Bogotá D.C.

, octubre de 2020

Señores
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa
Bogotá, D.C.
(Reparto)

Convocante: Unidad Nacional de Protección (UNP).

Convocada: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Referencia: Conciliación extrajudicial.
Medio de control: Controversias contractuales.

Cordial saludo.

Elvert Styven Boyacá Calderón, identificado como aparece al pie de mi firma, obrando en nombre
de la Unidad Nacional de Protección (UNP), conforme al poder anexo, mediante el presente escrito
formulo solicitud de conciliación extrajudicial, según lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley 1285
de 2009, el Decreto Reglamentario 1716 de 2009, así como el artículo 161.1 del C.P.A.C.A., en contra
del Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Minagricultura), conforme se expone
a continuación:

I. DESIGNACIÓN DE LAS PARTES Y SUS REPRESENTANTES

1.- Parte convocante:

Unidad Nacional de Protección, identificada con Nit. 900.475.780-1, representada por la Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica, señora Maríaantonia Durán Orozco, identificada con cédula de
ciudadanía 63.500.730, de conformidad con la Resolución No. 739 del 13 de julio de 2020.

1.- Parte convocada:

Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, identificado con el Nit. 899999028,

representada legalmente por el señor ministro Rodolfo Enrique Zea Navarro, o quien haga sus
veces.

II. HECHOS

1.1. El día 23 de octubre de 2017, el Minagricultura celebró Convenio Interadministrativo

20170834 con la UNP, con el Certificado de Disponibilidad No. 42817 de febrero de 2017 y con
Registro Presupuestal No. 345717 de octubre de 2017. El objeto del Convenio era:

“Aunar esfuerzos y recursos físicos, humanos, administrativos, tecnológicos, financieros, capacidades

y métodos entre LA UNIDAD y EL MINISTERIO, que permitan ejercer la adecuada protección de los
servidores públicos adscritos al MINISTERIO que lo requieran, en razón de su cargo o del riesgo en el
que incurran en virtud del mismo.”
1.2. El 31 de mayo de 2018, el Minagricultura y la UNP, celebraron “PRIMERA PRÓRROGA Y
PRIMERA ADICIÓN” al Convenio Interadministrativo 20170834, con cargo al Certificado de
Disponibilidad Presupuestal No 14218 de enero de 2018 y con el Registro Presupuestal No 13918 de
2018.

En la prórroga del Convenio se estableció en la Cláusula Segunda, que:

“ADICIÓN AL VALOR: Adicionar el valor del convenio interadministrativo No. 20170834, en la

suma de VEINTIOCHO MILLONES CINCUENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y
UN PESOS CON CINCUENTA Y DOS CENTAVOS M/CTE ($28.058.281,52), de los cuales el
Ministerio aportara la suma de VEINTIDÓS MILLONES SETENTA Y OCHO MIL
OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS ($22.078.895) y la Unidad aportará la suma de
CINCO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y
SEIS PESOS CON CINCUENTA Y DOS CENTAVOS M/CTE ($5.979.386,52) representados en
bienes y servicios de acuerdo a la justificación adjunta; Modificando así el valor inicial del mismo, el
cual quedará en DOSCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y
CINCO MIL OCHOCIENTOS DIECISIETE PESOS CON CINCUENTA Y TRES CENTAVOS
M/CTE ($224.265.817,53) M/CTE” (Negrilla modificada)

1.3. En el marco de la ejecución contractual, el día 16 de julio de 2018, la UNP expidió cuenta de
cobro No. 498 de 2018 dirigido al Minagricultura, por el periodo debidamente ejecutado del 1 al 30
de junio de 2018 del Convenio Interadministrativo 2017-0834. La cuenta de cobro asciende a la suma
establecida en la prórroga del Convenio Interadministrativo 20170834, la cual se fijo en:

- Veintidós Millones Setenta y Ocho Mil Ochocientos Noventa y Cinco Pesos

($22`078.895,00)

1.4. La UNP ha instado al Minagricultura al pago de la cuenta de cobro No. 498 de 2018, sin
embargo, a pesar de la voluntad de la entidad convocada, no ha sido posible el pago de la
obligación, por lo cual, se presenta solicitud de conciliación ante la Procuraduría para lo pertinente.

III. FUNDAMENTOS DE DERECHO

3.1. Buena fe e incumplimiento contractual

La Constitución ha considerado en su artículo 83 que:

“Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades deberán ceñirse a los postulados
de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.”

La buena fe ha sido entonces un principio rector en todas las actuaciones que intervengan las
personas en el ámbito público y privado. De hecho, el Código Civil relaciona el cumplimiento de
los contratos con el principio de la buena fe así:

“Articulo 1602. Los contratos son ley para las partes. Todo contrato legalmente celebrado es una ley
para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”.

Artículo 1603. Ejecución de buena fe. Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente
obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la
naturaleza de la obligación, o que por ley pertenecen a ella”.
Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado1 ha destacado que:

“El contrato, como expresión nítida que es de la autonomía de la voluntad, se rige por el principio “lex
contractus, pacta sunt servanda”, consagrado positivamente en el artículo 1602 del Código Civil, por
cuya inteligencia los contratos válidamente celebrados son ley para las partes y sólo pueden ser
invalidados por consentimiento mutuo de quienes los celebran o por causas legales. En perfecta
consonancia, el artículo 1603 de la misma obra, prescribe que los contratos deben ser ejecutados de
buena fe y, por consiguiente, obligan no sólo a lo en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan
precisamente de la naturaleza de la obligación o que por ley le pertenecen a ella sin cláusula especial. La
inobservancia o violación de estos principios, que suponen el carácter y la fuerza vinculante para las
partes y con efectos frente a terceros de un contrato existente y válido, como fuente de obligaciones que
es (art. 1494 C.C.), con el consiguiente deber de tener en cuenta en su ejecución las exigencias éticas y
de mutua confianza, hace caer en responsabilidad a la parte que comete la infracción al contenido del
título obligacional.

Este marco jurídico, en el ámbito de la responsabilidad de la Administración Pública, regido desde la

altura del inciso primero del artículo 90 de la Constitución Política, es en buena medida aplicable a la
contratación pública (Códigos Civil y de Comercio, al cual remiten los artículos 13, 32 y 40 de la Ley
80 de 1993), porque la responsabilidad contractual de una entidad pública contratante puede
comprometerse con fundamento en la culpa (art. 50 ajusten), es decir, una responsabilidad con falta,
derivada de una conducta de incumplimiento de las obligaciones contractuales, la cual debe ser
analizada, entre otras, de acuerdo con las reglas explicadas en precedencia del régimen del derecho
común, pero sujetas o armonizadas con las reglas del derecho administrativo en caso de que exista norma
expresa en éste y, por supuesto, con prevalencia del interés público”.

Con lo anterior, el principio de buena fe ha sido rector en las actuaciones de los particulares y de las
entidades en su función pública, pero particularmente, de antaño es un principio de cumplimiento
fundamental en los contratos. Así mismo, el postulado de “pacta sunt servanda”, está relacionado
con el cumplimiento a voluntad de las partes del principio de la buena fe, toda vez que, la falta de
cumplimiento aún sabiendo las obligaciones que le corresponde, es una transgresión directa al
principio en mención.

En el caso en comento, el convenio 834 de 2017 estableció una serie de obligaciones y derechos de
los cuales la presunción de buena fe debía estar presente en las actuaciones. Por supuesto, la
contraprestación por el servicio prestado por la UNP correspondía una cláusula esencial en el
Convenio y específicamente en la Prórroga/Adición del Convenio, no obstante, el Minagricultura,
no realizó el pago de lo convenido.

Es por lo anterior que se considera que el Minagricultura debe reconocer el pago de lo adeuda a
favor de la UNP, pues, es un elemento de la esencialidad de los estipulado en el convenio.

3.2. Principio de la función administrativa.

La norma constitucional en el artículo 209 establece con claridad que:

1 Sentencia del 22 de julio de 2009, radicado número 23001233100019970876301(17552). C.E. Ruth, Correa.
 “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. (...)”.

Al respecto el Consejo de Estado2 ha indicado que:

“La Carta Suprema en su artículo 209 ordena que el ejercicio de la función administrativa se encuentra
sometido a los principios de igualdad, de moralidad, de eficacia, de economía, de celeridad, de
imparcialidad y de publicidad, razón por la cual en la medida en que la contratación estatal puede
identificarse como una actividad administrativa, necesariamente deben aplicársele estos mismos
principios, sin perjuicio de muchos otros que también forman parte del texto constitucional y que
revisten enorme importancia en relación con las actividades de las entidades del Estado”.

Estos principios, se encuentran establecidos dentro de un contexto legal, en el artículo 3o de la ley

1437 de 2011, dentro de los cuales se destacan el principio de la buena fe, moralidad,
responsabilidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.

Por su parte el artículo 23 de la ley 80 de 1993 indica que:

“Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los
principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen
la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta
de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del
derecho y los particulares del derecho administrativo”.

En tal sentido, el incumplimiento de las obligaciones contractuales no solo afecta las disposiciones
que las partes han dispuesto para desarrollar el convenio, también vulnera los principios de la
administración pública dispuestos por la Constitución, ley y jurisprudencia.

De tal suerte, que el incumplimiento por parte del Minagricultura configura una transgresión a los
principios que se han establecido en la administración pública en desmerito de pecunio de la UNP,
por la falta de reconocimiento del pago de lo adeudado.

3.3. Enriquecimiento sin causa.

En numerosas ocasiones el Consejo de Estado3 ha afirmado que la no suscripción de documentos

contractuales modificatorios o la falencia presentada en el proceso contractual cuya obligación sea
de la entidad pública no puede imputarse al contratista, siendo así que la prestación de un servicio
conlleva a su correspondiente contraprestación, so pena de que la entidad pública se enriquezca sin
justa causa.

“(...)el control de legalidad de la actuación administrativa corresponde única y exclusivamente a la

entidad contratante, razón por la que en una clara ponderación entre el principio constitucional de
buena fe (art. 83 C.P.) y los postulados de legalidad contenidos en los estatutos de contratación pública,
se prefirió proteger el primero y ordenar el restablecimiento patrimonial desencadenado con el

2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 29 de agosto de
2007 C.P: Mauricio Fajardo Gómez. Exp: 850012331000030901 Radicado interno: 15324.
3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de mayo de 1995, exp. 8118, M.P. Juan de Dios Montes

Hernández.
 enriquecimiento injustificado de la administración estatal. Se reconoce sin ambages, entonces, que la
administración es la garante de la legalidad del contrato, de su perfeccionamiento y ejecución, puesto
que es ella la que lidera el proceso”.

Los requisitos para que opere el enriquecimiento sin justa causa son:

“existencia de un enriquecimiento de la entidad pública y un correlativo empobrecimiento del

demandante que carezcan de causa jurídica, la buena fe en la actuación y en la inexistencia de otra
acción que permita reclamar la indemnización por el menoscabo patrimonial sufrido”

De otro lado, es necesario resaltar que, la jurisprudencia4 ha destacado que:

“en vía judicial, la procedencia del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, cuando se
configura algunos de los definidos casos excepcionales, está sujeta al carácter compensatorio y no
indemnizatorio de las pretensiones”, es decir, es plenamente reconocida su procedencia, razón por la
cual se debe reconocer en este caso.

En otro pronunciamiento de la Alta Corte5, se subrayó que:

“De lo anterior se advierte claramente que la Sala ha manejado el enriquecimiento sin causa como un
título de imputación del daño para declarar la responsabilidad del Estado, sin tener en cuenta que es
una fuente autónoma de obligaciones. En otras ocasiones, ha invocado la aplicación de la teoría del
enriquecimiento como fuente de la obligación de reparar, fundado en que se violó el principio de
confianza legítima, sin verificar la concurrencia de todos los elementos que la determinan y, en no pocas
providencias, ha dispuesto la indemnización plena de perjuicios como efecto de la aplicación del
enriquecimiento sin causa, olvidando que su aplicación sólo produce la compensación al empobrecido”.

En definitiva, que se haya dejado de pagar por lo estipulado y debidamente ejecutado corresponde
a una configuración de la teoría del enriquecimiento sin causa por parte del Minagricultura. Por lo
cual, es menester que se reconozca y se condene a pagar las cifras adeudas a favor de la UNP.

3.4. El Principio de colaboración

El deber de colaboración derivado del principio de buena fe obliga a los contratantes a asumir una
actitud positiva encaminada a que las partes cumplan las expectativas y propósitos para los que se
llevó a cabo el negocio jurídico y a tomar las medidas a su alcance para no agravar situaciones que
puedan afectar a su contraparte. Sobre el deber de colaboración recíproca entre las partes, que se
deriva del principio de la buena fe, la doctrina ha manifestado lo siguiente6:

4 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. C.P: Carlos
Alberto Zambrano Barrera. 29 de enero de 2014. Exp. (2002-125- 01). 27.263.
5 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P: Ramiro Saavedra

Becerra. Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil siete (2007). Radicación número: 52001-23-31-000-1995-
07018-01(14669).
6 Sentencia del 30 de abril de 2008. Radicado número 11001-03-06-000-2008-00013-00 M.P. Arboleda,

Enrique.
 "(...) Implica, que, en el contrato regido por el principio de colaboración, no se da un verdadero intercambio
de bienes o servicios (contralo conmutativo), sino que los contratantes realizan la finalidad propia de las
entidades contratantes. El contenido obligacional se estructura en una doble perspectiva, definiendo el
resultado querido por las partes, y las acciones y medios que cada una de ellas desplegará para obtener el
objeto convenido.

En conclusión, en los contratos interadministrativos, a más de la voluntad de las partes, debe tenerse en
cuenta la finalidad pública que cada una de las entidades busca cumplir con el contrato que se interpreta,
pues en derecho público, aliado de la voluntad, es esencial la finalidad, dado que la mera liberalidad no puede
ser ni causa ni fin de los contratos de la administración.”

Así las cosas, corresponde a las entidades de derecho público, no solo cumplir con la normatividad
corriente sobre el acuerdo de voluntades, sino que también merece una mayor diligencia con el fin de
cumplir con los fines esenciales de la función pública.

El incumplimiento del deber de pagar por parte del Minagricultura no solo afecta las finanzas de la
UNP, sino que también vulnera el núcleo esencial del principio de colaboración entre entidades públicas.

3.6. Fundamento de la indemnización de perjuicios.

El artículo 1498 del Código Civil, aplicable al presente contrato, en relación con la conmutatividad de
los contratos señala que.

“el contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se
mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez.”

A la luz de la norma citada, es claro que el Convenio suscrito entre la Minagricultura con la UNP es un
documento conmutativo en el que las partes se obligaron a prestar un servicio de seguridad y a recibir
una contraprestación. No obstante, el Minagricultura desconoció tal disposición.

En efecto, en relación con los perjuicios ocasionados por la privación injusta del derecho a percibir la
remuneración pactada en el contrato, es una clara violación a la bilateralidad de la relación que afectan
el equilibrio de las partes, el Consejo de Estado7 ha señalado que:
“De lo dicho resulta que cuando la administración priva de la posibilidad de la ejecución del contrato al contratista
particular, éste tiene derecho al reconocimiento y pago de la utilidad esperada”8.

7 Ver sentencias: expediente 15307 de 2006, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; expediente 14.576 de 2006,
C.P. Alier E. Hernández Enríquez.
8 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA. Rad: 440012331000200100779 01 (25643). C.P.: Mauricio Fajardo

6
Ello se traduce a reconocimiento por un incumplimiento contractual por parte de la Minagricultura que
generó perjuicios a la UNP, los cuales han de ser resarcidos en su integridad por la Entidad, conforme
se establece en los artículos 1613 y 1614 del Código Civil.

IV. PRETENSIONES QUE SE INVOCARÁN EN UNA EVENTUAL DEMANDA

Primera: Que se DECLARE el incumplimiento por parte del Ministerio de Agricultura de la Cláusula
Segunda de la prórroga del convenio interadministrativo 834 de 2017.

Segundo: Que se RECONOZCA el pago de la cuenta de cobro No. 498 de 2018 del convenio
interadministrativo No. 834 de 2017, a favor de la Unidad Nacional de Protección y se CONDENE al
pago de lo adeudado por valor de Veintidos Millones Setenta y Ocho Mil Ochocientos Noventa y
Cinco Pesos ($22`078.895,00)

Tercero: Que se CONDENE a costas y agencias en derecho al Ministerio de Agricultura.

V. OPORTUNIDAD

De acuerdo con el artículo segundo del decreto 1716 de 2009, reglamentario de la Ley 1285 de 2009, la
conciliación administrativa debe ser presentada dentro del término de caducidad de la respectiva
acción.

En este asunto de la referencia, el medio de control a interponer, en caso de que fracase la conciliación,
es la acción de controversias contractuales, contenida en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Así mismo, el artículo 1 del
Decreto 564 de 2020, establece:

“ARTÍCULO 1. SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD. Los términos

de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos,
acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean
de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo
Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.

El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha
en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No
obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para
interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado
tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar
oportunamente la actuación correspondiente”.

7
La presente solicitud de conciliación es procedente por presentarse antes del vencimiento del término
de caducidad, por la cual solicito a su despacho señalar fecha y hora, para que comparezca a su
despacho con el fin de adelantar Audiencia de Conciliación Extrajudicial.

A razón de que el plazo de ejecución de la relación convencional se fijó hasta el 30 de junio de 2018 y la
Cláusula Décima Sexta estableció (6) seis meses para la liquidación del contrato, luego se tenía hasta el
30 de diciembre de 2018 para realizar la mencionada liquidación. De conformidad con lo establecido en
el término para presentar la demanda de dos años contados a partir del día siguiente del término que
se haya establecido para la liquidación del contrato conforme lo dispone el artículo 164.2. del C.P.A.C.A.
Por lo anterior, se tiene hasta el 30 de diciembre de 2020 para la presentación de la solicitud de
conciliación, por lo cual, goza de toda oportunidad para ser estudiada.

VI. CUANTÍA Y ESTIMACIÓN RAZONADA DE LA MISMA.

El valor de bienes, enseres y equipos de los cuales se hace la presente solicitud de conciliación asciende
a la suma de:

- Veintidós Millones Setenta y Ocho Mil Ochocientos Noventa y Cinco Pesos ($22`078.895,00)

VII. DECLARACIÓN JURAMENTADA

Bajo la gravedad del juramento manifiesto que no se ha iniciado acción de controversias contractuales,
como tampoco se ha solicitado conciliación extrajudicial por los mismos hechos de que trata la presente
solicitud.

VIII. PRUEBAS Y ANEXOS

- Documentales:

1. Poder.
2. Informe de ejecución No. 006 de junio de 2018, respecto del convenio contrato
interadministrativo No. 834 de 2017.
3. Cuenta de Cobro No. 498 de 2018.
4. Informe No. 008 de 2018 respecto del convenio contrato interadministrativo No. 834 de 2017.
5. Certificación de Pago de Seguridad Social y Aporte Parafiscales de julio de 2018.
6. Convenio Interadministrativo 20170834.
7. Primera prórroga y primera adición al convenio 20170834.
8. Comunicación del Minagricultura dirigido a la UNP respecto de la voluntad de conciliar
20170834.
9. Memorando 20193120039933
10. Informe del convenio interadministrativo 20170834.

8
 IX. NOTIFICACIONES

- El suscrito apoderado de Unidad Nacional de Protección en la Calle 90 No.18-16 piso 3, de la

ciudad de Bogotá. Correo electrónico: s.boyaca@moncadaabogados.com.co y
notificacionesjudiciales@unp.gov.co

- El convocado Ministerio de Agricultura en la Avenida Jimenez No. 7ª – 17de la ciudad de Bogotá.

Correo electrónico: notificacionesjudiciales@minagricultura.gov.co y/o
yeny.gamboa@minagricultura.gov.co

Atentamente,

Firma escaneada

ELVERT STYVEN BOYACÁ CALDERÓN

C.C. No. 1.049.615.289 de Tunja
T.P. No. 266.131 del C S de la J.