuras familiares femeninas). Sin embargo, dicha
elección está en gran medida determinada por el tipo de trato que reciben en las unidades médicas y por el temor
de ser víctimas de negligencias o abusos (situación muy común en Chiapas y Oaxaca). Estas mujeres comúnmente
prefieren recibir atención durante el embarazo y el parto en contextos domésticos. De cualquier forma, cuando las
mujeres indígenas de 19 a 40 años tienen acceso a atención de calidad y calidez prefieren ser tratadas en contextos
médicos, como ejemplifica el caso de Samachique, donde la totalidad de las mujeres de estudio, indígenas y no
indígenas, acudieron a atención prenatal y posnatal en su clínica local, dado el buen funcionamiento de la UMR del
IMSS-Oportunidades, en cuanto a la atención del embarazo y orientación para la salud reproductiva.
En cuanto a la atención del parto, la atención en escenarios médicos se concentra en mujeres mayores de 40
años a partir de la segunda generación de partos (1990 en adelante) y de mujeres jóvenes, mayores de 19 años,
generalmente mestizas y beneficiarias, que viven en contextos donde pueden tener acceso a servicios de salud con
eficacia resolutiva. Sin embargo, al comparar los casos respecto del tipo de atención recibida, es evidente que la
atención del parto en contextos rurales sigue efectuándose mayoritariamente por parteras. En general, estas mujeres
acuden a centros médicos en caso de un embarazo riesgoso y generalmente por sugerencia de las parteras.
Según el análisis realizado, la elección del tipo de atención durante el embarazo y el parto está determinada por
los servicios disponibles al momento de estos eventos, y no necesariamente porque su condición étnica privilegie
la atención con partera sobre la atención médica (a excepción de los casos mencionados). No es una coincidencia,
por ejemplo, que las mujeres oaxaqueñas que a lo largo de su trayectoria reproductiva tuvieron distinto tipo de
atención sean justamente aquellas cuyas historias de vida están marcadas también por la migración de la ciudad a la
sierra (en el caso de mujeres no mazatecas) o de la sierra a la ciudad (en el caso de indígenas nacidas en La Cañada
mazateca). Ahora bien, sí se observa que las mujeres indígenas prefieren tener a sus hijos en contextos domésticos,
pero se debe considerar que esta preferencia está determinada no sólo por el tipo de atención que reciben por ser
indígenas en contextos médicos organizados, sino por el propósito de evitar los obstáculos para continuar con el
trabajo doméstico y el rol de cuidadoras de sus hijos.
Creemos que las pautas de atención con parteras en contextos rurales, de indígenas y no indígenas, siguen
demostrando las dificultades de atención en contextos médicos, debido a la escasa confianza (principalmente de
indígenas) y a las dificultades de traslado hacia centros de salud con capacidad resolutiva. Aunque efectivamente a
partir de mediados de la década de los noventa existen más centros de atención, mayor información sobre los riesgos
durante el embarazo y el apoyo de Progresa y Oportunidades (1998), estos esfuerzos no han sido suficientes para
garantizar una atención oportuna del embarazo y el parto, en comunidades indígenas y rurales, sobre todo porque la
atención de la salud reproductiva de las mujeres no es solamente una cuestión de presupuesto o acceso a servicios
de salud, sino de calidad humana.
Detección oportuna de cáncer cervicouterino. Oportunidades ha tenido un impacto muy positivo en incrementar la
práctica de la prueba de Papanicolaou entre mujeres beneficiarias. La ausencia de testimonios sobre esta práctica
preventiva entre las mujeres no beneficiarias que se entrevistaron durante el estudio, habla de las dificultades de acceso
a la toma de prueba entre mujeres no adscritas al Programa. Oportunidades también ha incidido en la disposición de
las mujeres indígenas a realizarse la prueba. Esta disposición es mejor en aquellos contextos en los que los servicios
de laboratorio son relativamente eficientes en cuanto a la notificación de resultados. El funcionamiento óptimo en
cuanto a cobertura de insumos para la prueba y la relación eficiente entre clínicas rurales y los laboratorios que las
procesan tienen una incidencia muy positiva en que otras mujeres cercanas a quienes se realizaron la prueba acudan
al examen (microrregión yaqui y mayo en Sonora).
La percepción de las beneficiarias es que el examen de detección es parte de las corresponsabilidades del Pro-
grama, pues generalmente las revisiones ocurren después de los talleres. En aquellos contextos donde se documen-
taron irregularidades en el abasto de insumos (mazateca) la promoción de estas medidas preventivas suele perder
credibilidad y a largo plazo desanimar a las mujeres para efectuarse la prueba. Cuando la prueba se consuma, un
problema común son las notificaciones tardías de resultados o la no notificación de resultados negativos, por lo que
se observa pertinente comunicar los resultados de las pruebas, explicar su lectura y orientar acerca de la importancia
de la misma.
Ahora bien, aunque Oportunidades ha incrementado la prevención y autocuidado de la salud reproductiva entre
las mujeres, particularmente en cuanto la prueba de Papanicolaou, se sugiere garantizar que estos esfuerzos coincidan
con la capacidad resolutiva del sistema sanitario. Los fallos positivos en contextos de marginación y pobreza, con
dificultades en cuanto al acceso de atención, son un factor que desanima a las mujeres, sobre todo mayores de 40
años, para ser partícipes de estas prácticas.
Conclusiones y recomendaciones
Las condiciones socioestructurales en que viven los hogares rurales e indígenas y las desventajas propias del sistema
sanitario comprometen la calidad de vida de los hogares y generan procesos de acumulación de desventajas que
influyen en su capacidad para tener acceso a la salud y mantener un estado óptimo de la misma con el propósito
de trabajar o estudiar. Dada la etiología estructural de estas condiciones, difícilmente pueden ser modificadas por
las acciones de Oportunidades.
Garantizar el acceso a la salud sigue siendo un elemento fundamental en la tarea de incidir en la transmisión
intergeneracional de la pobreza. Estas consideraciones saltan a la vista en tanto las consecuencias sociales de los
procesos de salud-enfermedad en los hogares de estudio y el cambio de roles domésticos. Cuando la calidad de los
servicios no es una garantía, el afrontamiento de los episodios de enfermedad tiene consecuencias desestabiliza-
doras para las economías y los roles domésticos. Estas consecuencias implican la pérdida parcial o definitiva de la
capacidad productiva de miembros económicamente activos (como enfermos o acompañantes de las trayectorias
de atención), comprometen sus habilidades para el trabajo o la interrupción de trayectorias educativas. Los eventos
de enfermedad generan impactos en el aprovechamiento escolar, ya sea como enfermo, o como quien padece las
consecuencias emocionales y las tensiones de los cambios de roles domésticos que devienen del evento de enfer-
medad. Estas consideraciones son imprescindibles para estimar las posibilidades reales de estos hogares hacia una
posible mejora o no en su calidad de vida.
Las condiciones en la infraestructura de servicios públicos de salud en contextos rurales e indígenas obstaculiza el
pleno desarrollo del componente de salud de Oportunidades. El Programa podría ser muy efectivo si las condiciones de
infraestructura, abasto de medicamentos y equipos médicos profesionalizados en estos contextos fueran adecuadas
a las demandas y expectativas de atención de los beneficiarios. Antes de que eso suceda, consideramos necesaria
y pertinente una mejor integración del Paquete Básico Garantizado de Salud a los modelos reales de atención, con
el propósito de hacer un esfuerzo coordinado entre Oportunidades y las dependencias del sector salud en cuanto al
seguimiento de referencias y contrarreferencias de la atención en servicios urbanos o rurales ajenos a las comunidades
donde residen los hogares, a través del fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales (regionalmente) que
permitan vincular las agencias rurales con las urbanas, para garantizar un efectivo seguimiento de pacientes.
La calidad en la atención recibida (percibida y experimentada por los usuarios) influye determinantemente en las
condiciones de salud de las familias y el acceso a servicios de salud, así como en las pautas de búsqueda de atención
que manifiestan y en el desarrollo de capacidades orientadas a la prevención y el autocuidado. Se considera que el
Paquete Básico Garantizado de Salud debe trabajar a través de una lógica que comprenda los diferentes contextos
culturales y asociarse con los otros sectores locales de la atención a la salud en contextos rurales e indígenas.
Al cabo de una década, la presencia de Oportunidades en las localidades estudiadas ha generado un impacto positivo
en cuanto al fomento de prácticas de saneamiento básico. Sin embargo, aunque dichas prácticas se fomenten en el
ámbito familiar, particularmente de los hogares beneficiarios mestizos próximos a las unidades médicas, se estima
que el Programa puede tener un impacto más integral en la salud comunitaria haciendo un esfuerzo intersectorial
mejor coordinado para no sólo promover prácticas de saneamiento, sino para fomentar acciones que garanticen el
acceso pleno a los servicios básicos, como agua, drenaje, control y manejo de la basura.
Se considera prioritario incorporar a las acciones del Paquete Básico Garantizado de Salud en contextos rurales e indí-
genas, más sólidamente el componente de género. Dichas acciones deben hacer posible que los mensajes informativos
se cristalicen en reflexiones y prácticas de autocuidado de acuerdo al sentido y experiencia, principalmente de las mujeres
en relación a la salud sexual y reproductiva, con la encomienda de integrar a los hombres a dichos ejercicios reflexivos.
El Paquete Básico Garantizado de Salud presenta diferentes grados de impacto en el desarrollo de capacidades
orientadas al autocuidado y la prevención de la salud, de acuerdo al grado de exposición al Programa y etnicidad,
pero principalmente en función de la calidad, acceso y proximidad a los servicios de primer nivel, que es su marco de
ingerencia. Sin embargo, la deficiente calidad de los servicios debilita su correcta operación y los logros reportados se
tornan relativos ante un panorama pobre de provisiones externas que hagan posible su ejercicio real. El tránsito hacia
una atención a la salud más preventiva que paliativa y la incorporación de prácticas de autocuidado y prevención
dependen de una intervención más amplia de política pública y social, que pueda garantizar una mejor calidad de los
servicios ofrecidos por el Estado. Bajo estas condiciones, los efectos de la pobreza sobre la salud parecen explicarse
no por su relación de causa y efecto, sino en tanto que las dificultades de acceso a una atención de calidad y la
“mala salud” son componentes de la pobreza, más que una consecuencia o causa de la misma, haciendo evidentes
las situaciones de inequidad y desigualdad y perpetuando la herencia generacional de la pobreza.
Análisis FODA
PRIORIDAD DESCRIPCIÓN RECOMENDACIÓN
FORTALEZAS Y OPORTUNIDADES
En términos generales puede decirse que
Oportunidades tiene impactos favorables en la
salud de las familias beneficiarias en tanto que, a
Se recomienda a las autoridades del sector
través de la consulta preventiva periódica de éstas
salud y Oportunidades seguir garantizando las
FO1 y la capacitación que se ofrece en los talleres de
consultas familiares periódicas de los hogares
autocuidado a la salud, el personal médico logra
benecifiarios
tener un mejor conocimiento del estado general de
salud de estas familias en comparación con el de las
no beneficiarias
Existe una demanda real de los hogares Considerando el éxodo en búsqueda de
beneficiarios de larga exposición o de aquellos que servicios de salud con capacidad resolutiva,
independientemente de su exposición al Programa y las crecientes expectativas y necesidades
y su etnicidad viven cerca de los centros de salud, de consejería y gestión de la población se
FO2 respecto a los servicios locales, principalmente recomienda integrar a las agendas temáticas
con la expectativa de acceder a medicamentos y de los talleres, asesorías sobre la oferta
consejería, generalmente en la búsqueda de apoyos regional de servicios de segundo nivel, sus
para la gestión de “pases” o “recomendaciones” características, costos y posibilidades de
que les puedan ser útiles en los hospitales urbanos atención
El Programa ha significado un cambio positivo Esta situación sucede generalmente en
para los hogares y sus comunidades, debido a las hogares indígenas, se cree que podría
FO3
transferencias monetarias que suelen utilizarse ofrecerse un apoyo diferenciado para familias
como recurso emergente ante necesidades de salud Indígenas
El Programa ha incrementado la demanda y
acceso de servicios por parte de hogares indígenas
en general a partir de las corresponsabilidades.
Oportunidades ha logrado generar impactos muy
Los pocos pero contundentes aspectos
positivos y específicos en cuanto a la demanda
resolutivos documentados (campañas de
y acceso de las familias indígenas a servicios
vacunación, saneamiento básico comunitario,
de salud y a su participación en campañas de
acceso a tratamiento de diabéticos e
FO4 vacunación. A través del fomento de prácticas de
hipertensos) pueden a largo plazo cambiar la
saneamiento básico en las comunidades se han
percepción de las familias indígenas sobre los
visto también cambios, relativos principalmente a la
servicios públicos de salud
construcción de letrinas en las viviendas indígenas,
con gradientes significativos de acuerdo al grado de
marginación y pobreza en que viven dichos hogares.
Los más considerables son los observados en las
microrregiones estudiadas en Oaxaca y Sonora
Se advierte a las autoridades locales y del

Programa, que alguna información de interés
para la comunidad en general no está siendo
difundida adecuadamente. Se recomienda
que las autoridades del Programa adviertan a
La adscripción al Programa significa un privilegio las autoridades locales o de otros Programas
para acceder a canales de comunicación y redes sociales, sobre la pertinencia de incentivar
FO5
sociales. En algunas ocasiones garantiza el acceso a diferentes formatos (además del oral o
programas federales y del estado carteles ubicados en los centros donde se
concentra la población beneficiaria, tales
como escuelas o centros de salud) para
garantizar la difusión adecuada sobre otros
programas sociales que pueda ser de interés
a la comunidad en general
Al cabo de una década, la presencia del Programa
El Programa puede tener un impacto más
en las localidades estudiadas, ha generado un
integral en la salud comunitaria, haciendo un
impacto positivo en cuanto al fomento de prácticas
esfuerzo intersectorial mejor coordinado para no
de saneamiento básico en las familias beneficiarias,
FO6 sólo promover prácticas de saneamiento, sino
principalmente a través de la construcción de
para fomentar acciones que garanticen el acceso
letrinas, disminuyendo la presencia de excretas al
pleno a los servicios básicos, como son agua,
aire libre o el empleo de corrales, parcelas o campos
drenaje, control y manejo de la basura
para la deposición de excretas
salud y Oportunidades considerar que los
Mejores hábitos de saneamiento básico en los mensajes de saneamiento doméstico, tienen
hogares formados por hijas de titulares, indígenas mejores resultados en los contextos rurales
o no indígenas que tienen un acceso relativo a menos marginales (cabeceras municipales
servicios de salud y habitan en contextos rurales y comunidades cercanas a nodos urbanos
FO7
menos marginales (cabeceras municipales o localizadas sobre carreteras o ubicadas
y comunidades cercanas a nodos urbanos o cerca de centros de salud) y que por lo tanto
localizadas sobre carreteras o ubicadas cerca de los mensajes de saneamiento básico en
centros de salud) hogares que no gozan de estas condiciones
deben adecuarse a sus posibilidades, y no ser
señalados como casos no exitosos
Se recomienda integrar a la agenda temática
Entre los beneficiarios existe una excelente de los Talleres Comunitarios de Capacitación
disposición del control de la basura, aunque a para el Autocuidado de la Salud, el tema
través de métodos inadecuados (como quema de del manejo adecuado de los desperdicios,
desechos plásticos; no se documentó la promoción como tema específico (se hace una
FO8
correcta del manejo de desperdicios) que aunque referencia muy general al tema en tanto:
no son promovidos directamente por el Programa, saneamiento básico a nivel familiar), debe
si lo han venido siendo por los ejecutores locales (a incorporarse específicamente a la agenda
excepción de las microrregiones chiapanecas) cómo “Clasificación y manejo adecuado de
los desperdicios”
Oportunidades ha tenido un impacto positivo en
la identificación temprana de factores de riesgo, Se recomienda a las autoridades del sector
diagnóstico y atención de la población infantil salud y Oportunidades garantizar los insumos
que ha crecido bajo el umbral del Programa y medicamentos para el tratamiento de EDA,
(principalmente de EDA, IRA y deshidratación). IRA y deshidratación en los centros rurales
El primer nivel de atención es la opción prístina de salud y casas de salud, con el propósito de
FO9 documentada en las trayectorias de atención brindar una atención oportuna a la población
de hogares beneficiarios de larga exposición infantil que ha crecido bajo el umbral del
que viven próximos a los centros de salud, Programa y considerar que el impacto
independientemente de su adscripción étnica y, de los mensajes preventivos de dichos
en el caso de las beneficiarias indígenas, oportuna padecimientos depende de la cobertura y la
detección sólo cuando coincide con la consulta garantía del acceso a medicamentos
familiar
Los beneficiarios diabéticos e hipertensos que

viven en contextos donde los servicios tienen cierta
capacidad resolutiva (sobre todo referente a acceso Se recomienda a las autoridades del sector
a medicamentos), muestran un mejor tratamiento salud y Oportunidades garantizar el abasto
FO10
y control de sus padecimientos (no aplica para de medicamentos para pacientes diabéticos e
las microrregiones chiapanecas y la microrregión hipertensos en las microrregiones chiapanecas
mixe en Oaxaca) en comparación con los no
beneficiarios (diabéticos e hipertensos)
Se recomienda a las autoridades del sector salud
En varios lugares de la Tarahumara existen y Oportunidades establecer convenios con los
hospitales y clínicas dependientes de organizaciones hospitales y clínicas religiosas que operan en la
FO11 religiosas que prestan servicios de salud con un Tarahumara para que éstas colaboren con las
modelo de atención respetuoso y adaptado a las clínicas públicas en los servicios de atención
condiciones culturales de la población indígena médica y educación para la salud de las familias
beneficiarias
Seguir promoviendo la salud sexual y
reproductiva a través del Paquete Básico
Garantizado de Salud, integrando una sólida
En conjunto con otras campañas, Oportunidades metodología participativa y de género en
ha coadyuvado a la promoción de la salud sexual y los talleres de autocuidado, además de la
FO12
reproductiva como un ámbito de la salud pública y inclusión de los varones a dichas acciones.
no sólo de la vida íntima de las mujeres Diseñar y proporcionar materiales didácticos
dirigidos a población indígena, que puedan
ser empleados por los prestadores de servicios
de salud
Mejor disposición para discutir temas de salud Se recomienda a las autoridades del sector
reproductiva (métodos anticonceptivos y prueba salud y Oportunidades garantizar el acceso
de Papanicolaou) en hogares beneficiarios de larga a métodos anticonceptivos no sólo en
FO13 exposición donde habitan mujeres de primera y centros de salud sino en escuelas de nivel
segunda generación, éstas últimas que han sido medio superior y pruebas de Papanicolaou.
becarias y son estudiantes de Educación Media Continuar y fortalecer los talleres de salud
Superior (EMS) sexual y reproductiva
Mejor disposición para la búsqueda de atención
prenatal y métodos anticonceptivos en mujeres de Garantizar el acceso a métodos
FO14
19 a 40 años, con acceso a centros de salud con anticonceptivos
capacidad resolutiva
salud y Oportunidades agilizar el proceso de
Oportunidades ha incrementado la prueba de
la obtención de resultados, ya que en general
FO15 Papanicolaou (PAP) entre mujeres beneficiarias,
se documentó una mejor disposición de las
quienes muestran mejor disposición para ello
mujeres beneficiarias (en relación con las no
beneficiarias) a practicarse la PAP
Se recomienda enfatizar la necesidad de

aplicación de los talleres por grupo de edad y
grado de exposición al Programa (se observa
Los Talleres Comunitarios de Capacitación para el que generalmente no se considera).
Autocuidado de la Salud son espacios sociales ya Se recomienda capacitar a los equipos de
reconocidos, en general la asistencia es constante salud en temas relativos a la violencia familiar,
y puntual, pero la repetición de las temáticas abuso de sustancias entre varones jefes de
resulta aburrida para las beneficiarias (sobre todo familia, violencia de género y masculinidad,
FO16
de larga exposición al Programa). Generalmente se que aunque están contemplados en las
reproducen los temas más conocidos y que mejor agendas generalmente no se promueven por
manejan los prestadores de servicios locales, sin falta de capacitación.
atender a la diversidad de temáticas de la agenda de Es urgente la necesidad de cuadernillos de
Oportunidades trabajo con ejemplos de dinámicas y técnicas
grupales para los prestadores de servicios de
salud y asistentes rurales
En general los Talleres Comunitarios de

Capacitación para el Autocuidado de la Salud no se
Se observa una urgente necesidad de creación
imparten a través de metodologías participativas,
de cartas descriptivas temáticas que funcionen
se dan bajo la forma de “charlas” debido a las
FO17 como herramientas para las auxiliares de salud
limitantes en términos de tiempo (sobrecarga
y prestadores de servicios con el propósito de
de trabajo del personal y auxiliares de salud),
facilitar su aplicación
capacitación, espacios adecuados y disposición de
materiales didácticos
Donde realmente se llevan a cabo, los Talleres salud y Oportunidades, proveer de materiales
Comunitarios de Capacitación para el Autocuidado didácticos apropiados a las y los promotores
de la Salud resultan potencialmente útiles como o personal de salud, para fortalecer la
FO18 un componente de educación general para adultos comprensión de la información entre los
que no lograron completar su ciclo de educación beneficiarios analfabetas. Promover los
primaria o secundaria programas de alfabetización de la población
adulta durante los Talleres Comunitarios para
el Autocuidado de la Salud
Los Talleres Comunitarios de Capacitación para Se recomienda redoblar esfuerzos para
el Autocuidado de la Salud han tenido una mejor seguir garantizando los medicamentos e
acogida en las siguientes temáticas: Uso del insumos para los padecimientos que se
Complemento Alimenticio, Parasitosis/Ciclo de refieren, pues consideramos que su éxito está
FO19
desparasitación, Saneamiento básico a nivel familiar, relacionado con la provisión regular de los
Vacunas, Diarreas y uso del Vida Suero Oral (VSO), mismos (vacunas y suero oral), además de
Cuidados del menor de un año y el mayor de un la disposición de las titulares para escuchar
año y Planificación familiar (entre beneficiarias) sobre cuidados de la población infantil
Con respecto al manejo de la basura, se observa
una excelente disposición al control de desechos
Se considera que ésta puede ser una buena
por parte de las familias beneficiarias, pero a través
oportunidad para promover prácticas
de procedimientos sistemáticamente erróneos
correctas de manejo de desperdicios
FO20 (por ejemplo, la quema de plásticos). Aunque el
(clasificación y reutilización) como parte de
Programa no fomenta directamente estas prácticas,
la agenda temática del Programa, haciendo
la promoción directa de los prestadores de servicios
explícitos esos contenidos
ha provocado que muchas beneficiarias vean las
quemas de basura como una “corresponsabilidad”
DEBILIDADES Y AMENAZAS
El impacto del Programa está determinado
Siendo el primer nivel de atención la base
por las condiciones en que operan los
operacional del Paquete Garantizado de Salud,
servicios de primer nivel, el esfuerzo y los
DA1 las desventajas estructurales del sistema de salud
logros del Programa deben coordinarse con
implican una debilidad para la operación del mismo
la capacidad resolutiva de los centros rurales
(sin duda la más grave)
de salud
En las localidades donde se documentó una Se considera que es pertinente poner
limitada capacidad resolutiva en el medio local atención en el seguimiento de referencia y
(servicios de primer nivel), se observa la tendencia contrarreferencia de la atención en nodos
de desplazamientos a nodos urbanos en la urbanos, a través del fortalecimiento de las
DA2
búsqueda de una mejor atención, con la creciente relaciones interinstitucionales que permitan
tendencia de una subutilización de los servicios vincular las agencias rurales con las urbanas,
del primer nivel como centros de monitoreo de para garantizar un efectivo seguimiento de
corresponsabilidades pacientes beneficiarios del Programa
Muchas familias indígenas que viven en contextos
de marginación geográfica, tienen más limitaciones Se recomienda a las autoridades del sector
para acceder a los servicios médicos públicos de salud y Oportunidades redoblar los esfuerzos
DA3 salud, constituyen el sector de la población con de coordinación con caravanas de salud y
mayores carencias en términos de atención a la unidades móviles, a través de visitas más
salud y de incidencia de enfermedades materno- frecuentes
infantiles, respiratorias, tuberculosis y desnutrición
Las conductas migratorias implican retos para el
sector salud de acuerdo con las necesidades de
las pautas de atención de mujeres migrantes que
inician su vida sexual y se embarazan en territorios
lejanos a sus comunidades, pero que vuelven a
salud y Oportunidades asumir este reto
ellas durante el último trimestre para garantizar
e incentivar algún tipo de intervención
DA4 el acompañamiento de la familia y la comunidad
multisectorial o tal vez interestatal, que pueda
en la atención del parto, un reto que no siempre
permitir dar seguimiento a la atención de la
es asumido por los prestadores de servicios de
salud reproductiva de estas mujeres
salud debido a las dificultades para evaluar el
control prenatal y la condición de salud de las
mujeres cuando llegan a sus consultorios rurales,
provocando negativas en la atención
Ante las desfavorables condiciones en que
El impacto del Programa está determinado
operan los servicios de primer nivel, en términos
por las condiciones en que operan los
generales, el impacto de Oportunidades sigue
servicios de primer nivel, el esfuerzo y los
DA5 siendo mínimo en tanto cambiar las pautas de
logros del Programa deben coordinarse con
atención y orientarlas a la medicina preventiva y
la capacidad resolutiva de los centros rurales
a la resolución de demandas en el primer nivel de
de salud
atención
Si bien Oportunidades ha logrado aumentar
la demanda de servicios, esto no es acorde
a las capacidades resolutivas de los mismos,
principalmente en términos de la prevención de
salud y Oportunidades dotar a los centros
factores de riesgo de padecimientos crónico-
DA6 locales de salud, con los insumos necesarios
degenerativos y de detección oportuna de cáncer
para la toma de pruebas de enfermedades
cervicouterino, principalmente por las necesidades
crónico-degenerativas
de pruebas rápidas de dextrosis, baumanómetros
y materiales para la toma de muestra de
Papanicolaou
Las limitaciones para el desarrollo de capacidades

Se recomienda a las autoridades del
orientadas a la prevención y el autocuidado residen
sector salud garantizar los medicamentos,
en las condiciones inadecuadas en que operan
personal médico e insumos necesarios para
los centros de salud y en la falta de credibilidad
brindar atención oportuna. Se sugiere a
de los usuarios hacia dichos centros (historias
las autoridades del Programa, incorporar
previas de escasa o nula capacidad resolutiva,
promotores de salud con autoridad y prestigio
DA7 ausencia de médicos profesionales, rotación de
local, que coadyuven en la construcción de
personal de salud, negación del servicio, desabasto
relaciones de más confianza entre los usuarios
de medicamentos e insumos y en general malas
de los servicios y los centros de salud,
experiencias del pasado que son transmitidas
considerando que generalmente, conocen
generacionalmente). Esta situación es más común
mejor las necesidades y la epidemiología local,
entre usuarios indígenas que viven alejados de los
y son nativos y residentes de las comunidades
centros
Si bien Oportunidades ha logrado aumentar la
frecuencia de detección del Papanicolaou, la escasa
salud, fortalecer y garantizar la atención de las
capacidad de respuesta del sector salud en caso de
pacientes con cáncer. La difusión de la prueba
DA8 un resultado de cáncer cervicouterino desanima
de Papanicolaou como un dispositivo de salud
a las mujeres a tener prácticas de detección
preventiva, debe coincidir con la capacidad
oportuna, aunado a los retrasos con que llegan los
resolutiva del sistema sanitario
resultados
Si bien Oportunidades ha logrado aumentar
salud y Oportunidades que garanticen la
la frecuencia de detección del Papanicolaou,
comunicación de resultados (positivos o
independientemente de los resultados éstos
DA9 negativos) de las pruebas de Papanicolaou.
generalmente no van acompañados de consejería.
Se sugiere reforzar las labores de consejería
En general los resultados negativos, no se
individuales para mujeres que padecen cáncer
comunican
de mama y cervicouterino
Se cree que es imprescindible resarcir en
los contextos locales más inmediatos la
confianza en las instituciones a través de una
colaboración más cercana con las autoridades
médicas tradicionales que puedan coadyuvar
a la construcción de una atención a la salud
más integral y a generar mayor participación
comunitaria. Se considera que el Paquete
Uno de los motivos de mayor peso que provocan
Básico Garantizado de Salud debe trabajar
el rechazo de los servicios de atención en el primer
a través de una lógica que pondere la
nivel (aun por parte de quienes viven cerca de
competencia cultural y asociarse con los otros
DA10 ellos), es la falta de reconocimiento y la percepción
sectores locales de la atención a la salud en
de poca efectividad de los mismos. Situación más
contextos rurales e indígenas (curanderos,
común entre beneficiarios indígenas
hueseros, parteras, hierberos, etc.). Por ello,
una posible recomendación es incorporar, bajo
el esquema de vocal de salud, a promotores
de salud con autoridad y prestigio local, que
sean miembros de las redes de atención
tradicionales o indígenas.
La amenaza latente es que, aun contando
con las redes estructurales, estas sean
subempleadas
Debe integrase más solidamente el
La acogida de las temáticas de los Talleres
componente de género y hacer más
Comunitarios de Capacitación para el Autocuidado
especificas las agendas temáticas relativas
de la Salud suele ser mejor cuando se trata del
DA11 a género y salud. Aunque éstas ya están
cuidado de los otros, principalmente de los niños
“incluidas” generalmente el tema no es
y no de las mujeres, aun siendo ellas el público
abordado por los prestadores de servicios, en
cautivo por antonomasia de los talleres
ausencia de capacitación
Los Talleres Comunitarios de Capacitación para Los talleres deben de garantizar la
el Autocuidado de la Salud corren el riesgo de competencia cultural en sus temáticas y
DA12
convertirse en herramientas que desestiman y no metodologías; para ellos la capacitación y
legitiman los saberes locales relativos al cuidado de sensibilización de los prestadores de servicios
la salud y la medicina indígena o tradicional de salud es imprescindible
Se estima que es imprescindible la promoción
Las violaciones a los derechos a la salud y la de talleres de salud en derechos humanos,
discriminación por motivos de etnicidad alejan tanto para prestadores de servicios, como
a los usuarios de los servicios o los exponen a para usuarios de servicios, si lo que se busca
DA13
situaciones de abuso de poder, que se traduce en es fortalecer y potenciar las habilidades
una mala calidad en la atención, aunque tengan sociales y capacidades de los hogares para
acceso a los mismos ampliar sus alternativas en el propósito de
alcanzar mejores niveles de bienestar
Los eventos de enfermedad grave o sin resolución
suelen concentrarse en hogares con antecedentes Se considera pertinente ofrecer apoyos
de enfermedad. En estas familias donde los diferenciados para jóvenes en edad escolar
procesos de salud-enfermedad, lejos de resolverse, que viven en hogares en donde se concentran
son parte de la vida cotidiana (caso Chiapas) las casos de enfermedad o que padecen alguna
DA14
capacidades productivas se ven mermadas y se enfermedad que implique movilización
minan también las oportunidades reales de los y atención costosa. Esta medida sería
miembros del hogar en edad escolar para continuar conveniente para evitar la deserción escolar
con sus trayectorias escolares por motivos de salud
Diez años de Oportunidades en zonas rurales:
efectos sobre la utilización de servicios
y el estado de salud de sus beneficiarios
Sergio Bautista Arredondo, Stefano M Bertozzi, Jef L Leroy, Ruy López Ridaura,
Sandra G Sosa Rubí, Martha María Téllez Rojo, Dilys Walker
Colaboradores: Julio César Campuzano, Katie Gass, Betty Manrique Espinoza, Mariana
Mojarro Iñiguez, Aarón Salinas Rodríguez, Edson Serván, Juan Manuel Zurita
Introducción
A diez años de la implementación de Oportunidades en México, existe la posibilidad de realizar una evaluación
de largo plazo que, a pesar de no contar con un diseño experimental, sí permitirá identificar la tendencia en el
tiempo de los indicadores de salud más importantes entre la población beneficiaria y, lo que es más importante aún,
distinguir diferencias en estas tendencias entre distintos grupos de beneficiarios. Es sabido que aun dentro del grupo
poblacional relativamente homogéneo de beneficiarios de Oportunidades existen todavía diferencias en términos, por
ejemplo, de su condición indígena, de su nivel de ingresos, del tamaño de la localidad en la que viven y de su grado
de marginación, entre otros aspectos. Por tanto, es de utilidad tomar en cuenta estas características para identificar
grupos entre los cuales se puede documentar una tendencia creciente (o decreciente) en los indicadores de interés. El
objetivo de este análisis es documentar estas tendencias, distinguiendo y caracterizando la heterogeneidad observada
en diferentes tipos de indicadores de utilización de servicios, de salud y de gasto en salud entre diferentes grupos de
población determinados por condición indígena, sexo y año de incorporación al Programa Oportunidades.
Por otro lado, una evaluación de largo plazo como ésta también puede identificar la heterogeneidad contemporá-
nea entre diferentes grupos, en términos de sus estados de salud y utilización que hacen de servicios de salud. Para
efectos del presente estudio se usa por primera vez la Encuesta de Evaluación de los Hogares Rurales (Encel) 2007;
mediante la cual se recolectó información detallada sobre aspectos de salud, utilización y calidad de los servicios que
no habían sido medidos en el pasado, con un especial enfoque en la calidad de los servicios de salud y educación que
reciben los beneficiarios del Programa. La información con la que se cuenta este año permite hacer un diagnóstico
de la salud de la población beneficiaria en dos sentidos: por un lado, mediante indicadores de salud que por primera
vez se midieron y, por el otro, con respecto al papel que desempeña la calidad de los servicios como determinante
de los niveles de salud y utilización de servicios médicos entre la población beneficiaria. Finalmente, debido a que
en 2007 por primera vez se incluyeron en la muestra de hogares encuestados mediante la Encel, localidades de los
estados de Chiapas y Oaxaca y de cuatro estados de la zona norte del país,* se pueden incluir en este diagnóstico
hogares de regiones observadas por primera vez en el marco de la evaluación de Oportunidades.
En el primer apartado que trata sobre salud reproductiva y planificación familiar, se analizan los cambios en la
utilización de métodos anticonceptivos entre las mujeres en edad reproductiva que son beneficiarias de Oportu-
nidades. Asimismo, se identifican características asociadas a la decisión de no usar métodos anticonceptivos. Por
otra parte, se examinó el efecto del Programa Oportunidades sobre el patrón de utilización de servicios prenatales
y obstétricos. Finalmente, se indagó sobre la calidad percibida de los servicios prenatales y obstétricos recibidos por
mujeres beneficiarias de Oportunidades.
*
Durango, Sinaloa, Nayarit y Aguascalientes.
En la sección de salud infantil se analizó la información sobre morbilidad infantil en los últimos quince días y los
síntomas manifestados. Se caracterizaron los patrones de búsqueda de atención médica y se identificaron barreras
y facilitadores para dicha búsqueda, incluyendo conocimientos sobre la búsqueda de atención cuando los niños
están enfermos con síntomas específicos y la percepción de la calidad del centro de salud en comparación con otros
proveedores de servicios de salud, en términos del costo de transportación, el tiempo de espera y la calidez del
servicio.
En la sección de síndrome metabólico se analizó la información relacionada con las alteraciones o enfermedades
asociadas a éste, específicamente la hipertensión arterial sistémica, la diabetes tipo 2 y la hiperlipidemia.* El síndrome
metabólico es un conjunto de trastornos metabólicos, principalmente asociados a obesidad, que se asocian fuertemente
con infarto y otros eventos cardiovasculares.1 Estas alteraciones son las causas de mayor morbi-mortalidad en los adultos
mexicanos,2,3 con un enorme impacto en la calidad de vida y capacidades básicas de los individuos.4 Estas alteraciones son
frecuentes no sólo en comunidades urbanas sino también en la población rural, donde el contexto de pobreza complica
aún más el acceso a servicios de salud de calidad y la adherencia adecuada a las indicaciones terapéuticas.2 Además del
control de estas enfermedades, la prevención y detección oportuna son dos importantes estrategias que pueden ayudar
a controlar el desarrollo de estas enfermedades entre la población. En este análisis se evaluó el estado de salud de los
adultos de la población beneficiara de Oportunidades con estos diagnósticos y las actividades de detección oportuna
entre la población de riesgo, así como los posibles factores que expliquen su heterogeneidad entre los diferentes grupos
poblacionales de interés.
En la sección de adultos mayores (AM) por primera vez se describieron las condiciones de salud de los AM re-
sidentes en hogares que forman parte de las localidades incluidas en el diseño original de la muestra de evaluación
de Oportunidades.‡ Para esta evaluación se tomaron como referencia principalmente las reglas de operación del
Programa Oportunidades en materia de prestación de servicios de salud para el grupo de AM, publicadas en 2007.
Se abordaron temas relacionados con enfermedades crónicas y agudas y estilos de vida relacionados con la salud. Se
indagó de manera particular lo referente a capacidad funcional y función cognitiva de los AM. Finalmente, se hizo
un diagnóstico de la cobertura§ de intervenciones altamente efectivas que recibe este grupo.
En la última sección del documento se analizó la utilización de servicios ambulatorios de salud, preventivos y
curativos, públicos y privados, en las últimas cuatro semanas, así como los gastos asociados a estos eventos. Se
hizo este análisis para los años 2000, 2003 y 2007. Además, se analizó comparativamente, entre 2003 y 2007,
la utilización de servicios hospitalarios en los últimos tres años, así como los gastos asociados. Para concluir, en esa
sección también se analizó el autorreporte de morbilidad y estado general de salud en 2007.
Metodología
La evaluación del Programa Oportunidades que se presenta en este documento no cuenta con un diseño experimental
para atribuir el impacto del Programa sobre el grupo de indicadores que interesa analizar. El método empleado para
identificar el efecto de Oportunidades sobre los hogares beneficiarios se basa en tres características de la muestra de
hogares analizados: en primer lugar, en el hecho de que se puede observar a los mismos hogares durante diferentes
rondas de evaluación; esto proporciona variabilidad temporal. En segundo lugar, en el hecho de que es posible iden-
tificar la antigüedad de los hogares en el Programa y, finalmente, en que se puede identificar, mediante autorreporte,
si los hogares son beneficiarios o no del Programa.
* Hiperlipidemia se refiere al trastorno caracterizado por la elevación de lípidos o “grasas”, incluyendo colesterol y triglicéridos, entre otros tipos.
‡
Para la población general de AM beneficiarios de Oportunidades, el INSP llevó a cabo un diagnóstico sobre sus condiciones generales de vida en 2006.
Diagnóstico sobre las condiciones de vida y bienestar de los beneficiarios del componente para adultos mayores (AM) del Programa Oportunidades.
2006. Reporte de Investigación, INSP-Oportunidades.
§
La medida de cobertura utilizada es una combinación de variables de acceso y la decisión de usar los servicios de los indicadores del componente de
adultos mayores.
Identificación del tratamiento: grupos de incorporación
Los grupos de hogares que se distinguieron para comparar están determinados por la ronda de su incorporación a
Oportunidades. Por un lado está el grupo de hogares que recibieron el Programa desde su inicio, en 1998. Ense-
guida se encuentran los hogares que recibieron el Programa dos años después, en 2000. Ambos grupos de hogares
constituyen la muestra original de evaluación de impacto de Oportunidades, donde los primeros fueron el grupo
tratamiento y los segundos el grupo control. En este sentido, se sabe que estos grupos eran comparables en la línea
basal en 1997. Finalmente está el grupo de hogares incorporados al Programa en 2003 y que constituyó el nuevo
grupo de comparación, una vez que los controles originales fueron incorporados en 2000. La forma en que se iden-
tificaron estos hogares fue cuasi experimental, mediante una aproximación de “pareo” (propensity score matching),
que toma en cuenta características observables de los hogares para encontrar un grupo contrafactual adecuado.
Se construyó la variable de grupo de incorporación con base en la entidad federativa y la localidad a la que per-
tenecían los hogares en 2003. El tipo de localidad puede ser: 1) tratamiento en el año 1998; 2) tratamiento en
el año 2000, y 3) control en el año 2003. Esta información se obtuvo de la base socioeconómica rural de la Encel
2003. El uso de esta variable tiene dos implicaciones importantes: primero, identifica la antigüedad de los hogares
por localidad, es decir, identifica el ofrecimiento del Programa o la intención de otorgar sus beneficios a los hogares,
y no necesariamente la incorporación real. En la medida en que la tasa de aceptación e incorporación sea alta en
las localidades, como es el caso en el ámbito rural, los resultados de este análisis de la intención de tratamiento (o
intention to treat, como se denomina) se acercan más a los resultados de un análisis de efecto sobre los hogares
tratados (o treatment on the treated). Segundo, no se cuenta con esta variable para las localidades no incluidas en
la muestra de la Encel 2003; por tanto no es posible usarla para los hogares que pertenecen a las localidades de
Chiapas, Oaxaca y los estados del norte del país.
Identificación del tratamiento:

autorreporte de ser beneficiarios en 2007
Una forma alternativa en que se puede observar variabilidad en la asignación del Programa Oportunidades sobre los
hogares incluidos en la muestra de la Encel 2007, proviene del autorreporte de los hogares respecto a si reciben o
no sus beneficios. Esta variable tiene la ventaja de ser a nivel de hogar, es decir, permite hacer un análisis de efecto
sobre los hogares tratados. Una ventaja adicional es que se cuenta con esta variable para todos los hogares incluidos
en la Encel 2007, incluyendo aquellos que viven en Chiapas, Oaxaca y el norte del país.
Calidad de los servicios de salud
Como ya se ha mencionado, un aspecto importante de investigación en este informe es el papel que desempeña la
calidad de los servicios de salud sobre la utilización de los mismos y la salud de los beneficiarios de Oportunidades.
En 2007 la Encel incluyó, por primera vez, un componente enfocado a medir la calidad de los servicios de salud y
educación destinados a los que tienen acceso los beneficiarios del Programa. Con esta información se ha generado
una variable que mide, por localidad, la calidad estructural en estos centros de salud; en la sección de metodología
se detalla la construcción de esta variable.
Análisis
Para efectos del presente análisis se utilzaron dos tipos de acercamientos para determinar la correlación entre la
presencia de Oportunidades y los niveles observados en las variables de interés:
1. Análisis multivariado. Se realizó usando únicamente la Encel 2007. El objetivo es presentar un análisis de los
factores correlacionados con el estado de salud, utilización de servicios y las barreras para usarlos, entre la po-
blación beneficiaria de Oportunidades. Un objetivo importante de este análisis es identificar diferencias entre
dos tipos de características individuales: sexo y condición étnica. El modelo general utilizado para este análisis
es el siguiente:
Y=a+b1I+b2H+b3L+b4C+b5O+b6Op+e
en donde I es un vector de características en el plano individual: edad, sexo, educación, etc.; H es un vector de
características por hogar: composición demográfica, condición indígena y nivel socioeconómico. L es un vector
de características por localidad: existencia de servicios, precios de servicios específicos; C es un índice de calidad
de los servicios de salud por clínica; O es un vector de características que es importante controlar para el resultado
específico, y Op es la variable de identificación del tratamiento (grupos de incorporación o autorreporte de ser o
no beneficiario).
Este modelo general se utilizó en todas las secciones de los resultados, aunque en todas se adecuó para
aplicar la mejor estrategia posible de análisis; de esta manera, ninguna de las secciones usó exactamente la
misma versión del modelo.
2. Análisis descriptivo de trayectorias. En este caso se utilizaron diferentes rondas de la Encel. El objetivo fue mostrar
las trayectorias en el tiempo de diferentes variables de interés en cada tema, así como la heterogeneidad en estas
trayectorias determinadas por el Programa (grupos de incorporación) y aquellas determinadas por características
individuales: hombres respecto a mujeres, indígenas respecto a no indígenas. Cabe aclarar que no se trata de un
análisis longitudinal propiamente dicho, debido sobre todo a dos hechos: por un lado existen secciones en las
que un análisis de este tipo carecería de sentido dado que es baja la probabilidad de que los eventos de interés
se repitan continuamente en periodos de pocos años; dos ejemplos de lo anterior son los resultados relacionados
con los embarazos y las hospitalizaciones. Por otro lado, es posible identificar únicamente a los mismos individuos
entre las distintas rondas de la Encel 2003 y 2007. Para cualquier ronda anterior, sólo se pueden identificar los
hogares. Por tanto, el análisis presentado en esta sección aborda las diferencias en los promedios de las variables
de interés, entre las diferentes rondas de evaluación del 2000 al 2007. Debido a que este análisis necesariamente
se debe restringir a indicadores que se han medido de la misma manera a través de las diferentes encuestas, sólo
fue posible incluirlo en las secciones de salud reproductiva y utilización de servicios de salud.
Resultados
Salud reproductiva
Para el análisis descriptivo de la utilización de métodos anticonceptivos se utilizó información de la Encel 1998,
2003 y 2007. Al comparar los tres años se encontró que, de las mujeres en edad reproductiva, 36% notificaron
haber usado algún método anticonceptivo en 1998, 42% en 2003 y 57% en 2007. El aumento en la proporción
de mujeres que usan métodos anticonceptivos fue mayor entre aquellas que indicaron tener al menos un hijo, cuya
proporción fue de 37% en 1998, 54% en 2003 y 56% en 2007. Entre mujeres casadas o unidas, con al menos
un hijo, el cambio más relevante se observa en el grupo de jóvenes de 15 a 19 años. En ese grupo la proporción de
usuarias de métodos anticonceptivos ha aumentado con el tiempo de la siguiente manera: 33% en 1998, 54% en
2003 y 70% en 2007.
Atención prenatal
En esta sección se presenta un análisis de corte transversal de la utilización que hicieron de los servicios prenatales
5 930 mujeres en edad reproductiva, con niños menores de dos años, y que respondieron preguntas sobre su expe-
riencia en la atención prenatal durante su último embarazo, con datos recolectados mediante la Encel 2007.
De las mujeres no indígenas 95.5% recordaron haber sido atendidas por un médico o enfermera durante sus
visitas prenatales; entre las mujeres indígenas ese porcentaje bajó a 91.1%. Por otra parte 36% de las mujeres
señalaron que, además del primer proveedor de salud, alguien más las revisó durante el cuidado prenatal; en 48%
de dichos casos el proveedor de salud adicional fue una partera. En 61% de las mujeres indígenas el proveedor de
salud adicional fue la partera y en 31% el médico. En el caso de las mujeres no indígenas, 48% fueron atendidas
por la partera como segunda opción de proveedor y 45% por el médico.
En el análisis descriptivo sobre la proporción de las mujeres que mencionaron haber elegido como principal pro-
veedor de salud para la atención prenatal a médicos o enfermeras, no se observaron diferencias significativas entre
mujeres indígenas y no indígenas. En ambos casos la proporción de las mujeres que visitaron algún médico o enfermera
durante la atención prenatal es de alrededor de 90%. Sin embargo, la proporción que mencionó atenderse con una
partera más frecuentemente (como una opción alternativa de atención) fue mayor entre mujeres indígenas (5.4%)
que entre las no indígenas (3.4%). En general el promedio de consultas prenatales es de seis visitas (desviación
estándar igual a 3).
Para el análisis multivariado de los principales determinantes de la utilización de consultas prenatales se utilizó un
modelo Poisson cuyos errores estándar fueron ajustados con conglomerados por localidad para corregir la potencial
correlación dentro de cada localidad, debido a la presencia de mujeres con características similares. Los datos usados
provienen de la Encel 2007. Los resultados del modelo Poisson ajustado para el número de visitas prenatales en 2007
se presentan en el cuadro 1. Las mujeres unidas o casadas y con mayor educación recurrieron con mayor intensidad a
los servicios prenatales. La existencia de una complicación en el embarazo tiene un efecto positivo y significativo en la
frecuencia de utilización de los servicios prenatales. El mismo efecto se observa para las mujeres con seguridad social.
En contraste, las mujeres indígenas utilizaron con menor frecuencia los servicios prenatales en comparación con las no
indígenas. Finalmente, las mujeres que notificaron ser beneficiarias de Oportunidades recurrieron con mayor intensidad
a los servicios de salud. No se encontraron efectos estadísticamente significativos en la variable de calidad que indica
disponibilidad de recursos médicos por localidad. Adicionalmente, no se encontraron efectos estadísticamente signifi-
cativos en el periodo de incorporación a Oportunidades (1998, 2000 y 2003) en este modelo, lo que indica que la
antigüedad en el Programa no se asocia con una mayor utilización de servicios prenatales.
Acceso a servicios obstétricos
De las mujeres indígenas 51% mencionaron haber sido atendidas por un médico en su último parto, mientras que 39%
fueron asistidas por una partera. En contraste, la mayor parte de las mujeres no indígenas (79%) mencionaron haber sido
atendidas por un médico y sólo 14% por una partera. Por otro lado, 87.1% de mujeres indígenas informó haber dado
a luz a su último hijo con parto fisiológico, mientras que entre mujeres no indígenas esa cifra descendió a 72.6%.
Para analizar de manera multivariada la decisión de las mujeres sobre el lugar donde se atienden su parto, se estimó
un modelo logístico cuya variable dependiente es haberse atendido durante el último parto con un médico o enfermera
(=1), versus haberlo hecho con una partera (=0). El cuadro 2 muestra los resultados de la estimación del modelo
logístico. Se encontró una asociación entre la mayor educación de las mujeres, ya sea educación secundaria con una
razón de momios* (RM) 5 igual a 2.55 o educación superior (RM=5.26) con respecto a educación primaria y la
atención del parto con un médico o enfermera. La presencia de alguna complicación, particularmente en el parto, se
asocia significativamente con la atención del parto con un médico o enfermera (RM=2.10). La condición indígena
del hogar se asocia significativamente con la atención del alumbramiento con una partera (RM=0.43), mientras que
estar asegurado se asocia con la atención del parto con un médico o una enfermera (RM=1.39). Adicionalmente, las
mujeres pertenecientes a familias con mayor disponibilidad de bienes en el hogar, en especial en el tercil de índice de
bienes 2 (RM=1.32) y, en mayor medida en el tercil del índice de bienes 3 (RM=1.60), se relacionaron significati-
* Razón de momios. El momio de un evento se define como la probabilidad de que un evento suceda entre la probabilidad de que no suceda. La razón de
momios es la razón del momio de un grupo de interés entre el mio de un grupo de comparación
Cuadro 1 Variable dependiente: número de visitas prenatalesa

Modelo Poisson para Variable Cambios marginales
el número de visitas Grupo de incorporación
prenatales Año 1998 -0.272** -0.253
Año 2000 -0.119 -0.054
Año 2003 (referencia)

Características individuales
Edad en años 0.156 0.174**
Edad al cuadrado -0.003** -0.003**
Estado marital 0.810*** 0.801**
Condición laboral b
-0.432 -0.442
Educación primaria (referencia)
Secundaria 0.591*** 0.582***
Superior 1.601*** 1.557***
Complicación de salud en el embarazo 0.306** 0.332***
Características del hogar

Indígena -0.471*** -0.426***
Bienes tercil 1 (referencia)
Bienes tercil 2 0.014 0.019
Bienes tercil 3 -0.013 -0.020
Oportunidades c 0.035** 0.036**
Aseguramiento d
0.569*** 0.591***
Características en la localidad
Calidad estructural baja (referencia) e
Calidad estructural media baja 0.117
Calidad estructural media alta 0.281
Calidad estructural alta -1.633**
Índice de marginación -0.068 -0.070
N 5,455 5,419
Estimador de máxima verosimilitud -13 417.6 -13 331.05
χ2 119.52f 130.16g
*** p<0.01, ** p<0.05, + p<0.10
a
Errores estándar ajustados por 170 conglomerados de localidades.
b
Condición laboral es una variable dicotómica igual a 1 si la mujer menciona haber estado trabajando la
última semana.
c
Variable de autorreporte que es igual a 1 si una persona en el hogar menciona que el hogar se beneficia
de Oportunidades, e igual a 0 en caso contrario.
d
Aseguramiento es una variable dicotómica igual a 1 si la mujer indica tener algún tipo de
aseguramiento IMSS, ISSSTE o Seguro Popular.
e
Índice que mide la disponibilidad de recursos materiales y humanos de salud en la localidad.
f
Estimado con 15 grados de libertad.
g
Variable dependiente igual a 1 si atención del parto es con médico, Cuadro 2

e igual a 0 si atención del parto es con partera Modelo logístico de
Variable Razón de momiosa Razón de momiosa
atención del parto con
Grupo de incorporación
Año 1998 1.620*** 1.630***
un médico/enfermera o
Año 2000 1.350 1.320
partera
Edad 14-19 años 1.850** 1.870**
Edad 20-24 años 1.280 1.300
Edad 25-35 años 1.280 1.320
Edad 35-49 años (referencia)
Estado marital 1.230 1.220**
Condición laboral b 1.260 1.280
Referencia: Educación primaria
Educación secundaria a 2.550*** 2.570***
Educación superior a 5.260*** 5.010***
Complicaciones en el embarazo 1.650*** 1.680***
Complicaciones en el parto 2.100*** 2.040***

Condición indígena 0.430*** 0.420***
Bienes tercil 2 1.320*** 1.320***
Bienes tercil 3 1.600*** 1.580***
Oportunidades c 1.070*** 1.070***
Aseguramiento d 1.390*** 1.360***
Clínica de salud e 1.090 1.070
Partera f 0.650** 0.650**
Calidad estructural baja (referencia) g
Calidad estructural media baja 0.940
Calidad estructural media alta 1.510
Calida estructural alta 3.09
Índice de marginación 2005 0.57*** 0.560***
N 5 211 5 175
Razón de verosimilitud -2 185.76 -2 171.54
χ2 324.4h 330.2i
*** p<0.01, ** p<0.05, + p<0.10

a
Errores estándar ajustados por 170 conglomerados de localidades.
b
Condición laboral es una variable dicotómica igual a 1 si la mujer menciona haber trabajando la última
semana.
c
Variable de autorreporte que es igual a 1 si una persona en el hogar menciona que el hogar se beneficia
de Oportunidades.
d
Aseguramiento es una variable dicotómica igual a 1 si la mujer indica tener algún tipo de
aseguramiento IMSS, ISSSTE o Seguro Popular.
e
Variable dicotómica igual a 1 si existe una clínica de salud en la localidad.
f
Variable dicotómica igual a 1 si hay parteras en la localidad.
g
h
i
vamente con la atención del parto con un médico o una enfermera. El menor índice de marginación en la localidad
se relacionó con la atención del parto con un médico o una enfermera. Del mismo modo, la presencia de al menos
una partera en la localidad se asoció con la atención del parto por una partera (RM=0.65). Esto último se puede
relacionar con dos aspectos: por un lado, es probable que en aquellas localidades donde hay parteras exista menos
disponibilidad de médicos y, por el otro, podría estar reflejando la preferencia de las mujeres por atenderse el parto con
una partera si está disponible en la localidad. Finalmente se encontró que las mujeres beneficiarias de Oportunidades
(RM=1.07) que además tienen más antigüedad en el Programa, particularmente aquellas pertenecientes a familias
que se incorporaron en 1998 (RM=1.62), se asociaron con la atención del parto con un médico o enfermera. No se
hallaron efectos estadísticamente significativos de la variable que indica la calidad estructural en la localidad.
Salud infantil
El análisis presentado en esta sección utiliza exclusivamente la base de datos de la Encel 2007. De los 6 024 niños
menores de dos años en la base quedaron 5 572 observaciones para el análisis. De éstas, 49% son mujeres y la
edad promedio es de 12.18 meses.
Morbilidad
El 37% de los niños que quedaron en la muestra final estuvieron enfermos en los últimos quince días. Se encontró
que la tos y la fiebre fueron los síntomas más comunes, con una prevalencia de 27% y 20% respectivamente,
mientras que 10% presentaron respiración rápida y 9% tuvieron diarrea potencialmente peligrosa. Casi la mitad de
los padres percibieron la severidad de la enfermedad como leve, en tanto que 39% la percibieron como moderada
y 11% como grave.
No existe una diferencia notable entre los grupos de incorporación. Este resultado indica que no se observa un
efecto acumulado de la incorporación al Programa en la salud de los niños. La única diferencia en la prevalencia
entre indígenas y no indígenas se encontró en morbilidad general; la prevalencia en indígenas (39%) fue más baja
que en no indígenas (33%). Los niños beneficiarios resultaron ser más sanos que los no beneficiarios; los niños
beneficiarios mostraron menos morbilidad en general: tos, diarrea y diarrea potencialmente peligrosa.
De acuerdo con los resultados, el patrón de búsqueda cambia según la gravedad percibida. Se observó una clara
tendencia a acudir con el médico particular cuando la enfermedad se percibió como más grave. De igual forma, más
padres acudieron al centro o casa de salud, o a un hospital. Menos padres dieron medicamentos sin prescripción. Sin
embargo, darle un remedio casero al niño no cambió con la percepción de la gravedad. Se observaron las mismas
tendencias entre los tres grupos de incorporación, aunque no siempre llegaron a ser significativas por el tamaño de
la muestra (Encel 2007).
Es notorio que las madres no indígenas hayan mostrado mayor propensión por acudir a un centro o casa de salud
y menor propensión por el médico particular o la farmacia. El efecto de la gravedad percibida en la búsqueda de
atención únicamente resultó significativo en el grupo de los no indígenas. Las madres no indígenas acuden con un
médico particular cuando perciben que la enfermedad del niño es grave, mientras que las madres indígenas muestran
una mayor tendencia a acudir al centro de salud bajo esas circunstancias.
En el cuadro 3 se presentan los resultados de los análisis de regresión, que consideran las variables del sexo y la
edad de niño, la etnicidad, el tiempo en Oportunidades , el índice de bienes del hogar, la disponibilidad de servicios
de salud en la localidad y la gravedad percibida de la enfermedad. Se presentan modelos separados para el grupo
de incorporación (1998, 2000 o 2003) y para la variable de ser beneficiario o no de Oportunidades, con y sin la
variable de la calidad en los servicios.
Los hogares indígenas tuvieron una probabilidad mucho más alta de llevar al niño a un proveedor público (centro
de salud, casa de salud u hospital) cuando éste padeció cualquier enfermedad en las últimas dos semanas (cuadro 3,
columnas 1 a 4). Los hogares en el tercil 3, el más alto de bienes, acudieron menos a un proveedor público (columnas
1 a 4). Ser beneficiario de Oportunidades tuvo un efecto positivo en la utilización de un servicio público (columnas 3
Variable dependiente: búsqueda de atención de un proveedor público en las últimas dos semanas Cuadro 3
Cualquier enfermedad Diarrea potencialmente peligrosa
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
Análisis de regresión
Grupos de incorporación
para la búsqueda
de atención de un
Año 2000 -0.035 -0.057 -0.078 -0.092
proveedor público
Año 2003 -0.059 -0.037 -0.098 0.052
durante las últimas
dos semanas. Encel
2007
Género (1=m, 0=f) -0.020 -0.025 0.000 -0.006 0.076 0.118 0.079 0.095
Edad 3-6 meses 0.030 0.000 0.052 -0.008 -0.398 -0.396 -0.445+ -0.429+
Edad 6-9 meses -0.023 -0.080 -0.021 -0.067 -0.523 -0.573 -0.531** -0.496**
Edad 9-12 meses -0.050 -0.115 -0.029 -0.113 -0.636+ -0.551 -0.626*** -0.511**
Edad 12-15 meses -0.087 -0.144 -0.077 -0.147+ -0.615+ -0.587 -0.643*** -0.602***
Edad 15-18 meses -0.042 -0.086 -0.009 -0.067 -0.586 -0.593 -0.596*** -0.565**
Edad 18-21 meses -0.068 -0.105 -0.020 -0.041 -0.555 -0.588 -0.562** -0.510**
Edad 21-24 meses -0.034 -0.064 -0.008 -0.056 -0.536 -0.485 -0.521** -0.474**
Enf. moderada 0.050 0.052 0.049+ 0.053+ 0.048 0.042 0.021 0.022
Enf. severa 0.060 0.050 0.041 0.035 0.014 -0.055 -0.018 -0.078

Indígena 0.150*** 0.162*** 0.092** 0.101** 0.089 0.101 0.027 0.013
Bienes tercil 2 -0.023 -0.026 -0.032 -0.027 -0.052 -0.033 -0.090 -0.082
Bienes tercil 3 -0.115*** -0.116** -0.093*** -0.085*** -0.171 -0.151 -0.192** -0.192**
Oportunidadesa 0.081*** 0.079*** 0.071 0.076
Características de la localidad
Centro de saludb 0.112** 0.123** 0.137*** 0.136*** 0.081 0.084 0.118 0.107
Casa de saludc -0.011 0.003 0.011 0.019 -0.031 0.044 0.003 0.018
Médico particulard -0.139 -0.139 -0.007 0.063 -0.376 -0.598 -0.069 -0.197
Calidad estructural baja (referencia)e
Calidad estructural media baja -0.102 -0.070 -0.262** -0.163
Calidad estructural media alta -0.031 0.035 -0.071 0.010
Calida estructural alta -0.136+ -0.077 -0.346** -0.205
Intercepto 0.508*** 0.613*** 0.388*** 0.460*** 1.011*** 1.021 0.976*** 0.975***
N 1 090 846 1 400 1 108 269 213 345 279
*** p<0.01, ** p<0.05, + p<0.10.

a
Variable de autorreporte igual a 1 si una persona en el hogar menciona que el hogar se beneficia de Oportunidades, e igual a 0 en caso contrario.
b
Igual a 1 si existe al menos una clínica de salud en la localidad, e igual a 0 en caso contrario.
c
Igual a 1 si existe al menos una casa de salud en la localidad, e igual a 0 en caso contrario.
d
Igual a 1 si existe al menos un médico particular en la localidad, e igual a 0 en caso contrario.
e
Índice que mide la disponibilidad de recursos materiales y humanos de salud a nivel localidad.
y 4). Tener un centro de salud en la localidad incrementó substancialmente la probabilidad de acudir con un proveedor
público (columnas 1 a 4). La severidad percibida no resultó significativa. Los resultados son parecidos para diarrea
potencialmente severa pero, debido al número limitado de niños en esta condición, la mayoría de los efectos no fueron
estadísticamente significativos. El efecto negativo de la calidad de los servicios en el sexto modelo no se puede explicar
(columna 6).
Síndrome metabólico
En esta sección se presentan los resultados referentes a las enfermedades asociadas al síndrome metabólico, espe-
cialmente diabetes tipo 2 (DT2) e hipertensión arterial sistémica (HTA) y sus factores de riesgo en la población
beneficiaria del Programa Oportunidades.
En general, la población notificó prevalencias relativamente altas tanto de DT2 (5.6%) como de HTA (10.2%)
y el grupo de indígenas informó prevalencias de ambas enfermedades más bajas aún después de ajustar por edad y
otros posibles predictores. En relación con los exámenes de detección se observó que, en general, existe una ade-
cuada cobertura de exámenes de detección de hipertensión arterial y diabetes: más de 50% de los participantes sin
Cuadro 4 No indígena Indígena Valor p‡

Mediciones biológicas Índice de masa corporal§
de las mujeres incluidas Con al menos un diagnóstico
en la muestra para Normal 19.6 31.2
la evaluación del Sobrepeso 40.2 40.5
síndrome metabólico, Obesidad 40.3 28.3 p≤0.0*
por etnicidad Sin ningún diagnóstico
Normal 27.0 54.1
Sobrepeso 37.5 33.3
Obesidad 35.5 12.6 p≤0.05
Presión arterial
Hipertensos en descontrol# 59.4 58.7 NS
No hipertensos en descontrol (pb diagnóstico) 32.7 38.9 p≤0.05
Hemoglobina glucosilada en diabéticos&
Buen control 26.8 36.6
Mal control (pb diagnóstico) 46.4 49.7
Muy mal control (pb diagnóstico) 26.8 13.8 p≤0.05
Hemoglobina glucosilada en NO diabéticos
Buen control 75.9 82.8
Mal control (pb diagnóstico) 18.3 13.0
Muy mal control (pb diagnóstico) 5.7 4.2 p≤0.05
Colesterol≠
Diagnosticados en descontrol 47.4 44.0 NS
No diagnosticados con descontrol 34.7 30.1 NS
N 1 641 448
* Todos los valores en el cuadro son porcentajes.

‡
Los valores p fueron calculados mediante la prueba ji cuadrada.
§
Índice de masa corporal: normal=<25 kg/m2; sobrepeso= 25-<30 kg/m2; obesidad: ≥ 30 kg/m2.
#
Descontrol hipertensivo: presión sistólica ≥ 140 mmHg o presión diastólica ≥ 90 mmHg.
&
Descontrol glucémico: buen control=HbA1c<7%, mal control= HbA1c 7 - <12 %, muy mal control HbA1c ≥12%.
≠
Descontrol de colesterol: Colesterol capilar ≥ 200 mg/dl.
diagnóstico de HTA indicaron haber recibido una medición de la presión arterial en el último año y casi 30% de los
participantes sin diagnóstico de DT2 notificaron haber tenido un examen de glucosa en el último año.
En lo que respecta al examen físico y a la medición de biomarcadores (cuadro 4), se observaron prevalencias
importantes de obesidad y sobrepeso tanto entre la población no indígena, como en la indígena. No obstante, los
niveles de obesidad son significativamente mayores en el grupo no indígena. La proporción de pacientes con diag-
nóstico de HTA en descontrol es de casi 60%, tanto entre indígenas como entre no indígenas. Sin embargo, entre
los pacientes sin diagnóstico de HTA la proporción de descontrol hipertensivo –y por lo tanto de pacientes con
hipertensión no diagnosticada– es de alrededor de 30% y es más alta (39 vs. 33%) entre indígenas que entre no
indígenas. Esto posiblemente refleja la falta de acceso u oportunidad para la realización de exámenes de detección,
especialmente entre los indígenas.
En el ajuste multivariado se incluyeron obesidad y otros predictores importantes de los niveles de presión arterial,
así como un índice de bienes como marcador de estado socioeconómico y por el indicador de la calidad de atención
Descontrol hipertensivo Cuadro 5

Descontrol hipertensivo en pacientes sin diagnóstico
en pacientes con diagnóstico de hipertensión arterial
Modelos de regresión
de hipertensión arteriala (Pb diagnóstico no conocido)a logística para el
Ajustado Ajustado descontrol hipertensivo
a edad (1) (2) a edad (1) (2)
en pacientes con y
sin diagnóstico de
hipertensión
Año 2000 1.450 1.620 1.020 0.960
Año 2003 0.700 1.010 0.890 0.880
Chiapas-Oaxaca 1.70*** 1.610 0.850 0.820
Edad (en años) 1.060*** 1.060*** 1.060*** 1.050 1.060*** 1.060
Sin Dx (referencia)
Dx. Diabetes b 1.380*** 1.370*** 1.800*** 1.850***
Dx. Dislipidemia c 0.700 0.780 0.820 0.850
IMC (Kg./m2) 1.020 1.030 1.060*** 1.070***
Tiempo de diagnóstico (año) 1.040*** 1.400***

Indígena 0.930 0.960 0.880 1.430 1.610*** 1.740***
Bienes tercil 1 (referencia) 1.000 1.000
Características a nivel localidad

Calidad estructural alta (referencia) d
1.000 1.000
Calidad estructural alta media 0.800 0.970
Calidad estructural alta media baja 0.540 0.840
Calidad estructural alta baja 0.610 1.110
*** p<0.01, ** p<0.05, + p<0.10

a
Razones de momios notificadas.
bc
Diagnóstico conocido de diabetes o hiperlipidemias.
d
Que mide la disponibilidad de recursos materiales y humanos de salud en la localidad.
e
Diagnóstico
f
Índice de masa corporal
de la clínica correspondiente (cuadro 5). En los resultados se observa que la población indígena muestra un mayor
riesgo, estadísticamente significativo, de tener descontrol hipertensivo entre participantes sin diagnóstico (probable
HTA no diagnosticada), con una RM=1.74 en comparación con la población no indígena. Además de los predictores
que se esperaban asociados al subdiagnóstico de HTA, tales como la edad y obesidad (IMC), ninguna otra variable
se asoció con este desenlace de interés. No se encontró una relación significativa entre el descontrol hipertensivo
y ser beneficiario de Oportunidades (tanto usando la variable de grupos como usando la variable de autorreporte).
La calidad estructural de las clínicas tampoco predice diferencias en descontrol hipertensivo.
Respecto a los pacientes con DT2, la menor parte de los participantes –poco más de una tercera parte de los
indígenas y algo más de una cuarta parte de los no indígenas– se encuentran bajo buen control de la enfermedad.
El grado de descontrol es más alto entre los no indígenas, especialmente en la categoría de muy mal control, donde
la diferencia es de 26.8% contra 13.8% entre los indígenas. Sin embargo, al ajustar por predictores de control me-
tabólico, en particular por el tiempo de evolución de la enfermedad, sobrepeso y obesidad (menor entre indígenas),
esa diferencia parece revertirse con un riesgo de descontrol mayor entre indígenas que entre no indígenas con una
RM no significativa de 1.32 (cuadro 6). En cuanto a los pacientes sin diagnóstico conocido de DT2, los valores de
Cuadro 6 Descontrol glucémico Descontrol glucémico en

en pacientes con diagnóstico pacientes sin diagnóstico de diabetes
Modelos de regresión de diabetesa (Pb diagnóstico no conocido)a
logística para el Ajustado Ajustado
descontrol glucémico a edad (1) (2) a edad (1) (2)
(hemoglobina
glucosilada) en Año 2000 0.970 1.270 1.430 1.380
pacientes con y sin Año 2003 0.800 0.870 1.130 1.030
diagnóstico de diabetes Chiapas-Oaxaca 0.850 0.930 1.180 1.200
Característica individuales:
Edad (años) 1.020*** 1.000 1.010 1.020*** 1.040*** 1.040**
Sin Dx (referencia) 1.0
Dx. HTA b 0.850 0.850 1.180*** 0.810
Dx. Dislipidemia c 1.090 1.120 0.870 1.230
IMC (Kg/m ) 2
1.020 1.000 1.060*** 1.060***
Tiempo de diagnóstico (año) 1.780*** 1.670

Indígena 0.610*** 1.570 1.320 0.590*** 0.710 0.890
Bienes tercil 2 1.040 1.770**
Bienes tercil 3 1.320 1.610**
Calidad estructural alta (referencia) d
Calidad estructural alta media 1.130 0.980
Calidad estructural alta media baja 0.770 0.980
Calidad estructural alta baja 0.790 1.000
*** p<0.01, ** p<0.05, + p<0.10.

a
RM notificadas
b
Diagnóstico
c
Índice de masa corporal
d
Que mide la disponibilidad de recursos materiales y humanos de salud por localidad.
hemoglobina glucosilada sugieren una proporción de 24% de individuos con probable diagnóstico desconocido de
DT2 entre no indígenas y 17.2% entre indígenas. Esta diferencia se acorta y deja de ser significativa en el modelo
multivariado, pero aún en la misma dirección (cuadro 6). Nuevamente, los grupos de incorporación o el autorreporte
de incorporación al Programa no parecen determinar diferencias en estos indicadores de salud.
Salud de los adultos mayores
La presente sección es un análisis del componente de adultos mayores (AM) incorporado en la Encuesta Nacional
de Evaluación de Hogares Rurales 2007 (Encel 2007). El cuestionario, diseñado ex profeso para este tipo de po-
blación, incluyó mediciones sobre tres rubros principales: patrones de ingreso, gasto y ahorro, salud (física y mental)
y nutrición, así como redes de apoyo (social y familiar) y arreglos residenciales. Un total de 13 indicadores de salud
y 10 indicadores de cobertura fueron construidos y analizados tomando en consideración las diversas normas mexi-
canas de salud para este grupo poblacional, así como las reglas de operación del Programa Oportunidades donde se
especifica el tipo de revisiones que deben hacerse al AM en cada visita médica y el tipo de servicios (preventivos y
de cobertura) a los que tiene derecho.
En las figuras 1 y 2 se muestran algunos de los indicadores utilizados por género y estatus indígena. Se observa una
mejor percepción del estado de salud en la población indígena, así como una probabilidad menor de diagnósticos médicos,
como la hipertensión arterial y diabetes mellitus. Asimismo destaca el hecho de que indicadores como la dependencia
funcional y los síntomas depresivos tienden a estar más elevados entre los indígenas, incluso con diferencias estadística-
mente significativas (figura 1). Por otro lado, en materia de cobertura y utilización de servicios de salud, se observa una
clara diferencia en detrimento de la población indígena. Esta situación es particularmente evidente en salud dental y salud
visual, como se puede observar en las figuras 2 y 3.
Por otro lado, en general los hombres presentan mejores indicadores de salud al compararlos con las mujeres.
Tal es el caso de los diagnósticos médicos de hipertensión y diabetes mellitus, así como el autorreporte de síntomas
depresivos, la dependencia funcional y la pérdida de 16 piezas dentales o más. Empero, en materia de cobertura y
utilización de servicios de salud son las mujeres quienes notifican tener una mayor cobertura.
Al analizar el efecto del tipo de localidad, de acuerdo con la ronda de incorporación de la localidad al Programa
Oportunidades, no se encontraron diferencias prácticamente para ningún indicador analizado, ni para los relacionados
Hombres Mujeres Figura 1

.7
Indicadores del estado
.6 de salud de los adultos
mayores
.5
Probabilidad estimada*
.4
.3
.2
.1
0
PES MB-B HAS DM >16 DP SD DF PES MB-B HAS DM >16 DP SD DF
Indicador de salud
No-indígena Indígena
* PES MB-B (percepción del estado de salud “muy bueno” y “bueno”); HAS (hipertensión arterial); DM (diabetes mellitus);
>16 DP (más de 16 piezas dentales perdidas); SD (síntomas depresivos), y DF (dependencia funcional)
Figura 2 Hombres Mujeres

.9
Cobertura y utilización
de los servicios de .8
salud de los adultos .7
mayores
Probabilidad estimada* .6
.5
.4
.3
.2
.1
RVP
RVP
C. Edentul
C. Visual
V. Tétano
V. Neumo
V. Influe
UDP
C. Edentul
C. Visual
V. Tétano
V. Neumo
V. Influe
UDP
Indicador de cobertura
No-indígena Indígena
C. Edentul (cobertura de edentulismo); C. Visual (cobertura visual); V. Tétano (cobertura de vacunación contra tétanos); V. Neumo (cobertura de
vacunación contra neumococo); V. Influe (cobertura de vacunación contra haemophilus influenzae); UDP (uso dental preventivo) y RVP (revisión visual
preventiva)
Figura 3 Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Indicadores de
Pr de cobertura de Edentuismo
.5 .3
cobertura/utilización
en salud bucal y .4
Pr de cobertura visual
.2
salud visual, según
.3
año de afiliación
de la localidad de .2 .1
residencia al Programa
Oportunidades .1
0 0
1998 2000 2003 1998 2000 2003 1998 2000 2003 1998 2000 2003
Grupo de afiliación a Oportunidades Grupo de afiliación a Oportunidades
No-indígena Indígena No-indígena Indígena
Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Pr de uso dental preventivo
Pr de revisión visual preventiva
.2 .2
.15 .15
.1 .1
0.5 0.5
0 0
1998 2000 2003 1998 2000 2003 1998 2000 2003 1998 2000 2003
Grupo de afiliación a Oportunidades Grupo de afiliación a Oportunidades
No-indígena Indígena No-indígena Indígena
*UDP (Uso dental preventivo), RVP (revisión visual preventiva)
con el estado de salud ni para la de cobertura y utilización de servicios de salud. La figura 3 muestra estos resultados
para algunos indicadores seleccionados.
Utilización de servicios, gasto en servicios de salud

y autorreporte de estado de salud
En esta sección se presenta el análisis de la utilización de servicios de salud, el gasto asociado a la misma y del
autorreporte del estado de salud de las personas que viven en hogares incorporados al Programa Oportunidades. Se
realizaron dos tipos de análisis: uno descriptivo y otro multivariado. El primero se empleó para describir la evolución
de la utilización de servicios de salud públicos y privados, del gasto y de las condiciones de morbilidad e inactividad
por motivos de salud de las personas y, por otro lado, para identificar trayectorias en los indicadores por grupos de
edad, género y condición étnica. En el análisis descriptivo se empleron datos de la Encel 2000 (marzo), 2003 y
2007. A fin de que las comparaciones entre las diferentes rondas fueran más informativas y fáciles de interpretar,
se optó por excluir de la muestra a los hogares que se formaron después de 1998. Es decir, durante todo el periodo
analizado se mantuvo exactamente a los mismos hogares.
En la figura 4 se muestra el cambio, entre 2000 y 2007, de la proporción de hogares que notificaron haber usado
servicios ambulatorios en las últimas cuatro semanas, para los grupos de edad de 18 a 49 años y 50 y más años. El
resultado más importante de esta figura, tiene que ver con el hecho de que parece existir una drástica disminución
en la utilización de los servicios de salud, particularmente públicos, y de manera más específica entre la población
de 18 a 49 años. En la figura 5 se muestra el mismo análisis distinguiendo, además, por sexo. Los resultados son
similares, aunque menos drásticos para las mujeres.
25 Figura 4
Utilización de los
20 servicios de salud
públicos, privados y en
Porcentaje de usuarios
15 total por hogar en las

últimas cuatro semanas
10
0
2000 2003 2007 2000 2003 2007
18 a 49 años 50 y más años
Público Privado Total
1 Figura 5
Reporte de morbilidad
.8 en el último mes, por
Promedio de días enfermo
sexo
.6
.4
.2
0
2000 2003 2007 2000 2003 2007
Hombres Mujeres
Por lo que respecta al autorreporte de morbilidad medido como el número de días enfermo en las últimas cuatro
semanas, la figura 5 muestra el cambio entre 2000 y 2007, distinguiendo por sexo. De acuerdo con los resultados
de las tres rondas de la Encel, el promedio de días enfermo en las últimas cuatro semanas se ha incrementado entre la
población de beneficiarios en los últimos siete años, tanto entre hombres como entre mujeres, aunque este aumento
es mayor entre las mujeres: de 0.4 días pasó a casi 1 día.
El análisis multivariado tiene como objetivo identificar diferencias en los niveles de los indicadores de utilización,
gasto y salud entre diferentes grupos de beneficiarios y los factores asociados a esas diferencias. Los grupos de in-
terés a comparar en este análisis, con base en la información de la Encel 2007 son, además de hombres y mujeres
e indígenas vs. no indígenas como en el análisis descriptivo, tres tipos de localidades de acuerdo con el año de su
incorporación al Programa. Alternativamente, como se explicó en la sección de metodología, se utilizó una variable
de autorreporte de ser beneficiario del Programa en 2007.
En el cuadro 7 se muestran los resultados de las estimaciones para la utilización de servicios ambulatorios (to-
tales y públicos) en 2007. Se usaron dos especificaciones (1 y 2) diferentes del modelo general presentado en la
sección de métodos. La primera considera como variable de tratamiento al tipo de localidad a la cual pertenece el
hogar, mientras que la segunda considera el autorreporte de ser beneficiario del Programa. Ambas especificaciones
controlan por características demográficas de los usuarios (edad y sexo) y por estatus socioeconómico por hogar,
usando el índice de activos (sección de metodología) y por otras características del jefe del hogar. La diferencia
entre las especificaciones (a) y (b) en ambos modelos, es que en (b) se incluyó el índice de calidad en la estructura
de los centros de salud.
En primer lugar se observó que los coeficientes estimados en los cuatro modelos, tanto para los servicios ambu-
latorios públicos como en general, son estables, lo cual da confianza respecto a la pérdida de muestra causada por
la variable de calidad, es decir, esto es una evidencia de que no se pierden hogares sistemáticamente diferentes a los
que permanecen en la muestra. El año de incorporación al Programa sí tiene un efecto sobre la utilización de servicios
tanto totales como públicos. Los hogares en localidades incorporadas en 1998 tienden a usar menos los servicios
ambulatorios. Es interesante analizar este hecho a la luz del resultado del análisis descriptivo que muestra una dis-
minución en el tiempo de la utilización de este tipo de servicios. La combinación de ambos indica que, en el tiempo,
es probable que sean los primeros beneficiarios del Programa quienes reducen más su utilización. Por este motivo,
se investigó si la utilización de servicios preventivos también muestra una tendencia a disminuir en el tiempo y se
encontró que no es el caso, o al menos no lo es de manera tan drástica como sucede en los servicios totales (anexo
E). Esto implica que la reducción en la utilización se debe, proporcionalmente, más a los servicios curativos y, por los
resultados que se muestran en el cuadro 7, es posible que este efecto sea más fuerte entre los beneficiarios con mayor
antigüedad en el Programa. Esta hipótesis debe investigarse con más detalle por dos motivos: primero porque, de
validarse, implica un efecto positivo importante del Programa; segundo, porque implica que el resultado hallado en el
informe de morbilidad (que parece haber aumentado en el tiempo) se debe a un cambio en la percepción e informe
de morbilidad y no necesariamente a un empeoramiento del estado de salud. Por otro lado, en el caso de la variable
de autorreporte de ser beneficiarios no se encontró un efecto sobre la utilización en este análisis multivariado.
La calidad de los servicios sí tiene un efecto positivo sobre la utilización de los mismos. En aquellos hogares que
tienen acceso a clínicas con niveles altos de calidad, aumenta la probabilidad de la utilización de servicios en comparación
con los hogares que tienen acceso a clínicas con baja calidad estructural. Es importante subrayar que este resultado
es significativo, muy importante, y que dado en las estimaciones se controla por nivel de marginación en la localidad,
no se puede atribuir a escasez de servicios públicos o a alguna otra característica de pobreza en la localidad. Por otro
lado, es importante notar que hemos encontrado este significativo rol de la calidad de los servicios únicamente en lo
que respecta a la utilización general de servicios. En las secciones anteriores, en las que se analizó el efecto de la cali-
dad estructural de las clínicas sobre indicadores específicos de salud reproductiva, salud infantil, síndrome metabólico
y salud de adultos mayores, no encontramos un efecto significativo de la calidad estructural. Tomando en cuenta los
resultados encontrados en esta sección, es muy probable que lo anterior se deba a que el índice de calidad estructural no
es apropiado para medir calidad de servicios específicos. Es importante que en futuras investigaciones se usen índices
más apropiados y específicos para el grupo de población o el problema de salud a estudiar.
Para ambos tipos de utilización (totales y públicos), mayores niveles de marginación locales están asociados con
una menor utilización de servicios de salud ambulatorios. Asimismo se encontró que las mujeres tienen una menor
probabilidad de usar servicios (en promedio 3%) con respecto a los hombres; como era de esperarse, las personas
de mayor edad (de 50 y más) utilizan más los servicios ambulatorios. La condición indígena no tiene un efecto
sobre la utilización a diferencia de lo encontrado en el análisis descriptivo. Esto implica que una vez controlando por
pobreza, educación, marginalidad, etc., el hecho de ser indígena no implica una menor utilización de servicios.
Variable dependiente: ¿Ha utilizado servicios de salud ambulatorios en las últimas cuatro semanas? Cuadro 7
Servicios ambulatorios totales Servicios ambulatorios públicos Modelos probabilísticos
(1a) (1b) (2a) (2b) (1a) (1b) (2a) (2b) lineales para la
Grupo de incorporación utilización de servicios
Año 1998 -0.013+ -0.019** -0.010 -0.014+ de salud ambulatorio
Año 2000 -0.018** -0.020** -0.016** -0.017**
público y en general
Año 1998*indígena 0.004 0.022 0.008 0.025** en las últimas cuatro
Año 2000*indígena 0.017 0.034** 0.017 0.031** semanas
Año2003*indígena (referencia)
Características
individuales
Género (1= m, 0 = f) -0.033*** -0.034*** -0.033*** -0.034*** -0.027*** -0.028*** -0.027*** -0.028***
Edad de 0 a 6 años (referencia)
Edad de 7 a 17 años -0.058*** -0.056*** -0.058*** -0.056*** -0.039*** -0.037*** -0.039*** -0.037***
Edad de 18 a 49 años -0.055*** -0.055*** -0.055*** -0.055*** -0.041*** -0.040*** -0.041*** -0.040***
Edad de 50 y más años 0.019*** 0.018*** 0.019*** 0.018*** 0.009** 0.009** 0.009** 0.009**
Indígena -0.000 -0.017 -0.005 -0.002 -0.001 -0.016 -0.004 -0.000
Bienes tercil 1
(referencia)
Bienes tercil 2 0.005 0.007+ 0.005 0.007+ 0.003 0.005 0.003 0.005
Bienes tercil 3 0.002 0.003 0.002 0.003 -0.002 0.000 -0.002 0.000
Oportunidadesa -0.001 0.000 -0.001 0.000
Oportunidades a *indígena 0.008*** 0.005+ 0.007*** 0.005**
Jefe del hogar sin educación (referencia)
Jefe del hogar con
0.035 0.038 0.035 0.038 0.024 0.027 0.024 0.027
educación primaria
Jefe del hogar con
educación mayor a 0.059** 0.061** 0.059** 0.061** 0.039+ 0.042+ 0.040+ 0.042+
primaria
Características a nivel
localidad
Calidad estructural baja baja/media baja (referencia)b
Calidad estructural media
0.004 0.005 0.007 0.007
alta
Calidad estructural alta 0.013 0.015+ 0.016+ 0.017**
Índice de marginación
-0.013*** -0.012** -0.013*** -0.013*** -0.004 -0.004 -0.004 -0.004
2005
Intercepto 0.109*** 0.108*** 0.099*** 0.091*** 0.091*** 0.086*** 0.083*** 0.074***
N 128 115 100 398 128 115 100 398 128 115 100 398 128 115 100 398
*** p<0.01, ** p<0.05, + p<0.10

a
Variable de autorreporte igual a 1 si una persona en el hogar menciona que el hogar se beneficia de Oportunidades, e igual a 0 en caso contrario.
b
Finalmente, pese a que la variable de autorreporte de ser beneficiarios no tenga impacto sobre el uso de servicios
ambulatorios, la interacción de este indicador con la condición indígena de los hogares sí favorece su utilización, lo cual
coincide de alguna manera con la interacción entre grupos de incorporación y la condición indígena de los hogares. Esto
se vuelve más interesante aún, si se considera que casi 60% de los hogares que se autorreportaron como beneficiarios
del Programa se ubican en localidades tratamiento 1998 y 2000. Esto implica que el Programa ha motivado un con-
siderable aumento en la utilización de los servicios ambulatorios por parte de la población indígena.
Discusión
En general se encontró que ser más pobre, ser mujer y ser indígena está relacionado con peor estado de salud, con
usar menos servicios de salud y con niveles más pobres de detección y control de enfermedades crónicas. Este
hallazgo requiere validación, por ejemplo mediante la comparación entre la inequidad observada en la muestra de
evaluación de Oportunidades y aquella observada en otras muestras representativas en nacionales país. Es decir,
una hipótesis interesante a probar es que las inequidades entre los beneficiarios de Oportunidades se han reducido
como efecto del Programa.
En general, la población de beneficiarios que se definió en el estudio como indígena se encuentra en desventaja
respecto a la población que se define como no indígena. El primer punto a considerar se vincula con la variable
usada para definir “indígena”. Se ha definido un hogar como indígena a partir de la respuesta dada en el cuestionario
sociodemográfico, respecto a si el jefe o la jefa del hogar hablan alguna lengua indígena. Esta definición se ha usado
en el pasado no sin críticas respecto a su validez. Es posible que la definición de etnicidad relevante para este tipo
de análisis no tenga exclusivamente que ver con el entendimiento de alguna lengua indígena, sino más bien con
otras características culturales y de comportamiento que no necesariamente se captan con el hecho de que alguno
o ambos jefes del hogar hablen o entiendan una lengua indígena. En la medida en que esto sea cierto, la presente
definición será deficiente y convendría entonces usar definiciones basadas en otras respuestas para explorar el tema.
El segundo punto se refiere al hecho de que, debido a que no se contó con un análisis similar en el pasado, no es
posible decir si la desventaja observada en los grupos indígenas respecto a los grupos que no lo son ha cambiado a
lo largo de 10 años de implementación de Oportunidades. El tercer punto se relaciona con la observación de que la
población indígena notifica un mejor estado de salud respecto a la población no indígena. Es muy probable que este
resultado tenga que ver con un menor acceso, por parte de este grupo, a servicios médicos, lo cual se traduciría en una
percepción distinta de lo que constituye un problema de salud y en menores tasas de diagnóstico de enfermedades
crónicas. Además, ayudaría mucho ajustar los análisis por otros factores para verificar que el efecto de “ser indígena”
se mantiene, por ejemplo: tamaño y aislamiento de las localidades, proporción de la localidad que es indígena, tipo
de la clínica (presencia de médicos), etc. Sería muy útil a este respecto llevar a cabo un estudio que se enfoque a
investigar de manera exclusiva y con mayor profundidad el efecto de la condición indígena sobre la utilización de
servicios y el estado de salud y cuál es el papel de Oportunidades en esta relación.
Por otro lado se ha encontrado que, en general, las mujeres presentan desventajas en términos de su estado de
salud y de su utilización de servicios, en particular preventivos, respecto a los hombres. Independientemente del
hecho de que cualquier brecha en este sentido es injustificable desde el punto de vista de la equidad social, es difícil
decir –debido a que no se cuenta con análisis previos de este tipo– si la magnitud de esta brecha ha cambiado en el
tiempo y, en especial, si ha cambiado para mejorar la situación de las mujeres mexicanas pobres. Oportunidades ha
marcado un hito en la política social de México en lo que se refiere a las mujeres pobres, por un lado al otorgarles
más poder de negociación dentro del hogar mediante su rol de titular beneficiaria y, por el otro, al fomentar en ellas
un mayor sentido de sus derechos de usar servicios públicos. Por este motivo es recomendable investigar con mayor
profundidad estos aspectos en el futuro.
En general se encontró que la antigüedad en el Programa Oportunidades, medida por el año de incorporación al
mismo, no está correlacionada con diferencias significativas en términos del estado de salud y de la utilización de
servicios médicos. Este resultado es difícil de interpretar; por un lado, podría deberse a dos efectos opuestos: que los
miembros de las familias con más tiempo en el Programa se enferman menos pero que, al mismo tiempo, son más
sensibles y tienen más información y, por tanto, reportan más enfermedades, ciertamente cancelando el efecto de
incorporación en el Programa. En el análisis de reporte de morbilidad y de días de incapacidad presentado en este
documento se halló algo de evidencia sobre la validez de esta hipótesis. Por otro lado, es posible argumentar que
los hogares que fueron incorporados antes a Oportunidades son diferentes que los que se incorporaron después, en
particular menos sanos y con una probabilidad mayor de tener un peor estado de salud en ausencia del Programa.
Si esto es cierto, el hecho de no encontrar diferencias en el estado de salud en 2007 podría ser evidencia de que el
Programa ha llevado a los beneficiarios a un estado de salud igual, independientemente de lo mal que iniciaron cuando
se implementó Oportunidades. Una tercera alternativa podría ser que algunos efectos del Programa se observan en
el corto plazo y que, una vez logrado ese cambio, ya es difícil observar mejoría.
El índice de calidad de las clínicas que se empleó en los análisis presentados en este documento tiene, en general,
poco efecto sobre los indicadores analizados para enfermedades específicas; sin embargo, se encontró que tiene un
efecto positivo sobre la utilización general de servicios. Este resultado sugiere la necesidad de usar indicadores de ca-
lidad específicos a la condición de interés. Los resultados observados en la sección de utilización de servicios son muy
alentadores en el sentido de que indican que la población beneficiaria es sensible a mejoras en la calidad de los servicios
y responde usándolos más. Es importante corroborar con mayor profundidad estos resultados en estudios futuros.
Los indicadores de salud reproductiva son especialmente útiles para observar de manera longitudinal debido a la alta
comparabilidad entre las encuestas; en este análisis las tendencias encontradas son notables por los cambios detectados
en el tiempo. Las mujeres de todos los niveles socioeconómicos observadas en las Encel son ahora considerablemente
homogéneas en términos de la utilización de los servicios de atención prenatal (componente fundamental de las co-
rresponsabilidades). La situación en este sentido era muy diferente hace 10 años. No obstante, en el modelo de corte
transversal con datos de 2007 sobre la intensidad de utilización de los servicios prenatales, se encontraron diferencias
en la intensidad de utilización de los servicios de salud de la siguiente manera: a) se observó una mayor utilización
entre mujeres con más educación respecto a las de menos educación, y b) de las mujeres con algún tipo de asegura-
miento respecto a las que no lo tienen. Adicionalmente, una proporción de estas mujeres señalaron tener una opción
alternativa de atención –la partera en el caso de las indígenas– para el seguimiento prenatal. Sería importante identificar
los motivos específicos por los que estas mujeres eligen un proveedor alternativo de servicios prenatales; sin embargo,
cabe aclarar que esta búsqueda rebasa los límites del presente estudio. Por otra parte, es importante considerar que
estas diferencias en la utilización de servicios prenatales –en promedio las mujeres de la muestra analizada tienen en
seis visitas prenatales– son mayores a las encontradas al inicio de Oportunidades en 1998, y aceptables tomando en
cuenta los estándares internacionales de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 2005.
En contraste se encontró que las mujeres, particularmente de hogares indígenas, prefieren atender su parto con una
partera en lugar de un médico y/o enfermera; la razón principal general fue la confianza que tienen en la partera. Esta
situación se da aún cuando 90% de las mujeres indígenas señalan asistir a un médico para el seguimiento prenatal. Es
fundamental conocer los motivos específicos por los cuales las mujeres, una vez que han tenido contacto con médicos
o enfermeras para su seguimiento prenatal, deciden atender su parto con parteras. Esto requeriría acciones coordinadas
entre el Programa Oportunidades y el sector salud que permitan empatar los logros de Oportunidades a través de los
incentivos a la demanda de servicios prenatales, con las acciones del sector salud de ofertar estos servicios. Lo anterior
necesitaría de mayores esfuerzos por parte del sector salud para incentivar la utilización completa (servicios prenatales,
obstétricos, etc.) y adecuada de los servicios de salud reproductiva entre las mujeres de zonas rurales.
Otro cambio notable ha ocurrido en lo que respecta la utilización general de anticonceptivos, así como en los
términos del empleo de los métodos más usados. A diferencia de lo que sucede en otros países, el condón es muy
poco utilizado entre las mujeres más jóvenes , en tanto que, el DIU es el método más usado.
Los resultados de los análisis de salud infantil sugieren un efecto positivo de Oportunidades en la salud de los niños
menores a 24 meses. Los análisis multivariados mostraron un efecto protector de entre 3 y 4 puntos porcentuales,
aunque es probable que el efecto real sea más grande. Se sabe que las personas más pobres tienden a subreportar las
enfermedades; al mismo tiempo, se esperaría que los beneficiarios del Programa supieran más sobre enfermedades
por el hecho de participar en los talleres y que, en consecuencia, notificarían más enfermedades. Por tanto, dados
ambos efectos, el efecto real sobre enfermedades en niños podría ser más grande.
Otro efecto positivo de Oportunidades es que los beneficiarios acuden más al centro de salud cuando sus niños
presentan un problema de salud. Los modelos multivariados muestran que este efecto no es una consecuencia de
la diferencia en nivel socioeconómico, condición étnica o disponibilidad de servicios en la localidad. Parece que el
Programa ha tenido un efecto positivo en la búsqueda de atención. Desafortunadamente, no se cuenta con informa-
ción sobre la calidad técnica de otros proveedores de salud en la localidad (por ejemplo, médico privado o farmacia
privada). No obstante, estudios anteriores han mostrado que la calidad del sector público es superior a aquella de los
servicios privados a los que recurren las personas de bajo ingreso. Acudir con un medico privado ha sido asociado con
mortalidad infantil más alta.5,6 A partir de estos estudios, se puede interpretar la preferencia por el centro de salud
como un resultado positivo de Oportunidades en la salud de los niños. Un resultado preocupante es la tendencia
a buscar más a un médico particular, entre más grave se evalúa la enfermedad. Dado el problema potencial de la
calidad técnica de los médicos particulares, esto puede tener consecuencias negativas en la salud de los niños.
Los análisis de la preferencia por servicios públicos mostraron que los beneficiarios tienen una preferencia más
alta por los mismos. De nueva cuenta, parece que este resultado no es consecuencia de la diferencia entre los be-
neficiarios y no beneficiarios en términos de nivel socioeconómico, condición étnica o disponibilidad de servicios
en la localidad. Otro resultado positivo es la percepción del centro de salud: en general se evaluó igual o mejor que
el médico particular y que la farmacia privada. La única excepción es el tiempo de espera: las personas percibieron
peor al centro de salud que a los proveedores alternos.
Los datos cuantitativos que se presentan tienen una limitación en cuanto a la comprensión de los determinantes
específicos de la preferencia por la utilización de proveedores públicos o privados. Así, por ejemplo, es necesario
entender las razones de la preferencia por el médico privado cuando el niño padece una enfermedad percibida como
grave. Se considera importante llevar a cabo estudios adicionales para entender a detalle estos determinantes. Con
la información resultante, el Programa Oportunidades y la Secretaría de Salud podrían implantar programas para
mejorar la búsqueda de atención.
Con respecto al análisis relativo  al síndrome metabólico, se hace  evidente la importancia que las enfermedades
asociadas a éste, en particular la DT2 y la HTA,  tienen en la población beneficiaria de Oportunidades. Los estimadores
observados son muy similares y, por lo tanto, corroboran lo que ya se había notificado en un ejercicio de evaluación del
Programa Oportunidades utilizando la Encuesta Nacional de Nutrición y Salud 2006 (Ensanut 2006).7 Al utilizar una
muestra representativa del país, los estimadores con la Ensanut son más robustos que los aquí empleados y la similitud
de los hallazgos de alguna forma valida los procedimientos utilizados en el presente análisis. Sin embargo, en este análisis
fue posible mostrar que la población indígena presenta una prevalencia más baja de diagnóstico conocido tanto de DT2
como de HTA, en comparación con la no indígena. Si bien existe la hipótesis de que la población amerindia tiene una
alta predisposición genética, sobre todo para DT2, los resultados que aquí se presentan reflejan no necesariamente que
dicha hipótesis sea falsa, sino que esta población aún no ha expresado totalmente su riesgo debido, probablemente, a
la ausencia de otros factores de riesgo ambientales, en particular en estilos de vida. Por lo tanto y con base en las pre-
valencias ya detectadas en la población indígena, es importante reconocer esta posibilidad de susceptibilidad genética
e incorporarla con la misma intensidad a las actividades de prevención y detección.
Por otro lado, es importante reconocer que la prevalencia del autorreporte de enfermedad, es decir la proporción
de beneficiarios que refirieron haber sido diagnosticados previamente por un médico, refleja sólo una proporción de la
prevalencia real de estas enfermedades (es sólo la punta del iceberg) ya que estas enfermedades ( DT2, HTA) cursan
con periodo prolongado sin síntomas. Datos de la Ensanut sugieren que, tanto para DT2 como para HTA, existe una
relación de un paciente que desconoce su diagnóstico por cada paciente que ya ha sido diagnosticado,7,* por lo que
seguramente las prevalencias reales serán mucho más altas; incluso, podrían duplicarse. En este sentido, el análisis
que se realizó midiendo la presión arterial y la hemoglobina glucosilada en mujeres beneficiarias del Programa sin
diagnóstico previo, apunta a una alta proporción de posibles pacientes no diagnosticados especialmente para el caso
de hipertensión y peor aún para la población indígena. Inclusive a pesar del hecho de que se encontraron coberturas
* Villalpando S, et al. Epidemiología de la diabetes mellitus tipo 2 en México. Manuscrito en preparación para número especial de Salud Publica Mex.
adecuadas de exámenes de detección, tanto en el análisis general de la Encel 2007 como en las submuestras, es
posible que esos exámenes no se estén realizando con la calidad necesaria para detectar tempranamente los casos
de HTA y DT2. En este sentido es importante reforzar las actividades de detección, en particular en la población de
más de 40 años y con datos de sobrepeso y obesidad, que claramente se asociacian con estos diagnósticos.
Entre los pacientes ya diagnosticados, las prevalencias de descontrol evidenciado por los niveles de biomarcadores
y de presión arterial son especialmente altas; poco más de la mitad de los hipertensos y casi tres cuartas partes de
los diabéticos se encuentran con algún grado de descontrol. Lo anterior, aunado a los datos sobre la mala calidad de
la atención –sobre todo en la baja proporción de pacientes con cambio en tratamientos, limitada vigilancia periódi-
ca de los niveles de control y el apego deficiente a las recomendaciones de dieta y ejercicio–, sugiere la necesidad
inmediata de probar innovaciones al modelo de atención para incrementar su calidad y, por lo tanto, su efecto en el
control de estos pacientes.
Los resultados de la encuesta en clínicas, notificados en la evaluación de calidad 2008,8 que sugieren una baja
calidad generalizada en lo que respecta a síndrome metabólico, se confirman con lo que se informa en este análisis:
una minoría de la población notifica buen control de DT2 y HTA, y una porción todavía inferior informa tamizaje
de hiperlipidemia. Esto sugiere que la respuesta del sector salud está rezagada respecto al cambio epidemiológico
por el que México atraviesa, acompañado de tasas crecientes de obesidad y enfermedades crónicas incluso en los
deciles de población más pobres.
Por último, en este análisis preliminar sobre posibles factores que expliquen la heterogeneidad del estado de salud
de la población se observó que, aunque la población indígena tiene una menor prevalencia de este tipo de alteraciones,
también presentó las proporciones más bajas en la realización de prueba de detección (específicamente la toma de
presión arterial). Además, los datos sugirieron que, una vez diagnosticados, es posible que los pacientes indígenas
tengan menor grado de control que los no indígenas. En cambio, los grupos de incorporación o el autorreporte de
ser beneficiario no parecen explicar la heterogeneidad.
Con respecto a la sección de adultos mayores, es importante destacar que este primer intento por documentar
el estado de salud y el nivel de cobertura alcanzado para un grupo de intervenciones altamente efectivas, con una
perspectiva de análisis por género y por estatus indígena, aporta información invaluable para la toma de decisiones.
De ahí la importancia de dar continuidad a estos esfuerzos fortaleciendo la parte metodológica de la encuesta, en
particular con la incorporación de mediciones biológicas. Lo anterior permitirá evaluar, por ejemplo, hasta qué punto
el número menor de diagnósticos médicos (autorreportados) en población indígena pudiera más bien evidenciar
barreras de acceso que potencialmente impidan su acercamiento a los servicios de salud.
Por otro lado, el concepto de salud en AM incorpora la apreciación subjetiva del estado de salud que depende
de la conjunción de las condiciones fisiológicas, habilidades funcionales, bienestar psicológico y el apoyo social. El
interrogatorio acerca de la satisfacción vital proporciona una noción respecto a la calidad de vida y el bienestar global
del individuo en un momento dado.9 Así, la percepción del estado de salud es una herramienta útil para conocer el
estado de salud de los AM, ya que ha demostrado su valor como indicador confiable, incluso en población mexica-
na.10,11 Aproximadamente 12% de los AM notificaron su salud como muy buena-buena; 31% indicó que era regular
y poco más de 56% la calificaron como mala-muy mala. Poco más de 25% manifestó que su salud era mejor a la
de 12 meses previos; 57% dijo que igual y 18% refirió que era peor. Estas cifras contrastan con lo informado en el
Estudio Nacional sobre Salud y Envejecimiento en México realizado en 2003,12 donde se documenta que entre 20
y 25% de los y las AM respectivamente, consideran que tienen buena salud; 11% piensa que mejoró su estado de
salud en los últimos dos años; 45% cree que sigue igual y 42% declaró que ha empeorado.
Es importante tomar en cuenta que la información presentada en este capítulo excluye a un subgrupo de AM con
mayor vulnerabilidad social: las personas con deterioro cognitivo y que no tienen cuidador (N=361) o bien cuyo cuidador
también tenía deterioro cognitivo (N= 87), o que presentaban algún grado de discapacidad auditiva o visual severa y no
tenían cuidador (N=403). No queda claro, a partir de este análisis, cuáles son los niveles de salud y cobertura de este
subgrupo aún más vulnerable, aunque se puede suponer que el escenario es peor al observado en este análisis. Según
la OMS, estas afecciones tienen graves consecuencias sobre las interacciones sociales y personales, la viabilidad eco-
nómica, y la salud mental de las personas afectadas, y deberían ser tratadas con seriedad.13 Es importante documentar,
en un futuro cercano, las actividades que el Programa está instrumentando para garantizar que los servicios de salud
sean accesibles a estas personas y que sus beneficios, en términos de salud, también les lleguen.
De igual manera, prácticamente 29% de los AM presentaron dependencia funcional. Este perfil caracteriza una
especial fragilidad del AM debido, precisamente, a la conjunción de la edad y a un precario estado de salud. Además,
la renuencia de los AM a frecuentar los servicios de salud, así como los factores asociados a sus discapacidades y la
falta de funcionalidad en las actividades de la vida diaria deben ser tomados en cuenta en las políticas de reducción
de la pobreza que incluyen corresponsabilidades de los AM para la atención a la salud.
A diferencia de lo observado en otras secciones, la utilización preventiva de servicios de salud, especialmente en
vacunación, es mayor en mujeres que en hombres. Llama la atención que, a pesar de que la vacuna para la neumonía
cuenta con poco tiempo de incluirse en la cartilla nacional para el adulto mayor, 52% de las mujeres y 46% de los
hombres reportaron habérsela aplicado en los últimos cinco años.
Finalmente, en la sección de utilización de servicios se encontró un resultado muy interesante que vale la pena
explorar con mayor profundidad en el futuro. Entre 2000 y 2007, se observa una disminución dramática en la utili-
zación de servicios ambulatorios. Este resultado se confirmó en el análisis transversal multivariado, donde se detectó
que los hogares de localidades incorporadas en 1998 tienen una menor probabilidad de haber ido a consulta en las
últimas cuatro semanas. La disminución en el tiempo de este indicador (y de mayor magnitud entre los beneficiarios
con mayor antigüedad en el Programa) puede deberse a múltiples causas, pero analizando otros resultados en esta
sección se puede aventurar una hipótesis que deberá ser validada con mayor profundidad en el futuro. La utilización
de servicios preventivos también mostró una disminución, aunque no tan drástica como la total; esto implica que
los servicios preventivos ligados a las corresponsabilidades probablemente no han sido afectados por esta tendencia
decreciente. Por otro lado se observó que, entre los usuarios de consultas, la tendencia en el gasto asociado a éstas
ha disminuido en el tiempo. Esto puede ser un indicio de que la proporción de consultas preventivas, respecto a las
curativas, ha crecido en el tiempo. Toda esta información permite aventurar la hipótesis de que Oportunidades ha
tenido un efecto positivo en la salud general de sus beneficiarios; parecen resultados muy prometedores, pero que
sin duda merecen la realización de un estudio específico más adelante.
Análisis FODA
PRIORIDAD DESCRIPción recomendación
Fortalezas Y OPORTUNIDADES
Una considerable proporción de las mujeres que utilizan

clínicas que atienden a mujeres afiliadas a Oportunidades
FO1 No aplica
señala utilizar el carnet prenatal para programar sus visitas
al médico durante el embarazo.
Una proporción alta (más de 90%) de las mujeres

FO2 indígenas y no indígenas señalan haber sido atendidas por No aplica
un médico durante la atención prenatal.
El promedio de visitas prenatales es de seis visitas, sin

FO3 presentarse grandes diferencias en el promedio de visitas No aplica
entre indígenas y no indígenas.
Las mujeres que autorreportan ser beneficiarias de
FO4 No aplica
Oportunidades utilizan más los servicios prenatales.
La mayor parte de las mujeres señalan que se les ha

recetado y han tomado suplementos alimenticios durante
FO5 No aplica
el embarazo. La mayor parte, además, señala haber recibido
el suplemento alimenticio Nutrivida.
La mayor parte de las mujeres no indígenas atienden su

FO6 No aplica
parto con un médico, casi 80%.
Las mujeres beneficiadas por Oportunidades y que tienen

FO7 más tiempo en el Programa son más propensas a atenderse No aplica
el parto con un médico que con una partera.
DebilidadES Y amenazaS
Recomendaciones a
De las mujeres, 36% señala acudir con un segundo Oportunidades
proveedor de salud durante la atención prenatal; 61% de Averiguar lo motivos por
DA1
las mujeres indígenas acuden a un segundo proveedor de los que las mujeres van a un
salud en la atención prenatal. segundo proveedor de salud
para la atención prenatal.
Recomendaciones al sector
Una proporción importante de mujeres señala no haber salud.
DA2 tenido acceso a pruebas de orina ni de sangre, ni a pruebas Mejorar el acceso a
de sífilis ni ultrasonido. pruebas de laboratorio que
corresponden a la NOM.
Recomendaciones a
Las mujeres indígenas y las mujeres con menor educación Oportunidades
utilizan menos intensamente los servicios prenatales. En Caracterizar mejor a las
contraste, las mujeres con algún tipo de aseguramiento mujeres que siguen
DA3
(IMSS, ISSSTE, Seguro Popular) usan más los servicios presentando bajo uso de
prenatales en comparación con aquellas que no tienen servicios prenatal para
cobertura de aseguramiento. poder intervenir en sus
determinantes.
salud
Mejorar la información
otorgada a las mujeres
embarazadas sobre los
posibles signos de alarma
Existe todavía una proporción importante de mujeres a las
durante el embarazo.
DA4 que no se les brinda información sobre signos de alarma
Esto se podría efectuar
específicos durante la atención prenatal.
de manera autodidáctica
(videos, etc.), con talleres, o
por parte de los proveedores
de salud mejor capacitados.
Habrá que innovar y evaluar
diferentes abordajes.
Recomendaciones a
Oportunidades
Indagar acerca de los
principales motivos por los
que las mujeres indígenas
no tienen confianza
en atender su parto en
servicios de salud formales o
con médicos. Experimentar
maneras innovadoras para
incrementar las tasas de
La mayor parte de las mujeres de condición indígena parto atendido por un
señala haber atendido su parto en su casa. La principal profesional capacitado
razón es la confianza de atenderse ahí. Adicionalmente en su comunidad,
DA5
se encontró que las mujeres de condición indígena tienen incluyendo pagos a
menos probabilidad de atender su parto con un médico, en parteras acompañadoras,
comparación con una partera. pagos condicionados a
la mujer, contratación de
parteras y/o enfermeras
obstetras profesionales,
habilitación de clínicas para
poder atender partos en
condiciones más seguras
(oxígeno, ambulancia,
equipo de reanimación,
incubadora) con la
posibilidad de referencia
cuando está indicado.
salud
Las mujeres con menos educación, de condición indígena y Mejorar el acceso a atención
DA6 que tienen menos bienes en el hogar, atienden su parto con obstétrica formal entre
parteras en lugar de médicos. mujeres más pobres y de
condición indígena.
Recomendaciones a
Oportunidades
Averiguar las razones por
las que las mujeres en zonas
rurales y de origen indígena,
a pesar de haber aumentado
su atención prenatal
con médicos, no lo han
hecho así con la atención
obstétrica.
Recomendaciones a
Oportunidades y el sector
salud
A pesar de que el Programa Oportunidades ha logrado
Fortalecer las acciones
aumentar el uso de servicios prenatales entre las mujeres
coordinadas entre
beneficiarias (indígenas y no indígenas), no es claro,
DA7 Oportunidades y el sector
particularmente entre las mujeres indígenas, que hayan
salud, que permitan
cambiado las preferencias de éstas por atender su parto
empatar los logros del
con parteras.
Programa a través de los
incentivos a la demanda
de servicios prenatales,
con las acciones del sector
salud de ofertar estos
servicios. Esto necesitaría
mayores esfuerzos por
parte del sector salud para
incentivar el uso completo
(servicios prenatales,
servicios obstétricos, etc.) y
adecuado de los servicios de
salud reproductiva entre las
mujeres de zonas rurales.
SALUD INFANTIL
Fortalezas Y OPORTUNIDADES
Niños en familias afiliadas a Oportunidades tienen menos

FO8 No aplica
problemas de salud (notificados) que los no afiliados.
Los beneficiarios usaron la clínica o la casa de salud con

FO9 mayor frecuencia (47 vs. 37%) y acudieron menos al No aplica
médico particular (14 vs. 25%).
Los beneficiarios de Oportunidades se inclinan más por los

FO10 No aplica
servicios médicos públicos
La mayoría de los padres creyó que el centro de salud era

FO11 mejor o igual en comparación a un médico particular o No aplica
farmacia privada
Recomendaciones a
Oportunidades
Averiguar lo motivos por
los que los padres van a un
medico particular para la
atención a enfermedades
percibidas como graves.
Traducir los motivos en
Tendencia a acudir con el médico particular cuando la
DA8 una campaña de cambio de
enfermedad se percibe como más grave.
comportamiento usando
investigación formativa.
salud
Implementar la campaña de
cambio de comportamiento
basado en evidencia.
Recomendaciones a
Oportunidades
Averiguar lo motivos por
los que los padres van a un
médico particular para la
atención a enfermedades
percibidas como graves.
Alta proporción de padres que buscan atención de un Traducir los motivos en
DA9 proveedor no adecuado (por ejemplo, la farmacia) en caso una campaña de cambio de
de enfermedades percibidas como graves. comportamiento usando
investigación formativa.
salud
Implementar la campaña de
cambio de comportamiento
basado en evidencia.
Recomendaciones a
Oportunidades
Averiguar los motivos por
los que los padres van a
un proveedor público para
asegurar la “atracción” de
los proveedores públicos.
Así se puede evitar que
los beneficiarios, en
La preferencia por acudir con un proveedor público es más cuanto suban en nivel
DA10
baja en familias con más recursos. socioeconómico, vayan a
usar el sector privado.
salud
Asegurar que la calidad
percibida por los usuarios
corresponda con la calidad
técnica de los servicios
públicos.
salud
Investigar lo que causa la
La mayoría de los padres consideró el tiempo de espera
percepción de mayor tiempo
DA11 peor en el centro de salud que en una farmacia privada o
de espera en los centros de
con un médico particular
salud. Reducir el tiempo
de espera en los centros de
salud.
Síndorme
metabólico
PRIORIDAD descripción recomendación
Fortaleza y oportunidades
Existe una adecuada cobertura de exámenes de detección
de hipertensión arterial (toma de presión arterial). Más de
50% de los participantes sin diagnóstico de HTA del total
FO12 No aplica
y de prácticamente cualquier subgrupo analizado, notificó
haber recibido una medición de la presión arterial en el
último año.
En general, alrededor de 25% de la población adulta
FO13 reportó un examen de glucosa para la detección de DT2 No aplica
en último año, lo que se puede clasificar como adecuado.
El grupo que se autorreportó como beneficiario del

Programa, notificó mayor proporción de exámenes de
presión arterial tanto en los no diagnosticados (exámenes
FO14 No aplica
de tamizaje o detección) como en los pacientes con
diagnóstico de HTA (exámenes para la vigilancia del
control de la enfermedad).
La proporción de pacientes con DT2 y/o HTA en

tratamiento con medicamentos fue alta sin diferencias
FO15 No aplica
entre grupos por etnicidad o de grupos de incorporación
al Programa.
94% de los pacientes con DT2 y 79.8% con HTA

FO16 notificaron una muy buena adherencia al tratamiento con No aplica
medicamentos.
La mayoría de las pacientes con enfermedades HTA y/o

FO17 DT2 tuvieron al menos cuatro consultas de control en el No aplica
último año.
salud y Oportunidades
Establecer como prioridad la
En general, la población adulta informó prevalencias
detección y control de este
DA12 relativamente altas de diagnóstico previo de DT2 (5.6%)
tipo de enfermedades en la
y de HTA (10.2%).
población beneficiaria, con el
reforzamiento de los talleres de
autocuidado.
salud
Reforzar estrategia de
prevención de obesidad y
detección de enfermedades
Un alto porcentaje de participantes sin diagnóstico de crónicas en la población con
enfermedad crónica (cerca de 70% en no indígenas y de peso no saludable.
DA13
50% en indígenas) tienen peso no saludable (sobrepeso u Recomendaciones
obesidad) y, por lo tanto, alto riesgo de DT2 y de HTA. Oportunidades
Reforzar el componente de
peso no saludable (sobrepeso
y obesidad) en talleres para
incrementar la noción del
riesgo asociado.
Recomendaciones
Oportunidades
Explorar las razones de esta
heterogenidad, ya que al
El grupo clasificado como indígena notificó una menor menos entre los grupos de
DA14
proporción de exámenes de detección para HTA. beneficiarios los indígenas
deberían recibir la misma
intensidad de exámenes
de detección que los no
indígenas.
salud
Verificar sus procedimientos
de detección oportuna ya que
A pesar de los altos porcentajes y cobertura adecuada de
aparentemente a pesar de
exámenes de detección, existe una alta proporción de
DA15 una buena cobertura aun el
posibles pacientes no diagnosticados tanto de HTA (cerca
subdiagnóstico es altamente
de 30%) como para DT2 (alrededor de 20%).
prevalente.
Capacitación a personal
encargado de los exámenes de
detección.
Recomendaciones
Oportunidades
Explorar las razones de esta
heterogenidad, ya que al
El grupo indígena parece el más afectado por la proporción menos entre los grupos de
DA16
de probables pacientes de HTA no diagnosticados. beneficiarios los indígenas
deberían recibir la misma
intensidad de exámenes
de detección que los no
indígenas.
La proporción de pacientes con diagnóstico de HTA en Además de reforzar los talleres
descontrol es de casi 60%, tanto entre indígenas como en los beneficiarios, agregar
DA17 entre no indígenas, y no existen diferencias entre grupos un plan serio de capacitación
de incorporación al Programa o por el autorreporte de ser a los médicos y al personal de
beneficiario o no. salud para que el componente
de calidad de atención se
fortalezca.
Además de reforzar los talleres
La mayoría de los pacientes con DT2 tienen algún grado en los beneficiarios, agregar
DA18 de descontrol de la glucosa: cerca de 70% en los indígenas un plan serio de capacitación
y más de 75% de los no indígenas. a los médicos y personal de
salud para que el componente
fortalezca.
Se encontró a más de 20% de los pacientes con DT2 sin salud y Oportunidades
examen de glucosa en el último año. Lo anterior se ubica Además de la capacitación a
DA19 debajo de la recomendación de atención, ya que se espera médicos, asegurar el acceso
que la totalidad de los pacientes tengan al menos dos a laboratorio en las clínicas
exámenes anuales de vigilancia. que atienden pacientes
beneficiarios del Programa.
A pesar de una buena adherencia a los tratamientos con Reforzar los grupos de
medicamentos, se observó una baja adherencia a los autoayuda y explorar
DA20
planes de dieta y ejercicio en pacientes con DT2 e HTA. la posibilidad de
incorporarlos como parte
de la corresponsabilidad del
Programa.
Además de reforzar los talleres
Proporciones muy bajas (menos de 30%) de pacientes entre los beneficiarios, agregar
DA21 que informaron algún cambio en su tratamiento desde que un plan serio de capacitación
inició su padecimiento para DT2 y HTA. a los médicos y personal de
salud para que el componente
fortalezca.
adultos mayores
FortalezaS y oportunidadES
Las mujeres presentan mayor cobertura y utilización de

FO18 No aplica
servicios de salud.
No existen desigualdades en la cobertura de vacunación

FO19 por estatus indígena. Hallazgo importante en materia No aplica
de equidad social.
No existen desigualdades en la cobertura de detección

oportuna de cáncer cervicouterino
FO20
por estatus indígena. Hallazgo importante en materia
No aplica
de equidad social.
DebilidadES o amenazaS
Recomendaciones a
Oportunidades
Establecer estrategias, con
perspectiva de género,
para garantizar que estas
personas reciban servicios
de salud. Las visitas
domiciliarias son una
posible opción.
Un porcentaje considerable de los adultos mayores
Especificar en las reglas de
presentan dependencia funcional (28.64%). La
operación del Programa,
DA22 probabilidad de tener dependencia funcional es mayor
las actividades específicas
en mujeres.
que Oportunidades
deberá instrumentar para
garantizar que los servicios
de salud sean accesibles a
dichas personas.
Investigaciones futuras
deberán abordar esta
problemática mediante
estudios de casos y
entrevistas a informantes.
salud.
Mejorar la disponibilidad y
Baja cobertura de vacunación (h. influenza 44%, el acceso a las vacunas.
DA23 neumonía 49%, tétanos 75%).
Recomendaciones a
Oportunidades
Mejorar la información y la
promoción de las vacunas.
Recomendaciones a
Oportunidades
Baja cobertura en la detección oportuna de cáncer
DA24 y difusión sobre la
cervicouterino (34.93%).
importancia de la detección
oportuna del cáncer
cervicouterino.
salud
el acceso a la mamografía.
Se sugiere que mediante

el análisis de información
oficial se establezcan
estrategias específicas
para incrementar la oferta,
con criterios explícitos de
priorización.
Recomendaciones a
Oportunidades
Baja cobertura de mamografía para la detección del
DA25 Mejorar la información
cáncer de mama (7.3%).
y la difusión sobre
la importancia de la
mamografía para la
detección oportuna del
cáncer de mama.
Documentar hasta qué

punto las bajas coberturas
se deben a la falta de
disponibilidad del equipo
adecuado (mamógrafos) o
a otras barreras de acceso
(aceptabilidad cultural, falta
de información, etc.).
salud
sobre sintomatología
prostática con el uso
Baja cobertura de detección de cáncer prostático en de material audiovisual
DA26 hombres que presentan sintomatología prostática (videos) y la realización
(21.3%). de pláticas con personal
mejor capacitado. Innovar
y evaluar campañas de
promoción y difusión para
la detección del cáncer
prostático.
salud
el acceso al tratamiento del
edentulismo.
Baja cobertura (43.74%) en el tratamiento del
edentulismo (pérdida total de los dientes naturales).
DA27 La probabilidad de estar cubierto es estadísticamente
Recomendaciones a
Oportunidades
menor en personas indígenas.
Analizar los principales
motivos por los que los
indígenas tienen menor
cobertura para este
indicador.
salud
el acceso al tratamiento de
los trastornos visuales.
La cobertura en salud visual es más baja en indígenas
DA28
versus no indígenas. Recomendaciones a
Oportunidades
Averiguar los principales
motivos por los que las
personas indígenas tienen
menor cobertura.
Recomendaciones a
Oportunidades
Innovar y evaluar campañas
DA29 Baja utilización de salud bucal preventiva (12.23%)
de promoción y difusión
para mejorar el uso dental
preventivo.
Utilización de servicios
Se encontró que, entre 2000 y 2007, la utilización

de servicios preventivos se mantuvo relativamente
constante. Esto puede ser evidencia de que las
Fo21 No aplica
corresponsabilidades siguen teniendo un efecto positivo
para motivar el uso de servicios. Es un logro importante
respecto al cumplimiento de los objetivos del Programa.
Se encontró que la población indígena beneficiaria de

Oportunidades tiene una mayor probabilidad de usar
este tipo de servicios que la población no indígena. Es
Fo22 No aplica
un importante efecto respecto al acceso a servicios
(probablemente preventivos) entre la población
indígena.
En clínicas calificadas con un nivel de calidad
salud
relativamente alto, la utilización de servicios
Es de vital importancia hacer
ambulatorios es mayor. Éste es un resultado muy
Fo23 un esfuerzo para mejorar las
importante, que confirma la hipótesis de que los usuarios
condiciones estructurales
perciben y reaccionan frente a la calidad de los servicios
básicas de las clínicas en
haciendo mayor uso de los mismos.
medios rurales.
Recomendaciones a
Oportunidades
1. Es necesario verificar
rigurosamente el
cumplimiento de las
Se encontró una disminución muy significativa en el corresponsabilidades en este
uso de servicios públicos entre 2000 y 2007. En el sentido.
documento se establece la hipótesis de que esto puede 2. Es necesario investigar
DA30 atribuirse a servicios curativos. De ser cierto, puede ser este aspecto a profundidad.
una señal de mejora de salud de la población beneficiaria. Los efectos observados
Sin embargo, esto no se refleja en el reporte de pueden ser positivos o
morbilidad, que se ha incrementado en el mismo periodo. negativos. Es imposible hacer
un diagnóstico preciso con el
análisis presentado en este
documento, pero es un tema
que puede investigarse en un
documento específico.
Recomendaciones a
Oportunidades
Es necesario hacer énfasis
Se encontró que la población femenina notifica una
DA31 en el cuidado de la salud de
mayor prevalencia de morbilidad
las mujeres. El sistema de
incentivos puede mejorarse a
este respecto.
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120 Evaluación Externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2007-2008
Diagnóstico situacional del estado nutricio de niños

menores de dos años de edad y de sus madres,
beneficiarios de Oportunidades en zonas rurales
Lynnette M Neufeld, Fabiola Mejía, Ana Cecilia Fernández Gaxiola,

Armando García Guerra, Ignacio Méndez, Clara P Domínguez
Introducción
O portunidades tiene como objetivo principal el desarrollo de capital humano mediante el desarrollo de las capa-
cidades en educación, salud y nutrición de su población beneficiaria. Debido a los efectos adversos de la mala
nutrición sobre el desarrollo, la capacidad para aprender y trabajar y el bienestar en general de las personas afectadas,
su erradicación es requisito indispensable para el cumplimiento total de este objetivo. Después de diez años de su
implementación resulta relevante indagar cómo ha evolucionado la situación nutricional desde que inició el Programa
en zonas rurales y saber cuál es la brecha nutricional de los niños y sus madres, que el Programa aún debe atender
en las comunidades rurales. El objetivo general de este documento es proveer un diagnóstico del estado de nutrición
de niños menores de dos años de edad y sus madres en las mismas comunidades donde se realizó la evaluación del
impacto de Oportunidades (entonces Progresa) de 1998-2000 y 2003. Al mismo tiempo, se pretende utilizar aquí
la información disponible de otras encuestas para resaltar el rezago en la situación nutricional que aún falta resolver
en la población y buscar algunos factores asociados con mayor prevalencia de mala nutrición. De manera específica,
se buscó responder a los siguientes objetivos:
1. Estimar la prevalencia de anemia, talla baja y emaciación en niños menores de dos años de edad, beneficiarios
de Oportunidades en zonas rurales de México.
2. Estimar la prevalencia de sobrepeso y obesidad en mujeres, madres de niños menores de dos años de edad y la
prevalencia de anemia en caso de mujeres embarazadas y en los primeros seis meses posparto.
3. Identificar las zonas del país o subgrupos dentro de la población beneficiaria con mayor rezago en el estado de
nutrición e identificar la brecha en el estado de nutrición que el Programa debe atender en los siguientes años.
4. Identificar factores socioeconómicos y demográficos vinculados con mayor déficit en el estado nutricional en
niños menores de dos años de edad.
Métodos
Los análisis realizados en este informe utilizan sobre todo la información procedente de la Encuesta de Evaluación de
los Hogares (Encel) 2007 en zonas rurales. La muestra se obtuvo en los mismos siete estados en donde se llevó a
cabo la evaluación del impacto original del Programa (esto es, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Puebla, Querétaro, San
Luis Potosí y Veracruz). En 2007 se agregaron a la muestra Chiapas y Oaxaca, dada su alta concentración de pobla-
ción beneficiaria. Para la comparación con la situación nutricional en las localidades al inicio del Programa se utilizaron
datos de rondas anteriores de la Encel (1998 y 1999), se hizo referencia a algunas cifras notificadas en la Encuesta
Nacional de Nutrición (Enn 1999) y la última Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (Ensanut 2006).
En los niños se calculó la talla para la edad, peso para la edad, peso para la talla, concentración de hemoglobina
y prevalencia de talla baja, emaciación, riesgo de peso alto y anemia. La prevalencia de mala nutrición (es decir,
talla baja, anemia, emaciación y riesgo de peso alto en niños; sobrepeso, obesidad en mujeres y anemia en mujeres
embarazadas y en los primeros seis meses pos parto) se presenta para la población en su totalidad y por diversos
subgrupos basados en características individuales, del hogar (etnicidad), de la comunidad y por entidad federativa.
En las mujeres se calculó el índice de masa corporal (IMC), concentración de hemoglobina en mujeres embaraza-
das y en los primeros seis meses posparto y las respectivas prevalencias. También se obtuvo información sobre las
prácticas de lactancia y alimentación complementaria. La información sobre seguridad alimentaria se registra como
la percepción de incertidumbre que experimenta la mujer, madre de los niños menores de dos años de edad, al no
contar con suficientes alimentos o el dinero para poderlos obtener para su familia.
Resultados*
Se notifican los resultados de una muestra total de 5 855 niños menores de dos años al momento de aplicar la
encuesta y 5 307 madres de estos niños. Hasta 27.4% de los respondientes en la muestra pertenecen a familias
que se clasifican como indígenas.
La prevalencia de emaciación es baja en la población y dentro de los límites esperados en una población sana
(<2.5%). La prevalencia de riesgo de peso alto fue de 4.7%. La prevalencia de talla baja fue de 21.8%. Una pro-
porción significativamente mayor (p<0.001) de niños (25.6%) que niñas (18.1%) sufre talla baja. Un porcentaje
de 32.5% de los niños sufre anemia y es significativamente (p<0.01) mayor la prevalencia en niños (34.6%) que
en niñas (30.5%). La prevalencia de talla baja es mayor en Guerrero (36.3%); después existen cuatro estados
con prevalencia de talla baja de 20 a 25% (Puebla, Veracruz, Chiapas y Oaxaca) y cuatro con la prevalencia de 15
a 20% (Hidalgo, Michoacán, Querétaro y San Luis Potosí). La prevalencia de anemia es alta en todos los estados
incluidos en la muestra y varía de 25 a 40%.
La prevalencia de talla baja y anemia es mayor en grado significativo en los niños que pertenecen a familias que
se clasifican como indígenas (33%) respecto de los niños de familias no indígenas (19.4%). En el tercil socioeco-
nómico menos pobre, la prevalencia de talla baja y anemia es significativamente menor a la mitad de la prevalencia
observada en el tercil más pobre (14.1% contra 32% y 32.8% contra 39%, respectivamente). De la misma ma-
nera, la prevalencia de anemia (59.2%) y talla baja (42.2%) es mayor en el tercil más pobre. La prevalencia de
talla baja fue significativamente mayor en niños de familias beneficiarias de Oportunidades que en niños de familias
no beneficiarias (p<0.01). No existe diferencia en la prevalencia de emaciación, riesgo de peso alto o anemia por
estatus de pertenencia al Programa.
La prevalencia de talla baja fue significativamente mayor en las localidades de muy alta (37.2%) y alta margina-
ción (20%) respecto de las de menor marginación. De la misma manera, la prevalencia de anemia fue mayor en las
localidades con muy alta marginación (40.6%), seguido por las de alta marginación (35.6%). No hubo diferencia
significativa en la prevalencia de emaciación o riesgo de peso alto por nivel de marginación. La prevalencia de talla
baja fue significativamente mayor en niños de localidades donde la incorporación al Programa inició desde 1998
(24.5%) en comparación con los niños de localidades donde la incorporación inició en 2000 (19.5%) o 2003
(21.2%). Este hallazgo no es sorprendente si se considera que en el grupo de 1998 se encuentra una mayor pro-
porción de localidades de muy alta y alta marginación.
Prácticas de lactancia y alimentación complementaria
Hasta 95.6% de los niños recibe o recibió leche materna en algún momento de sus vidas; tal proporción es un
poco mayor en la población de origen indígena. Al momento de la entrevista, 23.5% de los niños se alimentó con
* Se informan todos los resultados y, en caso de ser estadísticamente significativos, se señala de manera explícita.
lactancia exclusivamente, 32% con lactancia predominante y 44.5% con lactancia parcial, con una edad promedio
dentro de cada grupo de 3.3±3, 10.8±5.7 y 12.2±5.6 meses, respectivamente. En el subgrupo que ya no recibía
leche materna, se le dejó de dar a un promedio de edad del niño de 9.4±5.2 meses.
El patrón de uso de Nutrisano es similar entre niños por condición étnica. Entre 29.6 y 39.3% de los niños
consumió Nutrisano en las últimas 24 horas antes de la entrevista en cualquier cantidad (desde una probadita hasta
una cantidad mayor). La proporción de población que reportó no haber consumido Nutrisano es un poco más alto
en la población de origen no indígena respecto de la población de origen indígena.
Estado nutricio en mujeres, madres de niños de 0 a 2 años de edad
La prevalencia de anemia en mujeres embarazadas fue de 17.3 y 8.6% en mujeres durante los primeros seis meses
posparto. En mujeres que no habían tenido hijos en los últimos seis meses, la prevalencia de sobrepeso u obesidad
(IMC ≥25.5) fue menor en Guerrero (37%), segundo por Veracruz (42.8%), Oaxaca (46.2%) e Hidalgo (48.8%).
En los restantes estados, la prevalencia fue mayor de 50%, con límites de 50.4% (Puebla) a 59.5% (Querétaro).
La prevalencia de sobrepeso, obesidad y coexistencia de sobrepeso u obesidad en las madres y anemia en los niños
es significativamente mayor en mujeres que viven en hogares con nivel económico más bajo (de acuerdo con el
índice económico).*
Seguridad alimentaria en hogares beneficiarios de

Oportunidades en zonas rurales de México, Encel 2007
De acuerdo con el informe de la madre, un total de 1 241 hogares (21.9%) se puede clasificar con seguridad
alimentaria. En 35.1% de los hogares se observó inseguridad leve, en 36% inseguridad moderada y en 7% insegu-
ridad severa. La prevalencia de hogares con seguridad es significativamente menor en Guerrero (13.2%) y Puebla
(15.1%) que en Querétaro (30.5%), San Luis Potosí (28%) y Michoacán (27.6%). La prevalencia y gravedad
percibida de la inseguridad alimentaria es mayor de forma proporcional a la marginación. La inseguridad alimentaria,
tanto por prevalencia como por gravedad, es más alta en hogares beneficiarios de Oportunidades respecto de los
no beneficiarios.
Comparación de prevalencias de desnutrición en niños,

beneficiarios de Oportunidades en los últimos 10 años
En los últimos 10 años se ha observado una notoria reducción de la prevalencia de talla baja en la población más
pobre de México (Enn 1999, 44%; Ensanut 2006, 28%; Encel 2007, 21.8%). En general, la prevalencia de talla
baja se redujo de manera considerable en los siete estados incluidos en las ENCEL 1998 y 1999 con un promedio de
reducción de 10 puntos porcentuales (con excepción de Veracruz). De la misma manera, se observa una reducción
notoria de la prevalencia de anemia; la prevalencia en niños beneficiarios del Programa en el 2007 (35.8%) es casi
la mitad en comparación con el 1999 (61%). La reducción de la prevalencia de anemia fue similar en la población
no beneficiaria (64.7% en 1999 y 35.2% en 2007).
* El índice de nivel económico incluye diversos factores que se relacionan con el bienestar económico de la familia, de manera específica materiales de
construcción de la casa y posesión de distintos enseres domésticos. Se construye el índice mediante el método de componentes principales. Para este
análisis se divide la puntuación del índice en terciles, lo que permite la comparación de las personas más pobres con los intermedios y menos pobres.
Discusión
Durante los últimos diez años se ha observado un gran descenso de la prevalencia de desnutrición en niños menores
de dos años de edad. La emaciación (bajo peso para la talla) se halla dentro del límite esperado en una población
sana (<2.5%) en todos los estados y subgrupos estudiados. Al mismo tiempo, no se observa ningún aumento de
la prevalencia de riesgo de peso alto en los niños menores de dos años de edad y la prevalencia es aún baja (<5%)
en todos los estados y subgrupos.
Se advierte una gran diversidad en la prevalencia de talla baja y anemia entre estados de la República mexicana,
con notorias reducciones en los últimos 10 años en casi todos. El grado en que la disminución de la prevalencia de
talla baja se debe al Programa Oportunidades es difícil de cuantificar. El hecho de que ya no existe en este momento
un grupo expuesto a condiciones económicas similares, que no haya recibido el Programa a lo largo de los últimos
10 años, limita la capacidad de realizar afirmaciones sobre la causalidad de exposición al Programa y los cambios
en el estado de nutrición de la población. Dada la evidencia existente sobre el Programa,1,2 debe reconocerse que
el Programa ha tenido efectos en el crecimiento de los niños. Sin embargo, se presenta aquí evidencia de que esta
modificación no ha sido de la magnitud suficiente para erradicar el problema de talla baja. La prevalencia de talla baja
sigue en particular alta en Guerrero, Puebla, Veracruz, Chiapas y Oaxaca. La evaluación en aspectos relacionados
con la nutrición debe enfocarse a partir de ahora en la forma de fortalecer las acciones del Programa y las acciones
adicionales necesarias para lograr un efecto de mayor magnitud.
Todos los análisis realizados por subgrupos resaltan la sólida asociación entre el bienestar económico y la pre-
valencia de talla baja y anemia. Más aún, no se observa una reducción considerable de la prevalencia de talla baja
desde el 1998 en localidades de muy alta marginación. Es posible que ello se deba por lo menos en parte a factores
ambientales (p. ej., falta de alimentos con adecuado valor nutritivo, baja calidad y accesibilidad a los servicios de
salud, condiciones sanitarias precarias, entre otros) que limitan la capacidad de las familias de proveer las condiciones
necesarias para el crecimiento adecuado de sus hijos. Una gran proporción de las madres de niños menores de dos
años de edad en localidades de muy alta marginación percibe algún grado de inseguridad alimentaria.
En este documento se han resaltado algunos de los factores más importantes que muy probablemente son causas
directas de la desnutrición en los niños, de manera específica las prácticas inadecuadas de lactancia y alimentación
complementaria. Según las últimas recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS), los niños deben
recibir lactancia exclusiva durante los primeros seis meses de vida. A partir del sexto mes debe iniciarse la introducción
oportuna de alimentos con adecuado valor nutritivo (tanto en densidad energética como en micronutrimentos). Se
documenta aquí la introducción sumamente temprana (al mes de edad) de líquidos y leches, además de la materna,
en más de 50% de los niños. Es poco probable que estos alimentos tengan la densidad necesaria de nutrimentos. Al
mismo tiempo, los alimentos con contenido de micronutrimentos esenciales (en particular los alimentos de origen
animal distintos de la leche, las frutas y las verduras) se introdujeron en sólo 20% durante los primeros dos años de
vida. El resultado de este patrón es quizá una dieta con suficiencia en energía, pero con déficit notable de vitaminas
y minerales. Este hallazgo destaca primero la gran necesidad de campañas educativas y consejería guiada dirigida al
cambio de comportamiento relacionado con la lactancia y alimentación complementaria. Segundo, resalta la gran
necesidad todavía no superada de la distribución y promoción efectiva de un complemento de micronutrimentos.
Nutrisano es aún una excelente alternativa para la distribución por la calidad del producto y su gran aceptación
en la población beneficiaria. Sin embargo, los resultados presentados aquí confirman hallazgos previos acerca de que
Nutrisano tiene algunas limitaciones para lograr la focalización y el consumo regular en cantidad suficiente por los
niños en la edad de mayor riesgo nutricional (6 a 24 meses de edad). Eso se debe sobre todo a la repartición del
* Rivera JA, Sotres-Alvarez D, Habicht JP, Shamah T, Villalpando S. Impact of the Mexican program for education, health, and nutrition (Progresa) on
rates of growth and anemia in infants and young children: a randomized effectiveness study. JAMA 2004;291:2563-2570. Y Neufeld LM, García
Guerra A, Leroy J, Flores López ML, Fernández Gaxiola AC, Rivera Dommarco J. Impacto del Programa Oportunidades en nutrición y alimentación
en zonas urbanas de México. En: Hernández-Prado B, Hernández-Ávila M (eds). Evaluación externa de impacto del Programa Oportunidades
2006. Cuernavaca, México: Instituto Nacional de Salud Pública, 2006.
alimento entre otros miembros de la familia, lo cual deja una proporción baja para el niño a quien va dirigido el com-
plemento. Urge considerar acciones relacionadas con la distribución del complemento (p. ej., dotación de Nutrisano
proporcional al número de niños en la familia en localidades con alta y muy alta marginación; o la distribución de
combinaciones, es decir, Nutrisano y Sprinkles de acuerdo con el número de niños en el hogar) que hagan posible el
consumo de una dosis diaria de algún complemento con hierro, zinc y los otros micronutrimentos esenciales desde
los seis hasta los 24 meses de edad. Desde luego, cualquier modificación debe acompañarse de una intensa campaña
educativa para asegurar el uso apropiado de los complementos.
En esta muestra, casi 50% de las mujeres ya tenía sobrepeso y obesidad a pesar de su joven edad (promedio
de 27.5%). Sin duda, éste es un problema que no afecta tan sólo a la población beneficiaria del Programa sino al
país en su totalidad. Aunque se observa una menor prevalencia en localidades con marginación muy alta y alta, y en
familias con menor nivel económico, el sobrepeso y la obesidad son un reto en toda la población. Son insoslayables
acciones dentro del Programa que permitan, por un lado, evitar un aumento de la prevalencia del sobrepeso y la
obesidad conforme se mejora el nivel económico de las familias beneficiarias y, por otro, proveer acciones estrictas
para el control de la obesidad y las comorbilidades en la población ya afectada por estos problemas.
Implicaciones para el Programa
El objetivo de Oportunidades en cuanto a la desnutrición en niños menores de dos años debería ser su erradicación,
esto es, que la prevalencia de talla baja sea aproximadamente de 2.5% (lo esperado en una población sana) y que la
prevalencia de anemia se reduzca a menos de 10%. Aunque no se debe perder esta meta de vista, es poco factible
esperar que en el corto plazo se alcancen estas cifras, por lo menos en el caso de la talla baja. Los datos presentados
en este estudio y la última Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (Ensanut 2006) proveen un contexto para
calcular la brecha que todavía existe y reducir la desnutrición en la población beneficiaria de Oportunidades que se
debe esperar a corto plazo. En la Encel 2007, la prevalencia de talla baja es más del doble en el tercil más pobre que
el tercil menos pobre de la población. De igual manera, según la Ensanut 2006,3,4 la prevalencia de talla baja en los
estados del sur fue de 33.2% dentro de los hogares más pobres y 15.4% en las poblaciones de recursos medios. A
corto plazo, con el apoyo del Programa, las familias deben esperar que sus hijos logren un estado nutricional similar
a lo observado dentro de sus mismas localidades en población menos pobre.
El estudio de eficacia5 llevado a cabo en fecha reciente mostró que el consumo regular de Nutrisano no provee
beneficios de manera oportuna para la prevalencia y control de la anemia, como los que pueden obtenerse con el
consumo de otros tipos de suplementos (de modo específico, Sprinkles o jarabe). Después de cuatro meses de
complementación con Sprinkles o jarabe se observó una reducción de 15 puntos porcentuales en la prevalencia de
anemia, sin cambio significativo en la prevalencia de anemia en el grupo que consumió Nutrisano. A los 24 meses de
edad, los tres grupos tuvieron prevalencia aproximada de 5%, sin diferencia significativa entre ellos. Estos hallazgos
ofrecen evidencia clara de que el objetivo de reducir la prevalencia de anemia en la población a menos de 10% es
factible, si se logra el consumo regular y adecuado del complemento.
Con base en lo anterior, acerca del potencial impacto del complemento en el estado nutricio de la población be-
neficiaria, es fundamental que el Programa adopte una orientación más integral sobre la nutrición. El complemento
que hoy día es el pilar del componente nutricional es apenas una herramienta que apoya a las familias para abatir
las brechas nutricionales y debe considerarse sólo como una medida que se inserta en una estrategia de promoción
de hábitos saludables de la buena alimentación a lo largo de la vida.
* Oláiz-Fernández G, Rivera-Dommarco J, Shamah-Levy T, Rojas R, Villalpando-Hernández S, Hernández-Avila M, Sepúlveda-Nacional de Salud y

Nutrición 2006. Cuernavaca, México: Instituto Nacional de Salud Pública, 2006. Y Shamah T, et al. Componente de Oportunidades de la Encuesta
Nacional de Salud y Nutrición 2005 (Ensanut-2005). Informe Técnico entregado a la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades.
Cuernavaca: Instituto Nacional de Salud Pública, 2006.
‡
Neufeld LM, et al.  Versión final del informe sobre el impacto de la suplementación en crecimiento, desarrollo y estado de micronutrimentos.  Informe
técnico del estudio Eficacia de tres suplementos nutricionales para mejorar el crecimiento y desarrollo en niños menores de dos años y el estado de
nutrición de mujeres embarazadas (Eficacia). Entregado a Oportunidades, diciembre 2007.
Por otro lado, queda claro que en las localidades se requieren urgentemente acciones radicales para la prevención
y el control del peso excesivo. Algunas de las acciones requeridas para la prevención de la desnutrición (como la
promoción de la lactancia exclusiva) tienen fuertes efectos también en la prevención del sobrepeso. Al contrario
de la desnutrición, el sobrepeso y la obesidad no están concentrados en la población beneficiaria del Programa y
existe una enorme necesidad de políticas y acciones nacionales intensivas para su prevención y control. Eso dicho,
los talleres de Oportunidades proporcionan un excelente foro para tratar este tema. En este momento, el tema de
la obesidad y las medidas para su prevención están ausentes de los talleres.
Para lograr la erradicación de la desnutrición y el control del peso a lo largo de la vida, el Programa debe incorporar
una estrategia integral de nutrición basada en:
• El monitoreo regular del crecimiento en niños de 0 a 5 años de edad vinculado con acciones para detectar y
actuar en caso de problemas
• La consejería guiada, ligada al monitoreo del crecimiento con temas consistentes entre los mensajes recibidos
de diferentes actores en salud (médicos, enfermedades, auxiliares, promotores y vocales)
• La educación efectiva para el cambio de prácticas a través de los talleres de autocuidado.
• La accesibilidad a micronutrimentos esenciales (en forma de alimento o suplemento) durante los periodos
críticos en los que se ha establecido la dificultad de llenar los requisitos sólo con la dieta, de manera específica
el embarazo, y de los 6 a los 24 meses de edad
• La detección oportuna y complementación con micronutrimentos (sin aporte de energía) para personas con
anemia en edades diferentes a las ya mencionadas
• La revisión del peso para la detección oportuna y seguimiento de personas con sobrepeso y obesidad y las co-
morbilidades asociadas
En este momento se ha formado un grupo para formalizar estas modificaciones dentro del Programa y lograr su
operación dentro del sector salud. La Estrategia Integral de Atención a la Nutrición (Esian) tomará en consideración
la diversidad en la prevalencia y gravedad de los problemas nutricionales dentro de la población beneficiaria con
acciones diversas. Se ha planteado en este momento un estudio piloto para documentar la factibilidad de la imple-
mentación de la Esian y se desarrollan las campañas educativas con acciones integrales para lograr los objetivos.
Análisis FODA
FO1 La prevalencia de talla baja es 11 puntos porcentuales menor Encel 1998, 2007
de lo observado hace 10 años en población beneficiaria de
Oportunidades (23.9 vs. 35.0%) con reducciones en todos
los estados de la República (con excepción de Veracruz). La
prevalencia de anemia en el 2007 (35.8%) es casi la mitad de
lo observado en el Encel 1999 (61.0%)
F02 La prevalencia de emaciación queda dentro de lo esperado en una Encel 2007
población sana (<2.5%) en niños menores de dos años de edad
en todos los estados y subgrupos
F03 La prevalencia de sobrepeso y obesidad en mujeres es menor Encel 2007
en todos los estados (desde 40.4% en Guerrero a 61.1% en
Referencia 69
Querétaro) que la prevalencia nacional (casi 70%)

DA1 Persistencia de talla baja en todos los estados, con mayor Encel 2007
prevalencia en el sur del país (36.3% en Guerrero), en la población
de origen indígena (33.0%), en la población que vive en
localidades de marginación alta (20.0%) y muy alta (37.2%), y
en hogares más pobres (32.0 vs. 14.1% en los menos pobres)
DA2 Alta prevalencia de anemia en niños menores de dos años de edad
(mayor a 30% en todos los grupos comparados) y en mujeres Encel 2007
embarazadas (17.3%)
DA3 Bajo consumo (consumo inadecuado) de Nutrisano por parte de
la población objetivo (niños entre 6 y 24 meses de edad) Encel 2007
DA4 Prácticas que no favorecen la lactancia y las prácticas de
alimentación complementaria de acuerdo a las recomendaciones Encel 2007
internacionales (introducción temprana de líquidos y tardía de
alimentos ricos en micronutrimentos)
DA5 Alta prevalencia de sobrepeso y obesidad en mujeres (más de
0% en todos los grupos de comparación. Encel 2007
Recomendaciones
Prioridad Relación
Recomendación Sector responsable
R1 DA1-5 Estrategia integral de nutrición con enfoque en la nutrición en las Salud con apoyo estrecho de
distintas etapas de la vida, iniciando con el embarazo y periodo de Oportunidades
lactancia; niño menor de dos años y siguiendo lo más pronto posible con
estrategas dirigidas a todos los grupos etarios (niños de edad escolar,
y mujeres y hombre adolescentes, adultos, y de tercera edad). Con
acciones y mensajes integrales sobre:
• El monitoreo del crecimiento en niños (regularmente de 0-5 años SSA y IMSS-Op
de edad) y de la talla y peso para el cálculo del IMC (anualmente)
desde los cinco años y a lo largo de la vida
• Fuerte promoción de la lactancia materna exclusiva para 6 SSA y IMSS-Op
meses y prolongada hasta los dos años con la implementación
oportuna de alimentos complementos apropiados, de acuerdo a
las recomendaciones de la OMS.l Las acciones deben enfocar en
la resolución de los problemas específicos enfrentados (consejería
guiada) y ser implementados por personal con el tiempo, dedicación
y capacidad de influir en las decisiones y acciones de las mujeres (ej.
vocal/auxiliar/promotora con capacitación específica sobre el tema).
Esta campaña debe enfocarse en alimentación desde el nacimiento
hasta los dos años de vida.
• La consejería guiada ligado al monitoreo del crecimiento y de peso a SSA y IMSS-Op
promoción de la alimentación saludable de acuerdo a la etapa de la
vida. Se recomienda que se desarrollo una estrategia de educación
sobre la compra en preparación de alimentos saludables que puede
aplicar para la preparación de los alimentos en el hogar (dirigida
a quien toma decisiones sobre qué preparar y quien prepara los
alimentos). Esta campaña complementará la anterior, incluyendo
preparación de alimentos para la familia, incluyendo los niños a partir
de los dos años de vida
• La distribución y promoción apropiada del complemento y con Oportunidades y SSA
promoción utilizando mercadotecnia social. Cabe mencionar que
en informes previos se ha realizado las recomendaciones concretas
sobre los tipos de complemento más apropiado para mujeresl75 y a
continuación se presentan opciones para niños en zonas rurales
• La detección oportuna y suplementación con Sprinkles (niños) o SSA y IMSS-OP
tabletas (adultos) de personas con anemia
• La detección oportuna y seguimiento de personas con sobrepeso Oportunidades, SSA,
IMSS-OP. y obesidad y las co-morbilidades asociadas. Aparte de las acciones Dependiendo de
recomendadas de campañas educativas sobre la alimentación acciones adicionales SEP, otros
saludable, se debería explorar alternativas para intervenciones al
nivel de la localidad (modificación ambiental) al nivel comunidad,
unidad de salud, escuela, lugar de trabajo entre otros a favor de la
alimentación saludable y la vida activa
R2 DA3 Cambiar el tipo de complemento entregado para mujeres embarazadas y SSA, Oportunidades
periodo de lactancia para uno de micronutrimentos sin aporte de energía
(según resultados del estudio de Eficacia, se recomienda tabletas).
R3 DA1-3 Buscar un mecanismo de entrega de complementos que permita mejor SSA y Oportunidades
focalización a los niños de 6 a 24 meses de edad, reconociendo la
repartición intrafamiliar que ocurre con Nutrisano. Opciones incluye
• Una dotación de Nutrisano proporcional al número de niños en el
hogar
• Nutrisano para niños de 6 a 24 meses de edad y leche Liconsa
proporcional al número de niños en el hogar
• Nutrisano y Sprinkles, con fuertes mensajes para la focalización
adecuada de los Sprinkles a niños de 6 a 24 meses de edad
(independientemente de si consumen Nutrisano)
R4 DA1 Dar prioridad al fortalecimiento de las actividades del Programa SSA, Oportunidades
relacionadas con la nutrición y salud (ej. la implementación de la Esian)
en las localidades clasificadas con alta y muy alta marginación
R5 DA1, DA2, DA4
Análisis adicionales que buscan explorar las asociaciones entre: Equipo de investigación de
• la calidad de los servicios de salud y el estado de nutrición en niños la Encel
• la morbilidad de los niños y las prácticas de alimentación y el estado
de nutrición en niños
Modalidad educativa y organización multigrado
como factores asociados con las brechas de aprendizaje
de los becarios del Programa Oportunidades
(primaria y secundaria en 2007)
Carlos Mancera Corcuera, Leslie Serna Hernández,
Alejandra Priede Schubert
Introducción
E l Programa Oportunidades fue concebido como una estrategia para que las familias en situación de pobreza
extrema desarrollen capacidades y acumulen capital humano, mejorando particularmente sus opciones de edu-
cación, salud y nutrición. Desde su origen, el Programa ha focalizado recursos y expectativas en la escolarización
de los hijos de las familias pobres, con el propósito de que éstos alcancen niveles de escolaridad superiores a los de
sus padres, para contribuir con ello a la ruptura del círculo intergeneracional de la pobreza. No es suficiente que la
escolaridad que logran los niños y jóvenes de las familias pobres crezca proporcionalmente igual que la del conjunto
de la población: combatir la pobreza implica que los pobres logran avances educativos más rápidos que los demás
grupos.* Ello implica que el sistema educativo debe ser más equitativo. Las oportunidades que ofrece deben ser más
amplias y distribuirse mejor entre todos.
M. Demeuse y colaboradores1 proponen considerar cuatro principios de equidad educativa en función del logro
de cuatro igualdades fundamentales: igualdad en el acceso, igualdad en las condiciones o medios de aprendizaje,
igualdad en los logros o resultados e igualdad en la realización social de esos logros. Las evaluaciones externas del
Programa Oportunidades han dado cuenta, en gran medida, de los logros alcanzados en cuanto al primer principio
de equidad: el acceso.2-7
La evaluación de la calidad de los servicios educativos se relaciona con el segundo y el tercer principios de equidad:
las características de las escuelas y los logros de aprendizaje. Hasta ahora no ha existido una medición nacional del
logro educativo, en términos de resultados en pruebas estandarizadas, de los niños y adolescentes beneficiarios del
Programa versus quienes no lo son. Mucho menos contamos entonces con una noción de cómo se comportan estas
diferencias, de acuerdo con características escolares fundamentales. El presente trabajo tiene como finalidad describir
las brechas en logro académico entre beneficiarios y no beneficiarios del Programa, a partir de la prueba Evaluación
Nacional de Logro Académico en Centros Escolares (Enlace)‡ de español y matemáticas aplicada en 2007 a alumnos
de 6º de primaria y 3º de secundaria, analizando en qué medida la modalidad educativa y la organización escolar se
asocian con la magnitud de estas brechas. Adicionalmente, nos hemos planteado observar la presencia de distintos
programas que se han impulsado desde la administración federal para mejorar la calidad educativa.
* En la matriz de marco lógico del Programa, el indicador de fin del componente educativo mide si las brechas intergeneracionales de escolaridad entre
familias beneficiarias y el promedio nacional disminuye al paso del tiempo.
‡
La prueba Enlace se aplica anualmente de manera censal. Evalúa a los estudiantes de 3° a 6° de primaria y de 3° de secundaria en las asignaturas de
español, matemáticas y ciencias. En bachillerato evalúan la comprensión de lectura y la habilidad matemática de los estudiantes que cursan el último
grado de este nivel.
Métodos
El presente es un estudio descriptivo de comparación de medias, basado fundamentalmente en las fuentes de infor-
mación obtenidas como resultado de la colaboración entre la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el Programa
Oportunidades, tomando como fuente básica de información los resultados por alumno de la prueba Enlace. Otras
fuentes de información utilizadas para diversos cálculos son la base de datos de la Dirección General de Evaluación
de Políticas (DGEP) de la SEP de resultados promedio por escuela de Enlace 2006 y 2007, una base de datos
proporcionada por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) al Programa Oportunidades, en la que se
identifican las escuelas apoyadas por programas compensatorios en el ciclo 2005-2006; una base de datos para
identificar a las escuelas multigrado,* proporcionada por el Centro para el Desarrollo de la Planeación e Innovación
de la Gestión Educativa (CIGED),‡ con base en información de SEP.
Durante el primer semestre de 2008, junto con la aplicación censal de Enlace en primaria y de Exámenes para la
Calidad y el Logro Educativo (Excale),§ prueba que aplica el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
(INEE) en una muestra de secundarias, se aplicó una serie de cuestionarios de contexto que permitirá realizar com-
paraciones más profundas y precisas entre los factores que intervienen en los aprendizajes de los becarios, respecto
al resto de estudiantes. El análisis de los datos podrá llevarse a cabo en los primeros meses del 2009, una vez que
la información haya sido procesada por la SEP y el INEE; con estos datos podrá realizarse, entonces, una evaluación
integral de la calidad de los insumos y procesos educativos y su repercusión en el logro académico.
En el caso de la primaria se contará con el puntaje de los alumnos en las pruebas Enlace de español y matemáticas, así
como con información individual de todos los sustentantes de la prueba en 1000 primarias ubicadas en las localidades de
la Encuesta de Evaluación de los Hogares Rurales (Encel) en 13 entidades del país.# También se tendrá la información
proporcionada por directores y maestros de dichas escuelas. En cuanto a la secundaria se dispondrá de los puntajes ob-
tenidos en Excale de español en una muestra de alumnos que asisten a 888 secundarias ubicadas en las localidades de
la Encel en las 13 entidades mencionadas, y con la información individual y escolar obtenida en cuestionarios aplicados
a alumnos, maestros y directores. Además, los datos podrán enriquecerse con los obtenidos directamente en los hogares
de los alumnos por medio de la Encel. Adicionalmente, se dispondrá de información sobre las prácticas de gestión de la
autoridad educativa en seis de las entidades& del país, en las que existe mayor proporción de becarios.
Con todo ello podrá realizarse un estudio multinivel que contemple un considerable número de variables, tomando
como población de estudio a los alumnos que acuden a las escuelas ubicadas en las localidades de la Encel, es decir
en zonas rurales. Este estudio inédito y de importancia mayor para el Programa Oportunidades será posible gracias
a la colaboración invaluable del sector educativo, particularmente de la DGEP y el INEE. Se espera tenerlo listo a
mediados del 2009.
El presente trabajo difiere sustancialmente de lo que habrá de realizarse en 2009. Se concentra en la compara-
ción de resultados de aprendizaje, identificando las brechas entre becarios y no becarios; pero no es una evaluación
integral de la calidad educativa. Aunque la información analizada es limitada, el valor de la misma radica en su
carácter censal para el universo escolar nacional, en los grados en que se aplica, tanto urbano como rural. Por otra
parte, la identificación de las brechas, sin incluir variables de control, permite retratar en forma absoluta el estado de
la inequidad en la distribución del conocimiento. Enlace permite obtener datos censales de logro educativo, pero no
* Las escuelas multigrado son aquellas en las que, sin estar diseñadas para funcionar como tales, y usualmente debido a la dispersión poblacional, sus
maestros imparten, por lo menos, dos grados cada uno. De acuerdo con esta definición, las escuelas unitarias cuentan con un solo maestro que imparte
todos los grados disponibles en la escuela; las bidocentes tienen dos maestros que atienden de cuatro a seis grados, y las tridocentes son aquéllas en la
que tres maestros atienden seis grados. En las telesecundarias unitarias, un maestro se hace cargo de dos o tres grados y en las bidocentes, dos maestros
se encargan de tres grados.
‡
CIGED es una consultoría privada dedicada a la sistematización de información producida por el sector educativo.
§
Las pruebas Excale miden los resultados del sistema educativo, no de los estudiantes en particular. Se aplica a estudiantes de 3° de preescolar, 3° de
primaria, 6° de primaria y 3° de secundaria. Cubre las áreas de español, matemáticas, ciencias naturales y ciencias sociales.
#
Aguascalientes, Chiapas, Durango, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa y Veracruz
&
Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Puebla y Veracruz
recaba de forma censal datos individuales de los sustentantes (sexo, edad, etc.). Tampoco se aplican cuestionarios a
maestros y directores de todas las escuelas. Por las características de la aplicación de Enlace, resulta inviable obtener
información más amplia que la disponible.
De manera complementaria, pero sin aspirar a encontrar relación entre variables, a partir de una base de datos
de la SEP, se hace un análisis sobre la distribución de ciertos recursos para el aprendizaje en las distintas escuelas.
Esta información es valiosa para hacer algunas inferencias sobre la equidad en la segunda acepción de Demeuse y
colaboradores. Se ha optado por no forzar artificialmente un estudio explicativo a partir de unas cuantas variables
escolares que, eventualmente, pudieran estar disponibles en la estadística anual que elabora la SEP, considerando
exclusivamente dos características de las escuelas relativamente estructurales: la modalidad y la organización mul-
tigrado. Tratamos estas variables como factores asociados y no como causas del resultado educativo.
Asumiendo que ni la metodología más sofisticada suple la información confiable y relevante, el presente trabajo
se plantea como un estudio descriptivo, basado fundamentalmente en las fuentes de información censal disponible
en torno a Enlace 2007.
Resultados
Los resultados más relevantes pueden resumirse en las siguientes formulaciones:
• Estratificación de resultados de aprendizaje en función de ser o no becario del Programa Oportunidades, la

modalidad educativa a la que se asiste y la organización escolar. La estratificación es más acentuada en el caso
de la primaria.
• Brechas desfavorables a los becarios del Programa en todas las modalidades tanto en primaria como en se-
cundaria.
• Resultados de aprendizaje, obtenidos en la prueba Enlace, extremadamente bajos en las primarias indígenas, las
escuelas multigrado y los cursos comunitarios de Conafe.
• Resultados de aprendizaje desventajosos para los becarios indígenas del Programa Oportunidades, respecto a
los becarios no indígenas en todas las modalidades de primaria y secundaria, especialmente en las primarias
indígenas y en los cursos comunitarios de primaria.
• Resultados de aprendizaje más altos de los becarios del Programa relativamente más jóvenes y con madres de
mayor escolaridad, tanto en primaria como en secundaria.
• Mejores resultados de aprendizaje de las becarias del Programa tanto en español como en matemáticas. En esta
última asignatura, la diferencia es mayor en la primaria que en la secundaria.
• En comparación con los resultados promedio por escuela de 2006, las primarias con mayor concentración de
becarios del Programa obtuvieron un menor puntaje en la prueba Enlace 2007, respecto a las escuelas con
menor concentración de becarios.
• Distribución desigual de recursos federales según la cantidad de becarios del Programa Oportunidades en las
escuelas, de acuerdo con la información proporcionada por la SEP. El Programa Escuelas de Calidad (PEC)*
y Red Escolar‡ benefician más a las escuelas con ninguno o pocos becarios; el Programa Nacional de Lectura
(PNL)§ se distribuye uniformemente en todas las escuelas y el Apoyo a la Gestión Escolar (AGE)# beneficia
más a las escuelas con mayor número de becarios.
* Programa destinado para fortalecer la gestión institucional y escolar. Maestros, directivos, alumnos y padres de familia elaboran un modelo de gestión
con enfoque estratégico para atender sus necesidades, solucionar sus problemas y lograr sus metas. Las escuelas son dotadas de fondos (hasta
150 000 pesos anuales) que les permiten ejecutar las tareas acordadas en su modelo de gestión.
‡
Red Escolar es una comunidad conformada por alumnos, profesores, padres de familia, y cuerpos directivos y técnico-pedagógicos, que se comunican a
través de una red de cómputo enlazada a Internet. Para participar, las escuelas deben contar con un aula de medios.
§
Consiste en la dotación de bibliotecas escolares y de aula, para fortalecer los hábitos y capacidades lectoras de los alumnos y los maestros.
#
Consiste en la dotación de dinero (hasta 7 000 pesos anuales, en primaria) para atender pequeñas necesidades materiales de la escuela y propiciar la
participación ordenada de los padres de familia. Hasta el ciclo escolar 2007-2008, se encontraba sólo en escuelas primarias. A partir del presente ciclo
se ha extendido a las escuelas secundarias.
Discusión
Una de las primeras observaciones impactantes es que poco más de 30% de los beneficiarios del Programa, al concluir
la primaria, no alcanza las competencias básicas de lenguaje que le permitan continuar satisfactoriamente con sus
estudios. Esta cifra se eleva a 56.6%, si los becarios asisten a escuelas indígenas. De igual manera, 54.9% de los
becarios no alcanza los aprendizajes mínimos en lenguaje y comprensión de lectura al concluir la telesecundaria. Para
estos miles de alumnos, la escolarización, sin duda beneficiosa, no representa la adquisición plena de las capacidades
humanas que la educación básica promete.
Los becarios del Programa provienen de familias que radican en localidades marginadas, compartiendo condiciones
desventajosas desde el punto de vista socioeconómico y de capital educativo, pues pertenecen en gran medida a
familias con poca o nula escolaridad. La mayoría acude a escuelas cuya modalidad concentra los más altos rezagos
del sistema educativo,* situación que se agrava cuando la escuela es de organización multigrado. Las escuelas
multigrado fueron creadas con el propósito de satisfacer una demanda creciente de servicios educativos en zonas
marginadas y dispersas. Gracias a ellas, miles de alumnos reciben el beneficio de la escolarización; sin embargo, se
trata de espacios que operan en condiciones desiguales, que no cuentan con insumos similares a los de otras escuelas
ubicadas en zonas urbanas y de baja marginación; y que experimentan procesos educativos que impactan negativa-
mente la calidad de los resultados de aprendizaje. Es decir, los más pobres asisten a las escuelas más pobres. Estas
limitaciones, y muchas otras, afectan a todos los alumnos que acuden a ellas; pero los resultados aquí reportados
parecen indicar que el efecto de la modalidad es más negativo para los becarios del Programa Oportunidades, cuyo
déficit educativo familiar promedio es seguramente mayor que el de los no becarios. Desde luego, en un sistema
equitativo existirán siempre diferencias personales que se reflejarán en los resultados individuales de los alumnos,
pero un criterio de equidad horizontal considera que debería haber una dispersión mínima en el acceso, los recursos
y los resultados educativos, al considerar el sistema educativo en su conjunto.
Lejos de hacer efectiva la equidad en los resultados de aprendizaje, observamos una estratificación en función
de la combinación de tres elementos: ser becario, lo cual en principio supone una condición de pobreza mayor que
la del compañero de banca que no es becario; asistir a una determinada modalidad, y asistir a una escuela multigra-
do. De esta combinación, podemos deducir 28 subgrupos de alumnos de primaria y 12 subgrupos de alumnos de
secundaria, cada uno de los cuales concluye la primaria o la secundaria, según el caso, con un resultado promedio
distinto. Los subgrupos que corresponden a cada uno de los niveles educativos se presentan en el cuadro 1.
Cuadro 1 Subgrupos de primaria Subgrupos de secundaria

Subgrupos
PRIV-C-NB GRU-C-NB IND-C-NB PRIV-C-NB TELE-C-B
correspondientes a
PRIV-C-B GRU-C-B IND-C-B GRAL-C-NB TELE-BI-NB
cada uno de los niveles GUR-C-NB GRU-TR-NB IND-TR-NB TEC-C-NB TELE-UN-NB
educativos GUR-C-B GRU-TR-B IND-TR-B PRIV-C-B TELE-C-B
GUR-TR-NB GRU-BI-NB IND-BI-NB GRAL-C-B TELE-UN-B
GUR-TR-B GRU-BI-B IND-BI-B TELE-C-NB TELE-BI-B
GUR-BI-NB GRU-UN-NB IND-UN-NB
GUR-BI-B GRU-UN-B IND-UN-B
GUR-UN-NB CON-NB
GUR-UN-B CON-B
PRIV: privada; GRAL: general; GUR: general urbana; GRU: general rural; CON: Conafe; IND: indígena; TEC: técnica;
TELE: telesecundaria; C: completa; UN: unitaria; BI: bidocente; TR: tridocente; B: becario; NB: no becario.
* Son escuelas que se caracterizan por disponer de menores recursos para el aprendizaje, y mayor rotación de maestros; además de que están compuestas
por alumnos que casi en su totalidad provienen de un medio social, cultural y económico desfavorecido.
Aunque este estudio no aporta elementos definitivos para afirmarlo, parece poco probable que la beca y los apoyos
de salud y nutrición sean suficientes para cerrar las brechas de logro escolar entre becarios y no becarios, incluso, los
tramos más cortos ubicados entre escuelas de la misma modalidad. Se requieren, entonces, medidas compensatorias
adicionales promovidas por el sector educativo en los ámbitos estatal y federal.
Es fundamental comprender que los resultados aquí presentados no ponen en duda, de ninguna manera, el im-
pacto positivo que el Programa ha producido en los niños que acuden a la escuela. En primer lugar, debemos tener en
cuenta que la escolarización ofrece una enorme gama de aprendizajes y apropiación de conocimientos, habilidades y
actitudes que las pruebas estandarizadas no logran captar. No sólo en términos de socialización, sino de comprensión
del mundo social y natural, la escuela proporciona a las personas posibilidades que las familias no están en condicio-
nes de ofrecer. Esto, que es válido para cualquier niño o adolescente, es todavía más importante para familias cuyo
capital escolar acumulado es sumamente débil. El efecto positivo del Programa es aún más relevante en el caso de
las mujeres, que en la ausencia de las becas educativas difícilmente lograrían los beneficios de formación integral
que la escuela ofrece. Por lo tanto, la escolarización en sí misma es un avance de gran magnitud.
Por otra parte, los resultados obtenidos en este estudio nos permiten formular con certeza la tesis de que los
niños en situación de pobreza extrema que acuden a la escuela y no cuentan con la beca del Programa obtienen
resultados aún más insatisfactorios que quienes, estando en la misma situación, sí la reciben. Esta tesis se deduce
del resultado promedio obtenido por las primarias indígenas y de Conafe, cuyos alumnos no reciben beca y obtienen
los resultados más bajos en el contexto nacional.
Un resultado alentador encontrado, y que presumiblemente puede ser atribuido a la beca, es el puntaje de las
mujeres tanto en español como en matemáticas. No dudamos que sin la beca las niñas y adolescentes no sólo no
hubieran logrado una mejor puntuación, sino que una buena parte de ellas probablemente no habría concluido la
primaria y secundaria.
Los resultados aquí presentados muestran que una parte no despreciable de los becarios se ubica en los deciles
altos de puntuación de Enlace. Esto significa que la condición de pobreza y el bajo capital escolar familiar no son
condiciones que inevitablemente producirán resultados negativos. De hecho, el análisis de covarianza realizado en
este trabajo muestra, aunque sea en un nivel preliminar, que entre los becarios las características escolares tienen un
peso muy grande, mayor que las individuales. Es relativamente fácil suponer que entre alumnos con pobre capital
escolar familiar, los efectos que la escuela puede aportar son mayores que entre alumnos con mayor capital. Por eso
es tan importante fortalecer la calidad de las escuelas, especialmente de aquellas a las que asisten los pobres.
Limitaciones del estudio

La fortaleza del presente trabajo es que analiza datos censales de resultados educativos de los alumnos de 6º de
primaria y 3º de secundaria, y permite identificar un porcentaje cercano a 80% de los becarios que cursaban dichos
grados. Permite medir de manera robusta las diferencias en los resultados de Enlace entre becarios y no becarios
en cada una de las modalidades de la primaria y la secundaria. La debilidad más importante es la falta de datos
de contexto, que no permitió estudiar el impacto, entre becarios y no becarios, de diversas variables escolares, de
composición del alumnado de las escuelas y de contexto social, económico y cultural de los estudiantes y que la
bibliografía reporta como relevantes.
Implicaciones para el Programa
A pesar de las limitantes de información en el momento de la elaboración del presente estudio, puede inferirse una
reflexión muy importante para el Programa: aunque la beca que reciben las familias tiene un impacto medido y docu-
mentado en el acceso y permanencia a la escuela, parece poco probable que la beca y los apoyos de salud y nutrición
sean suficientes para cerrar las brechas de logro escolar entre becarios y no becarios, incluso entre escuelas de la misma
modalidad. Se requieren entonces medidas adicionales promovidas por el sector educativo en los ámbitos estatal y
federal. Los beneficios educativos plenos del Programa se lograrán sólo si se llevan a cabo acciones compensatorias
más vigorosas y una educación más pertinente a las características de las localidades rurales, para asegurar que mejore
la calidad de la oferta educativa en las escuelas marginadas y dispersas, especialmente en las indígenas.
Las implicaciones centrales de este trabajo se ubican en la aportación que hace para una coordinación más fruc-
tífera entre las autoridades educativas, federales y estatales, y el Programa.
Análisis FODA
FortalezaS Y OPORTUNIDADES
Las becarias del Programa consiguen resultados

educativos superiores a los becarios, en todas las
modalidades de primaria, tanto en español como en
matemáticas. Esta ventaja se presenta también en
FO1 Bases de datos DGEP
secundaria en español, mientras que las diferencias
en secundaria en matemáticas son mínimas. Este
resultado parece ser una consecuencia del enfoque
de género del Programa.
Alrededor de una quinta parte de los becarios

se ubica en los tres deciles de mejores puntajes
obtenidos en la prueba Enlace, lo que demuestra
que aun en las condiciones adversas que viven, los
becarios pueden conseguir mejores resultados de
aprendizaje.
La disposición e interés de la SEP de distribuir los

apoyos del PEC con mejores criterios de equidad
es una realidad que sienta las bases para mejorar la
calidad de las escuelas de forma equitativa. Uno de
FO3 Evaluación externa del PEC
los retos más importantes es asegurar el segundo y
tercer principios de equidad: en la distribución de los
recursos para mejorar la calidad de la educación y en
la calidad de los resultados de aprendizaje.
Focalización adecuada del AGE, lo que permite

FO4 atender mayoritariamente primarias con alta Base de datos de Conafe
concentración de becarios.
La ampliación del programa AGE a las

telesecundarias. Esto ha tenido lugar desde el
presente ciclo escolar. De acuerdo con la experiencia
Reglas de Operación de AGE
FO5 de AGE primaria, sería de esperar que se lograra
telesecundarias
una mayor participación de padres de familia, una
mejora en algunos insumos de las escuelas y mejoras
también en los logros de aprendizaje.
Generalización del PNL, independientemente de las

características de marginación de las localidades y
de la modalidad. El aprendizaje del español muestra
serias deficiencias y una distribución inequitativa de
logros. En ese sentido, las iniciativas que fomentan la
lectura pueden ser de gran beneficio, especialmente
en las zonas marginadas, en las que las familias
cuentan con limitados bienes culturales.
Focalización adecuada del Programa Oportunidades,

Bases de datos DGEP y
FO7 lo que permite atender a los niños y adolescentes con
mayor déficit y necesidades educativas.
Resultados extremadamente bajos en las primarias

indígenas. Los resultados diferenciados en estas
escuelas entre hablantes y no hablantes de lengua
indígena son realmente sorprendentes. Ésta es Bases de datos DGEP y
DA1
la modalidad diseñada específicamente para dar Programa Oportunidades
ventaja a los niños indígenas, y es en ellos en donde
la desventaja respecto a los no indígenas es mayor,
por lo menos en el caso de los becarios.
Estratificación de resultados de aprendizaje en

DA2 función de la condición de pobreza, la modalidad a la
que se asiste y la organización escolar.
Resultados extremadamente bajos en las escuelas

multigrado. Estas escuelas tienen carencias en el Bases de datos DGEP y
DA3
proceso de enseñanza-aprendizaje que han sido Programa Oportunidades
reportadas por diversos estudios.
Resultados extremadamente bajos en los cursos
DA4 comunitarios de Conafe y escuelas indígenas sin
becarios.
Distribución insuficientemente equitativa de
DA5 algunos programas educativos, particularmente en el
caso de la primaria.
Riesgo de cuestionamiento sobre la eficacia a

largo plazo del Programa, toda vez que una alta
DA6 proporción de los becarios no consigue cubrir
suficientemente los objetivos de la educación
primaria y secundaria.
Recomendaciones
Sector
Prioridad Relación Recomendación
responsable
Intervenir más vigorosamente en el mejoramiento de la calidad de la oferta educativa
en donde existe una mayor concentración de becarios de Oportunidades: mayores
recursos para el aprendizaje, diseño de estrategias para la enseñanza en escuelas
R1 DA1 a DA5 Educativo
multigrado y maestros de la modalidad indígena que dominen la lengua de la localidad
donde enseñan con conclusiones que se desprenden a partir de los elementos
considerados en este estudio.
Las escuelas indígenas requieren un impulso especial. Un planteamiento adecuado
R2 DA1 Educativo
consiste en desarrollar con decisión la propuesta de educación intercultural.
Utilizar la razón becarios/matrícula como un indicador monitoreado permanentemente

por el sector educativo, y utilizarlo como criterio de equidad, combinado con la
modalidad educativa, para la asignación de recursos, programas y vigilancia.
R3 DA2 En particular debe considerarse la relevancia de incluir un indicador en la matriz de Educativo
indicadores del Programa, relativo a la dotación de apoyos didácticos especiales y
a la implementación de los diversos programas educativos en las escuelas con alta
proporción de becarios, en especial en el medio rural disperso.
Revisar los criterios de asignación de recursos a las entidades federativas, tomando

Educativo y
R4 DA3 en cuenta la organización multigrado y las dificultades relativas a la prestación de
Hacendario
servicios.
Diseñar las estrategias para atender a los alumnos de cursos comunitarios, ubicados en
R5 DA4 Social
localidades sin secundaria.
Realizar acciones para fomentar la participación en el PEC, y en otros programas

R6 DA5 Educativo
educativos, de un mayor porcentaje de escuelas con alta concentración de becarios.
Los programas compensatorios de Conafe han ocupado un lugar central en la

redistribución de recursos para las escuelas, lo que se verá reforzado con la extensión Educativo,
R7 FO6
del AGE a las telesecundarias. Sería conveniente revisar los montos que se otorgan a Hacendario
las escuelas primarias, así como el gasto involucrado.
Discutir abiertamente sobre el significado de los bajos resultados, su relevancia en la

Educativo, Social,
R8 DA6 política de combate a la pobreza y la necesidad de acciones educativas que vayan más
Hacendario
allá del otorgamiento de la beca.
¿Cómo se explica el impacto educativo del Programa

Oportunidades? Actores, factores y procesos
Alejandro Agudo Sanchíz
Con la colaboración de: Daniela Jiménez Rodríguez
E l objetivo de la evaluación de impacto y de los resultados que sobre la misma se recogen en este documento
es doble: a) discernir el posible impacto diferencial de Oportunidades en los hogares indígenas y no indígenas
expuestos durante diez años al Programa, y b) analizar el papel de los proveedores de servicios de educación, como
puntos de intersección entre el Programa y los beneficiarios de largo plazo; asimismo, dichos servicios serán analiza-
dos como factores de conversión necesarios para hacer realidad las capacidades humanas que el Programa estimula
en los beneficiarios.
Con tales fines, se emplearon diversas bases de datos para identificar localidades y beneficiarios, indígenas y
no indígenas, cuya situación al cabo de una década de exposición a Oportunidades pudiera contrastarse con la de
aquellos que nunca han sido incorporados al Programa. Con el propósito de maximizar la diferencia entre las variables
de intervención en el estudio, se diseñó una muestra analítica con criterios muy precisos sobre los hogares a los que
habrían de hacérseles estudios de caso detallados: indígenas y no indígenas, beneficiarios de largo plazo y nunca
beneficiarios, cuyas características de partida en 1998-1999 fuesen lo más similares posible. Sobre todo, los hogares
deberían tener hijos (primogénitos y ultimogénitos) que en 1998-1999 estuviesen estudiando entre segundo y
cuarto grados de educación primaria. A su vez, estos jóvenes constituirían el grupo de interés, cuyas trayectorias
educativas y laborales habrían de analizarse para detectar posibles impactos o debilidades en las actividades y capa-
cidades diferenciales de becarios y ex becarios de Oportunidades.
Se emplearon instrumentos destinados a obtener una “fotografía” lo más precisa posible de la situación de cada
hogar en 1998 y 1999. Asimismo, las técnicas empleadas incluyeron guiones de entrevista a distintos miembros
de los hogares, diseñados para obtener información clara y detallada sobre trayectorias domésticas e individuales
en los rubros de educación y trabajo/empleo. Otros instrumentos consistieron en guías de entrevista a proveedores
de servicios educativos. Finalmente, se empleó una cartografía especialmente elaborada para detectar lagunas y
fortalezas respectivas a la cobertura de Oportunidades y de los servicios de educación en las regiones estudiadas.
Los resultados del estudio pusieron de relieve posibles impactos diferenciales, no sólo entre beneficiarios indígenas
y no indígenas del Programa, sino entre poblaciones rurales muy heterogéneas y con capacidades contrastantes para
hacer realidad disposiciones hacia el aprovechamiento de los apoyos de Oportunidades –mediante la articulación de
dichas disposiciones con factores externos de conversión, como los servicios, cuyo uso estimula el Programa.
La información vertida en el presente documento se apoya parcialmente en el enfoque de las capacidades humanas
para, con base en los resultados de la investigación, sustanciar la afirmación de que distintas personas con capacidades
contrastantes necesitan diferentes tipos y cantidades de apoyos para alcanzar similares niveles de bienestar.1-3 De
esta manera, se pone de relieve cómo la diversidad del país incide en las posibilidades de impacto de Oportunidades
y, por consiguiente, la necesidad de adaptar el Programa a dicha diversidad.
Los resultados de la investigación se exponen a continuación resumidamente y de la siguiente forma: primero,
se presentan las principales conclusiones de la evaluación del impacto educativo del Programa Oportunidades y,
a continuación, el Análisis FODA (el cual resume fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) de dicha
evaluación:
• Se reportan resultados diferenciados en Chiapas y Oaxaca, por una parte, y en Chihuahua y Sonora, por la otra. La
ampliación y densificación de la cobertura educativa en los estados del sur ha producido beneficios significativos
y ha llevado incluso a que los albergues escolares pierdan importancia. En cambio, en Sonora y Chihuahua, los
efectos educativos del Programa son menos robustos y resulta evidente la conveniencia de ampliar la oferta de
los albergues como alternativa de educación para la población proveniente de localidades muy dispersas.
• Un resultado alentador, en relación con los dos objetivos centrales de la evaluación (impacto diferencial del
Programa y papel de los servicios de educación) es el siguiente: en Oaxaca y Chiapas, el Programa ha contribuido
a alargar las trayectorias educativas de niños y jóvenes, pero dicho impacto positivo es mayor –no menor– en
el caso de los indígenas que en el de los no indígenas. Más aún, tanto entre indígenas como entre no indígenas,
el impacto positivo es mayor en el caso de las mujeres que en el de los hombres. Por lo tanto, el Programa ha
contribuido a cerrar dos brechas en cuanto a la escolaridad en las regiones del sur: étnica y de género. Por otra
parte, donde la cobertura de Oportunidades y de los servicios de educación es menos densa, en Chihuahua y
Sonora, las brechas interétnicas y de género disminuyen, pero, sobre todo en el caso de las últimas, aún persis-
ten en lugar de invertirse en favor de mujeres indígenas como en las regiones estudiadas en el sur. Por ello, la
hipótesis sobre el impacto diferencial del Programa puede ser matizada o reformulada de la siguiente manera:
el impacto positivo en la prolongación de las trayectorias escolares de mujeres indígenas es menor donde la
cobertura educativa y la cobertura de Oportunidades resultan menos amplias.
• Al ser mayor la presencia de centros educativos (especialmente del nivel de educación primaria) que la de centros
de salud, existen muchas localidades en las regiones del norte que caen dentro del radio de acción de los primeros,
pero fuera del de los segundos. Esto significa que, especialmente en Chihuahua, puede resultar problemático el
criterio de la incorporación al Programa Oportunidades por requerir de ambos servicios para operar integralmente
sus componentes; esto es, muchos estudiantes indígenas de las localidades rurales sin centros de salud cercanos
no cuentan con apoyos del Programa a pesar de necesitarlos y de vivir cerca o relativamente cerca de escuelas
primarias.
• En las escuelas primarias bilingües y telesecundarias en localidades indígenas en los estados sureños, encontramos
un porcentaje superior a 90% (y en ocasiones casi la totalidad) de alumnos becados por el Programa. Más aún,
en escuelas primarias y secundarias, especialmente en Chiapas, encontramos un mayor número de niñas que de
niños –la presencia de las primeras puede llegar a más de 60%. El porcentaje de becarios es, en cambio, inferior
en las escuelas del norte (entre 30 y 47%) y, en el caso de las escuelas primarias estudiadas en la región pima
de Yepachi-Maycoba, no se encontró a ningún estudiante becario de Oportunidades.
• No obstante, se constató la presencia de esquemas de colaboración interinstitucional –los cuales abarcan ins-
tancias privadas y públicas, en los ámbitos municipal, estatal y federal– focalizados en diversos aspectos, como
la provisión de becas y albergues y la capacitación de los estudiantes de diversos niveles educativos; dichos
esquemas están orientados a la disminución de la desventaja educativa en contra de estudiantes indígenas en
zonas rurales y, algunos de ellos, pueden paliar los problemas derivados de la escasa cobertura educativa y la
carencia de becas escolares de Oportunidades (especialmente en la Sierra Tarahumara).
• Aun donde la oferta educativa es suficiente, se identifican rezagos de infraestructura y mantenimiento, así como
falta de recursos en las escuelas. En los cuatro estados, se constataron importantes aspectos de la brecha educa-
tiva existente entre contextos urbanos y rurales –brecha que afecta especialmente a la población indígena, pues
en muchos casos ésta se localiza precisamente en zonas rurales. Las escuelas primarias, normalmente las más
antiguas, resultan peor equipadas y escasamente mantenidas y renovadas; por sus características y cometidos,
las telesecundarias de las zonas rurales dependen en mayor medida de ciertos recursos audiovisuales y de un
adecuado suministro energético –también para ventilación y aire acondicionado en las regiones calurosas–, pero
dichos recursos son normalmente deficientes o inexistentes. De esta forma, la instalación de telesecundarias y
su relativa abundancia en Chiapas y Oaxaca disminuiría en principio las desigualdades entre contextos rurales
y urbanos en materia de cobertura y oferta educativas, pero su deficiente infraestructura perpetúa o empeora
dichas desigualdades con respecto a las escuelas secundarias técnicas de los centros urbanos y las cabeceras
municipales.
• La deserción escolar se debe en parte a problemas de cobertura educativa más que de cobertura del propio
Programa Oportunidades, ya que los alumnos becarios que abandonan la escuela suelen ser aquellos que han de
trasladarse a la misma desde localidades pequeñas donde no hay centros educativos. Cuando dicho traslado se
vuelve problemático (por ejemplo, ante los gastos en transporte o ante la necesidad de trabajo agrícola infantil),
las becas del Programa no constituyen un incentivo suficiente para la permanencia escolar.
• De manera inversa, los factores que causan y justifican el ausentismo escolar pesan menos donde existen las
becas del Programa Oportunidades en combinación con la presencia de escuelas, ya que en tal caso dicho au-
sentismo no deviene en deserción, sino que se combina con periodos de asistencia escolar.
• El incumplimiento de programas de estudio, así como de funciones y obligaciones en las escuelas, resta posibili-
dades de impacto al Programa –respecto a la creación de capacidades, mediante la prolongación de trayectorias
escolares–, al mantenerse los becarios eminentemente mediante la certificación de asistencia.
• Sin embargo, gracias a la mayor escolaridad alcanzada por las jóvenes (llegando incluso a la educación superior),
éstas adquieren nuevas aspiraciones y expectativas de vida que las llevan a constituir alianzas informales, a
concebir estrategias y a mostrar iniciativas para lograr diversas fuentes de apoyo y opiniones favorables para la
prolongación de sus trayectorias educativas. Por ello, los avances educativos no sólo deben medirse en términos
de mayores logros en las pruebas estandarizadas nacionales, sino también en una cosmovisión más amplia que
resulta de asistir por más tiempo a la escuela, en especial cuando se trata de la educación media superior.
• El Programa Oportunidades reduce la diferencia entre indígenas y no indígenas en lo respectivo a asistencia y
permanencia en la escuela. No obstante, el rezago educativo de los estudiantes indígenas, originado en escuelas
primarias con fuertes carencias y métodos de enseñanza inadecuados, tiende a perpetuarse en escuelas secun-
darias, donde existen escasos medios y poca disposición de los docentes para trabajar en favor de la disminución
de las desventajas de los alumnos indígenas en relación con los no indígenas. La permanencia de alumnos con
rezago escolar en los centros de educación secundaria y media superior no tiende a disminuir dichas desventajas,
sino que, por el contrario, las prolongan y las reproducen, en parte, a causa del bajo nivel educativo que también
afecta a estos centros.
• Un hallazgo relevante es el que se refiere a la problemática dinámica entre la segregación y la homogeneización que
caracteriza a las escuelas primarias pertenecientes al sistema de “educación indígena” o “bilingüe”. Muy a menudo,
lo que distingue a una escuela indígena de una no indígena es la población escolar de la misma, pero en la práctica
se abandonan los programas de estudio acordes con el sistema bilingüe y bicultural: las clases en escuelas indígenas
se imparten en español desde el primer grado –en ocasiones bajo la premisa de castellanizar mejor– y conforme
a programas docentes homogéneos que, de todas formas, no llegan a cumplirse totalmente con tal de asegurar la
continuidad escolar de los estudiantes –ahora incentivada por las becas de Oportunidades–. Pero las desventajas
educativas e idiomáticas con las que entran los estudiantes indígenas en las escuelas secundarias cuestiona la
efectividad de este método e incluso del método bilingüe tradicional –allí donde aún se mantiene–.
• Se obtuvo evidencia de relaciones sociales entre docentes y padres de alumnos, así como de estrategias co-
munitarias, mediante las que se busca paliar el ausentismo de los docentes especialmente en las comunidades
rurales e indígenas, o bien aprovechar la presencia de dichos docentes para actividades extraescolares (ayuda
para realizar trámites, apoyo a alumnos después de las horas de clase, etc.). No obstante, dichas relaciones y
estrategias no son homogéneas ni exentas de diferencias y tensión en el seno de las propias comunidades.
• Pudo constatarse la falta de comunicación existente entre el personal de los centros educativos rurales y los
representantes locales y regionales del Programa Oportunidades. Existe escaso o nulo contacto con las vocales
de educación, y toda la información sobre el Programa de la que dispone el personal docente llega de forma
indirecta a través de la radio y la televisión, o bien mediante contactos y trámites muy puntuales con los centros
de supervisión escolar regionales. Debido a ello, la experiencia que los docentes tienen de Oportunidades se
limita normalmente al reporte de faltas de asistencia y el envío de formatos a las autoridades de dichos centros
de supervisión. La falta de transmisión de información entre los diversos actores del sector educativo incide
negativamente en el conocimiento del componente Plataforma de Jóvenes con Oportunidades, así como de los
objetivos generales del Programa.
• La mayor cobertura y oferta de escuelas primarias y la reciente creación de centros educativos en niveles supe-
riores de educación (desde secundaria hasta nivel superior) contribuye a explicar las diferencias generacionales
en cuanto al tamaño de las carreras escolares en miembros de un mismo núcleo doméstico. Los estudiantes de
las generaciones más jóvenes tienen mayores oportunidades de instrucción que sus padres e, incluso, que sus
hermanos mayores, gracias a la presencia de planteles educativos en su propia localidad.
• Especialmente en escenarios de acumulación de ventajas, la escolaridad promedio alcanzada por los becarios de
Oportunidades aumenta cuanto más tarde empiecen a recibirse las becas. Dichas ventajas consisten en recursos
derivados de ingresos domésticos adicionales (por remesas, contribuciones monetarias de hermanos primogéni-
tos, etc.), así como de la presencia, abundancia y proximidad de escuelas primarias y secundarias. Dicho de otra
manera, los jóvenes que comienzan a recibir su beca más tarde (por ejemplo, por haber comenzado la educación
secundaria antes de ingresar el hogar en el Programa) ya se encuentran en cierta forma “seleccionados”: han
superado las barreras difíciles que marcan los momentos de deserción de los grupos más vulnerables de ahí que
se haga referencia a la “acumulación de ventajas”.
• El Programa logra postergar la primera unión y el primer embarazo en la mayoría de los casos (más de 60% de
jóvenes becarias, según los datos de las diversas regiones), lo cual constituye un cambio significativo respecto
a la generación anterior.
• El Programa Oportunidades no incide directamente en la calidad de la educación ni en la capacitación profesional
de los becarios: el aumento de la asistencia escolar y la prolongación de trayectorias educativas no significan que
el alumno aprenda más. Sin embargo, como resultado relativo de dicha prolongación de trayectorias escolares,
los ex becarios salen con relativamente mayores capacidades (y titulación de estudios) que posibilitan empleos
bajo condiciones ligeramente mejores.
La evaluación identifica las siguientes acciones para lograr un mayor impacto del Programa en el sector de la edu-
cación:
Responsabilidades del Programa Oportunidades
• Establecer un sistema diferenciado de becas para aquellos jóvenes que hayan de desplazarse fuera de sus
localidades de origen para estudiar. En estos casos, incluir un monto adicional a las becas de Oportunidades
representa una gran complejidad; pero, sin duda, introduciría mayor equidad en los apoyos al ser consecuente con
el enfoque de las capacidades humanas y las heterogeneidades que requieren, en ciertos individuos y grupos,
diferentes tipos y cantidades de ayuda y recursos. En caso de que la dificultad operativa sea inmanejable, por lo
menos debe haber claridad sobre el reto que la desventaja apuntada supone.
• Reconsiderar las condiciones bajo las cuales es posible otorgar una beca de Oportunidades a las familias que lo
requieran, para incorporar al Programa a beneficiarios residentes en localidades cubiertas por servicios educativos,
pero no de salud. Ello rompería con el objetivo de coadyuvar a la generación integral de capacidades humanas;
pero, por lo menos, resultaría más justo contribuir a la creación de capacidades en educación que no contribuir
en absoluto.
• Capacitar a jóvenes ex becarios de Oportunidades como Responsables de Capacitación a Comités de Promoción
Comunitaria (RECCOS) o como promotores educativos que pasen a formar parte del personal del Programa, en
sustitución de las vocales de educación con respecto al papel de puntos de contacto y transmisores de informa-
ción sobre las acciones educativas del Programa y las oportunidades ofrecidas por la escolaridad prolongada.
• Conseguir una verdadera intersectorialización del Programa en relación con otros esquemas y niveles de gobierno
en servicios educativos. Oportunidades ha de vincularse de forma sistemática, no sólo a otros programas de
becas y creación de infraestructura educativa, sino a esquemas que trabajen en conjunto con las escuelas para
mejorar la calidad de la enseñanza y el aprovechamiento escolar.
Responsabilidades de las autoridades y servicios educativos
• En regiones donde la cobertura de servicios educativos es acotada, resulta necesario ampliar la oferta de albergues
escolares para todos los niveles de educación, como alternativa para la prolongación de las trayectorias escolares de
aquellos que han de abandonar sus comunidades y regiones de origen para tal fin.
• Promover ante las autoridades del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) la apertura de nuevas
promotorías y escuelas en los pequeños núcleos de población ubicados en los lugares más apartados.
• Reemplazar el subsistema de educación indígena/bilingüe –como un aparato segregado del resto de la SEP– por
uno verdaderamente intercultural y heterogéneo desde la educación básica; adaptar el propio sistema de escuelas
regulares para atender realmente la diversidad de los usuarios de servicios educativos.
Análisis FODA
Antes de abordar el análisis FODA y las recomendaciones derivadas del mismo, cabe aclarar lo siguiente: las fortalezas
y debilidades se consideran internas o atribuibles al propio Programa Oportunidades, mientras que las oportunidades
y amenazas se consideran externas al Programa. Por ello, las recomendaciones realizadas al hilo de estas últimas
aludirán al ámbito más amplio de la política social o de los servicios educativos, pero no al propio Programa. En el
cuadro expuesto a continuación, también se hace referencia a los números de páginas y párrafos del cuerpo del
documento donde se encuentren las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas correspondientes.
PRIORIDAD DESCRIPCIóN Recomendaciones
FortalezaS Y OPORTUNIDADES
Sería, sin embargo, conveniente aumentar

Oportunidad: existen instituciones y programas educativos la cobertura del Programa Oportunidades
que, a nivel federal y estatal, compensan la baja cobertura en estas regiones, ya que, por ejemplo, en la
educativa y del Programa Oportunidades en las regiones del región pima de Yepachi-Maycoba (estados de
FO1
norte (Sierra Tarahumara, Chihuahua); o bien coadyuvan a Chihuahua y Sonora) hay escuelas primarias
la prolongación de las trayectorias educativas de becarios y con infraestructura y recursos precarios
no becarios de Oportunidades. cuyos alumnos no cuentan con becas de
Oportunidades.
Fortaleza: los factores que causan y justifican el ausentismo
escolar pesan menos donde existen las becas del Programa
FO2 Oportunidades, ya que en tal caso dicho ausentismo no
No aplica
deviene en deserción sino que se combina con periodos de
asistencia escolar.
Fortaleza: el Programa ha contribuido a cerrar dos brechas

importantes en escolaridad: étnica y de género. Así, la
prolongación de las trayectorias educativas es mayor entre
indígenas que entre no indígenas y entre mujeres que
FO3 entre hombres. Estos impactos positivos son relativamente
No aplica
mayores en las regiones y localidades donde la cobertura
del Programa es más amplia a causa de la también más
amplia cobertura de servicios educativos y de salud
(Chiapas y Oaxaca).
Oportunidad: en escenarios de acumulación de ventajas,

la escolaridad promedio alcanzada por los becarios de
Suprimir las becas de primaria donde se den
Oportunidades aumenta cuanto más tarde empiecen a
dichos escenarios ventajosos (pero no en
recibirse las becas (por ejemplo, en educación secundaria
contextos de dispersión poblacional y escasez
FO4 en lugar de en primaria). Dichas ventajas consisten en
de centros educativos) y concentrar recursos
recursos derivados de ingresos domésticos adicionales
en educación secundaria, media superior y
(por remesas, contribuciones monetarias de hermanos
Plataforma de Jóvenes con Oportunidades.
primogénitos, etc.), así como de la presencia, abundancia y
proximidad de escuelas primarias y secundarias.
Oportunidad: la prolongación de trayectorias escolares y el

Incluir un monto adicional a las becas de
aumento de la escolaridad promedio a las que contribuye
educación secundaria en el caso de aquellos
Oportunidades tienen lugar de manera especial en
FO5 alumnos que hayan de desplazarse a cabeceras
situaciones donde existe una oferta educativa suficiente
municipales o a otras localidades para asistir a
(por ejemplo, presencia de escuelas secundarias cercanas o
la escuela.
en la propia localidad).
Sustituir a las vocales (cuya experiencia en

Oportunidad: existen jóvenes interesados en la educación
educación secundaria y media superior es
media superior y superior, cuyas iniciativas para alcanzar
limitada) por jóvenes ex becarios que podrían ser
dichos niveles los lleva a suplir de manera muy efectiva
capacitados como RECCOS o como promotores
FO6 el papel de las vocales de educación como puntos de
y, de esta manera, ser incorporados al Programa
contacto en la transmisión de información sobre los apoyos
para reforzar la vinculación entre distintos
y componentes educativos del Programa (por ejemplo, la
actores y la difusión de información relativa a los
PJO).
componentes educativos del Programa.
Fortaleza: mediante las becas escolares y la prolongación

de las trayectorias educativas, el Programa ha contribuido a
posponer o debilitar la reproducción del patrón tradicional
(en cuanto a la primera unión y la inserción laboral) en
FO7 los becarios y ex becarios más jóvenes. Principalmente
No aplica.
mediante la emigración, dichos jóvenes ejercen sus
nuevas capacidades en empleos en sectores similares a los
tradicionales (construcción, servicios) pero en posiciones y
con salarios ligeramente más ventajosos.
Reconsiderar criterios de elegibilidad mediante la

Debilidad: muchas comunidades rurales indígenas,
separación entre corresponsabilidades en salud
especialmente en Chihuahua, no cuentan con servicios
y corresponsabilidades en educación: ampliar
de salud, por lo que hasta la fecha no han podido ser
DA1 la cobertura del Programa a hogares indígenas
considerados como candidatos de las becas de educación
pobres cuyos niños y jóvenes puedan asistir
del Programa Oportunidades a pesar de contar con escuelas
a escuelas –al menos primarias– aunque no
cercanas o relativamente cercanas.
cuenten con servicios de salud.
Promover ante las autoridades del Conafe la
apertura de nuevas promotorías y escuelas en los
Amenaza: la escasez de escuelas primarias es aún pequeños núcleos de población ubicados en los
DA2 persistente en muchas zonas (especialmente en la Sierra lugares más apartados. En las regiones indígenas,
Tarahumara de Chihuahua). los cursos comunitarios propios del Conafe
podrían además adoptar la versión intercultural
bilingüe ofrecida por el PAEPI.
Debilidad: aun estando dentro del radio de acción de
Introducir en Oportunidades un sistema de becas
centros de educación primaria y secundaria, los jóvenes de
diferenciadas que suponga un monto adicional
DA3 muchas localidades han de migrar o, al menos, desplazarse
a las de aquellos que han de desplazarse para
de forma habitual a dichos centros, lo cual implica costos
estudiar.
adicionales (transporte, vivienda, alimentación).
Amenaza: pocas escuelas secundarias y preparatorias
Crear la figura de albergue para educación
DA4 cuentan con servicio de albergue y, las que lo hacen, no
secundaria y media superior.
disponen de apoyo estatal o federal.
Amenaza: la amplia presencia de escuelas primarias en los Reconvertir albergues en centros de educación
estados del sur ha propiciado el abandono de los albergues secundaria en las regiones del sur (donde las
escolares, mientras que éstos resultan aún insuficientes en escuelas de dicho nivel aún resultan insuficientes
DA5
los estados del norte para coadyuvar a la prolongación de en número) y ampliar la oferta de los albergues
trayectorias escolares de aquellos que han de salir de sus para la educación en todos los niveles en los
regiones y comunidades de origen para tal fin. estados del norte.
Certificar escuelas para lograr desempeño
general de calidad en varios indicadores. No
Amenaza: la escasa calidad de la enseñanza impartida obstante, para ello es necesario trabajar primero
(especialmente en escuelas primarias rurales e indígenas) de forma verdaderamente intersectorial con
reproduce el rezago de los estudiantes en niveles superiores las escuelas: vincular contenidos y procesos
DA6 de educación y en el desempeño laboral de aquellos pocos educativos a programas de mejoramiento (como
que logran trabajar como proveedores de servicios en los encontrados en la Sierra Tarahumara),
centros igualmente deficientes. Ello deja sin efecto positivo reforzar materias como las matemáticas o el
real o suficiente a la prolongación de trayectorias escolares. español, proporcionar capacitación a nivel de
EMS para realizar pruebas de admisión a las
universidades.
Amenaza: métodos poco adecuados o inexistentes en
“educación indígena/bilingüe”: segregación de estudiantes
Reemplazar el subsistema de educación
indígenas en centros educativos donde se enseña en
indígena/bilingüe –como un aparato segregado
español y no se siguen métodos distintos a los de las
del resto de la SEP- por uno verdaderamente
DA7 escuelas regulares. La combinación entre segregación
intercultural y heterogéneo desde la educación
y homogeneización no garantiza el desempeño y la
básica; adaptar el propio sistema de escuelas
continuidad de alumnos indígenas en escuelas secundarias,
regulares para atender realmente esta diversidad.
donde se encuentran en desventaja con respecto a los
alumnos no indígenas.
Debilidad: no existe intersectorialidad sino sectorialización El Programa ha de vincularse de forma
en las acciones educativas del Programa Oportunidades. sistemática no sólo a otros programas de becas
Éstas se destinan exclusivamente a la asistencia y y creación de infraestructura educativa, sino
permanencia escolar, pero la brecha en cuanto a calidad además a esquemas que trabajen en conjunto
DA8
y recursos se mantiene entre centros educativos rurales con las escuelas para mejorar calidad de la
y urbanos, indígenas y no indígenas. Por ello, existe enseñanza y aprovechamiento escolar. Convertir
prolongación de trayectorias escolares pero no suficiente a Oportunidades en parte de un esquema más
creación o mejora de capacidades. amplio y verdaderamente intersectorial.
Otorgar un componente de las becas educativas
Debilidad: ante la evidencia sobre la práctica extendida sobre la base del desempeño escolar y no sólo
de no reportar faltas para no perjudicar las relaciones con de la asistencia –siempre y cuando los criterios
padres de alumnos y evitar la pérdida de las becas de de evaluación se adapten a la diversidad
Oportunidades, existe la posibilidad de que se debiliten social y cultural de los alumnos y eviten la
los elementos de corresponsabilidad, en particular la homogeneización y el uso invariable del español.
certificación de la asistencia a los planteles educativos; Esto podría hacerse proporcionando un monto
asimismo, el aparente impacto de Oportunidades sobre base como beca y aumentándolo conforme al
DA9
el abatimiento de los índices de reprobación en primaria y desempeño o aprovechamiento escolar a partir
secundaria refleja más bien una inclinación de las escuelas del inicio de la EMS.
por reprobar menos a los becarios de Oportunidades. Todo Alternativamente: certificar escuelas. Esta
ello puede hacer que el impacto de Oportunidades se recomendación afecta al sector educativo
diluya y el Programa se convierta sólo en un mecanismo de y no sólo al Programa: lograr desempeño
transferencias de ingreso. general de calidad en varios indicadores y, de
alcanzar un cierto nivel, proporcionar becas de
Oportunidades a todos los alumnos.
El impacto que de por sí ya tiene el Programa
Oportunidades sobre una mayor asistencia de
Amenaza: existen diversos factores extraescolares y ajenos
los alumnos a la escuela puede fortalecerse
al Programa Oportunidades que propician el ausentismo
si se propician, de común acuerdo con las
escolar: condiciones climáticas adversas, problemas de
DA10 secretarías de educación locales, adaptaciones
salud de los estudiantes, necesidad de trabajo infantil y
de calendarios y horarios. En la zona fría de
juvenil en el hogar y –a menudo mediante la emigración-
la Sierra Tarahumara, por ejemplo, prolongar
en tareas agrícolas, etc.
las vacaciones de invierno y atrasar la hora de
entrada a la escuela.
Amenaza: diversos factores domésticos continúan

dificultando la continuidad y el aprovechamiento escolar
de los jóvenes: tradicionales divisiones de género y roles
Considerar la posibilidad de que el Programa
al interior del hogar, etc. La decisión de los padres pesa
trabajase de forma más intersectorial con
(necesidad de trabajo doméstico, agrícola y de generación
otros esquemas para estimular de forma más
de ingresos monetarios por parte de los jóvenes); escasa
directa las propias capacidades de los padres:
ayuda de los padres para proporcionar un espacio donde
DA11 componentes educativos para adultos, esquemas
hacer las tareas de la escuela, etc.
dirigidos a la alfabetización y capacitación laboral
de dichos padres; créditos para las actividades
Debilidad: el Programa no incide directamente en las
productivas de éstos (micronegocios, producción
propias capacidades y necesidades de las generaciones
agropecuaria, etc).
anteriores, con lo que se merma la posibilidad de
los jóvenes de romper el ciclo de reproducción
intergeneracional de la pobreza.
Considerar la posibilidad de estimular de

forma más directa las propias capacidades
Amenaza: la emigración de los ex becarios más capacitados
de los padres: componentes educativos para
supone la merma de recursos humanos en las regiones
DA12 adultos, esquemas dirigidos a la alfabetización y
rurales de origen de los mismos. Ello tiende a reproducir el
capacitación laboral de dichos padres; créditos
ciclo de marginación y pobreza a nivel regional.
para las actividades productivas de éstos (micro-
negocios, producción agropecuaria, etc).
Evaluación operativa y de la calidad

de los servicios que brinda Oportunidades
Claudia Mir Cervantes, Raúl Coronilla Cruz, Lourdes Castro Flores,

Santos Santillanes Chacón, David Loyola Mandolini
E n este documento se presenta el informe de la Evaluación operativa y de la calidad de los servicios que brinda
el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, realizado como parte del programa de evaluación externa
2007-2008. El objetivo de esta evaluación es aportar propuestas para mejorar el desempeño de procesos centrales
del Programa, realizados por la Coordinación Nacional y su estructura en los estados. Con ese fin, se analizó la ope-
ración del Programa en los ejercicios fiscales 2007 y 2008, con información colectada por medio de la Encuesta de
Evaluación de los Hogares Rurales 2007 (Encel) y de otras bases de datos, tales como los indicadores bimestrales
de seguimiento, evaluación, gestión y resultados, “Atención Ciudadana” y los informes “Puntos Centinela”. Adicio-
nalmente, los resultados del análisis estadístico se complementaron con información cualitativa, colectada en un
trabajo de campo llevado a cabo en cuatro estados de la República, mismos que habían sido incluidos en la muestra
de la Encel (Chiapas, Durango, Michoacán y Veracruz).
La investigación de campo permitió al equipo evaluador tener contacto directo con los operadores del Programa,
personal de los sectores, beneficiarios y personal de gobiernos municipales. De ellos se obtuvo, mediante entrevis-
tas en profundidad y semiestructuradas, observación directa y discusiones en grupos focalizados, información para
valorar las condiciones en las que se ejecutan los servicios dirigidos a los beneficiarios. Asimismo, la evaluación se
contextuó y reforzó con un conjunto de entrevistas a funcionarios en las oficinas de la Coordinación Nacional y una
amplia revisión de información documental, como evaluaciones externas, reglas de operación, manuales operativos,
documentos académicos y técnicos, entre otros.
Los temas convenidos con las autoridades el Programa para ser examinados en la evaluación son: la implemen-
tación y eficiencia del Modelo de Operación por Zonas (MOZ), causales de bajas de hogares y pérdida de becarios;
calidad de la atención y los servicios del Programa; conocimiento, percepción y satisfacción de los beneficiarios;
mejoras en la gestión del padrón de beneficiarios como resultado de la introducción del MOZ; calidad y veracidad
de la certificación de corresponsabilidades, estrategia de Fortalecimiento de la Red Social (Freso) y efectos de la
desaparición de la figura de enlace municipal en las Reglas de Operación. A continuación se presenta una síntesis de
los principales apartados del informe, en los que se desarrollan los temas de evaluación o los que les dan contexto.
El Programa y su esquema operativo
El Programa Oportunidades es el principal instrumento de la política social del gobierno mexicano, orientado a reducir
la pobreza. Su operación inició en 1997 y ha crecido de manera sostenida; en la actualidad atiende cinco millones
de familias. Esto se refleja en el incremento de los recursos aplicados para tal fin. Así desde el año 2000 hasta el
2008, el presupuesto del Programa casi se cuadruplicó y llegó a ejercer para este último año alrededor de 38 mil
millones de pesos corrientes.
Este Programa introdujo un diseño innovador en las políticas públicas de atención a la pobreza, principalmente
porque busca atacar las causas estructurales de la pobreza como la baja inversión en capital humano; focaliza sus
acciones en la población más pobre, y fomenta la corresponsabilidad de los beneficiarios. Oportunidades se basa en
un concepto de integralidad y complementariedad entre educación, salud y alimentación, que son tres áreas críticas
en la formación de capital humano básico. Así, apoya con transferencias directas en efectivo a madres de familia,
pero condicionando estos recursos a la asistencia de los menores a la escuela y de la familia a consultas médicas y
talleres de autocuidado programadas en los centros salud. De esta forma, el Programa tiene como objetivo general
apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema, con el fin de incrementar las capacidades de sus
miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, por medio del mejoramiento de op-
ciones en educación, salud y alimentación, además de contribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas
de desarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones socioeconómicas y de calidad de vida.
En cuanto al esquema operativo, el Programa Oportunidades es instrumentado por una diversidad de actores en
los ámbitos nacional, estatal, regional y municipal. En el nacional existe la Coordinación Nacional del Programa, que
es responsable de definir las políticas y normas de operación, así como de coordinar, planear y realizar el seguimiento
operativo. En los estados, las Coordinaciones Estatales son las responsables de la instrumentación del modelo de
operación y seguimiento. Por su parte, los gobiernos de los estados participan en los comités técnicos estatales del
Programa y, junto con las delegaciones y representaciones de programas federales, son los responsables de operar y
otorgar los servicios de educación y de la atención a la salud de la población beneficiada. En los ámbitos de región
y localidad, son los Centros de Atención y Registro (CAR) y sus respectivas mesas de atención los que brindan
directamente los servicios a las titulares. En el municipal, se contempla que estos gobiernos apoyen en la logística
y seguridad pública en distintos operativos llevados a cabo por el Programa, pero principalmente en la entrega de
apoyos.
En general, el arreglo institucional es complejo y requiere de la coordinación y participación de un conjunto
de agentes de distinto nivel y naturaleza. Sin embargo, el Programa cuenta acertadamente con lineamientos de
observancia obligatoria para las instancias participantes y de mecanismos para llevar el seguimiento operativo del
conjunto de procesos en cada nivel de atención.
En lo referido al circuito operativo del Programa destacan los siguientes procesos: selección de localidades e iden-
tificación de familias, la incorporación de beneficiarios, la certificación de corresponsabilidades, la entrega de apoyos,
el seguimiento operativo y las actividades de capacitación y difusión de información realizadas por el Proyecto de
la Red Social. Los dos primeros procesos son fundamentales para garantizar una adecuada focalización de los be-
neficiarios. El proceso de certificación de corresponsabilidades también es sustancial, porque su veracidad y calidad
de ello dependen, en gran medida, el logro de los objetivos. La entrega de apoyos es otra de las grandes tareas que
mantiene ocupada a la estructura del Programa. El modelo de seguimiento operativo es uno de los elementos más
importantes porque permite detectar en la marcha problemas y soluciones. Finalmente, la constante comunicación
y el continuo desarrollo de capacidades que se mantiene con las vocales del Programa Oportunidades son procesos
estratégicos que contribuyen decisivamente en la construcción de la Red Social.
El Modelo de Operación por Zonas (MOZ)
El MOZ constituye, desde el 2005, un esquema de operación que dota de puntos activos de contacto con el público
en el interior de cada uno de los estados de la República, con el fin de acercar y mejorar la atención y servicios del
Programa a la población beneficiaria. Para ello, el modelo centra sus acciones en el mejoramiento de la calidad de la
atención de las solicitudes de los beneficiarios, en la corrección de errores y actualización del padrón y en fortalecer
acciones de organización y participación comunitaria.
La adopción del MOZ, según diagnósticos de la Coordinación Nacional y la opinión de los actores entrevistados,
era necesaria y estratégica porque en los primeros años del sexenio 2000-2006 la prioridad del Programa fue la
incorporación de nuevas familias con el fin de aumentar su cobertura. Se coincide en que antes del MOZ se tenía una
deficiente atención y calidad de los servicios, débil presencia en el ámbito local, simulación de corresponsabilidades,
indicios de manipulación del Programa, falta de identificación y sentido de pertenencia de las titulares y, en general,
disminución de los impactos. El origen de estos problemas se debía, en gran medida, a la concentración de la totali-
dad de la operación del Programa en las oficinas de las capitales de los estados, sin que se contara con otros puntos
de contacto con los beneficiarios en el interior de los mismos ni con otros momentos distintos a los de la entrega
de apoyos. En los operativos participaban promotores sociales que generalmente atendían diferentes localidades a
lo largo del año, sin que se lograra su reconocimiento e identificación por parte de las beneficiarias. Esto provocaba
entre otras cosas, que no se diera un seguimiento sistemático a las solicitudes de trámites.
En respuesta a ello, el MOZ implicó la instalación en forma permanente de un CAR en cada una de las 130 zo-
nas de atención, conformadas por territorios que dividen a las entidades federativas, considerando las jurisdicciones
sanitarias de la Secretaría de Salud. El CAR es un punto de control operativo con instalaciones propias, personal y
capacidad de procesamiento de información. Adicionalmente, con el MOZ se han instalado más de 10 mil mesas
de atención ubicadas estratégicamente y en tiempos distintos a los que tradicionalmente se tenía contacto con las
beneficiarias. Así, el MOZ ha significado la expansión de la estructura del Programa, pero también ha implicado una
readaptación de los procesos operativos a la nueva dinámica introducida por este modelo y el desarrollo de un con-
junto de sistemas informáticos que actualmente sustentan la operación diaria del Programa Oportunidades. Estos
elementos constituyen la estrategia articuladora –a través del CAR– de las instancias y acciones que se realizan en
cada zona de atención.
Aun cuando existen áreas de mejora, en general, las beneficiarias reciben una mejor atención y cuentan con mayor
información sobre el Programa, que es suministrada en los distintos puntos creados o fortalecidos por el MOZ. Sin embargo,
a partir del ejercicio 2008, la Coordinación Nacional del Programa decidió suspender la instalación de las Mesas de Aten-
ción y Servicios (MAS) bajo el argumento de que eran instancias con poca afluencia y con un alto costo de instalación;
pero esta idea ha sido confirmada solo parcialmente por los resultados de la evaluación, ya que la información de campo
mostró que las MAS ubicadas en las cabeceras municipales o localidades bien comunicadas sí eran útiles y tenían una
presencia importante de población beneficiaria, sobre todo porque las titulares acudían a éstas con un ahorro en tiempo y
en costos. Esto no ocurrió en las MAS instaladas en las zonas alejadas e incomunicadas a las que se dificultaba el acceso
de las beneficiarias, por lo que éstas preferían acudir a las Mesas de Entrega de Apoyos (MAP).
En opinión de los evaluadores, es importante valorar a mayor profundidad la decisión de la Coordinación Nacional. Se
sugiere revalorar la permanencia de algunas de las MAS, mediante la aplicación de una estrategia diferenciada en función
de las zonas y de los tiempos, ya que hay meses del año en los que por el volumen de operación son más requeridas
(por ejemplo al comenzar el ciclo escolar). O bien considerar instalarlas en lugares distintos, si es que se piensa que la
afluencia de beneficiarios no justifica este punto de atención. Por otra parte, la dinámica operativa del Programa bajo
el esquema del MOZ también tiene sus propias características y comportamientos, que se analizan a continuación:
Disponibilidad de recursos para la operación
Oportunidades es valorado en diversos estudios como un Programa que opera con bajos costos (poco más de 6%
de su presupuesto). Sin embargo, los resultados de la evaluación muestran que es importante considerar la posibi-
lidad de aumentar los recursos, especialmente en el ámbito de los CAR, para llevar a cabo la operación en mejores
condiciones. De todos los recursos, el humano es el que requiere una mayor atención, porque si bien el Programa
cuenta con un perfil de funcionario y operador que muestra compromiso, experiencia y sensibilidad social, en la eva-
luación se encontró que en un sector de este personal predominan condiciones laborales desfavorables, tales como:
no desarrollo de antigüedad laboral, salarios bajos en comparación con las cargas de trabajo y respecto a niveles de
percepción en otras dependencias federales, ausencia de seguridad social, horarios de trabajo excesivos y retrasos
importantes en viáticos, lo que frecuentemente genera desmotivación para el desempeño de sus tareas.
También se identifica que el personal sigue siendo insuficiente, porque, si bien en los últimos años el Programa ha
creado acertadamente, nuevas figuras en la coordinación estatal como el apoyo técnico, supervisor estatal, enlaces
con sectores, auxiliar de atención ciudadana, entre otros, la mayoría de los responsables coincide en la necesidad
de crear, por lo menos, dos figuras en los CAR: 1) un encargado de la atención ciudadana y 2) un responsable de
temas administrativos. En algunos CAR, dado su tamaño y el volumen de su operación, se justifica la existencia de
los dos puestos, y en otros uno solo podría asumir ambas funciones.
En recursos materiales, los resultados de la evaluación muestran que existe disponibilidad en materiales de
promoción y divulgación, papelería y mobiliario. Sin embargo, en lo general hace falta invertir en infraestructura
administrativa y equipamiento, especialmente en vehículos, equipo de cómputo y equipo de comunicación (teléfono
e Internet). Es necesario asegurar la disponibilidad de instalaciones funcionales para el personal del CAR (algunos
de estos centros están alojados en instalaciones municipales con variadas limitaciones).
Vinculación entre el CAR, la oficina estatal y la Coordinación

Nacional en la operación
La mayoría de los actores reconoce que con el MOZ se avanzó en la desconcentración de funciones, sin embargo,
con la finalidad de asegurar la congruencia y establecer procesos normativos estandarizados, las tareas de planeación
y programación continúan realizándose desde las oficinas centrales en la Ciudad de México. Bajo este esquema, se ha
reportado en los estados la presencia de un problema recurrente y un aumento originado por el retraso en la liberación
de los recursos económicos y materiales (información, encuestas, sistemas informáticos, equipos, vehículos, viáticos)
por parte de la Coordinación Nacional, lo que afecta sensiblemente la operación en las distintas regiones.
Tiempo de respuesta a trámites en las mesas de atención
Con el MOZ se han tenido avances importantes al acercar los puntos y momentos de atención a la población
interesada. No obstante, los tiempos de respuesta para ciertos trámites –los que implican cambios en el padrón,
sobre todo– siguen siendo prolongados. La falta de información en las mesas por parte de los promotores, las fa-
llas en la revisión de las fichas de atención, y algunas posibles deficiencias de coordinación entre el área operativa
y la de padrón, pueden incidir en extender los tiempos normales de atención. Adicionalmente, se observó que
existen beneficiarias que no tienen conocimiento o no se les ha informado con suficiente énfasis de los tiempos
requeridos para dar solución a sus trámites. Esto se refleja en la opinión negativa con la que califican la atención
en las mesas.
La atención ciudadana y la contraloría social
Los resultados de la evaluación permiten concluir que la atención a la ciudadanía y la contraloría social han mejorado
con el MOZ, al contar con mayores puntos de contacto con la población. Sin embargo, si bien en la coordinación
estatal existe un área específica denominada “atención ciudadana”, no hay mucha claridad respecto de qué es lo que
debe considerarse bajo este concepto, ya que prácticamente incluye todo tipo de evento que implique una relación
con la ciudadanía (información, trámites, quejas, denuncias, etc.). Ello provoca, entre otras cosas, que la medición
de sus actividades tienda a subregistrarse. En el ámbito del CAR, no existe una figura encargada de la atención
ciudadana, lo que ocasiona que esta función sea asumida por diversos empleados y llegue a distraer al personal
destinado a otras actividades. Además, esos empleados no siempre cuentan con toda la información para atender
las peticiones o quejas de la gente ni con las habilidades para ofrecer la mejor atención.
Por su parte, las beneficiarias cada vez conocen y utilizan más los servicios de atención ciudadana y en ello ha
sido relevante el papel de los responsables de capacitación comunitaria (Recco) con la capacitación que ofrecen a
las vocales. Pero aún falta mucho para lograr que las titulares adopten la actitud de denunciar irregularidades, pues
muchas de ellas aún sienten temor a ser exhibidas y ser objeto de represalias. Se expresa que, en ocasiones, no se
responde a las beneficiarias sobre la denuncia interpuesta y, si se hace, es con mucha tardanza.
Satisfacción de los beneficiarios con el Programa
Diversas encuestas utilizadas para la evaluación confirman una adecuada satisfacción de los beneficiarios con el
Programa. Por ejemplo, del total de beneficiarios entrevistados en Puntos Centinela, 98.2% expresa que la atención
del personal en las distintas instancias es buena. En los grupos focales se percibió que las titulares están satisfechas
con el trato del personal del Programa Oportunidades, aunque en casi todos los grupos, es mayor la proporción de
beneficiarias que identifica mejor al representante municipal o figura equivalente.
Respecto a la situación de hace tres años –cuando se introdujo el MOZ–, existen avances importantes. En aquel
entonces, según los resultados de la evaluación 2005, solo 93.6% de las beneficiarias consideraba que el personal
la había atendido bien. Además, existía la opinión generalizada entre las titulares de que el contacto con el personal
era limitado y que no lo reconocían de entre las personas que llegaban a atenderlas en la entrega de apoyos. Ahora,
93.3% de las beneficiarias entrevistadas (Puntos Centinela 2007) expresa que trata con el personal del Programa
Oportunidades y lo identifica. También se registran avances relevantes en el conocimiento de la estructura del Pro-
grama, ya que, en el 2005, 85% no sabía qué era una MAS y 90% manifestó lo mismo de los CAR, mientras que
en la actualidad, la gran mayoría de las beneficiarias sabe de la existencia de estas instancias.
En ese marco, los resultados de la evaluación permiten asumir que, si bien el MOZ enfrenta aúnn retos impor-
tantes por resolver, en general ha sido un esquema acertado para la operación del Programa, porque efectivamente
ha logrado lo siguiente:
a) establecer puntos de contacto más cercanos con la población en el interior de los estados, tanto permanentes
(CAR) como itinerantes (con las extintas MAS), y aumentar sustancialmente el número de MAP. Recientemente
se suman a estos puntos las Mesas de Atención a Comités (MAC) que forman parte de la estrategia de Freso
b) desconcentrar la operación del Programa a los CAR, dotándolos de recursos y de mayor capacidad en la toma
de decisiones. La ejecución de acciones desde el CAR ha sido acompañada de mayor capacitación al personal
y el desarrollo de sistemas informáticos, lo que ha contribuido a lograr un mejor seguimiento de los procesos y
mayor orden en el trabajo.
c) mejorar la atención ciudadana a través del mayor contacto y comunicación con las beneficiarias. Un cambio
trascendente, efectivo en varios estados, ha sido la asignación de personal exclusivo para la zona de influencia
del CAR, con lo que se ha logrado que las beneficiarias reconozcan e identifiquen al personal del Programa y,
además, se pueda dar un seguimiento sistemático a las fichas de atención.
d) aun cuando existen áreas de mejora, las beneficiarias cuentan con mayor información sobre el Programa, que
es suministrada en los distintos puntos creados o fortalecidos por el MOZ.
Uno de los retos más importantes del Programa por resolver en el marco del MOZ es la definición de indicadores que
midan la calidad de los procesos y complementen la valoración del cumplimiento de las metas operativas. Ello porque,
si bien el Programa se destaca entre el sector público federal por trabajar con metas cuantitativas bien definidas, aun
no ha incorporado plenamente indicadores cualitativos que permitan valorar su calidad.
El Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social
Diversos estudios han mostrado que la presencia de capital social es un bien público que puede impulsar o incrementar
el impacto de los recursos invertidos en desarrollo social. En este marco, la formación de redes sociales constituye un
instrumento destacado en el fomento al capital social, que estimula, dentro de un grupo o comunidad, la confianza
mutua y el establecimiento de relaciones estrechas. La red social del Programa Oportunidades comenzó a formarse
con la realización de asambleas comunitarias en el medio rural integradas por beneficiarias, en las que se nombraba
a una de ellas como promotora comunitaria. En el 2002, se estableció la figura de Comités de Promoción Comu-
nitaria (CPC) en donde se sustituyó el papel de promotora comunitaria por el de vocal. En los años posteriores se
realizaron acciones y eventos de capacitación a vocales integrantes de los CPC. En el 2006 se creó el proyecto
de Encuentros Comunitarios de Oportunidades, puesto en práctica en seis entidades del país. Para el 2007, esta
iniciativa se denominó “Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social” (Freso) y se instrumentó en 24 estados;
para el 2008 se aplica en todo el país. El Programa Oportunidades plantea fomentar el tejido social y comunitario
con el fin de que los ciudadanos lleven a cabo acciones conjuntas para la superación de su condición de pobreza. En
ese marco, la Red Social impulsa la creación de espacios de organización para las titulares y el establecimiento de
relaciones solidarias y creación de ligas entre la población beneficiaria del Programa.
El diseño de la Red se basa en la vinculación entre las autoridades del Programa y las beneficiarias representadas
por las vocales. El ámbito de encuentro son los CPC y el instrumento de trabajo son las MAC. Las vocales que integran
los CPC colaboran en el desarrollo de la propia comunidad sin recibir remuneración económica alguna. Para fortalecer
la operación de esta red, el Programa impulsa cuatro estrategias: i) atención continua a los CPC; ii) orientación y
seguimiento a titulares; iii) corresponsales, y iv) vinculación con los sectores. De acuerdo con los resultados de la
evaluación respecto al desempeño de la Red Social, se encontraron los siguientes hallazgos:
Desempeño de los Comités de Promoción Comunitaria
Los CPC constituyen actualmente una base sólida para el desarrollo sostenido de la Red Social. La Red cuenta con
una amplia difusión y se encuentra presente activamente en la mecánica operativa del Programa. Los distintos
actores identifican correctamente a las instancias involucradas en el Freso y se observa una importante apropia-
ción de sus actividades por parte de los agentes involucrados. El principal beneficio de los CPC, según los Recco
y otros actores entrevistados, es la capacidad informativa y de orientación a las beneficiarias en temas como el
conocimiento de sus derechos y obligaciones, el buen funcionamiento del Programa y el cumplimiento de sus
corresponsabilidades.
Por otra parte, de información proporcionada por las titulares entrevistadas en la Encel, se tiene que los CPC son
bien conocidos; 68% afirmó conocer o haber oído hablar de los CPC o de las vocales del Programa Oportunidades,
y 94% dijo saber quiénes son las vocales que forman parte del comité de su comunidad. En la visita a los estados se
confirmó la relevancia del trabajo de las vocales y el gran potencial que tienen para desarrollar acciones en favor de
las beneficiarias del Programa. Destaca que 64% de las beneficiarias entrevistadas manifestó haber participado en el
último bimestre en actividades propuestas por el CPC, y declaró que si tuviera algún problema o duda, para resolverlo
acudiría en primer lugar con las vocales (49%). Sin embargo una amenaza al buen funcionamiento de la Red, es la
problemática implícita en el reclutamiento, permanencia, capacitación y buena conducción de las vocales.
De acuerdo con las vocales entrevistadas, 73.2% mantiene una interacción constante (por lo menos una vez al
mes) con su titular respectiva. Las actividades más frecuentes en las reuniones de las vocales es la de avisar a las
titulares de la entrega de apoyos; el diálogo para ponerse de acuerdo para realizar actividades; tener juntas con las
titulares y transmitir información respecto al Programa con las titulares.
En síntesis, existe un importante nivel de conocimiento entre la población beneficiaria sobre la forma en que
operan los CPC y del papel que, en el marco de sus funciones, tienen actores como las vocales, los Recco y las pro-
pias titulares. Los CPC son un instrumento eficaz en la promoción de la participación comunitaria y un poderoso
mecanismo de comunicación y acercamiento entre el Programa y los beneficiarios.
El papel de las vocales
Los resultados de la Encel 2007 muestran que gran parte de las vocales (88%) ha recibido capacitación y orien-
tación por parte del Programa. Los principales temas de capacitación han sido: inscripción y corresponsabilidades
(51%), derecho a la alimentación (38%), fortalecimiento a la Red Social (34%) y verificación de que todos los
becarios reciban su beca (34%). La opinión generalizada de estas vocales (93%) es que la capacitación recibida es
útil o muy útil; 94% afirma que ha tenido reuniones con la titular para transmitirle la información y que esto había
resultado fácil (42% en promedio).
Actualmente, con el impulso a las MAC las actividades de las vocales dentro de los CPC cuentan con una agenda
clara, con métodos viables y objetivos específicos. Sin embargo, se ha observado cierto grado de desinterés de
algunas vocales, lo que se traduce en impuntualidad e inasistencia a las reuniones. En este sentido, información
de la Encel muestra que de las mesas observadas en funcionamiento, 66.7% de las sesiones empezaron con re-
traso. También existe evidencia de que se presenta una carga excesiva de tareas para las vocales que desalienta
su participación. Asimismo, algunas vocales enfrentan dificultades en la comunicación porque no saben escribir o
hablan una lengua desconocida por los capacitadores; a otras les falta capacidad, interés o más tiempo para una
mejor participación. La desunión y conflictos entre beneficiarias suele ser también un factor que desalienta las
labores comunitarias y reduce los alcances de las acciones emprendidas por los diferentes grupos. Igualmente, se
anota el riesgo de que algunas vocales puedan tener el dominio sobre sus titulares desvirtuando el objetivo de los
Comités.
Es importante destacar la ausencia de procedimientos operativos dirigidos a realizar una supervisión y seguimiento
permanente a las actividades que se realizan en las MAC y en las reuniones de las vocales con sus titulares.
El papel de los corresponsales
De acuerdo con la Encel 2007, alrededor de 80% de las vocales entrevistadas manifiesta que en su localidad no hay
un estudiante de bachillerato que sea corresponsal del Programa Oportunidades. De igual forma, actualmente se en-
cuentran activos 3 700 corresponsales, lo que resulta insuficiente para cubrir los 70 mil CPC. Esto parece demostrar la
falta de avance de esta línea de trabajo. La problemática detectada en el trabajo de campo muestra que esta estrategia
apenas inicia y que requiere la presencia de mayor infraestructura y de ofrecer mayores incentivos para obtener la par-
ticipación de los jóvenes, la disponibilidad de una computadora y la posibilidad de acceder al Internet. Estos elementos
no siempre están presentes en las diferentes localidades, lo cual dificulta que pueda ponerse en marcha.
No obstante, de las vocales que en la Encel 2007 reconocieron la existencia del corresponsal en su entorno, la mayoría
(56%) calificó de bueno el apoyo que brinda. Asimismo, reconocen que su actividad principal es la de dar información
del portal de Internet al CPC (43%); ayudar a las vocales a presentar quejas y reconocimientos por correo electrónico
(23%), y canalizar las peticiones de las titulares a las autoridades del Programa a través del portal (19%).
Mesas de atención a comités
En la Encel 2007, se reportó que la mayoría de las MAC (63.2%) inició sus operaciones apenas en el tercer bimes-
tre de 2007, por lo que este proyecto está apenas en maduración. Sin embargo, el trabajo realizado hasta hoy por
estas instancias, de acuerdo con las opiniones recabadas, ha tenido logros importantes: i) mayores posibilidades de
comunicación tanto con vocales como titulares sobre aspectos de interés; ii) la presencia de mayor información para
los involucrados y el desarrollo de nuevas formas de trabajo y organización; iii) incremento en la participación de be-
neficiarios y reconocimiento de sus responsabilidades; iv) a pesar de las dificultades para obtener la participación de
las vocales, se ha avanzado en lograr un mejor desempeño de éstas al incrementarse el acercamiento con el Programa
y el seguimiento a sus necesidades, y v) cambio en la actitud de las personas, mayor asistencia y ganas de aprender.
Sin embargo, la efectividad de las MAC se ve limitada por el nivel de recursos que tienen para cumplir con sus
labores. Casi la mitad de los funcionarios entrevistados (48% en promedio) opina que las condiciones de trabajo
de las MAC son de regulares a inadecuadas. Consideran que las limitaciones más importantes son la carencia de
espacios adecuados para la capacitación, la falta de mobiliario y material de apoyo, así como la escasa disposición
de vehículos y viáticos. Asimismo, existen señalamientos sobre la excesiva carga de trabajo de los Recco y del poco
apoyo que las diferentes áreas del Programa ofrecen para esta labor. En los resultados de la evaluación se encuentra
que para mejorar el desempeño de las MAC se requiere, entre otras cosas, de una mejor planeación y previsión de
los temas a tratar en cada reunión, además de programar más días para éstas.
Proceso de certificación de corresponsabilidades
La certificación de corresponsabilidades es un proceso sustancial de cuyo cumplimiento depende que las familias
beneficiarias permanezcan en el Programa y continúen recibiendo el apoyo. Sin embargo, la calidad y veracidad del
proceso no obedece solo a acciones desarrolladas por el Programa, sino principalmente, tiene que ver con tareas
realizadas por los sectores de educación y salud.
En términos de diseño existe un proceso operativo maduro que cuenta con plazos y rutinas de ejecución precisos.
Los sectores e instancias involucrados tienen claridad sobre las funciones que deben realizar con el fin de establecer
relaciones coordinadas y dar un seguimiento puntual al cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de la
población objetivo. Sin embargo, según los hallazgos de evaluación, buena parte de los actores entrevistados en el
marco de la Encel 2007 y en el trabajo de campo sostienen que entre los principales trámites, dudas y quejas presen-
tadas al Programa, destacan las relacionadas con problemas en la certificación de corresponsabilidades. Se coincide
en la existencia de limitantes y condicionantes para cumplir con las corresponsabilidades como la desinformación
entre las beneficiarias, mala atención por parte del personal, principalmente del sector salud y condiciones atribuibles
a las circunstancias de las beneficiarias.
De los resultados de la evaluación, se deriva que una causal importante de baja del Programa es el incumplimiento
de las corresponsabilidades relativas a salud. La información analizada muestra que desde el 2003 hasta el 2007,
alrededor de 53% en promedio de las bajas registradas anualmente es por este motivo. De igual manera, en los re-
sultados arrojados por la Encel 2007, 23.9% de las causas de baja es debido a esta causa. En materia de educación,
se presentan casos de pérdida de becarios o no registro de los mismos. El incumplimiento antes mencionado se debe
por un lado al comportamiento de la población y por otro, a factores operativos que podrían limitar el cumplir con
las corresponsabilidades y registrar correctamente su realización.
Aspectos operativos relacionados con las autoridades del Programa
Una labor del Programa para incidir en el cumplimiento de las corresponsabilidades es el dotar a los beneficiarios
de información veraz y oportuna. Para ello, se han previsto acciones de orientación y capacitación permanente. Al
respecto la Encel 2007 muestra que alrededor de 70% de las vocales entrevistadas realiza actividades para mejo-
rar el cumplimiento de las corresponsabilidades y 51.1% reporta que recibió capacitación en temas referidos a la
inscripción y corresponsabilidades.
Otra labor dentro del ámbito de acción del Programa es la coordinación de acciones con los sectores en los esta-
dos. Actualmente, dicha coordinación se expresa en la entrega oportuna de los insumos necesarios para realizar la
certificación; el desarrollo de material para la difusión de información y apoyo a la capacitación del personal de los
sectores; y en la recepción y captura de los formatos ya requisitados. En ese sentido, el Programa Oportunidades
proporciona los formatos a los sectores, lo que contribuye a lograr mayor eficacia al reducir retrasos o fallas.
En lo que respecta a la calidad de la capacitación al personal de los sectores, la incidencia del Programa resulta
limitada. El esquema operativo vigente establece barreras institucionales al determinar que son los mismos sectores
en cada estado, quienes tienen la función de preparar e informar a su personal. El papel del Programa se centra en la
preparación de materiales y en proponer las estrategias más adecuadas para cumplir con esta función. Se observa que
con este esquema no se logran los niveles de capacitación deseables para brindar servicios de calidad. La encuesta
de Puntos Centinela 2007, muestra que 27.6% de los profesores entrevistados no conocieron con cuántas faltas
injustificadas se suspende la beca; que 16.5% requiere más información para realizar la inscripción y registro de
asistencia; que 84.2% no fue convocado para recibir capacitación sobre el Programa en el ciclo escolar correspon-
diente, y que 61.1% considera que necesita más capacitación.
Además, es necesario complementar el esquema vigente con espacios de coordinación institucional para atender
las problemáticas detectadas. Los espacios idóneos para este diálogo son los Comités Técnicos Estatales. Sin embargo,
es necesario establecer puntos de contacto entre autoridades del Programa y de los sectores estatales a nivel local.
Se observa la existencia en algunos CAR de grupos de trabajo interinstitucionales, que en opinión del personal del
Programa contribuyen a la resolución de problemas y a incrementar la transparencia y calidad de la operación.
El cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de los beneficiarios
Los resultados de la Encel 2007, revelan que a pesar de que se informa permanentemente a las beneficiarias sobre el
cumplimiento de sus obligaciones, aún persiste en cierta medida, desinformación para cumplir con este proceso. Los
beneficiarios presentan limitaciones atribuibles a su condición socioeconómica. Por ejemplo altos costos de transacción
originados por la lejanía de la unidad de salud (4.3%) o los costos del transporte (2.1%) y en algunos casos incapacidad
para comunicarse adecuadamente por hablar un dialecto que no es entendido por el personal de la clínica.
Un aspecto a destacar es que aunque los Recco reiteran a las vocales y éstas a las beneficiarias la importancia
del cumplimiento de corresponsabilidades, éstas en algunos casos se cumplen sin ningún convencimiento y como
un mero trámite, o dejan de cumplirse por las actitudes del médico y la enfermera, quienes en algunos casos no dan
la consulta o solo sellan el carnet para anotar la asistencia.
En ese sentido, en la medida en que se avance con la estrategia de información y orientación a las beneficiarias
a través de la Red Social de Oportunidades y se definan mecanismos mediante los cuales los sectores mejoren
la atención y calidad de los servicios, el Programa verá, en el corto y mediano plazos, una mejor actitud y mayor
participación de las beneficiarias. Esto se reflejará en mejores resultados en cuanto a disminuir los porcentajes de
baja y a reducir el número de titulares que incumple con sus corresponsabilidades. Es importante mencionar que
se encontraron importantes sinergias entre el Freso y el proceso de certificación de corresponsabilidades ya que la
acción de las vocales ha resultado muy relevante para estimular el cumplimiento de las corresponsabilidades.
Aspectos operativos de competencia del sector salud
A partir de la información de la Encel, de los Puntos Centinela y trabajo de campo se concluye que existe una importante
área de mejora en el nivel de calidad del servicio que otorga el sector salud. Por ejemplo, no siempre se informa de manera
adecuada las fechas en que deben asistir a consulta o a la plática de salud, las fechas de inscripción o la falta de algún
documento. Además, en campo se obtuvieron opiniones que evidencian que en algunos casos se descuida la forma en
que el personal trata a los beneficiarios. Específicamente, algunas beneficiarias refieren que las hacen esperar demasiado
para recibir la consulta y que las pláticas tienen una duración excesiva, lo que afecta sus actividades diarias.
Asimismo, aunque en pocos casos, se reportan fallas al no registrar la asistencia por error o por omisión y situa-
ciones en que se pide algo a cambio de registrar la asistencia. Ello, sin embargo, debe ser urgentemente atendido
porque aunque no sea un problema generalizado atenta contra la imagen del sector salud y la confiabilidad del Pro-
grama. Otro dato interesante que se reporta en las entrevistas, aunque en una proporción muy baja (1.1% de las
titulares entrevistadas) es que a las beneficiarias les pidieron algo a cambio de otorgarles la consulta médica. Entre
los diferentes aspectos que les demandaron se encuentran: faenas en la unidad de salud o en la comunidad 14.6%,
utilización de algún método de planificación familiar 5.3%, trabajo doméstico 0.6% y dinero 71.3%. Esta situación
se corroboró al entrevistar a las beneficiarias en el trabajo de campo en algunas localidades en las que el médico y
la enfermera exceden sus atribuciones y exigen múltiples actividades de parte de las beneficiarias, so pena de darlas
de baja del Programa. Esto debería rectificarse en prioridad, pues estas acciones van en contrasentido de ayudar a
los más necesitados y en general contra el objetivo del Programa.
En general, se presentan diversas condiciones operativas en el ámbito de los servicios que otorga el sector salud,
que representan limitantes para el cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de las familias beneficiarias.
Aspectos operativos de competencia del sector educación
La información obtenida en la encuesta de Puntos Centinela realizada a directores, profesores y vocales, muestra
que es necesario que el personal del sector educación cuente con mayor información y capacitación sobre el proceso
de certificación de corresponsabilidades y el Programa en general. Destaca que, a pesar de que el personal que ha
recibido capacitación sobre el Programa la califica como útil, ésta solo se ha impartido a un grupo muy reducido del
personal vinculado con la certificación, lo cual se debe a decisiones poco acertadas y a restricciones presupuestales
en el sector educativo y a falta de interés del personal de las escuelas. La encuesta muestra que persiste la falta de
información sobre el funcionamiento general del Programa, hallazgo que se confirmó en el trabajo de campo con
los profesores y directores entrevistados. Por ejemplo manifiestan que es común que cuando los alumnos no llegan
en la relación para certificarles su asistencia no saben qué procede y por ello ya no les llega la beca y en los casos en
que los alumnos se cambian de escuela o de turno no saben qué trámite se realiza. En general la información que
reciben es limitada y es por medio de oficios que les remite el sector.
Con respecto a la oportunidad en la recepción de los formatos E1, necesarios para el registro de inscripción de
becarios al Programa, la Encel muestra que la recepción se dio antes de iniciar el ciclo escolar en 17.9% de los casos,
durante el mes de agosto el 45.9%, en septiembre el 33%, en octubre el 0.7% y no los han recibido el 2.1%. Esta
situación refleja que no hay un cumplimiento estricto en los tiempos de entrega de los formatos lo que repercute
en retrasos de este trámite al no disponer estos al inicio de cada ciclo escolar y en la no inscripción de becarios.
En suma, el sector educación enfrenta problemas originados por falta de información y ello requiere repensar la
estrategia de capacitación, porque en la Encel 2007 se obtuvo que, del personal docente entrevistado, 16% no está
dispuesto a recibir capacitación fuera de sus horarios de trabajo. Otros aspectos relevantes sobre la certificación de
corresponsabilidades encontrados en el trabajo de campo son: en el esquema de certificación electrónica en algunos
casos cuando se empieza a actualizar la información se bloquea el programa informático y algunos alumnos no llegan
en las listas y en la escuela se desconocen las razones de ello.
Causales de baja en hogares
El Programa enfrenta el reto de incorporar a la población que cumple con los criterios de elegibilidad y mantenerla
activa en el Padrón de Beneficiarios (PB). Sin embargo, la evolución de este Padrón depende principalmente de la
adecuada realización de los procesos operativos, del interés de la población objetivo por ingresar al Programa y del
cumplimiento de corresponsabilidades por parte de los beneficiarios.
Del análisis realizado para el periodo 2003-2007, con información de los indicadores de seguimiento, evaluación,
gestión y resultados del Programa, se destaca que los crecimientos más importantes del PB se presentaron en los
quintos bimestres de 2003 y 2004, con cambios porcentuales de 3.2 y 10.2% respectivamente. Es importante
señalar que a partir del momento en que se alcanzó la meta de cinco millones de familias a fines de 2004, las acti-
vidades de alta en el padrón se han limitado al reemplazo de las bajas reportadas en el PB. Entre el 2005 y 2007,
el número total de movimientos de baja, compensado por igual número de altas, ha decrecido anualmente, lo que
es deseable en la medida en que los impactos del Programa se logran mediante la permanencia de los beneficiarios
en el mismo.
Evolución de las bajas del padrón
Entre el 2003 y 2005, el número total de bajas se incrementó en 40%, pasando de poco más de 211 a 296 mil,
mientras que en el periodo 2005-2007 se presentó una reducción de 32%, esto es 201 mil. En el caso del primer
periodo, el incremento en el número de bajas se da incluso en el marco de la expansión del padrón para alcanzar la
meta de cinco millones de familias. Lo anterior refleja, por el lado de las altas, una labor masiva para la incorporación
de beneficiarios en el Programa, y por el lado de las bajas, éstas son principalmente suspensiones por tiempo indefinido
y en el caso de las bajas definitivas, éstas se deben en gran medida a errores de inclusión.
En cuanto a la evolución de las bajas por tipo, definitivas o por tiempo indefinido, se observa que ambos tipos
han disminuido entre los años 2004 y 2007 y que se presentan cambios en la composición de las bajas por tipo. En
2005, las bajas definitivas representaron 19.2% del total de movimientos de bajas registrados en el año, mientras
que en 2006 y 2007 representaron 9.1% y 8.8% respectivamente. De acuerdo con información obtenida en en-
trevistas a funcionarios en los estados, desde que se alcanzó la meta de cobertura, se han llevado a cabo operativos
para la detección de errores de inclusión, lo que explica parte de las bajas definitivas. Por otra parte, la disminución
de las bajas por tiempo indefinido es compatible con mayor cumplimiento de corresponsabilidades, derivado de un
mejor conocimiento de la mecánica operativa del Programa, de posibles mejoras en los procesos operativos para la
certificación de corresponsabilidades y atención de trámites, entre otros.
Evolución de las bajas por causa
Las principales causas de baja reportadas en el marco de la Encel 2007 son la inasistencia a las consultas de salud
(23.9% de los beneficiarios), errores o acciones inadecuadas del Programa Oportunidades con 4.5%, y finalmente
no correspondencia de apoyos por nivel socioeconómico con 3.7%. Como se observa en la mayoría de estas causas la
responsabilidad recae principalmente en los beneficiarios, sin embargo el Programa puede incidir en estos motivando
determinados comportamientos para favorecer la permanencia en él.
Cabe destacar que un alto porcentaje de las beneficiarias entrevistadas en la Encel 2007 (62.2%) ubicó su
respuesta en la opción de “otras causas”. De ese total el 25.6% manifestó desconocer la causa de baja, lo cual se
corroboró en campo, ya que algunas beneficiarias, a pesar de recibir notificaciones, no saben la razón de su baja.
Esto podría deberse a problemas de acceso y difusión de información específica de manera oportuna. Es importante
atender esta situación, ya que este grupo de beneficiarias, en su mayoría inconformes por falta de información puede,
justificadamente afectar la imagen del Programa.
Continuando con el desglose de “otras causas”, llama la atención que hay varios procesos que pueden estar
directamente relacionados con el Programa. Se observó que 19.2% de los beneficiarios expresa haber causado baja
por errores en el llenado de documentos; con el mismo porcentaje se presenta el desconocimiento o explicación de
la causa de baja y 6.8% de los entrevistados expresa no haber estado de acuerdo con la causa. Las fallas en calidad
y oportunidad de la información a los beneficiarios con respecto a las causas específicas de su situación dañan la
imagen de transparencia y calidad en el trato del Programa. Es importante reforzar el acceso a información específica
sobre causales de baja a los Promotores Sociales y a los Recco e incluir dentro de los programas de capacitación de
las MAC, más temas sobre trámites del Programa.
Evolución de las bajas definitivas por causal
En evaluaciones anteriores se ha detectado de manera recurrente que el error de inclusión se presenta entre las prin-
cipales causas de baja definitiva. Ello se confirma en el análisis de los indicadores de seguimiento, evaluación, gestión
y resultados del Programa 2003-2007, realizado para la evaluación. Aunque entre 2005 y 2007 se observa una
reducción importante al pasar de representar 99.7% de las causales de baja a 70.1%. Esto último se acompaña de un
incremento en las bajas por conclusión del ciclo en Esquema Diferenciado de Apoyos en el mismo periodo (14.7%),
lo que en conjunto implica nuevos espacios para la incorporación familias que cumplan con la elegibilidad.
Es de destacarse que los errores de inclusión ha disminuido en los últimos años con la introducción del MOZ, al
establecer procesos de corrección basados en una mejor verificación en campo; abrir nuevos puntos de atención a
posibles errores; integrar procesos de verificación por muestreo de encuestas y mejorar el proceso de levantamiento
de información para la incorporación. Por ejemplo, en el 2005 se atendieron cerca de 59 mil errores de este tipo
recabados a través de las MAS de los cuales 73% se confirmó como error y causó baja definitiva.
Existen áreas de oportunidad en materia de información a los beneficiarios sobre las causales de baja; los benefi-
ciarios tienen poca claridad sobre las fuentes oficiales autorizadas para informarles de su baja por condición socioeco-
nómica y otras causas de baja; las titulares no leen las notificaciones e información que se les entrega en las mesas;
las mejoras en los procesos operativos para la detección de errores de inclusión pueden ser un factor determinante
de baja de las familias beneficiarias, reflejarse en el Padrón de beneficiarios y contribuir a mejorar la focalización; el
importante incremento en las causales de baja “la familia ya no cumple con los criterios de elegibilidad” y “conclusión
de ciclo en Esquema Diferenciado de Apoyos” requieren de la instrumentación de procesos operativos para detectar
e informar a los beneficiarios oportunamente los cambios de condiciones socioeconómicas y lograr una adecuada
salida del Programa.
Evolución de las bajas por tiempo indefinido del padrón por causa
Estas bajas representan cerca de 87% de los movimientos totales de baja y constituyen la principal actividad de ac-
tualización del Padrón. De acuerdo con los indicadores del Programa e información proporcionada por área del padrón,
las principales causas de baja son el incumplimiento de corresponsabilidades de salud y el no retiro de apoyos.
El incumplimiento de corresponsabilidades en salud
A lo largo de la vida del Programa se ha registrado como la principal causa de baja en tiempo indefinido, la cual
se presenta con más intensidad entre los beneficiarios que ingresaron al Programa a partir de 2005, con 36.8%,
mientras que entre los beneficiarios ingresados antes del 2005 asciende a 22.2%, lo que podría explicarse porque
los ingresados antes del 2005 han aprendido sobre los procesos del Programa y conocen mejor la forma de cumplir
sus corresponsabilidades.
Los entrevistados en la Encel que reportan haber causado baja por esta razón mencionan que ello se debe en un
25% a causas relacionadas con la unidad de salud y el 75% a causas de otra índole. Entre las causas relacionadas
con la unidad de salud destaca la desinformación con respecto a las fechas de pláticas o consultas; la distancia entre
la casa y la unidad de salud con 4.3% de respuestas; y el trato inadecuado por parte del personal que se presenta
en la misma proporción que el costo de transporte con 2.1%. Todas estas causas están relacionadas con procesos
operativos del Sector Salud.
Destaca que 75% de las causas de incumplimiento de las corresponsabilidades de salud fueron catalogadas como de
otra índole. Entre ellas destacan la enfermedad prolongada de uno o más integrantes del hogar y el tener que ir a traba-
jar. Esto es muestra de que el cumplimiento de las corresponsabilidades de salud implica un costo de oportunidad que
desde el punto de vista de los beneficiarios, no se justifica en muchos casos. Es decir, por los horarios de las consultas o
pláticas y distancias a recorrer, los beneficiarios tienen que elegir entre recibir sus sueldos o los apoyos del Programa.
Otra de las causas de baja es “otros errores de la unidad de salud” como el registro de inasistencia a consultas o
pláticas de salud por error (5.14%); el registro en una unidad de salud distinta a la que asistían; y la unidad de salud
no registró la asistencia porque los beneficiarios no dieron dinero u otra cosa que les solicitaron. Este último punto
merece especial atención por tratarse, en opinión de los beneficiarios de actos de corrupción, condicionamiento de
apoyos o mal manejo el Programa.
Después del incumplimiento en salud, el no retiro de apoyos es con una frecuencia de entre 11.8 y 28.8%, en
el periodo 2003-2007, la causa de baja por tiempo indefinido más importante de acuerdo con los indicadores del
Programa. En la Encel las causas para el no retiro de apoyos se han agrupado en dos grandes categorías. La población
entrevistada manifiesta que 37% de las causas para no retirar apoyos están relacionadas con el personal del Programa
Oportunidades o de la institución liquidadora, y 63%, con causas de otra índole. Entre las causas relacionadas con el
personal se encuentra como primera causa, con 12.8%, que no recibieron información sobre la fecha y lugar, y 6.4%
de las causas están relacionadas con la demora para recibir el apoyo y la falta de algún documento. Estas situaciones
podrían deberse a fallas operativas del Programa relacionadas con la difusión de información sobre fechas y lugares
de las MAP, dificultades para respetar los horarios previstos de instalación de esas mesas, entre otros. Además, los
entrevistados expresan como causal para no retirar los apoyos la distancia y costos de traslado.
Dentro de las causas de otra índole para no retirar los apoyos, que constituyen 63% de las causas, destaca en primer
lugar con 21.3%, la migración temporal de la titular; hallazgo que se corroboró en el trabajo de campo. La enfermedad
prolongada de la titular se presenta como causal para el no retiro de apoyos en 8.5% de los casos. Con 6.4% en cada
caso, los beneficiarios manifiestan no haber retirado apoyos por: 1) la titular falleció y no la sustituyeron, 2) la titular
tenía que trabajar, 3) la titular tenía que cuidar niños. En resumen, las causas para no retirar apoyos “de otra índole” se
centran por el lado de la operativa, en problemas de información y errores de llenado/captura de formatos. Desde el punto
de vista de los beneficiarios, la distancia a los puntos de entrega, la migración temporal y el cambio de domicilio.
Causales de no registro y pérdida de becarios

A finales del 2007 se contaba con un padrón activo de becarios de cerca de 5.1 millones de estudiantes. Sin em-
bargo, se estima que estos representan únicamente 60.1% de los hijos de familias beneficiarias de 8 a 17 años en
educación básica susceptibles de recibirlas, y 16.3% de los estudiantes de entre 14 y 20 años en educación media
superior. En esta evaluación se analizan parte de las causas de este fenómeno.
Inscripción a la escuela y acceso a becas
Los resultados de la Encel muestran que 94.7% de los niños de 8 a 13 años entrevistados, hijos de familia de
beneficiarios del Programa, estuvo inscrito en la escuela el año anterior. Sin embargo se observa que existe cierto
grado de regresividad en la inscripción, mientras en las localidades de muy baja a alta marginación los porcentajes de
entrevistados inscritos en la escuela el año escolar anterior son superiores al 95%, en las de muy alta marginación
alcanzan el 92.4 por ciento.
Del total de beneficiarios del Programa entrevistados de 8 a 13 años, que estuvieron inscritos en la escuela,
86.3% manifestó haber contado con beca del Programa Oportunidades el año escolar anterior. Para los jóvenes
estudiantes de 14 y 24 años, se encuentra que del total de beneficiarios susceptibles de recibir beca por pertenecer
a familias del Programa, únicamente 88.4% la recibió en los tres meses anteriores a la entrevista.
Causales de no registro de becarios
Sobre las razones de no haber tenido beca destacan las relacionadas principalmente con la operación del Programa. De
acuerdo con la Encel, 23.8% corresponde a opciones relacionadas con el conocimiento de los derechos de los benefi-
ciarios y los trámites de registro y 17.3% a opciones relacionadas con maltrato, corrupción o mala administración.
Respecto de las causas relacionadas con el conocimiento de derechos y trámites de registro, 17.7% se debe a
que los estudiantes no sabían que podían tener beca. Esta causa de no registro de becarios se presenta más frecuen-
temente entre los estudiantes que viven en localidades de muy alta marginación. Por otra parte, 4.1% pensaba que
accedería a la beca únicamente por contar con el Programa Oportunidades. Finalmente, 2.0% manifiesta que no
sabía que debía hacer algo además de inscribir al niño a la escuela. La información recabada en campo, mediante
entrevistas grupales a titulares y becarios, confirma que existe cierto grado de desinformación respecto de los trámites
para tener acceso a las becas. Adicionalmente las titulares perciben el trámite de registro como “muy complicado”.
En relación con el porcentaje de las causas de baja relacionadas con corrupción, maltrato o mala administración
(17.3%), 15.1% corresponde a casos en que se solicitó el registro del niño, pero nunca llegó la beca, y 2.2% a que
en la escuela no quisieron registrarlo. Respecto del primer caso, se encuentra nuevamente una mayor incidencia
en las localidades de muy alta marginación. En aquellos casos en que se solicitó el registro pero nunca llegó la beca
(9.1% antes mencionado); en el 86.7% de los casos no se acudió con alguien para solicitar una explicación.
Causas de pérdida de becarios
Con 13.8 y 8.3% respectivamente, se presentan causas relacionadas con el desconocimiento de los trámites de
registro y cumplimiento, y opciones relacionadas con corrupción, maltrato o mala administración. Respecto a la
primera causa, 8.3% corresponde a olvidar realizar el registro y 5.5% a haber excedido en número de faltas permi-
tido. Ambas causas se presentan con mayor incidencia en localidades de muy alta marginación. En relación con la
segunda, se encuentra que 4.8% manifiesta haber registrado al niño, pero no haber obtenido la beca. En segundo
lugar, con 1.4% se expresa que en la escuela no quisieron registrarlo.
Información obtenida en campo muestra que existen casos en que las becas se pierden por “salto de grado”.
Existen escuelas, especialmente del Conafe, que para abrir grupos requieren determinado número de alumnos y
por lo tanto los saltan de grado (hacia arriba o abajo). Entre los estudiantes entrevistados se encontró que esto ha
implicado que pierdan la beca durante todo un ciclo escolar. Adicionalmente, se reportan casos en que por ayudar a
un estudiante se le registra como en tercer grado “para ayudarlo”, a pesar de estar en segundo. El problema es que
en los casos en que el alumno “repite” realmente el tercer grado, pierde la beca. Finalmente se debe destacar que
62.7% de los casos de pérdida de becarios reporta “otra causa”, entre las que especificaron como principales haber
causado la familia baja de Oportunidades con 8.3% y haber reprobado grado con 15.2 por ciento.
Principales conclusiones
En la actualidad, el Programa Oportunidades tiene como uno de sus principales objetivos la mejora de la calidad de
los servicios prestados a sus beneficiarios, lo cual ha logrado promoviendo la accesibilidad, oportunidad, eficacia,
eficiencia y la transparencia en el otorgamiento de sus servicios.
En cuanto a la accesibilidad, el Programa ha acercado sus servicios a la población a través del MOZ. La expansión
de la estructura operativa, incluyendo la instancia del CAR y las distintas mesas de atención, globalmente han reducido
los costos y tiempos de traslado y han facilitado el acceso de la población a los diferentes servicios. El servicio brindado
en los CAR es valorado positivamente tanto por los beneficiarios, como por el personal de las coordinaciones estatales;
sin embargo, algunos de ellos siguen resultando distantes para una parte importante de la población beneficiaria.
El Programa intentó incrementar la accesibilidad de los servicios a través de las MAS. Al suspenderlas, se perdió
una estructura importante para la implementación de la estrategia “Oportunidades más cerca de ti”. Esto se debe:
1) a que se limitan los momentos y puntos de posible contacto con el Programa (en lugar de ser mensualmente,
se vuelve bimestral en el marco de las MAP) y 2) a que la disponibilidad del personal para atender los trámites y
necesidades de la población es más reducido en las MAP que en las MAS. En lo que respecta a las localidades de
mayor marginación y dispersión, los esfuerzos han resultado insuficientes. Ejemplo de ello es el hecho de que las
MAS con mayor afluencia se encontraban en localidades bien comunicadas y en cabeceras municipales.
Una de las principales aportaciones de la estrategia de Freso ha sido el acercamiento con las Vocales. Los Recco
han brindado una atención más personalizada a las Vocales y con ello, se han abierto espacios para la difusión de
información útil para las beneficiarias en materia de trámites.
En el MOZ inicialmente se incluyó la figura de enlace municipal como punto permanente de contacto de la población
con beca de Oportunidades. Al suprimir esta figura, el Programa pierde un elemento eficaz de accesibilidad y acerca-
miento con las titulares. Si bien los actuales encargados de las áreas de política social de los municipios ya no realizan
trámites, sí constituyen instancias que, aún sin estar reconocidas formalmente, llevan a cabo tareas de información y
orientación a las beneficiarias además de prestar apoyos diversos a las autoridades estatales de Oportunidades.
En materia de oportunidad en la atención a la población, se observa que en general se respetan los calendarios pre-
vistos para la instalación de las distintas mesas de atención. Cuando existen problemas de puntualidad, generalmente
se deben a fallas logísticas, por ejemplo a retrasos de la seguridad pública o a la falta de organización de las instancias
liquidadoras. En ocasiones, en las mesas de entrega de apoyo el tiempo de espera es elevado dado el volumen de
personas atendidas. Un aspecto central de la calidad de la atención es la oportunidad en la resolución de trámites,
pero al limitar el papel del enlace municipal y al suprimir las MAS, los momentos de contacto en el ámbito local se
reducen a las MAP, es decir, a una frecuencia bimestral como ocurría antes del MOZ. La única alternativa es el traslado
al CAR correspondiente, con el consecuente costo en tiempo y dinero. En materia de oportunidad en la provisión de la
información, se encuentra que el personal de las mesas de atención no cuenta con acceso al Sistema de Información
para la Operación del Programa Oportunidades por lo que no le es posible conocer algunas de las causas del problema
que enfrentan los beneficiarios. Lo anterior se presenta especialmente en trámites complejos.
En los CAR se atiende a todo beneficiario que lo solicita, aun cuando esto implica en algunos casos posponer
las actividades que el personal tiene programadas. Con ello se busca brindar un servicio oportuno, pero se impone
un costo en términos de eficiencia al retrasar el cumplimiento de otras metas. Debe destacarse el hecho de que no
existe una figura específica destinada a la atención ciudadana en el CAR.
En cuanto a la eficacia, el Programa no cuenta con indicadores que permitan recoger la dimensión cualitativa
de las metas. Es decir, se monitorea el número de acciones realizadas, el cumplimiento de plazos y un conjunto de
procesos operativos; pero en muchos casos no existen estándares de calidad, ni información que permita su valora-
ción. Esta situación se ilustra por aquellos casos en que la Coordinación Nacional libera con retraso los procesos y
sistemas informáticos, los CAR cumplen las metas, pero con un mayor margen de error.
Otro ejemplo en donde se ilustra que el Programa no ha sido muy eficaz es en la transmisión de información a los
beneficiarios. Si bien se observan esfuerzos para hacer llegar información a las beneficiarias, mediante avisos y escritos,
cartelones en mesas de atención y oficinas del Programa, la utilización de la Red Social e incluso visitas domiciliarias,
el objetivo de proveer de información veraz y oportuna a las beneficiarias aún no se ha logrado totalmente.
De la misma manera que la cultura operativa del Programa se centra en el cumplimiento de metas, el comportamiento
de parte de la población parece estar más motivado con el cumplimiento de requisitos para seguir recibiendo el apoyo
que por los beneficios de permanecer en la escuela o de cambiar sus hábitos de salud; esto ha motivado opiniones
de parte del personal del Programa Oportunidades sobre la conveniencia de dar seguimiento, no al cumplimiento del
trámite por los beneficiarios, sino a la realización efectiva de lo que implica la corresponsabilidad.
En cuanto a la eficiencia, se han realizado importantes esfuerzos por mantener un bajo nivel de gasto operativo,
por lo que el Programa ha sido calificado como eficiente en otros estudios. Sin embargo, al analizar los costos en
que se incurre para brindar los servicios, es importante incluir costos económicos y no únicamente contables. El
Programa está diseñado con un esquema operativo que implica que los principales procesos y actividades a realizar
se liberan desde áreas centrales para el conjunto de estados y CAR. Esto ocasiona que no se recojan suficientemente
las necesidades y condiciones particulares de cada región en la definición de metas y estrategias de atención.
En términos generales, el personal operativo en el ámbito estatal y en los CAR, considera que, pese a las limitaciones
existentes de personal y demás recursos materiales, con ciertos esfuerzos adicionales las metas operativas estable-
cidas por la Coordinación Nacional son alcanzables en tiempo y forma. Pero se observa que de manera recurrente
existen retrasos e inconsistencias en las actividades de las oficinas centrales. Ello agrava las ya excesivas cargas de
trabajo del personal de los estados y eleva los costos operativos adicionales. La rotación del personal operativo es
también una fuente de ineficiencia en la operación del Programa, ya que incrementa los costos al perder la curva
de experiencia e inversión en la capacitación realizada. Esta rotación se debe en gran medida a que los esquemas
de contratación actuales para ciertos puestos no ofrecen certidumbre laboral ni prestaciones al personal ya que los
salarios percibidos generalmente no corresponden con las cargas de trabajo.
En lo que se refiere a la transparencia, la calidad de la atención ciudadana es un tema en la agenda de trabajo
del Programa Oportunidades, lo cual se considera un acierto. Se observa la implementación de acciones orientadas
a reforzar este servicio: existencia de personal; participación de ese personal en los subcomités técnicos estatales
para la apertura de buzones; promoción de la realización de las quejas y denuncias por promotores sociales y Recco;
aprovisionamiento de buzones móviles, y registro de actividades realizadas en un sistema informático. Sin embargo,
la cultura de la denuncia ciudadana es aún reducida. Además de desinformación respecto a las vías existentes para
poner quejas y denuncias, persiste el temor a represalias dado que la población mantiene la creencia de que no se
mantiene su anonimato, y sobre todo no reconoce que se dé respuesta a sus quejas o denuncias.
Análisis FODA
RECOMENDACIÓN
TEMA descripción
Modelo de El MOZ constituye una acertada y necesaria innovación en el esquema No aplica
Operación por operativo de Oportunidades. Su implementación ha mejorado la atención del
Zonas Programa y ha sido oportuna para responder a la etapa actual de desarrollo,
es decir, la consolidación, mantenimiento y atención del amplio padrón de
beneficiarios.
Modelo de A través del MOZ se ha avanzado en la desconcentración del Programa, No aplica

Operación por fortaleciendo capacidades en los ámbitos locales, mejorando la atención a la
Zonas población objetivo y teniendo mayor control y oportunidad en los procesos y
flujos de información.
Modelo de El MOZ ha contribuido a fortalecer la presencia del Programa en el ámbito No aplica

Operación por local, lo que contribuye a su blindaje a intereses distintos del desarrollo social.
Zonas
Modelo de En general, el personal de Oportunidades muestra compromiso y sensibilidad No aplica

Operación por social en la ejecución de sus labores y una amplia experiencia en el Programa.
Zonas Un sector de este personal es capacitado continuamente tanto en temas
de gerencia como de operación. Asimismo, se reconoce que en los últimos
años se han creado nuevos puestos (atención ciudadana, responsable de
capacitación, entre otros) que fortalecen la estructura operativa del Programa.
Modelo de Las instancias que integran este modelo de operación, es decir, MAP, MAC y No aplica
Operación por las MAS que se instalaron en lugares propicios, han tenido resultados positivos
Zonas en la atención de los beneficiarios, los cuales reciben más información, trato
directo y un servicio más ágil.
Modelo de Con el MOZ se cuenta con una mejor y más amplia estructura operativa No aplica
Operación por para dar atención a la ciudadanía y para promover la contraloría social. Existe
Zonas personal responsable de la atención ciudadana en la Coordinación Estatal,
aumentó la presencia de los buzones (fijos y móviles) y se les da seguimiento,
hay una mayor promoción de quejas y denuncias por promotores y Recco, y las
acciones de atención ciudadana se registran en un sistema.
Modelo de Las tareas de planeación y programación están centralizadas. Ello constituye No aplica
Operación por una fortaleza del Programa al garantizar criterios de operación de aplicación
Zonas nacional y contribuye a blindar al Programa de posibles usos político electorales
por otros niveles de gobierno.
Estrategia de Si bien el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social es de reciente creación, No aplica

Fortalecimiento de se observa una amplia difusión e identificación, de gran parte de sus acciones
la Red Social por parte de los beneficiarios. Por su parte, los CPC constituyen un poderoso
instrumento de comunicación y acercamiento entre el Programa y los
beneficiarios.
Estrategia de Se reportan avances importantes en la estrategia de capacitación a las vocales No aplica
Fortalecimiento de a partir de la creación de las Mesas de Atención a Comités y de la instauración
la Red Social de un Recco. Esta línea de acción cumple con sus programas de trabajo y ha
comenzado a institucionalizarse.
Estrategia de Con el Freso se han logrado, en general, relaciones de confianza y mayor No aplica
Fortalecimiento de comunicación entre los beneficiarios del Programa, un ejemplo de ello es que
la Red Social las titulares acuden con mayor confianza con las vocales para informarse del
Programa que con otras instancias.
Proceso de Los procedimientos y rutinas que integran el proceso de certificación están No aplica
certificación de diseñados con una estructura clara y presentan una delimitación específica
corresponsabi- de actividades a ejecutar por parte de los responsables del Programa, de los
lidades sectores y de los beneficiarios.
Proceso de Se han encontrado importantes sinergias entre el Proyecto de Fortalecimiento No aplica
certificación de de la Red Social y el proceso de certificación de corresponsabilidades. La
corresponsabi- participación de los CPC para orientar e informar a las beneficiarias sobre sus
lidades corresponsabilidades ha apoyado su cumplimiento.
Proceso de Existe una actitud receptiva por parte de los sectores de salud y educación No aplica
certificación de para mejorar el proceso en su conjunto. Adicionalmente, se cuenta con
corresponsabi- algunos espacios institucionales para la toma de acuerdos y la instrumentación
lidades de acciones.
Proceso de Existen avances a nivel de las CEO y en menor medida en los CAR en materia No aplica
certificación de de coordinación con los sectores salud y educación para mejorar la atención
corresponsabi- a las beneficiarias, la calidad del servicio que éstos ofrecen y corregir la
lidades percepción que tienen las beneficiarias sobre los sectores.
Causales de bajas Por causas tanto operativas como por aprendizaje de los beneficiarios, se ha No aplica
en hogares reducido el número de movimientos de bajas definitivas del padrón, lo que
permite esperar mayor continuidad de los beneficiarios del Programa. Esto
sienta las bases para lograr los impactos previstos por el Programa en materia de
reversión de las causas de la pobreza, lo que requiere de constancia y un tiempo
prolongado de exposición a los beneficios del Programa.
Causales de bajas Hay evidencia de que las acciones realizadas en el marco del MOZ y el No aplica
en hogares Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social impactan positivamente en la
denuncia y atención de errores de inclusión, lo que contribuye a una mejor
focalización del Programa.
Causales de bajas El MOZ y el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social constituyen No aplica
en hogares un marco importante mediante el cual puede reforzarse la difusión de
información sobre trámites, derechos, obligaciones, quejas y denuncias,
corresponsabilidades, puntos y fechas de entrega de recursos. Con
ello, se espera disminuir el número de bajas por falta de información y
desconocimiento del Programa.
Causales de no Se ha logrado incrementar la relación de becas emitidas sobre becarios totales, No aplica
registro y pérdida lo que muestra un mayor cumplimiento de las corresponsabilidades por parte
de becarios de los beneficiarios y un mejor conocimiento sobre la mecánica operativa para
realizarlo.
debilidades y amenazas
Modelo de El MOZ presenta deficiencias en la política de recursos humanos aplicada Aplicar una política
Operación por a un sector del personal operativo. Esto demerita la eficiencia en el circuito de recursos humanos
Zonas operativo de Oportunidades y es un factor interno que limita la eficacia del integral que favorezca al
MOZ. personal del Programa que
actualmente opera bajo
la figura de honorarios. Es
necesario buscar esquemas
de contratación más
permanentes y que incluyan
mejoras salariales y sobre
todo prestaciones básicas para
mantener una base laboral
más estable y reducir costos
por alta rotación.
Asimismo, es importante
autorizar la contratación de
nuevos puestos, sobre todo
a nivel del CAR, por ejemplo,
se requiere de una persona
encargada específicamente de
la atención ciudadana.
Modelo de Existe un bajo nivel de inversión en infraestructura administrativa y Evaluar la viabilidad de

Operación por equipamiento, lo que impide contar con condiciones de trabajo que favorezcan incrementar el gasto operativo
Zonas la ejecución eficiente de las diferentes tareas del Programa. del Programa para realizar
una mayor inversión en
infraestructura y equipamiento
administrativo. Principalmente,
se requiere destinar mayores
recursos para asegurar a los
CAR espacios físicos (oficinas)
con condiciones apropiadas
para el trabajo, vehículos,
equipo de cómputo y de
comunicación, entre otros.
Modelo de Existen incumplimientos recurrentes en la liberación de procesos, sistemas Conjuntar esfuerzos al interior
Operación por y recursos programados por parte de oficinas centrales, lo que afecta de las áreas de la Coordinación
Zonas significativamente la operación en los estados. Nacional para lograr la
liberación oportuna de los
recursos y sistemas necesarios
para la operación. Ello pasa por
una mayor sensibilización de
los funcionarios a nivel central,
una mejor coordinación entre
áreas y acelerar el aprendizaje
en los casos de personal
incorporado recientemente.
Modelo de La decisión de suspender el funcionamiento de las MAS se llevó a cabo Reinstalar las MAS en aquellos
Operación por con un criterio único que no permitió distinguir las necesidades de las puntos y bimestres del año en
Zonas diferentes regiones. En este sentido, al no instalarse las MAS se ha impactado que el volumen de operación
negativamente en la operación cotidiana del Programa en algunas localidades lo justifique, para ampliar
de los estados de la República. los momentos de atención
del Programa y brindar una
atención de mayor calidad.
Para las localidades más
alejadas e incomunicadas, se
sugiere no instalar MAS, sino
fortalecer las MAP con mayor
personal y mejor coordinación
con las MAC.
Adicionalmente, se sugiere
instrumentar operativos
especiales para la atención
de problemas y trámites
extraordinarios que se
presenten.
Modelo de El tiempo en que se da respuesta a las beneficiarias, sobre todo en trámites Es necesario emplear
Operación por que implican movimientos al padrón, resulta todavía elevado, lo que se debe instrumentos electrónicos
Zonas en mucho a que los promotores no cuentan con información en las mesas o a novedosos con el fin de
que se cometen errores en el llenado de fichas de atención. proveer de información
necesaria para que promotores
sociales y Reccos brinden
una atención más precisa y
oportuna a las beneficiarias en
sus respectivas mesas.
Asimismo, se requiere una mayor

supervisión y mayor cuidado en
el llenado e integración de las
fichas de atención y una mayor
coordinación entre las áreas
de padrón y la operativa para
que en la Coordinación Estatal
se agilicen las respuestas a los
trámites.
Se propone también
jerarquizar los trámites
en CAR, dándoles mayor
prioridad a aquellos que
puedan traducirse en bajas.
Modelo de La relación con los municipios presenta una situación ambigua debido a En la medida en que el
Operación por la desaparición de la figura del Enlace Municipal. Quienes asumen estas Programa no cuenta con
Zonas funciones ahora, no cuentan con capacitación e información suficiente. presencia constante en
el ámbito municipal es
necesario recuperar la figura
del Enlace Municipal en las
Reglas de Operación con el
fin de acotar con exactitud
el alcance de las funciones
del personal responsable de
brindar apoyo al Programa y
considerarlo como una figura
que debe recibir capacitación e
información.
Modelo de Si bien Oportunidades se distingue positivamente por trabajar con un esquema Definir un conjunto de
Operación por de logro de metas, no existen indicadores o parámetros que permitan valorar la indicadores y parámetros que
Zonas calidad de los procesos realizados para lograr dichas metas. permitan monitorear la calidad
de los servicios y procesos
realizados por el Programa.
Modelo de Los principales factores externos que limitan la eficacia del MOZ son las Si bien queda fuera del ámbito
Operación por condiciones en que los sectores educación y salud brindan sus servicios en el directo del Programa el
Zonas ámbito local, mostrando poco involucramiento y conocimiento del Programa. poder resolver los problemas
estructurales de los sectores,
se considera que con acciones
como mayor capacitación
y sensibilización, y un
acercamiento entre el personal
de CAR y el de los sectores
locales se puede contribuir
a mejorar la calidad de la
atención.
Estrategia de Los esfuerzos desarrollados para la capacitación de las vocales se encuentran El Programa debe considerar
Fortalecimiento de limitados por los niveles de recursos recibidos, mismos que frecuentemente se incrementar su nivel de
la Red Social perciben como escasos y poco adecuados en función de las tareas a cumplir. costo operativo con el fin
de invertir en equipamiento
y mejoramiento de las
condiciones en que se
desarrolla el Proyecto de
Fortalecimiento de Red Social.
No es necesario tener el
menor costo operativo, sino el
más eficiente.
Estrategia de El Programa no ha instrumentado mecanismos de seguimiento y monitoreo Es necesario implementar

Fortalecimiento de que le permitan determinar la efectividad del proceso de capacitación y la mecanismos de seguimiento
la Red Social calidad de la información que se proporciona a las vocales del Recco y a las y monitoreo que permitan
titulares por parte de las vocales. la medición de aspectos
cualitativos de las MAC y de
sus efectos en el desarrollo de
la Red Social. Se recomienda
realizar estudios de caso en
diferentes estados y regiones
para obtener análisis que
retroalimenten la toma de
decisiones sobre las acciones
ya instrumentadas.
Estrategia de Las vocales son un elemento fundamental en la operación del Programa, sin Es necesario desarrollar
Fortalecimiento de embargo, los incentivos para lograr su participación son muy limitados. esquemas de incentivos no
la Red Social monetarios para fomentar la
participación de las vocales
y cohesionar los grupos
integrantes de los CPC.
Se deben realizar mejoras
continuas a los contenidos de
los programas de capacitación
para que resulten atractivos
para las vocales y reforzar su
prestigio social dentro de la
comunidad.
Estrategia de La estrategia de Corresponsales reporta avances limitados. Su éxito requiere Es necesario reforzar el
Fortalecimiento de elementos externos al Programa que condicionan su implementación reclutamiento y capacitación
la Red Social (disposición de equipos de cómputo, presencia de población estudiantil, de becarios mediante el diseño
conexión a Internet). de mejores incentivos para
obtener su participación. La
disposición de equipos de
cómputo puede ser producto
de acuerdos con asociaciones
civiles, escuelas, gobiernos
municipales, entre otros.
Proceso de Los mayores problemas en el cumplimiento de las corresponsabilidades se Debe revisarse el esquema de
certificación de presentan en el sector salud en donde se conjuga una mayor exigencia a los concertación del Programa con
corresponsabi- beneficiarios en materia de corresponsabilidades, con problemas en la calidad el sector salud para generar
lidades del servicio que presta el sector y deficiencias en los procesos de certificación. compromisos de mejora en
la calidad de los servicios
brindados a la población de
Oportunidades.
Asimismo, es necesario
reforzar los mecanismos
de coordinación entre el
Programa y el sector salud
con respecto al monitoreo
de la calidad de los servicios
brindados por este último y la
atención a quejas y denuncias.
Proceso de Dado que la Coordinación Nacional del Programa y su estructura no tiene El Programa debe suplir esta
certificación de la responsabilidad directa sobre la prestación de los servicios de educación y condicionante estructural
corresponsabi- salud, ni de los procesos de certificación de corresponsabilidades, depende de a través de la concertación
lidades la capacidad y disposición de dichos sectores para un cumplimiento eficiente con los sectores para darle
de dichas tareas. atribuciones que permitan
la revisión constante,
diseño y aplicación de los
mecanismos institucionales
necesarios que aseguren el
monitoreo, seguimiento,
atención y coordinación con
los sectores involucrados en
materia de certificación de
corresponsabilidades.
Proceso de A pesar de las acciones instrumentadas para capacitar e informar al personal de Incrementar el contacto con
certificación de los sectores de salud y educación, aún prevalecen vacíos de información en lo las autoridades sectoriales
corresponsabi- relacionado al proceso de certificación de corresponsabilidades. Esto provoca para, de manera conjunta,
lidades ineficiencias en la prestación de ese servicio y falta de sensibilidad en cuanto a definir una agenda de
las necesidades del Programa. capacitación. Esta agenda
debe considerar las
necesidades del personal
sectorial para mejorar los
servicios e incrementar el
conocimiento general sobre
la operación e importancia
del Programa y el papel que
tienen los sectores en él. Se
recomienda buscar acuerdos
para un mayor acercamiento
del personal de Oportunidades
con los responsables de brindar
los servicios de educación y
salud estatal y localmente.
Proceso de Existen condicionantes personales que afectan el cumplimiento de las Intensificar la capacitación
certificación de corresponsabilidades por parte de los beneficiarios (olvido, desinterés, de las titulares en cuanto
corresponsabi- restricciones laborales y familiares, entre otras). Para muchos, las a los requisitos que
lidades corresponsabilidades se consideran sólo un trámite administrativo para poder tienen que cumplir en las
acceder al apoyo bimestral que entrega el Programa. corresponsabilidades. Difundir
información a los beneficiarios
sobre los beneficios no
monetarios del cumplimiento
de sus corresponsabilidades
en materia del desarrollo de
su familia y prevención de
enfermedades.
A fin de lograr una mayor

exigencia y control sobre
la calidad de los procesos
de certificación de
corresponsabilidades, es
necesario que las titulares
conozcan sus derechos y
obligaciones, así como las
atribuciones y facultades del
personal de salud y educación.
Causales de bajas La calidad y agilidad en la atención de trámites se ve limitada por la falta de Para mejorar la calidad
en hogares acceso a la información del SIOO y SIIOP en las mesas de atención. Al no del servicio mediante la
conocer con certeza las causas del estatus de las beneficiarias, se realizan mejor atención de trámites
trámites o solicitan documentos que no resuelven la problemática y a la postre y disminuir las bajas, es
pueden traducirse en bajas. imprescindible dotar al
personal de mesas de atención
de información suficiente
(del SIOO y SIIOP) para que
orienten a las beneficiarias
y canalicen trámites con
conocimiento de causa.
Causales de bajas Existe evidencia de que aún existen errores de inclusión en el padrón de Es necesario mantener los
en hogares beneficiarios, lo que limita los impactos del Programa por la inadecuada esfuerzos para la depuración
focalización de los recursos. del padrón mediante la
atención a denuncias de
errores de inclusión y los
procesos de recertificación.
En el caso de estos últimos,
es importante difundir
información con respecto a la
forma en que éstos se llevan a
cabo y sus implicaciones entre
la población beneficiaria.
A fin de evitar errores de
inclusión en población de
nuevo ingreso, es necesario
revisar los criterios de
medición de la situación
socioeconómica (puntaje)
y los procedimientos para el
levantamiento de información.
Causales de bajas No se observa la existencia de procesos claros para la realización sistemática Es importante difundir entre la
en hogares de las actividades de recertificación y tampoco es claro el canal de población, información sobre
comunicación a los beneficiarios de los resultados de la encuesta, lo cual puede la recertificación y las fuentes
traducirse en errores de inclusión y en baja de beneficiarios elegibles. oficiales para comunicar el
resultado de las encuestas
a los beneficiarios. Para ello
se puede aprovechar la Red
Social.
Causales de bajas Los procesos operativos de notificación a titulares sobre tránsito al EDA (que Se recomienda implementar
en hogares implica una disminución de apoyos) y la salida del Programa (al concluir el procesos que permitan la
EDA, causando baja), así como las implicaciones de lo anterior no resultan notificación oportuna de
efectivos para informar de manera adecuada y oportuna a la población. Esto se la salida del Programa a
traduce en costos para las beneficiarias que se trasladan a las MAP, aun cuando beneficiarios que causan
está previsto que no reciban apoyos. bajas por tiempo en el mismo
y también elegir el medio
más adecuado para ello. Es
importante evitar que la
última interacción de estos
beneficiarios con el Programa
sea una asistencia a la MAP
en la que se les informa que
han causado baja sin recibir
apoyos. Es importante que
se emita una notificación
específica y agradecimiento
por escrito (y no únicamente
un aviso en el recibo de pago).
La misma recomendación
aplica en el caso del tránsito
al EDA.
Causales de bajas El tipo de causas que explican el incumplimiento de la corresponsabilidad de El Programa debe lograr
en hogares salud son en gran medida problemas de carácter estructural, dada la realidad acuerdos con los sectores
que enfrentan los beneficiarios. para que estatal y
localmente se ofrezcan a
los beneficiarios alternativas
para el cumplimiento de
sus corresponsabilidades
adecuadas a su realidad
(incrementar horarios de
consulta, instalar unidades
móviles de salud, entre otros).
Causales de bajas Existen también importantes áreas de oportunidad en materia de Deben explorarse alternativas
en hogares implementación, mejorando los procesos de difusión de información sobre para aprovechar la Red Social
fechas y lugares de talleres y citas, así como en el registro de asistencias y trato para la difusión de información
a los beneficiarios. relativa a las fechas y lugares
de talleres y citas. Esto implica
una mayor coordinación entre
el personal de Oportunidades
y el de salud local.
Causales de bajas La ausencia de mecanismos formales para la interacción entre el personal La instalación de grupos
en hogares de Oportunidades y el del sector salud en el ámbito local, impiden el flujo de intersectoriales de trabajo
información sobre el estatus de los beneficiarios a nivel de CAR permitiría
brindar servicios de mejor
calidad al reducir el número de
traslados de los beneficiarios
con problemas para recibir
sus apoyos a las distintas
instancias y acortar el tiempo
de resolución de trámites.
Causales de bajas Los procesos operativos de información de fecha, hora y lugar de entrega de Se deben intensificar los
en hogares apoyos pueden mejorar. Constituyen una importante causa de baja por no esfuerzos de difusión de
retiro de apoyos. información sobre fecha,
hora y lugar de entrega de
apoyos, para reducir las bajas
por no retiro de los mismos.
Es necesario fundamentar
dichos esfuerzos en las vocales
de CPC y en el personal del
municipio responsable de la
atención al Programa.
Causales de bajas Se registran bajas por tiempo indefinido por no retiro de apoyos debido a Se recomienda implementar
en hogares migración temporal por trabajo. Ante un fenómeno creciente de migración procesos que permitan a
es importante estudiar alternativas de entrega de apoyos para esos casos los beneficiarios optar por
específicos. la modalidad de entrega de
apoyos directos u otras que
no requieran de su presencia
en las MAP como son la
apertura de cuentas bancarias
o la designación de un
representante legal, para abatir
las bajas provocadas por no
retiro de apoyos por migración
temporal.
Causales de no La proporción de becarios es más reducida en las localidades de muy alta Es necesario incrementar la
registro y pérdida marginación que en las de muy baja y alta. Es decir, existe evidencia de cierto difusión sobre existencia de
de becarios grado de regresividad en el acceso a las becas educativas del Programa. becas y mecanismos de acceso
a las mismas, especialmente
en localidades de alta
marginación.
Causales de no Entre las causas para no tener beca destaca el desconocimiento del hecho Es necesario establecer y
registro y pérdida de que se puede tener beca y el no seguimiento de trámites iniciados para difundir, entre los beneficiarios,
de becarios obtenerlas. los procedimientos y fuentes
oficiales para dar seguimiento
a los trámites realizados
o iniciados en el sector
educativo relativos a las becas
del Programa.
Causales de no Los maestros contribuyen poco a proveer información y orientar sobre trámites Es importante fortalecer las
registro y pérdida necesarios para resolver problemas relacionados con las becas, esto se debe acciones de sensibilización
de becarios principalmente a su falta de sensibilización y capacitación sobre el Programa. y capacitación de maestros,
para que éstos apoyen e
Se presentan casos en los que se pierden becarios por falta de disposición de la informen a los beneficiarios
escuela para registrar al niño y problemas de registro de asistencia. del Programa y realicen de
manera adecuada y oportuna
las acciones de registro de
asistencia necesarias para
corroborar el cumplimiento
de corresponsabilidades.
Se recomienda fomentar el
acercamiento del personal
de CAR con los responsables
locales del sector educación.
Cobertura y operación del Programa Oportunidades
en regiones interculturales indígenas
Juan Luis Sariego Rodríguez
E ste documento tiene como objetivo principal recoger los resultados y las recomendaciones del estudio conjunto
de evaluación cualitativa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, llevado a cabo en 11 regiones
interculturales indígenas pertenecientes a los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora. Los dos temas
centrales que se analizan son la cobertura y la operación del programa en dichas zonas. En cuanto a la cobertura,
las preguntas centrales que se trata de responder son dos: ¿cuáles son los diferenciales de cobertura del Programa
Oportunidades en localidades indígenas y mestizas con condiciones diversas de bienestar social?* Y ¿cuáles son los
factores que condicionan esos diferenciales de cobertura? En cuanto a la operación, la cuestión central consiste en saber:
¿cuáles son los principales obstáculos que afectan la cabal y efectiva operación del programa? Entre otros aspectos
de la operación, se busca indagar acerca del tipo de relaciones que establecen los diferentes agentes del Programa
(en especial, promotores sociales y vocales) con las familias beneficiarias, destacando su pertinencia en razón del
cabal cumplimiento de los objetivos y metas que busca alcanzar el Programa. También se analizan las dificultades
que enfrentan las familias beneficiarias para cumplir con los trámites derivados de su pertenencia a Oportunidades.
Nuestra hipótesis general de partida, sustentada principalmente en los resultados de los cuatro estudios regionales,
es que la cobertura, aunque es desigual por regiones, está relativamente extendida en comunidades rurales de mediano
y gran tamaño, pero tiende a ser menor a medida que disminuye la densidad demográfica y aumenta la dispersión y
la accesibilidad geográfica de las comunidades. También los entornos de violencia, inseguridad y discriminación por
motivos religiosos o políticos pueden incidir en una cobertura baja y desigual. Todos estos factores tienden a desfa-
vorecer a los pequeños núcleos de población dispersos e incomunicados que, en varias de las regiones de estudio,
están predominantemente poblados por familias indígenas. Por la lógica misma que establecen las reglas de operación
del programa, las localidades que no cuentan con acceso a los servicios de salud y educación se ven exentas de los
beneficios de Oportunidades, lo cual se refleja en las regiones en donde el déficit de dichos servicios es notorio.
Se postula además como hipótesis que, por causa de falta de recursos y tiempo, en algunas regiones y localidades
con alto grado de dispersión de las familias, la aplicación de la Encuesta de características socioeconómicas de los
hogares rurales (Encaseh) fue hecha con premura, lo que produjo algunos errores en sus resultados. También la
selección de familias beneficiarias estuvo en algunas localidades mediada por la intervención de autoridades locales o
personal de las instituciones de salud y educación, lo cual no siempre permitió incluir en el Padrón de beneficiarios a
todas las familias cuyas características socioeconómicas las hacen elegibles para gozar de los apoyos del programa.
En cuanto a la operación, la hipótesis es que ésta resulta de menor calidad y eficacia en condiciones de disper-
sión demográfica e inaccesibilidad geográfica de las poblaciones; depende de la ubicación, densidad y disponibilidad
* Aunque en el apartado de Metodología definiremos con precisión cómo entendemos el concepto de cobertura y sus posibles mediciones, baste decir por
ahora que ésta equivale a la oferta de los apoyos del programa dirigida a familias que reúnen las condiciones de pobreza, marginación y rezago social que
estipulan las reglas de operación de Oportunidades. En cuanto al término bienestar social, del que también hablaremos más adelante, se usa aquí para
englobar los de pobreza, marginación y rezago social.
de personal de los Centros de Atención y Registro (CAR), y es presumiblemente más ágil y eficaz allí donde el
número y la presencia de los promotores sociales es mayor, sus cargas de trabajo son razonables y su interacción
con la población beneficiaria es más estrecha y frecuente. Por otra parte, también se plantea la hipótesis de que el
monolingüismo (en lengua indígena por parte de algunos beneficiarios y en español por el personal del programa)
obstaculiza la relación entre los miembros de los hogares de las localidades indígenas y el Programa Oportunidades.
La dinámica operativa del programa se ve también frenada cuando los flujos de información segura y fidedigna entre
los agentes y los beneficiarios de Oportunidades son precarios o cultural y lingüísticamente poco pertinentes.
En cuanto a las vocales, la principal hipótesis es que, a pesar de los mecanismos de control y vigilancia que sobre
sus tareas y roles establecen las reglas de operación de Oportunidades,* el comportamiento de las vocales se mueve
entre dos situaciones extremas. Por una parte, hay vocales que no asumen sus responsabilidades o sólo ocasional-
mente (en la entrega de los apoyos) lo hacen, mantienen una actitud pasiva frente a sus compromisos y esperan
que éstos sean cubiertos por la acción de los promotores de Oportunidades, por las promotoras o auxiliares de salud
o por el personal de las escuelas. Esta situación se presenta con mayor frecuencia entre las vocales de educación.
Por otra parte se postula como hipótesis que existen también vocales que asumen un rol de liderazgo entre las
titulares, tanto en la entrega de apoyos, como en la difusión de información, la certificación de corresponsabilidades
y los talleres de salud y que sólo en casos excepcionales este liderazgo deriva en algún grado de empoderamiento
que se expresa en favoritismos hacia sus allegadas titulares o que se traduce en posicionamientos en la lógica de
faccionalismo que caracteriza la vida política rural.
Una última hipótesis es la que se refiere a la lógica de los procedimientos y trámites asociados a la operación del
programa. Al respecto se postula que, en varias de las sociedades indígenas referidas en este estudio, el hecho de
que los sistemas de comunicación escrita sean poco comunes se convierte en un obstáculo para la obtención y el
manejo de los documentos oficiales que resultan indispensables en muchos de los trámites requeridos por el Pro-
grama Oportunidades. Pero además, el monolingüismo en la comunicación oral de muchas de las familias indígenas
beneficiarias constituye una barrera no sólo a la hora de resolver trámites, sino también en espacios tales como los
talleres de salud y las consultas médicas, ámbitos estrechamente ligados al cumplimiento de las corresponsabilidades
que demanda el Programa. Por otra parte, y en el caso específico del componente “Jóvenes con Oportunidades”,
la hipótesis que se plantea aquí es que existen serios obstáculos, tales como la falta de información oportuna y la
mala atención por parte de las instituciones bancarias encargadas de administrar este fondo, para que los jóvenes
ex becarios puedan tramitar con éxito el apoyo correspondiente.
Metodología
Para llevar a cabo esta evaluación cualitativa del impacto de Oportunidades de largo plazo en zonas rurales indíge-
nas, se optó por dividir el informe en dos apartados: el que se refiere a la cobertura y el de operación. El primero de
ellos ocupa una mayor extensión, puesto que su análisis obligó a recurrir a una revisión de un conjunto amplio de
variables y referencias estadísticas y cartográficas de carácter regional no incluidas en los estudios microrregionales
previos. El segundo, por su parte, se sustenta básicamente en los hallazgos derivados de dichos estudios y por eso
partió de datos más elaborados y sintéticos.
En cuanto a la cobertura, es importante establecer una definición del término. En este estudio, se utiliza el término
cobertura para significar la oferta de apoyos (alimentarios, educativos, subsidios a la personas de la tercera edad y
al consumo de energéticos) del Programa Oportunidades a familias y personas que viven en condiciones precarias
de bienestar, lo que se traduce en pobreza, marginación y rezago social.
De acuerdo con las reglas de operación de Oportunidades, la cobertura del programa tiene limitaciones intrínsecas, en
la medida en que sólo es aplicable a personas que viven en localidades donde puedan acceder a servicios de salud y edu-
* Es importante señalar que algunas de las vocales actualmente en funciones fueron elegidas para ocupar su puesto antes de que entraran en operación las
actuales reglas de Oportunidades.
cación, condición básica para que puedan ser ejercidas las corresponsabilidades que el programa exige de sus beneficiarios.
Quedan, por tanto, excluidas de la cobertura todas aquellas familias que habitan en localidades en donde los servicios
de salud y educación no son accesibles. O, dicho en otros términos, dadas las reglas de operación, no sería imputable a
Oportunidades la falta de cobertura del programa de familias que viven en localidades sin acceso a tales servicios.
Estos condicionantes son importantes a la hora de estudiar y evaluar la presencia del programa en regiones
indígenas puesto que, como se tratará de mostrar, en varias de las regiones de este estudio existen poblaciones que
no tienen acceso a dichos servicios, en especial a los de salud, lo que implica que quedan excluidas de los beneficios
del Programa.
En cuanto a la medición de la cobertura a la que se hará referencia a lo largo de este estudio, es pertinente hacer
algunas aclaraciones. Aunque el programa tiene como objetivo central apoyar a familias en condiciones precarias de
bienestar, pudiera hablarse de dos aproximaciones complementarias para medir la cobertura. La primera sería la que
se refiere a la cobertura de familias u hogares (indígenas y mestizas) y la segunda la que concierne a la cobertura de
localidades. En el primer caso, se trataría de medir en qué proporción y grado diferencial el programa incorpora entre
sus beneficiarias y en las regiones de estudio a familias indígenas y mestizas que reúnen las condiciones de pobreza,
marginación y rezago social. Un estudio de tal naturaleza, aunque sin duda sería el más pertinente para los objetivos
de esta evaluación, enfrenta obstáculos difícilmente salvables, que sobrepasan los límites de este trabajo. En primer
lugar porque no existen estadísticas públicas desagregadas que indiquen la condición étnica ni la situación de pobreza
de las familias que viven en esas regiones. En segundo lugar porque, para resolver la anterior limitación, sería preciso
levantar una encuesta similar a la Encaseh en todos los hogares de esas localidades, beneficiarios y no beneficiarios,
para comprobar si la selección de los primeros y la exclusión de los segundos fueron correctas, de acuerdo con sus
niveles de pobreza. Esta tarea rebasa los límites de este estudio, que es básicamente de carácter cualitativo.
Existen además problemas para poder medir la cobertura por hogares en tanto que, aunque los conceptos de
hogar que manejan Oportunidades y el Instituto Nacional de Estadistica, Geografía e Informática (INEGI) parecen
semejantes, en realidad no se aplican de igual forma. Esta disparidad es probablemente debida al hecho de que
Oportunidades considera como hogares diferentes a aquellos núcleos familiares en donde hay madres beneficiarias,
independientemente de que vivan dentro de una misma vivienda, mientras que el II Conteo los consideraría como
un único hogar.
Desde otra perspectiva, para poder medir la cobertura del programa a nivel de los hogares y de la población tam-
bién se enfrenta la dificultad de que aun cuando Oportunidades reporta las cifras de hogares atendidos, no precisa
qué porcentaje de los miembros del hogar reciben las becas escolares o la ayuda a personas de la tercera edad.
Por todas estas razones, resultó imposible hacer un análisis de los diferenciales de cobertura por hogar que integrara
al mismo tiempo las variables sobre condición étnica y nivel de pobreza de las familias.* Como más adelante se señala,
se hicieron sin embargo algunas estimaciones que permiten acercarse de alguna manera a la solución de la pregunta.
La segunda forma de aproximación al problema de la medición de los diferenciales de cobertura según condición
étnica y niveles de pobreza es la que toma como referente no a las familias sino a las localidades. Sobre ellas existe
la ventaja de que se cuenta con datos sobre niveles de pobreza, así como sobre su composición étnica. En cuanto
a los datos de pobreza, se optó en este estudio por recurrir a los que proporciona Coneval,‡ agrupando los cinco
niveles de rezago social que dicho organismo maneja en tres categorías: muy bajo-bajo, medio y alto-muy alto. Hay
que tener presente, sin embargo, que a lo largo de los últimos 10 años Oportunidades recurrió primero a los índices
de marginación del Consejo Nacional de Población (Conapo) y, posteriormente, a los del Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y a datos del INEGI. También se estableció aquí un nuevo
* Sería importante que en el futuro este tipo de estudio de los diferenciales de cobertura por hogar, nivel de rezago social y condición étnica sea llevado a
cabo, combinando en él enfoques cualitativos y cuantitativos.
‡
Aunque se pudo haber optado por recurrir al índice de marginación de Conapo, se prefirió hacerlo por el de rezago social de Coneval. Se hizo así tomando
en cuenta no sólo que la reglas de operación de Oportunidades remiten a dichas estadísticas como criterio para llevar a cabo la selección de las localidades,
sino también que el concepto de rezago social engloba más aspectos de la pobreza que el de la marginación.
indicador, el del índice regional promedio de rezago social, que no es otra cosa que el promedio de los índices de
rezago social de los municipios que integran una determinada región. Por lo que se refiere a la variable condición
étnica de las localidades, se recurrió al II Conteo, y en particular al dato que se refiere al porcentaje de población de
una localidad que vive en hogares donde el jefe del hogar o su cónyuge hablan alguna lengua indígena.
Existe, sin embargo, en este enfoque de análisis por localidad de los diferenciales de cobertura, la limitación de
la información relativa a las localidades confidenciales, que son aquellas localidades pequeñas (de 1 o 2 viviendas)
de las que el II Conteo sólo ofrece el dato de su población total, sin indicación de ninguna otra de sus características
étnicas, sociales o económicas, y de las que el Coneval no brinda datos sobre su nivel o índice de rezago social. Esta
limitación no es menor si se tiene en cuenta que en algunas de las regiones indígenas de este estudio el porcentaje
de las localidades confidenciales es muy significativo.* Se optó entonces por manejar a las localidades confidenciales
como una categoría distinta y separada de las de localidades indígenas y mestizas. En conclusión, en términos de la
condición étnica, las localidades de una región pueden ser o indígenas, mestizas o confidenciales. Y en términos de
rezago social, será preciso manejar como una categoría distinta a las localidades confidenciales, ya que de ellas no
se tienen datos de rezago social.
Tomando en cuenta las ventajas metodológicas que ofrece el análisis de los diferenciales de cobertura por localidad,
se decidió otorgarle en este estudio mayor importancia que al correspondiente al análisis de la cobertura por hogar o
familia, aunque también se incorporó este último en la evaluación. En particular, se hacen algunas estimaciones sobre
el porcentaje que representan las familias con Oportunidades respecto del total de las que viven en las localidades,
municipios y regiones, recurriendo para ello a un tamaño promedio de personas por hogar y por región. También se
calculó el volumen de la población que vive en localidades donde no opera Oportunidades y se comparó con el de la
población total de esas regiones. Para ello se cruzaron los datos del II Conteo con los del padrón de Oportunidades,
precisando cuáles son las localidades de cada una de las regiones en las que no está presente el Programa y sumando
posteriormente la población de cada una de esas localidades.
Es muy importante señalar además que el análisis sobre la cobertura que aquí se presenta obedece a un enfo-
que transversal o sincrónico (y no longitudinal o diacrónico), que busca reflejar la situación actual. Sin embargo
es claro que a lo largo de sus años de operación, el Programa Oportunidades ha ido modificando y mejorando sus
procedimientos de cobertura tanto en lo que se refiere a la focalización de localidades (con el manejo de una mejor
cartografía y datos de población, marginación y rezago social) como a los procedimientos de elección de las familias
beneficiarias (a través de un mejor diseño y aplicación de la Encaseh). Sería por tanto inapropiado juzgar la situación
actual sin considerar dichos cambios.
Hechas estas precisiones, se aclara que el estudio sobre la cobertura se llevó a cabo en dos etapas complemen-
tarias de análisis: la primera corresponde a las 11 regiones de los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora
en las que se ubican las 12 microrregiones‡ que fueron objeto de las evaluaciones regionales;1-4 la segunda se refiere
a dichas microrregiones.
En cuanto a la primera etapa, es importante precisar la causa y la forma en que fueron delimitadas las 11 regio-
nes. Puesto que los municipios que abarcan las microrregiones están compuestos mayoritariamente por población
indígena, para medir mejor los diferenciales de cobertura entre localidades indígenas y mestizas se decidió encuadrar
y contextualizar esas microrregiones y los municipios que las integran en regiones interculturales e interétnicas más
amplias en las que coexisten núcleos indígenas y mestizos. La delimitación se hizo tomando en cuenta criterios
geográficos, lingüísticos, étnicos, económicos e históricos, dando especial relevancia a los factores étnicos. De esta
forma, se delimitaron las que aquí se denominan “11 regiones interculturales”, referidas en el mapa 1 en las que que-
dan comprendidos los municipios o microrregiones originalmente estudiados. Dichas regiones son las siguientes:
• Valle del Mayo, en el estado de Sonora
• Valle del Yaqui, en el estado de Sonora
* En la Sierra Tarahumara de Chihuahua, por ejemplo, 53.5% del total de las 6 747 localidades que registró el II Conteo en 2005 son confidenciales.
‡
Las microrregiones son 12 y las regiones sólo 11 porque en el caso de la Tarahumara fueron seleccionadas dos microrregiones en el muy extenso
municipio de Guachochi, Chihuahua.
• Sierra guarojía, en el estado de Sonora

• Sierra Tarahumara, en el estado de Chihuahua
• Región pima, en la frontera entre los estados de Chihuahua y Sonora
• Región chol, en el estado de Chiapas
• Región tojolabal, en el estado de Chiapas
• Altos de Chiapas
• Costa de Oaxaca
• Cañada y sierra mazateca, en el estado de Oaxaca
• Sierra Norte mixe en el estado de Oaxaca
Los municipios que integran estas regiones aparecen indicados; son 118 y cuentan con una población de cerca de
2.5 millones de habitantes.*
En una segunda etapa del análisis se hará referencia a la cobertura en las 12 microrregiones en las que se llevó a
cabo el análisis de los temas de cobertura, operación, salud, educación y trabajo. Las microrregiones en cuestión fueron
seleccionadas tomando en cuenta los siguientes factores: que en ellas hubiera familias expuestas a Oportunidades
desde 1998 o 1999 (y por ende, accesibilidad a los servicios de salud y educación, aunque no necesariamente de
todas las localidades de la microrregión) ya que se pretendía evaluar el impacto de largo plazo del programa; que
fueran regiones caracterizadas por la diversidad étnica de su población, que incluyera personas indígenas mono-
lingües, mestizos y mestizos monolingües de español; que existieran familias beneficiarias y no beneficiarias con
dichas categorías étnico-lingüísticas y que hubiera en ellas localidades rurales no mayores de 2 500 habitantes.‡
Estas microrregiones y su ubicación municipal son las siguientes:
• Huírivis en el territorio yaqui y en el municipio de Guaymas, Sonora.
• La Bocana, en el territorio mayo y en el municipio de Etchojoa, Sonora.
• San Bernardo, en el territorio guarojío y en el municipio de Álamos, Sonora.
• Las localidades de Yepachi, Piedras Azules, La Salitrera en el municipio de Temósachi (Chihuahua) y Maycoba
y El Kipor, en el municipio de Yécora (Sonora) en el territorio de los pimas bajos.
• Samachique, en el territorio tarahumara y en el municipio de Guachochi, Chihuahua.
• Las localidades de Norogachi, La Ciénega de Norogachi, Cochérare, Riquéachi, Santa Cruz, Mesa de Paréwachi
y Tuchéachi, en el territorio tarahumara y en el municipio de Guachochi, Chihuahua.
• Las localidades de El Aguaje, San Isidro de las Huertas, Corazón de María, Pedernal y El Escalón en el municipio
de San Cristóbal de las Casas en los Altos de Chiapas.
• Las localidades de Saltillo, Chacalá, La Libertad, El Encanto y Bello Paisaje en el municipio de Las Margaritas,
en la región tojolabal de Chiapas.
• Las localidades de Emiliano Zapata, Álvaro Obregón (Planada), Álvaro Obregón (Loma) y El Porvenir en el
municipio de Tumbalá, en la región chol de Chiapas.
• Las localidades de Mazatlán de Villa Flores, El Corral, El Progreso, San Simón, Coyoltepec, Almolonga y Piedra
Ancha, todas ellas en el municipio de Mazatlán de Villa Flores, en la Cañada y sierra mazateca de Oaxaca.
• Varias localidades del municipio de San Juan Cotzocón, en la Sierra Norte mixe de Oaxaca.
• Las localidades de Nuevo Cerro Mojarra y Jaltepec de Candayoc, ambas en el municipio de Santiago Jamiltepec,
en la Costa de Oaxaca, donde conviven poblaciones indígenas, mestizas y afromestizas.
Para elaborar el apartado correspondiente a la cobertura se utilizaron básicamente las siguientes fuentes de infor-
mación:
* En el presente estudio no se definirán a detalle las características geográficas, étnicas, históricas, ecológicas, económicas y sociales de cada una de estas
regiones; para ello se remite al lector a los cuatro estudios previos ya citados sobre cada una de estas zonas.
‡
Las características demográficas, económicas y sociales de cada una de esas microrregiones aparecen detalladas en los estudios regionales previamente
entregados al Programa Oportunidades.
- La información cuantitativa y cualitativa que se recoge en los informes regionales previos correspondientes a
los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora.
- Las estadísticas de cobertura de Oportunidades, al inicio del ejercicio fiscal de 2008, en los municipios y lo-
calidades a las que se refiere el estudio, las cuales fueron extraídas de: http://www.oportunidades.gob.mx/
informacion_general/main_ca.html
- Las estadísticas de población y población indígena del II Conteo de Población y Vivienda de 2005. Es importante
aclarar que para los efectos de este informe, se considera población indígena a todas aquellas personas que habi-
tan en hogares donde el jefe y/o su cónyuge hablan una lengua indígena. Y se consideran localidades indígenas
aquellas en las que el 40% o más de la población vive en hogares en los que el jefe o su cónyuge hablan una
lengua indígena; localidades mestizas aquellas en las que más del 40% de la población vive en hogares en los
que el jefe o su cónyuge no hablan una lengua indígena y localidades confidenciales, aquéllas de 1 o 2 viviendas
de las que no se cuenta con datos sobre la condición étnica de sus habitantes.
- Las estadísticas correspondientes al índice y grado de rezago social por localidad elaboradas por el Consejo Na-
cional de Evaluación de la Política Social (Coneval), que pueden ser consultadas en: http://www.coneval.gob.
mx/mapas/. Es importante recordar, sin embargo, que ni el Coneval ni el Conapo registran índices de rezago
social y pobreza para localidades de una o dos viviendas.
- Una cartografía de los municipios de estudio seleccionados en las cuatro entidades federativas. El autor utilizó
alguna información básica que le fue entregada por Oportunidades relativa a su cobertura, a la que se le añadieron
datos de carácter geográfico, topografía, usos del suelo, caminos, corrientes de agua, establecimientos educativos,
de salud y de tiendas Diconsa (Distribuidora de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares, Conasupo),
con sus respectivas áreas de influencia (calculadas con un radio de 5 km), y muy especialmente la condición
étnica (indígena o mestiza) de las localidades, de acuerdo a los criterios a los que se aludió anteriormente.
- La información cualitativa recogida en cada una de las zonas de estudio a partir de entrevistas y observaciones
con personal de Oportunidades (coordinaciones estatales, Centros de Atención y Registro y promotores socia-
les), vocales, personal de las instituciones de educación y salud, personajes relevantes de las comunidades, así
como familias beneficiarias y no beneficiarias indígenas y mestizas.
Por lo que se refiere al estudio de la operación, éste se basa fundamentalmente en los resultados de las entrevistas con
personal de Oportunidades (coordinadores estatales, jefes de CAR, promotores sociales), vocales, personal adscrito
a los servicios de salud y educación y familias que fueron seleccionadas en la muestra original que fue aplicada en
los estudios regionales. Es importante destacar que en este rubro, la aproximación de este documento se centrará
específicamente en las microrregiones donde se llevó a cabo el trabajo de campo a profundidad.
El estudio se completa con una sección relativa a las fortalezas, retos y recomendaciones (análisis FODA), una
bibliografía y un anexo en el que se incluyen cuadros estadísticos, gráficas y mapas.
Resultados
En materia de cobertura
a) En una primera aproximación al tema de los diferenciales de cobertura, en términos comparativos se observa
que el porcentaje de localidades en las que Oportunidades está presente en las 11 regiones contempladas en
el estudio es variable, pudiendo afirmarse que la cobertura por localidades es amplia y está más generalizada en
las regiones de Oaxaca y Chiapas que en las de Sonora y Chihuahua. Pudiera hablarse en este sentido de tres
niveles de cobertura: muy alta (de 52 a 87% de las localidades) en las seis regiones del sur de Oaxaca y Chia-
pas; alta (entre 30 y 50%) en la Sierra Tarahumara, zona guarijía y valle del Mayo y baja (de menos del 25%)
en el del Yaqui y en la zona pima. Esta primera medición de los diferenciales de cobertura es sólo una primera
aproximación al problema, dado que aquí no se tiene en cuenta el grado de rezago social de las localidades ni el
hecho de que éstas cuenten con acceso a los servicios de salud y educación respectivamente validados.
b) La cobertura por localidad no muestra una relación directa con los índices regionales promedio de rezago so-
cial, pero aumenta donde la proporción de localidades indígenas es mayor y es inversamente proporcional a la
presencia de pequeñas localidades categorizadas como confidenciales. Dicho en otros términos, la presencia
de Oportunidades es más marcada en localidades que forman parte de regiones mayoritariamente indígenas
(es el caso de las regiones indígenas de Chiapas y Oaxaca) que en aquellas donde los indígenas conviven con
mestizos (caso de las poblaciones indígenas de Chihuahua y Sonora). Además, en las regiones que cuentan
con un número mayor de localidades confidenciales (las de Sonora y Chihuahua) la cobertura por localidad es
menor, lo cual es enteramente explicable teniendo en cuenta que muchas de esas localidades, por no acceder a
los servicios de salud y educación, no son elegibles para el programa.
c) Salvo en el caso de la Cañada mazateca, las 11 regiones y las 12 microrregiones presentan problemas de cober-
tura en este tipo de localidades pequeñas y confidenciales, aún en contextos de cobertura amplia. En algunos
casos esta situación es explicable por la falta de acceso a los servicios de educación y salud, pero hay casos
recurrentes en las regiones tarahumara, pima y guarojía donde localidades confidenciales que están en el radio
de influencia de las clínicas y escuelas no cuentan con los beneficios del programa. Esta situación tiene que ver
con dos factores: la incomunicación de dichas poblaciones y el hecho de que, por ser confidenciales, no existen
sobre ellas cifras de rezago social y marginación, lo que las hace no elegibles para el programa. En este último
caso se recomienda que las reglas de operación del Programa se modifiquen de tal manera que dichas localidades
confidenciales, que en su mayoría son indígenas, puedan acceder a los beneficios del programa.
Todo ello apunta a afirmar una conclusión clara: el Programa Oportunidades, por su propia lógica de foca-
lización de localidades y por sus condicionantes normativos, tiende a frenar su presencia en la medida en que
se implanta en regiones donde existe un número importante de poblaciones indígenas pequeñas de una o dos
viviendas en las que se presentan problemas por falta de comunicaciones y altos costos de acceso, carencia de
servicios y ausencia de estadísticas de pobreza.
d) Aunque este estudio es fundamentalmente de carácter sincrónico y por lo mismo resulta difícil hacer inferencias
históricas, es muy probable que la brecha entre localidades rurales pequeñas y aisladas (confidenciales), que
en muchos casos son indígenas, y las medianas (mucho mejor atendidas por Oportunidades y en ocasiones
predominantemente mestizas) se esté ampliando, lo que incluso hace pensar en la aparición de “dos pisos de
la pobreza”. Resulta urgente atender este problema de desigualdad social, tratando de ampliar la cobertura de
Oportunidades en las primeras.
e) En cuanto a la relación entre diferenciales de cobertura, grado de rezago social y condición étnica de las loca-
lidades (excepción hecha de las confidenciales) se observaron tres patrones. El primero es el que se presenta
en algunas regiones en las que se da una muy alta cobertura de localidades, independientemente del nivel de
rezago, y en las que el programa está ligeramente más presente en localidades indígenas que en mestizas. Este
es el caso de las tres regiones de Oaxaca, los Altos de Chiapas y el valle del Mayo).
El segundo patrón es el de aquellas regiones en las que se presenta una cobertura de localidades sólo alta,
siendo ésta mayor en localidades indígenas que en mestizas pero no, en cambio, en las que presentan mayor
índice de rezago social que en las que están menos rezagadas. Éste es el caso del valle del Yaqui y de las regiones
tojolabal y chol de Chiapas.
Un tercer patrón distorsionado de cobertura es el que presenta la Sierra Tarahumara y las regiones pima
y guarojía, zonas éstas en las que el porcentaje de localidades atendidas por Oportunidades no aumenta en la
medida en que lo hace el rezago social. Se trata de un patrón distorsionado e inequitativo porque en algunos
casos se favorece más a las localidades menos pobres en relación con las más pobres y porque también en
algunos casos se favorece más a las localidades indígenas que a las mestizas o viceversa y no de forma igual.
f) En cuanto a la cobertura por familias y población ésta resulta alta (más de 70%) en las regiones de la Cañada
mazateca, la Sierra Norte mixe, las regiones tojolabal y chol y los Altos de Chiapas; mediana (entre 47 y el
67%) en la Costa de Oaxaca, Sierra Tarahumara, regiones guarojía y pima, y baja (menos de 35%) en los valles
del Mayo y del Yaqui. Estas cifras deben, sin embargo, ser consideradas con reserva, dado que aquí se estima
comparativamente el total de familias en Oportunidades con el total regional de familias, pero no todas éstas
reúnen las condiciones para ser elegibles dentro del Programa, lo cual explicaría los bajos niveles de cobertura
en los valles del Yaqui y del Mayo, regiones ambas con bajos índices de rezago social.
g) Por lo que se refiere al porcentaje de la población regional que reside en localidades a donde no llega Oportu-
nidades, en la mayoría de las regiones es relativamente bajo, puesto que oscila entre 5 y 10%, a excepción de
la Sierra Tarahumara, donde llega a ser de 22 por ciento. Esas localidades exentas de Oportunidades, aunque
son pocas en la mayoría de las regiones, tienden a ser indígenas y confidenciales. Dos salvedades deben ser
hechas antes de interpretar esos datos. En primer lugar, hay que tomar en cuenta que la situación ideal no sería
aquella en la que el 100% de la población formara parte de hogares y localidades con Oportunidades, puesto
que en todas las regiones hay hogares y localidades que no presentan los requisitos de marginación y pobreza
que los vuelven aptos para integrar el padrón del programa. Pero también es importante destacar que en dichas
regiones no son sólo las personas que viven en localidades sin Oportunidades las únicas que no gozan de los
beneficios del programa, sino que a ellas sería necesario sumarles todas aquellas que viven en familias residentes
en localidades con Oportunidades pero que no están incorporadas al Programa.
h) Al nivel microrregional y de acuerdo con los datos cartográficos se constató que la cobertura de Oportunidades
está en relación directa con la oferta de servicios de salud y educación y que, en este sentido, dicha oferta es
más amplia y diversificada en las microrregiones del sur que en la mayoría de las del norte. Destacan la zona
pima y la Sierra Tarahumara como las que tienen un mayor déficit de servicios de educación y salud.
i) A pesar de las diferencias en los grados y tipos de cobertura entre las 12 microrregiones estudiadas, en todas ellas
se observaron tres coincidencias. La primera de ellas se refiere a la falta de concordancia entre los procedimientos
que se utilizaron para la selección de hogares beneficiarios a la hora de su incorporación (encuestas rápidas e
incompletas en algunos hogares, asambleas comunitarias, listados elaborados por las autoridades municipales
mediante el mecanismo de “apuntarse”, consulta a los prestadores de servicios, solicitudes y presiones colec-
tivas de las beneficiarias potenciales) y lo que estipulan las reglas de operación del programa en lo relativo a la
aplicación de la Encaseh casa por casa mediante el sistema de barrido de hogares.
j) La segunda coincidencia en todas las microrregiones apunta a la existencia de errores de inclusión y exclusión,
aunque es importante decir que tanto unos como otros fueron muy escasos. Los primeros fueron resultado de
la mala aplicación de los procedimientos de selección en el proceso de incorporación. Los segundos tuvieron
como causas la ocupación laboral, la migración temporal, la movilidad territorial asociada a la práctica de una
agricultura móvil, la enfermedad, la viudez y el desconocimiento del personal de Oportunidades de los territorios
y costumbres de la población local. También estuvo asociada a la desinformación de las familias con respecto a
las reglas y procedimientos con que opera el Programa. Sólo en algunas microrregiones se documentaron ciertos
casos de autoexclusión del programa por motivos religiosos, políticos y por el rechazo a realizar los trámites y
asumir las corresponsabilidades que implican el ingreso y la permanencia en el Programa.
k) Una tercera coincidencia es que, aun en casos donde la cobertura es amplia, las familias indígenas monolingües
experimentan problemas de comunicación para poder acceder de forma segura, certera y fidedigna a la información
escrita y oral que transmite el personal de Oportunidades y las vocales, lo que en buena medida es debido a la
falta de uso de las lenguas indígenas en dicha información, así como a la falta de mayor personal del Programa
que sea bilingüe.
En materia de operación
a) Para cumplir con sus funciones, los CAR de las microrregiones de estudio enfrentan una falta notoria de personal
y recursos materiales, lo que incide en una baja en la calidad de la atención que ofrecen a las titulares en sus
zonas de acción.
b) El número de promotores sociales y de responsables de capacitación comunitaria es escaso en todos los CAR
donde se llevó a cabo el estudio, especialmente en aquellos que cubren zonas de atención donde la población
vive de forma dispersa. Además sus condiciones laborales son precarias y sus cargas de trabajo excesivas, aunque
variables de acuerdo con la extensión de las zonas de atención, las condiciones de comunicación y la dispersión
de la población. En efecto todos estos promotores laboran con contratos por honorarios sin plazas, sin derecho
a la seguridad social ni seguro de vida (siendo que desempeñan actividades sujetas a un grado significativo
de riesgos); tienen ingresos reducidos, recorren periódicamente caminos y carreteras con vehículos en malas
condiciones –a veces enfrentando la amenaza de asaltos– y gozan de muy pocos días al mes para convivir con
sus familias. A pesar de eso, en todas las regiones se constató que los promotores muestran un alto grado de
identificación y compromiso con el programa y acuden puntualmente a las entregas de apoyos.
c) Salvo en algunas de las microrregiones de Chiapas, en las demás zonas de estudio no se encontraron promo-
tores y personal de Oportunidades que cuenten con competencias suficientes para ser traductores lingüísticos
y culturales en contextos de monolingüismo. Este fenómeno es causa de problemas de comunicación entre el
personal del programa y sus beneficiarios y suele hacerse patente a la hora de la transmisión de información de
interés común, talleres y pláticas de salud, realización de trámites y presentación de quejas.
d) El desempeño de las vocales en las zonas de estudio remite a una tipología de dos modelos de comportamiento:
el de las vocales que asumen una posición pasiva y cuya labor se limita casi exclusivamente a cooperar en la
entrega de apoyos, y el de aquellas otras que asumen un rol de liderazgo entre las titulares, tanto en la entrega
de apoyos, como en la difusión de información, la certificación de responsabilidades y los talleres de salud.
Entre este segundo tipo de vocales se constataron casos muy excepcionales de empoderamiento que deriva en
favoritismos hacia sus allegadas titulares o que se traduce en posicionamientos en la lógica de faccionalismo
que caracteriza la vida política rural. Sin embargo el primer tipo de vocales es el más común.
e) La supresión de la figura del enlace municipal suscitó entre los informantes opiniones muy diversas. Algunos ven
en ello un gesto de independencia del programa con respecto a la vida política de los municipios –en algunos
estados, muy convulsiva–, otros estiman que ha propiciado un menor apoyo logístico de parte de los ayunta-
mientos hacia Oportunidades.
f) Muchas evidencias apuntan en el sentido de que Oportunidades necesita hacer un mayor esfuerzo para mejorar la
capacitación de las vocales e imbuir entre ellas un mayor grado de identificación con el Programa. Al respecto, es
probable que los esfuerzos recientes que Oportunidades está llevando a cabo para mejorar la capacitación, a través de
las mesas de atención a comités y la presencia cada vez mayor de los responsables de acción comunitaria (Recco),
den sus frutos en un corto plazo. Los datos del estudio muestran que el trabajo de éstos últimos está ayudando
significativamente a capacitar a las vocales, muy especialmente en regiones donde éstas son bilingües.
g) Para estimular un mayor grado de identidad de las vocales con el programa y un mejor desempeño de sus fun-
ciones y evitar problemas que puedan derivar del cobro de “cooperaciones”, es recomendable que Oportunidades
piense en la posibilidad de establecer algún tipo de compensación o estímulo para las vocales.
h) Se constataron en todos los estudios regionales las dificultades de comunicación entre vocales monolingües
en español y titulares indígenas monolingües. Para resolver este problema que afecta directamente la transmi-
sión de la información del programa, el cumplimiento de las corresponsabilidades y la utilidad de los talleres de
salud, es recomendable que Oportunidades promueva entre sus titulares la selección de vocales bilingües con
competencias para la traducción cultural.
i) Entre algunos grupos étnicos de las zonas indígenas estudiadas, existen serias dificultades para que los potenciales
beneficiarios cuenten y presenten en tiempo y forma la documentación requerida para tramitar el ingreso al Pro-
grama o cambios en el padrón. Se trata de regiones como la Sierra Tarahumara y zonas pima y guarojía, donde las
cabeceras municipales se encuentran muy lejanas de muchos ranchos y rancherías y en donde la población indígena
no cuenta con documentos como acta de nacimiento, credencial de elector o CURP. Se sugiere en esos casos que
sean reconocidas como válidas las acreditaciones de residencia que puedan expedir las autoridades indígenas.
j) Para poder recibir sus apoyos, muchas titulares se ven obligadas a desplazarse por largas distancias a pie o en
vehículo, teniendo para ello que invertir sumas de dinero que representan una proporción importante de los
apoyos que reciben. Las largas filas de espera en los días de pago son un hecho generalizado.
k) Los tiempos de respuesta a los trámites de cambio de domicilio, cobro de pagos extemporáneos y en general todos
aquellos que implican cambios en el padrón de Oportunidades son percibidos por las titulares como excesivos.
l) Muchos de los ex becarios entrevistados coinciden en señalar las dificultades que enfrentan para poder acceder al
componente de “Jóvenes con Oportunidades”. Se combinan aquí problemas de desinformación por parte de las
vocales y del personal del programa, con una mala atención de parte del personal de las instituciones bancarias.
m) Haciendo una síntesis de los hallazgos encontrados en materia de cobertura, es posible decir que existen una
serie de factores exógenos que tienden a deprimirla y éstos son los que se refieren a los contextos de inseguridad,
violencia y divisiones intracomunitarias que, en diferente grado, se observaron en todas las microrregiones. Pero
hay además otros factores de orden interno, unos relacionados con las condiciones de la demanda y otros con las
de la oferta de Oportunidades. En cuanto a la demanda, los dos aspectos que más frenan la operación del pro-
grama son la dispersión de las localidades y la falta de servicios de educación y salud, aspectos ambos que se dan
de manera mucho más clara en las microrregiones del norte (Chihuahua y Sonora) que en las del sur (Chiapas y
Oaxaca). En cambio un factor endógeno que potencia la cobertura del programa es el hecho de que las regiones
donde se implanta sean mayoritariamente indígenas, lo que de alguna manera significa que en estos lugares hay
una mayor apropiación e identificación de las familias con las metas y objetivos de Oportunidades.
Por lo que se refiere a los factores relacionados con la oferta, es muy importante destacar que la correcta aplicación
de la Encaseh ayudaría significativamente a subsanar los posibles errores de inclusión y exclusión de familias.
También hay que insistir en la conveniencia de que Oportunidades trate de adaptarse más a los entornos culturales
indígenas, a través de la contratación de promotores bilingües y biculturales, la capacitación y promoción de vocales
indígenas y el uso, en sus materiales de difusión escritos y orales, de las lenguas vernáculas. En algunas regiones
como la sierra tarahumara, el valle del Yaqui, las zonas guarojía y pima (pero no en las microrregiones de estudio de
Chiapas y Oaxaca) las autoridades indígenas podrían colaborar con Oportunidades en tareas como la acreditación
y expedición de documentos y constancias de identidad y residencia de los posibles beneficiarios, el apoyo en la
ubicación de los hogares a la hora de aplicar la Encaseh y la orientación moral y pedagógica a jóvenes becarios y a
las familias. También la contratación de jóvenes ex becarios indígenas como promotores pudiera contribuir a una
mejor operación del Programa.
Análisis FODA
prioridad DESCRIPción RECOMENDACIÓN
FO1 En términos generales, hay una muy elevada cobertura del Programa en las No aplica
tres microrregiones estudiadas del estado de Oaxaca (Cañada Mazateca,
Sierra Norte mixe y Costa de Oaxaca), y una alta cobertura en las del estado
de Chiapas (zonas chol, tojolabal y Altos de Chiapas) y en el valle del Mayo
de Sonora. En la mayoría de estas zonas, la cobertura tiende a beneficiar
a la población indígena y las localidades y familias con mayores índices de
rezago social
FO2 En las regiones de estudio donde las localidades indígenas tienen mayor No aplica
peso proporcional, la cobertura por localidades del Programa es también más
amplia
FO3 En relación con los promotores sociales de Oportunidades, todos los No aplica
estudios regionales coinciden en señalar que éstos, a la par que desempeñan
una carga excesiva de trabajo en condiciones laborales bastante precarias,
manifiestan un alto grado de identificación y compromiso con el Programa
FO4 A pesar de operar en contextos regionales donde se viven conflictos de Seguir manteniendo la
carácter electoral, municipal, político, religioso y aún de violencia derivada independencia política del
del narcotráfico, el Programa Oportunidades ha logrado mantenerse al Programa y otorgar algún tipo
margen de los conflictos y ha seguido operando con regularidad, aun en de reconocimiento al personal
zonas donde la seguridad del personal del programa ha estado en riesgo que ha desempeñado sus
funciones en forma destacada
en contextos de inseguridad y
violencia
DebilidadES Y AmenazaS
DA1 En todas las regiones y microrregiones estudiadas existe un notorio Se propone que las reglas de
déficit de cobertura de las localidades más pequeñas (de 1 o 2 viviendas), operación sean modificadas
denominadas confidenciales. En algunos casos este déficit deriva de la para que Oportunidades
aplicación de las reglas de operación del Programa, que le impiden atender pueda otorgar sus apoyos
familias en localidades sin datos oficiales de rezago social a las familias que viven en
localidades confidenciales (sin
datos de rezago social) dentro
del área de influencia de los
centros de salud y educación y
en microrregiones con niveles
generalizados de pobreza
DA2 Existe un déficit de cobertura de localidades con alto y muy alto rezago Ampliar la cobertura en
social, en las que el Programa tiene menor presencia que en aquellas con localidades indígenas y en
menores niveles de rezago. Además existe una cobertura diferencial de aquellas que cuentan con
localidades indígenas y mestizas que desfavorece a las primeras altos y muy altos niveles de
rezago social, recurriendo a
una cartografía actualizada de
la pobreza y a la aplicación de
la Encaseh
DA3 En la Sierra Tarahumara, donde el nivel regional de rezago social es muy alto, Ampliar y densificar de manera
menos de una tercera parte de las localidades cuenta con Oportunidades significativa la cobertura,
y se estima que cerca de 30% de la población está fuera del Programa. favoreciendo a las localidades
Además, la reducida cobertura favorece a las localidades con menores indígenas y aquellas con
niveles de rezago social y a las mestizas por sobre las indígenas. El déficit de mayor rezago social
cobertura no siempre está relacionado con la falta de acceso a los servicios Insistir ante las autoridades
de educación y salud estatales y federales de
educación y salud para que la
oferta de servicios de clínicas
y escuelas secundarias y de
educación media superior se
incremente de forma notoria
DA4 En la gran mayoría de las localidades estudiadas, los procesos de En los nuevos procesos de
incorporación y densificación no fueron llevados a cabo con estricto apego incorporación y densificación,
a las normas que establece el Programa, en particular en la aplicación de la el Programa debe vigilar la
Encaseh aplicación de la Encaseh en
el domicilio de las personas
entrevistadas y evitar las
asambleas comunitarias,
empadronamientos o registros
por parte de autoridades
municipales
DA5 En todas las regiones de estudio, el monolingüismo y las barreras culturales Reclutar personal bilingüe
provocan que las familias indígenas estén en condiciones de desventaja y (español y la lengua indígena)
sean más propicias a la exclusión, cuando los encuestadores y el personal de las regiones en las que
del Programa no hablan la lengua indígena de la zona. No obstante la amplia se harán incorporaciones
cobertura, existen errores de exclusión e inclusión para evitar las barreras
lingüísticas. Evitar que los
procesos de incorporación se
basen en apreciaciones de
encuestadores monolingües
en español y carentes
de conocimientos sobre
las culturas indígenas
correspondientes
DA6 Los procedimientos de denuncia de errores de inclusión y quejas (uso Diseñar sistemas de denuncia
del buzón o teléfono de atención) resultan ineficaces e inusuales en (orales o escritos) que
comunidades pequeñas donde todos se conocen, existen dificultades para aseguren la confidencialidad
acceder al servicio telefónico o no hay costumbre de usar buzones de del denunciante y establecer
quejas. Las vocales tampoco denuncian los errores de inclusión por temor a mecanismos de seguimiento
represalias, aunque conozcan los mecanismos y canales para hacerlas de las quejas asegurando
su atención y respuesta en
tiempos razonables.
Se propone instalar buzones
en escuelas y clínicas y que
los promotores puedan recibir
y atender quejas orales en
los días en que asisten a la
entrega de apoyos
DA7 Para poder medir y evaluar el impacto de Oportunidades de manera Se recomienda a
diferencial entre la población indígena y mestiza no existe en el Programa Oportunidades haga pública la
ningún tipo de registro público y específico que informe acerca de la condición étnica de las familias
condición étnica de las familias beneficiarias, aun cuando esta información que integran su padrón de
se recoge en la Encaseh beneficiarios
DA8 Para cumplir con sus funciones, todos los CAR de las microrregiones de estudio Incrementar el gasto de
enfrentan una falta notoria de personal y recursos materiales, lo que incide en operación de los CAR,
una baja en la calidad de la atención que ofrecen a las titulares en sus zonas de contratando nuevo personal y
acción dotándoles de mejores equipos
de cómputo y transporte.
Incrementar los salarios de los
promotores e incorporarlos al
régimen de seguridad social
DA9 El número de promotores sociales y de responsables de capacitación Contratar un número mayor

comunitaria es escaso en todos los CAR donde se llevó a cabo el estudio. de promotores sociales y
Además sus condiciones laborales son precarias y sus cargas de trabajo responsables de capacitación
excesivas, aunque variables de acuerdo a la extensión de las zonas de atención, comunitaria, tomando en
las condiciones de comunicación y la dispersión de la población cuenta las condiciones de
dispersión y comunicaciones
de las zonas de atención que
cubre cada CAR y dando
prioridad a personas bilingües
DA10 Salvo en algunos casos aislados en Chiapas, en el resto de las microrregiones Contratar en regiones
se observó una carencia significativa de promotores indígenas y, en general, indígenas promotores con
personal de Oportunidades, que tengan competencias para ser traductores competencias para ser
lingüísticos y culturales. Este fenómeno es el origen de muchos de los traductores lingüísticos y
problemas de comunicación que se suscitan entre el Programa y sus culturales. Se recomienda dar
beneficiarias y suele hacerse patente a la hora de la realización de trámites y prioridad a ex becarios que
presentación de quejas conocen la lógica de operación
del Programa
DA11 Los procesos de capacitación de los comités de promoción comunitaria Contratar un número mayor
(vocales), a través de las mesas de atención y de los Recco, quizás porque de Recco e insistirles para
son recientes, aún no han dado los resultados esperados que capaciten mejor a
las vocales en lo relativo
a corresponsabilidades y
trámites. Aumentar el número
de mesas de atención a
comités
DA12 En cuanto al desempeño de sus funciones, constatamos que hay muchas Evaluar la posibilidad de
vocales que asumen sus cargos sin el interés y la dedicación esperada, lo que otorgar alguna recompensa
indica un bajo grado de identificación con los objetivos y con la mística de económica a las vocales, para
Oportunidades. estimular su buen desempeño
Por otra parte, el cobro de “colaboraciones” tiende a generalizarse y puede y un mayor grado de
ser origen de conflictos y divisiones internas entre las titulares identificación con el programa.
Evitar así las cooperaciones en
dinero de las beneficiarias que
vienen a mermar sus apoyos
DA13 La figura de las vocales de educación aparece en muchas de las localidades Valorar la posibilidad de que
de estudio desdibujada, en la medida en que muchas de ellas cuentan con las funciones de las vocales de
un nivel bajo de escolaridad, lo que les impide opinar con conocimiento de educación recaigan en algún
causa sobre los problemas que plantean tanto los becarios del Programa, ex becario que haya concluido
como sus profesores sus estudios de educación
media superior
DA14 En algunas de las microrregiones de estudio, la población indígena enfrenta Establecer tiempos de entrega
serios problemas para contar con la documentación de identidad que exigen de documentación para la
los trámites de incorporación al Programa, así como para efectuar cambios incorporación y cambios en el
en el padrón. padrón que tomen en cuenta
las condiciones culturales de
las regiones indígenas
Reconocer como legales las
constancias de identidad y
residencia emitidas por las
autoridades indígenas
DA15 Se evidenciaron muchos casos en los que la recepción de los apoyos Permitir a las titulares que
implica largos desplazamientos, filas de espera y gastos de transporte puedan recibir sus apoyos de
que representan una proporción considerable del monto de los apoyos. manera directa, a través de
Circunstancias como la migración laboral y la práctica de la agricultura móvil una cuenta bancaria o por
dificultan a muchas beneficiarias asistir a la entrega de apoyos. Los trámites medio de un representante
subsecuentes para recibir los apoyos extemporáneos son lentos y ocasionan legal
a la titular pérdida del apoyo y gastos innecesarios
DA16 Los trámites de incorporación, recertificación, cobro de adeudos, cambio de Revisar y simplificar
domicilio y cobro del componente “Jóvenes con Oportunidades” en que se sistemáticamente todos los
ven implicadas las familias beneficiarias resultan excesivamente engorrosos trámites que están asociados
y difíciles de comprender y manejar, especialmente para la población a la entrega de los apoyos
indígena. Todo esto se traduce en un número importante de bajas y cambios de domicilio de
beneficiarias y becarios.
Revisar y simplificar los
trámites asociados al cobro
del componente “Jóvenes con
Oportunidades”
DA17 En algunas regiones como la Sierra Tarahumara, el valle del Yaqui, las zonas Se propone que Oportunidades
guarojía y pima (pero no en las microrregiones de estudio de Chiapas y Oaxaca) solicite el apoyo de las
las autoridades indígenas cuentan con un alto grado de legitimación y prestigio autoridades indígenas de esas
social. Aunque hasta la fecha no hayan sido llamadas a colaborar con el Programa, regiones en tareas como la
su apoyo pudiera ser de gran utilidad acreditación y expedición de
documentos y constancias de
identidad y residencia de los
posibles beneficiarios, el apoyo
en la ubicación de los hogares
a la hora de aplicar la Encaseh
y la orientación moral y
pedagógica a jóvenes becarios
y a las familias. También la
contratación de jóvenes ex
becarios indígenas como
promotores pudiera contribuir
a una mejor operación del
programa
Referencias
1. Agudo A. Documento analítico del estudio etnográfico en Chiapas, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo, zonas
rurales, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.
2. Haro A (coord,). Salud y condiciones de vida indígena en México y el Noroeste. Diagnóstico de salud desde una perspectiva multicultural. Evaluación
cualitativa del impacto del Programa Oportunidades, de largo plazo, en zonas rurales 2007-2008, México: 2007.
3. González de la Rocha M, Paredes P, Sánchez G. Documento analítico del estudio etnográfico en Oaxaca, Evaluación cualitativa de impacto del Programa
Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.
4. Sariego, JL. Documento analítico del estudio etnográfico en Chihuahua, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo,
zonas rurales, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.
Transferencias condicionales en efectivo

y gasto en energéticos: posible impacto del
componente energético de Oportunidades
Paul Gertler, Alan Fuchs
A partir de 2007, el Gobierno Federal de México implementó un subsidio en efectivo a las familias beneficiarias del
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades para compensar el incremento en los precios de los energéticos,
así como lograr un impacto positivo en la salud de las mismas mediante la promoción del uso de fuentes de energía
más limpias. El subsidio consiste en una transferencia mensual de 50 pesos a cada hogar beneficiario del Programa
Oportunidades y constituye el denominado componente energético del Programa.
En este estudio se analiza la relación que existe entre el ingreso y el uso de energéticos en los hogares de bajos
ingresos en México con y sin apoyos del Programa Oportunidades. Se busca medir el efecto de un incremento exógeno
del ingreso en el gasto en energéticos, mediante el uso de encuestas socioeconómicas para estimar elasticidades de
corto y largo plazos. Como es común en la literatura, las estimaciones de corto plazo se llevan a cabo bajo el supuesto
de que el número de bienes durables es constante, mientras que las de largo plazo modelan las decisiones de adoptar
nuevos bienes durables por parte de los hogares.
El objetivo principal de este documento es medir los posibles efectos de un incremento exógeno en el ingreso
de los hogares beneficiarios de Oportunidades (como aproximación del impacto del componente energético) en su
bienestar y en el gasto en energéticos que éstos realizan. Como objetivo secundario, se busca medir el impacto que
este subsidio tiene en la cantidad de conexiones formales o “legales” de electricidad. Asimismo, este estudio busca
evidencia del impacto que puede tener el componente energético en las decisiones de los hogares de cambiar de fuentes
de energía más baratas y contaminantes hacia otras más costosas pero más eficientes y menos contaminantes, con
la consecuente repercusión en el mejoramiento de la salud de los integrantes de los hogares. Es importante destacar
que este documento no tiene como objetivo llevar a cabo una evaluación de impacto del componente energético
de Oportunidades como tal, ya que no se cuenta con la información necesaria para dicho objetivo. Es decir, no se
cuenta con información suficiente de grupos de tratamiento y control así como de periodos pre y post exposición al
Programa.
El estudio utiliza las encuestas de evaluación de Oportunidades para zonas urbanas Encuesta de Evaluación de
los Hogares Urbanos (Encelurb), para zonas rurales Encuesta de Evaluación de los Hogares Rurales (Encel) y la
Encuesta sobre el Consumo de Energéticos por las Familias de Oportunidades (Ecefo 2007). A través de éstas, se
obtuvo información del gasto total en energéticos, que incluye electricidad, y con excepción de gasolina para trans-
porte. El posible efecto de las transferencias del componente energético en el gasto de energía se estimó usando
información de corte transversal y longitudinal.
Como estrategia general de estimación, el estudio usa efectos fijos por hogar. La principal ventaja de este enfoque
es la posible interpretación del estimador como de “diferencias en diferencias”, en el cual el cambio en el logaritmo
natural de las transferencias mensuales de los beneficiarios del programa es comparado con el cambio en el logaritmo
natural del gasto mensual en energéticos de los hogares no beneficiarios (debido a que decidieron no aplicar a pro-
grama o a que viven en zonas donde el programa todavía no tenía cobertura). Los efectos fijos por hogar se encargan
de las características que no cambian a través del tiempo, tales como el nivel de educación del jefe del hogar y/o
preferencias por algún tipo de energético en particular. Asimismo, permiten identificar el efecto de las transferencias
de Oportunidades en la tasa de crecimiento promedio del gasto en energéticos, es decir, la elasticidad ingreso de la
demanda.
Como una estrategia de estimación alternativa de la relación causal entre las transferencias de Oportunidades y el
cambio en el gasto del hogar en gas y/o electricidad usamos transferencias potenciales como variable instrumental
de las transferencias actuales. Éstas fueron calculadas como el monto máximo por hogar que puede ser recibido
dada su estructura y la edad de los niños. Las transferencias potenciales están correlacionadas con las transferencias
actuales (tanto corrientes como acumuladas), pero no están correlacionadas con el error de la función de gasto
en energéticos. La estimación de la variable instrumental provee una estimación consistente de la relación causal
del incremento en el gasto en energía debido a la recepción de transferencias condicionadas de Oportunidades: se
aprovecha la variación en los montos de las transferencias de cada periodo que los hogares beneficiarios reciben
dependiendo del número de niños que asisten a la escuela, sus edades y géneros.
Entre los resultados del estudio, en primer lugar resalta que el número de conexiones legales de energía eléctrica
entre los hogares beneficiarios es virtualmente universal (más del 95%). Por ende, se recomienda que el tener una
conexión legal al suministro de electricidad no sea un factor determinante en el condicionamiento del subsidio a
partir del segundo año.
En segundo lugar, el gasto promedio mensual nacional en energía alcanza los 280 pesos, lo que equivale a un
porcentaje importante del gasto mensual del hogar (alrededor de 17.8%). En efecto, el gasto en este componente
es el segundo en magnitud e importancia para los hogares de menores ingresos (sólo después del gasto en alimen-
tos). Incluso, si se considera únicamente el gasto en gas y electricidad, el monto supera el promedio de los 205
pesos mensuales por hogar. El subsidio de 50 pesos mensuales en promedio equivale a 17.86% del gasto promedio
mensual por hogar en energéticos (alrededor de 24% si se considera únicamente gas y electricidad). Un incremento
al apoyo de 20 pesos mensuales por hogar (de 50 a 70 pesos mensuales) representaría aumentar la proporción del
gasto en energéticos cubierta por el subsidio de 17.86 a 25% en promedio.
En tercer lugar, se destacan diferencias marcadas entre elasticidades ingreso de corto y largo plazos como conse-
cuencia de la adquisición de bienes durables por parte de los hogares de escasos recursos. Por ejemplo, encontramos
que la elasticidad ingreso de la demanda de corto plazo por gas es de cero para aquellos hogares que no tienen estufa
de gas (o cualquier otro bien durable que hace uso del mismo, tal como calentador de agua o boiler), y de 0.016
para aquellos hogares que reportan tener estufa de gas en 2002 (o en la línea basal).
De igual forma, en lo que a electricidad se refiere, encontramos una elasticidad ingreso de la demanda de corto
plazo similar para aquellos hogares que reportan no contar con bienes durables que usan electricidad para funcio-
nar (tales como refrigeradores, televisiones y máquinas lavadoras de ropa), y de 0.009 para aquellos hogares que
reportan tener al menos uno de estos utensilios en 2002.
Las elasticidades ingreso de la demanda de largo plazo fueron mayores que las de corto plazo para los hogares
que no reportan tener bienes durables en 2002, pero menores que aquellos que sí lo hicieron. Lo anterior se debe a
que el cálculo de dichas elasticidades toma en cuenta la probabilidad de posesión de bienes durables. Ésta se puede
observar en las gráficas realizadas con estimaciones no paramétricas en las que se detalla el hecho de que la proba-
bilidad de poseer un refrigerador aumenta en la medida en que aumenta el monto de las transferencias acumuladas.
Las elasticidades ingreso de la demanda por gas LP y electricidad de largo plazo que encontramos fueron de 0.017
y de 0.005, significativamente distintas de cero, respectivamente.
Dichas estimaciones se realizaron tomando en cuenta las características de los hogares. De hecho, se controló por
nivel de educación del jefe(a) del hogar y de la esposa(o), número de niños, edad de los niños y nivel de ingreso del
hogar. Cabe destacar que, por ejemplo, usando información de la Encel 2007, el nivel de educación tiene un efecto
positivo en la probabilidad de poseer activos para uso de energéticos como refrigeradores y estufas de gas. Tener
algunos estudios de primaria parece incrementar la probabilidad de posesión sobre no tener estudios. Asimismo, tener
primaria completa conlleva a un incremento adicional en la probabilidad, y esta probabilidad es aun mayor cuando el
jefe o jefa del hogar tienen estudios superiores a la primaria completa. El género del jefe del hogar parece influir de
la misma manera. En efecto, si el jefe del hogar es hombre la probabilidad de poseer un refrigerador y/o una estufa
de gas es mayor. Por su parte, el origen étnico también influye en la probabilidad de posesión de refrigeradores, pero
parece no importar en la de estufas de gas. Por ejemplo, si el jefe del hogar es de origen indígena tiene una menor
probabilidad de poseer refrigerador, pero no influye (al menos no estadísticamente) en la probabilidad de posesión
de estufas de gas. La escolaridad del jefe del hogar parece influir en el gasto corriente en gas, pero no en electricidad,
mientras que la edad del jefe del hogar parece tener una influencia negativa en el gasto en electricidad, pero ningún
efecto en el gasto en gas. Cuando analizamos las bases de datos urbanas encontramos resultados similares.
Dicho análisis sirve principalmente para dos objetivos: 1) pronosticar cuál sería el efecto del componente energé-
tico (así como cuál sería si éste aumentase de 50 a 70 pesos mensuales); y 2) demostrar que la elasticidad ingreso
(o de las transferencias de Oportunidades) de la demanda de energéticos es pequeña. Si la elasticidad ingreso de la
demanda es pequeña (inelástica), dado el incremento en el precio de los energéticos, el subsidio al consumo de ener-
géticos es eficiente (no distorsiona las decisiones de los beneficiarios), ya que los energéticos serían representados
como bienes necesarios para los consumidores.
Finalmente, es destacable que un subsidio de esta naturaleza (subsidio focalizado por el lado de la demanda)
puede beneficiar más a los hogares de menores recursos que el tipo de subsidios proporcionados por la Comisión
Federal de Electricidad (CFE), conocido como subsidio por el lado de la oferta. Estos últimos se basan principalmente
en el nivel de consumo de electricidad por unidad habitacional bajo la premisa de que los hogares de menores ingre-
sos consumen menos energía eléctrica. Sin embargo, éste no es el caso para la mayoría de los hogares de menores
recursos. Muchos de éstos comparten medidores de electricidad, por lo que los niveles de consumo de energía
eléctrica es mayor y consecuentemente no reciben tarifas subsidiadas por la CFE. Subsidios como el propuesto por
Oportunidades están mejor focalizados y son menos regresivos.
Cabe destacar que medir el efecto de segundo orden de un incremento exógeno del ingreso en la salud de los
beneficiarios a través del cambio en el uso de energéticos resulta imposible con la información disponible. La salud
de los beneficiarios puede ser afectada por una multitud de factores. Aun cuando se cuenta con la información de
un cambio exógeno en el ingreso, identificar el efecto aislado que puede tener el cambio de energéticos tradiciona-
les (de menor costo pero más contaminantes) a fuentes de energía más modernas sin controlar por otros factores
resulta un ejercicio fútil. Para poder analizar este efecto sería necesario contar con condiciones experimentales tales
como grupos de tratamiento y control que sean expuestos al uso de diferentes fuentes de energía por periodos de
tiempo considerables y cuyas condiciones externas se mantengan relativamente constantes. Además, sería necesario
recabar diferentes indicadores, tales como la medición de las partículas en el aire dentro de los hogares.
Análisis FODA
Recomendación
PRIORIDAD DESCRIPCIón
FortalezaS y OportunidadES
El Programa se concentra en su adecuada focalización. Es decir, si el objetivo es

ayudar a los individuos de menores recursos, la mejor manera de llegar a ellos es a
FO1 través del Programa Oportunidades, el cual cubre a cerca del 25% de la población No aplica
mexicana, y virtualmente a todos los hogares que viven por debajo de la línea de
pobreza alimentaria.
Una focalización de esta naturaleza incrementa marginalmente el costo de

oportunidad de los beneficiarios del Programa. La implicación de esto es que
FO2 los hogares tendrán un mayor incentivo a cumplir con los requerimientos del No aplica
Programa, ya que de lo contrario, no solo perderían el apoyo del mismo, sino que
también perderían el del componente energético.
Se puede destacar el tamaño o magnitud del componente energético en términos

del gasto del hogar. Es decir, como comprobamos haciendo uso de la ECEFO, el
gasto en energéticos es importante para el hogar. Probablemente sea el segundo
FO3 en importancia después del gasto en alimentos. Por su parte, el componente ener- No aplica
gético cubre una proporción importante de este gasto (cerca del 18%). Por ende,
una fortaleza del programa es que efectivamente apoya a las familias que gastan
más proporcionalmente en energéticos, y lo hace de una magnitud adecuada.
Relacionado al punto anterior destaca los bajos costos necesarios para la focaliza-
ción del componente energético. Dado que el programa cuenta con los padrones
FO4 No aplica
de beneficiarios, extender la cobertura del componente a estos hogares implica
incurrir en un costo administrativo extremadamente bajo.
Otra fortaleza relacionada con la anterior es que en vez de subsidiar el costo

de la electricidad o del gas de manera generalizada, se invierten los recursos de
manera focalizada, generando una menor distorsión en el mercado de los ener-
géticos. Un subsidio generalizado puede generar todo tipo de comportamiento
FO5 No aplica
oportunista por parte de los agentes económicos. Por ejemplo, podría conllevar a
la generación de arbitraje con el gas subsidiado (comprarlo donde está subsidiado
para venderlo en donde no lo está, generando rentas para algunos individuos) o
incluso problemas de escasez.
Debilidades y Amenazas
En primer lugar, el componente energético puede tener la debilidad típica de los

Este Programa se podría bene-
programas de subsidio: en el margen puede generar distorsiones en las decisiones
ficiar si en talleres comunitarios
de los agentes que lo reciben. Por ejemplo, supongamos el caso de un hogar en el
para el auto-cuidado de la salud
que algún miembro esté casi indiferente entre trabajar o no hacerlo. Antes de que
DA1 se capacita y genera conciencia
el hogar reciba el componente, el individuo decide trabajar. Sin embargo, si recibe
en los beneficiarios acerca del
el componente tal vez decida que ya no quiere hacerlo. Por ende, el Programa
uso de energéticos más limpios y
puede tener efectos indeseados o distorsiones en los incentivos de los beneficia-
menos dañinos para la salud.
rios que no se habían considerado o para los cuales el programa no fue diseñado.
En segundo lugar, otra debilidad del Programa puede ser que en el corto plazo
Otra oportunidad que podría
tenga un impacto negativo en la salud de algunos hogares beneficiarios. Por
mejorar el impacto y magnitud
ejemplo, supongamos un hogar no tiene estufa de gas y por ende, los miembros
del programa sería coordinarse
cocinan con leña. Al recibir el subsidio, los individuos enfrentan un efecto ingreso
con la CFE y/o la Compañía de
y un efecto sustitución. El efecto ingreso implica consumir más de lo que están
Luz y Fuerza del Centro para que
consumiendo (leña), y el efecto sustitución implica consumir menos (sustituir
los subsidios en vez de ser pro-
leña por gas, por ejemplo). Si el efecto ingreso domina al efecto sustitución en el
DA2 porcionados por medio del uso,
corto plazo (debido a que los hogares no han podido ahorrar lo suficiente para ad-
sean focalizados de la manera en
quirir una estufa de gas) entonces el programa puede conllevar a que los hogares
que el componente energético
en estas circunstancias compren más leña y sufran consecuencias negativas en su
de Oportunidades se hace. Lo
salud (al menos en el corto plazo) por la exposición a gases emitidos por la com-
anterior podría liberar recursos
bustión adentro de los hogares. Afortunadamente, en este estudio encontramos
para incrementar la magnitud y
elasticidades ingreso de la demanda de energéticos muy bajas, por lo que este
tamaño del Programa.
problema o debilidad puede ser minimizado.
Como recomendación se propone

Una posible amenaza del Programa es que se convierta en “víctima de sus propios
la inversión en tecnologías que
éxitos”. Es decir, si las transferencias en efectivo del Programa de Desarrollo
conlleven a producir estufas y
Humano Oportunidades, y en menor grado aquellas del componente energético,
refrigeradores más eficientes y
incrementan la probabilidad de que los hogares adquieran un refrigerador o una
de menores costos para en un
estufa, entonces el programa estaría contribuyendo a generar e incrementar
DA3 futuro contener el importante
la misma demanda por gas y electricidad. Si consideramos que los hogares de
incremento potencial en la
menores ingresos que obtienen este tipo de bienes durables por primera ocasión
demanda por energéticos. Sin
adquieren aquellos enseres más baratos y menos eficientes, el impacto que el
embargo, reconocemos que este
programa podría tener en la demanda por energéticos sería aún mayor de lo
objetivo va más allá del alcance
estimado.
del Programa Oportunidades.
Resultados y Recomendaciones Adicionales
Se recomienda ampliar y reforzar

el contenido temático de los
talleres que tengan por objeto
promover el uso de fuentes de
energía más eficientes y limpias y
Los altos niveles de consumo de leña a nivel nacional (de hasta 83.5% en los con menores riesgos para la salud
hogares rurales) representan graves riesgos para la salud, principalmente por entre las familias beneficiarias.
su incidencia en el incremento de las enfermedades respiratorias y sus efectos
R1 nocivos para el medio ambiente. De igual forma, se recomienda
que el Programa conlleve una
En zonas rurales sólo 59.4% de los hogares beneficiarios de Oportunidades coordinación más estrecha con
utilizan gas para cocinar o calentar en sus hogares. los sectores Salud y Energía que
permita incrementar la calidad
y eficacia de las estrategias de
comunicación que tengan como
propósito hacer más eficiente el
consumo de energéticos.
El objetivo final del compo-

nente energético consiste en
evitar que el consumo normal
de energéticos de los hogares
El estudio permitió identificar lo siguiente: para aquellos hogares que cuentan beneficiarios se vea afectado por
con estufas de gas, un aumento de las transferencias monetarias induce a un el incremento de sus precios. Sin
aumento, aunque mínimo, en el consumo de gas LP. Si bien esto conlleva a un embargo, a raíz del presente es-
incremento en el gasto y consumo de energéticos, esto representa una situación tudio se recomienda implementar
menos nociva para la salud y medio ambiente que el incremento en otros tipos de políticas públicas intersectoriales
R2
combustibles utilizados para cocinar y calentar en los hogares. tendientes a lograr un consumo
de energéticos más eficiente
De igual forma, en aquellos hogares que cuentan con bienes que hacen uso de en los hogares beneficiarios.
electricidad, un aumento de las transferencias monetarias del Programa represen- Un ejemplo de éstas puede ser
ta un incremento, aunque mínimo, en el gasto en electricidad. sustituir lámparas convencionales
por lámparas ahorradoras de
energía así como promover el
uso de estufas ecológicas en los
hogares rurales.
Por ende, se recomienda ampliar

y reforzar el contenido temático
El estudio permitió identificar efectos positivos de un incremento exógeno del
de los talleres que tengan por
ingreso en el gasto en energéticos. Sin embargo, estos efectos son modestos. Una
objeto promover el uso de
R3 posible hipótesis es la inexistencia de una corresponsabilidad específica asociada
fuentes de energía más eficientes
al incremento en el ingreso (como puede ser el incremento en el ingreso en la
y limpias y con menores riesgos
forma del componente energético del Programa)
para la salud entre las familias
beneficiarias.
Se recomienda establecer canales

de comunicación más estrechos
entre el Programa y el sector
energético con el propósito de
intercambiar información y re-
troalimentar las decisiones sobre
El apoyo del componente energético de Oportunidades se considera importante las mejores formas de hacer
en magnitud y bien focalizado. Lo anterior debido a que el gasto mensual de las llegar información que promueva
familias beneficiarias en energéticos (17.8% del gasto total) es el segundo en un consumo más eficiente de
importancia, sólo después del gasto en alimentos. energéticos en las familias benefi-
R4 La elasticidad ingreso de la demanda por energéticos es pequeña, lo que permite ciarias de Oportunidades.
afirmar que el apoyo del componente energético no genera distorsiones en las
decisiones de consumo de los hogares beneficiarios (no genera efectos nocivos Asimismo, se recomienda crear
sobre el mercado de energéticos dado que no genera un incremento más que vínculos institucionales con el
proporcional en la demanda por energéticos). objeto de ampliar el flujo de
información sobre precios y
consumo de los energéticos
en el contexto de la población
beneficiaria que permitan ampliar
y profundizar el análisis sobre
el tema.
A diez años de intervención

Evaluación externa del Programa Oportunidades 2008
en zonas rurales (1997-2007)
Síntesis Ejecutiva
Se terminó de imprimir en noviembre de 2008

por Dendrita Publicidad, S.A de C.V.
La edición consta de 1 000 ejemplares y estuvo al cuidado de la
Subdirección de Comunicación Científica y Publicaciones
del Instituto Nacional de Salud Pública

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A diez años de intervención

Primera edición, 2008

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