TEMA 23: LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN.

FUNDAMENTOS, CONTENIDO Y LÍMITES. LAS SANCIONES

ADMINISTRATIVAS: CONCEPTO Y CLASES. EL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR.

I. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN:

La Potestad Sancionador es la facultad que tiene la Administración de imponer

sanciones por actos realizados por los particulares u otras personas jurídicas a tenor de
ciertas conductas tipificadas; En particular, esta potestad es un reflejo, junto con la
jurisdicción penal, del poder punitivo del estado o “ius puniendi”.

Por su parte, esta potestad se regula en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por la que se
aprueba el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas y en
la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público,
estableciéndose en la primera de las leyes, el procedimiento sancionador como una
especialidad del procedimiento ordinario general, remarcando en casa fase del
procedimiento las diferencias respecto de este último, mientras que en la segunda ley, se
regula la potestad sancionadora desde le punto de vista objetivo y atendiendo a los
principios que la limitan.

II. FUNDAMENTOS, CONTENIDO Y LÍMITES.

FUNDAMENTOS

En cuanto al fundamento de la potestad sancionadora se basa en el art. 25.1 y 3 CE, que

dispone por un lado, nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones
que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción
administrativa, según la legislación vigente en aquel momento y por otro lado, la
administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente,
impliquen privación de libertad.

En base al citado precepto constitucional, se puede concluir, que la Administración la

tiene competencia para imponer sanciones contra terceros que incumplan su normativa,
ahora bien no podrán implicar en ningún caso privación de libertad, debido a que esta
facultad corresponde únicamente a los tribunales del orden penal, como también

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corresponde a los tribunales del orden contencioso-administrativo la facultad de revisar
las sanciones impuestas por la Administración.

CONTENIDO Y LÍMITE:

Por su parte, la potestad sancionadora, puede ser:

- De carácter interna o disciplinaria: es decir, la faculta de imponer sanciones a

los funcionarios responsables de las faltas cometidas en el ejercicio de sus
funciones.
- O de carácter externa o correctiva: que es la facultad para imponer
correcciones a los administrados por los actos contrarios a lo ordenado por la
Administración.

Además, el ejercicio de esta potestad se encuentra supeditada al respeto de los

siguientes principios:

PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

Que viene previsto en el art. 25 LRJSP, el cual establece que se ésta potestad se ejercerá
cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con
aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido
en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con
lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Correspondiendo este ejercicio a los órganos administrativos que la tengan

expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las

Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su
servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.

Finalmente, las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las
Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén
vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector
público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.

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PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD:

El cual viene previsto en el art. 26 LRJSP, y establece que serán de aplicación las
disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que
constituyan infracción administrativa.

Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al

presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción
como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones
pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

PRINCIPIO DE TIPICIDAD:

El art. 27 LRJSP, señala que sólo constituyen infracciones administrativas las

vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley,
y estas se clasificarán en leves, graves y muy graves; y estableciendo a su vez que las
disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o
graduaciones ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley, únicamente por la
comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso,
estarán delimitadas por la legalmente, quedando prohibida en todo caso, la aplicación de
la analógica.

PRINCIPIO DE RESPOSABILIDAD:

El art. 28 LRJSP, dispone que sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de
infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les
reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin
personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten
responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

Las responsabilidades administrativas serán compatibles con la exigencia al infractor de

la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con
la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida
por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no
satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su
cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

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Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley
corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las
infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No
obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la
resolución en función del grado de participación de cada responsable.

Por último, el art. 28.4 LRJSP, señala que las leyes reguladoras de los distintos
regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la
obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen
sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los
supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones
pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas.

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD:

El art. 29 LRJSP, señala que las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza

pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de
libertad.

Además, el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de

las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el
cumplimiento de las normas infringidas.

Y, en la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición

de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad
y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho
constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los
siguientes criterios:

a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción
de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en
vía administrativa.

En cuanto a la aplicación de este principio, debemos tener en cuenta que:

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 - Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse
con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias
concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el
grado inferior.
- Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de
otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la
infracción más grave cometida.

Finalmente, será sancionable, como infracción continuada, la realización de una

pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos
administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.

PRINCIPIO DE PRESCRIPCIÓN:

En cuanto al principio de prescripción, el art. 30 LRSJP, señala que las infracciones y

sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no
fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las
graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas
muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y
las impuestas por faltas leves al año.

En cuanto al plazo de prescripción, el citado artículo, distingue entre infracción y

sanción:

- El plazo para las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la

infracción se hubiera cometido, mientras que en el caso de infracciones
continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la
conducta infractora.
- El plazo para las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel
en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya
transcurrido el plazo para recurrirla.

No obstante, interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado,

de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora en el caso de
infracciones, o del procedimiento de ejecución en el caso de sanciones, reiniciándose el
plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado en el caso de

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infracciones o el procedimiento de ejecución está paralizado durante más de un mes por
causa no imputable al infractor.

Finalmente, en el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto

contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la
sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo
legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

PRINCIPIO DE CONCURRENCIA DE SANCIONES:

Debemos tener presente la Sentencia del 30 de enero de 1981 del TC, que determina que
si bien dicho principio no se encuentra recogido expresamente en los arts. 14 a 30 CE,
va íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones
recogidas principalmente en el art. 25 CE.

Por su parte, este principio reconocido en nuestro ordenamiento jurídico como “Nom
bis in ídem” viene previsto en el art. 31 LRJSP, y establece que no podrán sancionarse
los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se
aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Ahora bien, si darse los requisitos anteriores, cuando un órgano de la Unión Europea
hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la
identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en
cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin
perjuicio de declarar la comisión de la infracción.

III. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS: CONCEPTO Y CLASES.

Las sanciones administrativas pueden definirse como toda privación de bienes o

derechos impuesta por una Administración a un administrado como consecuencia de
una actividad ilegal que le es imputable.

Determinado el concepto de sanción administrativa, podemos distinguir aquellas por las

que la Administración tutela su organización y orden interno y aquellas otras por las que
tutela el orden social general.

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Con respecto a las primeras, tiene como finalidad la protección del orden
administrativo, debido a que es una potestad doméstica, con efectos únicamente en su
organización o funcionamiento, y no contra los ciudadanos en abstracto; y pueden ser:

- Sanciones disciplinarias: son aquellas que se imponen a las personas que están
en una relación de sujeción especial con la Administración, por infracciones
cometida en la disciplina interna por la que se rige dicha relación.
- Sanciones de policía demanial: a través de ellas, la Administración protege sus
pertenencias demaniales, y estas a su vez pueden ser de carácter disciplinario,
cuando se impone a los usuarios del demanio o, a las personas con él se ponen
en una determinada relación fáctica, o de carácter de protección no disciplinaria,
que se impone a quienes perturban o amenazan el buen orden de las cosas
administrativas.
- Sanciones recisorias de los actos administrativos favorables al sancionado, que
puede ser temporal o permanente, como consecuencia de una conducta ilegal de
éste, realizada al amparo de la titularidad de dicho acto.
- Sancione tributarias; a través de la cual, la Administración protege su derecho a
percibir de los ciudadanos las prestaciones tributarias, estas viene regulada en
los art. 178 a 212 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que
clasifica las infracciones tributarias, en leves, graves y muy graves.

Mientras que Sanciones administrativas de protección del orden social general, debemos
incluir las denominadas sanciones de orden público.

IV. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

En cuanto al procedimiento sancionador, seguirá las mismas fases determinadas para el

procedimiento ordinario previstas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por el que se
aprueba el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,
siendo estas por lo tanto, las fases de iniciación, instrucción y finalización del
procedimiento.

Por lo tanto, la iniciación del procedimiento administrativo común se regula en los

art. 54 a 69 LAPAC, es decir, el procedimiento se podrá iniciar de oficio por propia
iniciativa, como consecuencia de orden superior, por petición razonada de otro órgano o
por denuncia o iniciar a solicitud del interesado.

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Ahora bien, en relación a las especialidades del procedimiento de naturaleza
sancionadora, el inicio de este como consecuencia del orden superior o por petición
razonada de otro órgano, dispone tanto el art. 60.2 como el art. 61.3 ambos de LAPAC,
que la orden o petición expresará, en la medida de lo posible, la persona o personas
presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción
administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo
continuado en que los hechos se produjeron.

Por su parte, el art. 63.1 LAPAC establece que éste procedimiento se iniciarán siempre
de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre
la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.

Ahora bien, según el art. 64 LAPAC, este acuerdo se comunicará al instructor del
procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a
los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado.

Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras

del procedimiento así lo prevean.

En todo caso, este acuerdo deberá contener al menos:

a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación

y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la
instrucción.

c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con

expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.

d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le

atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto
responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos
previstos en el artículo 85.

e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano

competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se
puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 56.

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 f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el
procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en
caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del
acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución
cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad
imputada.

Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan

elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación
del procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase posterior mediante
la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los interesados.

Finalmente, debemos tener en cuenta, las exigencias determinas en el art. 63.2 y 3

LAPAC, al establecer que en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya
tramitado el oportuno procedimiento, además, no se podrán iniciar nuevos
procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como
infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no
haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.

En cuanto a la propuesta de resolución en este procedimiento, según el art. 89 LAPA, el

órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las
actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando
en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las
siguientes circunstancias:

a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

b) Cuando los hechos no resulten acreditados.
c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción
administrativa.
d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas
responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.
e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.

Ahora bien, fuera de los supuestos anteriores, una vez concluida la instrucción del
procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá
ser notificada a los interesados.

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La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el
plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se
estimen pertinentes, asimismo se fijarán de forma motivada los hechos que se
consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que,
en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se
proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan
los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su
caso, se hubieran adoptado.

Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se

haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa
circunstancia.

Por otro lado, la resolución a través de la cual, puede concluir éste procedimiento,
deberá contener las especialidades previstas en el art. 90 LAPAC, es decir la resolución
incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan
los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o
personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones
que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.

Además, en la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en

el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica.

No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la

sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se
notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el
plazo de quince días.

Y está resolución será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario
en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares
precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el
mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.

Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado

manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-
administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión
cautelar finalizará cuando:
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 a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya
interpuesto recurso contencioso administrativo.
b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:
a. No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la
resolución impugnada.
b. El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada,
en los términos previstos en ella.

Por último, según el art. 90.4 LAPAC, cuando las conductas sancionadas hubieran
causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar
estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un
procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este
procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni ésta ni la
aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el
reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento
pondrá fin a la vía administrativa.

Finalmente, en relación a la terminación de este procedimiento, el art. 85 LAPAC señala

que iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad,
se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

Asimismo, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa

imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la
improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en
cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento,
salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la
indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

Finalmente, en ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el

órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el
20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí.

Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del

procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de
cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

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Por otro lado, debemos hacer referencia a la tramitación simplificada de este
procedimiento, para ello, el art. 96 LAPAC, señala qué se podrá adoptar esta
tramitación cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que,
de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora, existen elementos de juicio
suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por
parte del interesado en alguno de los siguientes trámites:

a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.

b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco
días.
d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable
para el interesado.
e) Informe del servicio jurídico, del Consejo General del Poder Judicial o
dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma en los casos en que sea preceptivo
f) Resolución.

Por último, y salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, la tramitación
simplificada deberán ser resueltos en treinta días, a contar desde el siguiente al que se
notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y
constarán únicamente de los siguientes trámites:

Finalmente, en el caso que un procedimiento exigiera la realización de un trámite no

previsto en el apartado anterior, deberá ser tramitado de manera ordinaria.

Además, de conformidad con lo previsto en el art. 25.1 b) LAPAC, se establece que en

los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin
que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del
cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciéndose la caducidad los
siguientes efectos y la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las
actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.

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