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DERECHO ADMINISTRATIVO

2. Fuentes del derecho administrativo

Por fuentes debemos entender
el fenómeno o el objeto que
genera o que produce algo,
aquello de donde se origina
una cosa.

Las fuentes del Derecho

Administrativo son los
procedimientos, formas, actos
o hechos y demás medios, de
creación o interpretación, de
los cuales se genere el
Derecho Administrativo.

De acuerdo con sus

características pueden ser: formales, materiales e históricas.

Las fuentes históricas son aquellos documentos que informan acerca de la

formación del Derecho.

Las fuentes materiales, son las circunstancias sociales, políticas y económicas que
en un momento dado influyen para determinar el contenido de la normatividad.

Las fuentes formales, son los procesos de información del Derecho. Están
determinadas por los modos o maneras en que debe manifestarse el Derecho en la
vida de la sociedad para que tengan validez general. Entre estas fuentes se
encuentran: la Constitución, la Ley, el Reglamento, los Decretos de Ley, las
Circulares, y la Jurisprudencia.

2.1. Ley
Se conceptúa como la norma jurídica dictada, promulgada y sancionada por el poder
público. La ley, como fuente del Derecho Administrativo, debe reunir los dos
requisitos fundamentales: el formal y el material.
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2.2. Principio de legalidad

Cuando definimos la función administrativa, indicamos que constituye una función
del Estado que se realiza bajo un orden- jurídico. Este último elemento significa que
dicha función se desarrolla
sometida al llamado principio de
legalidad que precisamente
consiste en que ningún órgano del
Estado puede tomar una decisión
individual que no sea conforme a
una disposición general
anteriormente dictada.

El principio de la legalidad se puede entender desde un punto de vista material, en

cuyo caso su alcance es el de que la norma en la que se funde cualquiera decisión
individual tiene que ser una norma de carácter abstracto e impersonal.
Puede también ser tomado en su sentido formal, significándose entonces que
además de ser una ley desde el punto de vista material, la norma bajo la cual se
realice el acto individual debe también tener los caracteres de una ley desde el punto
de vista formal, es decir, que debe ser una disposición expedida por el Poder que
conforme al régimen constitucional esté normalmente encargado de la formación de
las leyes.
El principio de que ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que
no estén previstos o autorizados por disposición general anterior tiene en todos los
Estados modernos un carácter casi' absoluto; pues salvo el de facultad discrecional,
en ningún otro y por ningún motivo es posible hacer excepción a este principio
fundamental. (V. Jurisp. S. C. de J. 1917-1975: Pleno y Salas. Tesis 46, pág. 59.)

2.3. Facultades discrecionales

"Hay poder discrecional para la Administración, dice Bonnard, cuando la ley o el
reglamento, previendo para la
Administración cierta competencia en
ocasión de una relación de derecho con
un particular, dejan a la Administración
un poder libre de apreciación para
decidir si debe obrar o abstenerse, en
qué momento debe obrar, cómo debe
obrar y qué contenido va a dar a su
actuación. El poder discrecional
consiste, pues, en la libre apreciación
dejada a la Administración para decidir
lo que es oportuno hacer o no hacer...
"(Bonnard, op. cit., pág. 64).
Facultad Discrecional: Es aquella que tienen los órganos del Estado para determinar
su actuación o abstención, y si deciden actuar, qué limite darán a su actuar y cuál
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será el contenido de la misma. Es la libre apreciación que se da al órgano de

Administración Pública, con vistas a la oportunidad, la necesidad, la técnica, la
equidad o razones determinadas que puede apreciarse circunstancialmente en
cada caso con todo ello, con los límites consignados en la ley elementos cuya
apreciación técnica no pueda ser regulada de antemano, o en que, por último, el
principio de igualdad ante la ley quede mejor protegido por una estimación de cada
caso individual.

2.4. Delegación de facultades

El problema relativo a la legalidad de las facultades extraordinarias que el
Legislativo concede al Ejecutivo para que éste expida disposiciones legales que
normalmente corresponden a la competencia del primero, ha venido a ser resuelto
por reformas al artículo 49 constitucional (D. O. de 12 de agosto de 1938, de 30 de
diciembre de 1950 Y de 28 de marzo de 1951), que textualmente disponen que "el
Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial; No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o
corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades
extraordinarias, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo
lo dispuesto en el segundo párrafo del
artículo 131 se otorgarán facultades
extraordinarias para legislar."

Sin embargo, prohibido en lo general

el uso de las facultades legislativas
extraordinarias, queda la posibilidad
de éstas en el caso que ya se ha
señalado del artículo 29 de la
Constitución y, en el previsto por el
segundo párrafo del artículo 131 del
mismo Código Fundamental.
El artículo 29 citado requiere los
siguientes elementos para que el
Poder Legislativo haga delegación de facultades legislativas en manos del poder
Ejecutivo: a) que exista invasión, perturbación grave de la paz pública u otro caso
que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto; b) que el Presidente de la
República, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado,
Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República y con la
aprobación del Congreso, suspenda en todo el país o en lugar determinado las
garantías que fuesen obstáculo para hacer frente rápida y fácilmente a la situación
; e) que la suspensión se haga por tiempo limitado y por medio de prevenciones
generales.
El artículo 131 dispone en su segundo párrafo, que le fue adicionado el 30 de
diciembre de 1950, que "El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la
Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportaciones
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e importación expedidas por el propio Congreso y para crear otras, así como para
restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de
productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio
exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de realizar
cualquier otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al
Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que
hubiese hecho de la facultad concedida."

2.5. Reglamentos
El reglamento es una norma o conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e
impersonal que expide el Poder Ejecutivo en uso de una facultad propia y que tiene
por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el Poder
Legislativo.

2.5.1. Naturaleza jurídica y fundamento constitucional

La teoría que dentro del punto de vista formal considera al acto reglamentario como
un acto administrativo; pero que desde el punto de
vista material identifica al reglamento con la ley,
porque en ésta encuentra los mismos caracteres que
en aquél. De otro modo dicho, nuestra opinión es de
que el reglamento constituye, desde el punto de vista
de su naturaleza intrínseca, un acto legislativo, que
como todos los de esta índole, crea, modifica o
extingue situaciones jurídicas generales (Jurisp. de la
S. C. de J. 1917· 1975. Segunda Sala, tesis 510, pág.
841).
La opinión anterior no se desvirtúa por la circunstancia de que pueden señalarse
algunas diferencias entre la ley y el reglamento, puesto que esas diferencias, como
vamos a demostrarlo, tienen su causa en la diferencia formal que existe entre
ambos, desde el momento en que uno de ellos, la ley, se origina normalmente en el
Poder Legislativo mientras que el otro, el reglamento, es producido por el Poder
Ejecutivo. Desde luego, es indudable que la ley puede existir y tener plena validez
sin que haya un reglamento de la misma, en tanto que el reglamento, salvo casos
excepcionales supone la preexistencia de una ley cuyos preceptos desarrolla y a
los cuales está subordinado.

En México, la facultad reglamentaria, tradicionalmente, se ha apoyado en lo

dispuesto por la fracción I del artículo 89 de la Constitución del 1857. A partir de
1824 en todas las Constituciones se reconoció siempre en forma expresa que el
Presidente de la República tenía la facultad de dictar reglamentos.
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2.5.2. "Tipos" de reglamentos

Reglamentos ejecutivos, de ejecución o subordinados; Son emitidos por el Poder
Ejecutivo u otro órgano estatal en ejercicio de sus facultades constitucionales,
corresponden a la manifestación típica de la potestad reglamentaria.
Para ser válidos deben estar refrendados por los Secretarios de Despacho
competentes en la materia conforme a la dispuesto en la Constitución.

Reglamentos autorizados o de integración;

Contemplan, interpretan e integran, al
precisar circunstancialmente, el principio
jurídico general contenido en una ley.
No derivan de la facultad constitucional
reglamentaria para completar una ley, de las
llamadas “leyes en blanco” o “leyes marco”.
Como ejemplo, las reglas de carácter
general que emiten las entidades
supervisoras de los concesionarios de
servicios públicos; reglas de carácter general en materia tributaria (misceláneas
fiscales); cuotas compensatorias del comercio exterior; el Manual de Normas
Presupuestarias para la Administración Pública Federal y las normas oficiales
mexicana.

Reglamentos delegados; Se originan en la voluntad del legislador que atribuye a

algún órgano estatal o de la Administración Pública, una cierta potestad para regular
una determinada materia.

Reglamentos autónomos o independientes; No emanan de una ley, los dictan

órganos estatales o de la Administración Pública en virtud de poderes
constitucionales propios que regulan aspectos.
Se originan en la zona de reserva que la Constitución garantiza al Poder Ejecutivo
o a otros órganos estatales.

Reglamento de necesidad o urgencia; Los dicta el Ejecutivo por causas graves y

urgentes para atender las necesidades públicas y regulando materias que
corresponden al órgano legislativo.

2.6. Normas oficiales mexicanas

Norma Oficial Mexicana (NOM) Regulación técnica de
observancia obligatoria expedida por las dependencias
competentes del gobierno federal, conforme a lo que
establecen las características y/o especificaciones de los
productos y servicios, cuando éstos puedan constituir un
riesgo para la seguridad o salud de las personas o para
el medio ambiente general y laboral.
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Norma Mexicana (NMX) Regulación de aplicación voluntaria que elabora un

Organismo Nacional de Normalización (ONN) a través de un Comité Técnico de
Normalización Nacional (CTNN), siendo un órgano reconocido por la Secretaría de
Economía en los términos de la LFMN, que prevé para un uso común y repetido de
reglas, especificaciones, atributos, métodos de prueba, directrices, características
o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad,
servicio o método de producción u operación; así como aquellas relativas a
terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado que constituirá referencia
para determinar el desempeño y la calidad de los productos o servicios de que se
trate, particularmente para la protección y orientación de los consumidores

Norma o Lineamiento Internacional (NI) Documento normativo que emite un

organismo internacional de normalización u otro organismo internacional
relacionado con la materia, reconocido por el gobierno mexicano en los términos del
derecho internacional (artículo 3, fracción X-A LFMN) (incluyen tratados y
acuerdos).

Normas de Referencia (NRF) Las que elaboran las dependencias de la APF

conforme a las cuales adquieran, arrienden o contraten bienes o servicios, cuando
las normas mexicanas o internacionales no cubran los requerimientos de las
mismas, o bien las especificaciones contenidas en dichas normas se consideren
inaplicables u obsoletas (artículo 67; Ley Federal sobre Metrología y Normalización)

Normas o Estándares Externos: Documento normativo que emite una dependencia

u organismo de normalización público o privado reconocido oficialmente por su país
de origen, conforme a su legislación, para su regulación voluntaria u obligatoria,
según determinen

2.7. Ley federal de metrología y normalización

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La Ley Federal sobre Normalización (LFMN) fue dada a conocer en el Diario Oficial
de la Federación, el 1 de julio de 1992 y el 14 de enero de 1999, se decretó y
apareció en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de la Ley Federal sobre
Metrología y Normalización.
El principal objetivo de la LFMN es alentar a las empresas a adoptar mayores
normas de calidad, lo que, a su vez, elevará su grado de competitividad. Con la
nueva ley, el Ejecutivo, a través de la SECOFI, será el responsable de la metrología
desde el punto de vista legal y en lo referente a la metrología fundamental. La
SECOFI será la responsable de coordinar todas las actividades del Estado en ese
terreno, en particular las referentes a las normas oficiales de aplicación obligatoria.
Los objetivos de esta Ley se establecen en el artículo segundo de la misma y entre
otros son:
I. En materia de Metrología:
a) establecer el Sistema General de Unidades de Medida;
b) precisar los conceptos fundamentales sobre metrología;
c) establecer los requisitos para la fabricación, importación, reparación, venta
verificación y uso de los instrumentos para medir y los patrones de medida;
d) establecer la obligatoriedad de la medición en transacciones comerciales y de
indicar el contenido neto en los productos envasados;
e) instituir el Sistema Nacional de Calibración;
f) crear el Centro Nacional de Metrología, como organismo de alto nivel técnico en
la materia; y,
g) regular, en lo general, las demás materias relativas a la metrología

II. En materia de normalización, certificación, acreditamiento y verificación:

a) fomentar la transparencia y eficiencia en la elaboración y observancia de normas
oficiales mexicanas y normas mexicanas;
b) instituir la Comisión Nacional de Normalización para que coadyuve en las
actividades que sobre normalización corresponde realizar a las distintas
dependencias de la administración pública federal; c) establecer un procedimiento
uniforme para la elaboración de normas oficiales mexicanas por las dependencias
de la administración pública federal;
d) promover la concurrencia de los sectores público, privado, científico y de
consumidores en la elaboración y observancia de normas oficiales mexicanas y
normas mexicanas;
e) coordinar las actividades de normalización, certificación, verificación y
laboratorios de prueba de las dependencias de administración pública federal;
f) establecer el sistema nacional de acreditamiento de organismos de normalización
y de certificación, unidades de verificación y de laboratorios de prueba y de
calibración; y,
g) en general, divulgar las acciones de normalización y demás actividades
relacionadas con la materia.
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2.8. Circulares
Son aquellos documentos que expiden los órganos del Poder Administrativo para
establecer o aclarar una situación determinada. Han sido
considerados por muchos autores como una fuente especial
y característica del Derecho Administrativo.

Doctrinariamente estamos de acuerdo con Serra Rojas,

quien conceptúa a las circulares como “avisos iguales,
dirigidos a diversas personas o instituciones para darles
conocimiento de alguna determinación relacionada con la
acción gubernamental”.

Este autor agrega que “las circulares se expiden con propósitos meramente
administrativos, para uniformar, regular o establecer modalidades en la marcha de
la Administración Pública o aspectos generales no comprendidos en los
reglamentos interiores de trabajo”.

2.9. Costumbre
Se ha conceptuado como un acto reiterado y constante de una forma de conducta,
con la convicción de que ésta corresponde a una norma jurídica. La costumbre está
formada por dos elementos: uno objetivo que es la reiteración de actos o hechos, y
el otro elemento que es el meramente subjetivo y que consiste en la convicción de
que ese acto o hecho constituye una obligación.

En el Derecho Administrativo moderno, la costumbre constituye una fuente indirecta

y muy poco usual, puesto que el Estado sólo puede
hacer lo que le está permitido por las leyes. En el
procedimiento administrativo excepcionalmente la
costumbre puede invocarse por los particulares, y esto
sucede cuando en la forma de tramitar los asuntos, los
gobernados pueden, como en efecto sucede, seguir
alguna práctica extra legal e invocarla como si se
tratara de una norma jurídica.

2.10. Jurisprudencia
Por jurisprudencia se entiende el criterio uniforme manifestado reiteradamente en la
aplicación del Derecho por un tribunal superior o supremo y contenido en sus
sentencias. La jurisprudencia persigue la finalidad de obtener una interpretación
uniforme del Derecho Nacional en los casos que la realidad presenta a los jueces.

Su función no es la de crear Derecho, sino la de interpretar el creado por el

legislador.
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Es un instrumento muy valioso para el juez en el momento en que debe aplicar la

norma legal utilizada para
resolver el caso concreto
sometido a su autoridad.

Algunos tratadistas la
consideran una fuente
formal directa ya que a
través de ella se crean
nuevas normas que son de
aplicación obligatoria. Otros
la consideran una fuente
material e indirecta, en virtud de que se trata de la interpretación de las normas ya
existentes que define su contenido y alcance.

En materia judicial, la jurisprudencia comprende las resoluciones reiteradas por los

tribunales que, por mandato legal, son de observancia obligatoria.

El término jurisprudencia tiene en nuestra legislación dos acepciones

fundamentales:

a) Resolución de los tribunales a cinco casos consecutivos en el mismo sentido,

y

b) Resoluciones del pleno de un órgano jurisdiccional como lo es el Tribunal Fiscal

de la Federación, que materialmente tiene este carácter cuando se dicta resolución
en dos sentencias contradictorias por las Salas.

Particularmente, en nuestro Derecho Administrativo Mexicano, la jurisprudencia

tiene una muy especial importancia, ya que a ella le debemos en buena parte el
adelanto y la precisión de las instituciones jurídicas. Su función no es la de crear
Derecho, sino la de interpretarlo, es decir, interpretar lo manifestado por el
legislador.

Se trata de un instrumento muy valioso para el juez en el momento en que se debe

aplicar la norma legal utilizada para resolver el caso concreto sometido a su
autoridad.