Pasamos de inmediato a dejar planteado nuestro esquema déla administración

pública nacional, dentro del cual trataremos de ubicar al Banco Central de

Venezuela, una vez alcanzado nuestro objetivo principal:
I. Administración central:
- Despacho del Presidente.
- Ministros.
- Comisionados presidenciales.
- Oficinas centrales de la presidencia de la República.
- Procuraduría General de la República.
II. Administración con autonomía funcional:
- Fiscalía General de la República.
- Contraloría General de la República.
- Consejo de la Judicatura
- Consejo Supremo Electoral.
III. Administración descentralizada funcionalmente:
1.- Personas jurídicas de Derecho Público estatales.
1.1.- Establecimientos públicos institucionales.
1'2.-Establecimientos públicos corporativos (sólo universidades nacionales).
1.3.- Establecimientos públicos asociativos.
2.- Personas jurídicas estatales de Derecho Privado.
2.1.- Fundaciones.
2.2.- Asociaciones civiles.
2.3.- Empresas del Estado.

Consideraciones sobre la naturaleza jurídica del Banco Central de Venezuela I ]

S77
En la primera parte de nuestro esquema se encuentran aquellos órganos
carentes de personalidad jurídica y estructurados jerárquicamente, los cuales
conforman la administración pública nacional central.
La segundaparte está referida a aquel conjunto de órganos de la administración
pública nacional, que sin tener personalidad jurídica propia, no dependen
jerárquicamente del Presidente de la República ni de los órganos que forman
la administración central, ni de los órganos de los demás poderes del Estado:
legislativo o judicial.
En nuestra tercera y última parte ubicamos a aquellos órganos a los cuales se
ha dotado de personalidad jurídica propia, distinta a la República, así como
de patrimonio propio, separado del patrimonio de la República y tienen
atribuidas una serie de funciones públicas.
En relación a estos últimos, lo hemos clasificado en estatales y no estatales,
atendiendo a su integración o no a la estructura general del Estado, siendo los
• estatales los únicos que pueden considerarse como formando parte de la
administración pública. Excluidos entonces a los colegios profesionales, las
academias nacionales y las iglesias, en razón de que se trata de personas
jurídicas no estatales, de allí el paréntesis (sólo universidades nacionales) en
relación a los establecimientos públicos corporativos.
Igualmente, los clasificamos en estatales de Derecho Público o de Derecho
Privado, atendiendo a la forma jurídica que tengan atribuida, es decir, forma
jurídica de Derecho Público o de Derecho Privado. Asimismo, excluimos de
nuestro esquema lo que la doctrina llama participaciones accionariales del
Estado, por considerar que si ellas son mayoritarias o minoritarias pero con
el control del Estado sobre la gestión de la sociedad, se trata de empresas del
Estado, en cambio, si son minoritarias y el Estado no tiene injerencia en ellas,
se trata de personas jurídicas privadas quedando fuera de la administración
pública.
Es pues dentro de este esquema que trataremos de ubicar al Banco Central de
Venezuela, una vez que se haya determinado su condición de persona pública
integrante de la administración nacional
el. Banco Central de
Venezuela es un establecimiento público asociativo. Se trata de una
persona jurídica de.Derecho Público estatal, integrante de la administración
pública descentral izada por funciones y específicamente, de la administración
pública nacional descentralizada (ya que se corresponde al ámbito nacional).
4.2.3.- ¿Empresa pública o empresa del Estado?
La realización por parte del Estado de actividades industriales y comerciales,
en un principio reservadas a los particulares -constituyéndose en las actividades
propias de la empresa privada- hacen que comience a hablarse de empresas
públicas. La doctrina, que en un principio mostraba un abierto rechazo hacia
la noción, comienza a ceder y termina por aceptar la existencia de las empresas
públicas; más aún, determina que existen varias categorías de empresas
públicas. De donde, las empresas del Estado no son más que una categoría
de éstas.
Siendo que el Banco Central de Venezuela tiene atribuidas toda una serie de
funciones que responden al carácter comercial, vamos entonces a tratar de
determinar su condición de empresa pública y ver dentro de cuál categoría se
ubica. Igualmente, trataremos de determinar si el hecho de calificarlo como
empresa pública, desvirtúa su condición de establecimiento público asociativo.
A partir de la segunda guerra mundial y como consecuencia de la actitud
intervencionista que ha adoptado el Estado, su esfera de actividad se va
extendiendo hacia las funciones económicas. En efecto, actividades que en el
pasado se concebían como privadas por excelencia, como eran fundamen-
talmente las actividades creadoras de la riqueza -actividades de producción,
intercambio o distribución de bienes- son asumidas por el Estado muchas
veces con exclusión de los particulares y otras veces ejerciéndolas en forma
concurrente con ellos M. Comienzan a aparecer entonces numerosos organismos
que tenían naturaleza sustancialmente crediticia o.de producción industrial
La creación del Banco Central de Venezuela no obedece a un capricho
del gobierno, sino que responde a una necesidad surgida de la realidad
histórica por la que atravesaba el país, en donde la Banca Central aparecía
como medio eficaz para la estabilidad monetaria y la restitución de la
confianza en el dinero y la banca. Asilas cosas, la creación del Banco Central
de Venezuela responde a la satisfacción de una necesidad colectiva, que se
venía haciendo sentir cada vez con más fuerza:
2.- La función del Banco Central de Venezuela se constituye en la prestación
de servicios públicos los cuales le han sido encomendados a través de su Ley
de creación.
3.- Dentro de la clásica distinción entre personas jurídicas públicas y privadas,
hablar del Banco Central de Venezuela es referirse a una persona jurídica
pública. Dentro de la moderna clasificación en relación a su integración a la
estructura general del Estado, el Banco Central es una persona jurídica estatal
de Derecho Público, en ambos casos, se trata de un órgano de la administración
pública, específicamente de la administración pública nacional pues pertenece
al ámbito del Estado (entendido como ente territorial mayor).
4.- El Banco Central de Venezuela es un establecimiento público asociativo
que forma parte de la administración descentralizada funcionalmente, se trata
entonces de un órgano de la administración pública nacional descentralizada.
5.- El Banco Central de Venezuela es empresa pública en razón de la actividad
comercial y financiera que presta. Se trata en todo caso de una empresa
pública con forma de Derecho Público, establecimiento público asociativo,
que es la única forma que puede atribuírsele.
Conclusión final: El Banco Central de Venezuela es una persona pública,
órgano integrante de ese complejo orgánico que es la administración, creado
para participar en la actividad administrativa que le es propia a los órganos del
poder público. Dentro del esquema de la administración pública nacional que
habíamos dejado planteado, debemos ubicar al Banco Central de Venezuela en
la administración descentralizada funcionalmente, concretamente, en los
establecimientos públicos asociativos 011 - 1.3 -ver esquema-).

- Establecimientos públicos asociativos:

Su característica fundamental, como ha apuntado la doctrina, radica en que
siendo personas jurídicas de Derecho Público se constituyen por mandato
expreso de la ley de creación, bajo la forma de sociedades por acciones.
El carácter asociativo entonces, no es más que un "ropaje jurídico" que no
obedece a los cánones normales de una sociedad mercantil. La forma de
creación a través de una ley que forma parte del Derecho Público y regula su
actividad; su sometimiento a toda una serie de leyes del ámbito público; la
posibilidad de ser creado desde su inicio con un solo socio; la forma de
designación de sus directores; la personalidad jurídica pública expresa que la
ley de creación le puede atribuir, son elementos suficientes para entender que
no se trata de verdaderas sociedades mercantiles. Los establecimientos públicos
asociativos son entonces un instrumento de la acción estatal, donde la figura
asociativa sirve para caracterizar al establecimiento, tal como la figura
fundacional permite caracterizar al instituto autónomo. "Cuando la ley otorga
a la compañía anónima de que se trate el carácter de persona pública, estamos
en presencia de personas públicas que revisten las formas de compañías
anónimas por razones funcionales o de organización administrativa 48.
Los establecimientos públicos asociativos son personas jurídicas de Derecho
Público, integrados dentro de la organización general del Estado 49, tienen
atribuida personalidad jurídica y patrimonios propios. La actuación que a
través de ellos realiza el Estado puede ser de diversa índole: política,

económica, social o administrativa, y puede aceptarse la participación del

capital privado.
"Se diferencian los institutos autónomos en que éstos, por ser dependientes
de la administración del Estado, están sometidos a tutela administrativa y a
un régimen jurídico especial que no acepta la participación del capital privado
en su funcionamiento... se diferencian de las empresas del Estado en que éstas
son personas jurídicas constituidas totalmente conforme a un régimen de
Derecho Privado" w.
Si quisiéramos dejar indicadas las características que nos permiten determinar
¿cuándo estamos en presencia de un establecimiento público asociativo?,
bastaría señalar:
- persona jurídica de Derecho Público.
- creada por ley.
- atribución expresa de la ley de la reforma societaria.
Si frente a un ente determinado concurren estas tres características podremos
decir, sin temor a equivocarnos, que se trata de un establecimiento público
asociativo.
Visto como ha quedado el punto relativo a los establecimientos públicos, y
siendo que cada uno de ellos es una persona jurídica estatal, que forma parte
de la administración descentralizada funcionalmente, sólo nos quedaría
agregar un comentario adicional: la misma doctrina que estableció las tres
categorías de establecimientos públicos existentes en Venezuela,
(posteriormente recogida por la jurisprudencia e incluida en ciertos textos
legales -aunque de forma indirecta-) estableció que la descentralización
funcional, no sólo queda limitada a éstas formas jurídicas de Derecho Público
-establecimientos públicos- sino que quedan integradas dentro de ella, las
personas jurídicas con forma de Derecho Privado que cree el Estado para la
realización de ciertas actividades: empresas del Estado, asociaciones civiles
y fundaciones.
Las primeras, -a las únicas que no referiremos por razones prácticas- "son
personas jurídicas constituidas totalmente conforme a un régimen de Derecho
Privado, de acuerdo al Código de Comercio 51, en virtud de lo cual se
encuentran limitadas. En efecto, como bien apunta Brewer, "el solo hecho de
que no se utilice la vía legislativa para crear estos entes, implica una
limitación, por cuanto no se le pueden transferir competencias que estén
específicamente asignadas por ley, a un ente de la administración central...
En todo caso, lo que se le puede asignar a los entes de Derecho Privado es
lo que autorice la ley o lo que no esté expresamente regulado en una ley 32.
Las empresas del Estado se dedican generalmente ala actividad administrativa
de gestión económica 53, constituyéndose como verdaderas sociedades
mercantiles. Se rigen primordialmente por el Derecho Privado, pero sin dejar
de estar sujetas al control del poder público w. La doctrina ha señalado que
están integradas a la organización y funcionamiento del Estado, cal ificándolas
como personas jurídicas estatales de Derecho Privado ".
Si quisiéramos caracterizar entonces a las empresas del Estado, podríamos
señalar:
- creadas conforme a régimen de Derecho Privado.
- aplicación preferente del Derecho Privado.
De donde, no deben confundirse, como ya lo hemos apuntado supra, con los
establecimientos públicos asociativos, pues se trata de dos categorías de
personas jurídicas distintas.
Hecho todo el análisis previo ¿dónde ubicamos al Banco Central de
Venezuela?

Evidentemente que si observamos cada una de las categorías de establecimientos

públicos que hemos señalado; notaremos que sólo puede ubicarse dentro de
los establecimientos públicos asociativos. En efecto, no hay respecto al Banco
Central, como sí respecto a los institutos autónomos adscripción a un ente de
la administración central *, ni existe respecto a éste un control de tutela como
el que se establece respecto a los institutos -aunque existen ciertas formas de
control, éste no puede ser considerado en la misma medida que el control de
tutela ejercido sobre los institutos autónomos-. Tampoco cumple con los fines
científicos, culturales y profesionales que persiguen los establecimientos
públicos corporativos, lo cual no amerita mayores comentarios.
En cambio, vemos que responde a las tres características que hemos señalado
en relación con los establecimientos públicos asociativos: persona jurídica de
Derecho Público -atribuida expresamente por la propia ley y por la doctrina-;
creado por ley -Ley del Banco Central-; atribución expresa de la ley de la
forma societaria -el Art. 1 de la Ley del bcv establece que es una persona
jurídica con la forma de compañía anónima-. No nos cabe duda entonces de
que hablar del Banco Central de Venezuela, es hablar de un establecimiento
público asociativo

ENTES PÚBLICOS CORPORATIVOS:

Dentro de esta categoría se mencionan:
• Universidades Públicas
• Academias Nacionales
• Colegios Profesionales
Los entes públicos corporativos se han caracterizado por:
• Contar con la presencia de un sustrato personal.
• Ser entes autónomos en razón de los fines que persiguen.
• Poder elegir a sus autoridades.
• Elaborar las disposiciones normativas a las que han someterse.
Las Universidades Nacionales, públicas o privadas, más no la experimentales, cuentan con un
régimen autónomo, cuyo fundamento es de carácter constitucional (Art.109 Constitución 99)
Aún cuando se les ha considerado como Institutos Autónomos, es la tesis que entre nosotros
mantenía Eloy Lares Martínez, su esencia corporativa ha sido ratificada pacíficamente por la
Doctrina, así como por diferentes decisiones de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Basta, como ejemplo de esta afirmación, citar la Sentencia de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, de fecha 24 de Mayo de 1984, caso: Carmen Sáez de Córdova vs.
Universidad Central de Venezuela, en la que textualmente se lee:
Omissis.."De acuerdo ala doctrina son Corporaciones de Derecho Público, dotadas de
personalidad jurídica de conformidad con lo dispuesto en el articulo19 del Código Civil... " En
ese mismo sentido pueden verse, Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo del 24 de Noviembre de 1986; del 19 de Enero de 1988, y las Sentencias de la
Sala Político Administrativa del 2 de Noviembre de 1967 y del 14 de Febrero de 1996.
Igualmente la legislación venezolana les ha dado a las Universidades un tratamiento distinto al
de los Institutos Autónomos, lo que hace presuponer que no los entiende como tales. Así en la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica y del Sistema Nacional de control
fiscal, cuando determina los sujetos que quedan sometidos a este sistema de control, señala en
el ordinal 6° a los Institutos Autónomos, y en el ordinal 8° a las Universidades públicas.
Si tomamos en consideración los elementos que hemos analizado como característicos de las
personas públicas, es obvio que las Universidades cumplen con cada uno de ellos. Veamos:
a) Su creación obedece a fórmulas de Derecho Publico: Decreto del Ejecutivo Nacional,
publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. Publicación que a tenor
de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Universidades (1970) es condición para que
adquieran personalidad jurídica.
b) Aún y cuando cuentan con autonomía en la elección de sus autoridades y en el manejo de su
presupuesto, están sometidas a formulas de control público. En efecto, en la administración de
sus ingresos, quedan sujetas al control administrativo de la Contraloría General de la República,
como ya mencionamos; y en el efecto y ejecución de sus decisiones al régimen de revisión de
los actos administrativos previsto en la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos. El
control jurisdiccional le corresponde a los órganos jurisdiccionales de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, tal como evidencia la Sentencia de la Sala Política Administrativa,
de fecha 01 de Agosto del 2001, caso Universidad de Oriente, en ponencia del Magistrado
Hadel Mostafá Paolini.
c) El fin que persiguen sin duda es un fin de utilidad publica, que supera la finalidad económica
o empresarial, pudiendo calificarse como altruístico, en razón de que su sustrato es
evidentemente personal, y su razón de ser estriba en "buscar la verdad y afianzar los valores
trascendentales del hombre" (Art. l ° de la Ley de Universidades)
Las Academias Nacionales y los Colegios Profesionales, no forman parte de la estructura
general del Estado, por lo que han sido consideradas como personas de Derecho Público no
estatales.
Se caracterizan por ser entes descentralizados funcionalmente; " poseer personalidad jurídica de
Derecho Público por virtud de la ley que los regula" ( Brewer Carias, A.:1994:119); adoptar
decisiones disciplinarias contra sus agremiados; y, someterse a la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa. Su patrimonio se integra con la contribución de sus agremiados, por lo que no
están sometidas al control administrativo por parte de la Contraloría General de la República,
tal como se infiere del artículo 9° de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República
y del Sistema Nacional de control fiscal.
4.3. ENTES PÚBLICOS ASOCIATIVOS:
Son entes descentralizados funcionalmente, cuyo origen puede derivar de formulas de Derecho
Público o de Derecho Privado.
4.3.1. Entes Públicos Asociativos con forma de Derecho Publico:
El ente representativo de esta categoría es el Banco Central de Venezuela. Es un ente con una
particularidad muy específica: su rango constitucional, y su regulación a través de una ley
especial. Su consagración constitucional deriva de los artículos 318 y 319, así como de la
Disposición Transitoria N° 4°, numeral 8° de la Constitución de 1999, y su regulación data de
Ley publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.606, del 18 de Octubre de 2002, que
modificó la ley del 4 de Diciembre de 1992.
De la lectura de estas disposiciones se derivan sus características:
a) Es una persona jurídica de Derecho Público, de naturaleza única, ello en razón de que admite
el sometimiento a normas de Derecho Privado. Como señala una emblemática Sentencia, que se
pronunció en torno a su naturaleza:
Omissis..."Aunque ahora -por expresa voluntad legislativa- es persona jurídica pública, el
Banco Central de Venezuela ha continuando realizando operaciones ordinarias bancarias con
otros bancos, institutos de crédito y público en general, según está autorizado por los artículos
44 y 50 de su propia Ley. Operaciones éstas que indiscutiblemente están regidas por el Código
de Comercio y demás leyes mercantiles. Es pues, el Banco Central de Venezuela el mejor
ejemplo de la capacidad de las personas de derecho privado o de derecho público para efectuar
indistintamente los actos de derecho publico que la ley les permita, y de derecho privado que no
les prohiba (Subrayado A.G. de Cárdenas) ( Sentencia de la Sala Política Administrativa del 18
de julio de 1987. Ponente: René De Sola. Caso: Leopoldo Díaz Bruzual )
b) Forma parte por disposición expresa de la ley, del Poder Público Nacional. Aún cuando
cuenta con autonomía en el manejo de su patrimonio, se encuentra sometido a formulas de
control publico, por parte de la Asamblea Nacional y de la Contraloría General de la República.
c) Cuenta con autonomía en el ejercicio de políticas de su competencia, mas carece de
autonomía en la elección de sus autoridades, pues la designación del Presidente o Presidenta del
Banco Central de Venezuela, corresponde al Presidente ( o Presidenta) de la República. Su
Directorio (cuatro (4) miembros) igualmente es designado por este funcionario, además de dos
(2) miembros que son designados por la Asamblea Nacional. Solamente el Primer
Vicepresidente Gerente, es designado por el Directorio a proposición del Presidente o
Presidenta del Banco.
d) Cumple una finalidad económica, ya que su objetivo fundamental es "lograr la estabilidad de
precios y preservar el valor interno y externo de nuestra unidad monetaria" (Art. 5° de la Ley
del Banco Central de Venezuela)
4.3.2. Entes Públicos Asociativos con forma de Derecho Privado:
En este categoría se incluyen:
• Empresas del Estado
• Asociaciones Civiles
• Fundaciones pertenecientes al Estado
Las Empresas del Estado, forman parte de la Administración Descentralizada funcionalmente, y
en este sentido es determinante el criterio de la Sala Constitucional en la Sentencia citada del
18 de Diciembre de 2001.
Admiten en su conformación la participación del capital privado, sin embargo pueden
constituirse con un único accionista (Art 104 LOAP). Si bien es cierto que se constituyen a
través de formulas de Derecho Privado (protocolización de su acta constitutiva en el Registro
Mercantil correspondiente a su domicilio), el hecho de ser una Empresa del Estado, genera la
obligación de publicar el acta de protocolización en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela, así como todos los actos que ameritan publicación de acuerdo al
Código de Comercio.
Siendo entes públicos con forma de Derecho Privado, se rigen además de lo estipulado en la
LOAP, por las disposiciones del Código de Comercio, aún y cuando conforme a lo que estipula
esta misma ley en el artículo 6° hayan sido creadas por ley nacional.
Por disposición expresa de la LOAP (Art. 103) pueden constituir Empresas del Estado, tanto la
República, como los estados, los distritos metropolitanos, los municipios, pudiendo tener
participación en todo tipo de sociedades, suscribir o vender acciones e incorporar nuevos
accionistas del sector público.
Las Fundaciones y Asociaciones civiles del Estado: Tienen sus antecedentes en el Decreto
Presidencial No. 667 del 21 de Mayo de 1985, se encuentran reguladas en cuanto a su noción,
creación, adquisición de personalidad jurídica, y representación por la LOAD, deben someterse
además a la normativa estipulada en el Código Civil. No en balde se constituyen conforme a
normas de Derecho Privado.
CONCLUSIÓN:
Ciertamente las expectativas que nos planteamos al inicio de este trabajo frente a la
descentralización funcional y su regulación en la Ley Orgánica de la Administración Pública,
no quedaron al final satisfechas del todo.
En efecto, el método seleccionado fue teórico descriptivo de análisis y síntesis. De ese análisis,
puede concluirse y en esta afirmación no tengo ninguna duda que el criterio acogido por
nuestro legislador para identificar a los entes públicos descentralizados es el de "los indicadores
positivos de reconocimiento "
Frente a ello, cabría la pregunta que se suscitó con el surgimiento de esta teoría ¿deben estar
presentes todos los indicadores en forma acumulativa, o sencillamente uno de ellos? La
respuesta, nos la da el propio legislador, pues a la hora de analizar cada uno de los entes
descentralizados, es evidente el hecho que el punto nodal de la cuestión radica en el régimen
jurídico aplicable y en la personalidad jurídica.
Por otra parte, al tratar la descentralización, el legislador deja claro la diferencia, entre un
órgano y un ente. Rechazando de plano que la descentralización funcional se realice entre
órganos. Por tanto solo podrá concebirse entre entes.
Tener presente esos elementos nos permite ubicarnos en el ámbito del régimen jurídico que les
corresponde. Régimen que por lo demás y como también quedó demostrado no es monolítico.
Lo que sí puede existir es una preponderancia de cierta categoría de normas. Es justamente en
este elemento donde creemos tiene relevancia la distinción entre entes públicos y privados. De
allí pues, que para llegar a determinar la naturaleza del ente, es necesario analizar previamente
el Derecho Positivo.
Por otra parte, visto el desenvolvimiento del Estado moderno a lo largo de todo el Derecho
Comparado, es evidente que lo que se está gestando ante nuestros ojos, es un estado gerencia!,
que no le importa la forma jurídica que adopta al momento de prestar un servicio. La formula
es circunstancial, lo que le interesa es gerenciar sus cometidos y negociar sus recursos de
manera efectiva y eficiente.
Con tristeza deba reconocer, que mientras la mayoría de los países del mundo se desenvuelven
con políticas de avanzada, nosotros vamos caminando en retroceso haciéndonos cada vez mas
subdesarrollados. La crisis institucional por la que atraviesa nuestro país, no representa de
ninguna manera la senda que puede llevarnos a una concepción moderna del Estado y del
Derecho.
Creo sin embargo que el cometido de analizar la descentralización funcional