Asistencia Electoral de Las Naciones Unidas en Contexto de Operaciones de Paz

Facultad de Derecho
Tesis Doctoral
ASISTENCIA A LOS PROCESOS ELECTORALES EN EL

MARCO DE
LAS OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ
DE LA ONU
Malgorzata Wisniewska
Ourense, Julio 2015
Facultad de Derecho
Tesis Doctoral
ASISTENCIA A LOS PROCESOS ELECTORALES EN EL

MARCO DE
LAS OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ
DE LA ONU
AUTORA: Malgorzata WISNIEWSKA, Programa de doctorado "El Derecho Público

ante los recientes cambios normativos". Universidad de Vigo. Ex becaria de la Agencia
Española de Cooperación Internacional (AECI).
DIRECTORES: José Manuel SOBRINO HEREDIA, Catedrático de Derecho
Internacional Público de la Universidad de la Coruña, y Mª Belén SÁNCHEZ RAMOS,
Profesora Contratada Doctora de la Universidad de Vigo.
Índice
Abreviaturas ............................................................................................................................. 5
INTRODUCCION ................................................................................................................. 11
PARTE I: HACIA UNA POLÍTICA DE ASISTENCIA ELECTORAL EN EL
CONTEXTO DE LAS OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA
PAZ DE LA ONU ............................................................................................... 37
CAPÍTULO I: ASISTENCIA ELECTORAL DE LA ONU ................................................. 39
1. Antecedentes de la asistencia electoral de la ONU ............................................. 40
2. Funciones y tipos de asistencia electoral ............................................................. 54
3. Fundamento legal de asistencia electoral de la ONU .......................................... 62
3.1. Derechos Humanos ...................................................................................... 63
3.2. Desarrollo ..................................................................................................... 67
3.3. Descolonización ........................................................................................... 74
3.4. Democracia................................................................................................... 79
3.5. Post-conflicto ............................................................................................... 84
4. Actores y competencias de la asistencia electoral de la ONU ............................. 89
5. La existencia jurídica ......................................................................................... 101
6. Financiación ....................................................................................................... 110
CAPÍTULO II: OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE PAZ DE LAS
NACIONES UNIDAS ....................................................................................... 121
1 Antecentes de las OMPs .................................................................................... 121
2. Fundamento legal de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz .................. 133
3. Tendencias: desarrollo de pensamiento y nuevas tendencias en la doctrina .... 140
3.1. Desarrollo de la doctrina de la ONU .......................................................... 144
3.2. Otras operaciones de paz ............................................................................ 148
3.3. Observaciones ............................................................................................ 153
4. Objetivos y Funciones ....................................................................................... 158
4.1. Asistencia electoral .................................................................................... 165
5. Actores y competencias ..................................................................................... 167
5.1. OMPs.......................................................................................................... 172
6. La existencia jurídica de OMPs – creación, transformación y disolución de
OMPs. ................................................................................................................ 181
7. Financiación ....................................................................................................... 185
1
PARTE II: LA PLASMACIÓN EN LA PRÁCTICA DE UNA POLÍTICA DE
ASISTENCIA ELECTORAL............................................................................ 195
CAPÍTULO I: SUDÁN....................................................................................................... 197
1. Análisis político del proceso electoral y sus resultados..................................... 197
1.1. Contexto político ........................................................................................ 197
1.2. Contexto electoral ...................................................................................... 205
1.3. Transcurso y resultados del proceso electoral ............................................ 210
2. Análisis de la asistencia electoral de la ONU en Sudán .................................... 222
2.1. Objetivo: mandatos de la OMP y de la asistencia electoral ....................... 222
2.2. Estructura y componentes .......................................................................... 235
2.3. Estrategia: programas de trabajo ............................................................... 243
3. Conclusiones ...................................................................................................... 253
CAPÍTULO II: COSTA DE MARFIL ............................................................................... 259
1.3. Transcurso del proceso electoral ................................................................ 273
2. Asistencia electoral de la ONU en Costa de Marfil ........................................... 288
2.3. Estrategia: programas de trabajo de la misión .......................................... 310
3. Conclusiones ...................................................................................................... 318
CAPÍTULO III: AFGANISTÁN ........................................................................................ 323
1.3. Transcurso y resultados del proceso electoral ............................................ 331
2. Análisis de la asistencia electoral de la ONU en Afganistán............................. 345
2.3. Estrategia: programas de trabajo de la misión .......................................... 368
3. Conclusiones ...................................................................................................... 376
CONCLUSIONES ............................................................................................................... 389
2
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................. 405
Derecho internacional .......................................................................................................... 405
1. Manuales, monografías y obras colectivas ................................................. 405
2. Artículos de revistas y contribuciones a las obras colectivas..................... 408
3. Documentos en línea .................................................................................. 410
Procesos electorales en post-conflicto ................................................................................. 411
4. Manuales, monografías y obras colectivas ................................................. 411
5. Artículos de revistas y contribuciones a las obras colectivas..................... 422
6. Acuerdos de paz y legislación electoral ..................................................... 424
7. Documentos en línea .................................................................................. 428
Documentos de la ONU ....................................................................................................... 431
8. Asamblea General ...................................................................................... 431
9. Consejo de Seguridad ................................................................................. 437
10. Otros ........................................................................................................... 445
Páginas web consultadas ...................................................................................................... 449
ANEXOS 451
Anexo 1: Principales ejemplos de organismos que habitualmente colaboran con la ONU
en el marco de asistencia electoral..................................................................... 453
Anexo 2: Asistencia electoral de la ONU ........................................................................... 463
Anexo 3: Principales proyectos electorales inter-organizacionales. ................................... 475
Anexo 4: Listado de abreviaciones de las OMPs................................................................ 476
Anexo 5: Adaptado de la Comparación de tipologías de las operaciones de la paz ........... 478
Anexo 6: Estructura interna UNMIS – Oficinas sustantivas .............................................. 479
Anexo 7: Comparación de la ubicación de las elecciones (azul) y actividades de apoyo a
las elecciones (verde) dentro de los objetivos de UNDAF, PNUD y UNMIS.
Elaboración propia ............................................................................................. 480
Anexo 8: Comparación de participación en la asistencia financiera a las elecciones
nacionales en Sudán 2010 - adaptado. ............................................................... 482
Anexo 9: Retrasos en la celebración de las elecciones presidenciales en Costa de Marfil. 483
Anexo 10: Organigrama de la ONUCI. .............................................................................. 484
Anexo 11: Organigrama del Equipo de las Naciones Unidas en Costa de Marfil. ............. 485
Anexo 12: Ubicación de los programas de asistencia electoral en la planificación
plurianual de PNUD. ......................................................................................... 486
Anexo 14: Organigrama de UNAMA, 2002-2003 ............................................................. 488
3
Anexo 15: Distribución del presupuesto para la asistencia a las elecciones en Afganistán
en 2004............................................................................................................... 490
4
Abreviaturas
ACABQ - Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de

Presupuesto y de la Asamblea General, del inglés -
Advisory Committee on Administrative and Budgetary
Questions
ACNUR - Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados
AEC - Comisión Electoral de Australia, del inglés - Australian
Electoral Commission
AG - Asamblea General
APE - Apoyo al Proceso Electoral
APEC DRC - Apoyo al Proceso Electoral en el Congo, del francés -
Appui au Processus Electoral au Congo
CE - Comunidad Europea
CEDEAO - Comunidad de Desarrollo del África Occidental
CEI - Comisión Electoral Independiente (Costa de Marfil), del
francés - Commission électorale indépendante
CHAP - Llamamiento Humanitario Unificado, del inglés -
Common Humanitarian Action Plan
CIA - Central Agencia de Inteligencia , del inglés - Central
Intelligence Agency
CIJ - Corte Internacional de Justicia
CNSI - Comisión Nacional de Supervisión de la Identificación
COSOPCI - Coalición de la Sociedad Civil para la Paz en Costa de
Marfil, del francés - Coalition de la Société Civile pour le
Paix en Côte d’Ivoire
CPA - Acuerdo Integral de Paz, del inglés - Comprehensive
Peace Agreement
CPI - Corte Penal Internacional
CS - Consejo de Seguridad
CSCI - Convención de la Sociedad Civil Marfileña, del francés -
Convention de la Société Civile Ivoirienne
DDR - desarme, desmovilización y reintegración
DDRRR - desarme, desmovilización, reinserción, repatriación y
reasentamiento
DESA - Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, del
inglés - Department of Economic and Social Affairs
DESM - Misión de Apoyo a la Democracia y Elecciones, del
inglés - Democracy and Election Support Mission
5
DFID - Departamento para el Desarrollo Internacional de Reino
Unido, del inglés - UK Departement for International
Development
DFS - Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el
Terreno, del inglés - Department of Field Support
DG DEV - Dirección General de Desarrollo
DIAG - desarme de otros grupos armados (Afghanistan PNUD)
DPA - Departamento de Asuntos Políticos , del inglés -
Department of Political Affairs
DPKO - Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la
Paz, del inglés - Department of Peacekeeping Operations
DSRSG - Representante Especial Adjunto del Secretario General,
del inglés - Deputy Special Representative of the
Secretary General
DSRSG/RC/HC - Representante Especial Adjunto del Secretario General -
Residente y Coordinador de Asuntos Humanitarios
EAD - División de Asistencia Electoral, del inglés Electoral
Assistance Division
ECOSOC - Consejo Económico y Social, del inglés - Economic and
Social Council
EIDHR - Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos
Humanos, del inglés - European Instrument for
Democracy and Human Rights
EISA - Instituto Electoral para la Sostenibilidad de la Democracia
en África, del inglés - Electoral Institute for Sustainable
Democracy in Africa
ELECT AFGHANISTAN - Mejorando la Capacidad Legal y Electoral para Mañana,
del inglés - Enhancing Legal And Electoral Capacity For
Tomorrow
EMB - Organismo Electoral, del inglés - Electoral Management
Body
EST - Election Support Team (OSCE Afganistán)
EUROPEAID - Dirección General de Cooperación EuropeAid
FANCI - Fuerzas Armadas Nacionales de Costa de Marfil, del
francés - Forces Armées Nationales de Côte d'Ivoire
FAO - Organización para la Alimentación y la Agricultura, del
inglés - Food and Agriculture Organization
FEFA - Fundación para las Elecciones Libres y Justas en
Afganistán, del inglés - Free and Fair Elections
Foundation of Afghanistan
FN - del francés - Forces Nouvelles
FPI - del francés - Front Populaire Ivoirien
GEO - Red Global de Organizaciones Electorales, del inglés -
Global Electoral Organization Conference
6
GNU - Gobierno de Unidad Nacional, del inglés - Government of
National Unity
GPECS - Global de Apoyo al Ciclo Electoral, del inglés - Global
Programme for Electoral Cycle Support
ICG - del inglés - International Crisis Group
ICRC - Comité Internacional de la Cruz Roja, del inglés -
International Commmittee of Red Cross
IDP - Personas internamente desplazadas, del inglés - Internally
Displaced Person
IEC - Comisión Electoral Independiente
IFE - Instituto Federal Electoral
IFES - Fundación Internacional para los Sistemas Electorales, del
inglés - International Foundation for Electoral Systems
IGAD - Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo, del
inglés - Intergovernmental Authority on Development
IMPP - Proceso Integrado de Planificación de Misiones, del
inglés - Integrated Mission Planning Process
IMTF - equipo integrado de tareas (UN), del inglés - Integrated
Mission Task Force
INS - Instituto Nacional de Estadística
International IDEA - Instituto Internacional de Democracia y Asistencia
Electoral
IOT - Equipo Integrado de Operaciones, del inglés - Integrated
Operational Team
IPU - Unión Inter-Parlamentaria
IRI - Instituto Republicano International
ISAF - Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad
ISF - Marco Estratégico Integrado, del inglés - Integrated
Strategic Framework
JEMB - Órgano Conjunto de Gestión Electoral (Afghanistan), del
inglés - Joint Electoral Management Body
JLOC - Centro Conjunto de Operaciones Logísticas, del inglés -
Joint Logistics Operations Center
JMAC - Centro Mixto de Análisis de la Misión, del inglés - Joint
Mission Analysis Centre
JOC - Centro de Operaciones Conjuntas, del inglés - Joint
Operations Centre
LMP - La Mayoría Presidencial, del francés - La Majorité
Présidenciele
MJP - Movimiento por la Justicia y la Paz, del francés -
Mouvement pour la Justice et la Paix
MOU - Memorando de Entendimiento, del inglés - Memorandum
of Understanding
7
MPCI - Movimiento Patriotico de Costa de Marfil, del francés -
Mouvement Patriotique de la Côte d’Ivoire
MPIGO - Movimiento Popular del Gran Oeste, del francés -
Mouvement Populaire du Grand Ouest
NAM - Misión de Evaluación de las Necesidades, del inglés -
Needs Assessment Mission
NCP - Partido del Congreso Nacional, del inglés - National
Congress Party
NDI - Instituto Democrático Nacional, del inglés - National
Democratic Institute
NEC - Comisión Electoral Nacional, del inglés - National
Elections Commission
NED - Fundación Nacional para la Democracia, del inglés -
National Endowment for Democracy
OCHA - Coordinación de los Asuntos Humanitarios, del inglés -
Office for the Coordination of Humanitarian Affairs
ODIHR - Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos
Humanos, del inglés - Office for Democratic Institutions
and Human Rights
OEA - Organización de Estados Americanos
OIM - Organización Internacional para las Migraciones
OIOS - Oficina de Servicio de Supervisión Interna, del inglés -
Office of Internal Oversight Services
OMP - Operación de Mantenimiento de la Paz
OMS - Organización Mundial de la Salud
ONG - Organización no Gubernamental
ONU - Organización de las Naciones Unidas
OPA - Acuerdo Político de Uagadugú, del inglés - Ouagadougou
Peace Agreement
OSCE - Organización de la Seguridad y Cooperación en Europa
PAM - Programa Alimenticio Mundial
PAPE - Programa de Apoyo al Proceso Electoral en Costa de
Marfil
PDCI - Partido Democrático de la Costa de Marfil, del francés -
Parti Démocratique de la Côte d'Ivoire
PDSRSG - Representante Especial Adjunto del Secretario General –
Principal
PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPAC - Consejo de los Asuntos de los Partidos Políticos, del
inglés - Political Parties Affairs Council
RBB - presupuestación basada en los resultados, del inglés -
Results Based Budget
RDC - República Democrática del Congo
8
RDR - del francés - Rassemblement des Républicains
RHDP - del francés - Rassemblement des Houphouétistes pour la
Démocratie et la Paix
RRR - retorno, recuperación y reintegración
SBAA - Acuerdo Básico Modelo de Asistencia, del inglés -
Standard Basic Assistance Agreement
SG - Secretario General
SIDA - Agencia Internacional del Desarrollo Sueca, del inglés -
Swedish International Development Agency
SNTV - Voto Único No Transferible, del inglés - single non-
transferible vote
SOFA - acuerdo sobre estatuto de la fuerza, del inglés - Status of
forces agreement
SOMA - acuerdo sobre el Estatuto de la Misión, del inglés - Status
of mission agreement
SPLM/A - Movimiento/Ejército de Liberación del Pueblo Sudanés,
del inglés - Sudan People's Liberation Movement/Army
SRSG - Representante Especial del Secretario General de la ONU,
del inglés - Special Representative of the Secretary
General
TAF - la Fundación de Asia, del inglés - The Asia Foundation
TAM - Misión de Evaluación Técnica, del inglés - Technical
Assessment Mission
TRAC - fondos propios del PNUD, del inglés - Target for
Resource Assignments from the Core
UA - Unión Africana
UNAIDS - Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el
VIH/SIDA, del inglés - Joint United Nations program
on AIDS/HIV
UNCT - Equipo del País de las Naciones Unidas, del inglés -
United Nations Country Team
UNDAF - Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, del inglés - United Nations Development
Assistance Framework
UNDEF - Fondo para la Democracia de las Naciones Unidas, del
inglés - United Nations Democracy Fund
UE - Unión Europea
UNEST TIMOR - Apoyo del PNUD al Ciclo Electoral Timorense, del inglés
- UNDP Support to the Timorese Electoral Cycle
UNHCHR - Alto Comisionado de los Derechos Humanos, del inglés -
United Nations High Commissioner for Human Rights
UNICEF - Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
UNIFEM - Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de
Género y el Empoderamiento de las Mujeres
9
UNIRED SUDAN - División Integrada de las Naciones Unidas para
Referenda y Elecciones, del inglés - UN Integrated
Referenda and Electoral Division
UNLB - Base Logística de las Naciones Unidas, del inglés -
United Nations Logistics Base
UNOPS - Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para
Proyectos
UNPOL - Policía de las Naciones Unidas
UNV - Voluntarios de las Naciones Unidas
USAID - Agencia para el Desarrollo Internacional de los EEUU,
del inglés - US Agency for International Development
10
INTRODUCCION
La celebración de los procesos electorales a lo largo y ancho del mundo, en

especial en contexto de post-conflicto, se ha convertido desde hace algún tiempo en un
fenómeno de importancia creciente. Desde los años 90, estas elecciones tienen un alto
impacto mediático. No solamente se informa más sobre las mismas, sino que el interés y
la estructura de esta cobertura informativa han cambiado. Particularmente, las elecciones
celebradas en los países en vías de desarrollo, o en zonas de conflicto, reciben una
atención mediática privilegiada, enriquecida con imágenes de votantes a la espera de su
turno en contextos y lugares insólitos. Los medios no se limitan a informar sobre los
resultados sino que interpretan el evento desde la perspectiva de la consecución de la paz.
El mensaje de la imagen mediática electoral habitual de mujeres con trajes étnicos con
dedos marcados con tinta electoral, es el del triunfo o de la expansión de la democracia y
de los derechos humanos; este trasfondo conlleva un mensaje más subliminal, repetido en
numerosos artículos críticos sobre este fenómeno el que sostiene que “las elecciones
hacen la democracia”1. Otra imagen mediática familiar, la yuxtaposición de votantes y
combatientes, transmite otro mensaje igualmente explotado aunque al mismo tiempo
ampliamente debatido desde un punto de vista académico: “las elecciones hacen la paz”2.
1
Las elecciones hacen democracia es una frase utilizada a menudo y objeto de estudio de académicos y
expertos electorales. La idea es reflejada incluso en títulos de muchos libros, como por ejemplo, entre otros,
BARKAN, JOEL D. Y BAXER, JOE: Elecciones: Perspectivas del Establecimiento de Prácticas
Democráticas. Nueva York, Naciones Unidas, 1998; BJORNLUND, ERIC C.: Beyond Free and Fair.
Monitoring Elections and Building Demorcracy. Washington D.C., Baltimore, London, Woodrow Wilson
Center Press, The Johns Hopkins University Press, 2004; BOOTH, JOHN Y SELIGSON, MITCHELL A.
(eds).: Elections and democracy in Central America, revisited. Chapel Hill and London, The University of
North Carolina Press, 1995; COLLIER, PAUL: Wars, Guns and Votes. Democracy in Dangerous Places,
New York, Harper Collins, 2009; KUMAR, KRISHNA: Postconflict Elections, Democratization and
International Assistance, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1998; LINDBERG, STAFFAN (ed.):
Democratization by Elections: A New Mode of Transition, Baltimore, The Johns Hopkins University Press,
2009; LÓPEZ-PINTOR, RAFAEL: Postconflict Elections and Democratization. An Experience Review,
Silver Springs, US Agency for International Development, Issue Paper. 8, 2005.
2
Otra conocida noción, incluso fuera de círculos de expertos electorales es la oposición semántica de votos
y balas, llega a ser especialmente llamativa en su versión inglesa donde se crea un parónimo bullets and
ballots, idea que refleja, entre otros: DAVENPORT, CHRISTIAN: “From ballots to bullets: an empyrical
assessment on how national elections influence state uses of political repression” en Electoral Studies,
Volume 16, Issue 4, December 1997, págs. 517–540; KUMAR, KRISHNA Y OTTAWAY, MARINA
(eds.): From Bullets To Ballots: Electoral Assistance to Post- Conflict Societies, Washington D.C., US
Agency for International Development, 1996; LÓPEZ PINTOR, RAFAEL: Votos Contra Balas, Barcelona,
11
El interés mediático representa solamente la faceta más visible de un fenómeno mucho
más amplio. Este cambio de perspectiva, captado y diseminado por los medios de
comunicación, refleja una paulatina evolución y expansión de la aplicación y el estudio
de las elecciones hacia nuevos campos de las ciencias sociales.
Tradicionalmente, el estudio de elecciones recae en el campo del derecho público.

El conjunto de la legislación electoral y del entorno electoral emana de los principios de
la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de derechos
Civiles y Políticos3 los que fundan la base para celebración de elecciones libres y justas 4.
Estas provisiones fueron desarrolladas por múltiples documentos legales de carácter
internacional, regional o nacional.
Este derecho humano básico, es recogido y desarrollado por la legislación nacional,

la que establece los principios de elegibilidad a los órganos dirigentes, el derecho de
participación política en el Estado y las normas de participación en la competición al
poder5. Esta legislación electoral no puede existir por si sola y no sería completa sin la
normativa que rige sobre el entorno electoral, incluyéndose aquí todas aquellas leyes que
garantizan las principales libertades políticas indispensables para la celebración de unas
elecciones democráticas: libertad de movimiento, libertad de expresión, libertad de
Editorial Planeta, 1999; LYONS, TERRENCE: Demilitarizing politics: elections on the uncertain road to
peace, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 2005; MANSFIELD, EDWARD D. Y SNYDER, JACK:
Electing to Fight: Why Emerging Democracies Go to War, Cambridge, The Belfer Center for Science and
International Affairs, John F. Kennedy School of Government, Harvard University, 2005; REILLY,
BENJAMIN: Democracy in Divided Societies. Electoral Engineering for Conflict Management,
Cambridge, Cambridge University Press, 2001; SISK, TIMOTHY D. Y REYNOLDS, ANDREW (eds):
Elections and Conflict Management in Africa, Washington DC, The United States Institute of Peace, 1998.
3
“Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948” en LUIS IGNACIO
SÁNCHEZ RODRIGUEZ Y JAVER A. GONZÁLEZ VEGA (eds.): Derechos humanos. Textos
internacionales. 5a. Madrid : Tecnos, 2003, págs. 53-58.
4
“Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948.” en LUIS IGNACIO
SÁNCHEZ RODRIGUEZ Y JAVER A. GONZÁLEZ VEGA (eds.), op. cit., págs. 53-58, art. 19-21.
Puesto que el texto de la Declaración relativo a la celebración de las elecciones es limitado, a continuación
diferentes leyes de carácter universal o regional, a la vez que la doctrina han desarrollado en mas detalle las
provisiones básicas de la Declaración, éstas se verán en más detalle a continuación.
5
Es una de las posibles clasificaciones de la legislación electoral, existen más. BLAIS, ANDRÉ Y
DOBRZYNSKA, AGNIESZKA, “To Adopt or Not to Adopt Proportional Representation: the Policits of
Institutional Choice.” en British Journal of Political Science, no. 35, 1998, págs. 182-190.
12
asamblea, igualdad ante la ley de todos los ciudadanos incluidas las minorías, y otras,
según el contexto6.
En lo que concierne nuestro tema de estudio, es necesario añadir algunas

dimensiones más además de la perspectiva legal. En primer lugar, de acuerdo con el
análisis político de las elecciones es necesario ubicar la legislación electoral y del entorno
electoral dentro de un sistema político vivo, con una realidad histórica y geográfica
concreta, con un contexto político y líneas de conflicto social 7 y con los actores
predeterminados, provistos de intereses políticos y personales. Desde este enfoque, la
legislación electoral adquiere valor de instrumento principal de transformación del poder8
el que tiene capacidad de determinar sobre otros elementos principales del sistema
político tales como su sistema de partidos, la cultura política y sobre todo el tipo de
rivalidad o competitividad política que se establece dentro del Estado9.
6
establecimiento, funcionamiento, financiación y conducta de los partidos políticos, leyes y conductas de
los medios de comunicación, con especial hincapié en la normativa concerniente a la campaña electoral y
su cobertura mediática, etc.
7
Cleavage – es un esquema de división/conflicto que pretende representar las mayores líneas de conflicto
social existentes en circunstancias dadas. El resultado, representa las típicas líneas de división que suelen
ser representadas en las competencia política electoral, e.g. derecha-izquierda; conservador-liberal;
centralista-centrípeto; étnico-nacional, etc.
8
Existen análisis más pormenorizados de las funciones de las elecciones dentro del sistema político, sin
embargo, en este contexto las tres principales ofrecen suficiente reflejo. CAMINAL BADIA, MIQUEL
(ed.): Manual de ciencia política, Madrid, Tecnos, 1996
9
La sistematización y el análisis comparativo de los sistemas electorales llevaron también al análisis de las
relaciones existentes entre el sistema electoral y otros elementos del sistema político. Los principales
estudios dedicados a este tema establecen unas claras relaciones de dependencia entre el sistema electoral y
otros elementos, en especial el sistema de partidos políticos y la cultura política. Se demostró, por ejemplo,
en rasgos generales, que los sistemas mayoritarios tienden a beneficiar y fortalecer a los partidos grandes y
así mismo impulsar hacia el bipartidismo, mientras que los sistemas proporcionales tienden a crear espacio
a terceros partidos, llamados a menudo partidos bisagra, los que gracias al escrutinio de votos con fórmula
proporcional ofrecen la posibilidad de entrar en el gobierno a otros partidos, más allá de los dos más
fuertes. Existen múltiples estudios clásicos sobre los sistemas políticos y sus consecuencias. Entre los más
importantes, NOHLEN, DIETER, Sistemas Electorales y Partidos Políticos, México, Fondo de Cultura
Económica, S.A., 1994; DUVERGER, MAURICE, Los Partidos Políticos, Madrid, Fondo de la Cultura
Económica de España, 2002 (1ª edición en inglés 1954); RAE, DOUGLAS: The Political Consequences of
Electoral Laws, New Haven, Yale University Press, 1972 (1ª edición en 1967); LIJPHART, AREND;
GROFMAN, BERNARD (eds): Electoral Laws and Their Political Consequences, New York, Agathon
Press Inc., 2003; SARTORI, GIOVANNI: Partidos y sistemas de partidos. Marco para un análisis,
Madrid, Alianza Editorial, 2005 (1ª edición 1976); COTTERET, JEAN-MARIE; EMERI, CLAUDE: Los
Sistemas Electorales, Vilassar de Mar, Barcelona, oikos – tau, S.A. – ediciones, 1973. Entre los ejemplos
clásicos puede mencionarse la ley de Duverger que demuestra que los sistemas mayoritarios conducen a la
creación de sistema bipartidista, o la teoría de consociacionalismo de Lijphart que asegura que los sistemas
proporcionales tienden a posibilitar una mayor participación en el gobierno de élites representativas de
diferentes líneas de competición y producir una competición entre estas élites a nivel del gobierno. La
discusión sobre los efectos principales de los sistemas proporcionales y mayoritarios sigue vigente y es
13
Estas características han sido las que a través del surgimiento de la ingeniería
electoral, es decir, diseño de sistemas electorales a medida, cuyos efectos fomentasen
cierto tipo de comportamiento político deseable para dadas circunstancias han impulsado
la inicial confianza en elecciones como panacea en casos de transformaciones políticas10.
A partir de esta premisa surgió la creencia que las elecciones pueden producir la
democracia y la consiguiente euforia de la aplicación de la ingeniería electoral en todas
las transiciones políticas a partir de la llamada tercera ola de Huntington 11, la que nota
bene, incluye España y Portugal. Aunque la aplicabilidad de las elecciones como
elemento clave en las transiciones democráticas ha sido objeto de numerosos y a menudo
críticos estudios posteriores12, éstas llegaron a consolidarse como instrumento de
democratización.
desarrollada por los seguidores de ambos, analizando en particular sus efectos en diferentes contextos
políticos. Para lo que resulta más relevante para este estudio es el debate sobre la adecuación de los
sistemas mayoritarios y proporcionales para casos de sociedades muy divididas, seguido por Lijphart y
Horowitz.
10
Hasta entonces, y sobre todo durante la segunda ola de democratización, la selección del sistema
electoral en el país no se hacía en función de las cualidades y efectos del sistema electoral, sino que los
países solian instaurar el modelo usado durante su experiencia democrática previa, o el sistema familiar
por la exposición a la cultura política del país colonizador. Los estudios comparativos evidenciaban la
relación entre el sistema electoral y el modelo de democracia que promovían, siendo los sistemas más
plurales y más representativos los que demostraban tener mejores posibilidades de evolucionar hacia una
democracia liberal. Los estudios de Lijphart, por ejemplo demostraban una fuerte relación entre el sistema
electoral y el espacio unitario-federal y el número efectivo de partidos políticos, llevando al autor a la
conclusión que los sistemas proporcionales ofrecen una mayor pluralidad y representatividad. LIJPHART,
AREND: Modelos de democracia: Formas de gobierno y resultados en treinta y seis países, Barcelona,
Ariel, 2000; LIJPHART, AREND: Democracies: Patterns of Majoritarian & Consensus Government in
Twenty-one Countries, New Haven and London, Yale University Press, 1984; LIJPHART, AREND:
Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990, Oxford, Oxford
University Press, 1994; LIJPHART, GROFMAN (eds), op. cit., págs. 19-113.
11
Referencia al estudio de Huntington el que divide las transiciones políticas de finales del siglo XX en
olas de transiciones, cada una impulsada por diferentes fenómenos a nivel de política mundial. La primera
ola incluye las primeras democracias de Europa y Norteamérica del siglo XIX, la segunda ola incluye las
transiciones después de la Segunda Guerra Mundial hasta los años 60 y 70, particularmente en Europa
(España, Grecia, Portugal) y la tercera ola incluye las transiciones posteriores, particularmente las de
Europa del Este y América Latina. HUNTINGTON, SAMUEL P.: La Tercera Ola. La Democratización a
Finales del Siglo XX, Barcelona, Buenos Aires, Ediciones Paidós Ibérica y Editorial Paidós, S.A., 1994.
12
Este nuevo contexto en el que se emplean y estudian las elecciones requiere precisar los términos tanto
de la democracia como de la transición. Inicialmente, las transiciones se han visto como paso desde un
gobierno autoritario a un primer gobierno elegido en unas elecciones democráticas. Sin embargo, en vista
de la evidencia de que el primer cambio en el poder no asegura la continuidad del nuevo modelo, a
continuación, se llegó a hablar de transición, consolidación o diferentes fases de la transición. La
concepción dual del proceso de cambio de régimen, dividida fuertemente en dos fases del proceso: la
transición y la consolidación surge precisamente de la investigación de las transiciones políticas de la
tercera ola de Huntington. Según la definición acuñada en ese momento, la transición comprende la etapa
de negociación y lleva desde la caída del viejo régimen hasta la creación del nuevo a través de la
14
celebración de las primeras elecciones. La consolidación, por su parte, cubre la fase posterior que incluye
diversos instrumentos de carácter político, económico y social para consolidar el régimen democrático
acordado como finalidad durante las negociaciones de la etapa de transición. El estudio clásico del tema
distingue entre transición, democratización, liberalización y socialización donde la correcta aplicación de
diferentes elementos a lo largo del proceso de cambio de régimen puede desembocar en la creación de
nuevos sistemas políticos, formalmente democráticos, con diferente grado de libertad. La consolidación
hacia una forma de la democracia es uno de los principales objetos de estudio de las transiciones pacíficas
desde un régimen autoritario. Más adelante, volveré a hablar en más detalle de este tema. O´DONNELL,
GUILLERMO; SCHMITTER, PHILIPPE C., op. cit., págs. 85-165; MAINWARING, SCOTT;
O´DONNELL, GUILLERMO; VALENZUELA, SAMUEL J. (eds), op. cit., pág. 17-57; DIAMOND,
LARRY; PLATTNER, MARC F. (eds), The Global Resurgence of Democracy, op. cit., págs. 3-111;
DIAMOND, LARRY; PLATTNER, MARC F., The Global Divergence of Democracies, op. cit., págs. 3-
93. Sin embargo, esta división formal seguida en la mayoría de las obras dedicadas al tema de las
transiciones pactadas también tenía sus adversarios. Estos adversarios subrayaban que el cambio hacia un
régimen democrático, para ser completo, exigía no uno sino dos procesos seguidos. La transición política
solamente establecía bases para el funcionamiento formal del sistema democrático, mientras que sólo tras la
consolidación el nuevo régimen se convertía en una democracia. VALENZUELA en MAINWARING,
O´DONNELL, VALENZUELA (eds), op. cit., págs. 294-345. El estudio de la transición y la consolidación
democrática tuvieron su particular auge unos años después de las transiciones democráticas masivas,
cuando resultó evidente que la mayoría de las transiciones políticas exitosas no llegaban a consolidarse en
un régimen de democracia liberal. En primer lugar, comenzó un esfuerzo de definir precisamente las
características mínimas de un sistema democrático para que las nuevas democracias pudieran ser
consideradas como tales. En paralelo con esta línea de argumentación se realiza la defensa de las
democracias electorales estables como regímenes democráticos diferentes de las democracias occidentales.
Por otra parte, se somete al análisis crítico el concepto de la secuencia que establece que la transición lleva
a la consolidación, y a su vez lleva a la democracia. Hay un grupo de investigadores que rechaza por
completo el concepto dual, defendiendo el concepto de transición o múltiples transiciones que ocurren en el
espacio entre el autoritarismo y la democracia, donde cada transición puede avanzar hacia la democracia o
hacia el autoritarismo. Dentro de ese espacio, algunos proponen hablar de grados de democracia y
autoritarismo, véase O´DONNELL en LINZ Y STEPAN: Problems of Democratic Transition and
Consolidation. Southern Europe, South America and Post-Communist Europe, Baltimore, The Johns
Hopkins University Press, 1994; otros proponen diferentes terminologías de regímenes tan sólo
formalmente democráticos. Schedler habla de regímenes autoritarios, democracias electorales, democracias
liberales y democracias avanzadas en DIAMOND, LARRY: Developing Democracy: Toward
Consolidation, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1999; Diamond menciona principalmente
democracia electoral, democracia liberal, no-democracias y pseudo-democracias; DIAMOND: Developing
Democracy: Toward Consolidation, op. cit., págs. 1-25 y 279-282; Schmitter y Karl hablan de democracia
en contrario al electoralismo DIAMOND, PLATTNER (eds): The Global Resurgence of Democracy, op.
cit., págs. 76-94; Burnell llega a enumerar 50 tipos de regímenes pseudo-democráticos BURNELL, PETER
J. (ed.): Democracy Assistance: International Co-operation for Democratization, London and Portland,
Frank Cass Publishers, 2000; Lindberg habla del contínuum entre la democracia y la autocracia dividido en
autoritarismo cerrado, autoritarismo hegemónico, autoritarismo competitivo, democracia electoral y
democracia liberal LINDBERG (ed.), op. cit., págs. 77-128; Schedler de nuevo habla de democracias
disminuidas y de autoritarismo electoral como el extremo opuesto a la democracia; SCHEDLER,
ANDREAS: Electoral Authoritarianism: The Dynamics of Unfree Competition, Boulder, Lynne Rienner
Publishers, 2006. Finalmente, el debate sobre la diferenciación entre la etapa de transición y la de
consolidación ha sido abandonada a favor del estudio de cómo perduran las democracias, en vez de cómo
se consolidan. DIAMOND, PLATTNER (eds), The Global Resurgence of Democracy, op. cit., págs. 94-
111. Carothers habla incluso del “final del paradigma de la transición democrática”, entendida como un
proceso en fases que tras el momento de ruptura pasa a la fase de consolidación. En respuesta a la
propuesta de Carothers, O´Donnell, recalca que en su obra Transiciones desde un gobierno autoritario no
pretendía establecerse ningún paradigma ni modelo fijo de las transiciones, insistiendo en las diferencias
entre las transiciones pactadas y transiciones de ruptura. Carothers, a su vez, responde que su propuesta del
final del paradigma de la transición democrática no se refiere al estudio académico dedicado a este
fenómeno, sino al valor de paradigma, que éste llegó a adquirir en los círculos profesionales.
15
Asimismo, a continuación, y en base a esta capacidad para fomento de la
democratización, las elecciones también comenzaron a aplicarse en contextos de
transiciones en post-conflicto, y por tanto, como instrumento de la resolución de crisis13.
CAROTHERS, THOMAS: Critical Mission: Essays on Democracy Promotion, Washington DC, Carnegie
Endowmente for International Peace, 2004, págs. 167-225; O´DONNELL, SCHMITTER, op. cit., págs. 6-
15. El final del paradigma de la transición democrática no parece, sin embargo, verse reflejado en el
paradigma de las elecciones transicionales o fundacionales.
13
Además de los estudios enfocados principalmente en las elecciones en post-conflicto, otros análisis,
desde el punto de vista de la democratización o de la gestión de conflicto ofrecen conclusiones que reflejan
preocupaciones paralelas a los problemas típicamente electorales. A parte de los ya mencionados estudios
que rechazan la oportunidad de las políticas de liberalización y democratización como instrumentos de
gestión de conflicto, otros autores, menos críticos con el concepto, analizan las posibilidades para la mejora
de los rendimientos. Una conclusión que destaca como resultado de varios estudios defiende que la
aplicación correcta de la democratización en la gestión de conflicto puede dar resultados positivos en las
dos áreas; véase, LÓPEZ-PINTOR: Postconflict Elections and Democratization. An Experience Review,
op. cit., págs. 1-27; DOYLE, MICHAEL W. Y SAMBANIS, NICHOLAS: Making War and Building
Peace. Woodstock : Princeton University Press, 2006. Los analistas coinciden que la comunidad
internacional suele dar preferencia a la gestión de conflicto sobre la democratización. También, en este
contexto, hay quien mantiene que por cumplir con los objetivos de la gestión de crisis, se impone la
democracia, a falta de otras medidas en situaciones donde la democratización no es recomendada; véase,
OTTAWAY, MARINA: “Is democracy the answer?” en CROCKER, CHESTER A.; HAMPSON, FEN
OSLER; AALL, PAMELA (eds): Leashing the Dogs of War. Conflict Management in a Divided World,
Washington DC, United States Institute of Peace, 2007; DE ZEEUW, JEROEN: How to Make Democracy
Assistance more Effective. Recommendations for Doing it Differently, Netherlands, European Conference
‘Enhancing the European Profile in Democracy Assistance, 2004. La aplicación de la gestión de crisis a
través de la democratización crea serios dilemas sobre la prioridad entre ambos elementos y, a menudo,
estos dilemas son irreconciliables. Por ejemplo, la inclusión de los spoilers en el proceso político o la
celebración de elecciones antes de la creación de condiciones de seguridad suficientes pueden favorecer la
gestión del conflicto, puesto que los spoilers estarán menos dispuestos a interrumpir el proceso, pero a la
misma vez pueden inhibir la futura democratización, puesto que los mismos spoilers normalmente se van a
mostrar reticentes a la idea de liberalización política. Los recientes estudios sobre la consolidación de paz
en post-conflicto, en realidad, no ofrecen respuestas, sin embargo, plantean muchas preguntas las que
también afectan a la asistencia electoral. Los autores identifican serios dilemas en el concepto operacional
de la consolidación de la paz aplicada por las OMPs. Las intervenciones de la ONU parecen ser
operaciones con objetivos a largo plazo, sin embargo, con planteamiento a corto plazo. La asistencia
internacional se establece desde el punto de vista de fortalecimiento de las instituciones y procesos
nacionales, sin embargo, el propio concepto de asistencia tiene una enorme influencia y condiciona el
desarrollo del proceso nacional. El grado de inclusividad del proceso de paz plantea problemas de inclusión
de los actores en el conflicto, los spoilers, y la amplia sociedad civil, siendo todos los enfoques
determinantes para los resultados. JARSTAD, ANNA K. Y SISK, TIMOTHY D.: From War to
Democracy. Dilemmas of Peacebuilding, Cambridge, Cambridge University Press, 2008; PARIS: op. cit.,
págs. 179-235; PARIS, y SISK, (eds), op. cit., págs. 53-127. Sin embargo, muchos autores demuestran, a
base del estudio de las experiencias de democratización en post-conflicto, que existe la necesidad de
fortalecer los elementos de democratización en las primeras fases de post-conflicto, puesto que esta puede
ser una medida beneficiosa para ambos procesos; véase, LYONS: Post-conflict Elections: War
Termination, Democratization, and Demilitarizing Politics., op. cit., 36-62; LYONS: Demilitarizing
politics: elections on the uncertain road to peace, op. cit., págs. 142-213; CAROTHERS, THOMAS:
“Democracy Assistance: Political vs. Developmental?” en Journal of Democracy vol. 20, no. 1, 2009, págs.
5-19; OTTAWAY, MARINA y CAROTHERS, THOMAS: The Right Road to Sovereignty in Iraq. Policy
Brief, Washington DC, Carnegie Endowment for International Peace, 27 th October, 2003; PARIS y SISK
(eds), op. cit., págs. 23-53. En esta misma línea, un análisis centrado sobre todo en los rendimientos de la
consolidación de la paz en post-conflicto, revela en diferentes estudios la misma conclusión, es decir, que el
16
Desde este punto de vista las elecciones entendidas como el principal instrumento de la
democracia, ofrecían la posibilidad de transformación de conflicto desde una fase
violenta a otra pacífica en la que la competición política en base a reglas de juego
democrático pudiese reemplazar la lucha armada y resolver los conflictos profundos. Las
elecciones, en este contexto, se convertían en un instrumento con doble finalidad. En
primer lugar, como elemento de gestión de crisis tenían el objetivo de establecer un
gobierno que gozara de legitimidad tanto a nivel nacional como internacional y que el
mismo fuese preferentemente de representación amplia (power-sharing), para ofrecer una
opción real de participación a los perdedores para, de este modo, disuadirlos del retorno a
la violencia14. En segundo lugar, las elecciones establecían las bases para el
funcionamiento y fomento de la democracia liberal, entendida como un sistema de
gobierno amante de la paz15.
En este contexto, y con las crecientes expectativas puestas en los procesos

electorales, hacia finales de la guerra fría, la asistencia electoral nació como actuación en
el contexto de cooperación al desarrollo con el objetivo de fomentar la democracia, y con
el tiempo, fue extendida al contexto de post-conflicto, adquiriendo una importancia
especial en prácticamente todos los procesos de gestión de crisis hoy en día.
La asistencia electoral, aun siendo un campo relativamente nuevo tanto dentro del
contexto de ayuda al desarrollo como incluso más en el ámbito de post-conflicto y
gestión de crisis, ha sido a su vez objeto de estudios y análisis principalmente de carácter
práctico y enfocado a mejoras de su rendimiento.
El principal enfoque de los estudios sobre la asistencia electoral ha sido

pragmático, dedicado principalmente a los rendimientos y los retos a los que se enfrenta
la asistencia electoral. Desde esta perspectiva los estudios apuntan a una serie de
elementos y factores de la asistencia, que sin embargo tienen influencia directa sobre el
fortalecimiento de las instituciones del Estado en las fases tempranas de gestión de conflicto es un elemento
clave para el éxito de la democratización y gestión de conflicto.
14
El objetivo que aquí llamamos gestión de conflicto en las primeras obras dedicadas al tema se suele
llamar reconciliación. KUMAR y OTTAWAY (eds.), op. cit., págs. 3-50; KUMAR, KRISHNA:
Rebuilding Societies After Civil War: Critical Roles for International Assistance, Boulder, Lynne Rienner
Publishers, 1997, págs. 39-63; KUMAR: Postconflict Elections, Democratization and International
Assistance, op. cit., págs. 215-239.
15
Las bases de la teoría de la paz democrática que lleva a esta afirmación se verán con más detalle a
continuación en el Capítulo II dedicado a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz.
17
desarrollo, la cualidad y los resultados del proceso electoral asistido16. Aunque estos se
analizarán con más detalle a continuación, a título de ejemplo podemos destacar: la
organización de los procesos electorales precipitados debido a intereses políticos más que
exigencias de la estrategia de gestión de conflicto17, la imposición de las elecciones en
condiciones poco propicias por falta de instrumentos alternativos18, la excesiva
promoción de las elecciones en detrimento de otros elementos de democratización en
post-conflicto, debido por una parte a la lógica de estrategia de salida y a los valores
meramente simbólicos del proceso19, la ignorancia de la faceta política del proceso
electoral y un excesivo apego a la asistencia técnica y logística como reflejo de la
neutralidad de la asistencia electoral20 y, por último, en parte contrario al argumento
anterior, la politización, o subordinación de la asistencia electoral a la agenda de gestión
de conflicto, de manera que conlleva a la legitimización de regímenes autocráticos 21.
16
Desde el punto de vista de la asistencia, la denominación libres y justas en la mayoría de las ocasiones
define la finalidad de la asistencia electoral, para apoyar un proceso libre y justo. Aunque desde el lado de
la asistencia electoral no existe tanto empeño por precisar los términos, es importante destacar que la
asistencia electoral insiste en el cumplimiento de este objetivo, razonando que sólo las elecciones libres y
justas pueden ser conducentes a la democratización. Conferencia ofrecida por el oficial superior de
asistencia electoral de la ONU, NGUYEN HUU DONG en DAUDET, YVES (ed.): Les Nations Unies et
la Restauration de l´État. Colloque des 16 et 17 décembre 1994, Paris, Editions Pédone, 1994; y el lenguaje
de las resoluciones de la Asamblea General sobre la asistencia electoral
17
REILLY en JARSTAD y SISK: op. cit., págs. 157-182; REILLY: “Post-conflict elections: Constraints
and Dangers.”, op. cit., págs. 118-139; OTTAWAY y CAROTHERS: op. cit., págs. 3-12; CAROTHERS:
Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, op. cit., págs. 123-157; JEONG, HO-WEN:
Peacebuilding in Post-conflict Societies, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 2005; menos críticos debido
a las limitaciones prácticas, aunque también admiten los problemas de las elecciones tempranas KUMAR y
OTTAWAY (eds.), op. cit., págs. 5-17; LÓPEZ-PINTOR: Postconflict Elections and Democratization. An
Experience Review, op. cit., págs. 1-29; LÓPEZ-PINTOR: Votos Contra Balas., op. cit.; KUMAR:
Postconflict Elections, Democratization and International Assistance, op. cit., págs. 215-229.
18
OTTAWAY MARINA: “Is democracy the answer” en CROCKER, HAMPSON Y AALL (eds), op. cit.,
págs. 603-618; CAROTHERS: Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, op. cit., págs. 321-353;
DE ZEEUW, op. cit, págs. 122-130. López-Pintor describe el rol de la presión internacional aunque no saca
las conclusiones tan tajantes en KUMAR (ed.), Rebuilding Societies After Civil War: Critical Roles for
International Assistance, op. cit., págs. 1-39.
19
JEONG, op. cit., págs. 19-37; CAROTHERS: Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, op. cit.,
págs. 3-19; LYONS, Demilitarizing politics: elections on the uncertain road to peace, op. cit., 3-54.
20
JEONG, op. cit., págs. 19-37; CAROTHERS: Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, op. cit.,
págs. 123-157; LYONS: Post-conflict Elections: War Termination, Democratization, and Demilitarizing
Politics., op. cit., págs. 36-62; DE ZEEUW, op. cit., págs. 122-130; OTTAWAY, MARINA: “Is
democracy the answer” en CROCKER, HAMPSON y AALL (eds), op. cit., págs. 603-618.
21
DE ZEEUW, op. cit., págs. 122-130; DE ZEEUW, JEROEN y KUMAR, KRISHNA: Promoting
Democracy in Postconflict Societies, Boulder and London, Lynne Rienner Publishers, 2006; LYONS:
Post-conflict Elections: War Termination, Democratization, and Demilitarizing Politics., op. cit., págs. 1-
27; KUMAR (ed.): Rebuilding Societies After Civil War: Critical Roles for International Assistance, op.
18
Todo lo dicho muestra el amplio alcance del objeto de nuestra investigación y por
ello, su originalidad y metodología. Coincidiendo con las observaciones presentadas aquí
a título de introducción, queremos proponemos centrar esta investigación en el estudio de
la asistencia electoral frente al estudio de los procesos electorales en situaciones de post-
conflicto. De acuerdo con lo que apunta Horowitz en uno de sus estudios, el diseño
electoral es una cuestión muy importante, pero la puesta en marcha de cualquier diseño,
mejor o peor, ofrece serios desafíos y una ejecución incorrecta puede desvirtuar los
efectos del diseño22.
En nuestra investigación nos centraremos en la asistencia electoral únicamente

desarrollada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU). La hemos escogido
entre diversas organizaciones internacionales que prestan asistencia electoral por su
carácter universal y por su experiencia en este terreno, su neutralidad – un luces y
sombras – su capacidad para movilizar recursos y la confianza que en ella depositan los
Estados miembros.
A la luz de los mencionados retos a la asistencia electoral, desde la crítica

académica los análisis de los resultados de las Operaciones de Paz de la ONU desde los
años 90 no parecen muy alentadores. A partir de este momento la Organización se
enfrentó a las tareas de reconstrucción de Estado impuestas por la realidad cambiante de
tipos de conflicto en los que intervenía. Las críticas sobre los resultados de estas
operaciones culpan de los fracasos sobre todo al enfoque de las OMPs de aplicar
remedios rápidos, los cuales no conducen ni a una transformación del conflicto y ni la
reconstrucción de Estado, ambas siendo principales objetivos en la actual gestión de
conflicto. Particularmente el problema de las elecciones celebradas de una manera no-
democrática es mencionado por varios autores como elemento contribuyente al bajo
rendimiento de las Operaciones de Paz para el establecimiento de paz sostenible23. En
este sentido, Paris, realiza un análisis de 11 Operaciones de Paz desplegadas por las
Naciones Unidas entre 1989 y 1998 intentando ver si la inclusión de los elementos de
cit., págs. 1-39. Lo mismo sobre la observación electoral en CAROTHERS: Aiding Democracy Abroad:
The Learning Curve, op. cit., págs. 207-248; BJORNLUND, op. cit., págs. 164-192.
22
HOROWITZ en REYNOLDS, ANDREW (ed.), The architecture of democracy: Constitutional Design,
Conflict Management, and Democracy, op. cit., págs. 15-37,
23
PARIS y SISK (eds), op. cit., pág. 308.
19
consolidación de la paz en los mandatos de las operaciones contribuye a la paz sostenible.
Los resultados revelan que en la mayoría de los casos no se ha conseguido garantizar una
paz estable y duradera y, en algunos, la consolidación de la paz basada en la ideología de
liberalización, de hecho, contribuyó al retorno de la violencia basada bien en unas nuevas
líneas de conflicto, bien en las viejas acentuadas por el proceso24.
Nuestro enfoque está construido desde el punto de vista del estudio de instituciones
internacionales. Por lo tanto, queremos centrarnos en el análisis de la asistencia electoral
como institución, con objetivos, métodos y resultados propios, que además repercute en
los resultados de otra institución, que son las Operaciones de Mantenimiento de la Paz.
Lo que queremos ver, en otras palabras, si la asistencia electoral en contexto de post-
conflicto se acomete desde la perspectiva de fomentar el desarrollo de la democracia
como método de gestión de crisis. Esta pregunta refleja la preocupación que Paris y Sisk
definen en su estudio sobre la reconstrucción del Estado como dilema de coherencia. De
acuerdo con los autores, la asistencia internacional, y en particular, la asistencia de la
ONU en el área de la reconstrucción del Estado se ve restringida en función de la falta de
coherencia de la política y contradicciones internas que se producen a diferentes
niveles25. La hipótesis de este análisis de la asistencia electoral de la ONU en post-
conflicto se centra en la sospecha de la existencia de las incoherencias tanto a nivel
normativo como organizativo26.
Antes de seguir con la propuesta del objeto y metodología de este trabajo,

queremos a grandes rasgos reseñar la base teórica en el que se apoya la conceptualización
de este estudio. En primer lugar, la hipótesis se construye dentro de la teoría de la paz
24
Como afirma el mismo autor, su opinión ha sido impugnada por otros, objetando el alto estándar de éxito
irrazonable que aplica en su estudio, puesto que otros análisis establecen como éxito la situación de paz
negativa, en la que el criterio de éxito se establece sobre el mero hecho de que la OMP pueda retirarse sin
que el país esté nuevamente en guerra. Dentro de estos dos enfoques, nos suscribimos a la argumentación
de Paris quien defiende su medida de éxito contrastándola con los objetivos expresos de las Operaciones de
Paz, es decir, creación de una paz sostenible. El resultado basado solamente en la paz negativa, de acuerdo
con la mentalidad de arreglo rápido, desvía la atención de las razones que llevaron a la violencia en primer
lugar. PARIS, op. cit., págs. 179-212.
25
Los ejemplos de falta de coherencia en la actuación de la ONU en el contexto de reconstrucción del
Estado que mencionan los autores incluyen el concepto de intervención externa para el fomento de
instituciones de auto-gobierno, control internacional como elemento de establecer la propiedad local (local
ownership), valores universales son utilizados como remedios para problemas locales, iniciativas a largo
plazo entran en conflicto con iniciativas a corto plazo. PARIS y SISK (eds), op. cit., pág. 308
26
PARIS y SISK (eds), op. cit., pág. 308
20
democrática27. La teoría de la paz democrática no es universalmente aceptada dentro del
mundo académico y cuenta con numerosos adversarios28. Sin embargo, la actuación de la
comunidad internacional en el contexto de gestión de conflicto desde el final de la guerra
fría se basa en ella. Como afirman muchos autores, la democracia, siendo después de la
caída del bloque soviético el único tipo de régimen político aceptado internacionalmente,
es en la práctica la única opción de la que dispone la comunidad internacional a la hora
de reconstrucción política de un Estado tras una guerra. Ahora, casi 20 años después del
comienzo de la práctica continuada de la democratización en el ámbito internacional
aparecen dilemas justificados y el entusiasmo actual no puede compararse con la fe
inicial. Sin embargo, la actuación de la ONU, de otros Organismos Internacionales así
como de los Estados nacionales, a pesar de las advertencias de la academia, está
dominada por este enfoque. A pesar de los llamamientos de algunos investigadores al
estudio de alternativas a la democratización, no parece haber muchas opciones. A la
opción de la autocracia, que según los resultados de los estudios políticos parece, en su
versión liberal, ser más propicia a la transición hacia una democracia liberal29 que otros
regímenes semi-democráticos, se impone el argumento pragmático de Carothers quien
recuerda que en el contexto de transferencia de poder en post-conflicto la imposición de
27
La concepto de la paz democrática, llamado a veces teoría liberal democrática, remonta sus orígenes al
siglo XVIII y los escritos de Kant quien sostenía que el carácter democrático de un régimen, donde los
ciudadanos libres e iguales frente a la ley ejercen control sobre el Estado, forma el mejor tipo de régimen y
desalienta la guerra, puesto que el gobierno necesitaría del permiso de los ciudadanos para declarar la
guerra y los ciudadanos, por su propio interés, serían muy reacios a tal declaración. Desde los años 80
numerosos estudios políticos han dedicado mucha atención al estudio de la propuesta relación entre el tipo
de régimen político y el tipo de régimen económico por una parte y la incidencia de los Estados de
democracia liberal y sistema de mercado libre en los conflictos bélicos tanto de carácter internacional como
interno. Es particularmente Michael Doyle, publicando dos artículos en 1983 y 1986 que causaron una
discusión sobre el tema, quien resucitó la teoría en el mundo académico. Los análisis de los científicos
principalmente confirmaban la relación positiva entre el régimen democrático liberal y la ausencia de las
guerras, aunque existían desacuerdos sobre las definiciones tanto de las democracias como de la guerra, y
un relativamente reducido campo de estudio, puesto que el número de las democracias en el mundo en la
primera mitad del siglo XX era muy reducido. KANT, IMMANUEL, Perpetual Peace: A Philosophical
Sketch. [En línea] 1795. http://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/kant/kant1.htm.; PARIS, op. cit., págs. 151-
179; DOYLE, MICHAEL W. Y SAMBANIS, NICHOLAS, “The UN Record on Peacekeeping
Operations.” en International Journal, 2007 (Summer), Vol. 62, págs. 494-518.
28
Mansfield y Snyder, entre ellos, demuestran que la liberalización política en el contexto de Estados con
instituciones poco formadas en vez de contribuir a la paz a través de la democratización, constituyen un
nuevo factor de peligro que tiene un serio potencial de desencadenar un nuevo conflicto armado.
MANSFIELD y SNYDER, op. cit., págs. 95-139.
29
PHILIP G. ROESSLER y MARC M. HOWARD en LINDBERG (ed.), op. cit., págs. 101-128.
21
una autocracia no es una opción30, puesto que además de los dilemas morales de tal
opción, no existe seguridad sobre un posible grado de apertura que pueda adquirir tal
creación. La alternativa de soluciones neo-coloniales o tipos de protectorados, resulta
sólo un poco menos cuestionable que la imposición de un régimen autocrático desde el
punto de vista ético y, como lo han demostrado algunos de los intentos de la
administración transitoria de las Naciones Unidas en post-conflicto, acarrea múltiples
problemas de naturaleza legal, de responsabilidad y de rendición de cuentas
(accountability)31. A pesar de que desde el punto de vista moral parece menos
cuestionable en estos momentos, no hay muestras de voluntad política a nivel de la
comunidad internacional de imponer esta solución como habitual.
Por lo tanto en vez de rechazar la democratización como forma de gestión de

conflicto, cuestionando por lo tanto la validez de la teoría que sostiene la aplicación de
elecciones en post-conflicto, vamos a establecer nuestra investigación y estructurar la
argumentación de acuerdo con los estudios que buscan la mejor aplicación de esta teoría.
Existen numerosas tendencias en el estudio de la democracia y la democratización con
sus enfoques diferentes32. De allí, que incluso la definición misma de la democracia varía
entre diferentes autores, aunque la mayoría coincide al menos con una definición
pragmática derivada del estudio clásico de Dahl, según la cual el modelo de la
democracia liberal consiste de un conjunto de estructuras democráticas que funcionan
dentro de la garantía de los derechos básicos33. Sin embargo, en vista de los objetivos de
nuestro estudio, utilizaremos las propuestas que defienden la existencia de más tipos de
régimen político que el simple binomio de democracia y autoritarismo, puesto que esta
división bipolar no permite apreciar las diferencias entre un régimen electoral, basado
solamente en la existencia de las instituciones formales de la democracia, pero
30
CAROTHERS: Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, op. cit., págs. 331-353.
31
PARIS y SISK (eds), op. cit., pág. 308; WILDE, RALPH: International Territorial Administration How
Trusteeship and the Civilizing Mission Never Went Away, Oxford, Oxford University Press, 2008.
32
Entre los elementos que más se estudian están los factores geográficos y culturales, la motivación para la
democratización, la asistencia, la presión política, las sanciones, o la fuerza, la estrategia y secuencia de la
democratización. DIAMOND: The Spirit of Democracy. The Struggle to Build Free Societies Around the
World, op. cit., págs. 291-371; LINZ y STEPAN, op. cit., págs. 3-87; DIAMOND y PLATTNER (eds),
The Global Resurgence of Democracy, op. cit., págs. 49-111; LINDBERG (ed.), op. cit., págs. 23-148.
33
DAHL, ROBERT A.: La Poliarquía. Del Autoritarismo a la Democracia. Madrid, Biblioteca
Universitaria Guadiana, 1974; DAHL, ROBERT A.: On Democracy, Baltimore and London, Yale
University Press, 2000.
22
desprovisto de las libertades básicas que permiten el funcionamiento adecuado de estas
estructuras34. Esta propuesta coincide con las opiniones de otros autores los que
defienden la necesidad de una definición más detallada de la democracia para poder
estudiar su sostenibilidad35. Consideramos importante insistir en la plena capacidad
democrática del régimen que se reconstruye tras el conflicto armado, puesto que un
régimen formalmente democrático que no garantiza los derechos básicos puede
desembocar, como dice Sisk aplicando el concepto desarrollado por Galtung y los
estudios de la paz, en una dictadura del ganador36. Por lo que insistiremos a lo largo de
este trabajo, hablando de la democracia, en el uso de la definición de la democracia
liberal frente a la democracia formal, elección que resultará determinante para la
evaluación de nuestro material, constituyendo un punto de diferencia entre una
evaluación positiva o negativa.
En lo referente al dilema de la relación entre la gestión de conflicto y la

democratización, coincidimos con los estudios que defienden que ambos fenómenos en
vez de ser excluyentes y consecuenciales son complementarios y pueden y deben llevarse
a cabo de manera coordinada37. Aunque la cuestión se presenta normalmente desde la
perspectiva de disyuntiva entre dos posturas, bien la gestión de conflicto para la
democratización o la democratización para la gestión de conflicto, las conclusiones de los
análisis de la aplicación práctica apuntan a que es a través del fortalecimiento de los
elementos de reconstrucción del Estado, como se puede mejorar los rendimientos de la
democratización y la gestión de crisis. Puesto que la reconstrucción del Estado, la
consolidación de la paz y la democratización operan con prácticamente los mismos
34
Burnell habla de hasta 50 diferentes clasificaciones de la democracia en BURNELL (ed.), op. cit., págs.
210-226; Lindberg propone 5 grupos en LINDBERG (ed.), op. cit., págs. 128-148; Schedler introduce el
término de autoritarismo electoral en SCHEDLER, op. cit. 27-57; otros hablan de electoralismo LINZ y
STEPAN, op. cit., págs. 3-87; DIAMOND y PLATTNER (eds): The Global Resurgence of Democracy,
op. cit., págs. 49-63.
35
PARIS, op. cit., págs. 40-55.
36
BOOTH y SELIGSON (eds), op. cit., págs. 8-9; SISK, op. cit., págs. 127-170; también en JEONG, op.
cit., págs. 19-37; y para el origen del concepto de la dictadura del 51%: GALTUNG, JOHAN: Tras la
violencia, 3R: reconstrucción, reconciliación y resolución. Afrontando los efectos visibles e invisibles de la
guerra y la violencia. Bilbao, Bakeaz / Gernika-Lumo, Gernika Gogoratuz, 1998.
37
Este punto de vista coincide con muchos estudios sobre la democratización y las elecciones en post-
conflicto y parece imponerse como la última conclusión tras el estudio de las Operaciones de Paz de los
años 90. PARIS y SISK (eds), op. cit., págs. 7-14.
23
instrumentos aunque con distintos fines38, las conclusiones de los estudios recientes
apoyan la noción de la importancia del compromiso con la democratización desde los
principios de la gestión de conflicto y no como fase posterior. Lo que a su vez, justifica la
necesidad de una mayor exigencia en términos de evaluación de los resultados.
El rechazo de la diferenciación entre las dos fases: gestión de conflicto y

democratización está relacionado también con la argumentación que proviene del estudio
de las transiciones políticas pacíficas. La evolución de los estudios de las transiciones
demuestra una tendencia a disminuir la importancia de la separación entre la transición y
la consolidación política, puesto que las bases sentadas en la época de la transición tienen
una influencia directa sobre las posibilidades de la futura consolidación. Como aseguran
Paris y Sisk, las elecciones fundacionales pueden condicionar toda la consolidación y la
democratización posteriores39. De hecho, los estudios actuales sobre las transiciones
defienden un contínuum en el cambio político, que independientemente de las tendencias
inmediatas, como transición democrática o la reconstrucción en post-conflicto, pueden
girar hacia el lado de mayor liberalización o mayor autocracia40. Estas conclusiones sobre
los estudios de las transiciones pueden extrapolarse para el caso de post-conflicto, puesto
que la separación entre la etapa de la gestión de conflicto y la reconstrucción en post-
conflicto coinciden en su definición, siendo en ambos casos las elecciones fundacionales
el elemento que los separa. Reforzando esta comparación, Booth y Seligson aseguran que
la negociación y los acuerdos entre las élites, fundamentales en las transiciones
democráticas en contexto de post-conflicto pueden ser sustituidos por la presión
internacional41. En este mismo sentido, Linz y Stepan admiten la importancia de la
influencia internacional frente al tradicional requisito de la presencia de ciertos factores
domésticos para el éxito de la transición, defendida por la literatura tradicional y por
autores como O´Donnell, Schmitter y Whitehead42.
38
tales como las elecciones, el fortalecimiento institucional, la desmilitarización, etc.,
39
PARIS y SISK (eds), op. cit., págs. 7-14.
40
LINDBERG (ed.), op. cit., págs. 128-148.
41
Los autores mencionan el caso de Guatemala, el cual se parece a la mayoría de los casos de intervención
internacional en post-conflicto, donde la presión internacional, primero durante las negociaciones del
acuerdo de paz y luego durante el despliegue de la Operación de Mantenimiento de la Paz, complementa la
buena disposición de las partes. BOOTH y SELIGSON (eds), op. cit., págs. 80-84.
42
LINZ y STEPAN, op. cit., págs. 3-87.
24
Por último, en el contexto de la discusión sobre la ubicación de las elecciones y la
asistencia electoral como elemento dentro de la rama de democratización o consolidación
de la paz, frente a su inclusión directa en la rama de gestión de conflicto, coincidiremos
con la primera propuesta. Desde el punto de vista de la gestión de conflicto, es necesaria
solamente “la percepción de suficiente legitimidad”, y no unas elecciones democráticas o
libres y justas como suele definirlo como objetivo de la mayoría de las Operaciones de
Paz. Y en este mismo sentido, las elecciones plenamente democráticas, de acuerdo con
los estudios de gestión de conflicto, formarían el objetivo de los siguientes procesos
electorales43. Por lo que el trato de las elecciones desde la perspectiva de gestión de
conflicto prorroga el enfoque dual entre gestión de conflicto y consolidación el cual
hemos rechazado en el apartado anterior44 y promociona la celebración de procesos
electorales formales con bajo grado de libertades. En este sentido, los estudios más
contemporáneos cuestionan la confianza inicial en el efecto democratizador de las
elecciones. Desde el punto de vista teórico, Schedler rechaza la noción de que las
elecciones fraudulentas tienen efecto democratizador demostrando que, en base a la teoría
de juegos45 los intereses encontrados de las élites, gobierno y ciudadanos, cuando la
competición por el poder se realiza no en las elecciones, sino alrededor de las elecciones,
esa situación conduce a los autoritarismos electorales46. Un argumento parecido proviene
del estudio de las democracias imperfectas, el que demuestra que las elecciones no
producen democracia pero si pueden originar regímenes no democráticos que en realidad,
en contra de lo esperado, frenan las transiciones políticas. Dentro de los estudios de los
regímenes semi-democráticos, es importante destacar que los casos de transición sobre
los que se basó la investigación, principalmente España, Portugal y América Latina, hay
43
RAMSBOTHAN, WOODHOUSE y MIALL, op. cit., págs. 66-70.
44
Un dilema relacionado con esta cuestión surge del estudio del efecto de las elecciones no democráticas,
como las llevadas a cabo dentro de los regímenes autoritarios. Partiendo del estudio clásico de las
transiciones políticas, las primeras conclusiones sobre el valor de las elecciones celebradas en condiciones
no democráticas parecía demostrar sus beneficios, aunque limitados, para una futura democratización.
Hermet insiste en su rol de socialización y educación electoral que a la larga crean expectativas tanto en la
sociedad como en las élites, conduciendo hacia una transición política. HERMET, GUY, ROUQUIE,
ALAIN y ROSE, RICHARD (eds).: Elections without Choice, London, Macmillan, 1978. Otros
demuestran que incluso unas elecciones fraudulentas pueden contribuir en cierto grado de apertura política
permitiendo, por ejemplo, asociaciones libres. BOOTH y SELIGSON (eds), op. cit., págs. 221-265;
BARKAN y BAXTER, op. cit., págs. 10-16.
45
La teoría de juegos utiliza modelos matemáticos para estudiar interacciones de diferentes elementos del
proceso en busca de estragegias óptimas de comportamiento.
46
SCHEDLER, op. cit, págs. 27-57.
25
una alta incidencia de democracias electorales47. De la misma manera, según el estudio
de Marina Ottaway dedicado precisamente a este tema, las transiciones de los años 90
demuestran el mismo problema48. La aplicación continuada de las elecciones no
democráticas conduce a la decepción de la sociedad y a la falta de confianza en el
sistema, sin necesariamente levantar la conciencia de los derechos49. Incluso, según
Hoglund, demasiado poca democracia puede convertirse en un impulso para la
violencia50.
Acercándonos a la metodología y plan de trabajo seguido en nuestra investigación,

partimos del propósito de analizar la aplicación de la asistencia electoral en post-
conflicto, para ver si dicha asistencia refleja y consigue el objetivo de la democratización.
Con la finalidad de alcanzar los objetivos propuestos hemos dividido nuestra
investigación en dos grandes partes.
En la primera de ellas – Hacia una política de Asistencia Electoral en el contexto de

las Operaciones de Mantenimiento de la Paz – veremos en qué medida se ha ido
constituyendo en la ONU una política de asistencia electoral en misiones de paz y en la
segunda contrastaremos esta política general en el estudio de casos que se han venido
produciendo en el terreno. Por lo que corresponde a la primera parte, su intención es
establecer hasta qué punto la ONU establece una base de jure e institucional para poder
realizar una asistencia electoral atendiendo al objetivo de la democratización51.
Intentaremos ver por lo tanto si existe suficiente coherencia entre la política de asistencia
electoral y la política de las OMPs52 con el fin de ver en qué medida la institución de la
asistencia electoral de la ONU en el contexto de Operaciones de Mantenimiento de la Paz
47
PHILIP G. ROESSLER and MARC M. HOWARD en LINDBERG (ed.), op. cit., págs. 101-128.
48
OTTAWAY, MARINA: Democracy Challenged: The Rise of Semi-Authoritarianism, Washington DC,
Carnegie Endowment for International Peace, 2003.
49
WILLIS, JUSTIN y EL-BATTAHANI, ATTA: “We changed the laws - Electoral practice and
malpractice in Sudan since 1953.” African Affairs, vol. 109/435, February 2010, págs. 191-212; AN,
MARY; BUSH, SARAH; LAKE, BRITT; LOPEZ, SUMMER; MCCANTS, ASHLEY; SAWYER, JULIE;
SKIDMORE, PAUL; VELASCO, CARLOS: Idealism without Illusions: Lessons from Post-Conflict
Elections in Camboya, Rwanda and Sudan, Princeton, Princeton University, 2008, pág. 29; COLLIER, op.
cit., págs. 169-235.
50
HOGLUND en JARSTAD y SISK, op. cit., págs. 80-103.
51
Citando al Profesor Fischer, la ONU “a menudo tiene la responsabilidad de facto del éxito de las
elecciones, sin embargo no tiene el poder de jure de supervisar la planificación e implementación del
proceso,” AN, BUSH, LAKE, LOPEZ, MCCANTS, SAWYER, SKIDMORE, VELASCO, op. cit., pág.
29.
52
26
(OMP) es capaz de producir resultados conducentes a la democratización. El objetivo de
la segunda parte – La plasmación en la práctica de una Política de Asistencia Electoral –
a su vez, es analizar hasta qué punto la política existente se realiza en la práctica y cuáles
son los resultados que ésta produce.
Estas grandes partes, a continuación, se desglosan en varios capítulos. En este

sentido, en la primera parte se examina en capítulo I la asistencia electoral de las
Naciones Unidas. Puesto que la asistencia electoral de la ONU surge tanto de la práctica
como de la normativa, en primer lugar analizaremos los elementos prácticos de dicha
asistencia, los que llegaron a contribuir a la formación de una política posterior. Como
tal, revisaremos los ejemplos y antecedentes de dicha asistencia, seguido por un examen
de lis tipos y las funciones de asistencia que en la actualidad se llevan a cabo. Siempre
que sea posible, intentaremos marcar las pautas de acción que determinan la actuación de
la Organización en esta área.
Una vez vista la base práctica, proseguiremos con el análisis de los fundamentos
legales sobre los que ésta se establece donde analizaremos todas las corrientes que han
contemplado el uso de la asistencia electoral a lo largo de la historia de las Naciones
Unidas, incluyéndose aquí los derechos humanos, el desarrollo, la descolonización, la
democracia y el post-conflicto – el área principal de nuestro interés. Así mismo veremos
el desarrollo en estas áreas separadas e intentaremos analizar la interrelación entre éstas,
con el objetivo de derivar conclusiones sobre la política de la Organización en el área de
asistencia electoral.
Finalmente, sentando bases para el consiguiente estudio de casos, examinaremos

los elementos funcionales de dicha asistencia, tales como los actores y competencias,
existencia jurídica y financiación. Todas ellas nos permitirán a continuación ubicar las
actuaciones de la ONU en asistencia electoral en el contexto normativo preestablecido.
En el capítulo II se aborda la cuestión de las OMP sin buscar un análisis exhaustivo

de la compleja situación internacional sino desde la perspectiva que ofrece el interés de
nuestro trabajo. En este sentido, intentaremos ver de la misma manera la confluencia de
la práctica y la normativa para la definición de las Operaciones de Mantenimiento de la
Paz de la ONU, centrándonos particularmente en su reforma y desarrollo hasta su estado
27
presente. Puesto que lo que pretendemos ver es cómo la política de las OMPs afecta a la
política de la asistencia electoral llevada a cabo en este contexto, analizaremos con más
profundidad los elementos comunes entre ambas. Dentro del análisis del desarrollo de las
nuevas tendencias de la doctrina de las OMPs nos centraremos en particular en lo que
proponemos como vínculo de unión entre ambas, es decir, la democracia y la
democratización. Por lo que se puede decir que el análisis de las OMPs se llevará a cabo
desde la perspectiva de su adaptación a la tarea de democratización de la ONU, en grado
superior que el habitual estudio de las OMPs en su contexto militar.
Al igual que en el primer capítulo, en el estudio dedicado a las OMPs revisaremos

tanto los antecedentes prácticos que llevaron a la aparición de las OMPs, como sus bases
legales. Puesto que la aparición práctica y formal de estas operaciones es anterior a la era
de la democratización, dedicaremos más atención a los intentos de reforma de las OMPs
emprendidos por la ONU, y en particular a la conformidad de estos intentos con el
desarrollo de las líneas principales de la política de la ONU en lo relacionado a gestión de
crisis. De allí pasaremos al análisis de las funciones y objetivos de estas misiones, vistas
desde la perspectiva del cambio de la doctrina.
Por último, también estudiaremos los elementos funcionales de las OMPs,

insistiendo en los actores y responsabilidades, la creación transformación y finalización
de las OMPs y su financiación. De la misma manera, esperamos que estas bases nos
sirvan de apoyo para la segunda parte dedicada a los estudios de caso.
En cuanto a la segunda parte dentro de la práctica internacional existente referida a

la situación en post-conflicto se han seleccionado tres casos que a nuestro juicio son
especialmente relevantes para testar la bondad de la asistencia electoral proporcionada
por las Naciones Unidas53. Debido a los avances que permitió la apertura democrática a
53
Los casos que nos interesan son las operaciones actuales, las que incorporan elementos de consolidación
de paz en su programa y dentro de estas, las que se constituyen a finales de los años 90 y principios del
2000, atendiendo a la nueva estrategia de las Naciones Unidas en Operaciones de Paz. El nuevo concepto
de misión avala un despliegue más largo de la OMP, vinculando la retirada de la operación al cumplimiento
del mandato atendiendo a los tres objetivos principales: consolidación de la seguridad interna y externa,
fortalecimiento de las instituciones políticas, promoción de la rehabilitación y transformación económicas y
sociales, y no a la celebración de las elecciones. “Que no haya salida sin estrategia (…)”, documento
S/2001/394. Defiendo que es este cambio estratégico el que crea espacio para la mejor aplicación de la
asistencia de las elecciones en post-conflicto, debido a que desaparecen los elementos políticos y
financieros que en el pasado ponían más presión sobre la conclusión temprana de las elecciones. Desde que
28
todos los niveles y también dentro de la acción de la ONU para la paz y para el fomento
de las elecciones, quiero centrar mi análisis en las Operaciones de Paz54 con mandato
electoral a partir del 2000. Este margen temporal permite incluir en la selección de casos
unos 12 países que recibieron asistencia electoral de la ONU en el contexto de
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas en una o varias ocasiones durante este
período: Kosovo, Sierra Leona, Timor Oriental, República Democrática del Congo
el despliegue de la misión no está vinculado a las elecciones fundacionales, desaparece la necesidad

práctica de planear la asistencia enfocada a un proceso. A la vez, las experiencias de asistencia electoral
llevan a la promoción de una asistencia más duradera enfocada al proceso y no al evento, con el fin de
rendir la asistencia más efectiva y sostenible, culminando unos años más tarde con el consenso sobre una
nueva metodología de asistencia electoral basada en el ciclo electoral; véase Guía metodológica de la
Comisión Europea sobre apoyo electoral, Bruselas, Comisión Europea, 2006; ELLIS, ANDREW,
GUERIN, PAUL y AYOUB, AYMAN: Effective Electoral Assistance. Moving from Event-based to
Process Support. Conference report and Conclusions. Stockholm, International IDEA, 2006.
54
Puesto que el enfoque de este trabajo busca analizar hasta qué punto la asistencia electoral está orientada
a la democratización en el contexto principal de gestión de conflicto de la ONU, no quiero diferenciar o
eliminar las operaciones que sensu stricto pertenecerían al grupo de misiones políticas o misiones de
consolidación de la paz. Como se demuestra en la parte dedicada a establecer el marco teórico de este
trabajo, las categorías legales no siempre se corresponden con las categorías funcionales de las Operaciones
de Paz. A menudo la decisión sobre el establecimiento de una oficina política en vez de Operación de
Mantenimiento de la Paz se debe a consideraciones de carácter político o logístico, mientras que el mandato
de tal operación no refleja ninguna discrepancia con un mandato de OMP de la misma época; véase
CARDONA LLORENS, JORGE: “El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.” en DIEZ
DE VELASCO, MANUEL: Las Organizaciones Internacionales, edición 16, Madrid, Technos, 2010, págs.
226-282. A partir del 2002, el acuerdo entre DPKO y DPA permite un mayor acercamiento entre estas
categorías, puesto que DPKO empieza a gestionar las grandes oficinas políticas, como Afganistán. A partir
de ese momento, y como argumento a favor de la igualdad en el trato de ambos tipos de Operaciones de
Paz, las mayores oficinas políticas son incluso listadas entre las operaciones OMP. Por lo tanto, voy a
utilizar la clasificación funcional y no formal para seleccionar los casos para el estudio. La exclusión de
una operación sería más lógica, si desde el punto de vista funcional no se ajustase a los criterios
establecidos, es decir, no incluyese elementos de consolidación de la paz de las misiones de segunda
generación en su mandato, o no estuviese constituida con una visión temporal más abierta, sin embargo,
este no es el problema que demuestre ninguno de los casos. Otra razón por la que opto por incluir las
oficinas políticas dentro del grupo de casos es para poder ampliar el número de unidades de análisis para de
esta forma poder seleccionar los casos más interesantes para mi tema. De nuevo, mi interés principal se
centra en la asistencia a las elecciones fundacionales, entendidas como punto álgido en la gestión de crisis y
comienzo de la consolidación de la paz a través de la democratización. Este criterio limita el número de
casos pertinentes a mi estudio a las primeras elecciones nacionales en el país, a través de las cuales el poder
es transferido al gobierno legítimo nacional, surgido tras unas elecciones democráticas. El número y el tipo
de los comicios electorales, al igual que la secuencia de las elecciones en los casos mencionados varían,
siendo este un elemento que influye en el éxito de las elecciones. Existe una discusión entre los expertos en
asistencia electoral sobre el orden preferido de organizar las elecciones en post-conflicto, con una marcada
preferencia por la organización en primer lugar de comicios locales y regionales antes que la celebración de
elecciones nacionales, puesto que este enfoque parece más acertado para los casos de reconstrucción del
Estado. De este modo las elecciones locales o regionales pueden contribuir más al fortalecimiento
institucional, creación y consolidación de partidos políticos y asentamiento de las nuevas líneas de
competición política antes de celebrar los comicios nacionales que en una mayor medida son percibidas
como la plataforma en la que se dirime el conflicto; véase REILLY: “Post-conflict elections: Constraints
and Dangers.”, op. cit., págs. 118-139.
29
(RDC), Afganistán, Iraq, Liberia, Costa de Marfil, Haití, Burundi, Sudán y Nepal55. Con
el fin de obtener la mejor muestra, hemos seleccionado casos diferentes, principalmente
en lo que representa el modelo de la asistencia electoral llevada a cabo en dichos países.
Como tal, hemos optado por elegir un caso de asistencia técnica electoral llevada a cabo
por un equipo de la ONU56, otro caso de asistencia electoral técnica que reemplaza las
estructuras nacionales57 y finalmente un caso de asistencia técnica combinada con el
55
Ver anexo 2;
56
En cuanto al tipo de mandato de asistencia electoral, la mayoría de las operaciones implementó la
asistencia técnica, la forma más habitual de asistencia electoral de la ONU actualmente y la que diferencia
a las antiguas misiones de gran envergadura electorales de las presentes. Salvo las diferencias en el tipo de
mandato electoral y forma de colaboración con la comisión electoral nacional, la estrategia general de la
asistencia electoral en los doce casos resulta parecida. En todos los casos, la asistencia electoral de la ONU
está basada sobre el despliegue de equipos relativamente grandes, distribuidos geográficamente por todo el
país, ofreciendo apoyo técnico y logístico a la comisión nacional a nivel central y regional. El equipo
electoral de la OMP normalmente cuenta con el apoyo de otras Agencias presentes en el país,
principalmente con el apoyo de PNUD. En seis de los doce países: Afganistán, Haití, Iraq, Liberia, Sierra
Leona, Timor Oriental y RDC, la asistencia electoral de la ONU ha continuado desde las elecciones
fundacionales hasta el segundo ciclo electoral en post-conflicto. Estos procesos constituyen un ejemplo
para lo que EAD llama asistencia de segunda generación, un intento de mejorar la asistencia electoral en
post-conflicto para ofrecer una asistencia más a largo plazo, donde la asistencia en el segundo ciclo
electoral disminuye para así reforzar la gestión nacional del proceso; véase Informe del Secretario General
“Fortalecimiento de la función de las Naciones Unidas para mejorar la eficacia del principio de
elecciones periódicas y genuinas y la promoción de la democratización”, Naciones Unidas, documento
A/60/431. En cuatro casos, RDC-APEC, Sudán-UNIRED, Afganistán-ELECT, Timor Oriental-UNEST,
aunque dos de ellos, Timor y Afganistán, solamente en el segundo ciclo electoral, EAD optó por la
creación de un equipo integrado de asistencia electoral, formada por los equipos de la OMP y el PNUD,
como medida para mejorar la efectividad de la asistencia electoral. Desde el punto de vista de aplicación de
mejoras para el rendimiento de las OMPs, el concepto de misión integrada entre la OMP y el equipo de las
Naciones Unidas en el país fue aplicado en el caso de UNMIT, UNAMA, MONUC y UNMIS. GOWAN,
op. cit., págs. 453– 469; EIDE, ESPEN BARTH; KASPERSEN, ANJA THERESE; KENT, RANDOLPH;
VON HIPPEL, KAREN: Report on Integrated Missions: Practical Perspectives and Recommendations.
s.l., Independent Study for the Expanded UN ECHA Core Group, 2005. Dentro del grupo de posibles
estudios de caso quiero eliminar los procesos de asistencia para la realización de referenda, puesto que las
finalidades de un referéndum no se pueden comparar con las de las elecciones.
57
Solamente tres casos entre los doce difieren de la predominante mayoría de la asistencia técnica. En el
caso de Kosovo, La Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK)
fue autorizada para establecer la presencia civil en Kosovo para la administración de la autonomía de
Kosovo y supervisar el establecimiento de las instituciones democráticas de autogobierno. Bajo este
contexto, la misión fue establecida sobre cuatro pilares, el tercero, bajo el liderazgo de la OSCE fue
encargado de la democratización y fortalecimiento institucional, al cual pertenecía la asistencia electoral.
La autoridad electoral sobre el proceso residía en la Comisión Electoral Central de Kosovo, un órgano
mixto bajo presidencia del Jefe de misión de la OSCE y compuesto por tres comisionados internacionales y
nueve comisionados locales. El Jefe de misión de la ONU, retenía la máxima autoridad sobre el proceso;
véase, OSCE Press Release. “Kosovo Central Election Commission re-established”, OSCE mission in
Kosovo, 9 marzo 2001, http://www.osce.org/kosovo/53368; PARIS, op. cit., págs. 212-218. La asistencia
electoral de la ONU en Timor Oriental comenzó por la organización del referéndum sobre la independencia
celebrado en 1999, pero debido a la precipitada retirada de Indonesia, el papel de la ONU fue extendido y
convertido en la administración transicional del territorio hasta su independencia en 2002. En este período
la ONU organizó las elecciones a la Asamblea Constituyente en 2001 y asistió técnicamente a la
organización de las elecciones presidenciales en 2002. De la misma manera que en Kosovo, la
30
elemento de certificación electoral58, siendo estos, los modelos de asistencia electoral
más usados hoy en día en el contexto de post-conflicto.
De este modo, en el Capítulo I de la segunda parte presentamos el caso de Sudán,

en el la asistencia electoral fue establecida de forma tradicional, ofreciendo asistencia
técnica a una comisión electoral nacional. La razón por la que se elige Sudán entre otras
muchas misiones parecidas es la aplicación del concepto de la misión integrada en la
Operación de Paz desde el momento de la planificación de la misión. Otros dos casos de
operación de asistencia electoral dentro de la estructura de la misión integrada desde la
concepción de la operación y durante las primeras elecciones son Afganistán y RDC. En
el estudio de caso de Afganistán tocaremos también la parte referente a la misión
administración electoral, la Comisión Electoral Independiente, encargada de ambos comicios fue

constituida de forma mixta, bajo el liderazgo del Oficial Electoral Jefe y cinco Comisionados, dos
internacionales y tres timorenses. Al igual que en Kosovo, UNTAET, desde su rol de administradora del
territorio ejercía la máxima autoridad sobre el proceso; véase WILDE, op. cit., págs. 89-93. El recurso a la
administración electoral constituida de forma mixta con presencia de administradores nacionales e
internacionales fue utilizado también en los procesos electorales fundacionales de Afganistán e Iraq. El
Órgano Conjunto de Gestión Electoral afgano en un principio fue establecido de forma mixta para
supervisar el componente onusino responsable de la implementación, supliendo la baja capacidad
operacional del órgano afgano; posteriormente fue ampliado para incluir el secretariado afgano responsable
de la realización de las elecciones del 2004. El secretariado afgano fue reemplazado por un órgano
internacional para la celebración de las elecciones presidenciales en el 2005. De la misma manera, la Alta
Comisión Electoral Independiente contaba con el apoyo del experto internacional integrado dentro de la
Comisión compuesta por nueve comisionados y el Oficial Electoral Jefe. En el caso de Iraq, la ley electoral
imponía la obligación a la Alta Comisión Electoral Independiente de buscar asistencia de la ONU para la
preparación e implementación de varios aspectos del proceso electoral. UN Political and Peacebuilding
Missions Fact Sheet, United Nations, Department of Public Information, 2011, documento DPI/2166/Rev.
91.
58
Otros cuatro casos de asistencia electoral que se distancian de la asistencia técnica tradicional a una
comisión electoral nacional son Nepal, Costa de Marfil, Sudán y Timor Oriental donde además de la
provisión de asistencia técnica, la ONU realizó a la vez una labor de observación del proceso electoral. El
enfoque y la base legal de esta observación fueron diferentes en los tres casos. En Sudán, la ONU desplegó
el Panel del Secretario General de las Naciones Unidas para los referenda en Sudán, un órgano
independiente para la supervisión del referéndum del Sur de Sudán, responsable ante el Secretario General
de la ONU; en Nepal el Equipo de Expertos de Supervisión Electoral supervisó el proceso electoral
independientemente del equipo de asistencia técnica y de la misión, también reportando al Secretario
General de la ONU; y finalmente en Timor Oriental el mismo concepto de panel independiente fue
aplicado en las elecciones de 2007. Para el caso de Sudán, Secretary-General appoints Panel to monitor
self-determination referenda in Sudan United Nations Department of Public Information, 21 st September
2010, documento SG/SM/13123, http://www.un.org/News/Press/docs/2010/sgsm13123.doc.htm, para
Nepal Timeline of UN envolvement in Nepal, United Nations Mission in Nepal, 2011,
http://www.unmin.org.np/?d=media&p=onlinekit&mode=time, en Timor Resolución del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas 1704 (2006), Naciones Unidas, 2006, documento S/RES/1704. En Costa
de Marfil, sin embargo, la tarea de la certificación del proceso electoral fue encargada al Representante
Especial del Secretario General y Jefe de misión de la ONU en el país. Repertoire of the Practice of the
Security Council 15th Supplement 2004-2007. Chapter V. Subsidiary organs of the Security Council,
United Nations, 2004-2007.
31
integrada. Así mismo, el caso de RDC es otro caso interesante que además ofrecería la
posibilidad de análisis del funcionamiento del equipo electoral integrado, sin embargo,
creo que resulta beneficioso para el trabajo poder realizar un estudio de caso sobre el
proceso electoral en el que gracias a mi trabajo he podido participar personalmente59.
A continuación, en el Capítulo II, proponemos estudiar un caso de certificación

electoral. El recurso de la certificación electoral fue utilizado sólo en dos procesos
fundacionales en Nepal y Costa de Marfil. El caso de Costa de Marfil experimento un
tipo de certificación electoral diferente a los demás casos, puesto que el mandato de la
certificación recaía en el Representante Especial del Secretario General y jefe de la
Operación de las Naciones Unidas en Costa de Marfil (UNOCI), jefe de la OMP. Este
caso además ofrece un interés añadido ya que, en primer lugar, se trata de un proceso
electoral extremadamente largo, pospuesto en numerosas ocasiones por razones políticas
a pesar de la presencia y llamamientos de la OMP y, en segundo lugar, debido a la crisis
ocasionada por la segunda vuelta de las elecciones presidenciales donde fue precisamente
el instrumento de la certificación electoral el que legitimó los llamamientos de la
comunidad internacional al respeto de los resultados electorales salidos de las urnas.
Nepal por otra parte, aunque representa el modelo de certificación utilizado más por la
ONU, basado en un grupo independiente, no pertenece del todo al grupo de las
Operaciones de Paz enfocadas a la reconstrucción en post-conflicto, ya que el tipo de
conflicto y el arreglo de paz originan y se parecen más a los conflictos de principios de
los años 90. Por lo que, con el fin de atender contextos políticos parecidos, estudiaremos
el ejemplo de Costa de Marfil, siendo éste más próximo a las otras misiones.
Por último, en el Capítulo III, el caso que parece interesante incluir en este estudio
es el caso de las elecciones en Afganistán, puesto que la asistencia electoral se basó sobre
una estructura mixta que contaba con la participación de expertos internacionales. Otro
ejemplo de este tipo lo ofrece Timor Oriental en sus primeras elecciones presidenciales.
Mi preferencia por Afganistán se debe a que la asistencia electoral de carácter mixto en
Timor se desarrolla dentro del mandato de autoridad transicional de la ONU, mientras
que en Afganistán, la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en Afganistán
59
Trabajé durante un año en la preparación de las elecciones en Sudán con la División Electoral de UNMIS
como oficial de operaciones electorales asistiendo a la Comisión Electoral Nacional en Khartoum.
32
(UNAMA) asistía a la Autoridad Transicional Afgana. De este modo el grado de
influencia sobre los asuntos internos de la ONU en Afganistán fue menor y más parecido
a otras Operaciones de Paz de la época.
Con el fin de mantener una homogeneidad dentro del trabajo y permitir una
comparativa, el análisis y la presentación de los estudios de caso se mantendrán dentro de
la misma estructura común, destacando, según corresponda, los elementos únicos de cada
caso. De la misma manera, para los tres casos, de acuerdo con el enfoque de análisis
estructural funcional, en primer lugar se van a describir los elementos que componen el
objeto de mi estudio, la asistencia electoral de la ONU en contexto de OMP, y a
continuación, se analizarán sus funciones.
De este modo, para cada caso, en primer lugar se analizará el entorno político en el
que se producen la asistencia electoral, presentando los antecedentes del ciclo electoral,
incorporando tanto los elementos de conflicto como los elementos electorales. Dentro del
contexto político, se resumirá brevemente la historia del conflicto y las causas profundas
del conflicto, así como el camino hacia el acuerdo de la paz y las principales provisiones
de este acuerdo. Acto seguido, se presentarán las principales características del entorno
electoral, incluyendo las experiencias democráticas y electorales previas, las provisiones
para las elecciones derivadas de los acuerdos de paz o constituciones y un general marco
legal electoral existente en el país tras la firma del acuerdo de paz. Este apartado, está
estrechamente unido con el siguiente, en el que se describirá el transcurso del proceso
electoral desde su perspectiva política y técnica. Aquí se incluirán todos los elementos
que forman parte de las preparaciones de las elecciones, y por lo tanto, son el objeto de la
asistencia electoral. El apartado, por lo tanto, incluirá los pasos más importantes del
proceso electoral, aprobación de la ley electoral y del sistema electoral, la formación y
composición de la comisión electoral, el registro, exhibición y preparación de la lista
electoral final, el proceso de nominación de los candidatos, la campaña electoral, la
votación, el recuento y tabulación de los resultados electorales y el anuncio de los
resultados. En esta presentación del desarrollo del proceso electoral, se dará cuenta
también del contexto de seguridad, de libertades básicas y de las principales conclusiones
de la observación electoral sobre el proceso.
33
El análisis propio de la asistencia electoral, incluirá los siguientes elementos que
forman el concepto de operaciones de la asistencia electoral en el contexto de cada caso:
objetivos, estructura, estrategia y presupuestos. En primer lugar, dentro del apartado de
objetivos, se analizarán los documentos que constituyen la base legal para la asistencia
electoral, es decir el acuerdo de paz, el mandato de la misión y sus renovaciones, la
petición de asistencia electoral con el fin de establecer las bases sobre las que se realiza la
asistencia y los límites que este marco legal impone a la asistencia. En segundo lugar, la
composición y estructura interna por una parte describe la composición de la unidad de
asistencia electoral, reflejando de nuevo las áreas prioritarias de la asistencia y, por otra,
ubica esta unidad dentro del contexto de la OMP junto con la cadena de
responsabilidades y autoridad lo que permite ver cómo se establecen las relaciones entre
los diferentes elementos de la operación y hasta qué punto estas relaciones condicionan la
asistencia electoral. Aquí también se analizan las relaciones que se establecen entre los
proveedores de asistencia electoral de la ONU y los actores externos, incluido el usuario
final de la asistencia electoral, la comisión electoral nacional. El apartado dedicado a la
estrategia analizará sobre todo la ubicación de la asistencia electoral dentro de los planes
de trabajo de la ONU en el país intentando ver en qué grado, la asistencia electoral de la
ONU en post-conflicto refleja las prerrogativas de cooperación al desarrollo frente a las
prerrogativas de mantenimiento de la paz. Finalmente, el último apartado, dedicado al
análisis de los presupuestos, analiza la parte financiera de la asistencia electoral en el
contexto de las asignaciones presupuestarias a otras áreas de trabajo de la ONU. Este
análisis se realizará tanto a nivel horizontal, comparando la asignación y administración
de recursos dedicados a la asistencia electoral frente a otras actividades enfocadas a la
democratización y fortalecimiento institucional en el año electoral, como a nivel vertical,
estudiando su distribución en el tiempo la permite inferir en el grado de compromiso con
el proceso frente al compromiso con el evento electoral.
Finalmente, sobre la base de nuestro trabajo de investigación propondremos unas

conclusiones que permitan contrastar las observaciones provenientes de ambas partes del
trabajo. Por lo tanto, volveremos a reflexionar sobre las preguntas de la primera parte:
hasta qué punto existe una política de la ONU para la asistencia electoral en contexto de
34
operaciones de paz, y en segundo lugar veremos hasta qué punto esta política se ve
reflejada en la práctica de la asistencia electoral en el terreno.
Antes de poner punto final a esta introducción, queremos dar constancia de que la
concepción y realización de este trabajo ha sido posible gracias a la posibilidad de
manejar múltiples documentos de la ONU, incluyendo resoluciones, informes del
secretario general, presupuestos e informes sobre ejecución de presupuestos, documentos
de programa, planes de trabajo, y otras publicaciones de las Naciones Unidas los que han
constituido la principal fuente de información para este trabajo60. La posibilidad de
60
Para enriquecer el análisis con el contexto local propiamente dicho y ofrecer una interpretación de los
resultados de la aplicación de decisiones de la ONU, se van a consultar diferentes tipos de fuentes
secundarias. En primer lugar, utilizaremos otros documentos formales, como textos de legislación local,
acuerdos de paz, informes de los organismos internacionales y locales, como por ejemplo informes de
observación electoral, informes sobre la realización de procesos electorales, informes sobre la realización
de asistencia electoral de otros agentes sobre el terreno. Por otra parte, se consultarán también textos de
análisis político y electoral relativos a los casos estudiados. Estos análisis, en ocasiones refutan la línea
mantenida por los informes oficiales y en otros, entran en conflicto con esta. En caso de duda, voy a
recurrir a las bases teóricas de mi trabajo. Un ejemplo de un conflicto semejante podrían ser los informes de
observación electoral y la evaluación académica del proceso electoral. La gran parte del criticismo de la
observación electoral proveniente de los estudios académicos del tema ha sido incorporada en los manuales
de observación electoral de las principales organizaciones de observación electoral. De este modo, los
organismos de observación electoral cada vez intentan aumentar más la presencia a largo plazo frente a una
concentración de gran número de observadores en el día de las elecciones y prestan mayor atención a las
condiciones políticas frente a un enfoque exclusivo a las tecnicidades de la organización del proceso. Las
metodologías de observación insisten más en la observación a largo y medio plazo, capaz de reflejar las
condiciones políticas para la organización de un proceso electoral, frente a la práctica anterior de
observación mayoritariamente de corto plazo utilizada para realizar las estadísticas pero incapaz de reflejar
nada más que el ambiente en las urnas el día de la votación. Por otra parte, las áreas que verifican
actualmente los observadores internacionales incluyen las áreas de política, de derechos humanos, de
género, de medios, de seguridad, de sociedad civil y legal; véase Manuales de observación electoral de
Declaration of Principles for International Election Observation and Code of Conduct for International
Election Observer; EU: Handbook for European Union Election Observation, Brussels, European
Commission, 2008; OSCE: Election Observation Handbook, Warsaw, Organisation for Security and
Cooperation in Europe, Office for Democratic Institutions and Human Rights, 2005; Críticas de
CAROTHERS: Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, op. cit., págs. 207-255. Sin embargo, dos
problemas identificados por los investigadores todavía permanecen a nivel de recomendaciones. Por una
parte, como aseguran muchos, los observadores a menudo fallan por ser demasiado poco críticos con el
proceso, dando lugar a la legitimación de gobiernos y procedimientos fraudulentos; véase CAROTHERS:
Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, op. cit., págs. 303-331; JEONG, op. cit., págs. 19-37;
BJORNLUND, op. cit., págs. 94-129; OTTAWAY, MARINA: “Is democracy the answer” en CROCKER,
HAMPSON, y AALL (eds), op. cit., págs. 603-618. Aunque los principios de la observación internacional
basan los criterios de la observación en las normas internacionales, el enfoque contextual aceptado por los
organismos de observación deja una ventana abierta a una observación ajustada al contexto. El manual de
observación electoral de la Unión Europea, por ejemplo, invita a los observadores a reflejar factores
agravantes y atenuantes del proceso electoral en su evaluación, la OSCE contextualiza la observación según
tres niveles diferentes de democracia: democracias establecidas, nuevas democracias y democracias en
post-conflicto (separadas de las nuevas democracias); véase CAROTHERS, Aiding Democracy Abroad:
The Learning Curve, op. cit., págs. 207-255; JEONG, op. cit., págs. 19-37; BJORNLUND, op. cit., págs.
94-163; OTTAWAY, MARINA: “Is democracy the answer” en CROCKER, HAMPSON, y AALL (eds),
35
trabajar con los documentos oficiales de la Organización ha permitido un alto grado de
uniformidad en el análisis comparativo, a la vez que ha ofrecido la ventaja de examinar
las intenciones y finalidades, lo que corresponde al objetivo de interés de este trabajo.
Esta capacidad de manejo y comparación de numerosos documentos de la Organización
ha sido posible gracias mi experiencia de trabajo con las Naciones Unidas,
particularmente en el contexto electoral que aquí se estudia.
Si bien mi trabajo me ha permitido una proximidad y familiaridad con el objeto de

esta investigación, el mismo no habría sido posible sin la inestimable ayuda de mis
directores de tesis, Profesora Belén Sánchez Ramos y Profesor Manuel Sobrino Heredia,
los que con gran paciencia y dedicación me han ayudado encauzar las ideas y
conocimientos dentro de un formato de análisis académico.
De la misma manera, la Agencia Española de Cooperación Internacional me

permitió iniciar este camino académico, financiando mis primeros años de investigación
doctoral. Estos años me han equipado con bases de conocimiento en el área de mi interés
y sobre todo con una fuerte curiosidad académica la que ha permanecido viva y presente
a lo largo de mis años de trabajo con la ONU.
op. cit., págs. 603-618. Por otra parte, los analistas insisten en la necesidad de desvinculación del proceso
de observación electoral de la promoción de la democracia, particularmente en el sentido de utilizar el
informe de observación como un método particular de respaldo a las incipientes intenciones democráticas,
en vez de un análisis independiente de la calidad del proceso. Reconociendo la necesidad de legitimación
internacional de procesos electorales y gobiernos, Bjornlund sugiere desvincular los dos objetivos y optar
por producir unos informes independientes de los procesos electorales, que servirían de base a las
declaraciones políticas de los gobiernos sobre la aceptabilidad del proceso; véase, BJORNLUND, Op.cit.,
pág. 14. Aunque la cuestión de la imparcialidad de la observación es uno de los principios fundamentales
de la observación electoral, coincido con la opinión de los investigadores que no siempre es aplicado y, por
lo tanto, no voy a tratar los informes de observación electoral como la última instancia, sino que siempre
voy a compararlos con el análisis de los investigadores del tema para poder establecer una opinión
determinante sobre el carácter de las elecciones estudiadas.
36
PARTE I
HACIA UNA POLÍTICA DE ASISTENCIA ELECTORAL EN EL CONTEXTO

DE LAS OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ DE LA ONU
37
CAPÍTULO I: ASISTENCIA ELECTORAL DE LA ONU
La asistencia internacional a los procesos electorales es un fenómeno relativamente

reciente61. El gran auge de organismos que realizan este tipo de asistencia tuvo lugar a
principios de los años noventa. Inicialmente fueron los Gobiernos o las Agencias de
cooperación de los Gobiernos de los terceros países las que incluían proyectos de
asistencia electoral en su oferta de asistencia hacia los países en transición, siendo los
más destacados en este grupo National Endowment for Democracy (NED) y US Agency
for International Development (USAID), y UK Departement for International
Development (DFiD). Además de la asistencia administrada por las Agencias
gubernamentales, también las ONGs participaron en la asistencia electoral, algunas de
ellas llegaron al campo electoral a través de la promoción de la democracia, como el
Instituto Democrático Nacional (NDI) o el Instituto Republicano International (IRI),
mientras que otras se han dedicado exlusivamente a la asistencia electoral como la
Fundación Internacional para los Sistemas Electorales (de las siglas en inglés IFES) o
Carter Center. También Organizaciones Internacionales de ámbito regional como la
Unión Europea (UE), la Organización de Estados Americanos (OEA), la Unión Africana
(UA), la Organización de la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) o de ámbito
global pero de carácter temático como International IDEA participan en las actividades
de asistencia electoral. Finalmente, los organismos electorales nacionales, como por
ejemplo el Instituto Federal Electoral de México (IFE), a menudo desarrollan la labor de
asistencia electoral en los países de su entorno62.
Naciones Unidas incorporó la asistencia electoral como una de sus líneas de

actuación a finales de los años 80, principalmente a través del contexto de
61
Los procesos electorales constituyen el elemento sustancial del sistema político, a través del cual los
ciudadanos adquieren la capacidad de pronunciarse sobre la composición del Gobierno. Por ello, los
procesos electorales para la soberanía de un Estado y un Gobierno se han mantenido al margen de la
implicación extranjera.
62
BJORNLUND, op. cit., págs. 20-30 y 53-73.
39
descolonización63, aunque los primeros ejemplos de esta asistencia datan de los años 50 y
proceden de los diferentes campos de actuación de la Organización: derechos humanos,
desarrollo, e incluso de forma muy incipiente, paz y seguridad. Posteriormente, debido a
un relajamiento de las susceptibilidades que acompañaban al tema durante la época de la
Guerra Fría, la asistencia electoral fue incorporada a la gran mayoría de los mandatos de
Operaciones de Paz, como elemento íntegro de gestión de crisis en post-conflicto. Con
ello, el número, la complejidad y la importancia del mandato de la asistencia electoral de
la ONU aumentaron de forma significativa, al igual que los tipos de asistencia electoral
ofrecida.
La asistencia electoral, por lo tanto, se ha convertido en una de las principales

actividades de la ONU en los contextos del desarrollo, los derechos humanos y de la
paz64. Sin embargo, es una actividad carente de una sólida base legal, basándose
principalmente en el derecho consuetudinario. El principal documento que regula la
asistencia electoral de la Organización, la Resolución de la Asamblea General
Fortalecimiento de la eficacia del principio de celebración de elecciones autenticas y
periódica65 refleja las susceptibilidades de los años 80, época en la que fue concebido. No
obstante, el marco conceptual en el que éste se ubica ha cambiado sustancialmente desde
los años 80, permitiendo una lectura más amplia. Dicha Resolución, a pesar de algunas
revisiones no ha tenido modificaciones destacables, sin embargo, los nuevos valores y
conceptos, principalmente el de la democracia, han sido incorporados gradualmente tanto
en el texto de la Resolución como en otros documentos programáticos de la asistencia
electoral que analizaremos.
1. Antecedentes de la asistencia electoral de la ONU

Las primeras iniciativas en el área electoral de las Naciones Unidas fueron intentos
sin continuidad66 y, por lo general, poco exitosos. Desde el contexto de paz y seguridad
63
Algunas de estas operaciones de asistencia electoral en el contexto de descolonización han llegado a
igualar el tamaño de las Operaciones de Paz desplegadas en aquella época.
64
El contexto de descolonización disminuyó junto con el declieve de la acción de la ONU en este campo
hacia finales de los 80.
65
A/RES/43/157
66
Los casos de observación y verificación de las elecciones en Corea del Sur y Alemania en 1951, ambos
descritos a continuación. BEIGBEDER, YVES: International Monitoring of Plebiscites, Referenda and
40
internacionales y a instancias del Consejo de Seguridad, la Comisión de Corea, un órgano
subsidiario creado por el Consejo de Seguridad, fue la primera operación encargada de
observar y verificar el proceso electoral en ese país. Sin embargo, su mandato no pudo
ser implementado de forma satisfactoria, debido a la oposición de la Unión Soviética. La
Comisión sólo fue capaz de desarrollar sus operaciones de observación y verificación en
Corea del Sur. En la misma línea, en 1951 a iniciativa de Francia y Gran Bretaña la ONU
se disponía a estudiar si existían condiciones para la celebración de elecciones en ambos
territorios de la por entonces dividida Alemania, iniciativa que, de nuevo, por la negativa
de la Unión Soviética sólo pudo desarrollarse de forma parcial, realizando su cometido
tan sólo en la República Federal de Alemania, sin haber recibido permiso de la Unión
Soviética (URSS) para entrar en Berlín Oriental67. Ambos ejemplos fueron iniciativas
aisladas68, si bien su interés deriva del hecho que mucho antes de la época del auge de la
implicación internacional en el contexto electoral fueron iniciativas que nacieron en el
contexto de conflicto y fueron utilizadas como medidas de confianza. Aunque sin
continuación directa, se establecía así el precedente para la implicación extranjera en los
procesos electorales donde desde el Consejo de Seguridad (CS) se justificaba y apruebaba
la observación y verificación de procesos electorales en los países independientes como
actuación en el contexto de paz y seguridad internacionales, respaldadas y limitadas por
el alcance del consenso presente dentro del Consejo.
Al margen de estos ejemplos más aislados, el inicio de la asistencia electoral,

como fenómeno que aparece en las relaciones internacionales entre Estados, se sitúa en
National Elections: Self-Determination and Transition to Democracy, Dordrecht, Boston, London,

Springer, 1994, págs. 123-127
67
BEIGBEDER, op. cit., págs. 123-126.
68
En otra iniciativa temprana, aunque también en el contexto de paz y seguridad, las Naciones Unidas, bajo
mandato del Consejo de Seguridad, estableció la Comisión de las Naciones Unidas para India y Pakistán,
UNICIP (sustituido en 1951 por UNMOGIP). El Consejo de Seguridad recomendó resolver el problema
entre India y Pakistán, sobre el estatus del territorio de Jammu-Kashmir a través de un plebiscito entre la
populación del territorio. Aunque la idea principal era la misma que la que regía el principio de plebiscitos
en los territorios no-autónomos o fiduciarios, esta Resolución proponía el plebiscito como solución de una
situación de potencial amenaza a la seguridad y paz internacionales entre dos Estados soberanos, ambos
miembros de la Organización. Ambos países inicialmente estaban dispuestos a aceptar la intervención de la
ONU en un intento de arreglo pacífico de la controversia, aunque la India rechazó el recurso a plebiscito
puesto que consideraba el territorio disputado suyo en función de Acto de la Independencia de la India de
1947. La India optó por aceptar la petición de anexión a la India del Jefe del territorio y con la anexión dio
la cuestión por zanjada. BEIGBEDER, op. cit., págs 123-127.
41
los años 60 y 70, coincidiendo con la llamada tercera ola de democratización 69, que
afectó sobre todo a América Latina, Europa del Sur y Asia. En este primer período, la
asistencia electoral se desarrolló principalmente a través de diversos programas
bilaterales. La motivación para acometer este tipo de asistencia provenía,
fundamentalmente, de la rivalidad entre el bloque occidental y el bloque soviético. La
asistencia a la democracia, que incluía la asistencia electoral, era así la forma más directa
de lucha ideológica que ofrecía la posibilidad de intervenir en la política interior de los
Gobiernos receptores. En este sentido, una de las formas más conocidas de este tipo de
apoyo fue la asistencia a la formación de los partidos políticos, a menudo utilizada por los
Estados Unidos en sus programas de asistencia en América Latina70. Durante esta
primera época, por lo tanto, la asistencia electoral era percibida como una actuación de un
marcado matiz intervencionista.
Durante esos primeros años, en paralelo a los esfuerzos bilaterales y sin herir tantas
sensibilidades políticas, la ONU implementó múltiples proyectos de asistencia electoral
técnica a menor escala. Este tipo de asistencia en el campo electoral comprendía
mayoritariamente la administración electoral y su funcionamiento y fue implementada en
gran parte por el Centro de Derechos Humanos71, el Departamento de Cooperación
Técnica para el Desarrollo72, y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Los proyectos realizados en diferentes países fueron acometidos dentro del contexto de
asistencia técnica a los Gobiernos en la gestión de asuntos públicos y la organización de
la administración pública. En este contexto, a partir de 1976 el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), empezó a financiar proyectos de asistencia electoral.
Prácticamente todos estos proyectos fueron implementados por el Departamento de
69
Referencia al estudio de Huntington el que divide las transiciones políticas de finales del siglo XX en
olas de transiciones, cada una impulsada por diferentes fenómenos a nivel de política mundial. La primera
ola incluye las primeras democracias de Europa y Norteamérica del siglo XIX, la segunda ola incluye las
transiciones después de la Segunda Guerra Mundial hasta los años 60 y 70, particularmente en Europa
(España, Grecia, Portugal) y la tercera ola incluye las transiciones posteriores, particularmente las de
Europa del Este y América Latina. HUNTINGTON, op. cit., págs. 17-106.
70
TUCCINARDI, DOMENICO; GUERIN, PAUL; BARGIACCHI, FABIO; MAGUIRE, LINDA:
Effective Electoral Assistance, Stockholm, International IDEA, 2008; CAROTHERS: Aiding Democracy
Abroad: The Learning Curve, op. cit., págs. 20-29.
71
A partir de 1997 fusionado con la nuevamente creada Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos.
72
A partir de 1992 convertido en Departamento de Apoyo al Desarrollo y Servicios de Gestión y en 1997
en Departamento de Asuntos Económicos y Sociales – DESA.
42
Cooperación Técnica para el Desarrollo y los Gobiernos de los países receptores de la
asistencia. Asimismo, este departamento participó en los proyectos electorales desde la
perspectiva de su mandato de ayudar a los Estados Miembros, a petición de éstos, en la
mejora de sus instituciones públicas con el fin de conseguir una mejor gestión de sus
asuntos públicos73. Este enfoque institucional permitía asistencia en un amplio margen de
cuestiones electorales, con el objetivo primordial de la mejora de las instituciones
electorales de los países solicitantes. Muchas de estas actuaciones fueron implementadas
por el PNUD o con la financiación del PNUD. Los proyectos llevados a cabo incluían la
creación de registros electorales, la organización de procesos de inscripción, la
identificación de votantes potenciales, la digitalización de los registros electorales, la
mejora del funcionamiento de los consejos electorales, el anuncio de resultados, la
resolución de reclamaciones y otras cuestiones de funcionamiento74. Por otra parte, el
Centro de Derechos Humanos participó en la asistencia electoral temprana desde su
marco competencial dedicando su atención al asesoramiento jurídico y técnico en los
procesos electorales como parte de su Programa de Servicios de Asesoramiento y
Asistencia Técnica en Materia de Derechos Humanos. Los primeros ejemplos de la
acción del Centro de Derechos Humanos en el ámbito electoral son algo más tardíos que
los de los otros Programas y se circunscriben a los servicios de asesoramiento prestados a
los Gobiernos de Rumanía en 1990 y de Albania en 1991. Esta asistencia se desarrollaba
en respuesta a la petición de los Gobiernos, que solicitaban apoyo en la revisión de su
legislación electoral. El Centro de Derechos Humanos asignó los expertos pertinentes que
realizaron varios estudios y prepararon recomendaciones sobre la mejora de las
respectivas leyes electorales. Estos expertos ofrecían asesoramiento técnico y jurídico,
dentro de los límites del mandato del Centro, y no participaban en la organización de los
procesos electorales ni podían observar ni supervisar dichos procesos75.
73
BROWNE, STEPHEN: The UN Development Programme and System, Routledge, London and New
York, 2011, págs. 1-39.
74
Al igual que el Centro de Derechos Humanos y PNUD, la asistencia del Departamento de Cooperación
Técnica operaba mediante misiones de análisis y asesoramiento dentro de su Programa de Servicios de
Asesoramiento Interregionales. Informe del Secretario General sobre el Fortalecimiento de la eficacia del
principio de la celebración de elecciones auténticas y periódicas, 1991, documento A/46/609.
75
A/46/609
43
Al margen de estas primeras experiencias realizadas en el terreno de los derechos
humanos y del desarrollo, la línea principal de la futura asistencia electoral de la ONU
aparece a través de su labor de descolonización. Con la llegada de los años 60 y la
Declaración de Libre Determinación de los Pueblos76, las Naciones Unidas se vieron
seriamente implicadas en la observación de plebiscitos, referenda y elecciones por parte
del Consejo de la Administración Fiduciaria. Entre los años 60 y 70, la Organización
observó más de 60 plebiscitos de este tipo77. Durante esta etapa inicial la participación de
las Naciones Unidas en los procesos de elección, referéndum o plebiscito en el contexto
de descolonización tuvo múltiples formas de realización. Al igual que las primeras
Operaciones de Mantenimiento de la Paz, que trataremos con más detalle en el siguiente
capítulo, la asistencia en los procesos electorales en descolonización que prestaba la
Organización eran misiones o visitas constituidas a la carte. La necesidad inmediata a la
que respondían era la de asegurar desde la neutralidad de la ONU que los plebiscitos de
autodeterminación se desarrollasen sin influencias indebidas por parte de los órganos
administradores de los territorios no-autónomos. Por ello, se encargó a las Naciones
Unidas la tarea de verificación de estos procesos. Sin embargo, estas misiones de
verificación podían variar considerablemente entre sí, en función de la solicitud
presentada por los Gobiernos y las condiciones del territorio78 teniendo éstos dos factores
incidencia directa en los diferentes aspectos de las misiones: 1) el tamaño79, la duración80,
3) la función81, 4) el grado de colaboración con las autoridades estatales82 y 5) el valor o
76
Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1960
“Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales,”, Naciones
Unidas, documento A/RES/1514
77
Un ejemplo de la experiencia temprana en este contexto fue la observación del plebiscito de Panamá
sobre la ratificación del tratado Torrijos Carter entre los Estados Unidos y Panamá sobre la soberanía del
canal. El plebiscito fue organizado por el Tribunal Electoral de Panamá el 23 de octubre de 1977 y a
petición del gobierno de Panamá, las Naciones Unidas envió un Representante Especial con un pequeño
equipo para la observación de la campaña y la votación. BADÍA MARTÍ, op. cit., págs. 150-163; Brief
History of Electoral Assistance – Three leading actors en ACE - The Electoral Knowledge Network, ACE
Project, 2011, http://www.aceproject.org/ace-en/focus/focus-on-effective-electoral-assistance/brief-history-
of-electoral-assistance-2013-three-leading-actors
78
Ver anexo 3.
79
La ONU enviaba desde misiones pequeñas, consistentes de una o tan sólo de unas pocas personas hasta
equipos completos que aun así no superaban las 30 personas.
80
La misión no solía superar unos pocos días previos a la votación, aunque también podía ser una
participación extendida en el tiempo cubriendo todas las etapas del proceso desde el momento del
comienzo de los preparativos, normalmente a través de visitas repetidas.
81
La ONU enviaba equipos para observar tan sólo la realización del plebiscito o participaba activamente en
su preparación.
44
la repercusión del informe final83. En este contexto, la primera misión de observación
importante tanto por su tamaño como por su relevancia para la creación de las pautas de
la futura asistencia electoral fue la supervisión del proceso electoral en Namibia en 1990.
En este caso, se aprobaba por primera vez el uso de los recursos electorales dentro del
contexto de descolonización y de mantenimiento de la paz, montando una operación de
Grupo de Asistencia de las Naciones Unidas para el Periodo de Transición (UNTAG). El
contexto histórico en el que se produce esa acción de la ONU es el de descoloniazción
puesto que Namibia fue puesta bajo administración temporal de Sudáfrica por la
Sociedad de las Naciones. Tras el término de este mandato, heredado por las Naciones
Unidas y tras la negativa por parte de Sudáfrica de cumplir con sus obligaciones de
autoridad administrativa provistas por la Carta de las Naciones Unidas, la Asamblea
General decidió terminar el mandato de administración de Sudáfrica y poner el territorio
bajo administración directa de la ONU, creando primero con ese fin el Consejo de las
Naciones Unidas para África del Sur y Occidental (1967) que a continuación pasó a
llamarse Consejo de las Naciones Unidas para Namibia (1968). El Consejo se encargó de
la administración del territorio hasta su independencia por mandato de la Asamblea
General,84 si bien Sudáfrica no reconoció al Consejo y se negó a colaborar con él. A
partir de 1967 Namibia entró en la agenda del Consejo de Seguridad que en su primera
Resolución recogía las anteriores decisiones adoptadas por la Asamblea General y la
opinión de la Corte Internacional de Justicia (CIJ)85, reconociendo el mandato del
82
En los casos más complejos, aunque fueran menos frecuentes, los Comisionados de la ONU trabajaban
junto con las autoridades administrativas en la preparación de los términos de la convocatoria o preguntas
del plebiscito.
83
En algunos casos era tan sólo un informe final de la visita al territorio en el transcurso del plebiscito
presentado al órgano competente de la ONU, en otros casos, el informe de la ONU servía para refrendar los
resultados de la consulta. Entre los últimos, podrían incluirse las misiones de Togo, Camerún,
Ruanda/Urundi, Samoa Occidental, Islas Cook y Guinea Ecuatorial, mientras que casos de observación
podrían ser Territorio Fideicomiso de las Islas del Pacifico o Somalia francesa, véase A/46/609;
CRAWFORD, NETA C.: “Self-determination,” en CRAWFORD, NETA C.: Argument and change in
world politics: ethics, decolonisation and humanitarian intervention, Cambridge, Cambridge University
Press, 2002, págs. 291-342; ALDRICH, ROBERT; CONNELL, JOHN: “The quest for independence,” en
ALDRICH, ROBERT; CONNELL, JOHN: The last colonies, Cambridge, Cambridge University Press,
1998, págs. 113-168.
84
General Assembly Resolution 2248 (S-V) “Question of South West Africa”, 1967, documento
A/RES/2248; General Assembly Resolution 2372 “Question of South West Africa”, 1968, document
A/RES/2372.
85
A petición de la Asamblea General, en 1950 la CIJ produjo un dictamen consultivo sobre la cuestión de
la África Sud-Occidental y la legalidad de su de facto anexión a Sudáfrica en el que opina que Sudáfrica no
tiene obligación de pasar el territorio de Namibia al mandato de las Naciones Unidas pero que su
45
Consejo, y llamando a Sudáfrica a retirar inmediatamente sus fuerzas y su administración
del territorio. Solicitando de nuevo opinión consultativa a la CIJ en 1970 la que no
produjo los resultados esperados86, y tras una serie de negociaciones complicadas para la
implementación del plan para Namibia que fuese aceptable tanto para Sudáfrica como
para la ONU en 1989 el Consejo de Seguridad creó el Grupo de Asistencia de las
Naciones Unidas para el Periodo de Transición (UNTAG) con el mandato de supervisar y
controlar las elecciones en este país durante todas las fases del proceso. El mandato
electoral de UNTAG incluía medidas de carácter militar que acompañaban al proceso
político y consistían en garantizar el término de todas las hostilidades, el acuartelamiento
de las tropas, la derogación de todas las leyes discriminatorias, la liberación de presos
políticos, el retorno de los refugiados namibios, la prevención de la intimidación y el
restablecimiento del orden público.87 UNTAG se convertía así en la primera gran
empresa de la asistencia electoral de Naciones Unidas que superaba con creces las
misiones anteriores, participando en el proceso electoral desde la fase del registro de los
electores hasta la votación.88 Estamos por tanto ante la primera Operación de
Mantenimiento de la Paz que realizó un amplio mandato electoral.
Terminada la ola de descolonización a mediados de los años 80, la ONU se

convertiría en la primera instancia a la que se dirigían las nuevas democracias en
búsqueda de la observación de procesos electorales. La amplia experiencia en
observación y supervisión de proceso electorales en descolonización, incluyendo algunas
de las primeras operaciones a gran escala, sirvieron de base para la conceptualización de
administración del territorio está vinculada por el mandato de territorio dependiente que origina del
mandato de la Sociedad de las Naciones y que las Naciones Unidas en cuanto sustituto de la Sociedad de
las Naciones tiene derecho a monitorear.
86
CS pide la opinión consultiva sobre las consecuencias legales de la presencia de Sudáfrica en el territorio
de Namibia. En su dictamen de 1971 la Corte confirmó la anterior revocación del mandato fiduciario y
declaro que Sudáfrica tiene que retirar su administración y terminar la ocupación de los territorios de
Namibia.
87
A/46/609; NACIONES UNIDAS: The Blue Helmets: A Review of United Nations Peace-Keeping, Nueva
York, Naciones Unidas, 1996, págs. 201-230.
88
Durante el registro UNTAG desplegó el mismo número de funcionarios internacionales (283) que la
administración Sudafricana encargada formalmente de realizar el proceso y ambos trabajaron de forma
conjunta. Durante la votación UNTAG envió al terreno 1.753 funcionarios encargados de la supervisión de
los 2.500 oficiales de la administración general. Los funcionarios de UNTAG fueron reclutados entre el
personal de la ONU (29%), los militares de la UNTAG (20%) y los adscritos por Estados Miembros
especialmente para las elecciones (51%), véase A/46/609; NACIONES UNIDAS: The Blue Helmets: A
Review of United Nations Peace-Keeping, op. cit., págs. 201-230.
46
la futura asistencia electoral de la Organización. El modelo de operación utilizado y
practicado en los casos de territorios no autónomos sirvió como guía y ejemplo para
estructurar la asistencia electoral en los países independientes. Puesto que la
Organización, especialmente a partir de la creación de la Dependencia de Asistencia
Electoral89, recibía numerosas solicitudes y no podía atender a todas, desde los primeros
momentos se estableció un trato prioritario para aquellas peticiones que guardaban
relación con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales:
Las peticiones deben guardar relación primordialmente con situaciones que

tengan una clara dimensión internacional y es posible que guarden relación con el
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales;90
En la primera mitad de los años 90, la ONU desplego con éxito al menos 5 de las
más grandes operaciones de observación electoral en contexto de post-conflicto y bajo
mandato de Consejo de Seguridad en Angola, Eritrea, El Salvador, Sudáfrica y
Mozambique.91
89
La Dependencia de Asistencia Electoral fue establecida por la Resolución de la Asamblea General de
1991 Fortalecimiento de la eficacia del principio de celebración de elecciones auténticas y periódicas
como órgano del Secretariado de la ONU encargado de apoyar la asistencia electoral prestada por la
organización y será tratada con más detalle a continuación, véase A/RES/46/137.
90
A/46/609, párr. 53 y 79; Informe del Secretario General sobre el fortalecimiento de la eficacia del
principio de la celebración de elecciones auténticas y periódicas, 1992, documento A/47/668.
91
La Misión de Observadores de las Naciones Unidas encargada de verificar el referéndum de Eritrea
(UNOVER) se estableció en 1992 por la Resolución de la Asamblea General (Report of the Secretary-
General concerning a request to the United Nations to observe the referendum process in Eritrea, 16
December 1992, documento A/RES/47/114) a petición recibida por el Secretario General de parte del
Gobierno Transitorio de Eritrea y de la Comisión del Referéndum, dentro del marco del proceso de paz
iniciado por la Conferencia en Addis Abeba en 1991. Siguiendo la técnica establecida por las operaciones
anteriores, las funciones, la composición y el apoyo logístico para el despliegue de UNOVER fueron
estudiadas y diseñadas durante una visita previa al territorio y presentadas como propuesta de mandato a la
Asamblea General. Merece la pena señalar, en función del tema general de este estudio, que el informe del
SG sobre la petición de verificación de referéndum de Eritrea es defendido en los siguientes términos por el
Secretario General: “(…) no sólo una etapa importante hacia el establecimiento de la democracia, sino
también como parte integrante de la consolidación de la paz” SG Report: Request to the United Nations to
observe the referendum process in Eritrea, 1992, documento A/47/544; UNOVER tenía por mandato
verificar la imparcialidad de los órganos de las autoridades y los órganos del referéndum, verificar libertad
de organización, circulación, reunión y expresión, verificar igualdad de acceso a los medios e imparcialidad
en asignación de espacio mediático, verificar que los padrones del referéndum están adecuadamente
preparados tanto durante el registro como durante el voto. Al igual que la ONUVEN podía informar a la
Comisión sobre las irregularidades y solicitar que se adopten medidas para resolverlas. BADÍA MARTÍ,
op. cit., págs. 163-178.
Tras el despliegue inicial de la UNAVEM I con el mandato de carácter tradicional de supervisión de la
retirada de las tropas y la mejora del clima político en Angola que llevó a la firma de un acuerdo de paz
entre el Movimiento Popular para la Liberación de Angola (MPLA) y la Unidad Nacional para la
47
Independencia de Angola (UNITA) en 1991, el mandato inicial de Misión de Verificación de las Naciones
Unidas en Angola (UNAVEM I) es ampliado y rebautizado en UNAVEM II. La composición y el mandato
de la UNAVEM II responden a la solicitud del Gobierno de Angola que tras la firma del acuerdo de paz
pidió la extensión de la presencia de la OMP hasta las elecciones y la asistencia técnica y verificación de
las elecciones de 1992. La respuesta positiva del Consejo de Seguridad en lo referente a la ampliación de
mandato para incluir las tareas electorales se produce en el contexto de acompañamiento de las provisiones
del acuerdo de paz y previo mandato de verificación de las disposiciones procedentes del acuerdo de paz
(cese el fuego). El mandato de UNAVEM II en lo referente a la asistencia electoral, se incluyen solamente
las tareas de observación y verificación. La asistencia electoral propiamente dicha, tanto técnica como
logística y económica se canalizan a través de la PNUD quien se encarga de coordinar los programas de
ayuda individuales. Con la ampliación del mandato de la misión se nombra un nuevo Representante
Especial por encima del Observador Militar Jefe quien asume total responsabilidad de la misión. Los
observadores electorales son nombrados entre el personal de la misión, de PNUD y de Estados Miembros,
práctica bien establecida hasta ahora aunque también se implica a la Policía de UNAVEM para la
realización de labores de observación electoral. Nuevo informe del SG sobre UNAVEM II, 1992, documento
S/23671; Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre la ampliacion de mandato
de UNAVEM II, 1991, documento S/RES/696; Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas sobre la ampliación de mandato UNAVEM II incluyendo actividades electorales, 1992, documento
S/RES/747; BADÍA MARTÍ, op. cit., págs. 179-197.
Otro ejemplo de misión conjunta de verificación electoral con la OMP se produce con la Misión de
Observación de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL). El mandato de ONUSAL a lo largo de su
existencia incorporó diversos elementos del acuerdo de paz, incluyendo elementos policiales, de derechos
humanos y electorales. Igual que en los casos anteriores, el mandato de la misión es ampliado para incluir
las tareas de observación electoral del proceso electoral del 1993, a petición expresa del Gobierno de El
Salvador. Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre ampliación del mandato de
ONUSAL, 1993, documento S/RES/832; El Gobierno de El Salvador, solicitó previamente observación
electoral de la ONU para los comicios celebrados en 1991, sin embargo, el Secretario General rechazó esta
petición justificando su decisión por el hecho de que los comicios de 1991 no tenían raíz en los acuerdos
celebrados entre el Gobierno y Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, la verificación de los
cuales estaba confiada a las Naciones Unidas, confirmando así la tendencia de acceder a aquellas peticiones
que tienen vinculación legal con el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. BADÍA MARTÍ,
op. cit., págs. 199-213.
La misión de la ONU en Mozambique (ONUMOZ) de nuevo constituye un ejemplo de una OMP cuyo
mandato principal consiste en asistir en la implementación de un acuerdo de paz que culmina en unas
elecciones, por lo cual el mandato de la misión incluye el elemento electoral. El Acuerdo General de Paz
que entra en vigor en 1992 incluye provisiones de supervisión internacional de la implementación del
acuerdo. En especial, el Protocolo III relativo a la ley electoral prevé la participación de observadores
internacionales durante el proceso electoral que culmina la transición. Al igual que en otros casos, se
produce un intercambio formal de cartas entre el Gobierno Mozambiqueño y el Secretario General,
“solicitando la participación de las Naciones Unidas en la supervisión y aplicación del Acuerdo de Paz y en
la supervisión de las elecciones”. El Consejo de Seguridad crea ONUMOZ consistente de cuatro
componentes: político, militar, electoral y humanitario. Además de la observación electoral, las Naciones
Unidas, a través de PNUD, según lo acordado en la Conferencia de Donantes de Asistencia para
Mozambique, realizaron la función de la coordinación de la asistencia técnica electoral al proceso
mozambiqueño. BADÍA MARTÍ, op. cit., págs. 237-256.
La Misión de Observación de las Naciones Unidas en Sudáfrica (UNOMSA) enviada inicialmente para la
observación y apoyo a la implementación de acuerdos de paz de 1991, tras el progreso satisfactorio de las
prerrogativas de los acuerdos de paz, es ampliada para incluir la verificación electoral. UNOMSA es
considerada la mayor misión de observación electoral desplegada por las Naciones Unidas con más de 2000
observadores reclutados entre funcionarios de las Naciones Unidas, organismos especializados, y personal
contratado. La misión está compuesta solamente por personal civil establecido en dos divisiones: división a
favor de la paz y división electoral, ambas bajo la dirección del Representante Especial del Secretario
General. El establecimiento de la UNOMSA tiene un origen muy parecido al establecimiento de una OMP.
La situación de violencia causada por el apartheid en Sudáfrica y la capacidad de poner en peligro la paz y
seguridad internacionales incorporan el asunto en las consideraciones del Consejo de Seguridad. El
48
En esta misma época, justo a caballo entre los 80 y los 90, la ONU recibe la
primera petición de observación de un proceso electoral celebrado como resultado de la
firma de un acuerdo de paz en un país soberano. Este es el caso de la Misión de los
Observadores de las Naciones Unidas para la Verificación de Elecciones en Nicaragua
(ONUVEN)92. En esta ocasión, tras de la firma del Acuerdo de Esquipulas II93 para el
establecimiento de la paz firme y duradera en Centroamérica basada en democratización
y liberalización, los Gobiernos de El Salvador, Guatemala, Honduras, Costa Rica y
Nicaragua se comprometieron a impulsar los procesos democráticos en sus respectivos
territorios y con el fin de garantizar estas intenciones invitar observadores de la ONU y
de la OEA para verificar sus procesos electorales. Posteriormente, en marzo de 1989
Nicaragua fue la primera en solicitar por carta al Secretario General el despliegue de un
grupo de observadores para “verificar la pureza del proceso”94 en todos los distritos y
etapas del proceso electoral que duraría alrededor de 10 meses. La carta de solicitud
presentada por Nicaragua venía respaldada por los Gobiernos de los otros cuatro países
centroamericanos y se apoyaba en el marco del Acuerdo de paz Esquipulas II. Esta
Consejo de Seguridad adopta numerosas Resoluciones llamando a la erradicación total del apartheid sin
producir efecto en el Gobierno Sudafricano. Cuando finalmente las partes en el conflicto llegan a firmar el
Acuerdo Nacional de Paz en 1991, éste no prevé participación de las Naciones Unidas en la
implementación de las provisiones del acuerdo. A pesar de ello, el Consejo de Seguridad, dentro de su
competencia para la paz y seguridad internacionales, vuelve a considerar el asunto y decide autorizar al
Secretario General a enviar un Representante Especial para Sudáfrica para tras consulta con las partes,
recomendar medidas de apoyo para la transición a la democracia. Con base en el informe del informe del
SRSG, autoriza seguidamente el despliegue de observadores en Sudáfrica para “tratar de resolver las
cuestiones que suscitan preocupación” y “prestar asistencia en la consolidación de estructuras establecidas
en virtud del Acuerdo Nacional de la Paz”. Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
sobre el establecimiento de UNOMSA, 1992, documento S/RES/772; En 1994, en respuesta a la petición
expresa del Consejo Ejecutivo para el Período de Transición y recomendación positiva del Secretario
General al respecto, el Consejo de Seguridad autoriza el envío de observadores electorales dentro de
mandato de UNOMSA y encarga a ésta la coordinación de las actividades de observación de otros
organismos internacionales (OUA, Commonwealth, UE). Resolución del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas sobre la ampliación del mandato de UNOMSA, autorizacion del envio de observadores
electorales, 1994, documento S/RES/894; Informe del Secretario General sobre UNOMSA, 1994,
documento S/1994/16; BADÍA MARTÍ, op. cit., págs. 215-235; A pesar de falta de despliegue militar,
UNOMSA gracias a su mandato, su creación y su estructura cumple con todos los requisitos de una OMP.
Fue desplegada dentro de la lógica de diplomacia preventiva con la intención de evitar la escalada de
conflicto. NDULO, MUNA: United Nations Observer Mission in South Africa (UNOMSA): Security
Council Resolutions 772 (1992) and 894 (1994) and the South African Transition: Preventive Diplomacy
and Peacekeeping, Cornell Law Faculty Publications Paper 61, Cornell, Cornell Law Faculty, 1995.
92
Para la lista completa de los acrónimos de las operaciones de asistencia electoral utilizados a lo largo de
este capítulo, ver anexo 2.
93
Firmado el 7 de agosto 1987.
94
Carta de fecha 5 de abril de 1989 dirigida al presidente de la Asamblea General por el Secretario
General, 5 de abril 1989, documento A/44/210, BADÍA MARTÍ, op. cit., pág. 128.
49
petición de Nicaragua destaca también por ser la primera vez en la que un país
independiente solicitaba una observación electoral tan exhaustiva. Coincidiendo la
petición con el período de receso de la Asamblea General, fue el Secretario General
quien, en primera instancia decidió enviar varias misiones de evaluación a Nicaragua
antes de aceptar formalmente la petición. Posteriormente, tanto la Asamblea General95
como el Consejo de Seguridad96 reafirmaron su decisión y el mandato propuesto, el que
había sido definido en su correspondencia con el Gobierno nicaragüense.97 ONUVEN se
desplegó de forma gradual, en tres fases de observación correspondientes a las fases del
proceso98. Su mandato incluía la verificación de: 1) la representación equitativa de los
partidos políticos en los órganos del Consejo Supremo Electoral, 2) la plena libertad de
los partidos políticos en su organización y movilización sin obstáculos o intimidación, 3)
el acceso equitativo a la televisión y la radio estatales y 4) los registros electorales.
Asimismo se estableció la obligación de presentar sus informes al Consejo Supremo
Electoral, en los que la misión daba cuenta de las denuncias recibidas e irregularidades
observadas y solicitaba información sobre medidas correctivas aprobadas por el Consejo.
En paralelo, se estableció un sistema de presentación de los informes de la misión a la
Asamblea General, a través del Secretario General.99 Otro elemento que volverá a
aparecer en los futuros procesos de asistencia electoral es la colaboración con otros
organismos encargados de realizar tareas semejantes o relacionadas dentro del mismo
proceso electoral. Aunque, a pesar de los intentos iniciales del Secretario General en este
95
A/RES/44/10
96
S/RES/637
97
Carta de fecha 6 de julio de 1989 dirigida al Presidente de la Asamblea General por el Secretario
General “La Situación en Centroamérica: Amenazas a la Paz y Seguridad Internacionales e Iniciativas de
Paz,” 1989, documento A/44/375.
98
Los observadores fueron reclutados entre el personal de la Secretaria de la ONU, los funcionarios del
sistema de la ONU y de proyectos del PNUD de la región y de funcionarios adscritos por los Estados
Miembros. La primera fase que contaba con tan sólo 17 funcionarios observaba la organización y
movilización de los partidos políticos entre 25 agosto y 3 septiembre 1989. La segunda fase ampliaba el
número de personal a 54, por lo que permitía despliegue a los distritos, observando el desarrollo de la
campaña entre 4-20 diciembre 1989. La tercera fase observa las elecciones propiamente dichas el 25 de
febrero 1990 y cuenta con 237 observadores.
99
Además de lo novedoso del establecimiento del procedimiento de petición y aceptación de la petición
para la realización de una misión de observación electoral en un país independiente, ONUVEN introducía
más elementos novedosos de carácter electoral. ONUVEN realizaba por primera vez la observación
electoral basada en la representatividad estadística, donde la observación fue recogida de las visitas al 49%
de los centros. También, de manera informal, ONUVEN realizó con éxito el primer recuento rápido de los
resultados electorales a base de los resultados transmitidos de la muestra representativa de 300 colegios
electorales elegidos.
50
sentido, ONUVEN no consiguió operar en una misión conjunta con la OEA, si bien
ambos equipos entraron en relación de coordinación semanal100.
Otro ejemplo temprano de la actuación de la ONU en el contexto electoral que

reafirmaría la práctica tanto legal como operacional de la implicación de la ONU en la
asistencia electoral en el futuro fue el Grupo de Observadores de las Naciones Unidas
para la verificación de las elecciones en Haití (ONUVEH). La solicitud de asistencia
electoral dirigida al Secretario General por el Gobierno Provisional de Haití en junio de
1990 añadía un elemento de complicación al procedimiento de petición de asistencia
electoral por parte de Estados independientes llevada a cabo hasta el momento, dado que
la carta del Gobierno Provisional de Haití aseguraba el respaldo a la solicitud por parte
del Consejo Electoral, del Consejo del Estado y de las Fuerzas Armadas. Sin embargo,
fue la amplitud de la asistencia solicitada la que creó dudas formales. El Gobierno de
Haití solicitó la cooperación técnica electoral (que en el momento de la petición estaba
bajo implementación por el PNUD), la observación y verificación de las elecciones en
todas las fases del proceso, así como la asistencia en materia de seguridad pública a
través del envió de asesores en materia de seguridad electoral para las Fuerzas Armadas
de Haití y la observación de la ejecución de los planes de seguridad preparados con el
apoyo de los asesores de la ONU101. Es precisamente la solicitud de asistencia de carácter
militar la que da lugar a dudas sobre el órgano competente para tratar la petición.
Mientras que existía consenso sobre la competencia de la Asamblea General para la
decisión sobre el envío de misiones de carácter electoral, muchos defendían que el
despliegue de personal militar o de policía a uno de los Estados Miembros es prerrogativa
del Consejo de Seguridad. La decisión del Consejo de Seguridad, comunicada al
Secretario General (SG)102 trasladaba la decisión concerniente a la asistencia electoral a
Haití a la Asamblea General, argumentando que el despliegue de asesores, observadores
y expertos en materia de seguridad electoral no significa el despliegue de fuerzas de
100
A/46/609; BADÍA MARTÍ, op. cit., págs. 125-142.
101
Carta de fecha 17 de julio de 1990 dirigida al Secretario General por los Representantes Permanentes
de Bahamas, Colombia y Haití ante las Naciones Unidas “Aprobación del programa y organización de los
trabajos”, 1990, documento A/44/965; Carta de fecha 20 de agosto de 1990 dirigida al Secretario
General por el Representante Permanente de Barbados “Fortalecimiento de la Eficacia del Principio de la
Celebración de Elecciones Auténticas y Periódicas”, 1990, documento A/44/973.
102
S/21847
51
mantenimiento de la paz. Por lo que finalmente ONUVEH se aprobó por la Asamblea
General (AG) el 10 de octubre del 1990 y desempeño sus funciones hasta enero de
1991103. De esta misión cabe destacar dos importantes novedades, en primer lugar la
implicación de la ONU en la seguridad electoral y en segundo lugar el convertirse en la
primera misión a gran escala que juntaba las funciones de asistencia técnica,
implementada por el PNUD y verificación. De esta manera, aplicando la verificación en
paralelo con la asistencia técnica, la ONU conseguía minimizar los posibles problemas
ocasionados por la deficiencia de la administración electoral a la vez que separaba
formalmente las tareas de observación y la asistencia técnica104.
Otra situación diferente que constituye un nuevo precedente para la asistencia

electoral de la ONU fue La Autoridad Provisional de las Naciones Unidas (UNTAC),
debido al tipo y la extensión de la asistencia electoral prestada por esta misión. UNTAC
se estableció tras la firma de los acuerdos de paz de París de 1991 con la finalidad de
garantizar la aplicación de dichos acuerdos. Cabe destacar que el mandato de UNTAC
tampoco tenía precedente entre las OMPs, puesto que las Naciones Unidas ejercían la
autoridad provisional en el país. En lo referente a la asistencia al proceso electoral
previsto por los acuerdos de paz, las Naciones Unidas, y UNTAC en particular se
encargaron de la organización y la celebración de elecciones generales libres y justas105.
UNTAC realizó todas las tareas relativas al voto, incluyendo el registro del electorado, la
educación cívica y electoral, el registro de partidos políticos, el escrutinio electoral,
tabulación de votos, la pronunciación de los resultados y las tareas de seguridad
electoral.106
Otro ejemplo parecido, creado en la época de la primera euforia de la asistencia

electoral fue la Misión de las Naciones Unidas para el referéndum del Sáhara Occidental
103
La ONU siguió la misma estrategia de despliegue por fases, enviando un equipo de 50 observadores
electorales para todo el proceso reforzado durante el registro de votantes y la votación, y de 2-3 asesores en
materia de seguridad, también reforzados por equipos de 62 observadores especializados en seguridad
electoral en períodos claves.
104
A/46/609; A/RES/43/157; BADÍA MARTÍ, op. cit., págs. 143-162.
105
S/23613, párr. 23.
106
El registro cubrió el electorado estimado en 4,7 millones que participaron en las elecciones para la
elección de Asamblea Constituyente en Mayo 1993. La votación duró 6 días y fue organizada en 1400
mesas electorales fijas y 200 móviles. NACIONES UNIDAS: The Blue Helmets: A Review of United
Nations Peace-Keeping, op. cit., págs. 460-481.
52
(MINURSO), establecida en 1991 con un mandato electoral parecido a la operación en
Camboya, donde la ONU asumía el mandato de organización y celebración del
referéndum en el Sahara Occidental. Sin embargo, este caso constituye un ejemplo de
fracaso debido al bloqueo político de este mandato y el constante desacuerdo del de facto
país colonizador, los que no han permitido realizar el cometido de la misión en los
últimos 20 años. Demostrando así el problema de la inefectividad de la Organización en
contextos parecidos.
A partir de los años 90, la asistencia electoral fue incorporada como elemento en
prácticamente todas las misiones de mantenimiento de la paz, y estas serán el objeto de
nuestro estudio. En 1994 incluso, en vista de un aumento de la aplicación de la asistencia
de las Naciones Unidas en procesos electorales en el contexto del nuevo mantenimiento
de la paz de carácter multifuncional107, la Dependencia de Asistencia Electoral fue
integrada dentro del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz; sin
embargo, un año más tarde, se volvió a trasladar la Dependencia de nuevo al
Departamento de Asuntos Políticos, bajo la perspectiva de la disminución de la
incidencia de mandatos electorales en el mantenimiento de la paz y el aumento de
pequeñas misiones de asistencia técnica108. En el nuevo milenio, con el correspondiente
107
Las misiones multifuncionales incorporan un amplio abanico de actuaciones de la ONU en la esfera
civil y serán tratadas con más detalle en el capítulo dedicado a las OMPs.
108
En los siguientes años, la única misión electoral grande fue la misión de suministro de servicios técnicos
y asesoramiento de la Comisión Electoral Provisional de Haití realizada bajo mandato de la UNMIH. A
diferencia de la mayoría de las grandes misiones electorales anteriores, ésta, conforme la tendencia de la
época, se centraba sobre el trabajo de asistencia técnica, incluyendo tareas tales como la asistencia en la
creación de registro electoral, asistencia en el procedimiento de votación, obtención de las papeletas
electorales y la logística del material electoral. Trabajando en paralelo con EAD, la Organización de
Estados Americanos, estaba encargada de la organización de la observación de este proceso. BADÍA
MARTÍ, op. cit., págs. 79-89.
Bajo el mandato de Administración de Transición de las Naciones Unidas en Eslavonia Oriental, Baranja Y
Srijem Occidental (UNTAES), el componente electoral de la UNTAES asistió en la organización de las
elecciones locales de 1997 hasta el establecimiento de las comisiones electorales locales con las que trabajó
de forma completamente integrada, mientras que el Administrador Transicional certificó el proceso. El
componente electoral también ofreció asistencia técnica y apoyo logístico en la organización de las
elecciones presidenciales del mismo año.
En 1999 tuvo lugar la segunda gran operación de organización de elecciones en el marco de administración
transitoria de la ONU, bajo el mandato electoral de la Misión de las Naciones Unidas en Timor Oriental
(UNAMET) donde el componente electoral realizó un trabajo sin igual, planificando, organizando y
celebrando una consulta popular para más de 400.000 votantes en un espacio de tiempo muy reducido, de
tres meses y medio. La Comisión Electoral de Timor Oriental fue compuesta por expertos internacionales
nombrados por el Secretario General de la ONU. La asistencia electoral en Timor fue uno de los primeros
compromisos a largo plazo, puesto que tras los primeros comicios asistidos por las Naciones Unidas, la
53
aumento de operaciones de mantenimiento de la paz, la activdad electoral en este campo
también volvió a aumentar. Estas operaciones, que representan un claro ejemplo de
asistencia electoral en el contexto de las modernas misiones de la paz, serán el objeto de
nuestro estudio.
2. Funciones y tipos de asistencia electoral

Puesto que la asistencia electoral de la ONU se constituyó en base a respuestas a las
necesidades que iban surgiendo, la clasificación de las modalidades de asistencia
electoral ha variado ligeramente en función de la experiencia de la Organización 109. En
2003, la asistencia se clasificó en función de las modalidades de asistencia prestada
distinguiendo tres tipos principales: asistencia técnica, organización y celebración de las
elecciones, observación y supervisión de las elecciones110. Esta clasificación, utilizada
ONU bien a través de los componentes electorales de las OMPs que se sucedían, bien a través de PNUD
siguieron apoyando la creación del Secretariado Técnico de Administración Electoral (STAE), y asistiendo
a éste en la organización de las diversas consultas populares de este nuevo país. Más adelante, la ONU
reconocerá el valor añadido de esta experiencia y defenderá como principio el enfoque progresivo aplicado
en Timor, donde el paso de los años y en función de mayor experiencia acumulada del STAE la asistencia
disminuía gradualmente.
Otra misión electoral del mismo período, realizada bajo mandato de la Misión de las Naciones Unidas en la
República Centroafricana, ofreció asistencia técnica en la organización de las elecciones primero
legislativas (1998) y luego presidenciales (1999) en República Centroafricana. Informe del Secretario
General "La Caída de Srebrenica", 1999, documento A/54/549.
109
Puesto que las categorías y la agrupación de estas han ido cambiando, también han variado ligeramente
las definiciones de diferentes modalidades de asistencia electoral. Un intento de definición exacta de los
términos tendría que reflejar tanto la evolución como variaciones que existen en su definición entre
diferentes proveedores de asistencia electoral. En 1991, la ONU distinguía entre cuatro modalidades de
asistencia electoral: verificación electoral, supervisión electoral, observación electoral y asistencia
electoral, véase A/46/609. Un año más tarde, en 1992 la clasificación fue ampliada y revisada consistiendo
de, además de las ya definidas: organización y celebración de elecciones, coordinación y apoyo a los
observadores internacionales de otras organizaciones, véase A/47/668. Dos años más tarde, en 1994, se
añadía a este grupo de modalidades el apoyo a los observadores nacionales y la asistencia posterior a las
elecciones, véase A/49/675. Un tipo diferente de clasificación, destacando la finalidad de la asistencia, fue
propuesto en 2001, dividiendo las tareas de asistencia electoral en tres categorías: asistencia al proceso,
fomento de la capacidad, desarrollo institucional, Informe del Secretario General sobre el fortalecimiento
de la función de las Naciones Unidas para mejorar la eficacia del principio de elecciones periódicas y la
promoción de la democratización, 2001, documento A/56/344. En 2003, se han propuesto cuatro tipos de
asistencia: asistencia técnica, organización y celebración de las elecciones, observación y supervisión de las
elecciones y participación en los casos de significado especial para negociaciones políticas en curso, véase
A/58/212.
110
El Informe en cuestión apunta a una modalidad más, asistencia en los casos de significado especial para
negociaciones políticas en curso, la que se espera sería un tipo en auge. Como ejemplo de este tipo de
asistencia el Informe menciona el caso de Palestina, donde la asistencia electoral fue aprobada a pesar de
no haber fecha electoral a la vista, si bien reconociendo la importancia de la realización del proceso en las
fechas señaladas, una vez se produjese el acuerdo entre las partes. Sin embargo, a continuación, esta deja de
mencionarse como un grupo separado, véase A/58/212.
54
también hoy en día por División de Asistencia Electoral (de las siglas en inglés, EAD),
resulta suficiente e inclusiva de todas las demás modalidades menores de asistencia y
ofrece la ventaja de ser adaptable en el contexto de evolución constante de la asistencia
electoral111.
Si bien la observación electoral no está en la actualidad dentro de las tareas

principales implementadas por las Naciones Unidas dentro del contexto de asistencia
electoral, ésta sin embargo fue la modalidad principal de asistencia electoral en los
primeros años de la actividad de las Naciones Unidas en este ámbito. De hecho, las
Naciones Unidas fueron uno de los pioneros en el ámbito de la observación electoral.
Con base en las lecciones aprendidas de las primeras misiones de observación acometidas
por las Naciones Unidas se estableció y afirmó la práctica de organizar misiones de
observación electoral basadas en los siguientes principios: un equipo de observadores
desplegado en todo el territorio y presentes en todas las fases del proceso electoral, así
como la presencia de un equipo ampliado de observadores de corto plazo en los días
previos a la votación cuyo trabajo contribuye mayoritariamente al análisis cuantitativo y
estadístico, incluyendo a veces otras técnicas de observación, tales como el recuento
rápido. La observación electoral analiza y evalúa todos los elementos de un proceso
electoral incluyendo la legislación, los procedimientos y prácticas, la delimitación de
circunscripciones, la preparación de los comicios, incluyendo el registro electoral, el
registro de partidos políticos y candidatos, la formación del personal, las campañas de
información pública, la educación cívica y electoral, la campaña política, la libertad de
expresión y el acceso a los medias de comunicación, el uso de recursos públicos en la
campaña, la libertad de movimiento y de reunión, el transcurso del día de la votación, el
recuento y la tabulación de los votos y la resolución de disputas electorales,112 trabajando
111
En la actualidad, la página web de la División de Asistencia de la ONU distingue tan sólo tres tipos de
asistencia: asistencia técnica, observación y otros tipos de evaluación, organización y supervisión de las
elecciones. A continuación, en la descripción de las modalidades, se premiarán las definiciones de la ONU,
buscando aclaraciones, cuando sea necesario en las definiciones propuestas por ACE Red de
Conocimientos Electorales, por su calidad de documento consensuado de las principales agencias de
asistencia electoral. Types of (electoral) assistance, UN DPA EAD, 2011,
http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/elections/types_of_assistance
112
Electoral Observation, ACE Electoral Knowledge Network, 2011, http://aceproject.org/electoral-
advice/election-observation/default/?searchterm=observation, International Election Observation, ACE
Electoral Knowledge Network, 2011, http://aceproject.org/electoral-advice/election-
observation/international-election-observation,
55
asimismo tanto con las administraciones electorales como con los candidatos y partidos
políticos. En cuanto a su composición, debe contar con observadores imparciales y
cualificados los cuales gozan de un acceso no restringido a todas las fases y los actores
del proceso electoral y la misión de observación electoral disfruta de la libertad de
publicar sus observaciones y conclusiones. Las únicas limitaciones en su libertad de
ejercer el mandato son establecidas por la obligatoriedad de la acreditación de la
organización y por los principios del código de conducta del observador electoral.113 Los
informes que publica la misión tienen que ser precisos, imparciales y públicos y deben
contener la observación, el análisis, las conclusiones y las recomendaciones para la
mejora del proceso.114
Debe destacarse que la observación electoral es la modalidad menos

intervencionista de la asistencia electoral, aunque también es la más sensible desde el
punto de vista político. Sus objetivos son, por una parte, evaluar y otorgar la legitimidad
al proceso y por otra, a través del informe final sobre la realización del proceso electoral,
contribuir a la mejora de los procedimientos y prácticas empleadas por la administración
electoral. La presencia de observadores contribuye asimismo a aumentar la transparencia
del proceso electoral y a la mayor integridad y responsabilidad de la administración
electoral.115
113
El código de conducta reconoce el respeto a la soberanía, a las leyes, instituciones y costumbres del país
anfitrión, respeto a los derechos humanos, la integridad de la misión, principio de imparcialidad política y
no obstrucción del proceso electoral, principio de profesionalidad, cooperación con otras misiones de
observación. Declaration of Principles for International Election Observation and Code of Conduct for
International Election Observer, op. cit., párr. 1-3.
114
International Election Observation, ACE Electoral Knowledge Network, 2011,
http://aceproject.org/electoral-advice/election-observation/international-election-observation; Declaration
of Principles for International Election Observation and Code of Conduct for International Election
Observer, párr. 4-7.
115
A pesar del hecho de que la ONU desde los mediados de los años 90 disminuyó su participación directa
en la observación electoral en el terreno, la Organización siguió trabajando en el ámbito conceptual. Las
primeras preguntas sobre la efectividad de la observación electoral surgieron en el informe del SG de 1994.
No sólo cuestionaba el provecho de la observación a corto plazo como la única forma de observación, sino
que además por primera vez intentaba analizar la pertinencia de la forma habitual de expresar las
declaraciones de la observación electoral. En esos momentos, el veredicto sobre unas elecciones podía
encontrarse en uno de los dos extremos: libres y justas (o libres e imparciales, dependiendo de la
traducción) o no. El informe insiste en la amplitud de factores que determinan el resultado de las
elecciones, desde factores estrictamente electorales, como la ley electoral y la implementación técnica del
proceso hasta los factores generales de carácter político, económico y social que crean el entorno en el que
se desarrolla el proceso electoral, teniendo una influencia directa sobre la libertad y justicia del proceso.
Declaración de Viena y programa de acción, 1993, documento A/CONF.157/23, párr. 59-63. Durante el
56
Dentro de la observación electoral de la ONU, en términos generales, se han
desarrollado varias sub-modalidades: la verificación electoral116, la supervisión
siguiente decenio, la ONU junto con otros grandes actores en la observación electoral apuntaron la
necesidad de autocrítica dado que se observan importantes deficiencias en aspectos tales como: más
atención a la coordinación de los observadores internacionales de otras organizaciones, la insistencia en
métodos propios y falta de metodología común. Esta crítica identifica una necesidad seria que empuja a la
ONU, Centro Carter y Instituto Democrático Nacional (NDI) a empezar un trabajo conjunto en 2003 para
la definición de términos comunes, que sólo llega a satisfacerse en 2005, con la firma de la Declaración de
los Principios de Observación Internacional y el Código de Conducta del Observador Electoral
Internacional, refrendada por las principales organizaciones de asistencia electoral. El proceso formal de la
compilación de la Declaración y Código de Conducta comenzó en 2001 por iniciativa de Instituto
Democrático Nacional (NDI) y la División de Asistencia Electoral. Declaration of Principles for
International Election Observation and Code of Conduct for International Election Observer; Informe de
la Oficina de Servicios de Supervisión Interna sobre la evaluación a fondo de los asuntos políticos:
asistencia electoral, 2007, documento E/AC.51/2007/2/Add.1; La Declaración, aprobada en 2005 fue bien
acogida por todos los principales actores de asistencia electoral y en 2007 contaba con la firma de 30
organizaciones de ámbito electoral y también como base de reuniones anuales para el trabajo conjunto
sobre el tema. Informe del Secretario General sobre el Fortalecimiento de la función de las Naciones
Unidas para mejorar la eficacia del principio de elecciones periódicas y genuinas y la promoción de la
democratización, 2007, documento A/62/293.
Dentro de la observación electoral cabe identificar una modalidad que es la observación limitada de las
elecciones, llamada también seguimiento e informe, modelo de asistencia que se implantó por cuestiones
prácticas en los primeros años de observación electoral como respuesta a las solicitudes de observación que
por su interés político, la Organización estimaba importantes si bien no disponía bien de medios, bien de
tiempo para preparar una misión de observación. En todos estos casos, la ONU encargaba al Residente
Coordinador en el país que cursaba la solicitud, la labor de seguir el proceso e informar a la sede sobre su
transcurso. En algunas ocasiones, la observación limitada fue realizada por un equipo limitado enviado
desde la Sede para el seguimiento del desenlace del proceso electoral, el día de la votación. Ejemplos de
este tipo de observación pertenecen sobre todo en los primeros años de asistencia electoral en Estados
independientes, realizándose, por ejemplo, en 1993 observación limitada en Seychelles, Senegal,
Federación Rusa, Gabón; o en 1994 en Moldava, Ucrania, Uzbekistán, Santo Tomé y Príncipe. La
observación limitada a menudo era combinada con otros tipos de asistencia, especialmente con la
coordinación de observadores internacionales (Lesoto 1993, Níger 1992/1993), o con el mandato de
asistencia técnica (Paraguay 1993, Kirguistán 1995, Ghana 1996).
Con el desarrollo de la metodología de la observación electoral, este tipo de asistencia cayó en desuso,
habiéndose demostrado por una parte poca validez de este método de observación y por otra la
inconveniencia de la exposición política del Residente Coordinador, normalmente Jefe de la oficina
nacional de la PNUD.
116
La verificación del proceso electoral por las Naciones Unidas, fue empleada, sobre todo, en los primeros
años de asistencia electoral realizada en los Estados independientes. Consistía en el despliegue de una
misión de observación debidamente constituida, con un número de observadores suficiente para realizar un
trabajo de observación cubriendo la totalidad del proceso y del territorio donde se celebraba el proceso. La
responsabilidad del proceso electoral recaía en su totalidad en las autoridades nacionales, mientras que las
Naciones Unidas asumían el cometido de certificar la validez de todas las fases del proceso. Aunque la
verificación se incluye dentro de la observación de las elecciones, las competencias de las misiones de
verificación de la ONU eran más cercanas al grado más avanzado de la observación electoral: el monitoreo
electoral, donde, a diferencia de observación, los observadores pueden intervenir durante el proceso
electoral cuando se constata que algunos procedimientos, reglamentos o leyes electorales son violados o
ignorados. La verificación, al igual que la observación, no tiene efecto legal, puesto que no tiene capacidad
de invalidar el resultado de las elecciones. La verificación electoral podía ser llevada a cabo de forma
independiente (UNOVER, ONUVEH, ONUVEN, UNFEOM), o dentro de una misión más amplia
(UNOMSA) a menudo Misión de Mantenimiento de la Paz (UNAVEM II, ONUSAL, ONUMOZ,
UNOMIL). United Nations Electoral Assistance - Main Types of Assistance, 2007,
57
electoral117 y, últimamente, la certificación electoral118. Aún así ninguno de los tipos de
observación electoral que realiza la Organización tiene carácter vinculante, si bien
algunas de las modalidades, siendo respaldadas por el mandato del Consejo de Seguridad
o la Asamblea General tiene una fuerte autoridad política internacional119.
La asistencia técnica constituye en la actualidad el principal tipo de asistencia

electoral de la ONU. Su alcance puede variar enormemente desde proyectos pequeños y
de corta duración encaminados a apoyar un elemento del proceso electoral, hasta
programas complejos, donde la ONU a través de una estructura propia constituida a
imagen de un organismo electoral, asiste a la administración electoral nacional en todas
las fases y áreas de la administración de un proceso electoral. Tanto el tipo como la
duración de esta se diseñan caso por caso en base a la solicitud y los informes de las
misiones de evaluación de las necesidades. Además la asistencia técnica abarca un
http://aceproject.org/ero-en/topics/electoral-assistance/unelecassist; UN DPA EAD: Types of (electoral)

assistance, http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/elections/types_of_assistance;
A/49/675. Siendo una técnica de observación bastante invasiva, a partir de 1991 se recomendaba que sólo
se emplease en situaciones de clara dimensión internacional y con posible relación con el mantenimiento de
la paz y seguridad internacionales. A/46/609
117
La supervisión electoral, donde las Naciones Unidas ofrecen un mismo tipo de asistencia que en los
casos de verificación con la única diferencia de que éstos, en vez de ser llevados a cabo en Estados
independientes se desarrollan en el contexto de descolonización. Los primeros casos de supervisión se
dieron en el contexto colonial, durante la supervisión de plebiscitos de independencia, referenda o
elecciones decisorias, en el Camerún británico, Samoa Occidental, Islas Cook, Guinea Ecuatorial y otros,
siendo UNTAG en Namibia el ejemplo de mayor complejidad. En la etapa post-colonial la ONU ha
empleado la técnica de supervisión en contadas ocasiones, siempre en un contexto semejante de creación de
una nueva entidad estatal como serían los casos de Etiopía (1995), Eslavonia Oriental, Baranja y Srijem
Occidental (1997) y Timor Oriental (2001). En todos estos procesos la ONU en paralelo actuaba como
organizador o principal asistente técnico. United Nations Electoral Assistance - Main Types of Assistance,
http://aceproject.org/ero-en/topics/electoral-assistance/unelecassist.
118
En los últimos años un nuevo tipo de observación de procesos electorales ha reemplazado la verificación
y supervisión anteriores: la certificación electoral. Hasta ahora, la certificación electoral se ha dado
solamente en cuatro casos, elecciones de Costa de Marfil de 2010, elecciones de Nepal de 2008, en Timor
Oriental en 2007 y en el referéndum de Sudán de 2011, todos en el ámbito de mantenimiento de la paz. En
los cuatro casos, la ONU tenía un extenso mandato de asistencia electoral por lo que, siguiendo las propias
normas, no estaba en la posición de observar el proceso. Sin embargo, debido a la insistencia de los países
anfitriones y a la importancia del proceso en el momento histórico y político, el Consejo de Seguridad
decidió acceder a la petición, trabajando con una entidad separada de la unidad de asistencia electoral
encargada de proveer la asistencia técnica de la ONU funcionando en el país: grupo de las Naciones Unidas
(panel). Para subrayar su independencia, los grupos de las Naciones Unidas para la certificación electoral
tenían vinculación jerárquica superior a la unidad de asistencia electoral, pudiendo reportar directamente al
Secretario General (Sudán). [La excepción de esta regla es el caso de Costa de Marfil donde la certificación
del proceso electoral fue llevada a cabo por el SRSG de la misión de paz.] La certificación concierne a
todo el proceso electoral y la frecuencia de sus informes depende del mandato del Consejo de Seguridad.
119
UN DPA EAD: Types of (electoral) assistance,
http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/elections/types_of_assistance
58
amplio abanico de actividades pudiendo incorporar proyectos destinados al
fortalecimiento institucional de la administración electoral nacional, en base a sesiones de
formación, trabajo de asesoría, intercambio de experiencias entre un grupo de órganos
electorales, o de apoyo directo a una o varias fases del proceso electoral.
La capacidad de las Naciones Unidas para ofrecer la asistencia técnica ha ido

variando de acuerdo con las solicitudes presentadas por los Estados Miembros. En
función de los requerimientos de los Estados, el tipo de expertos incluidos en el listado
gestionado por EAD ha ido cambiando hacia una mayor especialización de los
conocimientos electorales requeridos. Actualmente, las Naciones Unidas proporciona
asesoramiento y asistencia electoral en todas las áreas de la administración electoral: el
registro de votantes, la delimitación de circunscripciones, la revisión y propuestas de
revisión de la legislación electoral nacional, tanto leyes como reglamentos, la preparación
de presupuestos electorales, la planificación de operaciones y los calendarios electorales,
la resolución de disputas electorales, la adquisición de material y equipamiento electoral,
la logística y el transporte de material electoral, la formación del personal electoral, la
educación cívica y electoral, la informatización de los trabajos electorales, la
organización de la observación electoral, entre otros. En comparación con otros
organismos que proporcionan asistencia electoral, la asistencia técnica electoral de la
ONU está encaminada principalmente al trabajo directo con los organismos de
administración electoral lo que implica que no sea habitual que la ONU trabaje con
partidos políticos, sociedad civil y otros actores en las elecciones. De esta manera, la
asistencia técnica electoral de la ONU se circunscribe estrictamente a las actividades
técnicas atendiendo a las tres vertientes: asistencia al proceso, fomento de la capacidad y
desarrollo institucional siempre de los organismos electorales120.
120
PNUD implementa programas destinados al fomento de las capacidades de otros actores en elecciones,
dentro de su programa de gobernanza democrática que engloba la asistencia electoral de PNUD. Estos, sin
embargo, no se consideran actividades dentro del ámbito de asistencia electoral, dado que todas las
actividades de asistencia electoral son tramitadas por EAD y el Coordinador de Asistencia Electoral, véase
A/56/344.
Dos de las modalidades de asistencia, la coordinación y apoyo a los observadores internacionales y apoyo a
los observadores nacionales, aunque en diferentes períodos de tiempo, constituyen tipos de asistencia
individuales, que se enmarcan dentro de la asistencia técnica.
Pasada la época de la observación y verificación de las elecciones por parte de la ONU, la forma más
habitual de prestar asistencia a la observación internacional que asume la ONU es la coordinación y apoyo
59
Salvo en los casos de asistencia técnica en las misiones de gran envergadura, que
trataremos a continuación, la implicación de las Naciones Unidas en proyectos de
asistencia técnica electoral a petición de los Estados Miembros no requiere del mandato
específico de la Asamblea General o el Consejo de Seguridad. La gran mayoría de la
asistencia técnica de la ONU es implementada por el PNUD.
La organización y manejo de los procesos electorales es sin duda la modalidad de

asistencia electoral más compleja ofrecida por la ONU. En este tipo de misiones, la ONU,
bajo mandato del Consejo de Seguridad, hasta ahora siempre en el contexto de
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, asume la competencia exclusiva de
un organismo nacional al que substituye. La ONU es la única Organización que realiza
este tipo de asistencia que implica la administración de la totalidad del proceso electoral
por parte de la ONU, incluyendo el establecimiento de un marco legal y la realización de
todos los elementos operacionales del proceso electoral: el registro de votantes, el
registro de partidos y candidatos, la educación cívica y de votantes, la información
pública, la organización de la votación y la resolución de los litigios electorales de
a los observadores internacionales. La labor de coordinación se realiza en los casos en que un país solicita
observación de varios organismos de observación electoral, asumiendo la ONU, bien a través de
establecimiento de una unidad electoral de carácter temporal, bien encargando la labor a la oficina de
PNUD presente en el país, la organización de los observadores de la manera que permita una mayor
cobertura del proceso y la mayor coherencia entre los grupos para la preparación de un informe final.
La ONU también puede prestar asistencia a los observadores internacionales. El alcance de la asistencia
depende de la situación en la que se entre el país en cuestión y puede oscilar entre, por ejemplo, asistencia
prestada al organismo electoral en la identificación y acreditación de los observadores, y en el otro
extremo, asistencia directa prestada a los grupos de observadores ofreciéndoles el uso de las
infraestructuras y servicios, como por ejemplo transporte, servicio de seguridad, médico, de la ONU
establecidos en el país. Este segundo caso es típico de las Misiones de Mantenimiento de la Paz con
mandato electoral. Existen numeroso ejemplos de puesta en práctica de esta modalidad de asistencia
electoral; la primera vez que fue ensayada fue en Etiopía y Kenia en 1992; posteriormente se llevó a cabo
en Níger (1993), Lesoto (1996), Malawi (1993 y 1994), Tanzania (1995), Armenia (1995), Azerbaiyán
(1995), Sierra Leona (1996), Malí (1997), Argelia (1997), Nigeria (1999) y México (2000), entre otros
muchos países.
Otra modalidad de asistencia es la asistencia a los observadores nacionales, modalidad iniciada por la ONU
en México en 1994 siguiendo la primera experiencia de Filipinas. El principal objetivo de este tipo de
asistencia es fomentar la capacidad nacional de observación electoral no partidista, basada en las
organizaciones de sociedad civil. Consiste mayoritariamente en tareas de asesoramiento y capacitación y
contribuyendo a la mayor sostenibilidad de la asistencia prestada. Los países que se benefician más de este
tipo de asistencia son los países con un relativo desarrollo y pluralidad y con un alto nivel de participación
ciudadana a través de asociaciones civiles. La ONU no es el principal proveedor del apoyo a los
observadores nacionales, siendo éste el dominio de las organizaciones especializadas en observación
electoral, como en gran medida Carter Center pero también de forma creciente la Unión Europea a través
del programa NEEDs (Network for Enhanced Electoral and Democratic Support). NEEDs: NEEDs Project,
http://www.needsproject.eu. También NDI, IRI participan activamente en este campo dentro de su
programa de apoyo a las organizaciones de sociedad civil. BJORNLUND, op. cit., págs. 235-278.
60
conformidad con las normas internacionales a todos los niveles de la administración
electoral. La organización de los procesos electorales por parte de la ONU es un proceso
muy caro y con extraordinaria demanda de personal familiarizado con el trabajo electoral.
Sin embargo, parece que también puede tener una influencia positiva sobre el fomento de
la capacidad local de administración electoral siempre y cuando a la organización del
proceso le sigue asistencia post-electoral y la asistencia técnica de menor escala en los
siguientes comicios, como parece demostrar el caso de Timor121. Hasta ahora, existen
contados ejemplos de operaciones de organización y manejo de procesos electorales
siempre implementados por una OMP, siendo estos: Camboya 1993 (UNTAC), Croacia
1997 (UNTAES), Timor 1999 (UNAMET).
Cabe destacar que el cambio de enfoque desde la observación electoral hacia la

asistencia técnica electoral, bien a gran o a pequeña escala introdujo un importante
cambio cualitativo en el alcance de dicha asistencia. Mientras que las misiones de
observación electoral involucraban todos los actores técnicos y políticos en el proceso
electoral, la asistencia técnica se concentra en la comisión electoral y con el principio de
salvaguardar la independencia del proceso, la ONU por norma rechaza asistencia a
partidos políticos, candidatos o incluso, observación de los procesos asistidos por ella
misma. Este cambio, aunque sirve para reforzar el principio de la independencia de la
comisión electoral tiene también una vertiente negativa dado que excluye de la asistencia
a muchos de los actores importantes en el proceso, incurriendo en el problema destacado
por todos los críticos: el excesivo enfoque técnico con escasa atención al contexto de las
libertades electorales.122
Fuera de la clasificación básica de tipos de la asistencia electoral, existen también

las llamadas misiones de gran envergadura. Esta sub-clasificación, que puede abarcar los
tres tipos principales de la asistencia mencionados, constituye un grupo aparte en función
del mandato que requiere puesto que este grupo distingue todas estas operaciones de
asistencia electoral, que debido a su alcance requieren del mandato de la Asamblea
121
A/60/431
122
TUCCINARDI, GUERIN, BARGIACCHI, MAGUIRE: op. cit., págs. 20-22.
61
General o del Consejo de Seguridad.123 En los primeros años de asistencia electoral de la
ONU la alta incidencia de las solicitudes de observación, verificación y supervisión
electoral en contexto de un Estado independiente, produjo el fenómeno de grandes
misiones de observación electoral de la ONU como Nicaragua (ONUVEN), Haití
(ONUVEH), Eritrea (UNOVER) o Sudáfrica (UNOMSA). El mandato de estas
operaciones, a diferencia de los mandatos electorales que forman parte de las
Operaciones de Mantenimiento de la Paz, se establecía sobre la base de las tareas de
asistencia electoral sin contener elementos de carácter militar. Con la evolución de la
asistencia electoral y con el distanciamiento de la ONU de la observación electoral las
grandes misiones electorales de la ONU desaparecieron. En la actualidad, las misiones de
gran envergadura siempre se producen en el contexto de paz y seguridad internacionales
y suelen formar parte de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, pero también
pueden ser parte de las misiones políticas, bien en el contexto de consolidación de la paz
como podría ser el caso de Sierra Leona (UNIPSIL) o Burundi (BINUB), bien en el
contexto de la diplomacia preventiva como Nepal (UNMIN). El tipo de asistencia que
ofrecen estas misiones implica mayoritariamente asistencia técnica substancial, a todas
las fases del proceso y a diferentes niveles de administración electoral (UNMIL,
MONUC, UNMIS, UNAMI, UNAMA, y otros) u organización y manejo de procesos
electorales (UNTAC, UNTAES, UNAMET), incorporando a veces también elementos de
observación y certificación (UNMIT, UNMIN, UNMIS, UNOCI). Las misiones de gran
envergadura constituyen una actividad excepcional de la ONU en este campo, siendo a la
vez, debido a su tamaño, las más visibles y las más caras. Éstas precisamente son las que
tratarmos en este trabajo.
3. Fundamento legal de asistencia electoral de la ONU

La asistencia electoral de la ONU es básicamente fruto de la práctica. El
fundamento legal se remonta a las tres áreas principales en las que las Naciones Unidas
establece e implementa las acciones precursoras: derechos humanos, desarrollo y
descolonización. Hasta la aprobación en 1988 de la Resolución de la Asamblea General
123
United Nations Electoral Assistance - Main Types of Assistance, http://aceproject.org/ero-
en/topics/electoral-assistance/unelecassist.
62
dedicada expresamente a la labor de la ONU para el Fortalecimiento de la eficacia del
principio de la celebración de elecciones auténticas y periódicas124, las intervenciones de
la ONU en el ámbito electoral fueron realizadas de acuerdo con los principios y
disposiciones específicas para cada área. Con la incorporación de la asistencia electoral
en el diario de sesiones de la Asamblea General y con el establecimiento del principio de
la celebración de elecciones auténticas y periódicas, la actuación de la Organización en el
ámbito de asistencia electoral se unificó bajo una serie de principios comunes, aunque
basados en los mismos fundamentos legales que regían las acciones anteriores. Aunque la
democracia, por su aparición tardía en el foro de la ONU no fue uno de los marcos para el
desarrollo de la asistencia electoral, ésta, no obstante, no deja de ser un importante marco
de interpretación incorporado más adelante.
3.1. Derechos Humanos

El fundamento para la actuación de la ONU en los países soberanos deriva
principalmente de dos áreas de trabajo: derechos humanos y desarrollo. La Carta
establece el principio del respeto universal a los derechos humanos y libertades
fundamentales y a la promoción de los derechos humanos por la Organización,125 si bien
hace tan sólo referencias generales a los derechos humanos, sin definir o especificar los
términos de derechos humanos y libertades fundamentales. Esto fue debido al fracaso de
la iniciativa de incluir una Declaración o Carta de Derechos Humanos en la Carta de las
Naciones Unidas.126 Sin embargo, con el objetivo explícito de definir los términos
utilizados en la Carta, en 1948, la Asamblea General aprobó la Declaración Universal de
los Derechos Humanos convirtiéndose ésta en el primer documento que codificaba y
definía el concepto de los derechos humanos127. Aunque, siendo una declaración, no era
legalmente vinculante, su aprobación general por la Asamblea General le confirió valor
124
A/RES/43/157
125
La Carta de las Naciones Unidas, art. 1 y 55.
126
Esta iniciativa fracasó por falta de tiempo para la consideración de los borradores de Panamá y Uruguay
durante la Conferencia de San Francisco.
127
DUNDES RENTELN, ALISON: International Human Rights, Universalism versus Relativism, Quid
Pro, Luisiana, 2013, pags. 7-27.
63
de “documento fundacional” o guía para la interpretación de la Carta de las Naciones
Unidas.128
En cuanto a la Declaración, su interés desde el punto de vista de la asistencia

electoral emana, principalmente, de tres disposiciones: el art. 19 relativo a la libertad de
opinión y expresión, el art. 20 que versa sobre la libertad de reunión y de asociación
pacífica, así como el art. 21 que desarrolla el principio de la representación política:
1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país,

directamente o por medio de representantes libremente escogidos.
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las
funciones públicas de su país.
3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta
voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de
celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u
otro procedimiento equivalente que garantice la libertad de voto.129
Así, sin hacer referencia explícita, la Declaración de los Derechos Humanos

reafirmó los principios del sistema democrático como parte de los Derechos Humanos.
Esto permitió a la Organización fundamentar sus iniciativas democráticas futuras en el
texto de una forma más abierta y con una interpretación más amplia. No obstante, durante
la época de la Guerra Fría, momento en el que se desarrollaban los principios de la
asistencia electoral de la ONU, toda iniciativa de este tipo debía seguir de forma
escrupulosa la formulación exacta de la Declaración y los Pactos aprobados a
continuación.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos fue desarrollada y completada

con los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos, y de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, que junto con el Protocolo Facultativo del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos fueron aprobados por la Asamblea General
128
BROWNLIE, IAN (ed): Basic Documents on Human Rights (3d ed.), Oxford University Press, 1993,
pag. 21; DUNDES RENTELN, op. cit., págs. 7-27, DAWS, SAM AND WEISS, THOMAS G. (eds.): The
Oxford Handbook on the United Nations, November 2008, pags. 439-463.
129
“Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948.” en LUIS IGNACIO
SÁNCHEZ RODRIGUEZ Y JAVER A. GONZÁLEZ VEGA (eds.), op. cit., págs. 53-58, art. 21.
64
en 1966. En este caso, a diferencia de la Declaración, estamos ante Tratados
Internacionales los que, por tanto, son de obligado cumplimiento para los países
signatarios. En lo referente al ámbito electoral, el Pacto de Derechos Civiles y Políticos
desarrolla los conceptos garantizados por la Declaración y estipula lo siguiente:
Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones

mencionadas en el artículo 2., y sin restricciones indebidas, de los siguientes
derechos y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio

de representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su
país.130
Siguiendo estos principios fundamentales establecidos por el cuerpo de la Carta

Internacional de Derechos Humanos131, las posteriores declaraciones de varios
Organismos Internacionales contribuyeron a ampliar y detallar la interpretación legal de
los principales conceptos electorales. En 1996, el Comité de Derechos Humanos adoptó
una interpretación del citado artículo 25 del Pacto Internacional de los Derechos
Políticos y Civiles en la que subrayó el hecho de que el derecho garantizado por este
artículo constituía un derecho individual.132 Insistió también que “la libertad de
expresión, la de reunión y la de asociación son condiciones esenciales para el ejercicio
130
“Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 16 de diciembre de 1966.” en Luis Ignacio
Sánchez Rodríguez y Javier A. González Vega. Derechos humanos. Textos internacionales. 5a. Madrid ,
Tecnos, 2003, págs. 139-158, art. 25.
131
Entendemos por Carta Internacional de Derechos Humanos el conjunto de documentos dedicados al
tema, incluyéndose aquí la Declaración, los Pactos y los Protocolos Facultativos, de acuerdo con la
terminología usada por UNHCHR.
132
Y por tanto susceptible de reclamaciones en virtud del Protocolo Facultativo. Comité de los Derechos
Humanos, en su función de revisar los informes de los Estados partes en el pacto, recibe información
periódica por parte de los Estados sobre la situación de los derechos humanos, incluyendo su
implementación del art. 25. La revisión de la información enviada por el Estado Miembro se celebra de
forma conjunta con el Comité y también de forma conjunta se deciden las conclusiones, observaciones y
recomendaciones y las medidas de seguimiento. OFFICE OF HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN
RIGHTS: Human Rights Committee Working Methods,
http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/workingmethods.htm#a2, 2011.
65
efectivo del derecho de voto,” e interpretó así mismo el derecho de participar en la
dirección de asuntos públicos especificando lo siguiente: “el ejercicio de los poderes
legislativo, ejecutivo y administrativo; abarca todos los aspectos de la administración
pública y la formulación y aplicación de políticas internacionales, nacionales, regionales
y locales.”133 En esta misma línea, el Comité de Derechos Humanos en una Resolución
posterior, del 2000, destacó que el proceso electoral tiene que ser abierto a múltiples
partidos políticos.134
Por otra parte, varios Organismos Internacionales desarrollaron trabajos

encaminados hacia una mejor definición del significado de las elecciones auténticas y
periódicas o libres y justas. En este sentido, OSCE es la primera Organización que en el
Documento de la Reunión de Copenhague135 preparado en 1990 establece los estándares
internacionales para las elecciones, reafirmando por una parte los principios básicos
garantizados por los derechos humanos y desarrollando por otra los criterios como: la
garantía de que todos los escaños en al menos una cámara sean abiertas a elección libre y
competitiva, la garantía de que el recuento de votos sea honestamente transmitido, el
respeto al derecho de los ciudadanos de acceder a puestos de gobierno, la garantía de que
la ley y las políticas públicas permitan un entorno libre durante la campaña electoral, el
asegurar un acceso no restringido de los medios de comunicación, y el garantizar que los
candidatos que obtengan los votos necesarios puedan tomar cargo de su puesto136.
En 1994, la Unión Inter-Parlamentaria adoptó la Declaración sobre los Criterios

para Elecciones Libres y Justas, de la que la Asamblea General tomó nota en su
Resolución sobre la asistencia electoral del año siguiente137. Al igual que el Documento
de Copenhague, la Declaración de la Unión Inter-Parlamentaria )de las siglas en inglés
IPU) desarrolla los principios de los derechos humanos, añadiendo conceptos como la
133
Observación General No. 25, Comentarios generales adoptados por el Comité de los Derechos
Humanos, Artículo 25 - La participación en los asuntos públicos y el derecho de voto, 57º período de
sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 194 (1996).
134
RICH, ROLAND: “The United Nations and democracy promotion,” en The World of Parliaments no.
31, 2008, págs. 12-15.
135
ORGANIZACIÓN PARA LA SEGURIDAD Y COOPERACIÓN EN EUROPA: Documento de la
Reunión de Copenhague de la Conferencia sobre la Dimensión Humana de la CSCE,
136
BJORNLUND, op. cit., págs. 94-128.
137
Resolución de las Naciones Unidas sobre el fortalecimiento de la eficacia del principio de la
celebración de elecciones auténticas y periódicas y del fomento de la democracia, 1995, documento
A/RES/49/190.
66
garantía del principio “una persona un voto”, la necesidad de la imparcialidad e
independencia del órgano de administración electoral, el derecho a voto y registro
efectivo, imparcial y non-discriminatorio, con claras provisiones legales que establezcan
criterios para la denegación y derecho a recurrir la denegación, las garantías de las
libertades básicas (libertad de movimiento, expresión, libertad de reunión pacífica y de
asociación) y el acceso a los medios de comunicación138.
Además de los documentos citados, existen numerosos trabajos de los Organismos

Internacionales tanto de carácter global como regional que tratan directa o indirectamente
los conceptos electorales. Entre ellos se pueden mencionar tradatos y declaraciones de
carácter regional, asi como compendios, guias y manuales de observación electoral.139
Examinar estos documentos permanece fuera del área de interés de este trabajo, puesto
que nos dedicaremos a la asistencia electoral más que a las elecciones. Cabe destacar, sin
embargo, que gracias al enorme trabajo emprendido a diferentes niveles en los últimos
veinte años, hoy en día existe una clara visión de lo comprendido por los términos
simbólicos de elecciones libres y justas, denominado también a veces estándares
internacionales de las elecciones. Por lo que nos concierne para los fines de este trabajo,
éstos constituyen el marco que ofrece pautas para la interpretación de los objetivos de la
asistencia electoral.
3.2. Desarrollo
Como hemos apuntado al principio de este apartado, la asistencia electoral también
está vinculada al desarrollo. En este sentido, el art. 1 de la Carta, forma uno de los
objetivos expresos de la Organización:
138
GOODWIN-GILL, op. cit., págs. 113-167 y Declaration on Criteria for Free and Fair Elections
Unanimously adopted by the Inter-Parliamentary Council at its 154th session (Paris, 26 March 1994),
Inter-Parliamentary Union, 1994.
139
A término de ejemplo entre los trabajos más relevantes para las elecciones se pueden mencionar:
African Charter on Democracy, Elections and Governance, OAU/AU declarations on principles Governing
Democratic Elections in Africa, Venice Commission Guidelines for Elections, SADC Principles and
Guidelines Covering Democratic Elections, NEEDs EU compendium of international standards for
elections. Bergstraesser Institute, Norwegian Helsinki Committee, Decisión del Consejo Europeo 9262/98,
Manual de Observación Electoral de OSCE/ODIHR, Manual para la Observación Electoral de la Unión
Europea Bjornlund ofrece una comparativa de las definiciones de las elecciones libres y justas por
diferentes órganos internacionales; tablas 6.1-6.5 en BJORNLUND, op. cit., págs. 100-113.
67
Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas
internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el
desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales de todos sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o
religión;140
Igualmente, la Carta establece el principio del deber de los Estados Miembros de

cooperar en materia económica y social (capítulo IX) especificando en su art. 55 los
siguientes objetivos:
Con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar

necesarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas
en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre
determinación de los pueblos, la Organización promoverá:
a. Niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y

condiciones de progreso y desarrollo económico y social;
b. La solución de problemas internacionales de carácter económico, social,
sanitario, y de otros problemas conexos; y la cooperación internacional en el
orden cultural y educativo; y
c. El respeto universal a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o
religión, y la efectividad de tales derechos y libertades.141
Para la consecución de dichos objetivos la Carta prevé tanto la cooperación

bilateral entre los Estados Miembros (art. 56) como la cooperación a través de
organismos especializados de la ONU que puedan ser creados según cada necesidad. En
este sentido, el órgano de las Naciones Unidas que retiene la máxima competencia en este
ámbito es la Asamblea General que actúa a través del Consejo Económico y Social
140
La Carta de las Naciones Unidas, art. 1.3.
141
La Carta de las Naciones Unidas, art. 55
68
(ECOSOC) (art. 60), incluyendo aquí también la responsabilidad de coordinación de los
organismos especializados creados para la consecución de los fines propuestos142.
En materia de desarrollo, la Carta de las Naciones Unidas ofrece solamente una

base que fue desarrollada posteriormente por numerosos documentos de concepto y
estrategia.143 En el marco de las Naciones Unidas, particularmente, a través de las
conferencias de las Naciones Unidas y programas de acción para los decenios, a partir de
los años 60 la Organización establecía objetivos concretos y medibles, de acuerdo con la
coyuntura política de cada momento.144
Conscientes de que la temática del desarrollo es muy amplia y tiene muchas

ramificaciones, aquí nos limitaremos solamente a reseñar aquellos avances que han
tenido incidencia directa en la asistencia electoral.145 Como tal, la Conferencia sobre
Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro de 1992 contribuyó a la creación del
142
ECOSOC opera a través de comisiones temáticas y geográficas; mientras que en lo referente a su labor
de coordinación de organismos especializados ésta se establece a través de acuerdos entre ECOSOC y
organismo especializado que establecen líneas generales de actuación y cauces ordinarios de conexión entre
los organismos especializados y las Naciones Unidas. La Asamblea General aprueba los acuerdos y acto
seguido supervisa la coordinación a través del control de presupuestos y programas de acción de los
organismos especializados. ABELLÁN HONRUBIA, VICTORIA Y FERNDÁNDEZ PONS, XAVIER:
“La Cooperación Internacional en la Solución de Problemas de Carácter Económico y Social (I y II)” en
SOBRINO HEREDIA, JOSÉ MANUEL: Organizaciones Internacionales, Madrid, Tecnos, 2013, edición
18, págs. 321-364. Carta de las Naciones Unidas, art. 56 y 60.
143
Además de crear un sistema institucional y de competencias en materia del desarrollo ofrece también
una clara indicación de la estrategia y alcance de desarrollo y cooperación al desarrollo. La Carta habla de
desarrollo económico y social, estableciendo una interrelación entre lo económico y lo social y
constituyendo un punto de partida para la cooperación al desarrollo en la que el desarrollo económico tiene
que ir a la par con el desarrollo social. Sin embargo, los principios establecidos por la Carta fueron objeto
de interpretación, en función de la coyuntura política de momento.
144
UNCTAD I en Ginebra, Suiza 23 marzo - 16 junio 1964, UNCTAD II en Nueva Delhi, India 1 febrero –
29 marzo 1968, UNCTAD III en Santiago de Chile, Chile 13 abril – 21 mayo 1972, UNCTAD IV en
Nairobi, Kenia 5 – 31 mayo 1976, UNCTAD V en Manila, Filipinas 7 mayo – 3 junio 1979, UNCTAD VI
en Belgrado, Serbia 6 - 30 junio 1983, UNCTAD VII en Ginebra, Suiza 9 julio – 3 agosto 1987, UNCTAD
VIII en Cartagena, Colombia 8 – 25 febrero 1992, UNCTAD IX en Midrán, Sudáfrica 27 Abril – 11 mayo
1996, UNCTAD X en Bangkok, Tailandia 12 – 19 febrero 2000, UNCTAD XI en San Paulo, Brasil 13 – 18
junio 2004, UNCTAD XII en Accra, Ghana 21 – 25 abril 2008, UNCTAD XIII en Doha, Catar 21 – 26
abril 2012.
145
La evolución conceptual del término de desarrollo y sobre todo la interpretación de las bases
establecidas por la Carta evolucionaban con el tiempo más hacia lo social. A excepción de los ejemplos
limitados de proyectos de carácter social, los primeros años de la política de las Naciones Unidas para el
desarrollo fueron dedicados por completo al desarrollo de carácter económico. Una interpretación más
amplia, incluyendo también estrategias de carácter social, y las ampliaciones de la definición del término de
desarrollo tuvieron que esperar hasta el final de la Guerra Fría.
69
concepto de desarrollo sostenible,146 seguida por la Conferencia Mundial sobre Derechos
Humanos en Viena que en 1993 estableció la relación entre el desarrollo y los derechos
humanos declarando que “la democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos
humanos y las libertades fundamentales son interdependientes y se complementan
mutuamente”.147 Esta evolución conceptual contribuyó a que a partir de la década de los
90, el concepto de gobernanza democrática fuese incluido en los programas de
cooperación al desarrollo.148 Reflejando esta tendencia, a partir del 1990, el PNUD
incorporó la gobernanza democrática como una de sus áreas de prioridad, 149 situando la
asistencia electoral como una de las acciones dentro de esta área.150
Esta y otras iniciativas emprendidas por la Organización en busca de la mejor

efectividad de la ayuda al desarrollo151 ayudaron a establecer las pautas para el desarrollo
conceptual de la asistencia electoral. En 2006, se celebró en Ottawa la Conferencia sobre
la Asistencia Electoral Efectiva organizada por International IDEA con la participación
146
“El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de
desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.” Principio 3 de la Declaración de Rio
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo, Rio de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992,
http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm
147
A/CONF.157/23, párr. 8.
148
La base de este cambio ideológico y programático provenía del convencimiento de que el éxito y la
eficacia de las políticas económicas y de la ayuda al desarrollo se basa en el funcionamiento adecuado de
las instituciones políticas del país y por lo tanto los programas y proyectos encaminados a la mejora del
funcionamiento institucional necesitan ser reforzados en el contexto de ayuda al desarrollo. El concepto de
la gobernanza democrática y el fortalecimiento institucional abarca no tan sólo las instituciones del
gobierno implicadas inmediatamente en lo económico, sino toda la esfera pública, siendo así un paso más
dentro de la evolución del concepto del desarrollo. CÁMARA LÓPEZ, op. cit., págs. 6-11.
149
junto a las del desarrollo social, eliminación de la pobreza, energía sostenible y medioambiente, ciencia
y tecnología
150
ABELLÁN HONRUBIA y FERNDÁNDEZ PONS, op. cit., págs. 321-364. Además de la evolución
conceptual dentro del campo de desarrollo la que expande la comprensión del desarrollo desde lo
estrictamente económico hacia lo social, cultural y finalmente, político en lo relativo a la cooperación al
desarrollo o ayuda al desarrollo se da otra evolución en lo referente sobre todo a las técnicas del trabajo,
siguiendo dos líneas principales: por una parte el paso desde la preponderancia de la asistencia financiera
hacia la asistencia técnica, y por otra, cambio en la direccionalidad de la asistencia desde Norte-Sur, hacia
Sur-Sur o triangular (Norte-Sur-Sur). Este cambio origina del establecimiento del Nuevo Orden Económico
Internacional, iniciativa de los países no alineados en 1973, la que reestructura las relaciones existentes
entre los países desarrollados y en vías de desarrollo. CÁMARA LÓPEZ, op. cit., págs. 1-51.
151
En paralelo, en esta misma época empiezan a considerarse nuevas tendencias en la ayuda al desarrollo.
La búsqueda de la mejora y mayor efectividad en este campo se vio culminado por la Declaración de Paris
sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. La declaración propone cinco principios para aumentar la
eficacia de la ayuda al desarrollo: la pertenencia, la alineación, la armonización, la gestión orientada a
resultados y la responsabilidad mutua. TUCCINARDI, GUERIN, BARGIACCHI, MAGUIRE:
http://aceproject.org/ace-en/focus/focus-on-effective-electoral-assistance/onePage
70
activa de la EAD. El objetivo de esta Conferencia fue el de revisar la práctica de ofrecer
asistencia electoral como un apoyo puntual orientada a un proceso aislado y buscar vías
para que la asistencia pudiese, cumpliendo con los puntos clave de la Declaración de
Paris152, ofrecer la posibilidad de fortalecer las capacidades nacionales de instituciones
electorales con la finalidad de conseguir un efecto sostenible.153 Aunque las conclusiones
de Ottawa vinculando la asistencia electoral con el desarrollo sostenible y el proceso de
democratización no eran del todo nuevas, la Conferencia alentó esfuerzos para buscar
enfoques prácticos a esta relación. Uno de estos esfuerzos, fue la sesión de formación
sobre la asistencia electoral efectiva, la que propuso el concepto de ciclo electoral,
utilizando una herramienta fácil para representar este importante cambio de perspectiva
de manera gráfica154. El concepto de ciclo electoral tuvo muy buena acogida tanto por
parte de los socios principales de la asistencia electoral como por parte de los donantes y
administraciones electorales de los países receptores. A partir de ese momento, el
concepto de ciclo electoral se constituyó como fundamento de la asistencia electoral de
varias Organizaciones Internacionales y fue reflejado como tal en numerosos documentos
sobre la asistencia electoral asimismo como en proyectos de asistencia. Entre las más
importantes publicaciones que incorporan este cambio de perspectiva se pueden
mencionar la Guía Metodológica sobre Asistencia Electoral de la Comisión Europea
publicada en 2006, el Manual de IDEA Internacional para el Diseño de Administraciones
Electorales del 2006 y la Guía del PNUD para la Instrumentación de Asistencia Electoral
del año siguiente. Además, en 2006, la Comisión Europea y el PNUD, siendo socios en el
ámbito de la asistencia electoral firmaron un documento de Lineamientos Operacionales
para la Instrumentación de Asistencia Electoral en el que se comprometen a basar sus
programas de asistencia electoral siempre que sea posible en el ciclo de asistencia
electoral155.
152
ORGANIZACIÓN DE SEGURIDAD Y COOPERACIÓN EN EUROPA: The Paris Declaration on Aid
Effectiveness, 2005.
153
ELLIS, GUERIN y AYOUB, op. cit., págs. 10-27.
154
Ver el modelo de ciclo electoral en post-conflicto en UNITED NATIONS DEVELOPMENT
PROGRAMME: Elections and Conflict Prevention. A guide to Analysis, Planning and Programming. New
York, UNDP, Democratic Governance Group, Bureau for Development Policy, 2009, pág. 29
155
TUCCINARDI, GUERIN, BARGIACCHI, MAGUIRE: http://aceproject.org/ace-en/focus/focus-on-
effective-electoral-assistance/onePage; UNDP, EC: Operational Guidelines. Implementation of Electoral
Assistance Programmes and Projects, UNDP, EC, 2006; UNDP: UNDP Electoral Assistance
71
Esta evolución conceptual se vio reflejada en varios aspectos de la asistencia
electoral de las Naciones Unidas. Por una parte, los proyectos realizados en el terreno
empezaron a extenderse sobre temporadas más largas, cubriendo tanto el período
electoral como el período entre las elecciones,156 donde el programa de asistencia
abarcaba diversos proyectos implementados a lo largo de esos años, diluyendo su
vinculación con un proceso electoral en concreto. De esta manera, se reflejaba el
principio de que “las democracias viables requieren no sólo la celebración de elecciones
periódicas sino el fortalecimiento de las infraestructuras electorales, como las comisiones,
la legislación y la estructura administrativa electorales, así como el perfeccionamiento de
las instituciones paralelas, como una judicatura acreditada, una prensa libre y unos
partidos políticos eficaces.”157 En 2004, la práctica de la asistencia técnica a largo plazo
fue lo suficientemente extendida en el terreno para que esta realidad fuese reflejada
incluso en una nueva clasificación propuesta en el Informe del Secretario General de este
año, diferenciando, en función de su finalidad, entre 1) asistencia al proceso, 2) fomento
de la capacidad y 3) desarrollo institucional.158 Más adelante, en 2005, y reafirmando la
Implementation Guide, UNDP, New York, 2007; Guía metodológica de la Comisión Europea sobre apoyo
electoral, op. cit.; 147-148.
156
Ejemplos de este tipo de proyectos podrían ser la asistencia en México (1995-2005), Yemen (1996-
2005), Nigeria (1998-2005) e Indonesia (1999-2005).
157
A/60/431, párr. 24.
158
Las primeras actividades de asistencia técnica se basaban mayoritariamente en la implementación de
proyectos específicos enfocados a la mejora de alguno de los elementos del proceso electoral, con el
objetivo inmediato de apoyar unas elecciones inminentes. Los proyectos apoyaban a menudo la preparación
del registro electoral, una reforma legislativa, una campaña de educación cívica o del votante o el ejercicio
mismo de la votación. Siendo proyectos relativamente pequeños, eran financiados por el gobierno en
cuestión o desde el presupuesto de PNUD para el país. Informe del Secretario General sobre el
fortalecimiento de la eficacia del principio de la celebración de elecciones auténticas y periódicas, 1993,
documento A/43/590. Además de los proyectos simples de asistencia a un elemento de proceso electoral,
desde momentos muy tempranos se realizan también proyectos de asistencia técnica más compleja,
programados para una duración mayor, a menudo de varios años, no relacionados con un inminente
proceso electoral sino más bien enfocados al fomento de las capacidades institucionales nacionales para la
implementación de procesos electorales. Aunque la información proporcionada en los sucesivos informes
del Secretario General sobre la asistencia electoral no permiten una comparación cuantitativa de los tipos
de asistencia electoral con el paso de los años, puesto que la información que contienen no es homogénea,
el incremento de la asistencia técnica y el consiguiente incremento en la complejidad de los proyectos de
asistencia técnica es reflejado por todos los informes a seguir. El informe del 1993, menciona ya 5
programas de asistencia técnica a gran escala, financiados no directamente desde el presupuesto de PNUD
para el país, sino por fondos específicos de donantes, entre los 21 proyectos de asistencia técnica
implementados ese año por PNUD. En tres de ellos la coordinación es llevada a cabo por PNUD (Eritrea,
Malawi, Mozambique) y dos más están coordinados por PNUD/UNOPS (Togo, Chad), véase A/43/590. En
1994, PNUD comenzó la asistencia electoral en México, que se convirtió en un programa plurianual y
finalmente produjo como resultado la incorporación del Instituto Federal Electoral en el grupo de los países
proveedores de asistencia electoral, véase A/49/675; Informe del Secretario General " Aumento de la
72
práctica de asistencia post-electoral, se empieza a hablar de proyectos de ámbito electoral
y no de las elecciones, para diferenciar esos proyectos de la asistencia electoral enfocados
a “mejorar gradualmente los procesos electorales” a través del enfoque de ciclo electoral.
Sin embargo, de acuerdo con Tuccinardi, a pesar de la ideología desarrollada en las

sedes, muchos de los proyectos electorales se veían afectados por la creencia todavía
persistente que unas elecciones rápidas, con suficiente apoyo experto, podrían activar la
democratización y ayudar a solucionar los problemas económicos y estructurales de las
transiciones lentas. La asistencia electoral por lo tanto sufría a menudo de actuaciones
inconexas, aprobadas e implementadas en tan sólo en las útimas fases del pre-electorales
y por lo tanto muy costosas. Esto daba lugar a que los expertos electorales en el terreno
más que buscar vías de mejorar la efectividad de la asistencia estaban forzados a combatir
la falta de tiempo para implementar programas tardíos y de muy limitada duración. Los
efectos secundarios de esta práctica, aceptada tácitamente tanto por las Agencias de
asistencia electoral como por los donantes, era la fatiga de los donantes. Esta a su vez
comprometía la continuación de asistencia electoral y por lo tanto de la democratización,
dado que una vez los donantes desembolsaban una cantidad extremada para un proyecto
electoral, en la mayoría de los casos estaban menos dispuestos a seguir subvencionando
programas de fortalecimiento institucional a largo plazo. Más todavía, si las elecciones
que habían subvencionado no parecían tener influencia sobre la mejora del estado de la
democracia en el país159.
eficacia del principio de la celebración de elecciones auténticas y periódicas", 1999, documento A/54/491.
Dos años más tarde, en 1995, el SG observó expresamente la tendencia de disminución de las misiones de
verificación y el aumento de “la demanda de formas más pequeñas y económicas de asistencia electoral,
tales como la asistencia técnica y el suministro de funciones de coordinación y de apoyo para observadores
internacionales” Suplemento de Programa de Paz, A/50/60. Las demás solicitudes de asistencia técnica
aumentaban en número, se volvían más técnicas, más complejas y de mayor duración. Los proyectos de
asistencia abarcaban desde la elaboración de presupuestos, fijación de calendarios, administración de
distritos, informatización de los procesos y por primera vez también, votación en el extranjero, véase
A/54/491. Hacia principios del nuevo milenio este cambio de carácter de la asistencia electoral
proporcionada por las Naciones Unidas se vio reflejado también a nivel del roster de expertos electorales
mantenido por EAD, de acuerdo con su mandato. El tipo de perfil de observador electoral fue sustituido por
múltiples perfiles de expertos técnicos, véase A/54/491.
159
TUCCINARDI, GUERIN, BARGIACCHI, MAGUIRE: http://aceproject.org/ace-en/focus/focus-on-
effective-electoral-assistance/onePage
73
3.3. Descolonización
El desarrollo formal de la actual asistencia electoral de la ONU proviene en línea
directa de la descolonización y de la labor de la Organización en el contexto de los
plebiscitos celebrados en los territorios no autónomos.160 La Carta establecía el concepto
y el régimen de los territorios fideicometicos161, el sistema de supervisión de éstos a
través de la Asamblea General y el Consejo de la Administración Fiduciaria162, y instituía
la posibilidad de independencia de estos territorios, de acuerdo con los deseos libremente
expresados de los pueblos interesados.”163
En 1960, impulsando el espíritu de la descolonización de la época, la Asamblea

General aprobó dos Resoluciones que establecían el principio de libre determinación de
los pueblos, basada en el derecho a la libre elección sobre su estatus164. Como es sabido,
La Declaración de la libre determinación de los pueblos165 afirmó el derecho de los
pueblos a la libre determinación “en conformidad con su voluntad y sus deseos
libremente expresados, y sin distinción de raza, credo ni color.”166 Mientras que el
segundo documento, Principios que deben servir de guía a los Estados Miembros para
determinar si existe o no la obligación de transmitir la información que se pide en el
inciso e) del Artículo 73 de la Carta de las Naciones Unidas, especificó tres formas
legales de realizar la plenitud de Gobierno en estos territorios: la independencia, la libre
asociación con un Estado y la integración dentro de un Estado. Además, precisó el
160
Casi cien territorios fueron declarados como tales de forma voluntaria por los países miembros,
constituyendo un listado de territorios no autónomos creado en 1946. La Carta, en sus capítulos XI, XII y
XIII, establece los principios del régimen de la administración fiduciaria y establece el Consejo de la
Administración Fiduciaria encargada de vigilar la administración confiada a los Estados Miembros.
161
La noción de los territorios no autónomos fue definida por La Carta de las Naciones Unidas como
“territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio.” La Carta de las
Naciones Unidas, art. 73
162
De acuerdo con lo provisto por la Carta, correspondía a las Naciones Unidas, a través de la Asamblea
General y del Consejo de la Administración Fiduciaria considerar los informes obligatorios para los
Estados administradores de los territorios no autónomos, sobre las condiciones económicas, sociales y
educativas de los territorios. La Carta de las Naciones Unidas, art. 85.
163
La Carta de las Naciones Unidas, art. 76.
164
Resolución de la Asamblea General “Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y
pueblos coloniales,” 1960, documento A/RES/1514; Resolución de la Asamblea General “Principios que
deben servir de guía a los Estados Miembros para determinar si existe o no la obligación de transmitir la
información que se pide en el inciso e) del Artículo 73 de la Carta de las Naciones Unidas,” 1960,
documento A/RES/1541.
165
A/RES/1514
166
A/RES/1514, párr. 5.
74
significado del término libre elección,167 instituyendo el principio de la participación de
la ONU en la observación de los plebiscitos organizados en los territorios no autónomos:
Principio IX b) La integración debe ser el resultado de los deseos

libremente expresados de los pueblos del territorio, plenamente enterados del
cambio de su estatuto, con conocimiento de causa y por procedimientos
democráticos, aplicados imparcialmente y fundados en el sufragio universal de
los adultos. Las Naciones Unidas podrán, cuando lo juzguen necesario, vigilar
esos procedimientos.168
La asistencia electoral de las Naciones Unidas en el contexto de descolonización,

basada en el principio de libre determinación de los pueblos, fue decisiva para la creación
de las bases conceptuales y la capacidad operativa de la ONU para la futura asistencia
electoral en otros contextos. Sin embargo, como destaca Badía Martí, la base legal sobre
la que se establecía esta actividad mostraba unas diferencias importantes en comparación
con otros contextos de las relaciones internacionales. En primer lugar, los plebiscitos
organizados en los territorios no-autónomos decidían sobre la opción de la existencia
jurídica de su territorio y no sobre la elección del equipo gobernante. Por otra parte,
actuando en el territorio no autónomo cuyo régimen administrativo estaba supervisado
por las Naciones Unidas, la Organización actuaba en el terreno de su propia competencia,
y no intervenía en la competencia soberana del Estado y por lo tanto, no necesitaba
autorización para la ejecución de las tareas de asistencia169. De forma semejante, la
iniciativa o la decisión sobre la celebración de un plebiscito correspondían tanto a la
autoridad administradora como a la ONU, pudiendo decidir ésta sobre la oportunidad de
tal ejercicio durante una visita al territorio, haciendo, acto seguido, la recomendación
oportuna al órgano pertinente, normalmente la Asamblea General o el Consejo de
Administración Fiduciaria. En todo caso, la decisión sobre la oportunidad de la
observación de tal proceso, según indicado por la Declaración misma, pertenecía
exclusivamente a la ONU. Esta competencia la desarrollaron tres de los órganos
167
“Principio VII. a) La libre asociación debe ser el resultado de la libre y voluntaria elección de los
pueblos del territorio interesado expresada con conocimiento de causa y por procedimientos democráticos.
(…)” A/RES/1541
168
A/RES/1541
169
BADÍA MARTÍ, op. cit., págs. 69-72.
75
principales: la Asamblea General170, el Consejo De Administración Fiduciaria171, o el
Consejo de Seguridad que adquiría la competencia en los casos que podían comprometer
la paz y seguridad internacionales172. Aunque la ONU no necesitaba del permiso de la
autoridad administradora para participar en el proceso, mantenía estrechas consultas con
éstas a lo largo del proceso173.
Siendo reflejo de la enorme importancia que representaba la labor de la ONU en la

observación de plebiscitos de libre determinación, fue por lo tanto en el contexto de
descolonización, en el que en 1987 los Estados Unidos presentaron una propuesta de
Resolución sobre el Fortalecimiento de la eficacia del principio de celebración de
elecciones auténticas y periódicas. Este primer intento fue rechazado por los países
africanos debido al clima político marcado por la Guerra Fría. Este clima reflejaba
desconfianza entre bloques a la vez que temores de una posible imposición del sistema
democrático o una injerencia extranjera excesiva en sistemas políticos nacionales. Sin
embargo, aún en este ambiente de desconfiancia, la propuesta de la Resolución tuvo
fuertes defensores en la Asamblea General. Un año más tarde, sin embargo, la misma
propuesta fue presentada por un grupo ampliado: Estados Unidos junto con Honduras,
Italia, La República Dominicana y Zaire, en el contexto del Informe del Consejo
Económico y Social presentado en la Asamblea General. La propuesta, aprobada en 1988
como Resolución 157 de la Asamblea General tenía principalmente dimensión práctica,
la que tan sólo encargaba a la Comisión de Derechos Humanos la labor de preparar un
informe sobre formas de fortalecer el principio de elecciones periódicas y auténticas. La
propuesta evitó expresamente cualquier tipo de declaración de naturaleza más jurídica o
política, para evitar complicaciones a las que podría enfrentarse el texto en el foro de la
Asamblea. Con el mismo objetivo, la Resolución reafirmó expresamente y de forma
equitativa, por una parte, respeto a los derechos humanos y en especial al Pacto
Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, y por otra, el principio de la soberanía
de los Estados:
170
Diversas Resoluciones legitimaron la participación de la ONU en los procesos de Togo, Ruanda/Urundi,
Samoa Occidental, véase A/46/609, anexo.
171
Como en el caso de numerosas misiones de observación al territorio fideicometido de las Islas del
Pacifico, véase, A/46/609, anexo.
172
Como Bahréin véase, A/46/609, anexo.
173
A/46/609; BEIGBEDER, op. cit., págs. 18-36.
76
“Teniendo presentes las obligaciones que le incumben en virtud de la Carta
de las Naciones Unidas de fomentar entre las naciones relaciones de amistad
basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y la libre
determinación de los pueblos y de desarrollar y estimular el respeto a los derechos
humanos y las libertades fundamentales de todos,
Reafirmando la Declaración Universal de Derechos Humanos, (…),
Observando que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (…),
Recordando que todos los Estados disfrutan de igualdad soberana y que cada
Estado tiene el derecho de elegir libremente y desarrollar sus sistemas políticos,
social, económico y cultural, (…)”174
De la misma manera, en cuanto a la relación a la celebración de las elecciones

periódicas y auténticas, la Resolución establecía tan sólo tres principios generales que no
excedían en nada las bases ya asentadas por otros documentos:
 El fundamento legal de la celebración de las elecciones periódicas y

auténticas proviene de la Declaración de Derechos Humanos y del Pacto
Internacional de derechos Civiles y Políticos;
 Las elecciones periódicas y auténticas son un elemento “necesario e
indispensable” y “factor crucial para el disfrute efectivo (…) de una amplia
gama de derechos humanos (…)”
 “Declara que para determinar la voluntad de los pueblos se requiere un
proceso electoral que ofrezca opciones claras, y que ese proceso ha de
proporcionar a todos los ciudadanos oportunidades iguales para presentarse
como candidatos y exponer sus opiniones políticas, en forma individual y
en colaboración con otros.”175
Del mismo modo, la Resolución resulta muy breve en lo relativo a los principios
que deben regir unas elecciones que pretenden expresar la voluntad del pueblo,
posiblemente por la necesidad de acomodar el principio de la igualdad soberana de los
174
A/RES/43/157; BADÍA MARTÍ, op. cit., págs. 25-45.
175
La Resolución también, como la mayoría de las Resoluciones de la época, dedica un apartado a la
condenación del apartheid, A/RES/43/157, párr. 3.
77
Estados y su derecho de “elegir libremente y desarrollar su(s) sistema(s) político, social,
económico y cultural.”176 Consideramos, al igual que Badía Martí177, que es el momento
político el que mantiene escueto el lenguaje de la Resolución. Sin bien, aunque la
Resolución no lo nombre de forma expresa, al establecer las elecciones en el marco de los
Derechos Humanos, apunta a la necesidad de que estas cumplan con todas las
condiciones necesarias establecidas en ese marco, es decir: auténticas, periódicas, por
sufragio universal e igual y por voto secreto, para garantizar a cada ciudadano la
expresión libre de su voluntad como elector y acceso igual al voto y a ser elegido.
La Resolución 157 y las Resoluciones posteriores sobre este tema establecieron

también un sistema de revisión periódica de la actuación de la ONU en la asistencia
electoral, decidiendo incluir esta cuestión dentro de la agenda anual del diario de sesiones
de la Asamblea General. A pesar de que, en la práctica, la asistencia electoral casi en
todas sus modalidades se había iniciado con anterioridad a la aprobación de esta
Resolución, la aprobación de ésta elevó el principio de la celebración de elecciones
auténticas y periódicas a una nueva dimensión. Hasta ahora, toda la acción de las
Naciones Unidas en materia electoral derivaba de y era subordinada a otros objetivos y
programas de la Organización, como ya hemos mencionado: los derechos humanos, el
desarrollo y la descolonización. A partir de esta Resolución inicial y su evolución
posterior en el foro de la Asamblea General, la ONU 1) reconocía la asistencia electoral
como un área de asistencia de carácter propio, 2) establecía un mecanismo de informe
periódico del Secretario General sobre el progreso en este área, 3) creaba bases
institucionales para la tramitación de esta asistencia, 4) proveía incluso a estas estructuras
con mandato y fondos propios.178 Por lo que la asistencia electoral empezaba a funcionar
176
“Declara que para determinar la voluntad del pueblo, se requiere un proceso electoral que ofrezca
opciones claras, y que ese proceso a de proporcionar a todos los ciudadanos oportunidades iguales para
presentarse como candidatos y exponer sus opiniones políticas, en forma individual y en colaboración con
otros.” A/RES/43/157, párr. 3.
177
El tratamiento del tema de las elecciones en el foro de la Asamblea General tuvo una respuesta
inmediata por parte de los Estados que se veías especialmente vulnerables frente a la nueva Resolución. Un
año después de la inclusión del asunto electoral en el programa de la Asamblea General, en 1989, los
Estados Miembros proponen incluir también el tema titulado Respeto a los principios de soberanía
nacional y de no injerencia en los asuntos internos de los Estados en lo que concierne a los procesos
electorales. BADÍA MARTÍ, op. cit., págs. 25-30.
178
El tema de las instituciones creadas por la Resolución se tratará con más detalle a continuación.
Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas: Fortalecimiento de la eficacia del principio
de celebración de elecciones auténticas y periódicas, 1991, documento A/RES/46/137, párr. 9.
78
como una línea de acción propia, independiente de los derechos humanos, desarrollo y
descolonización.179
3.4. Democracia
Como hemos apuntado, desde los inicios de la asistencia electoral de la ONU, el
cambio de la coyuntura internacional, especialmente en lo que afecta a la aceptación de la
democracia y la evolución de las políticas de desarrollo ha tenido un impacto, aunque
indirecto en la política de la asistencia electoral. En consecuencia, tanto los objetivos
como la práctica de la asistencia electoral han ido experimentando cambios y evolución,
tanto a nivel conceptual como a nivel de implementación. Así, si bien el texto de la
Resolución de Fortalecimiento de la eficacia del principio de la celebración de
elecciones periódicas y auténticas no ha cambiado sustancialmente, el desarrollo
conceptual en las cuatro áreas mencionadas ofrece un nuevo marco conceptual en el que
sugerimos interpretar la asistencia electoral de la ONU en la actualidad. Defendemos, que
al lado del ya mencionado progreso en otros contextos, los principales avances que han
marcado el desarrollo de la asistencia electoral se corresponden precisamente la
afirmación de la democracia como uno de los objetivos de la ONU.
A pesar de la intención de varios de los miembros fundadores, expresada en las

negociaciones que llevaron al establecimiento de la Organización, la Carta de las
Naciones Unidas no contiene ninguna referencia expresa a la democracia180 y ésta no
entró en la agenda de las Naciones Unidas hasta el final de la Guerra Fría debido a la
persistente coyuntura política internacional de división entre bloques este, oeste y de los
países en vías de desarrollo. Si bien la Organización canalizó la cuestión de la
democracia y sus escasas acciones en este campo a través de la defensa de los derechos
humanos.
179
Puesto que es imposible desvincular por completo la asistencia electoral de estas otras ramas de acción
de la Organización, se estableció un sistema de responsabilidades y coordinación que se tratará con más
detalle a continuación.
180
La intención inicial de Wilson fue la de crear una liga de naciones democráticas, concepto inaplicable en
la realidad política que resurgía de la Segunda Guerra Mundial. Varias propuestas de incluir referencia
específica a la democracia fueron rechazadas durante la Conferencia de San Francisco. BEIGBEDER, op.
cit., págs. 91-94.
79
Desde la década de los 90, la democratización fue incluida como elemento
permanente en los principios de ayuda al desarrollo y la resolución de conflicto y gestión
de crisis, no sólo por la ONU, sino también por otros organismos internacionales y
nacionales181. En la ONU, sin embargo, los comienzos de la promoción de la democracia
han sido lentos y estos cambios iniciales fueron mayoritariamente de carácter
pragmático182. La afirmación de la democracia y de los beneficios de la democracia y
democratización en los países hostigados por la guerra empezó durante la presidencia de
Boutros Boutros Ghali quien aseguraba que las bases democráticas son las únicas
fundaciones en las que una paz duradera puede ser construida, debido a que ofrece una
vía única de gestionar los conflictos de carácter político, social, económico y étnico.183
Su sucesor, Kofi Annan mantuvo esta visión, confirmando que la democratización es un
instrumento efectivo de prevención de conflicto tanto en los conflictos internacionales
como internos.184 Por su parte, la Asamblea General en sus Resoluciones sobre
Promoción de la Paz aceptaba una definición de la paz positiva, caracterizada no sólo por
la ausencia de conflicto sino también por la interdependencia y cooperación para la
promoción de los derechos humanos, el desarrollo económico y social, el desarme, la
protección del medioambiente y ecosistemas y la mejora de la calidad de vida185. Dos
años más tarde, la Conferencia Mundial de los Derechos Humanos de 1993 reafirmó en
su declaración final que “la democracia, el desarrollo y el respeto de todos los derechos
humanos y las libertades fundamentales son interdependientes y se refuerzan
mutuamente.”186
181
PARIS, op. cit., págs. 13-40; CAROTHERS: Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, op. cit.,
págs. 40-53; BURNELL, (ed.), op. cit., págs. 90-191; CAROTHERS: “Democracy Assistance: Political
vs. Developmental?” op. cit., págs. 5-19.
182
A principios de los noventa, la organización reflejó la tendencia mundial a través de un ligero cambio de
rumbo en los proyectos de PNUD, que desde el fin de la Guerra Fría incluye buena gobernanza como un
elemento programático, una mayor actividad de la Comisión de Derechos Humanos y la creación de la
División de los Asuntos Electorales. PARIS, op. cit., págs. 21-25 y 41-42.
183
Un Programa de Paz., A/47/277; Agenda for Democratization, 1996, documento A/51/761.
184
Nosotros los Pueblos, A/54/2000; Un concepto mas amplio de la libertad., A/59/2005.
185
Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre programas y actividades para la
promoción de la paz en el mundo, 1991, documento A/RES/46/14; WHITE, NIGEL D.: “The United
Nations and Democracy Assistance: Developing Practice within a Constitutional Framework” en
BURNELL, PETER J. (ed.), op. cit., págs. 67-89.
186
A/CONF.157/23, párr. 8.
80
Un mayor avance, sin embargo, se produce al margen de las Naciones Unidas, con
el establecimiento de un proceso intergubernamental llamado Conferencia Internacional
de las Democracias Nuevas y Restauradas que celebró su primera reunión en Manila en
1988, en un grupo de tan sólo 13 democracias restauradas, incluyendo España. El
enfoque inclusivo, pragmático e interregional de la primera Conferencia hizo posible
encontrar puntos en común por encima de las líneas de división y establecer con éxito un
foro internacional donde se podía tratar temas relacionados con la democracia. Este
primer impulso se desarrolló en las siguientes conferencias de Managua (1994), Bucarest
(1997), Cotonou (2000), Ulaanbaatar (2003) y Doha (2006). La transcendencia de la
iniciativa y la buena recepción internacional se reflejó en la conferencia de Managua, que
reunió 52 participantes, acompañados por 25 Gobiernos observadores, llegando a adoptar
un Plan de Acción para la democracia. En su Plan de Acción, la Conferencia de Managua
pidió al Secretario General y a la Asamblea General que estudiasen las formas y
mecanismos en que el sistema de las Naciones Unidas podría apoyar los esfuerzos de los
Gobiernos para la promoción y consolidación de las democracias nuevas y restauradas,
logrando que así la democracia por primera vez formase parte de la agenda regular de la
Asamblea General.187
El primer informe del Secretario General sobre el tema, no hace más que recopilar
los ejemplos de la asistencia de la ONU con capacidad de influir en la promoción de la
democracia, a pesar de que ésta no fuese objeto de un mandato expreso. La gran parte de
este primer informe refleja las actividades del entorno de la asistencia electoral, siendo
ésta, la principal acción de las Naciones Unidas en el campo de la democratización en esa
época188. Además de identificar los tipos de asistencia ya puestos en marcha, el informe
propuso dos áreas específicas para el fortalecimiento de la acción de las Naciones
Unidas: la promoción de la cultura democrática y el fortalecimiento de instituciones
democráticas, permitiendo de esta manera la expansión de la asistencia de las Naciones
187
DUMITRIU, PETRU: The History and Evolution of the New and Restored Democracies Movement,
ICNRD, 2003, págs. 1-31; Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el Apoyo del
Sistema de las Naciones Unidas a los esfuerzos de los gobiernos para la promoción y consolidación de las
democracias nuevas o restauradas, 1994, documento A/RES/49/30.
188
Informe del Secretario General sobre el apoyo del sistema de las Naciones Unidas a los esfuerzos de los
Gobiernos para la promoción y consolidación de las democracias nuevas y restauradas, 1995, documento
A/50/332.
81
Unidas hacia áreas tales como partidos políticos, instituciones y estructuras de gobierno,
estado de derecho, transparencia y gobierno responsable, gestión del sector público,
reforma de la administración pública y otros que hasta ahora han sido reservados a la
competencia exclusiva del Estado y protegidos por el principio de la soberanía
nacional189. Volviendo a considerar el asunto en el siguiente período de sesiones, la
Asamblea General dio un gran paso reafirmando el cambio y rompiendo prácticamente
con la neutralidad impuesta por la Guerra Fría disponiendo que la Asamblea General
“alienta a los Estados Miembros a fomentar la democratización y a hacer esfuerzos
adicionales para identificar posibles medidas para apoyar la acción de los Gobiernos para
promover y consolidar las democracias nuevas o restauradas.”190
Una serie de documentos siguió la nueva línea de promoción de la democracia,

reforzando la posición de las Naciones Unidas en este campo. En 1996, el Programa de
Democratización reconoció el cambio ideológico en el seno de las Naciones Unidas y la
creación de un nuevo consenso pro-democrático, y definió la democracia como “el
elemento básico para un sistema internacional pacífico y cooperativo.”191
Posteriormente, en la Cumbre del Milenio del año 2000 los Estados Miembros
reconocieron el deber de proteger al ser humano y la incidencia de la pobreza como causa
de las guerras modernas, que por lo general ahora se desarrollan más en el contexto intra-
estatal y decidieron “no escatimar esfuerzo alguno por promover la democracia y
fortalecer el imperio del derecho y el respeto de todos los derechos humanos
internacionalmente reconocidos, incluido el derecho al desarrollo.”192 En esa misma
línea, el Documento final de la Cumbre Mundial del 2005 reafirma que “la democracia es
un valor universal basado en la voluntad libremente expresada de los pueblos de
determinar su propio sistema político, económico, social y cultural y su participación
plena en todos los aspectos de su vida” e insiste en la importancia de la capacidad de las
Naciones Unidas en la prevención de la acción armada, como “medio de hacer frente con
189
DUMITRIU, op. cit., págs. 1-31.
190
Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el Apoyo del Sistema de las Naciones
Unidas a los esfuerzos de los gobiernos para la promoción y consolidación de las democracias nuevas o
restauradas, 1995, documento A/RES/50/133.
191
Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas “Cultura de Paz”, 1996, documento
A/RES/51/101.
192
"Nosotros los Pueblos" La Función de las Naciones Unidas en el siglo XXI, 2000, documento
A/54/2000
82
eficacia a los problemas interrelacionados de seguridad y desarrollo.”193 También 2005
también, el Secretario General creó el Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia,
para promocionar la democratización, basada en la premisa que la democracia es un
requerimiento esencial para el cumplimiento de los tres objetivos de las Naciones Unidas:
la paz, los derechos humanos y el desarrollo194. La democracia, aunque no reconocida
como uno de los valores básicos en la Carta de la Organización, pasaba en efecto a ser un
objetivo de la Organización. Esa fuerte aseveración está apoyada en la Carta de los
Derechos Humanos que defiende los principios democráticos aunque sin limitar las
formas de realizarlos a un solo tipo de régimen político195.
El impacto en el ámbito de asistencia electoral fue casi exclusivamente formal y

simbólico. La llamada a una mayor vinculación de la asistencia electoral con la
democratización ya se venía haciendo en la misma época en el terreno electoral. El centro
de atención fue desplazado desde los “acontecimientos inmediatos al día de las
elecciones” hacia “la consolidación de las instituciones y procesos esenciales para
constituir democracias viables”196. A partir del 2001, la preocupación por la
democratización como objetivo de la asistencia electoral también se refleja en los
informes sobre la asistencia. Así, en 2001, la Asamblea General modificó ligeramente su
solicitud de información periódica sobre asistencia electoral, requiriendo la inclusión de
lo referente al “estado de solicitudes de la asistencia electoral” y “su labor encaminada a
que la Organización preste más apoyo al proceso de democratización de los Estados
Miembros”.197 También a partir de este momento, el título mismo del asunto en la
agenda de la Asamblea General incluye el elemento democrático y pasará a llamarse
193
Un concepto mas amplio de la libertad., A/59/2005, A/RES/60/1.
194
RICH, op. cit., págs. 12-13.
195
El fundamento legal de la acción de las Naciones Unidas en el ámbito de democratización deriva, según
la propuesta del Programa de Democratización, en primer lugar de la Carta de las Naciones Unidas que a
través de la invocación Nosotros los Pueblos, basa la autoridad de los Estados Miembros en la voluntad de
sus pueblos. Acto seguido, recuerda la Declaración Universal de los Derechos Humanos; la Declaración
sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales, A/RES/1514; Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y diversas Resoluciones de la Asamblea General:
Fortalecimiento de la Eficacia del Principio de la Celebración de Elecciones Periódicas y Auténticas,
documento A/RES/43/157, y Apoyo del Sistema de las Naciones Unidas a los esfuerzos de los Gobiernos
para la promoción y consolidación de las democracias nuevas o restauradas, documento A/RES/49/30,
Agenda for Democratization, 1996, documento A/51/761; DAUDET (ed.), op. cit., pág. 24; WHITE, op.
cit., págs. 67-89; DUMITRIU, op. cit., págs. 1-31.
196
A/52/474
197
A/RES/56/159
83
Fortalecimiento de la función de las Naciones Unidas para mejorar la eficacia del
principio de elecciones periódicas y la promoción de la democratización.198
A pesar del reconocimiento formal de la interdependencia entre la asistencia

electoral y la asistencia a la democratización, ambas líneas de asistencia siguen sus
propios caminos en paralelo. Dentro del ámbito de democratización, Naciones Unidas
estableció el Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia (UNDEF) con la
finalidad de apoyar las acciones encaminadas a la asistencia para la democratización. Su
enfoque es similar al de la asistencia electoral: optimizar la asistencia prestada por
diversos organismos del sistema de la ONU a través de una entidad de coordinación.199
Aunque por el momento la asistencia a la democratización de las Naciones Unidas no ha
tenido más impacto en la asistencia electoral, es de esperar que en el futuro la
coordinación e inter-relación entre ambos programas sea mayor. El informe del
Secretario General sobre la asistencia electoral del 2009 aboga por la asistencia electoral
no limitada a los procesos electorales sino de un enfoque más amplio, comprendiendo las
actividades relacionadas con el proceso electoral democrático tales como la ayuda para la
creación de partidos políticos o medios de información libres200.
3.5. Post-conflicto
Sin tratar el tema de una manera exhaustiva, puesto que analizaremos casos de
asistencia electoral en este contexto en la segunda parte de este trabajo, los diferentes
informes del Secretario General mencionan de forma ocasional ciertas observaciones o
recomendaciones relativas a la asistencia electoral en post-conflicto. La única
recomendación que proviene de las primeras experiencias de asistencia electoral en post-
conflicto, mayoritariamente de la observación y la verificación, subraya la importancia de
la correcta ubicación en el tiempo de las tareas de asistencia electoral e insiste en que
éstas tienen que ocurrir en un orden lógico de la transición en post-conflicto, siguiendo
otros pasos, como por ejemplo el desarme, la desmovilización y la reintegración (DDR),
198
Subrayado nuestro, A/RES/49/190.
199
UN Democracy Fund, 2011, http://www.un.org/democracyfund/ En la práctica, EAD a veces ha
utilizado fondos de UNDEF para los fines de asistencia electoral.
200
A/60/431
84
para evitar un futuro conflicto.201 Tras la primera ola de misiones conjuntas con
Departamento de Mantenimiento de la Paz (de las siglas en inglés: DPKO) dedicadas a la
verificación de las primeras elecciones en post-conflicto, hubo la creencia dentro de EAD
que la implicación en la asistencia electoral en post-conflicto no volvería a pasar a darse a
gran escala. Por lo tanto, la asistencia electoral en el contexto de OMP recibía poca
atención.
El tiempo demostró lo contrario y con el comienzo del nuevo milenio la incidencia

de OMPs con mandato electoral volvió a aumentar de forma significativa, alcanzando
hasta 10 operaciones conjuntas entre 2005 y 2007202. Este nuevo incremento, debido
según la opinión de la ONU al incremento de conflictos de tipo intra-estatal y a la
importancia de las elecciones como elemento esencial de la consolidación de la paz203,
dio paso a un interés renovado en la asistencia electoral en post-conflicto no sólo dentro
de la ONU sino también entre los órganos importantes de asistencia electoral y la
comunidad académica. A partir de 2000, la Asamblea General da cuenta de esta
tendencia “observando con satisfacción que un número cada vez mayor de Estados
Miembros utiliza las elecciones como medio pacífico de discernir la voluntad del pueblo
lo cual aumenta la confianza en la gobernanza representativa y contribuye a
aumentar la paz y la estabilidad nacionales.”204
Debido al incremento de las operaciones de este tipo, el informe del Secretario

General de 2005 dedica una mayor atención a las elecciones en post-conflicto, celebrando
que la alta incidencia de proyectos electorales en OMPs en el bienio 2003-2005 significa
“un alto grado de consenso entre los negociadores y las partes en las negociaciones en el
sentido de que la celebración de elecciones es una parte fundamental de los procesos de
paz y de que la participación de las Naciones Unidas en su organización es, a menudo,
necesaria para garantizar su credibilidad.”205 Resumiendo la experiencia electoral en
post-conflicto, EAD analiza la implicación en contexto de OMP y subraya, a través de
diversos informes del Secretario General, las conclusiones claves:
201
A/49/675, párr. 64.
202
Ver anexo 2
203
A/58/212, párr. 42-43.
204
A/RES/54/173 y posteriores.
205
A/60/431, art. 34.
85
 la importancia de la implicación temprana de expertos electorales en diferentes
fases de gestión de conflicto, incluyendo las negociaciones de paz, el proceso
constituyente, o la planificación de una OMP, como garantía para la inclusión de
un diseño electoral real y viable en el tiempo y alcance206;
 la importancia y la legitimidad adicional que confiere la presencia de expertos
internacionales en unas condiciones donde una parte importante de las
instituciones públicas no funcionan adecuadamente, sobre todo la administración
de justicia;
 sugiere que quizás no es beneficioso gastar tiempo en el fomento de las
capacidades de las comisiones electorales establecidas en el período de transición,
puesto que estas responden a un antiguo régimen.
 y finalmente insiste en que las elecciones, si han de tener éxito a largo plazo
deben de programarse de manera que coincidan en el tiempo con progresos
paralelos de los otros elementos del programa de paz y no pueden ser utilizadas
como sustituto de la falta de progreso en otros procesos paralelos de post-
conflicto de carácter político o económico.207
El mismo informe del Secretario General extiende también al terreno de post-

conflicto las conclusiones de la efectividad del desarrollo y propone otra forma de ver la
asistencia electoral a largo plazo. Citando como ejemplo la asistencia electoral en Timor
Oriental, EAD habla de asistencia de segunda generación describiendo así aquellos
proyectos de asistencia electoral donde se prestó una asistencia más amplia en un primer
momento, o en un primer proceso electoral seguida por la asistencia, entonces llamada
post-electoral más reducida durante el período entre elecciones, y para acabar prestando
asistencia técnica de menor escala en el segundo ciclo electoral, responsalizándose
gradualmente las autoridades nacionales de la implementación de los procesos
electorales. Este tipo de enfoque es utilizado mayoritariamente en las situaciones de post-
conflicto donde las autoridades electorales nacionales sin experiencia previa en
206
La importancia de la implicación de los expertos electorales en las fases tempranas de negociación
política fue reconocida con anterioridad, cuando en 2001, DPKO solicitó a EAD el asesoramiento electoral
durante las conversaciones de paz en Arusha sobre el conflicto en Burundi. La implicación de los expertos
electorales en estas tempranas fases de gestión de conflicto permiten realizar una planificación electoral,
especialmente en lo referente al calendario, de forma viable, véase A/56/344.
207
A/60/431, párr. 34-38.
86
elecciones se encargan de llevar a cabo las primeras elecciones en condiciones difíciles y
normalmente con márgenes de tiempo muy escasos.208
Por su parte, de nuevo aplicando lo aprendido en el contexto de desarrollo, el

PNUD en un estudio sobre elecciones y prevención de conflicto publicado en el 2009,
propone una adaptación de la metodología de ciclo electoral a los contextos de post-
conflicto, al considerarse que el enfoque cíclico en situaciones de conflicto permite
planificar la asistencia electoral sobre varios ciclos en los que cada proceso electoral va a
mejorar sobre el anterior y , por consiguiente requerirá una menor atención a la gestión de
conflicto y una mayor atención a la mejora del proceso electoral.209
Aunque la asistencia electoral de la ONU en contexto de OMP constituye una parte

importante de la actividad electoral de la Organización, tanto en función del número total
de misiones realizadas como en función de la amplitud y responsabilidad de dichas
misiones, sin embargo, ésta no formalizada y sistematizada. Al respecto, no existe, por
ejemplo ningún documento de trabajo o memorando de entendimiento entre EAD y
DPKO, a pesar de que DPKO es uno de los dos organismos principales que implementan
la asistencia electoral de la ONU. Lo mismo ocurre a nivel de análisis, lecciones
aprendidas, manuales, directrices, conceptos de operaciones o cualquier otro modo de
sistematizar la experiencia en busca de su mejora, ni por parte de EAD, ni por parte de
DPKO.210 Resulta significativo que el único documento dedicado a las elecciones y
conflicto, en el contexto de la ONU, haya sido preparado por, y desde la perspectiva del
PNUD.
Concluyendo, la influencia de las tendencias desarrolladas mencionadas en los

campos afines a la asistencia electoral tuvo cierto reflejo en la evolución conceptual de la
208
A/60/431
209
Ver el modelo de ciclo electoral aplicado a post’conflicto en UNITED NATIONS DEVELOPMENT
PROGRAMME: Elections and Conflict Prevention. A guide to Analysis, Planning and Programming, op.
cit., págs. 29.
210
Por parte de DPKO, la Sección de Prácticas Recomendadas de Mantenimiento de la Paz realizó un
estudio de lecciones aprendidas sobre el proceso electoral en Afganistán en 2004 y, a parte, incluye en su
página web de recursos electrónicos vínculos a estudios aleatorios externos. United Nations Peacekeeping
Best Practices Section, 2011,
http://www.peacekeepingbestpractices.unlb.org/PBPS/Pages/Public/Home.aspx
87
asistencia electoral. Siempre atendiendo principalmente a los aspectos prácticos, las
Resoluciones consecutivas de la Asamblea General sobre el Fortalecimiento de la
eficacia del principio de celebración de elecciones auténticas y periódicas que han
reafirmado los principios mencionados en los objetivos de la asistencia electoral de la
ONU. De acuerdo con dichas Resoluciones, la asistencia electoral debería:
 abarcar las fases pre- y post-electorales, cuando proceda, “a fin de asegurar la

continuación y consolidación del proceso de democratización en los Estados
Miembros que soliciten asistencia;”211
 utilizar un enfoque amplio “a fin de contribuir al fortalecimiento de la democracia
y los derechos humanos;”212
 conducir a la sostenibilidad de procesos electorales en los Estados Miembros
receptores de la asistencia213;
 contribuir a que se mantenga y consolide el proceso de democratización en los
países que reciben la asistencia214.
211
Desde 1994: “Recomienda que las Naciones Unidas, a fin de asegurar la continuación y consolidación
del proceso de democratización en los Estados Miembros que soliciten asistencia, presten asistencia antes y
después de la celebración de elecciones, incluso mediante misiones de evaluación de necesidades
encaminadas a recomendar programas que puedan contribuir a consolidar el proceso de democratización;”
Informe del Secretario General sobre el fortalecimiento de la eficacia del principio de celebración de
elecciones auténticas y periódicas, 1994, documento A/48/131, párr. 4; a partir de 2005 ligeramente
modificado: “Recomienda que, durante todo el proceso electoral, inclusive antes y después de las
elecciones, según proceda, y sobre la base de misiones de evaluación de las necesidades, las Naciones
Unidas continúen prestando asesoramiento técnico y otro tipo de asistencia a los Estados e instituciones
electorales que lo soliciten, a fin de ayudar a fortalecer sus procesos democráticos;” A/RES/56/159.
212
A partir de 1995, cuando la Resolución ha sido renombrada a Fortalecimiento de la función de las
Naciones Unidas en el aumento de la eficacia del principio de la celebración de elecciones auténticas y
periódicas y del fomento de la democratización “Reconociendo la utilidad de un criterio amplio y
equilibrado en las actividades que lleva a cabo las Naciones Unidas en esa esfera a fin de contribuir al
fortalecimiento de la democracia y los derechos humanos en el país de que se trate,” repitiéndose en todas
las Resoluciones hasta 2000, véase A/RES/49/190.
213
“Recomienda que, una vez celebradas elecciones, la División de Asistencia Electoral siga
proporcionando asistencia, según proceda, a los Estados que la soliciten y a las instituciones electorales a
fin de contribuir a la sostenibilidad de sus procesos electorales, según lo dispuesto en el informe del
Secretario General, y que estudie, en cooperación con las oficinas correspondientes de las Naciones Unidas,
la forma de definir más claramente las actividades relacionadas con la consolidación democrática que las
Naciones Unidas podrían realizar para prestar asistencia a los Estados interesados en ello;” Resolución de
la Asamblea General de las Naciones Unidas “Fortalecimiento de la función de las Naciones Unidas en el
aumento de la eficacia del principio de la celebración de elecciones auténticas y periódicas y del fomento
de la democratización”, 1997, documento A/RES/52/129, párr. 6.
214
“Encomia las medidas adoptadas por las Naciones Unidas a los efectos de que se mantenga y consolide
el proceso de democratización en Estados Miembros que soliciten asistencia, incluso la prestación de
asistencia técnica sobre, entre otras cosas, la organización y los presupuestos de las elecciones, las leyes
88
El objetivo actual, por lo tanto, de la asistencia electoral de las Naciones Unidas es
contribuir al proceso de democratización en el país que solicita asistencia electoral, a
través de la contribución de la ONU para el desarrollo, la mejora y perfeccionamiento de
las instituciones y procesos electorales en el país. Dicha asistencia electoral, de carácter
técnico, ha de producirse cuando existan condiciones y tiempo suficientes para la
realización de un proceso electoral libre y justo. Aunque la asistencia electoral de la ONU
no es responsable de la organización de elecciones libres y justas, siendo ésta la
responsabilidad que compete a los Gobiernos, la ONU es responsable de cerciorarse,
antes de comprometerse a prestar asistencia electoral, de que “(…) existan condiciones
que hagan posible la celebración de elecciones libres e imparciales.” 215
4. Actores y competencias de la asistencia electoral de la ONU

Desde el punto de vista de la capacidad legisladora, la asistencia electoral de las
Naciones Unidas depende de dos órganos principales de la Organización: la Asamblea
General y el Consejo de Seguridad. En cuanto a la Asamblea General, ésta disfruta del
poder de formulación de las políticas de la asistencia electoral, puesto que es el órgano
que supervisa la implementación de la Resolución que establece y define la asistencia
electoral de la ONU, Fortalecimiento de la eficacia del principio de celebración de
elecciones auténticas y periódicas. A ella también le corresponde aprobar, por lo tanto, a
propuesta del Secretario General, y en particular, del Secretario General Adjunto de
Asuntos Políticos como responsable directo de la ejecución de la asistencia electoral de la
electorales, las actividades locales de adquisición, la capacitación, la computarización y la comparación

entre sistemas electorales, antes y después de la celebración de elecciones, y el envío de misiones de
evaluación de las necesidades encaminadas a recomendar programas que puedan contribuir a consolidar el
proceso de democratización, y pide que se afiancen esas medidas” véase A/RES/52/129, párr. 5. Asimismo
“Recomienda que, durante todo el ciclo electoral, incluso antes y después de las elecciones, según proceda,
y sobre la base de una evaluación de las necesidades y de conformidad con la evolución de las necesidades
de los Estados Miembros que solicitan asistencia y teniendo presente la sostenibilidad y la eficacia en
función de los costos, las Naciones Unidas continúen prestando asesoramiento técnico y otro tipo de
asistencia a los Estados e instituciones electorales que lo soliciten, a fin de ayudar a fortalecer sus procesos
democráticos;” Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas “Fortalecimiento de la función
de las Naciones Unidas para mejorar las elecciones periódicas y auténticas y la promoción de la
democratización”, 2010, documento A/RES/64/155, párr. 6.
215
“Pide que las Naciones Unidas, antes de comprometerse a prestar asistencia electoral a un Estado que la
solicite, procure asegurar que haya tiempo suficiente para organizar y llevar a cabo una misión eficaz para
prestar esa asistencia, que existan condiciones que hagan posible la celebración de elecciones libres y con
garantías, y de que se puedan tomar disposiciones para presentar informes adecuados y completos sobre los
resultados de la misión;” A/48/131, párr. 3, mirar también, párr. 2, 5 y 6.
89
ONU, las líneas generales de la política electoral, las prioridades y las revisiones
necesarias. Por su parte, la Resolución Fortalecimiento de la eficacia del principio de
celebración de elecciones auténticas y periódicas, es en la actualidad aprobada sin voto,
tras el estudio y recomendación de la Tercera Comisión de la Asamblea General dedicada
a asuntos sociales, humanitarios y sociales, siendo este el procedimiento más común en el
foro de la Asamblea General.216 Además de su rol específico en la aprobación y
supervisión de la implementación del principio de las elecciones auténticas y periódicas,
la Asamblea General, al igual que el Consejo de Seguridad, retiene el poder de aprobar
las propuestas de misión de observación electoral de las Naciones Unidas.217
El Consejo de Seguridad, por su parte, participa en la aprobación de los mandatos

de observación electoral y de los mandatos de las operaciones de asistencia electoral en
contexto de post-conflicto, donde a la vez se despliega una misión de mantenimiento de
la paz. La decisión del Consejo de Seguridad, en tal caso, actúa en lugar de la petición del
Estado Miembro.218
La Asamblea General aprobó la institucionalización de la asistencia electoral de las

Naciones Unidas en 1991, en respuesta a la recomendación del Secretario General basada
en el estudio encargado por ella en la primera Resolución electoral, durante la revisión
anual de la cuestión de Fortalecimiento de la eficacia del principio de celebración de
elecciones auténticas y periódicas. Así, aceptando las Recomendaciones del Secretario
General, la Asamblea General aprobó, como medios apropiados para fortalecer la
asistencia electoral de las Naciones Unidas, la asignación de un oficial superior dentro de
la Secretaría para los asuntos de la asistencia electoral, así como la creación de la
Dependencia de Asistencia Electoral219.
216
La Asamblea General puede también someter a votación las Resoluciones, a petición de un Estado
Miembro comunicada previamente al Presidente de la Asamblea. DAWS Y WEISS (eds.), op. cit., págs.
97-116, United Nations Meeting Records (Process Verbal), United Nations Press Releases.
217
DAWS Y WEISS (eds.), op. cit., págs. 97-116; Types of (electoral) assistance,
http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/elections/types_of_assistance,
218
Por su parte, como órganos supervisores del PNUD en el contexto de desarrollo, además de la Asamblea
General, los órganos que intervienen en la formulación de la política general de PNUD, incluyendo lo que
corresponde a la asistencia electoral, intervienen la Junta Ejecutiva de PNUD y Consejo Económico y
Social de las Naciones Unidas (ECOSOC). DAWS Y WEISS (eds.), op. cit., págs. 97-116, UNITED
NATIONS: Basic Facts about the United Nations, New York, UN Department of Public Information,
2011.
219
A/RES/46/137, párr. 9.
90
La División de Asistencia Electoral se estableció primero como Dependencia de
Asistencia Electoral formada, en sus inicios tan sólo de un director y una pequeña
plantilla movilizada entre los oficiales de otros departamentos del secretariado, sin afectar
al presupuesto general de la Organización. La función del director era la de informar al
oficial superior designado por la Asamblea General, el Coordinador de Asistencia
Electoral, quien ostenta la máxima autoridad y responsabilidad en asuntos de asistencia
electoral. Esta función la realizaba el Secretario General Adjunto de Asuntos Políticos
dentro de la Secretaría de las Naciones Unidas. La constitución de la División Electoral
como una unidad pequeña y sin impacto sobre el presupuesto de la Organización fue un
deseo expreso de los Estados Miembros, confirmada en una encuesta sobre los criterios
adecuados que permitan a las Naciones Unidas atender a las solicitudes de asistencia
electoral.220 Aunque el gran interés por la asistencia electoral entre los Estados
Miembros lleva a un paulatino crecimiento de la Dependencia, el tamaño de EAD
actualmente permanece reducido221.
La División de Asistencia Electoral recibió un cuádruple mandato que ha

permanecido inalterado desde su creación en 1991. Sus funciones, que son de naturaleza
estrictamente técnica incluyen:
 tramitar las solicitudes de asistencia electoral, incluyendo la selección y el

examen de las solicitudes y la asignación de las solicitudes al programa u oficina
adecuados;
 elaborar y mantener al día la lista de expertos electorales;
220
Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas: Fortalecimiento de la eficacia del
principio de celebración de elecciones auténticas y periódicas, 1990, documento A/RES/45/150;
A/RES/46/137.
221
La realidad de un constante número bajo de personal continua siendo el problema, puesto en relieve otra
vez con el nuevo incremento de la incidencia de grandes misiones electorales, alto número de solicitudes de
asistencia electoral y un aumento constante de complejidad y duración de las peticiones, que conllevan un
aumento en el número y/o duración de las visitas de evaluación tanto pre como post-electorales a principios
del nuevo milenio. En 2001 EAD llega a informar que cada uno de los miembros del equipo está encargado
del seguimiento de 7 proyectos de asistencia de promedio, véase A/56/344. La realidad de la carencia de
personal suficiente es también confirmada por un estudio interno realizado por OIOS en 2007. En ese
momento EAD cuenta con tan sólo 16 empleados en la sede: un D2, un D1, tres P5, cuatro P4, dos P3, un
P2 y cuatro oficiales de servicio general, véase E/AC.51/2007/2/Add.1. Tras la recomendación interna del
OIOS, la Asamblea General amplió el número de empleados por 8 (5 del cuadro orgánico y 3 de servicios
generales). Informe del Secretario General sobre el fortalecimiento de la función de las Naciones Unidas
para mejorar la eficacia del principio de elecciones periódicas y genuinas y la promoción de la
democratización, 2009, documento A/64/304.
91
 crear la memoria institucional en el campo de la asistencia electoral;
 mantener contacto con otras organizaciones regionales e intergubernamentales
para asegurar una colaboración adecuada, evitando duplicación de esfuerzos.
La supervisión y coordinación destacan como la finalidad fundamental del

mandato de la División, puesto que son sus asociados los que implementan el trabajo en
el terreno bajo la supervisión y asesoramiento de EAD. En ese sentido, aunque en
estrecha colaboración con los órganos pertinentes, EAD está directamente implicada en la
evaluación y en la negociación y formulación de proyectos de asistencia. Esta labor de
coordinación es realizada desde el Departamento de Asuntos Políticos de la Secretaría de
la ONU, puesto que, como se ha destacado, el Secretario General Adjunto de Asuntos
Políticos cumple la función de Coordinador de Asistencia Electoral. Entre 1994 y 1995,
debido a un importante incremento de la colaboración entre EAD y el Departamento de
Operaciones de Mantenimiento de la Paz, la división formó parte del DPKO y si bien en
la actualidad la colaboración con DPKO vuelve a aumentar, la encuesta realizada por la
Oficina de Servicio de Supervisión Interna (de las siglas en inglés OIOS) a petición de la
Asamblea General en el 2007 demuestra que el actual posicionamiento dentro del
Departamento de Asuntos Políticos resulta satisfactorio a todos los asociados222.
Sin embargo, cabe destacar que la ubicación de la División de Asistencia Electoral

en el Departamento de Asuntos Políticos de la Secretaría de las Naciones Unidas difiere
un poco del lugar que semejantes unidades ocupan en otros organismos dedicados a la
asistencia electoral. Analizando los organigramas de éstos, habitualmente, la unidad de
asistencia electoral suele estar directamente vinculada con la democratización o
gobernanza democrática223. Mientras tanto, Departamento de Asuntos Políticos (de las
siglas en inglés: DPA) se estructura sobre todo en base a unidades de división geográfica,
a los que añade pequeños departamentos temáticos: establecimiento de la paz y
prevención de conflicto, consolidación de la paz, asistencia electoral, organizaciones
regionales, terrorismo, descolonización, derechos de los palestinos, y asuntos del Consejo
de Seguridad224. La estructura institucional de la ONU, por lo tanto, no refleja relación de
222
E/AC.51/2007/2/Add.1.
223
En el anexo 1 se analizan las labores de asistencia electoral de otros organismos electorales.
224
NACIONES UNIDAS: http://www.un.org, 2011.
92
la asistencia electoral con el área temática de la que naturalmente depende, es decir, la
democratización. A pesar de la evolución de pensamiento la que hemos descrito en el
apartado anterior y la que ahora trata la asistencia electoral como elemento para la
democratización, la estructura de la Organización no refuerza esa relación puesto que
tanto la División Electoral como UNDEF funcionan como unidades paralelas, sin
vínculos estructurales entre si.225
El PNUD, por su parte, el que también ha estado involucrado en la asistencia

electoral de las Naciones Unidas desde el inicio de esta actividad, incluso antes de la
creación de la División de Asistencia Electoral, desarrolla otra estructura organizativa. La
implicación del PNUD en los proyectos de asistencia electoral deriva de su mandato para
la asistencia para el desarrollo y alivio de la pobreza, articulándose, por tanto, la
asistencia electoral como un mecanismo fundamental para todos los ciudadanos, con un
enfoque especial hacia los grupos más desfavorecidos como los pobres, las mujeres o los
discapacitados226. La temprana implicación del PNUD en los proyectos de asistencia
electoral se basaba en su rol de proveedor principal de asistencia técnica para el
desarrollo donde, a falta de una definición más precisa, el desarrollo y la cooperación
para el desarrollo, según las palabras de la Carta de las Naciones Unidas, implicaba una
vertiente económica y social.
Desde 1990, la asistencia electoral de PNUD pasó a ubicarse dentro del área
temática de Gobernanza Democrática227 que, en la actualidad, es una de sus cinco áreas
temáticas de trabajo, junto con Reducción de Pobreza, Prevención de Crisis y
225
Este podría ser un ejemplo de lo que Paris llama el dilema de la coherencia. PARIS y SISK, op. cit.,
308-309.
226
A/60/431. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) nace en 1965 el creado por la
Resolución de la Asamblea General, de acuerdo con lo establecido por el capítulo IX de la Carta, como
fusión del Fondo Especial y el Programa Ampliado de Asistencia Técnica. El mandato del nuevo
organismo junta los objetivos de ambos órganos precedentes, es decir, el nuevo organismo es el principal
organismo de las Naciones Unidas encargado de elaborar y realizar el programa de ayuda multilateral para
proyectos de asistencia técnica para el desarrollo en aquellos sectores considerados como preferentes.
Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas: Creación del Comité Especial de
Operaciones de Mantenimiento de la Paz, 1965, documento A/RES/2029 La asistencia técnica del PNUD
se presta sólo en respuesta a petición del Estado y tras la aprobación del proyecto por los órganos directivos
del Programa. ABELLÁN HONRUBIA Y FERNÁNDEZ PONS, op. cit., págs. 321-364.
227
Anteriormente, fueron la División de Programas Mundiales e Internacionales la que fue implicada
directamente en la gestión de los programas electorales y ésta entró en estrecha colaboración con EAD:
A/47/668; A/43/590; y la División del Apoyo al Mejoramiento de la Gestión Pública: A/49/675, párr. 7; y
Programa de Desarrollo de la Gestión y Buena Administración Pública: A/52/474.
93
Recuperación, Medioambiente y Energía, y SIDA/HIV. Dentro del área de Gobernanza
Democrática, al lado de los Sistemas y Procesos Electorales, hay ocho esferas prioritarias
diferentes: el acceso a la información e E-gobernanza, el acceso a la justicia y estado de
derecho, los derechos humanos, la anti-corrupción, el gobierno local, el desarrollo
parlamentario, la administración pública y el empoderamiento de la mujer228. Por lo que
la estructura organizativa de PNUD refleja mejor que el Secretariado la relación entre las
elecciones y la democratización, permitiendo desarrollar la asistencia técnica electoral en
el contexto de otros elementos necesarios para el fomento de la democracia.
Desde 2001, PNUD formalizó su relación de cooperación con EAD a través de una
nota de orientación sobre asistencia electoral, la que detalló las bases de colaboración
entre ambos en materia electoral y en la que se reconocía que todas las solicitudes de
asistencia en materia electoral tenían que ser decididas por el Coordinador para la
Asistencia Electoral, mientras que las fases de la evaluación y la preparación del proyecto
se realizaban en colaboración estrecha entre EAD y el PNUD. Este acuerdo reflejaba los
deseos de la Asamblea General de otorgar el poder de decisión sobre la asistencia
electoral a un órgano único, EAD, reconociendo sin embargo la importancia de las
aportaciones del PNUD para esta decisión. 229
En lo que respecta la asistencia electoral, el PNUD participa en la implementación

de todo tipo de proyectos electorales de la ONU, incluyendo tanto operaciones de gran
envergadura, las cuales normalmente requieren de un mandato del Consejo de Seguridad
o de la Asamblea General, como los proyectos de asistencia técnica, que no precisan de
tal confirmación. Es además el principal proveedor de asistencia técnica,
especializándose en particular en la coordinación de los fondos provenientes de los
donantes, el apoyo a los observadores electorales internacionales, y los programas de
asistencia electoral a largo plazo230. Debido a la amplitud de su mandato general, la
presencia institucional en la mayoría de Estados Miembros de la ONU y la consiguiente
relación de cercanía con los Gobiernos de estos países, el PNUD es una contraparte
228
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO: www.undp.org, BROWNE,
STEPHEN: The UN Development Programme and System, New York and London, Routledge, 2011, págs.
64-88.
229
A/56/344
230
Los diferentes tipos de asistencia electoral implementados por la ONU se describen con detalle a
continuación.
94
natural de los Gobiernos nacionales, por lo que a menudo se convierte en la primera
instancia que recibe la solicitud de asistencia electoral de los Gobiernos. Gracias a su
presencia a largo plazo en los Estados Miembros, es también el órgano mejor situado
para apoyar la evaluación de las solicitudes y la formulación de los proyectos de
asistencia.231 Al lado de las actividades directamente relacionadas con la implementación
de asistencia electoral de la ONU, PNUD también desarrolla una extensa labor de estudio
e investigación de normas y estándares de asistencia electoral en colaboración con otros
organismos de asistencia electoral, tanto en coordinación con EAD como de forma
individual.232
El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz es otro de los

principales asociados de EAD encargado de desarrollar proyectos electorales en el
terreno. Los proyectos electorales implementados bajo mandato de las Operaciones de
Mantenimiento de la Paz han sido repetidamente las operaciones de asistencia electoral
más grandes de la Organización, llegando a desplegar equipos de cientos de observadores
o expertos electorales. La relación especial con DPKO no sólo se debe al tamaño de las
operaciones sino también a la complejidad de los proyectos electorales implementados
por una OMP. Sólo en el contexto de OMP, la ONU llegó a realizar proyectos del apoyo
231
Las estadísticas presentadas en la revisión de los 10 años de asistencia electoral de PNUD revelan que
entre 1991 y 1999, PNUD implementó 68 de los 79 proyectos aceptados por EAD, de los que 60
representaban proyectos de asistencia técnica y 8 proyectos de observación limitada. UNDP: UNDP and
Electoral Assistance: 10 Years of Experience, UNDP, New York, 2002.
232
Ver anexo 3. Así por ejemplo, PNUD fue uno de los promotores del proyecto ACE Red de
Conocimientos Electorales. PNUD participa también en el programa de formación electoral BRIDGE (del
Inglés Building Resources in Democracy, Governance and Elections). Ambas iniciativas cuentan también
con la participación de EAD. También debe destacarse que tras un proceso de acercamiento en cooperación
mutua entre la ONU y la Comisión Europea (CE), iniciado por la firma de Acuerdo marco financiero y
administrativo entre la ONU y la CE (FAFA) en 2001, ampliado por un Acuerdo de asociación estratégico
concluido específicamente entre PNUD y CE en 2004, el PNUD colaboró con la CE en áreas tales como las
actividades del área de gobernanza, prevención de conflicto y reconstrucción en post-conflicto. En 2006 la
colaboración entre ambos en el ámbito electoral dio un paso más cuando el PNUD y CE firmaron las
Directrices Prácticas para la Implementación de Programas y Proyectos de Asistencia Electoral [EAD no es
parte signataria del acuerdo, pero como asociado tanto de PNUD como de CE en materia electoral es
invitada a participar en las revisiones anuales del dicho acuerdo. (art. 5.2 de las Directrices Prácticas para la
Implementación de Programas y Proyectos de Asistencia Electoral, contenidas en anexo 3 de UNDP
Electoral Assistance Implementation Guide, op. cit.)] y crearon la plataforma de CE-PNUD Asociación
para la Asistencia Electoral. UNDP: UNDP Electoral Assistance Implementation Guide, op. cit., págs. 147-
148; EC-UNDP Partnership on Electoral Assistance, 2011, http://www.ec-undp-electoralassistance.org
PNUD, por lo tanto, asume un papel prioritario, entre los diversos órganos de la ONU implicados en la
asistencia electoral, dentro del área de formulación de las políticas electorales, aunque recientemente, desde
2010, EAD también ha creado una célula de definición de políticas de asistencia electoral.
95
logístico a las elecciones (por ejemplo en la República Democrática de Congo), de apoyo
directo en todas las etapas del proceso electoral y a todos los niveles de la administración
electoral (Liberia, Sierra Leona, Afganistán, Iraq) o incluso de la organización del
proceso electoral entero desde la etapa de registro electoral hasta la publicación de los
resultados bajo mandato de Administración Transicional de la OMP (Camboya, Timor
Oriental).
En los casos de asistencia electoral en post-conflicto, donde la Organización

despliega una Operación de Mantenimiento de la Paz, las tareas electorales forman parte
del mandato del Consejo de Seguridad, a la que EAD aporta asesoramiento sobre las
cuestiones electorales. Si existe solicitud específica al respecto, puede aconsejar en la
fase de negociaciones políticas sobre el acuerdo de paz sobre las cuestiones electorales,
tal como ha sido el caso de conversaciones de paz de Arusha sobre el conflicto en
Burundi233. Cuando el acuerdo de paz ya contiene los elementos electorales, la División
realiza la evaluación del posible proyecto de asistencia electoral. La misión de evaluación
se organiza junto con los representantes de DPKO y otras Agencias, si estas también van
a participar en la implementación del proyecto. La formulación del programa también se
consulta con los socios-contrapartes aunque la decisión final pertenece a EAD. Una vez
establecida la sección electoral en la OMP234, EAD sigue proporcionando dirección y
apoyo sustantivo electoral a esta sección manteniendo un contacto directo con el
responsable de ésta a lo largo de toda la duración del proyecto electoral. Para otras
cuestiones, de naturaleza política, administrativa o logística, la sección depende del jefe
de la OMP235.
A menudo ocurre, especialmente en los últimos años marcados por la popularidad

de la integración de las operaciones, que la OMP no es el único actor que implementa el
proyecto electoral en el país en cuestión. Pueden darse casos de proyectos electorales
compartidos entre varias Agencias de la ONU encargadas de su ejecución, como por
233
A/56/344
234
En un siguiente paso de cooperación, EAD selecciona y sugiere personal potencial de su lista de
expertos electorales, aprueba los nuevos candidatos y en ciertas ocasiones ofrece preparación técnica al
personal del componente electoral. El personal del componente electoral de la OMP está contractualmente
vinculado con la OMP y es el presupuesto de la OMP el que cubre los gastos relacionados con la
contratación de expertos electorales.
235
E/AC.51/2007/2/Add.1.
96
ejemplo el PNUD, la Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el
Empoderamiento de las Mujeres (UNIFEM), la Oficina de las Naciones Unidas de
Servicios para Proyectos (de las siglas en inglés UNOPS) y otros. La coordinación global
de la asistencia electoral pertenece a EAD, quien realiza esta labor desde la Sede, aunque
en el terreno también implica la coordinación del Representante Especial del Secretario
General de la ONU (de las siglas en inglés SRSG) o el jefe de la OMP, dentro de su
cometido de coordinador de la presencia de la ONU en el país. A pesar de la frecuente
colaboración entre ambos departamentos, no existe ningún marco normativo que regule
las relaciones entre DPKO y EAD. Esta laguna fue apuntada por la OIOS en su auditoría
de gestión de DPKO y repetida en el informe sobre la evaluación de EAD236.
Como venimos apuntando, además los dos principales actores mencionados que
realizan la asistencia electoral en el ámbito de mantenimiento de la paz y que por tanto
son objeto directo de este estudio, cabe mencionar que otras Agencias de la ONU
también participan en la implementación de los proyectos electorales dentro del área de
sus respectivas competencias. Aunque en los primeros años de la existencia de la
División de Asistencia Electoral, uno de los mayores socios de la División en la
ejecución de proyectos electorales en el terreno fue el Departamento de Asuntos
Económicos y Sociales (DESA), en la actualidad la relación entre ambos es escasa debido
sobre todo a los cambios de funciones de este Departamento. La mayoría de sus
funciones de asistencia técnica fueron traspasadas bien al PNUD o bien a la Oficina de
las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos por lo que los proyectos de asistencia
electoral también fueron redirigidos hacia estas Agencias237.
Así, la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos, sub-órgano del
PNUD, ha participado como ejecutor directo de numerosos proyectos electorales del
PNUD238. En el 2004 se dio un paso adelante en la institucionalización de las relaciones
236
UNDP: UNDP Electoral Assistance Implementation Guide, op. cit., párr. 32.
237
No obstante, según el informe de la OIOS, existen actualmente ciertas áreas en los que puede resurgir
una colaboración entre ambos órganos. El tema que posiblemente podría unir a ambos es la violencia antes
y después de las elecciones, véase E/AC.51/2007/2/Add.1.
238
UNOPS presta ayuda a la ejecución de proyectos, sobre todo en las fases de la formulación de
proyectos, la contratación de personal técnico pertinente y el apoyo administrativo durante el curso del
proyecto, aunque también proporciona suministros y contrata material, y participa en la compra de
materiales electorales. La especial posición de UNOPS con la ventaja de poder proporcionar tanto
suministros como contratación de personal en menor tiempo que otras Agencias de la ONU ha llevado a un
97
entre UNOPS y EAD ya que ambas instituciones firmaron un Memorando de
Entendimiento (de las siglas en inglés MOU) que establece las bases formales para la
futura cooperación entre EAD y UNOPS con el objetivo de “prestar servicios
sistemáticamente con poca antelación.”239 UNOPS no sólo se implica en la colaboración
bilateral con EAD, sino también participa en proyectos más complejos, en los que EAD
colabora con otras entidades, o donde EAD coordina la implementación de un programa
electoral por otra entidad, como podría ser OMP. En estos casos, UNOPS colaboraría con
OMP para la realización de un programa coordinado por EAD (Iraq, Afganistán)240.
En los últimos años el UNIFEM241 también se unió al grupo de los colaboradores

en las tareas de asistencia electoral, participando en aquellos programas electorales
dirigidos a la mejora de la posición de la mujer. En el contexto electoral, estos programas
pueden fortalecer tanto la posición de la mujer como votante, que los que persiguen
fortalecer la participación activa femenina en las elecciones. En el contexto de post-
conflicto se puede mencionar su implicación en el trabajo sobre las estrategias de registro
electoral inclusivo para las mujeres en Afganistán.242
Por último, atendiendo a la problemática de voto de los refugiados, en 1999 EAD

inició la colaboración con la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), con
el proyecto de organización de la votación en el extranjero en las elecciones de Timor
Oriental y de Kosovo. Así, se encargó de la organización del proceso electoral en los
países designados243. Desde entonces, además, se especializó en esta tarea y asistió a las
Naciones Unidas en la organización de comicios en el extranjero en numerosos procesos
incremento de la implicación de UNOPS en proyectos electorales y a una cooperación más estrecha.

UNOPS ha realizado participación importante en varios de los grandes proyectos electorales, tales como
por ejemplo, Afganistán 2001 y 2004, Iraq, RDC, Haití, véase A/60/431. Debido al aumento de su
implicación en la asistencia electoral, UNOPS nombró en 2000 a un coordinador superior, que trabaja
directamente con EAD, véase A/56/344.
239
A/60/431
240
Aunque ambas OMPs mencionadas como ejemplo formalmente fueron creadas como Oficinas Políticas
Especiales, y por tanto dependen del Departamento de Asuntos Políticos y no de DPKO, debido al acuerdo
entre DPKO y DPA en 2002, las grandes operaciones de DPA en el terreno, pasaron a la gestión conjunta
de DPKO y DPA, donde es DPKO quien gestiona mayoritariamente la operación en el terreno.
241
Desde la creación de ONU Mujeres en 2010, UNIFEM fue disuelto e incorporado en el nuevo
organismo.
242
UNIFEM trabajó en la formulación de la ley electoral sensitiva al género en Indonesia y trabajó sobre
los derechos de las mujeres en el contexto electoral en Ecuador, Nepal y Ruanda A/60/431; A/62/293;
A/64/304.
243
A/54/491
98
electorales, incluyendo Afganistán, Iraq y Sudán. También ofrece apoyo operacional a las
misiones de observación electoral de la Comisión Europea. En la actualidad, UNOPS es
uno de pocos organismos internacionales que cuenta con suficiente flexibilidad
institucional para poder montar una operación logística compleja, como es el caso de la
votación fuera del país, en un tiempo reducido244. La Unidad de Asistencia Electoral
dentro del Departamento de Apoyo a las Operaciones en Ginebra es responsable de la
planificación, coordinación y supervisión de las operaciones electorales de OIM.245
Fuera de lo que concierne la asistencia técnica electoral de la ONU la Oficina de

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos tiene un rol
propio en la temática electoral, el que permanece fuera del interés de este estudio.246
244
El protocolo interno de compras de OIM no está sometido a las mismas normas de control que las
organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, por lo tanto, cuenta con mayor flexibilidad a la hora de
contratar servicios, aunque la posibilidad de trabajar con los proveedores de servicios más rápidos o
flexibles se refleja en el precio.
245
Otro ejemplo de la implicación de una Agencia especializada en los trabajos de asistencia electoral
desde un ángulo particular de su mandato es la labor realizada por Los Voluntarios de las Naciones Unidas
(UNV), como un sub-órgano del PNUD. UNV desde los primeros años participó activamente en la
asistencia electoral de las Naciones Unidas. La idoneidad del programa de Voluntarios de las Naciones
Unidas para el trabajo electoral consistía por una parte en su capacidad de cubrir una demanda de personal
altamente cualificado, a muy corto plazo y de solicitud muy irregular, véase A/46/609 y A/47/668.
Inicialmente los voluntarios de las Naciones Unidas trabajaban como observadores electorales, sin
embargo, con el tiempo y el cambio de la demanda general de perfil electoral, también cambió la demanda
de perfil de voluntario. La oficina UNV colabora con EAD proporcionándole candidatos cualificados e
interesados en el trabajo electoral, entre los que EAD selecciona y aprueba los expertos que forman parte
del listado de expertos electorales, véase A/43/590. Aunque la colaboración entre ambas oficinas es
frecuente, UNV no está especializada en ninguna área electoral, como lo son los otros órganos
mencionados.
246
La asistencia técnica en el ámbito de los derechos humanos es implementada por la dirección de
cooperación técnica bajo administración del Centro de Derechos Humanos, y bajo la responsabilidad final
del Alto Comisionado de los Derechos Humanos de la ONU que aglutina todos los órganos de las Naciones
Unidas que trabajan en el área de derechos humanos, preservando sus mandatos individuales.
Además de las tareas de supervisión, en 1955, la Asamblea General estableció el Programa de las Naciones
Unidas para servicios de asesoramiento en el área de los derechos humanos, véase A/RES/926, actualmente
llamado Programa de cooperación técnica en el área de los derechos humanos, autorizando al Secretario
General para ofrecer asistencia en el ámbito de derechos humanos, incluyendo servicios especializados de
los expertos en el área de los derechos humanos, becas y seminarios, a petición de los gobiernos de los
Estados Miembros. La importancia de la asistencia en el área de derechos humanos aumentó con el
establecimiento del Fondo Voluntario para los Servicios de Asesoramiento y Asistencia Técnica, en 1987
(rebautizado Fondo Voluntario para la Cooperación Técnica en el área de los derechos humanos). La
Conferencia Mundial sobre los Derechos Humanos de 1993 reconoció la importancia de la asistencia
técnica y, a través de la Declaración de Viena y Programa de Acción, A/CONF.157/23, llamó a la
ampliación de este programa.
Dentro de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (del inglés
- UNHCHR), el Comité de Derechos Humanos y el Consejo de Derechos Humanos realizan
mayoritariamente funciones de supervisión de la implementación de los Pactos de los derechos humanos,
99
Aunque existe fundamento para una mayor colaboración, incorporando la perspectiva de
los derechos humanos en la asistencia electoral, la colaboración entre EAD y Alto
Comisionado de los Derechos Humanos (de las siglas en inglés UNHCHR) en la
actualidad es bastante reducida247. En 2003, según la información contenida en el informe
incluyendo la supervisión de la aplicación del art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, relativo a las elecciones.
Independientemente, el Comité de los Derechos Humanos, en su función de órgano de supervisión de la
aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, recibe y estudia los informes
periódicos de los Estados partes en el pacto, incluyendo su implementación del art. 25, relativo al derecho
electoral. La revisión de la información enviada por el Estado Miembro se celebra de forma conjunta con el
Comité y también de forma conjunta se deciden las conclusiones, observaciones y recomendaciones y las
medidas de seguimiento. OFFICE OF HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS: Human Rights
Committee Working Methods. El Consejo de los Derechos Humanos, el órgano intergubernamental que
forma parte del sistema de las Naciones Unidas y substituye a la Comisión de los Derechos Humanos desde
2006, a partir del 2007 trabaja con un nuevo mecanismo del Examen Periódico Universal para el análisis de
los derechos humanos en todos los Estados Miembros de la ONU. También bajo el mandato de supervisión,
el Consejo de los Derechos Humanos continúa operando los procedimientos especiales, heredados de la
Comisión. En estos momentos, dos de los procedimientos especiales temáticos conciernen derechos
relacionados a las elecciones: libertad de opinión y expresión y libertad de opinión y asociación pacíficas.
OFFICE OF HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS: Human Rights Committee Working
Methods. Además de analizar los informes periódicos de los Estados, el Comité de los Derechos Humanos,
recibe y analiza las denuncias de los particulares sobre las supuestas violaciones de las provisiones del
Pacto, por los Estados partes del Protocolo Facultativo.
Siguiendo las directrices políticas marcadas por las Resoluciones de la Comisión de los Derechos Humanos
y de la Asamblea General, la asistencia técnica en el ámbito de los derechos humanos incluye los siguientes
contenidos relacionados directamente con las elecciones: el fortalecimiento institucional a través de firmes
sistemas electorales capaces de asegurar que la voluntad de los ciudadanos forma la base de la autoridad del
gobierno; que el derecho de toda persona a participar en el gobierno de su país bien directamente o a través
de representantes elegidos de forma libre; que asegura igual acceso a las instituciones públicas; que ofrece
elecciones periódicas y auténticas; que garantiza el sufragio universal e igual; que garantiza el secreto del
voto; que asegura un ambiente electoral libre de intimidación y respetuoso de ciertos derechos como la
libertad de opinión, de expresión, de información, de reunión y de asociación; que asegura la falta de
discriminación política; que asegura revisión independiente de supuestas irregularidades; que asegura una
administración electoral objetiva, imparcial e independiente; que asegura el traspaso del poder a los
candidatos y partidos victoriosos, según la provisión de ley. VILLÁN DURÁN, CARLOS: “La
Cooperación técnica en materia de derechos humanos” en VILLÁN DURÁN, CARLOS: Curso de derecho
internacional de los derechos humanos, Madrid, Trotta, 2006, págs. 567-821; VILLÁN DURÁN,
CARLOS: “Mechanismos cuasicontenciosos” en VILLÁN DURÁN, CARLOS: Curso de derecho
internacional de los derechos humanos, Madrid, Trotta, 2006, págs. 437-498. Ejemplos de este tipo de
proyectos incluyen análisis y revisión de legislación electoral, ejecución de actividades de información
pública, supervisión de procesos electorales bien directamente, Timor A/62/293; o bien a través de
coordinación de actividades de observación a nivel nacional entre grupos locales de derechos humanos,
Togo, A/64/304. Además, el Centro de los Derechos Humanos preparó una guía para análisis de derechos y
procedimientos electorales, manual de derechos humanos y elecciones. El Centro realizó proyectos de
asistencia electoral en Rumanía (1990-1992), Albania (1991), Lesoto (1991-1993), Eritrea (1992), Angola
(1992), Camboya (1992), Malawi (1992-1993), Sudáfrica (1993), Fact Sheet No.3 (Rev.1), Advisory
Services and Technical Cooperation in the Field, OHCHR, 1996.
247
E/AC.51/2007/2/Add.1.
100
del Secretario General, EAD estaba en el proceso de desarrollar una nota de orientación
sobre la colaboración con UNHCHR.248
Al margen de los actores del entorno de la ONU, la División Electoral tanto en la

sede como en el terreno realiza la labor de coordinación con los organismos externos con
el fin de evitar la duplicación de esfuerzos en el campo de la asistencia electoral. En
algunas ocasiones estas actividades están formalizadas por un acuerdo de cooperación,
posibilitando un mejor intercambio de información y llevando a la ejecución de
importantes proyectos conjuntos de divulgación del conocimiento electoral.249 A pesar
del mandato de EAD en lo referente a la colaboración en el ámbito electoral, no existe
exclusividad para la celebración de acuerdos de cooperación electoral con los organismos
nacionales receptores de asistencia, por lo que en la práctica, y en lo que concierne
nuestro tema de estudio, la función de coordinación de asistencia en el ámbito de
misiones de paz se incluye en el mandato de la OMP o en el documento de proyecto del
PNUD.
La estructura organizativa por lo tanto subordina todos los órganos relacionados

con la asistencia electoral a EAD. Sin embargo, a pesar de que de acuerdo con la
Resolución la asistencia electoral se entiende como actividad para promover la
democratización, no se han establecido vínculos estructurales que unan la EAD con la
correspondiente unidad de democratización. De la misma manera, aunque esto se tratará
con más detalle a continuación, tampoco existen vínculos entre la división de
consolidación de la paz o establecimiento de la paz y prevención de conflicto a pesar de
que la Organización considera importante el papel de las elecciones en esos contextos.
5. La existencia jurídica
Como ya hemos apuntado, la capacidad legal para organizar las elecciones dentro
de un Estado independiente corresponde a su Gobierno, único responsable del desarrollo
248
A/58/212
249
Como ejemplos se pueden mencionar el proyecto del desarrollo profesional en el área electoral
Generación de Recursos para la Democracia, la Gobernabilidad y las Elecciones (Building Resources in
Democracy, Governance and Elections – BRIDGE), la red de conocimientos electorales ACE, o el
Partenariado entre CE – PNUD para la Asistencia Electoral (EC-UNDP Partnership on Electoral
Assistance). Ver anexo 3.
101
del proceso electoral, por lo que para la intervención del órgano exterior en este marco se
requiere la autorización del Estado. Es por lo tanto fundamental la solicitud formal del
Gobierno del Estado receptor dirigida al órgano pertinente de la ONU (el Coordinador de
la Asistencia Electoral) estableciendo un acuerdo tácito de la renuncia de la exclusividad
de esta competencia. Esta solicitud formal lleva a un acuerdo entre el benefactor y el
proveedor de la asistencia por el cual el benefactor comparte o transfiere a la ONU su
competencia en materia electoral. A través de este acuerdo, el Estado benefactor concede
a los expertos electorales desplegados por las Naciones Unidas una serie de privilegios
que permiten desarrollar la labor en el ámbito electoral. Entre ellos, el Gobierno receptor
otorga la “libertad de movimiento, libertad de acceso a todos los colegios electorales y
libertad de establecer contacto con todos los partidos políticos”, según lo estipulado en el
intercambio de cartas en la fase previa al despliegue de las primeras misiones de
asistencia electoral en el territorio de un país independiente250 además de los “privilegios
e inmunidades necesarios para la realización de sus tareas”, según lo dispuesto en el art.
105 de la Carta de las Naciones Unidas251.
En el Estado receptor, la comisión electoral nacional es el máximo encargado de la

administración del proceso y ésta retiene la capacidad decisoria total y la responsabilidad
para la organización de los comicios electorales en todos los casos de la asistencia
electoral. La única excepción corresponde a los escasos casos donde la totalidad de la
organización de los procesos electorales es confiada a las Naciones Unidas. En el
contexto de la asistencia técnica basada en el asesoramiento electoral o la observación del
proceso electoral, existe una clara división de responsabilidad entre la ONU, como
proveedor de asistencia, y el Estado nacional y órgano de administración electoral, como
autoridad competente en el proceso electoral. Sin embargo, en los casos donde es la ONU
la que provee la asistencia técnica directa, realizando ella misma ciertos elementos del
proceso, como podría ser el apoyo logístico, la adquisición y transporte de material
electoral, esta división de responsabilidad queda más difuminada. En estos casos a
menudo se utiliza el recurso de la firma de cartas de exención de responsabilidad por las
que las Naciones Unidas quedan eximidas de toda responsabilidad política que podría
250
A/44/375
251
102
conllevar un fallo de la implementación, aunque conserva la responsabilidad legal
financiera.252
Los límites de la competencia de las Naciones Unidas en el ámbito electoral se

definen en un acuerdo que concluye con el Estado receptor. Puesto que la asistencia
electoral suele producirse dentro de un marco jurídico establecido, siendo estos
predominantemente el del desarrollo y el de mantenimiento de la paz, el marco legal
sigue las pautas establecidas por el ámbito predominante. De esta manera, por ejemplo, si
la asistencia electoral se produce en el contexto de desarrollo, el marco legal se establece
de acuerdo con la práctica de la organización que implementa el programa: el PNUD.
El grado de competencia que asume la ONU en un proyecto de asistencia electoral

depende también del tipo de asistencia que se trata. La principal modalidad de asistencia
electoral, la asistencia técnica se basa en tareas de asesoramiento a los organismos
nacionales competentes en el ámbito electoral. Otros tipos de asistencia de carácter más
intervencionista, como la observación y verificación de procesos electorales, supervisión,
y organización y manejo de procesos electorales, requieren además autorización de las
Naciones Unidas en forma de Resolución aprobada por el Consejo de Seguridad o a la
Asamblea General.
La coordinación es el elemento esencial que rige la división de competencias dentro

de la ONU. Así EAD y el Coordinador de la Asistencia Electoral de la ONU retienen la
competencia exclusiva para la recepción, análisis y decisión sobre las solicitudes de
asistencia de los Estados, con autorización, cuando sea necesario, de los órganos
competentes. Una vez admitida la solicitud, la competencia para la realización de la
asistencia la asume el organismo encargado de su realización. Aun así EAD retiene la
capacidad de supervisión del proyecto en todas las fases de su implementación y de
asesoramiento al organismo implementador, sin bien, la responsabilidad legal sobre el
proyecto recae sobre el ejecutor del proyecto sin olvidar, que para proyectos pequeños,
EAD puede asumir directamente esta responsabilidad. De la misma manera, la
responsabilidad sobre el personal seleccionado para la realización del proyecto
252
La creación de disposiciones adicionales es particularmente común en el contexto de OMP, donde el
entorno legal relativo a la provisión de servicios no es tan desarrollado como en el contexto de PNUD.
103
permanece con el organismo que realiza la contratación, aunque la selección se hace
sobre la lista de expertos electorales de EAD.
Las formas jurídicas de solicitud y consideración de la asistencia electoral de las

Naciones Unidas fueron establecidas y revisadas a petición de la Asamblea General y
actualmente siguen las Directrices de los Estados Miembros que consideran la
posibilidad de formular solicitudes de asistencia electoral, contenido como anexo al
Informe del Secretario General de 1994253. Aunque estas directrices establecen las
normas principales, el tratamiento detallado de las solicitudes varía en función de su
alcance, tipo de asistencia solicitada y contexto político. Teniendo en cuenta esta
pluralidad de factores existente entre tipos de asistencia electoral, los órganos de
Naciones Unidas que participan en la implementación de esta asistencia y las diferencias
de su fundamento jurídico, encontramos importantes diferencias en la forma de
tramitación y prestación de la asistencia electoral.
La puesta en marcha de todo proceso de asistencia electoral de la ONU en un

Estado independiente empieza por la formulación y presentación de la petición del Estado
interesado en esta forma de asistencia. Dicha petición tiene que dirigirse por escrito al
Coordinador de Asistencia Electoral de la ONU y sólo puede iniciarse por los órganos del
Estado competentes para concluir o celebrar acuerdos pueden iniciar la petición de
asistencia electoral, aunque ocasionalmente, también podrían aceptarse las peticiones
provenientes de los organismos de la administración electoral pueden ser aceptadas.
Dicha solicitud de asistencia electoral puede ser remitida a través de la oficina del PNUD
en el país o a través de la representación permanente del país ante las Naciones Unidas254.
Asimismo también, dependiendo del tipo de asistencia requerido y sobre todo de la

fase del proceso a la que concierne esta solicitud tiene que ser recibida por la ONU al
menos cuatro meses antes de la celebración de las elecciones con el fin de asegurar
suficiente tiempo para el examen de la petición, recomendación de la mejor forma de
253
A/49/675
254
A/49/675. Puesto que asistencia electoral forma parte del programa de democracia y gobernanza
democrática realizado y gestionado por PNUD, y a menudo un programa más amplio del área de
democracia puede contener elementos electorales, PNUD y EAD a través de la nota de orientación sobre
asistencia electoral del DPA y el PNUD acordaron dirimir las funciones y responsabilidades de ambas
organizaciones en lo referente a la asistencia electoral, confirmando el principio general de que todas las
solicitudes de asistencia electoral tienen que ser encaminadas al Coordinador, véase A/56/344.
104
asistencia y preparación de la misión adecuada. La solicitud preferentemente tiene que
ser lo más específica posible detallando el tipo y el período de asistencia que se requiere.
Aunque esta precisión no es un requisito obligatorio, contribuye a la reducción del
tiempo de examen de la solicitud255.
En el contexto de operaciones de la paz, puede producirse la situación en la que la

solicitud de asistencia electoral provenga de uno de los órganos decisorios de la ONU 256.
En la mayoría de los casos, la participación de la ONU en el proceso electoral en post-
conflicto se deriva de los acuerdos de paz entre las partes que requieren de la presencia de
esta Organización para acompañar la implementación de éste, siendo el mandato del
Consejo de Seguridad una confirmación de esta voluntad. Aun así, el mandato de la ONU
no es excluyente de la petición del Estado, pudiendo producirse los dos de forma paralela.
En caso de que no existiese la petición del Estado, éste acepta la presencia y el mandato
de la operación electoral como elemento del mandato de la Operación de Mantenimiento
de la Paz257. En el contexto de descolonización, la formulación de tal solicitud puede
emanar del Estado que administra los territorios no autónomos o de alguno de los
órganos competentes de la ONU, siendo estos la Asamblea General, el Consejo
Fiduciario de la ONU, o el Consejo de Seguridad si la cuestión de descolonización
compromete la paz y seguridad internacionales258.
Una vez recibida la petición o el mandato de asistencia electoral, la ONU procede a

examinar la solicitud para evaluar su pertinencia, viabilidad y la mejor forma de acceder
a la petición259. Tras la presentación de la solicitud oficial, en primer lugar, se considera
la propuesta en función de su adecuación a las condiciones de las Naciones Unidas para
prestar asistencia. Acto seguido, se envía una misión de evaluación, habitualmente
compuesta por uno de los funcionarios de la División de Asistencia Electoral y si es
255
UN EAD; 2011, http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/elections.
256
Aunque la competencia de crear las Misiones de Mantenimiento de la Paz pertenece al Consejo de
Seguridad, en la práctica varias misiones fueron creadas por el mandato de Asamblea General.
257
El siguiente capítulo describirá con más detalle la existencia jurídica de las OMPs.
258
BADÍA MARTÍ, op. cit. , págs. 11-17, BEIGBEDER, op. cit. págs. 94-99.
259
Aunque en los años iniciales, la ONU tendió a aceptar al máximo número de solicitudes de asistencia,
con el tiempo y la experiencia acumulada, esta práctica fue revisada. En lugar de proveer asistencia
limitada a todas las solicitudes, EAD optó por un serio examen y selección de las peticiones. Las misiones
de evaluación de las necesidades, por lo tanto, han llegado a constituirse como un elemento formal de la
evaluación de la solicitud de asistencia proveniente de un Estado Miembro.
105
necesario, acompañado por un experto técnico, si la solicitud lo requiere. Durante una
visita sobre el terreno, la misión recopila la información necesaria para examinar los
planes para las elecciones y evaluar el entorno en que se celebrarán. De regreso a la Sede,
la misión prepara el informe para el Coordinador en el que recomienda la implicación o
no de las Naciones Unidas en el proyecto y sugiere las formas de prestar asistencia. Es el
Coordinador de la División de Asistencia Electoral quien toma la decisión final al
respecto260.
No todos los informes de la misión de evaluación electoral contienen los mismos

elementos, porque su forma final depende en gran medida del tipo de solicitud y de la
situación del país, pero una evaluación modelo incluye los siguientes elementos:
consideraciones generales, legislación electoral, participación de los grupos vulnerables,
organismos electorales, planes para el registro de votantes, operaciones de votación y
compilación de resultados, sociedad civil, partidos políticos, medios de comunicación,
seguridad y coordinación con los principales interesados. Asimismo, la misión entra o
puede entrar en contacto con los siguientes actores sobre el terreno: el Gobierno, el
organismo electoral, la judicatura, la policía, los medios de comunicación, la sociedad
civil, los partidos políticos, los asesores técnicos, la comunidad de desarrollo
especialmente del sistema de la ONU y entre las principales organizaciones que ofrecen
asistencia electoral261.
Esta capacidad precisamente es la que permite amplitud de visión a la decisión,

pudiendo incorporar en la evaluación tanto elementos técnicos, que a continuación
formarán parte del programa aprobado, como elementos políticos. De esta manera, la
misión dispone de suficientes elementos para poder evaluar la existencia de condiciones
necesarias para la celebración de un proceso de acuerdo con los estándares
internacionales.262 Sin embargo, aunque la misión de evaluación de necesidades
considera elementos de carácter político, no parece tener capacidad de hacer
260
A/56/344, párr. 32-33.
261
UNDP: UNDP Electoral Assistance Implementation Guide, op. cit., págs. 21-33.
262
“Pide que las Naciones Unidas, antes de comprometerse a prestar asistencia electoral a un Estado que la
solicite, procure asegurar que haya tiempo suficiente para organizar y llevar a cabo una misión eficaz para
prestar esa asistencia, que existan condiciones que hagan posible la celebración de elecciones libres y con
garantías, y de que se puedan tomar disposiciones para presentar informes adecuados y completos sobre los
resultados de la misión;” A/48/131, párr. 3, mirar también, párr. 2, 5 y 6.
106
recomendaciones sobre estos, dado que su finalidad es tan sólo de aprobar o rechazar la
asistencia electoral y definir el programa de asistencia más adecuado para las
circunstancias.263 Si bien, este ejercicio permite adaptar o corregir, cuando sea necesario,
las solicitudes provenientes de órganos gubernamentales, las que pueden ser bien muy
generales, bien de alcance parcial. En algunas instancias, si la misión de evaluación llega
a la conclusión que el tipo de asistencia solicitado por el Estado Miembro no es el más
adecuado, debido bien a las características locales o bien a la incapacidad de la
organización de satisfacer la demanda en un tiempo demasiado limitado, la ONU puede
proponer al Estado el tipo de asistencia que considere más oportuno. En última instancia,
será el Gobierno en cuestión quien puede aceptar o rechazar el tipo de asistencia
propuesto.
En los casos donde la iniciativa proviene de uno de los órganos de la ONU, la

misión de evaluación de las necesidades prepara una propuesta de asistencia electoral
más adecuada para el caso en cuestión y junto con la propuesta de la composición de la
unidad electoral de la operación presenta esta propuesta para la aprobación del Consejo
de Seguridad incorporado al informe del Secretario General sobre la misión.
En todo caso, la decisión final sobre la admisión de la solicitud de asistencia

electoral concierne al Coordinador de la Asistencia Electoral de la ONU (Secretario
General Adjunto de la División de Asuntos Políticos) y debe contener elementos sobre la
oportunidad de prestar asistencia, el tipo de asistencia que se va a realizar, y que órgano
de la ONU ejecutará la asistencia aprobada. Este es el momento donde se crea el proyecto
de asistencia electoral de la ONU, que acto seguido será adaptado a la realidad
administrativa y legal del organismo que se encarga de su ejecución.
263
Las principales cuestiones que son analizadas por la misión y luego por el Coordinador de Asistencia
Electoral en su toma de decisión incluyen las consideraciones de dos tipos, en primer lugar, la pertinencia
de la asistencia solicitada, y en segundo, las consideraciones técnicas: “Existe una necesidad clara para la
asistencia de la ONU?; Existe un consenso político nacional para la asistencia de la ONU?; Corregirá la
asistencia solicitada el asunto identificado o mejorará las prácticas electorales?; Cuáles son los riesgos de
problemas potenciales en la asistencia?; Serán respetadas las normas de las Naciones Unidas en la
provisión de la asistencia?; Cuáles son las limitaciones o pre-requisitos para la prestación de la asistencia
(tiempo, recursos)?; Cuál es la totalidad de la asistencia necesaria (por ejemplo: Se ha solicitado más o
menos asistencia de lo que es necesario?); Puede implementarse la asistencia con criterios de calidad
necesarios, dadas las limitaciones?” JENNESS, CRAIG: “UN Policy and Strategic Framework” en Joint
Training on Effective Electoral Assistance, Brussels, 2007 basado en A/48/131.
107
El proyecto, una vez aprobado, puede ser interrumpido y abandonado, ampliado o
modificado, siguiendo las normas del organismo que lo realiza y con el consentimiento
de EAD. Durante el resto de vida del proyecto, la División de Asistencia Electoral
actuará en paralelo y de manera coordinada con el organismo responsable de
implementación en su capacidad de asesor, coordinador, apoyo técnico, supervisor y
depositario de las experiencias y lecciones aprendidas para incorporarlas en el conjunto
de la memoria institucional en el campo de la asistencia electoral.
En los casos donde el PNUD estará a cargo de la ejecución del proyecto de

asistencia electoral, lo hace siguiendo las vías administrativas del ámbito de desarrollo y
gestión de proyecto. El principal documento que establecerá los términos de referencia de
la ejecución del trabajo es el documento de proyecto (del término inglés project
document) en el que se detallaran todos los elementos esenciales de la gestión del
proyecto, incluyendo objetivos, calendario, componentes, metas específicas y resultados,
indicadores, factores de riesgo, suposiciones y presupuesto. El documento de proyecto
especifica los detalles de la asistencia a la que se compromete el PNUD y no del proceso
electoral. El documento representa un acuerdo formal entre PNUD como proveedor de
asistencia y el organismo electoral como benefactor y constituye la base de la
colaboración entre ambos.
En la preparación del documento de proyecto, el PNUD se basa principalmente en

el documento de la misión de evaluación de las necesidades, pero también, si no se ha
hecho antes de forma conjunta con la misión de EAD, en las reuniones con los
principales interesados así como en los documentos de estrategia del PNUD para el país
como el Plan Estratégico cuatrienal o el Marco de Financiación Multi-anual los cuales
ofrecen el contexto programático y las líneas de orientación política generales para la
formulación del proyecto264.
La asistencia electoral implementada basada en el documento de proyecto del

PNUD, tiene que ser obligatoriamente supervisada a lo largo de la duración de proyecto y
evaluada de forma independiente al final del proyecto, puesto que estas son las normas de
trabajo del PNUD. El PNUD también puede suspender o terminar el proyecto, siempre y
264
UNDP: UNDP Electoral Assistance Implementation Guide, op. cit., págs. 67-72.
108
cuando “existan condiciones que interfieran o amenacen interferir con la satisfactoria
finalización del proyecto o con el cumplimiento de sus objetivos.”265 La modificación
del proyecto puede realizarse bajo recomendación del PNUD y con la aprobación de los
donantes de fondos para la realización del proyecto en cuestión.
Para las operaciones electorales implementadas por el Departamento de

Operaciones de Mantenimiento de la Paz la decisión sobre la prestación de la asistencia
electoral se convierte en el mandato del Consejo de Seguridad, incorporado dentro del
mandato de la misión. Es además habitual en situación de post-conflicto, que el mandato
de la misión que contiene el elemento electoral, habitualmente el mandato fundacional de
la OMP, se apruebe antes de que se hayan formado las instituciones nacionales
encargadas de realizar el proceso electoral con la asistencia de la OMP, o antes de que se
tengan todos los detalles sobre la estrategia del organismo electoral para la realización del
proceso. Puesto que el mandato está formulado de manera general, los detalles
operacionales necesarios se reflejan en el informe del Secretario General al Consejo de
Seguridad266. Por lo tanto, la transformación o disolución del proyecto electoral
acometido por la OMP se rige por las normas de la operación, siendo el Consejo de
Seguridad quien retiene la competencia legal de supervisar, modificar o finalizarla.
Desde la perspectiva legal, las responsabilidades y las obligaciones de las partes

que entran en la asistencia electoral están claramente definidas. El Estado anfitrión tiene
que garantizar la libertad de trabajo al equipo de asistencia, y el equipo de asistencia
tiene, al menos formalmente, la capacidad de suspender el proyecto en el caso de que las
condiciones necesarias no se produzcan. Sin embargo, es importante destacar que la
capacidad decisiva sobre este tipo de recomendación técnica potencial reside a nivel
265
UNDP: UNDP Electoral Assistance Implementation Guide, op. cit., annex 7, pág. 118.
266
El documento interno que especifica la manera de implementación del mandato o un elemento del
mandato viene del ámbito militar y se suele llamar concepto de operaciones o plan de operaciones. El
concepto de operaciones de la asistencia electoral desarrolla las provisiones contenidas de forma muy
general en el mandato del Consejo de Seguridad. El concepto de operaciones especifica los objetivos, la
estrategia y los medios necesarios para la implementación de la provisión del mandato, el calendario de la
operación, organigramas y la cadena de mando del componente electoral así como las tareas de apoyo
asignadas a otros componentes de la operación. Lo ideal sería que el concepto de operaciones fuese
preparado en función de las discusiones con el recién creado organismo de administración electoral y en
función de tipo de colaboración y asistencia de la que la administración electoral nacional se ve más
necesitada. El concepto de operaciones no es un documento legal, siendo el mandato de la OMP, redactado
en lo referente a la asistencia electoral de forma muy lacónica, el instrumento legal de última instancia en la
asistencia electoral en contexto de OMP.
109
político, bien entre los donantes en el caso de la asistencia técnica del PNUD, bien con el
Consejo de Seguridad, en caso de asistencia en post-conflicto.
6. Financiación
El tipo y el alcance de los proyectos de asistencia electoral dependen en gran
medida del tipo de financiación que reciben estos proyectos. Las prioridades y áreas
temáticas de las diversas fuentes de financiación delimitan la capacidad de asistencia y
definen el enfoque del proyecto implementado. La financiación de la asistencia electoral
de la ONU se estructura mayoritariamente siguiendo el modelo de financiación para el
desarrollo. De acuerdo con este modelo, una pequeña parte, principalmente los costes
organizativos propios de la puesta en marcha de la asistencia de la ONU son financiados
del presupuesto regular. Sólo en casos excepcionales, algunos gastos operacionales
pueden ser financiados también de este presupuesto. El principal coste operacional de los
proyectos es asumido por la financiación voluntaria de los Estados Miembros. En esta
financiación se incluye también la participación de los Estados receptores de la
asistencia. La financiación voluntaria es canalizada a través de varios fondos fijos,
normalmente temáticos, establecidos por los organismos de la ONU que participan en la
asistencia electoral. También existe la posibilidad de trabajar o a través de aportaciones a
una cuenta abierta específica para recibir y gestionar la financiación para un proyecto
electoral completo.
Como toda la financiación al desarrollo, la financiación electoral sufre de los

mismos defectos, siendo estos: la escasez, la precariedad, la incertidumbre de
coordinación y gestión, la excesiva dependencia de los países industrializados267, lo que
efectivamente limita mucho el alcance del diseño técnico del proyecto. Los mecanismos
de autorización de fondos y control de los presupuestos, al igual que el ciclo
presupuestario difieren en función de la fuente de financiación. En muchos proyectos
electorales, sobre todo las misiones electorales de gran envergadura, donde existe una
pluralidad de fuentes de financiación y de órganos de implementación de los programas
de asistencia, la financiación de las diferentes etapas de proyecto puede volverse
267
ABELLÁN HONRUBIA y FERNDÁNDEZ PONS, op. cit., págs. 321-364.
110
extremadamente complicada. A menudo la financiación de diferentes elementos
vinculados entre sí depende de procedimientos, mecanismos y calendarios distintos. Esta
dificultad, no ajena a los proyectos de desarrollo, es particularmente engorrosa en el
ámbito electoral, al estar condicionado por un calendario muy apretado y rígido.
La financiación de los donantes sufre de otra característica, que junto con la

imprevisibilidad y la tardanza dificultan el diseño, la planificación y la implementación
de proyectos electorales. Los donantes pueden decidir cómo quieren financiar las
actividades de asistencia electoral, que elementos del programa de asistencia desean
financiar y pueden optar por financiar los órganos de asistencia electoral de forma
directa, a través de las Organizaciones no Gubernamentales (ONG´s) u organizaciones de
la sociedad civil, las Agencias de la ONU que ofrecen la asistencia, o a través de una
mezcla de dichas modalidades. También existe la posibilidad de ofrecer financiación en
especie, cuando los donantes prefieren optar por la financiación directa de alguno de los
bienes o servicios del proyecto. Un ejemplo de esta última en el ámbito electoral es a
menudo la financiación de la impresión de las papeletas electorales, o cualquier otro tipo
de material electoral. Según el tipo de financiación, el donante retiene cierto grado de
control sobre la planificación e implementación del proyecto de asistencia. En los
proyectos financiados por los fondos regulares de la ONU, el donante no ejerce ningún
tipo de control sobre el destino de su aportación, siempre que éste sea consistente con el
mandato de la organización que financia. Lo mismo ocurre con la financiación a través de
los fondos temáticos de la ONU, donde es la Organización quien retiene el poder de
decisión y control sobre la gestión de los fondos. El caso más común de financiación de
los proyectos electorales de la ONU es a través de financiación multilateral gestionada
por el PNUD, específica para el proyecto electoral en cuestión. La financiación de este
tipo incorpora cierto grado de condicionalidad dado que los donantes a parte de poder
destinar sus aportaciones a elementos del proyecto particulares o líneas preferentes,
participan en la coordinación de la gestión de fondos y pueden ejercer cierta influencia
sobre la forma de gestión de fondos propios o comunes, por ejemplo, condicionando la
liberación de los fondos al cumplimiento de ciertos objetivos por parte del Gobierno. Las
normas de PNUD y el tipo de mecanismo de financiación elegido precisan los límites de
la competencia de los países donantes.
111
Según lo acordado entre la División de Asistencia Electoral y el PNUD, a partir de
2001, salvo en casos donde el Secretario General haya designado un Representante
Especial Residente, quien se encarga de la coordinación política general, es el PNUD,
quien en nombre de las Naciones Unidas ejerce la coordinación de la asistencia de los
donantes. Esa coordinación ha de llevarse a cabo de manera que “evite el surgimiento de
las dificultades potenciales como la duplicación o superposición de las actividades de
asistencia, la rivalidad entre las organizaciones en determinados ámbitos de asistencia, la
imposición de una carga excesiva a las instituciones nacionales de contraparte o que se
destinen demasiados fondos a financiar algunos aspectos del proceso electoral, en
detrimento de otros.” 268
En el caso en que los donantes para la asistencia electoral opten por canalizar sus
donaciones a través del PNUD, existen varios mecanismos de gestión de los fondos
colectivos. En casos donde parte de la asistencia financiera de los donantes no está
canalizada a través del PNUD, se intenta asegurar que todos los donantes, incluyendo los
donantes bilaterales directos participen en las reuniones de coordinación, para asegurar la
mayor coherencia en el desembolso de los fondos destinados a apoyar el proceso
electoral, evitando la duplicación de esfuerzos.269
268
art. 6 de la “Nota de orientación sobre asistencia electoral del Departamento de Asuntos Políticos de la
Secretaría de las Naciones Unidas y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo” del A/56/344.
269
Una de las formas más comunes de financiación múltiple de proyectos específicos implementados por
PNUD es el Arreglo de Participación en la Financiación de los Gastos (cost sharing). La administración de
este mecanismo es simple, se puede iniciar a nivel del país donde se implementa dicho proyecto y se puede
gestionar a nivel de la oficina de PNUD en el país. El arreglo de participación en la financiación de los
gastos se basa en un documento de proyecto preparado entre PNUD y el receptor de la ayuda. Los donantes
no participan en la negociación del documento de proyecto. La participación en la financiación del
proyecto es abierta a todos los donantes que quieran participar tanto públicos, como privados, como de
sociedad civil. Los donantes pueden designar su contribución para una actividad específica dentro del
proyecto. Los fondos de los donantes pueden ser mezclados con la aportación propia de PNUD.
El Fondo Colectivo (basket fund), sin embargo, es la forma más común de gestión de los fondos de los
donantes para fines de asistencia electoral ofreciendo una mejor coordinación entre los donantes y los
diferentes socios proveedores de la asistencia electoral. Desde la perspectiva financiera y administrativa, el
fondo colectivo no difiere del mecanismo de participación en la financiación de los gastos, donde los
fondos son recibidos en la cuenta de PNUD a nivel nacional. Sin embargo, la diferencia consiste en ofrecer
un foro formal de coordinación para los diferentes socios proveedores de la asistencia electoral.
Aunque no es habitualmente aplicado en la asistencia electoral, los Fondos Fiduciarios de Múltiples
Donantes (multidonor trust fund) pueden ser utilizados en el contexto de grandes operaciones complejas,
normalmente en la situación de post-conflicto. Este tipo de arreglo resulta beneficioso cuando PNUD no es
el principal proveedor de la asistencia electoral y cuando este programa es implementado de la manera
conjunta por varios agentes. En estas situaciones, el PNUD actúa como agente administrador de fondos que
son canalizados a través de éste únicamente para la distribución de fondos (pass-through arrangements),
112
Diferentes mecanismos de gestión de los fondos comunes incorporan mecanismos
de control de la gestión del fondo utilizados por el PNUD270. A parte, la Unidad de
Gestión de Programa que participa en la implementación de un proyecto de asistencia
electoral cuenta con un oficial administrativo y de finanzas, cuyas funciones incluyen
registrar, procesar, desembolsar e informar sobre todos los ingresos y gastos en el fondo.
Los donantes que participan en el fondo común son informados sobre su gestión de forma
periódica y además en todos aquellos casos que requieren decisiones rápidas. También es
habitual organizar reuniones periódicas entre los donantes, el órgano de administración
electoral y los proveedores de asistencia electoral. Existen diferentes formatos de este
tipo de reunión. El PNUD utiliza de forma más común el formato de comité de dirección
(Steering Committee) del fondo colectivo. El comité es el mecanismo de control y gestión
de fondo, recibe toda la información sobre la gestión financiera preparada por el oficial
de PNUD designado y toda la información sobre el progreso de las preparaciones
electorales de la administración electoral. En función de dicha información, de las
recomendaciones del PNUD al respecto, y las discusiones plenarias en el foro del comité,
los donantes a través del comité de dirección aprueban las asignaciones de los fondos a
diferentes actividades del proyecto. Las reuniones se celebran de forma trimestral o
mensual, o incluso más a menudo en la proximidad de las elecciones271.
Por último, otro límite potencial a la hora de disponer de la libertad de proponer un

programa técnico de asistencia electoral puede provenir del modelo de ejecución de la
ayuda al desarrollo, incluyendo aquí la asistencia electoral. El PNUD trabaja en dos
modalidades principales de ayuda al desarrollo, la ejecución nacional (NEX/NIM) y la
ejecución directa (DEX/DIM). En el primer caso, aunque muy poco habitual, es el órgano
mientras que los agentes proveedores de la asistencia asumen responsabilidad total de la gestión
programática y financiera del fondo. La base para el establecimiento del fondo fiduciario de múltiples
donantes es el documento preparado de forma conjunta entre las Agencias de la ONU como proveedores de
asistencia y el gobierno del País receptor, en el que se especifican tanto objetivos como enfoque operativo a
tomar. Un ejemplo de fondo gestionado de esta manera es el Fondo de Consolidación de la Paz de las
Naciones Unidas, gestionado por la Oficina de Consolidación de la Paz. UNDP Electoral Assistance
Implementation Guide, op. cit., págs. 67-72.
270
La base programática para la financiación de un proyecto de asistencia electoral es definida en el
documento de programa. Además de recibir información periódica sobre la implementación del programa,
todos los proyectos tienen que incluir elementos de supervisión y evaluación. Al mismo tiempo, las
contribuciones al fondo colectivo son sujetas a auditorías del PNUD tanto interno como externo UNDP
Electoral Assistance Implementation Guide, op. cit., págs. 67-72.
271
UNDP Electoral Assistance Implementation Guide, op. cit., págs. 67-72.
113
electoral del país el que es responsable de la gestión del presupuesto electoral, siendo
parte de la ejecución 1) la definición del alcance de tareas (scope of work) y la
publicación de ofertas públicas, 2) la selección de empresas, firma y supervisión de
contratos, 3) el pago y evaluación de servicios. Dentro de la modalidad de ejecución
directa, utilizada más a menudo en la asistencia electoral de la ONU, la responsabilidad
de la ejecución del programa es del equipo del PNUD.
Aunque la gran mayoría del gasto de la asistencia electoral proviene de la

recaudación de fondos entre donantes para cada proceso individual, existen ciertos fondos
fijos de los que dispone la Organización para suplir la incertidumbre y la tardanza de los
donantes. La financiación de las actividades de asistencia electoral del fondo regular de la
ONU cuenta con una asignación limitada, destinada a cubrir el funcionamiento de la
División de Asistencia Electoral, incluyendo el coste del personal y de las misiones de
estudio o de evaluación que realiza este personal en función de su trabajo 272. La escasez
de fondos asignados a este fin ha constituido una observación que de forma permanente
ha aparecido en los informes del Secretario General sobre las actividades de la División.
La falta de fondos no sólo afecta el trabajo de la División de Asistencia Electoral, cuyo
número de personal está por debajo de las necesidades, sino que también, como se refleja
en el informe del SG del 2005, afecta con detrimento a la obligación de mandato de EAD
que es la de mantener la lista de expertos en materia electoral273.
La naturaleza de las elecciones, especialmente en post-conflicto, se caracteriza por

la baja capacidad de previsión de las necesidades electorales en un plazo medio,
necesario para incluir las posibles demandas en el presupuesto regular. En los primeros
años el problema de planificar adecuadamente las demandas del presupuesto electoral fue
272
El presupuesto regular de las Naciones Unidas se prepara de forma bianual, cubriendo dos años
naturales, de la manera que el último presupuesto para el bienio 2010 – 2011 entró en vigor el 1 de Enero
2010. Los trabajos preparatorios del presupuesto regular de la ONU empiezan casi dos años antes de su
entrada en vigor. La aprobación del presupuesto general sigue el mismo proceso que los presupuestos de
OMP. La propuesta del presupuesto general es preparada por el Secretario General y presentada al
Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto (del inglés ACABQ), siguiendo el
camino de aprobación a través del Quinto Comité hasta la Asamblea General.
273
La falta de fondos y, por consiguiente, baja remuneración de los expertos electorales contratados por la
ONU, causa una fuga de expertos hacia otras organizaciones de asistencia electoral, más competitivas en
cuanto al sueldo. Eso a su vez rinde el listado de expertos mantenido por EAD ineficaz, dado que muchos
de los expertos cuando son contactados por la ONU, no están disponibles porque trabajan para otro
organismo; véase A/60/431.
114
todavía más difícil ya que las solicitudes de asistencia solían pedir observación electoral,
donde el despliegue de una operación por todo el territorio del país durante la totalidad
del proceso electoral resultaba muy costoso, y porque las elecciones celebradas en esta
época a menudo eran los primeros comicios celebrados por los Estados Miembros, por lo
tanto, la capacidad de previsión y planificación presupuestaria era todavía más baja. El
Fondo Fiduciario para la Observación Electoral venía a remediar este problema274.
Otra fuente de financiación regular utilizada para cubrir algunas partidas de

asistencia electoral es el presupuesto ordinario del PNUD. Este presupuesto proviene de
contribuciones voluntarias de los países miembros del programa275. Además, el PNUD
recibe aportaciones de los países donde operan las oficinas, llamados fondos locales, y
fondos de los donantes destinados a proyectos concretos. Puesto que la financiación
regular es voluntaria, los ingresos del Programa varían por años. Últimamente, debido a
la preferencia de los donantes por predestinar sus fondos a cierto tipo de proyectos, las
aportaciones al presupuesto ordinario de PNUD disminuyeron frente a la financiación de
programas. Aun si la procedencia de los fondos ha variado, los ingresos totales de PNUD
aumentan año tras año, superando los 5 mil millones de dólares en el 2008 276. La
financiación propia puede ser destinada a la financiación de los proyectos electorales.
Entre 2005-2008, por ejemplo, el 18% del gasto del PNUD dedicado a proyectos de la
gobernanza democrática fue destinado a la asistencia electoral 277. En los proyectos en los
que PNUD realiza de la gestión de la financiación de los donantes, es habitual utilizar la
274
En el caso de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, como se ha descrito con más detalle en el
capítulo anterior, el presupuesto se aprueba para períodos completos de un año, pendiente de la extensión
del mandato, y el presupuesto entra en vigor cada 1 de Julio. Para afrontar los gastos extraordinarios no
incluidos en el presupuesto regular de la operación existe el mecanismo de autorización de gasto
excepcional (committment authority) disponible hasta 50 millones de dólares, con el consentimiento del
Controlador y de la ACABQ, y hasta 150 millones de dólares con la autorización de la Asamblea General.
Los gastos electorales que suponen un incremento importante del número de personal de la operación
durante un tiempo relativamente reducido, alrededor del proceso electoral, a menudo son presentados o
incrementados hasta el nivel necesario a través de la autorización de gasto excepcional.
275
También recibe una asignación del presupuesto general de la ONU.
276
La disminución de aportaciones en concepto de presupuesto regular es preocupante puesto que el
presupuesto regular garantiza la neutralidad, independencia y universalidad del Programa. UNDP Annual
Report 2009, UNDP, New York, 2009.
277
La financiación propia de PNUD (TRAC) es el presupuesto asignado a los proyectos de PNUD, las
oficinas nacionales y las oficinas regionales de PNUD por la Junta Ejecutiva de PNUD.
115
financiación propia de PNUD para sufragar los gastos electorales de forma temporal,
solventando así la falta de liquidez en el fondo colectivo278.
Además de la financiación utilizando fondos creados ad-hoc, la actividad de

asistencia electoral puede ser financiada desde varios fondos temáticos relacionados con
las elecciones. Estos fondos son gestionados por la Agencia que los establece. Los
principales fondos temáticos utilizados en el ámbito electoral son el Fondo Fiduciario de
las Naciones Unidas de Asistencia Electoral, el Fondo Fiduciario para la Gobernanza
Democrática, el Programa Global de Apoyo al Ciclo Electoral, el Fondo de la
Consolidación de la Paz, el Fondo Voluntario para la Cooperación Técnica y el Fondo de
las Naciones Unidas para la Democracia.
A partir de 1992, de acuerdo con la Resolución de la Asamblea General279, fue

establecido el Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Observación Electoral,
gestionado por el Secretario General Adjunto de Asuntos Políticos. El Fondo se nutría de
contribuciones voluntarias y tenía como objetivo proporcionar financiación a aquellas
misiones de asistencia electoral que los Estados solicitantes no eran capaces de financiar
ellos mismos. El Fondo permitía la financiación de forma total o parcial las misiones de
verificación, misiones de estudio o preliminares, actividades complementarias al proceso
electoral, y coordinación de observadores internacionales, normalmente costeadas desde
el presupuesto regular. La creación del Fondo permitía, por lo tanto, más margen para
atender solicitudes no previstas en el presupuesto del bienio anterior. Sin embargo, a
278
El presupuesto regular del PNUD lo prepara el Administrador del programa de forma bianual y tras la
consulta con Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto (ACABQ) la propuesta es
elevada a la Junta Ejecutiva del PNUD, compuesta por 36 países miembros, para su aprobación. El
presupuesto regular cubre los gastos organizativos del Programa, incluyendo también parte de actividades
de programa proyectados en función del Plan Estratégico vigente. El último presupuesto relativo al bienio
2010-2011 establecía cuatro funciones organizativas principales: actividades de programa, eficacia en la
implementación de programas del desarrollo, coordinación del desarrollo dentro del sistema de las
Naciones Unidas y funciones de gestión, sumando más de 800 mil dólares como gasto previsto para el
bienio. Aproximadamente un 80% del presupuesto ordinario es destinado a las actividades del programa
Informe de la Administradora “Estimaciones presupuestarias institucionales del PNUD para 2012-2013”,
2010, documento DP/2010/3. PNUD publica la gestión de su presupuesto total en los informes anuales y en
los informes del Administrador a Consejo Económico y Social. Además de los recursos provenientes del
presupuesto regular, PNUD gestiona varios fondos temáticos y regionales destinados a financiar las
actividades de programa. La gestión de los fondos se rige por normas específica de cada fondo.
ABELLÁN HONRUBIA y FERNDÁNDEZ PONS, op. cit., págs. 321-364; DP/2010/3; www.undp.org,
Basic Facts about the United Nations, United Nations, New York, 2000; UNDP Annual Report 2009, op.
cit., UNDP Electoral Assistance Implementation Guide, op. cit., págs. 67-72.
279
A/RES/46/137
116
medida que disminuía la incidencia de la observación electoral como tipo de asistencia
principal, el fondo era utilizado por EAD para las tareas de sistematización de la
experiencia y conocimientos electorales, para sufragar las necesidades no previstas en los
presupuestos ordinarios y para proporcionar fondos de emergencia para asegurar
capacidad de respuesta rápida a las solicitudes no previstas o emergencias electorales 280.
Sirva como ejemplo que en 2003, el 90% del dinero del fondo fue destinado a las
elecciones en RDC281.
El saldo disponible en el fondo ha ido disminuyendo con el tiempo. Mientras que

en 2003 había casi 2,5 millones de dólares en el Fondo, en 2006, el saldo apenas superaba
medio millón de dólares.282 Una revisión interna de la asistencia electoral de la ONU
realizada en 2007 recomendó la revisión de las directrices de dicho fondo para responder
mejor a las necesidades de la División. En respuesta a esta recomendación y con la
aprobación del Secretario General el Fondo fue rebautizado como Fondo Fiduciario de
Asistencia Electoral283. Dicho Fondo, que está sujeto a auditorías internas284, es
gestionado por el coordinador de la asistencia electoral, el Secretario General Adjunto de
Asuntos Políticos quien, de acuerdo con las regulaciones internas de la Organización en
lo referente a la gestión de fondos extrapresupuestarios, tiene el poder de aprobación y
gestión general del fondo. El coordinador autoriza los compromisos y desembolsos
financieros, que a su vez son verificados por el funcionario certificador, en cuanto a su
consistencia con las normas financieras de la Organización. Por su parte, EAD está
obligado a presentar un informe anual sobre la gestión del Fondo tanto a la Asamblea
General como a los donantes del fondo.
En 2001, el PNUD estableció el Fondo Fiduciario temático para la Gobernanza

Democrática. Este fondo, siendo un instrumento para lograr recursos adicionales para la
financiación de proyectos de gobernanza, es utilizado también para la financiación de
proyectos electorales, puesto que la asistencia electoral del PNUD entra dentro de
280
A/60/431
281
A/58/212
282
E/AC.51/2007/2/Add.1
283
A/62/293; E/AC.51/2007/2/Add.1
284
Secretary General´s Bulletin on Establishment and Management of Trust Funds, 1982, document
ST/SGB/188; Audit of Administration of DPKO, DFS and DPA trust funds, OIOS, United Nations, New
York, 2008.
117
programa de gobernanza democrática285. Algunos de los donantes ocasionalmente eligen
financiar la asistencia electoral en un proceso particular a través del Fondo Fiduciario
para la gobernanza democrática, destinando su aportación al país en cuestión. No es la
manera más común de financiar las elecciones, puesto que para la financiación de la
asistencia a un proceso electoral en particular se establecen mecanismos de financiación a
nivel del país, y no a nivel global. Según la opinión de PNUD, la elección de financiación
de un proyecto concreto a través del Fondo Fiduciario para la Gobernanza Democrática
se debe al deseo de estos donantes de promocionar este enfoque286.
En 2009 el PNUD inició el Programa Global de Apoyo al Ciclo Electoral

(GPECS), un programa de tres años, financiado principalmente por el Gobierno de
España con una aportación total cercana a los 50 millones de dólares. Las actividades
financiadas bajo esta iniciativa incluyen proyectos enfocados a la mejora de las
instituciones, legislación y procesos electorales, y para mejorar la participación de las
mujeres en los procesos electorales, siempre y cuando estén basados en el concepto de
ciclo electoral. El proyecto, siguiendo la dinámica de la cooperación al desarrollo, consta
de cuatro elementos básicos vinculados entre sí: componente global, regional, nacional y
de género.
El Fondo de la Consolidación de la Paz establecido en 2006 bajo gestión de la

Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz también puede ser utilizado para la
financiación de actividades ampliamente vinculadas con la asistencia electoral dentro del
área temática de gobernanza democrática. El Fondo es gestionado por la Oficina de
Apoyo a la Consolidación de la Paz de la ONU y está administrado por el PNUD.
285
A/60/431
286
Con anterioridad al establecimiento del Fondo de Gobernanza Democrática PNUD operaba el Fondo
Fiduciario de Asistencia Técnica para el Proceso Electoral, destinado a cubrir las necesidades de: contribuir
a la realización de elecciones libres e imparciales en países que estén instituyendo sistemas abiertos,
competitivos y participativos, y que carecen de experiencia anterior adecuada en la organización de
elecciones competitivas y multipartidarias; contribuir a proyectos de investigación, estudios y
publicaciones, y a la organización de cursos prácticos o conferencias sobre administración electoral en
países en desarrollo; contribuir a la creación de redes de instituciones electorales y a proporcionarles apoyo;
participar en cualquier otra actividad que pueda contribuir al objetivo básico de crear sociedades abiertas,
competitivas y participativas; proporcionar financiación a misiones de determinación de los hechos y a de
evaluación de necesidades. A/47/668; UNDP Electoral Assistance Implementation Guide, op. cit. , págs.
67-72.
118
Por su parte, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos desde 1988 opera el Fondo Voluntario para la Cooperación Técnica
en el área de derechos humanos, que también puede cubrir programas relacionados con
las elecciones, especialmente los programas o componentes de asistencia electoral de
carácter jurídico o técnico, implementada por el Centro de Derechos Humanos287.
Finalmente, el fondo de las Naciones Unidas para la Democracia, establecido en

2005 para apoyar la democratización en los países miembros ocasionalmente puede ser
utilizado para financiar algún aspecto electoral que guarda más relación con el fondo. El
fondo cubre seis áreas principales de interés: desarrollo de las comunidades, estado de
derecho y derechos humanos, herramientas para la democratización, mujeres, jóvenes y
media.
La importancia de la financiación proveniente de los fondos fijos, para la asistencia

electoral, aunque puede ofrecer soluciones en casos de emergencia, resulta escasa cuando
es comparada con la cuantía de los gastos electorales. La cantidad de fondos
comprometidos anualmente, en cada uno de los fondos arriba mencionados depende
mucho del año y oscila entre 20 y 100 millones de dólares. En comparación, el gasto de
un proceso electoral oscila entre 1 y 3 dólares por votante en democracias estables, y
llega a la media de entre 10 y 45 dólares por votante en los países en post-conflicto,
sumando presupuestos muy por encima del alcance de los fondos. Esto demuestra
claramente que la financiación directa de los donantes sigue siendo la forma principal de
la financiación de los gastos electorales, creando una fuerte dependencia de los donantes
y su decisión política a la hora de implementar las operaciones electorales288.
287
Fact Sheet No.3 (Rev.1), op. cit.; A/47/668.
288
LÓPEZ PINTOR, RAFAEL Y FISCHER, JEFF: Cost of Registration and Elections (CORE) Project.
Madrid, Washington DC, Center for Transitional and Post-Conflict Governance, IFES, 2005, págs. 186-
224.
119
CAPÍTULO II: OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE PAZ DE LAS
NACIONES UNIDAS
El desarrollo de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas

ha pasado por varias fases a lo largo de su existencia. Aunque diferentes autores289,
incluyendo las publicaciones de la Organización de las Naciones Unidas, proponen
terminología diversa, unos criterios y marcos temporales ligeramente distintos y hasta
difieren a la hora de incluir ciertas operaciones limítrofes como OMPs, todos por lo
general concuerdan en identificar los grandes momentos en el desarrollo de las OMPs.
Hay que destacar que el desarrollo de las OMPs no ha sido ni lineal ni progresivo; las
OMPs, a pesar de muchos intentos a lo largo del último decenio, todavía son una
institución poco reglada y su creación sigue más bien la lógica de operaciones a la carte.
Sin embargo, existen pautas y tendencias en el desarrollo de las OMP que surgen y se
convierten en la práctica común y luego o bien desaparecen o bien se afianzan en las
siguientes épocas. La evolución de las OMPs es resultado conjunto de varios factores,
siendo los principales: el estado de seguridad internacional y la presencia de riesgos para
la paz y seguridad internacionales, el balance de poder en el seno del Consejo de
Seguridad, el desarrollo conceptual de las OMPs en el seno de las Naciones Unidas y
también el impulso personal que aportaron a la evolución de las OMPs algunos de los
altos mandos de la ONU.
1 Antecentes de las OMPs

Como es sabido, la paz y la seguridad internacional es uno de los objetivos
principales de la ONU290. La Carta, como veremos a continuación, estableció tres vías
289
DURCH: op. cit., págs. 5-11; FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, PABLO ANTONIO: Operaciones de las
Naciones Unidas. Huelva, Madrid, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva, Ministerio de
Educacion y Cultura, Direccion General de Investigacion Cientifica y Tecnica, 1998. Vol. I, págs. 182-185;
Johnstone compara en su studio los enfoques propuestos por varios autores: Durch, Doyle, Fernández
Sánchez, Mackinlay and Chopra, Byman, Diehl, Findlay, Ku and Jacobson, Bellamy, Williams and Griffin,
véase JOHNSTONE, IAN: “Peace Operations Literature Review” en Project on Transformations in
Multilateral Security Institutions Implications for the UN. s.l.: Center on International Cooperation, 2005
(difundido por UNDPKO Best Practices), págs. 2-6.
290
121
diferentes para la acción en este contexto: arreglo pacífico de controversias, la acción en
caso de amenaza a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión, y acción a
nivel regional, codificadas respectivamente en tres capítulos VI, VII y VIII. Las primeras
acciones de la ONU en este contexto seguían la práctica y el modelo establecido
previamente por la Sociedad de las Naciones, la que enviaba delegaciones pequeñas de
representantes diplomáticos de los Países Miembros con la orden de observar e informar
a la Organización sobre una posible amenaza a la paz y la seguridad internacionales291. El
carácter especial que contribuyó la ONU a estas misiones y que queremos ver como
precedentes de las OMPs lo constituye el hecho de haber sido ampliadas por presencia
militar, particularmente observadores militares.
Como tal, reconocida por algunos analistas como la primera operación de

mantenimiento de la paz, la Comisión de Investigación, creada por la Resolución del
Consejo de Seguridad del 19 de diciembre de 1946 para investigar las alegadas
violaciones de las fronteras entre Albania, Bulgaria, Yugoslavia con Grecia, fue
compuesta por los representantes de los Países Miembros del Consejo de Seguridad292 a
petición de la cual se creó el Comité Especial de las Naciones Unidas sobre los
Balcanes293 constituido por un grupo de observadores militares desplegados en el área
fronteriza. En ese mismo año, actuando de forma semejante en el caso de Indonesia, el
Consejo de Seguridad estableció dos órganos coordinados entre sí: por una parte la
Comisión de Observadores de Cónsules compuesto por los representantes de los países
miembros del Consejo de Seguridad, y por otra, el Comité de Buenos Oficios. En la
291
FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: Operaciones de las Naciones Unidas., Vol. I, op. cit., págs. 182-185,
FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, PABLO ANTONIO: Operaciones de las Naciones Unidas. Huelva, Madrid,
Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva, Ministerio de Educación y Cultura, Dirección
General de Investigación Científica y Técnica, 1998. Vol. II, págs. 11-24.
292
Amenazas a la independencia política y a la integridad territorial de Grecia, 1947, documento
A/RES/109; FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: Operaciones de las Naciones Unidas., Vol. I, op. cit., págs. 315-
324; FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: “Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas:
hacia una revision de sus principios fundamentales?” en Cursos Euromediterraneos Bancaja de Derecho
Internacional. Vol. VI, Valencia, Tirant lo Blanch, Centro Intenacional Bancaja para la Paz y el Desarrollo,
2002, págs. 761-869.
293
El Comité fue creado por la Asamblea General puesto que, debido al veto de Rusia para aprobar las
recomendaciones del informe de la Comisión, la resolución estaba bloqueada en el seno del Consejo de
Seguridad; por ello el asunto fue retomado en la Asamblea General creando en la Resolución 109 de 21
octubre 1947. Su mandato fue adaptado en las siguientes revisiones de la Asamblea General y se mantuvo
hasta 1951, cuando fue reemplazado por nuevas estructuras. Tras la creación de la Comisión para la
Observación de la Paz, resultado de la Resolución Unión Pro Paz., 1950, documento A/RES/377 la AG
decide traspasar el asunto de Grecia a una Sub-Comisión de ésta.
122
Comisión Consular participaban un grupo de observadores militares cuyas tareas eran las
de observar e informar sobre el alto el fuego, sobre la continuidad de las operaciones
militares y sobre los efectos de las hostilidades en la vida normal y bienestar de la
población civil. El Comité de Buenos Oficios, convertido dos años más tarde en la
Comisión de las Naciones Unidas para Indonesia, tenía el mandato para asistir a las
partes en la negociación, invitar a distintos representantes a las negociaciones y, tras su
conversión en la Comisión, también observar el proceso electoral en Indonesia294.
Estas primeras operaciones nunca fueron formalmente incluidas por la ONU en el

listado de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, como se refleja en la creación y
definición del término durante el mandato de Dag Hammarskjold295, no obstante,
demuestran que desde los primeros días la Organización ha enviado operaciones sobre el
terreno, actuando en el contexto de paz y seguridad. Si bien, estas operaciones no fueron
consideradas como OMPs, compartían con éstas los elementos principales 296, que
llegarían a definir esta categoría de más adelante.
De hecho, la primera Operación de Mantenimiento de la Paz formalmente

clasificada como tal fue el Organismo de las Naciones Unidas Encargado de la
Supervisión de la Tregua (UNTSO). Su creación siguió los precedentes ya mencionados
de las OMPs en el sentido de que se estableció sobre el despliegue de dos operaciones
paralelas con el mandato del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General
respectivamente297. En el seno del Consejo de Seguridad se creó la Comisión de Tregua
294
Frente al deterioro de las relaciones entre Indonesia y Holanda, y en respuesta a las llamadas a acción
por parte de Australia e India, el Consejo de Seguridad cede el problema y recomienda a las partes buscar
una solución pacífica, y tras las primeras declaraciones y a petición de una de las partes, establece ambos
órganos coordinados entre sí (S/RES/31 del 25 Agosto 1947). La Comisión se compone de los cónsules de
carrera de los países miembros del Consejo de Seguridad destinados en Batavia (Yakarta). Tras el anuncio
de las elecciones libres el 1 de octubre 1949, el Comité de Buenos Oficios fue reemplazado por la
Comisión de las Naciones Unidas para Indonesia la que tenía autoridad sobre la Comisión Consular y tenía
mandato de asistir a las partes en la negociación, invitar a distintos representantes a las negociaciones y
observar el proceso electoral en toda Indonesia.
295
El concepto de las operaciones de mantenimiento de la paz no apareció hasta el 1956, cuando Dag
Hammarskjöld utilizó por primera vez este término en su informe al Consejo de Seguridad sobre el plan de
una fuerza general. FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: Operaciones de las Naciones Unidas., Vol. I, op. cit., págs.
182-185; CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”, op. cit.,
pág. 249
296
Es decir: imparcialidad, consentimiento del Estado receptor y presencia de elemento militar con uso
limitado de la fuerza, los que se tratarán con más detalle a continuación.
297
La violencia que surgió en el territorio Palestino a finales del período de la administración de Gran
Bretaña y la adopción de la Resolución de la Consejo de Administración Fiduciaria sobre la división de los
123
para Palestina298, reforzada por observadores militares, con el mandato de supervisar el
cumplimiento de la tregua299 y en la Asamblea General se creó el puesto de Mediador en
Palestina300, encargado de usar buenos oficios para promover un arreglo pacífico de la
futura situación de Palestina, cooperar con la Comisión de Tregua para Palestina, invitar
a las Agencias especializadas de las Naciones Unidas, la Organización Mundial de la
Salud (OMS), el Comité Internacional de la Cruz Roja (de las siglas en inglés ICRC), y
otras Agencias relevantes para la asistencia y cooperación adecuadas. Al igual que las
operaciones anteriores, ésta se concibió en dos niveles, separando el mandato político del
mandato militar. Sin embargo, esta dualidad terminó en 1949 cuando el Consejo de
Seguridad dio por finalizado el mandato del Mediador301, traspasando sus funciones con
los subsiguientes ajustes del mandato, tareas y composición y las de la Comisión de
Tregua para Palestina a la Organismo de las Naciones Unidas Encargado de la
Supervisión de la Tregua (UNTSO). De esta manera UNTSO se configuraba como
órgano de la ONU que aunaba la tarea de observación y buenos oficios, hoy en día
considerada la misión más antigua de mantenimiento de la paz operativa302.
El nombramiento de Dag Hammarskjöld como Secretario General de las Naciones

Unidas en 1953 dio un importante impulso a la Organización en el contexto de paz y
seguridad internacionales. En su labor como Secretario General, Dag Hammarskjöld
buscó vías para asegurar un papel más pragmático para las Naciones Unidas en este
contexto y como tal desarrolló el rol de la Organización dentro de la diplomacia
preventiva, con el objetivo de buscar formas de intervención de las tropas de Naciones
Unidas evitando los problemas que acarreaban las posibles acciones basadas en el
territorios de los dos nuevos Estados (A/RES/181) llevaron a la situación de necesidad de acción por parte
de las Naciones Unidas.
298
Resolución de 11 de agosto 1949, 1949, documento S/RES/72.
299
Resolución relativa a una tregua en Palestina, aprobada en la 283a sesión del Consejo de Seguridad, el
16 de abril de 1948 (proyecto de Resolución presentado por Colombia), 1948, documento S/723.
300
Nombramiento y atribuciones de un mediador de Naciones Unidas en Palestina, 1948, documento
A/RES/186.
301
Resolution of 11 August 1949, document S/RES/73 (1949).
302
Este ejemplo, al igual que el Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas para India y
Pakistán (UNMOGIP) fue formado como respuesta del Consejo de Seguridad a la petición expresa de las
partes implicadas, India y Pakistán. The Blue Helmets: A Review of United Nations Peace-Keeping, op. cit.,
págs. 15-32.
124
capítulo VII de la Carta303. Su intervención personal en la crisis de Suez, utilizando la
prerrogativa que otorga la Carta al Secretario General para llevar el asunto al Consejo de
Seguridad estableció el precedente para el despliegue de una OMP. Asimismo, su
concepto de operación utilizado para el establecimiento de la Fuerza de Urgencia de las
Naciones Unidas (UNEF I) fue el primer intento de sentar bases de una experiencia a
repetir y como tal se convirtió en un modelo de lo que serían las operaciones de
mantenimiento de la paz en un sentido amplio.
La creación y la composición de la UNEF I incluían los elementos que

contribuirían a desarrollar el concepto de una OMPs de corte clásico 304. Como tal, el
elemento principal consistía en el envío de tropas bajo mando de las Naciones Unidas.
Otros elementos, de menor importancia, sin embargo repetidos por otras OMPs de ahora
en adelante incluyen la definición de la estructura de la misión por el Secretario General
de acuerdo con las recomendaciones del Comandante de las Tropas, la autorización
concedida al Secretario General para la selección y envío de estas tropas, la decisión del
SG en cuanto a la composición nacional de las tropas, y finalmente la negociación con el
Gobierno del país receptor, en este caso Egipto, de un acuerdo de buena fe que
especificaba la composición y las bases legales de despliegue y funcionamiento de las
tropas de las Naciones Unidas dentro del territorio305. En esa misma línea se establecía
que las tropas de los países miembros eran enviadas en contingentes autónomos y que los
países que enviaban las tropas aceptaban el mando de la ONU y aseguraban la
continuidad de su participación. Asimismo, el SG fue autorizado para tomar todas las
acciones de carácter administrativo y ejecutivo relacionadas con el funcionamiento de la
UNEF I y por lo tanto el Comandante de las Tropas, aunque nombrado por la Asamblea
General, respondía al SG306.
303
Su labor fue reconocida por el póstumo Premio Nobel de la Paz en 1961, véase MACQUEEN,
NORRIE: Peacekeeping and the International System, London, New York, Routledge, 2006, pág. 68.
304
Aunque UNEF I fue creada por la Asamblea General alegando la Unión pro Paz, práctica que disputaba
el papel del Consejo de Seguridad en la materia de paz y seguridad internacionales, véase A/RES/377. La
clasificación de las OMPs se tratará con más detalle a continuación.
305
Este culminó en la firma del Acuerdo sobre el Estatuto de las Fuerzas (1957) acordado entre el SG y el
Ministro de Exteriores de Egipto.
306
Como curiosidad, con la creación de UNEF I por primera vez se emplearon los cascos azules y las
insignias de las Naciones Unidas llevadas desde entonces por los soldados con los uniformes nacionales.
The Blue Helmets: A Review of United Nations Peace-Keeping, op. cit., págs. 32-57.
125
Dos años después de la creación de UNEF I, se le presentó a la Asamblea General
un informe sobre el funcionamiento de la operación, adelantando conclusiones y
experiencias que se proponían utilizar para futuras operaciones de las Naciones Unidas en
ese contexto307. El SG en su informe sentaba claramente las bases de las operaciones de
mantenimiento de la paz en las que insistía en que éstas:
1. no eran acciones coercitivas basadas en el Capítulo VII,

2. requerían el consentimiento del Estado anfitrión,
3. guardando la autoridad final de la ONU aceptaban opiniones del Estado
anfitrión sobre la composición nacional de los contingentes, excluyendo a
los miembros permanentes del Consejo de Seguridad y los países que por su
situación geopolítica podrían tener interés en el conflicto,
4. aseguraba la responsabilidad penal del personal de la operación con la
jurisdicción de sus Gobiernos,
5. aseguraba la libertad de movimiento de los elementos de la operación
dentro de su mandato,
6. establecía el uso de fuerza sólo en casos de autodefensa y prohibía
expresamente cualquier iniciativa de uso de fuerza por parte de las tropas de
la ONU,
7. incluía el presupuesto de las operaciones de mantenimiento de la paz en el
presupuesto general de la Organización,
8. reivindicaba el principio de cooperación del Gobierno anfitrión,
9. aseguraba que el Comandante de las Tropas fuera nombrado por las
Naciones Unidas a quien respondía de forma única a través del SG,
10. insistía que sólo el CS o la Asamblea General tienen poder para crear
operaciones de paz308.
Las bases creadas por Dag Hammarskjold en este informe fueron implícitamente
aceptadas como bases legales para la creación y despliegue de las OMPs. Los principios,
sobre todo en lo que se refiere a la existencia legal de OMPs, no han variado desde este
307
Second and Final Report of the Secretary General on the plan for an emergency international United
Nations force requested in the resolution adopted by the General Assembly on 4 November 1956, document
A/3276.
308
MACQUEEN: op. cit., pág. 68-78.
126
primer modelo. Sin embargo, el cambio de las exigencias del momento y, con el tiempo,
de la coyuntura y pensamiento político internacionales, llevaron a una importante
evolución de las OMPs en todos sus aspectos.
Siguiendo este modelo de acción, a continuación, la ONU desplegó múltiples

OMPs en el terreno de conflicto, con el mismo propósito que UNDEF, es decir: observar
el cese del fuego, garantizar la retirada de tropas y servir de fuerza de interposición entre
las partes en el conflicto. Los primeros años, sobre todo 1962 y 1965, vieron una etapa de
expansión de la actividad de mantenimiento de la paz. Es durante esta época cuando la
ONU establece cuatro operaciones nuevas de este típico corte tradicional: la Misión de
Observación de las Naciones Unidas en Yemen (UNYOM), la Fuerza de las Naciones
Unidas encargada del mantenimiento de la paz en Chipre (UNFICYP), la Misión del
Representante del SG en la Republica Dominicana (DOMREP) y la Misión de
Observación de las Naciones Unidas para India y Pakistán (UNIPOM)309. Tras este auge,
a finales de los 60 sobrevino una época de crisis 310 que duró prácticamente hasta finales
de la Guerra Fría debido sobre todo a la clara división entre los dos bloques Este y Oeste
los que, al estar implicados en prácticamente todas las controversias mundiales de esta
época, no conseguían llegar al consenso para la acción a nivel del Consejo de Seguridad.
A esa falta de compromiso político se añadían otros elementos. Uno de ellos, la Guerra
de Seis Días que prosiguió de inmediato la retirada de UNEF I, contribuyó a que a pesar
309
Entre estas, UNFICYP contaba con novedades en el concepto de OMP implementado hasta ahora. Por
primera vez incorporaba elemento de Policía Civil como componente de la misión, encargado de ejercer las
funciones policiales dentro de la zona de amortiguación que trabaja conjuntamente con la Policía Chipriota
y Turca para sus investigaciones dentro de la zona de amortiguación. También, en contra de la
recomendación de Dag Hammarskjöld, incorporaba presencia de contingentes de uno de los miembros
permanentes del Consejo de Seguridad, Reino Unido, que mando tropas debido a su condición de la antigua
potencia colonizadora de la isla. MACQUEEN: op. cit., pág. 122. Ambos elementos serían repetidos en el
futuro de las OMPs.
310
En esta época de crisis de OMP, UNEF I fue seguida por otras tres operaciones desplegadas en el
territorio de Oriente Medio en esa época. La UNEF II, la Fuerza de las Naciones Unidas encargada de
Observar la Separación (UNDOF), y la Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en Líbano (UNIFIL) no
introdujeron ninguna novedad importante para el desarrollo de las OMPs. Las tres seguían la corriente
clásica de las operaciones de primera generación en sus funciones de observación e información,
interposición de fuerzas y supervisión de retirada de tropas de las zonas marcadas, tras el acuerdo de cese el
fuego. El precedente de la retirada de la UNEF I, sin consultación con los órganos pertinentes sirvió de
argumento para resistir similar solicitud por parte de la India, cuando ésta en 1972 pidió la retirada de
UNMOGIP y a la que el SG respondió que sólo el Consejo de Seguridad o Asamblea General son
competentes de retirar la fuerza. MACQUEEN: op. cit., págs. 80-100.
127
de los logros iniciales, la operación se considerase como un fracaso 311. Otro, no menos
importante, fue la persistente crisis de financiación de las operaciones de mantenimiento
de la paz la que efectivamente ayudó a minimizar los esfuerzos en este campo312.
El final de la Guerra Fría trajo, sin embargo, un nuevo impulso para el desarrollo de
las OMPs. Por una parte, desbloqueó la capacidad de decisión del Consejo de Seguridad,
permitiendo que los acuerdos y propuestas de Resoluciones en el ámbito de
mantenimiento de la paz y de seguridad internacionales fuesen más fáciles de obtener.
Por otra, terminada la época de ayuda política y militar directa de las grandes potencias a
sus satélites (proxies), hacía resurgir nuevos conflictos, que durante la época de la Guerra
Fría se mantenían en un estado latente. Mientras que durante la Guerra Fría, ambos
bloques recelosos de sus respectivas zonas de influencia no permitían la implicación de la
Organización más allá del Oriente Medio, con el fin del mundo bipolar, la Organización
recobraba una mayor importancia como el foro principal de relaciones internacionales.
Todos estos factores influyeron en que el número de intervenciones de las Naciones
Unidas a través de nuevas OMPs aumentase sustancialmente. Sólo en los primeros años,
desde 1988 hasta 1992, la ONU desplegó 15 operaciones de mantenimiento de la paz en
cuatro continentes313.
311
En 1967 el Gobierno de Egipto solicitó la retirada de UNEF I, a lo que el Secretario General accedió sin
consultar con los órganos competentes en su momento: Consejo de Seguridad o Asamblea General. El
Secretario General actuó siguiendo el principio de consentimiento del Estado anfitrión, con lo que afirmaba
la importancia del mismo. Sin embargo, la Guerra de los Seis días, que siguió de inmediato la retirada, puso
en duda la transcendencia de la operación y contribuyó a que ésta, a pesar de sus enormes logros iniciales,
fuese vista como un fracaso. CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales”, op. cit., págs. 250-251.
312
Especialmente después de que los costos de las misiones de la época de Hammarskjöld (UNEF I,
ONUC) aumentaran el nivel de endeudamiento, dada la negativa de las grandes potencias de pagar sus
cuotas por razones tanto políticas como, expresamente, jurídicas. Ninguna de las operaciones que siguieron
a UNEF I tuvo problemas con la financiación, que desde la creación de UNEF I se ha convertido en una
polémica interna dentro de la ONU, puesto que las cuatro bien eran pequeñas y de muy corta duración,
como la DOMREP que contaba con tan sólo 3 observadores, bien fueron financiadas por asignación
voluntaria de un Estado Miembro, como UNIPOM cuyos gastos fueron cubiertos por los Estados Unidos o
bien fueron financiadas enteramente por las partes implicadas en el conflicto, UNYOM por Egipto y Arabia
Saudita. En el caso de UNFICYP la cuestión de la financiación de la operación fue reglada directamente en
la Resolución que establecía su mandato, recomendando el CS que sus gastos fuesen cubiertos por el
Gobierno Chipriota y los países que enviaban contingentes. The Blue Helmets: A Review of United Nations
Peace-Keeping, op. cit., págs. 32 - 59 y 131-170; MACQUEEN: op. cit., págs. 112-129; CARDONA
LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”, op. cit., pág. 251.
313
Ver anexo 4, como ejemplos se pueden mencionar: ONUSAL (El Salvador, 1991), UNIIMOG (Irán-
Iraq, 1988), UNAMIC (Camboya, 1992), UNPROFOR (ex-Yugoslavia, 1992), MINURSO (Sahara
Occidental, 1991), UNOSOM I (Somalia, 1991).
128
Tras el fin de la Guerra Fría, al lado de las operaciones de corte tradicional de
observación de alto el fuego y verificación de retirada de las tropas 314, la ONU se vio
involucrada con más frecuencia en los conflictos internos donde no sólo los elementos
militares, sino que además el sistema político y del gobierno cobraban una importancia
primordial315. Aunque las misiones tradicionales, o de primera generación, sobre todo
UNFICYP316 han comprobado que la interposición de fuerzas neutrales puede contribuir
positivamente a reducir violencia, éstas mismas han demostrado que si a la vez no están
acompañadas por iniciativas para la solución pacífica del conflicto, lo pueden
perpetuar317. Aunque, como demuestra Fortna, comparando 48 ceses de fuego entre 1948
y 1997 la supervisión de ceses al fuego y las operaciones tradicionales han sido exitosas
en un 81%-86%, evitando el resurgimiento de violencia318.
Por lo tanto, las operaciones desplegadas en los primeros años posteriores a la

Guerra Fría perseguían un resultado mayor que la simple congelación de conflicto. Estas
misiones y sobre todo el desarrollo del pensamiento en el contexto de misiones de paz se
analizarán en detalle a continuación. Sin embargo, es importante mencionar aquí algunos
de los antecedentes de estas nuevas tendencias que al igual que los antecedentes de las
OMPs se desarrollaron principalmente sobre el terreno. Como tal, aunque anterior en el
tiempo319, la Misión de las Naciones Unidas en el Congo (ONUC) establecida en 1960320
como consecuencia de los disturbios que acompañaron la independencia de Congo y la
subsiguiente intervención de tropas Belgas incorporaba numerosos elementos nuevos.
Aparte de asegurar la retirada de las tropas Belgas del país, ONUC se encargó de asistir
al Gobierno Congolés en el mantenimiento del orden público y dar asistencia técnica a las
314
donde podrían incluirse el Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas para Irán e Irak
(UNIIMOG), la Misión de Observación de las Naciones Unidas para Irak y Kuwait (UNIKOM) y, un poco
más tarde, la Faja de Azouzou (UNASOG).
315
CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”, op. cit., págs.
253-254.
316
Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en Chipre, desplegada en 1964 como
misión tradicional de interposición de fuerzas resultó ser un éxito para la disminución de violencia entre las
partes, sin embargo, después de 50 años, el conflicto no ha sido resuelto.
317
MACQUEEN: op. cit., pág. 60; FORTNA, VIRGINIA PAGE: “Does Peacekeeping Keep Peace?
International Intervention and the Duration of Peace after Civil War” en International Studies Quarterly,
2004, June, 48, págs. 269-292.
318
JOHNSTONE: op. cit., págs. 6-7; FORTNA: op. cit., págs. 269-292; DOYLE Y SAMBANIS: “The
UN Record on Peacekeeping Operations” op. cit., págs. 494-518.
319
Como explicaremos a continuación, la evolución de las OMPs no sigue un desarrollo temporal lineal.
320
Resolución 143 (1960) de 14 de Julio 1960, 1960, documento S/RES/143
129
nacientes fuerzas de seguridad Congolesas hasta que éstas fuesen adecuadamente
establecidas. Ese mandato justificó por lo tanto el primer importante despliegue de
expertos civiles, que según los datos de la ONU llegaron a 2000 entre expertos de la
ONU y sus Agencias especializadas en el momento álgido entre 1963 y 1964321.
Asimismo, esta presencia civil se mantuvo en el país tras la retirada de la misión puesto
que a petición del Gobierno de Congo, ONUC fue sustituida por un importante equipo de
asistencia técnica civil322.
Otro ejemplo, el de la operación desplegada por las Naciones Unidas en Camboya,

formaba un precedente en las operaciones de paz organizadas hasta ahora tanto por su
función principal de autoridad transitoria del conjunto del territorio del país, aunque la
ONU había asumido previamente esta función en el caso de UNSF/UNTAE323, como por
la extensión y complejidad de ésta. El mandato de la Autoridad Provisional de las
Naciones Unidas en Camboya (UNTAC) incluía elementos de acción de la misión en
aspectos relacionados con los derechos humanos, la organización y la celebración de
elecciones generales, las reformas militares, la administración civil, el mantenimiento del
orden público, la repatriación y el reasentamiento de refugiados y personas desplazadas y
la rehabilitación de la infraestructura fundamental de Camboya durante el proceso de
transición324.
321
El mandato de la misión autorizaba el uso de la fuerza, que fue ampliado tras los intentos secesionistas
en Katanga en 1961 a “emprender una acción vigorosa con inclusión, en su caso, del uso de la fuerza en la
medida necesaria para la inmediata aprehensión, detención en espera de su procesamiento o expulsión de
todo el personal militar y paramilitar y los asesores políticos extranjeros no dependientes del mando de las
Naciones Unidas, así como de los mercenarios”. The Blue Helmets: A Review of United Nations Peace-
Keeping, op. cit., págs. 173-200.
322
The Blue Helmets: A Review of United Nations Peace-Keeping, op. cit., págs. 173-200.
323
En 1999 tienen lugar dos nuevas operaciones donde la ONU es encargada de ejercer de Autoridad
Transicional en Timor Oriental y en Kosovo. De una manera similar que la misión de Camboya que superó
en su tamaño a las precedentes, estas dos operaciones vuelven a superar a aquella en complejidad y
magnitud de sus mandatos, incluyendo administración del territorio y de la población con todos los poderes
legislativos, ejecutivos y judiciales. The Blue Helmets: A Review of United Nations Peace-Keeping, op. cit.,
págs. 447-484; CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”, op.
cit., pág. 256.
324
En los años posteriores, la actividad de las OMP vuelve a disminuir. El nuevo ímpetu de las OMPs se
vio frenado por los acontecimientos de los siguientes años, que vieron el despliegue de unas de las
operaciones más difíciles y más criticadas de la historia de las OMPs: la Fuerza de Protección de las
Naciones Unidas (UNPROFOR), la Operación de las Naciones Unidas en Somalia (ONUSOM I y II),
Misión de Observadores de las Naciones Unidas para Uganda y Ruanda (UNOMUR) y la Misión de
Asistencia de las Naciones Unidas para Ruanda (UNAMIR), desplegadas entre 1992 y 1993. El genocidio
de Ruanda, presenciado por los cascos azules a causa de limitaciones del mandato del Consejo de
Seguridad, la masacre de Srebrenica cometida en el área segura encomendada por el CS a protección de
130
Otro de los aspectos novedosos en las OMPs es el inicio de una etapa de estrecha
cooperación entre las OMPs, las Agencias especializadas de la ONU y otros actores
implicados en la gestión de crisis desde la perspectiva de ayuda al desarrollo, protección
de derechos humanos y fortalecimiento institucional325. Entre ellos, la Misión de Buenos
Oficios de las Naciones Unidas en Afganistán y Pakistán (UNGOMAP) tenía el mandato
de asistir a Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en
las tareas de retorno voluntario de refugiados. El mandato de ONUCA fue ampliado para
incluir asistencia en el desarme voluntario de la Resistencia Nicaragüense, varias
misiones tenían el mandato de observar, asistir técnicamente u organizar procesos
electorales (UNIVEM II, MINURSO, UNTAG, ONUSAL, UNTAC, UNOMOZ,
UNOMIL). Este aspecto de cooperación con los agentes externos a la OMP desde
entonces se ha convertido en una tendencia habitual la que analizaremos a continuación.
En la misma línea, las primeras experiencias de despliegue de OMPs con fuerzas

militares bajo mando de una organización regional se remontan a los despliegues de
UNPROFOR en 1991, donde la ONU colaboró con las fuerzas armadas de la OTAN
constituidas como IFOR, y un año más tarde UNOSOM I desplegado en presencia militar
de los Estados Unidos (UNITAF). Estos primeros casos fueron seguidos por otras
experiencias de colaboración militar con Organizaciones Regionales o coaliciones
prácticamente en todos los continentes. En África, la ONU colaboró con el despliegue
militar de la Comunidad de Desarrollo del África Occidental (CEDEAO) en casos de
UNOMIL en 1993 y UNOMSIL en 1998326. En Asia, Afganistán e Iraq pueden ser
ejemplos de colaboración con un despliegue militar externo a la ONU327.
UNPROFOR, tanto como la doble retirada de la Misión de Somalia a causa de la incapacidad de

implementar su mandato debido a la situación de seguridad sobre el terreno son quizás los ejemplos más
citados del fracaso de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas.
325
Algunos autores, siguiendo la terminología de Durch, diferencian esta etapa hablando de misiones de
segunda generación. Ver también relacionado anexo 5, DURCH: op. cit., pág. 6; OŃEILL, JOHN
TERENCE Y REED, NICHOLAS: United Nations Peacekeeping In The Post-Cold War Era, London and
New York, Routledge Taylor & Francis Group, 2005, págs. 21-45; DOYLE y SAMBANIS: Making War
and Building Peace, op. cit., págs. 1-23.
326
A pesar de su nombre, el Grupo de Observadores Militares de CEDEAO (ECOMOG) participó
activamente en combates en ambos países. RAMSBOTHAM, OLIVER y WOODHOUSE, TOM:
Encyclopedia of International Peacekeeping Operations, Library of Congress, Santa Bárbara, Denver,
Oxford, 1999, págs. 138-146 y 220-221.
327
WEISS, THOMAS G. y DAWS, SAM: The Oxford Handbook on the United Nations, Oxford
University Press, Oxford y New York, 2008, págs. 218-232.
131
Estos dos últimos ejemplos, a su vez, demuestran otra tendencia que parece seguir
en aumento. Aunque las primeras operaciones enviadas sobre el terreno por la ONU,
como hemos dicho a principios de este apartado, no eran unas OMPs con el
establecimiento de éstas los despliegues con presencia militar autorizada por el Consejo
de Seguridad se realizaban dentro del marco de OMPs. Sin embargo con el aumento de
despliegues militares de carácter regional, se ha extendido también la práctica de
constituir la equivalente operación civil de la ONU fuera del marco de OMPs. Así,
UNAMA328 y UNAMI329 son oficinas políticas de la ONU, aunque a todos los demás
efectos funcionan como una OMP, desempeñando un mandato amplio en situación de
presencia militar. La innovación en el contexto de OMPs no parece disminuir. Lo que
dificulta una correcta definición y clasificación de estas operaciones, tarea que
intentaremos analizar con más detalle a continuación330.
328
UNAMA fue una continuación de la Misión Especial de la ONU en Afganistán, establecida por el SG a
petición del la AG en 1993. Asistencia internacional de emergencia para la paz, la normalidad y la
reconstrucción del Afganistán asolado por la guerra, Nueva York, Naciones Unidas, 1993, documento
A/RES/48/208. La situación en el Afganistán y sus consecuencias para la paz y la seguridad
internacionales, Nueva York, Naciones Unidas, 1996, documento A/RES/50/88; En Octubre 2001, a
continuación del atentado contra las torres gemelas en Nueva York, el SG nombra a un Enviado Especial y
comienza la recaudación de fondos para la reconstrucción de Afganistán lo que mantiene el momentum;
tras el establecimiento de la Autoridad Provisional Afgana y la autorización de la ISAF, en marzo 2002, el
CS sanciona la creación de UNAMA. Resolución 1401 (2002) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su
4501ª sesión, Nueva York, Naciones Unidas, 2002, documento S/RES/1401.
329
Representante Especial del SG con un equipo inicial fueron nombrados por el SG, a petición del CS para
explorar la situación; más tarde, el CS aprobó la creación de la UNAMI Informe del Secretario General
presentado en cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 24 de la Resolución 1483 (2003) del Consejo de
Seguridad, Nueva York, Naciones Unidas, 2003, documento S/2003/715; Resolución 1500 (2003)
Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4808ª sesión, celebrada el 14 de agosto de 2003, Nueva
York, Naciones Unidas, 2003, documento S/RES/1500; Resolución 1483 (2003) Aprobada por el Consejo
de Seguridad en su 4761ª sesión, celebrada el 22 de mayo de 2003, Nueva York, Naciones Unidas, 2003,
documento S/RES/1483.
330
Sin embargo, los rasgos comunes que permiten clasificar todas estas misiones como OMP son los
mismos que definen a las operaciones de mantenimiento de la paz tal y como fueron establecidas en sus
primeros días: todas las delegaciones contaban con la presencia de pequeños grupos de observadores
militares aunque éstos, en este período inicial, respondían únicamente a los Estados que los enviaban,
faltando por completo un mando unificado de las Naciones Unidas; La presencia de las tropas tenía
carácter no agresivo; Todas contaban con el consentimiento del Estado Anfitrión y algunas incluso fueron
establecidas a petición de esos Estados; Fueron mayoritariamente creadas por el Consejo de Seguridad al
que le entregaban un informe neutral de su mandato. CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz
y la seguridad internacionales”, op. cit., págs. 226-282; MACQUEEN: op. cit., págs. 129-130;
FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: Operaciones de las Naciones Unidas. Vol. I, op. cit., págs. 182-185.
132
2. Fundamento legal de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz
Antes de analizar la definición y las tendencias en las operaciones de
mantenimiento de la paz, es importante reseñar el fundamento legal que determina la
actuación de la Organización en el contexto de paz y seguridad. La creación de la
Organización de las Naciones Unidas se basa en el principio de la seguridad colectiva,
idea que se remonta al siglo XVIII aunque el primer intento de establecer un sistema
mundial de seguridad colectiva vino después del final de la primera Guerra Mundial con
el establecimiento de la Sociedad de las Naciones. El concepto consiste en crear un
sistema de interdependencias, donde un ataque directo a un Estado Miembro del sistema
desencadene una respuesta conjunta del grupo. Además de funcionar como un método de
defensa colectiva, el sistema se sostiene sobre todo en la capacidad disuasoria que
proporcionaba tal arreglo. Sin embargo, es importante apuntar que la Sociedad de las
Naciones no consiguió establecer un sistema de seguridad colectiva efectivo y su
incapacidad de gestionar la Segunda Guerra Mundial llevó a su desaparición.
La primera intención de re-crear las bases institucionales para la seguridad

colectiva fue la Carta del Atlántico firmada el 4 de Agosto del 1941 por los EEUU,
Bélgica, Australia, Unión Soviética y Reino Unido. La idea que perseguían implementar
los aliados era la de abandonar el uso de la fuerza, y crear un sistema permanente de
seguridad, posteriormente desarrollado en la creación de una organización internacional
de carácter general basada en los principios de igualdad soberana de todos los países
amantes de la paz. Las negociaciones para la creación de una organización seguían a la
par con el transcurso de la Segunda Guerra Mundial; desde 1941 hubo varios encuentros
y declaraciones menores hasta que en agosto de 1944, en Dumbarton Oaks (EEUU), se
reunían los embajadores de la Unión Soviética, China, y Reino Unido con los
representantes de los Estados Unidos para discutir y articular propuestas concretas para
una creación de la organización que sustituyese a la Sociedad de las Naciones y tuviese
capacidad para implementar el principio de la seguridad colectiva. Es en esta reunión
cuando se establecen las bases de la composición de los órganos de la futura
organización, incluyendo la composición del Consejo de Seguridad basado en el poder
decisivo de las grandes potencias, amortiguado por la presencia de los miembros no-
permanentes; futuros miembros permanentes del Consejo (los cuatro reunidos y Francia);
133
y el poder del veto de los miembros permanentes. Las conversaciones de Dumbarton
Oaks, establecían unas bases firmes para la nueva organización, ultimadas en Yalta
(Febrero 1945) y que llevarían a la firma de la Carta de las Naciones Unidas en abril
1945 en San Francisco por 51 Estados Miembros. El propósito principal de la Carta sería
el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, aunque en últimas fases de
negociación se incluyeron también los propósitos más amplios de paz, libertad y
desarrollo331.
Aunque el contenido de la Carta se amplió para incluir los propósitos de carácter

económico y de desarrollo, el objetivo principal de mantener la paz y seguridad
internacionales forma parte preeminente de esta, lo que queda reflejado en su capítulo I
relativo a los Propósitos y Principios de la Organización. El primero de estos propósitos
enumerados en el Artículo 1 de la Carta es “Mantener la paz y la seguridad
internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar
amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz;
y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del
derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales
susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz.”332
De acuerdo con las provisiones de la Carta “la responsabilidad primordial de

mantener la paz y la seguridad internacionales”333 pertenece al Consejo de Seguridad y
331
FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: Operaciones de las Naciones Unidas. Vol. I, op. cit., págs. 13-21,
MACQUEEN: op. cit., págs. 46-61.
332
La Carta de las Naciones Unidas. art. 1. La codificación de este artículo permite dos conclusiones
importantes que tendrán su influencia a la hora de analizar el alcance de la Organización en el
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Por una parte y a diferencia de la Sociedad de las
Naciones, el arreglo de las controversias no es un fin de la Organización, sino un medio para conseguir el
fin: mantenimiento de la paz y seguridad internacionales; son los Estados que están obligados a solucionar
sus controversias de forma pacífica y sin comprometer ni la paz y seguridad internacionales ni la justicia
(art. 2.3). Por otra, la Carta no limita competencia de la ONU al arreglo de los conflictos entre Estados,
dado que el artículo habla de “situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de
la paz”, por lo que permite su actuación en conflictos intra-estatales o con entidades no estatales. Además,
las medidas adoptadas no tienen carácter punitivo, no se pueden utilizar con el fin de castigar sino de
obligar al actor contra quien han sido adoptadas a cumplir con las decisiones del CS. CARDONA
LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”, op. cit., págs. 228-229.
333
La Carta de las Naciones Unidas. op. cit., art. 24.1
134
sólo es limitada por los principios y propósitos de las Naciones Unidas, particularmente
lo dispuesto en los capítulos VI, VII, VIII334.
En primer lugar, de acuerdo con el Capítulo VI, el Consejo de Seguridad tendrá la

obligación de:
 “investigar toda controversia, o toda situación susceptible de conducir a

fricción internacional o dar origen a una controversia, a fin de determinar si
la prolongación de tal controversia o situación puede poner en peligro el
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”335
 “buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la

mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a
organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su
elección”336
Estas medidas no tienen carácter obligatorio, y se apoyan fuertemente en el trabajo del

Secretario General y la Secretaría, quien puede recibir el encargo de emplear sus buenos
oficios, realizar estudios pormenorizados, o enviar mediadores337, tareas que puede
realizar de forma personal, nombrando un representante u oficina política 338. El Consejo
de Seguridad también puede dar recomendaciones para la solución pacífica de
controversias, sin embargo, éstas a diferencia de las contempladas en el Capítulo VII no
tienen carácter obligatorio y adoptan normalmente forma de Declaraciones del Presidente
del Consejo de Seguridad. Estas medidas contempladas por el Capítulo VI pueden
334
Esta responsabilidad concierne sobre todo el poder de acción en caso de amenazas a la paz,
quebrantamientos de la paz o actos de agresión (capítulo VII) y competencia preferente en el arreglo
pacífico de controversias (capítulo VI). El Consejo de Seguridad está limitado en sus acciones de
mantenimiento de la paz por la siguiente provisión: “En el desempeño de estas funciones, el Consejo de
Seguridad procederá de acuerdo con los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas. Los poderes
otorgados al Consejo de Seguridad para el desempeño de dichas funciones quedan definidos en los
Capítulos VI, VII, VIII y XII.” La Carta de las Naciones Unidas. op. cit., art. 24.2 Donde el Capítulo XII,
relativo a la administración fiduciaria, ha perdido su importancia pasada la época de descolonización.
335
La Carta de las Naciones Unidas. art. 34.
336
La Carta de las Naciones Unidas. op. cit. art. 33.1.
337
SÁNCHEZ RAMOS, BELÉN: “Reforzando la mediación: Principales novedades en Naciones Unidas y
la Unión Europea” en GRASA HERNANDEZ, R.; BLANC ALTEMIR, A.; DIAGO DIAGO, P. (dir.): La
aplicación de la Mediación en la Resolución de conflictos en el Mediterráneo (Iniciativa para la
Mediación en ele Mediterráneo), Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, Asociación de
Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, Madrid, 2015, págs. 111-121.
338
Las oficinas políticas se tratarán en más detalle a continuación.
135
aplicarse tanto a iniciativa del Consejo de Seguridad, del Secretario General, de la
Asamblea General como a iniciativa de Estados Miembros partes o no de conflicto en
cuestión339.
Por otra parte, el Capítulo VII otorga al Consejo de Seguridad las capacidades de
“determinar la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de
agresión”340 y, una vez determina la existencia de alguna de ellas el poder de hacer
recomendaciones de las medidas necesarias para restaurar la paz y seguridad
internacionales y de tomar medidas coercitivas de carácter colectivo para asegurar el
cumplimiento de sus decisiones341.
En el contexto de este capítulo, la Carta prevé la posibilidad de utilizar medidas de

dos tipos. En primer lugar aquellas medidas que no implican el uso de la fuerza
armada342, incluyendo acciones de carácter económico, diplomático, político, personal y
del tipo que el Consejo de Seguridad estime oportuno con el fin de asegurar el
cumplimiento de su decisión. Este grupo de medidas ha dado lugar en la práctica al
339
Repertoire of the Practice of the Security Council. Part VI. Consideration of the Provisions of the
Chapter VI of the Charter, 17th Supplement, 2010-2011.
340
La Carta de las Naciones Unidas, art. 39. Cardona Llorens destaca que el Consejo de Seguridad no es el
único órgano capacitado para determinar un acto de agresión, siendo éste un órgano de carácter político y
no jurídico. Esta interpretación, confirmada por el dictamen del CIJ sobre las actividades militares y
paramilitares en y contra Nicaragua (1984), no excluye una posible determinación jurídica por parte de la
CIJ de la calidad del acto.
341
Es importante destacar que no existe obligación de calificación expresa de una situación en términos
utilizados en el artículo 39, siendo cualquier tipo de acción tomada por el Consejo de Seguridad bajo
capítulo VII calificación implícita de la situación como tal. Durante la Guerra Fría el Consejo de Seguridad
se mostraba reticente a utilizar calificación explicita en términos del artículo 39, utilizando en su lugar
expresiones como amenaza potencial a la paz y seguridad internacionales, amenaza real a la seguridad y a
la soberanía de los Estados, serio obstáculo para el logro de la paz, etc., precisamente para evitar una
posible referencia al capítulo VII, aunque en contadas ocasiones fueron adoptadas Resoluciones del
capítulo VII, ejemplo de caso de apartheid en Sudáfrica, o de las colonias portuguesas. El fin de la Guerra
Fría cambia esa tendencia, las Resoluciones del capítulo VII califican de forma explícita las situaciones en
términos utilizados en el artículo 39, aunque el Consejo de Seguridad se muestra reticente a utilizar el
término agresión, prefiriendo emplear los conceptos más indeterminados jurídicamente de amenaza a la
paz, quebrantamiento de la paz. Entre los ejemplos de calificación explicita de la acción como amenaza a
la paz o quebrantamiento de la paz se pueden citar numerosas Resoluciones, muchas de ellas, dando paso o
siendo paso previo al posterior establecimiento de la operación de las Naciones Unidas en la zona: Irak-
Kuwait (S/RES/660, 1990), Yugoslavia (S/RES/713, 1991; S/RES/757, 1992), Somalia (S/RES/733, 1992),
Liberia (S/RES/788, 1992), Ruanda (S/RES/812, 1993), Haití (S/RES/841, 1993), Angola (S/RES/864,
1993; S/RES/1237, 1999), Sierra Leona (S/RES/1132, 1997), Afganistán (S/RES/1193, 1995; S/RES/1267,
1999), Etiopia y Eritrea (S/RES/1227, 1999), RDC (S/RES/1234, 1999), Timor Oriental (S/RES/1264,
1999), Costa de Marfil (S/RES/1464, 2003), Darfur, Sudan (S/RES/1556, 2004). CARDONA LLORENS:
“El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”, op. cit., págs. 226-282.
342
136
establecimiento de un amplio rango de sanciones, que con el tiempo y experiencia han
llegado a ser más especializadas y más selectivas, dirigidas contra los transgresores y
disminuyendo su efecto sobre amplios grupos de la sociedad343. En segundo lugar, el
Consejo de Seguridad puede aplicar medidas “que implican el uso de la fuerza
armada”344. No obstante, la Carta prevé que para la realización de esta provisión, el
Consejo de Seguridad, en base a un convenio posterior, dispondrá de las fuerzas armadas
de los Estados Miembros para la organización de operaciones de carácter coercitivo, bajo
su propio mando, y con apoyo militar del Comité de Estado Mayor, configurado como
órgano subsidiario del Consejo de Seguridad345, en esencia, el ejército de la ONU.
Aunque esta provisión de la Carta dada la situación política durante la Guerra Fría nunca
llegó a ponerse en marcha, el Consejo de Seguridad ha actuado en virtud del capítulo
VII, en parte gracias a la existencia de provisiones transitorias del artículo 106346, aunque
este nunca fue invocado directamente, y en parte en virtud a sus poderes implícitos347.
El Capítulo VIII, finalmente, establece bases para la participación de las

Organizaciones de carácter regional en el mantenimiento de la paz y seguridad
internacionales. En este sentido, la Carta “promueve el desarrollo del arreglo pacífico de
las controversias de carácter local,” siempre que la existencia de arreglo local no inhiba el
derecho del Consejo de Seguridad de investigar toda situación susceptible de generar
343
El CS creó el Comité de Sanciones para verificar el cumplimiento de las sanciones y para garantizar y
controlar su eficacia y en el terreno el CS envía grupos especiales, paneles, encargados de la supervisión de
éstas. BOUCHER, ALIX J. Y HOLT, VICTORIA K.: Targeting Spoilers The Role of United Nations
Panels of Experts. Washington D.C. : The Henry L. Stimson Center, 2009, págs. 19-117.
344
345
La Carta de las Naciones Unidas, art. 43-48.
346
“Mientras entran en vigor los convenios especiales previstos en el Artículo 43, que a juicio del Consejo
de Seguridad lo capaciten para ejercer las atribuciones a que se refiere el Artículo 42, las partes en la
Declaración de las Cuatro Potencias firmada en Moscú el 30 de octubre de 1943, y Francia, deberán,
conforme a las disposiciones del párrafo 5 de esa Declaración, celebrar consultas entre sí, y cuando a ello
hubiere lugar, con otros miembros de la Organización, a fin de acordar en nombre de ésta la acción
conjunta que fuere necesaria para mantener la paz y la seguridad internacionales.” La Carta de las
Naciones Unidas, art. 106.
347
Cardona Llorens argumenta que la actuación del Consejo de Seguridad en este ámbito no puede ser
defendida legalmente como actuación en virtud del capítulo VII puesto que la ejecución de medidas en
virtud de los artículos 41 y 42 sólo podría considerarse tal legalmente si fuese acompañada por las
provisiones 43-48 (convenio para establecer procedimiento de puesta de fuerzas armadas de los Estados
Miembros a disposición del CS). El autor argumenta que la autorización de uso de fuerza realizada por CS
sólo puede ser justificada jurídicamente como un temporal levantamiento de la prohibición del uso de la
fuerza a fin de permitir la intervención utilizando la fuerza a los Estados Miembros en unos casos que, en
opinión del CS se justificaba. CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad
137
controversia y reafirma la competencia única del Consejo de Seguridad para autorizar
arreglos de carácter coercitivo348. Esta división de responsabilidad a lo largo del tiempo
ha permitido al Consejo de Seguridad utilizar las provisiones del Capítulo VIII para
recurrir a las Organizaciones Regionales o acuerdos regionales para implementar las
medidas coercitivas aprobadas o validadas en el Consejo, incluyendo el uso de la
fuerza349. En varias ocasiones el Consejo autorizó sobre todo a Estados Miembros
individuales, coaliciones de Estados Miembros o Fuerzas Multinacionales operando bajo
el mando de una Organización Regional para la realización de una acción de tipo
coercitivo implicando el uso de la fuerza350.
En vista a las disposiciones de la Carta en lo que concierne el mantenimiento de la

paz y seguridad internacionales, resulta complicado adscribir las OMPs a alguno de los
Capítulos en concreto. Existe un debate abierto entre los expertos en el tema sobre si las
Operaciones de Mantenimiento de la Paz pertenecen al Capítulo VI o VII. La postura más
comúnmente aceptada es el término empleado por Dag Hammarskjöld quien denominó
las OMPs “capítulo seis y medio”, lo que refleja bastante bien su potencial ubicación en
la Carta. La mayoría de la doctrina defiende la posición que sitúa las OMPs más cerca
del capítulo VI y de las acciones preventivas que ese contiene, que del capítulo VII que
invoca la acción coercitiva, incluso armada con el fin de exigir el alineamiento del Estado
348
La Carta de las Naciones Unidas, art. 52.4 y 53.
349
La interpretación sobre la relación entre la ONU y los organismos regionales en lo relativo al
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, inicialmente vista de forma gradual, en la práctica se
ha impuesto como relación de cooperación. Se han dado numerosos casos de colaboración entre la ONU y
las organizaciones regionales que citando a Cardona Llorens se podrían dividir en diferentes tipos:
 ONU alienta la actuación regional: Angola (S/RES/945, 1994), Etiopia y Eritrea (S/RES/1226, 1999)
 CS crea un fondo fiduciario para financiar la actuación organización regional: Chad (S/RES/504,
1988), Sierra Leona (S/RES/1162, 1998), Guinea Bissau (S/RES/1216, 1998)
 CS autoriza a la organización regional para arreglar la controversia, y refuerza esta actuación con
ayuda humanitaria o embargo económico: Ruanda (S/RES/846, 1993), Nagorno-Karabaj (S/RES/874,
1993)
 ONU actúa de forma coordinada con la organización regional para el arreglo de la controversia:
Ruanda (S/RES/918, 1994), Haití (S/RES/944, 1994), Tayikistán (S/RES/1167, 1998)
 ONU solicita actuación del organismo regional: África del Sur (S/RES/772, 1993)
 En los últimos años en particular la ONU ha insistido en la importancia del capítulo VIII.
En 1995 Asamblea General aprobó la Declaración sobre el mejoramiento de la cooperación entre las
Naciones Unidas y las organizaciones regionales en el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales (A/RES/49/57). CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad
350
Ejemplos de tales acciones pueden ser el conflicto Irak/Kuwait (S/RES/678, 1990), Somalia
(S/RES/794, 1992), Ruanda (S/RES/929, 1994), Haití, (S/RES/940, 1994).
138
con la decisión del Consejo, aunque otros estudios minoritarios ubican las OMPs dentro
del Capítulo VII, particularmente el artículo 40, el que otorga al Consejo la capacidad de
instar a las partes para cumplir con medidas decididas por este 351. Además, el desarrollo
reciente de las operaciones de la ONU con apoyo y participación de fuerzas armadas de
un sólo Estado Miembro o de una Organización Regional, también clasificadas bien
como OMP, bien como operaciones de paz de las Naciones Unidas, destaca la
importancia creciente de la aplicación de las provisiones del Capítulo VIII para la
definición de las OMPs.
La concepción clásica de las OMPs, pone su acento principalmente su elemento

militar y de hecho, es la presencia de este elemento la que da lugar a los mencionados
debates sobre la ubicación de estas dentro de las acciones del Capítulo VI o VII. De
acuerdo con esta concepción, existen tres principios de funcionamiento de las OMP que
delimitan el alcance de estas operaciones: el consentimiento del Estado receptor, el uso
limitado de la fuerza y la imparcialidad. El consentimiento es la condición sine qua non
para el despliegue de una OMP y puede producirse en forma de invitación por parte del
Estado receptor o por negociaciones entre la ONU y las autoridades del país donde va a
desplegarse la operación. Ese consentimiento implica también la cooperación del Estado
con las acciones de la ONU dentro de su mandato352.
La imparcialidad es otra de las condiciones que ubican las OMPs dentro del marco
preventivo del Capítulo VI. La OMP, en términos generales se puede considerar un
órgano353 imparcial al conflicto si bien la imparcialidad no significa la neutralidad. Estas
tienen un mandato que implementar y es este mandato el que marca la diferencia entre la
neutralidad e imparcialidad. Por lo tanto, en situaciones donde alguna de las partes del
351
Hitoshi Nasu defiende que todas las misiones de paz de las Naciones Unidas representan el fracaso de la
acción del Consejo de Seguridad dentro del marco de prevención de conflicto y por lo tanto su base legal
debería establecerse dentro del marco del Capítulo VII, como acción bajo art. 40: “A fin de evitar que la
situación se agrave, el Consejo de Seguridad, antes de hacer las recomendaciones o decidir las medidas de
que trata el Artículo 39, podrá instar a las partes interesadas a que cumplan con las medidas provisionales
que juzgue necesarias o aconsejables. Dichas medidas provisionales no perjudicarán los derechos, las
reclamaciones o la posición de las partes interesadas. El Consejo de Seguridad tomará debida nota del
incumplimiento de dichas medidas provisionales.” La Carta de las Naciones Unidas, art. 40; NASU,
HITOSHI: International Law on Peacekeeping. A Study of Article 40 of the UN Charter, Leiden, Boston,
Martinus Nijhoff Publishers, 2009, págs. 6-70.
352
Aunque no es necesario, en los conflictos internos suele buscarse también el consentimiento o
cooperación de las demás partes en el conflicto.
353
Siendo órgano subsidiario del CS, provisto del mandato del CS y que reporta al CS a través del SG.
139
acuerdo haya retirado su colaboración, la OMP no está obligada a la neutralidad sino, por
el contrario, a defender su mandato.
La no utilización de la fuerza, salvo en caso de legítima defensa, ha sido

modificada para poder asegurar que la OMP es capaz de implementar efectivamente su
mandato. Sin embargo, la ampliación de los mandatos y de las funciones de las OMPs
han llevado a que en muchos contextos se autorice el uso de la fuerza354. Aun así, la
interpretación vigente hoy en día insiste en que las actuales operaciones con autorización
del uso de fuerza siguen siendo OMPs del capítulo VI y por lo tanto carácter preventivo,
donde el uso de la fuerza de acuerdo con el Capítulo VII es claramente delimitado,
estableciendo la diferencia entre el uso limitado y uso coercitivo en la prohibición de
iniciativa en el uso de la fuerza355.
3. Tendencias: desarrollo de pensamiento y nuevas tendencias en la doctrina

Una vez establecido que el tradicional estudio de OMPs se centra prioritariamente
en su componente militar y utiliza la presencia de este elemento esencial a la hora de
categorizar una operación como OMP, frente a otros tipos de operaciones de paz de la
ONU es importante recordar que la incesante evolución de éstas en el terreno no deja de
producir operaciones con características que se desvían incluso de esta concepción
básica356. Al mismo tiempo, el desarrollo conceptual de la acción de las Naciones Unidas
en el contexto de paz y seguridad internacionales que sugerimos analizar a continuación
ofrece un marco válido para una mejor interpretación y definición de éstas.
354
La autorización del uso de fuerza por una OMP más temprano se remonta al ejemplo de ONUC, donde
el Consejo de Seguridad autorizó el uso de fuerza para el conflicto en Katanga en 1961. Desde entonces, el
uso de fuerza ha sido autorizado, entre otros en RDC, Somalia, Mali, Costa de Marfil, ver también
FINDLAY, TREVOR: The Use of Force in the UN Peace Operations, SIPRI, Oxford University Press,
2002, págs. 355-359.
355
Como defiende Michael Pugh en su artículo sobre imposición de la paz, acción emprendida de acuerdo
con las prerrogativas del Capítulo VII, el uso coercitivo de la fuerza bien está autorizado para combatir un
enemigo designado, bien para aquellas circunstancias donde el uso de la fuerza es necesario para defender
el mandato. WEISS, THOMAS G. Y DAWS, SAM: op. cit., págs. 370-386.
356
Un ejemplo claro de esto podría ser la Misión de las Naciones Unidas para la Respuesta de Emergencia
al Ébola (UNMEER), una operación desplegada bajo premisas de OMP y por el DPKO, aunque
incorporando directamente a fondos, Agencias y Programas de la ONU en su estructura de decisión.
Aunque en la Resolución que establece UNMEER el Consejo de Seguridad alega su responsabilidad para el
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, resulta al menos discutible si esta operación podría
ser considerada como operación de paz. Resolution 2177 (2014), documento S/RES/2177.
140
Como hemos apuntado ya, el documento fundacional de la ONU no contempla ni
OMPs ni otras operaciones de paz, por lo que su existencia y definición se derivan de
diversos instrumentos adoptados en el seno de la ONU. En esta línea, las Resoluciones de
la Asamblea General, aunque por lo general no tienen carácter obligatorio, “de acuerdo
con la Carta, (…) bajo determinadas condiciones (a saber, su adopción por unanimidad o
amplia mayoría y su concordancia con la práctica consuetudinaria) pueden producir
efectos en la formación del D(erecho) I(nternacional) constituyéndose excepcionalmente
en una fuente más del mismo, en virtud precisamente de su interacción con el proceso de
formación consuetudinario de las normas internacionales.”357 Por lo tanto, dichas
Resoluciones pueden generar un efecto declarativo o cristalizador para las normas
consuetudinarias ya vigentes, o incluso ofrecer un marco para la interpretación de las
disposiciones de la Carta.
En este sentido, defendemos que la teoría de la paz democrática ha tenido una

importante influencia en la interpretación de las obligaciones de la Carta en todos los
aspectos, incluyendo la paz y la seguridad internacionales y por extensión la definición de
las OMPs y otras operaciones de paz de la ONU. Como tal sugerimos basar la definición
de las OMPs en su carácter funcional y no militar.
Antes de pasar al análisis de los documentos que justifican este enfoque, queremos
reseñar los cambios en el pensamiento global sobre la gestión de conflicto puesto que
estos, con el tiempo, han sido reflejados en las Resoluciones de la Organización. Como
ya hemos apuntado, la gestión de conflicto hoy en día se constituye sobre la teoría de la
paz democrática, la que sostiene existencia de una relación positiva entre el régimen
democrático liberal y la ausencia de las guerras, propiciando así esfuerzos para fomento
de la democracia en las relaciones internacionales358. En este sentido, los Gobiernos de
357
DÍEZ DE VELASCO VALLEJO, MANUEL: “Las Organizaciones Internacionales en América (I)” en
SOBRINO HEREDIA, JOSÉ MANUEL: Organizaciones Internacionales, op. cit., págs. 744-767.
358
El principal cambio conceptual que sobrevino con el fin de la Guerra Fría fue la paz democrática,
llamado también teoría liberal democrática, cuyos orígenes se remontan al siglo XVIII y a los escritos de
Kant, quien sostenía que el carácter democrático de un régimen, donde los ciudadanos libres e iguales
frente a la ley ejercen control sobre el Estado, forma el mejor tipo de régimen y desalienta la guerra, puesto
que el gobierno necesitaría el permiso de los ciudadanos para declarar la guerra y los ciudadanos, por su
propio interés, serían muy reacios a tal declaración. KANT, IMMANUEL: Perpetual Peace: A
Philosophical Sketch., 1795, http://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/kant/kant1.htm. Desde los años 80
numerosos estudios políticos han dedicado mucha atención al estudio de la relación entre el tipo de régimen
141
los países occidentales empezaron a utilizar diversos incentivos en la política exterior
como asistencia militar, relaciones comerciales, inversión extranjera, intercambio de
inteligencia para promocionar la democratización359. Además, como resultado de la
desacreditación del marxismo tras la caída del comunismo, a partir de los años 90 la
democracia de facto constituía una opción única360 y pasaba a ser reconocida como un
valor universal al que aspirar, convirtiéndose, según Diamond, en zeitgeist, el espíritu del
momento361. En palabras de Bloomfield, Barnes y Huyse, “la democracia es, entre todos
político y el de régimen económico por una parte y la incidencia de los Estados de democracia liberal y
sistema de mercado libre en los conflictos bélicos tanto de carácter internacional como interno. Es
particularmente Michael Doyle, publicando dos artículos en 1983 y 1986 que causaron una discusión sobre
el tema, quien resucitó dicha teoría en el mundo académico. Los análisis de los científicos principalmente
confirmaban la relación positiva entre el régimen democrático liberal y la ausencia de las guerras, aunque
existían desacuerdos sobre las definiciones tanto de las democracias como de la guerra. Además, el campo
de estudio era relativamente reducido, puesto que el número de democracias en el mundo en la primera
mitad del siglo XX era muy pequeño. PARIS: op. cit., págs. 40-53. GOBETTI, ZENO: “Una revisión de la
teoría de la paz democrática”, en Revista CS, Universidad ICESI, Número 3, Enero 2009, págs. 39-74.
359
DIAMOND: The Spirit of Democracy. The Struggle to Build Free Societies Around the World., op. cit.,
págs. 39-46; LINZ Y STEPAN: op. cit., págs. 16-80. Fuera del entorno de la ONU, la apología de la teoría
liberal democrática en la política internacional comenzó con Woodrow Wilson quien defendía, dentro de su
política exterior a finales de la primera guerra mundial, tanto el régimen democrático como el mercado
libre como dos elementos constituyentes de la paz mundial. Años más tarde, tras el período de la Guerra
Fría, la derrota del bloque comunista, y el fin de la época bipolar, tanto el Presidente Bush como el
Presidente Clinton han insistido en el valor de la democracia no sólo como el valor moral y ético que
protege los derechos de los ciudadanos sino también como un valor universal que contribuye a la paz y
seguridad mundial y al bienestar de los ciudadanos. Desde 1994, Clinton incluyó la democratización como
el tercer pilar en su doctrina de política exterior y en 1995 aseguró en el discurso sobre el estado de la unión
que “(…) la mejor estrategia para asegurar nuestra seguridad y construir una paz duradera es a través del
apoyo a la democracia en el mundo.” CAROTHERS: Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, op.
cit., pág. 5; CAROTHERS: Critical Mission: Essays on Democracy Promotion, op. cit., págs. 7-81. En los
años siguientes la teoría liberal democrática sentó bases en las agendas de todas las principales Agencias
gubernamentales de ayuda al desarrollo, empezando por las americanas United States Agency for
International Developent Agency (USAID), las Agencias nacionales europeas y el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo. Las ONG´s, universidades e incluso empresas privadas también
participan en los esfuerzos para la democratización. Las donaciones anuales a los nuevos programas de
democratización en el mundo pronto llegaron a superar mil millones de dólares al año. En la actualidad, la
mayoría de los programas para el desarrollo y programas de ayuda financiera a los gobiernos de los países
pobres incorpora condiciones de democratización, transparencia y buena gobernanza. DIAMOND: The
Spirit of Democracy. The Struggle to Build Free Societies Around the World., op. cit., págs. 39-46; PARIS:
op. cit., págs. 21-25; CAROTHERS: Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, op. cit., págs. 20-40;
BURNELL (ed.): op. cit., págs. 34-64; CAROTHERS: “Democracy Assistance: Political vs.
Developmental?” op. cit., págs. 5-19.
360
La universalidad de la democracia es cuestionada por los que defienden que la democracia liberal, es
un concepto occidental. Existe una discusión interesante sin embargo inconclusa sobre la universalidad del
concepto de la democracia y los derechos humanos y su adaptabilidad a distintos contextos culturales.
págs. 88-168; DIAMOND Y PLATTNER (eds): The Global Resurgence of Democracy., op. cit., págs. 36-
108.
361
pág. 6; LINZ Y STEPAN: op. cit., págs. 72-76; también HUNTINGTON: op. cit., págs. 3-109.
142
los existentes, el único sistema de gobierno capaz de gestionar el conflicto. Y este es su
atributo principal en el contexto después de un conflicto violento. La Democracia es un
sistema para la gestión de diferencias sin necesidad de recurrir a la violencia.” 362 Desde
este enfoque de la gestión de conflicto, los acuerdos de paz no terminan el conflicto sino
que tan sólo ofrecen una oportunidad para transformarlo y adaptarlo a las reglas de juego
democrático dándole así una oportunidad a la paz363. Este pensamiento precisamente es el
que ocasionó un cambio sustancial en la estrategia de gestión de conflicto de la ONU y
por consiguiente en las operaciones de mantenimiento de la paz que pasaremos a analizar
a continuación364.
362
BLOOMFIELD, BARNES y HUYSE (eds): op. cit., pág. 10.
363
JEONG: op. cit., págs. 19-37; JARSTAD Y SISK: op. cit., págs. 17-37. Merece la pena subrayar que
este enfoque de gestión de conflicto coincide por completo con el pensamiento sobre las transiciones del
que ya hemos tratado. Ambos cambian la perspectiva desde el evento al proceso, afirmando que tanto la
consecución de la paz como la democracia son entendidos como procesos.
364
Sin embargo, la aplicación de las estrategias de democratización en la gestión de crisis fue, y lo sigue
siendo, un experimento, puesto que no existen recetas completas ni respuestas definitivas sobre qué
estrategias resultan más beneficiosas. PARIS y SISK (eds): op. cit., págs. 22-51 Aunque la acogida de la
democracia en el mundo fue casi unánime, hubo algunas voces críticas, que cuestionaban el valor de la
democracia como elemento de gestión de conflicto. Por lo tanto, los estudios sobre la paz democrática y la
democratización y su aplicación a la gestión de conflicto son numerosos y por lo general se pueden dividir
en dos tendencias principales: los que defienden la democratización como una vía para la gestión de crisis y
los que defienden la prioridad de la gestión de crisis para una posterior democratización. No faltan, sin
embargo, voces que se oponen por completo a la democratización como elemento de gestión de crisis. Una
de las primeras es de Galtung, desde de rama de estudios de la paz. Galtung encuentra dos fallos al enfoque
democrático en la resolución de conflictos. En primer lugar recuerda que el régimen democrático, basado
en el gobierno representativo elegido en unas elecciones libres y periódicas, puede convertirse en una
dictadura del 51% sobre el resto de las minorías. Argumenta que un régimen democrático sin el empleo de
políticas efectivas destinadas a las minorías pierde el valor de la democracia, entendida como gobierno del
pueblo. Además, observa que la suma de democracias de cada país no garantiza la democracia mundial, lo
que cuestiona la suficiencia de la democracia para asegurar la paz mundial. GALTUNG: op. cit., págs. 50-
56; También Manfield y Snyder, alegando que la democratización en post-conflicto no sólo no favorece la
democratización sino que también inhibe la gestión de conflicto, en base a que a pesar de que existe una
relación positiva entre la existencia de la democracia liberal y la ausencia del conflicto armado, la
democratización de un Estado es un proceso muy delicado que puede llevar a resurgimiento de violencia.
Defienden que, de hecho es la democratización la que genera nuevas líneas de conflicto y polariza las
viejas, siendo en fin, una causa de conflicto más que su solución. Los autores defienden que mientras las
democracias establecidas alejan de si la posibilidad de conflicto violento, los Estados que atraviesan la
democratización son en efecto más volátiles y más propensos a la violencia. MANSFIELD Y SNYDER:
op. cit., págs. 9-19; también PARIS: op. cit., págs. 151-178; HOGLUND: “Violence in war-to-democracy
transitions” en JARSTAD y SISK: op. cit., págs. 39-79; SISK: op. cit., págs. 27-46; COLLIER: op. cit.,
págs. 189-227. La mayoría de los investigadores acepta, bien por convicción bien por falta de alternativa la
aplicación de la democratización, y en particular, su elemento clave, las elecciones en el contexto de post-
conflicto y dedica la atención al estudio de rendimientos y mejora de estos. La práctica ha demostrado, y es
la única conclusión con la que están de acuerdo casi todos los analistas del tema, que el diseño de una
estrategia exitosa tiene que adaptarse a cada caso de forma individual, puesto que la posibilidad de éxito de
los diversos elementos depende de un amplio abanico de variables tanto relacionadas con el conflicto como
con los orígenes históricos, económicos y culturales del país.
143
3.1. Desarrollo de la doctrina de la ONU
En este sentido y con el fin de reactivar el papel de la ONU en la gestión de
conflicto, en 1991 el Consejo de Seguridad encargó al Secretario General la tarea de
preparar un análisis y recomendaciones respecto de los medios para fortalecer y hacer
más eficiente, dentro del marco de la Carta de las Naciones Unidas, la capacidad de la
ONU en materia de diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de
la paz. Como respuesta a esta petición, en 1992, el Secretario General Boutros Boutros
Ghali presentó un detallado informe, conocido como Un Programa de Paz365, el que
constituyó el reflejo del espíritu de esperanza en el nuevo sistema multilateral mundial y
las posibilidades que ofrecía para el arreglo de conflictos. Cumpliendo con el cometido
principal, el documento establecía una división taxonómica de las operaciones de paz,
distinguiendo entre 1) las tradicionales operaciones de mantenimiento de la paz, concepto
de origen militar, 2) las operaciones de consolidación de la paz definidas como "medidas
destinadas a individualizar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la
paz a fin de evitar una reanudación del conflicto", a la que asigna elementos de ayuda al
desarrollo 366 y 3) las operaciones de imposición de la paz, entendidas como acciones bajo
el Capítulo VII de la Carta367. De este modo, el informe ofrecía una visión más amplia de
gestión de conflicto, otorgando a la ONU un rol en todas sus facetas, desde la
intervención armada en los conflictos hasta la reconstrucción y consolidación de una paz
sostenible. Subrayando la importancia del carácter flexible de las operaciones de paz368,
el informe define un nuevo objetivo para la ONU en post-conflicto, es decir: la asistencia
técnica para el “fortalecimiento de las nuevas instituciones democráticas”369, a la vez que
365
Un Programa de Paz nunca fue aprobado por el Consejo de Seguridad pero sirve de guía para la acción
de la ONU en el contexto de la paz. FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: Operaciones de las Naciones Unidas. Vol.
I, op. cit., págs. 103-109.
366
Un Programa de Paz, A/47/277, párr. 21.
367
MACQUEEN: op. cit., págs. 150-153; Un Programa de Paz menciona también la diplomacia
preventiva, entendida como elemento de carácter político.
368
El documento subraya el carácter flexible de las operaciones de mantenimiento de la paz, capaz de
adaptarse a las diversas exigencias de situación de conflicto, pero reafirma las condiciones necesarias para
el éxito de las operaciones de mantenimiento de la paz, siendo éstas: un mandato claro y viable; la
cooperación de las partes en la ejecución de dicho mandato; el apoyo constante del Consejo de
Seguridad; la buena disposición de los Estados Miembros para aportar el personal militar, de
policía y civil necesario, incluidos especialistas; mecanismos eficaces de mando de 1as Naciones
Unidas en la Sede y en el terreno; y apoyo financiero y logístico suficiente (art. 50). Un Programa
de Paz, A/47/277.
369
Un Programa de Paz, A/47/277, párr. 59.
144
insiste en la importancia de la relación directa y el trabajo paralelo en todos estos
campos370.
Tres años más tarde, una revisión de Un Programa de Paz, titulada Suplemento de
Programa de Paz, en vista de los fracasos de la ONU en contexto de OMPs371 reafirma
principalmente las condiciones básicas necesarias para el éxito de las OMPs, como ya
hemos apuntado: consentimiento, imparcialidad y no recurso a la fuerza372. Sin embargo
también, y haciendo una separación incluso más marcada que el documento anterior,
persiste en la distinción entre la diplomacia preventiva y las operaciones de
establecimiento y mantenimiento de la paz que ubica en este marco y las acciones
coercitivas basadas en el Capítulo VII de la Carta con las operaciones de imposición de
la paz373, subrayando a la vez la incapacidad de la Organización para desplegar, dirigir y
controlar operaciones de este tipo374. Asimismo, vuelve a resaltar la importancia de las
tareas del restablecimiento de las instituciones de gobierno375 y en este mismo sentido
especifica las funciones de las nuevas operaciones de mantenimiento de la paz complejas
o multifuncionales376, las que, de acuerdo con el concepto de gestión de conflicto a través
de la liberalización política y económica, cumplen con el objetivo de reconstrucción en
post-conflicto377.
370
En la misma línea, el informe aboga por la colaboración entre la ONU y las Agencias especializadas
para dar un soporte más amplio en las situaciones de conflicto asistidas por la Organización tanto en las
operaciones de mantenimiento de la paz como en las operaciones de establecimiento de la paz. Esta
recomendación se tratará en detalle a continuación. Un Programa de Paz, A/47/277, párr. 41; PARIS: op.
cit., pág. 18.
371
El Suplemento de Programa de Paz revisa el optimismo inicial de Un Programa de Paz, debido a los
fracasos de la Organización en Ruanda y Yugoslavia. El Suplemento de Programa de Paz no fue la única
muestra de análisis interno dentro de la Organización ocasionada por los sonados fracasos de las OMPs.
Los eventos de Ruanda, Srebrenica y Somalia fueron estudiados con detenimiento (S/1999/1257 – Ruanda;
A/54/549 – Srebrenica; S/1995/231 – Somalia) y llegarían a impulsar una reforma de las OMPs a partir del
año 2000. CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”, op. cit.,
págs. 226-282; MACQUEEN: op. cit., págs. 234-247.
372
En la misma línea que el documento de 1962, insiste en la importancia del consentimiento y
cooperación del Estado anfitrión, imparcialidad y no recurso a la fuerza salvo en casos de legítima defensa.
373
CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales,” op. cit., pág. 256.
374
Suplemento de Programa de Paz, A/50/60, párr. 77.
375
376
El documento también analiza los nuevos retos provenientes del enfoque multifuncional y vuelve a
insistir en fortalecer la coordinación entre los elementos que participan en las operaciones de paz, tanto
dentro del sistema de la ONU como en conexión con las organizaciones regionales. Suplemento de
Programa de Paz, A/50/60, párr. 81-96
377
“la supervisión del cese al fuego, el reagrupamiento y desmovilización de las tropas, la reintegración de
éstas a la vida civil y la destrucción de sus armas; la elaboración y aplicación de programas de remoción de
145
Como una de las principales iniciativas de revisión del rol y política de las
Naciones Unidas en el mundo cambiante tras el fin de la Guerra Fría particularmente,
frente a los nuevos retos de la mundialización, la Declaración del Milenio, Nosotros los
pueblos redefine los principales conceptos sobre los que se establecía la Organización.
Por una parte, reconociendo que en la transición desde un mundo internacional a un
mundo globalizado el sistema de seguridad colectiva, basado en la amenaza de Estado
contra Estado no se corresponde con los principales peligros en el nuevo milenio, donde
predominan sobre todo conflictos internos. Por otra, insiste en el concepto de la aldea
global de personas, de la que deriva la importancia de las libertades personales y buen
gobierno. En esta línea, en lo que concierne la paz y seguridad mundial, insiste en la
prevención de los conflictos a través de la actuación sobre las causas de estos, y en este
sentido establece un fuerte vínculo entre la paz, el desarrollo económico y los derechos
humanos. Y en concreto, sobre las operaciones de paz, destaca que “Su objetivo, en
esencia, consiste en ayudar a las partes en un conflicto a defender sus intereses por la vía
política y no mediante ese conflicto. Con ese objeto, las Naciones Unidas ayudan a crear
y reforzar las instituciones políticas y a ampliar su base.”378
En esa misma línea, el Informe del Secretario General: Que no haya salida sin
estrategia en 2001 destaca que “el propósito último de una operación de paz es el logro
de la paz sostenible.”379 Se insiste, por lo tanto, en la necesidad de un enfoque a largo
plazo, en el que la conclusión de mandato de OMP, o estrategia de salida, tiene que ser
vinculada a la existencia de condiciones y estrategias para el establecimiento de una paz
sostenible y no sólo en ausencia de violencia380. La definición de esta paz sostenible
proviene nuevamente de la paz democrática, de acuerdo con la que la paz está
minas; el retorno de refugiados y personas desplazadas; la prestación de asistencia humanitaria; la

supervisión de las estructuras administrativas existentes; el establecimiento de nuevas fuerzas policiales; la
verificación del respeto de los derechos humanos; la formulación y supervisión de reformas
constitucionales, judiciales y electorales; la observación, supervisión, e incluso la organización y
celebración de elecciones; y la coordinación del apoyo para la rehabilitación y reconstrucción económicas”
378
Nosotros los pueblos, A/RES/60/1, pár. 221.
379
“Que no haya salida sin estrategia (…)”, S/2001/394, párr. 8. Este reconocimiento a la necesidad de un
enfoque coordinado, coherente e integrado de los esfuerzos internacionales de consolidación de la paz
llevara a la creación de la Comisión de Consolidación de Paz y, dentro de las estructura de la Secretaría, de
la Oficina de Apoyo a la Consolidación de Paz. Cumbre Mundial 2005, A/RES/60/1.
380
“Que no haya salida sin estrategia (…)”, S/2001/394.
146
íntimamente vinculada con la existencia de la democracia y condiciones económicas
adecuadas para la dignidad del ser humano.
Un concepto más amplio de la libertad381, revisión de la Declaración del Milenio,

reafirma el vínculo entre la paz, el desarrollo económico y los derechos humanos y
defiende el fomento de la capacidad de los países, promoción de la democracia y el
imperio de la ley382 como elementos para la prevención de conflicto. Reconociendo que
“aproximadamente la mitad de los países que salen de una guerra vuelven a caer en la
violencia en un plazo de menos de cinco años” insiste en la importancia de la
sostenibilidad de los acuerdos de paz y la paz duradera, estableciendo el rol de la ONU en
este sentido en la consolidación de la paz383. En este sentido, el documento preparatorio
para la revisión de la Declaración del Milenio establece que “La tarea central de la
consolidación de la paz, además de implantar la seguridad, consiste en establecer
instituciones públicas eficaces que, mediante negociaciones con la sociedad civil, puedan
establecer un marco de consenso para gobernar en un estado de derecho.”384
Además de los trabajos en el foro de la Asamblea General, durante esta época de

expansión de la actividad de la ONU en el marco de la paz y seguridad internacionales a
partir del 2000 comienza también el esfuerzo de la reforma de las OMPs, a través de una
serie de trabajos de definición, sistematización y clasificación de estas operaciones en el
terreno. Los principales documentos producidos por la reforma, además del ya
mencionado Informe Brahimi, Operaciones de Paz 2010 (2005), Doctrina Capstone
381
La Cumbre mundial también “subraya la importancia de aplicar un enfoque coherente e integral a la
prevención de los conflictos armados y la solución de controversias, así como la necesidad de que el
Consejo de Seguridad, la Asamblea General, el Consejo Económico y Social y el Secretario General
coordinen sus actividades dentro de los respectivos mandatos que les confiere la Carta” (art. 75) y con tal
fin, a iniciativa del Secretario General. Nosotros los pueblos, A/RES/60/1, párr. 73.
382
“La prevención, en particular, debe ocupar un lugar central en todos nuestros esfuerzos: desde la lucha
contra la pobreza y el fomento del desarrollo sostenible, pasando por el fortalecimiento de la capacidad de
los países para hacer frente a los conflictos, la promoción de la democracia y el imperio de la ley y la
reducción de la difusión de armas pequeñas y ligeras, hasta las actividades operacionales de prevención,
como el uso de buenos oficios, las misiones del Consejo de Seguridad y los despliegues preventivos de
contingentes.” Un concepto más amplio de la libertad, A/59/2005, párr. 106.
383
“Estos dos hechos vienen a confirmar el mensaje principal: para prevenir los conflictos, debemos
asegurarnos de que los acuerdos de paz se apliquen de manera sostenida y sostenible. Pero es precisamente
en este punto donde existe una enorme laguna en el mecanismo institucional de las Naciones Unidas:
ningún componente del sistema de las Naciones Unidas se ocupa de ayudar a los países en la fase de
transición de la guerra a una paz duradera.” Un concepto más amplio de la libertad, A/59/2005, párr. 114.
384
Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo de alto nivel sobre las
amenazas, los desafíos., Naciones Unidas, 2004, documento A/59/565 y el cambio, párr. 229.
147
(2008), El Nuevo Horizonte (2009)385, aunque de carácter mucho más práctico reafirman
los principios descritos hasta ahora a través de sus recomendaciones particularmente en
cuanto a los objetivos y funciones de las OMPs.
3.2. Otras operaciones de paz
En paralelo a los esfuerzos de definir los límites de las OMPs y en línea con los
avances en el pensamiento y la práctica de la Organización en la gestión de conflicto, la
ONU emprendió la creación de otros tipos de operaciones de paz que sin embargo
siempre se han visto muy ligadas con las OMPs.
La importancia de la consolidación de la paz siguió en aumento386, y como reflejo

de esto, en 1998 el Consejo de Seguridad alentó al SG a estudiar la posibilidad de crear
385
Los documentos que forman parte de este marco: Informe Brahimi, documento A/55/305 - S/2000/809,
Handbook on Multidimensional UN Peacekeeping Missions. op. cit.; Cumbre Mundial 2005, A/RES/60/1;
Operaciones de Paz 2010, Nueva York, Naciones Unidas, 2005, documento A/60/696; Capstone Doctrine:
United Nations Peacekeeping Operations - Principles and Guidelines, op. cit.; A New Partnership Agenda:
Charting a New Horizon for UN Peacekeeping, op. cit.; International Peace Institute, Peace Operations.
Task Forces on Strenghtening Multilateral Security Capacity, IPI Blue Papers 9, New York, International
Peace Institute, 2009.
386
PARIS: op. cit., págs. 13-21; PARIS y SISK (eds): op. cit., págs. 22-51; JARSTAD y SISK: op. cit.,
págs. 211-259; JARSTAD: Dilemmas for war-to-democracy transitions. State, Conflict and Democracy.,
Conference Paper, Lund, Lund University, 2006, págs. 1-17; JEONG: op. cit., págs. 19-37; JOHNSTONE:
op. cit., págs. 1-7. La definición de la consolidación de la paz y su relación con las OMPs resulta de
principal importancia para este estudio. Por una parte, la creación de la institución de las operaciones de
consolidación de la paz ofrece una distinción clara entre las misiones de consolidación de la paz y de
mantenimiento de la paz. Por otra, sin embargo, la consolidación de la paz previa creación en 2006 de la
Comisión de Consolidación de Paz y, dentro de las estructura de la Secretaría, de la Oficina de Apoyo a la
Consolidación de Paz, la función de la consolidación de la paz recaía en las operaciones de mantenimiento
de la paz. Incluso tras la creación de la institución de consolidación de la paz, existe una estrecha unión
entre ambas empresas. En primer lugar la doctrina de las OMPs llama a la acción integrada en post-
conflicto, incluyendo también la consolidación de la paz, por otra, muchas de las funciones de las OMP
siguen perteneciendo al área de la consolidación de la paz. La consolidación de la paz es enumerada como
uno de los instrumentos de gestión de conflicto a disposición de la ONU por Boutros Boutros Ghali en Un
Programa de Paz, al lado de diplomacia preventiva y establecimiento de la paz, mantenimiento de la paz e
imposición de la paz. La aparición de este término en el informe, en realidad es la reflexión de la práctica
que desde ONUC llevaba a cabo la ONU en el ámbito de OMP, es decir, conferir a la OMP funciones de
asistencia técnica (a diferencia de funciones de observación, monitoreo, supervisión de las operaciones
tradicionales) en diversas áreas para la reconstrucción del Estado en post-conflicto. La definición que
propone Un Programa de Paz de la consolidación de paz en el contexto de conflictos intra-estatales (es el
contexto en el que se seguirá aplicando el término en el futuro, perdiendo la segunda acepción propuesta,
de conflictos interestatales) es: “restablecimiento de las instituciones e infraestructuras de las naciones (…)
a fin de evitar una reanudación del conflicto”. (art. 15, 21) A continuación, el documento destaca la
importancia que tienen las OMPs en la creación de condiciones necesarias para la consolidación de la paz y
reconoce la posición privilegiada de la ONU para llevar a cabo este tipo de tareas, sin especificar; sin
148
estructuras para la consolidación de la paz en post-conflicto387. El Informe Brahimi, el
primero de los documentos sobre la reforma de las OMPs, también reiteró la
recomendación de crear un organismo institucional permanente en el seno de la ONU
para la coordinación de actividades de consolidación de la paz. En esa línea, en 2005, en
la ya mencionada revisión de la Declaración de Milenio además de “subraya(r) la
importancia de aplicar un enfoque coherente e integral a la prevención de los conflictos
armados y la solución de controversias, así como la necesidad de que el Consejo de
Seguridad, la Asamblea General, el Consejo Económico y Social y el Secretario General
coordinen sus actividades dentro de los respectivos mandatos que les confiere la
Carta”388 se crea la Comisión de Consolidación de la Paz389.
La creación de la Comisión de la Consolidación de la Paz introdujo un cambio en el

hasta entonces vigente escenario de OMPs porque con el establecimiento de este órgano
subsidiario, el objetivo de la consolidación de la paz que hasta entonces a falta de otra
entidad recaía en las OMPs, adquiere una presencia institucional tanto en la Sede de la
ONU como en el terreno, donde a partir de 2006 empiezan a desplegarse las primeras
operaciones (BINUB/BNUB, UNIPSIL, UNIOGBIS, BINUCA). Las operaciones de
embargo, que órgano en particular debería realizarlas. Un sólo ejemplo citado en Un Programa de Paz de la
acción en soporte de la consolidación de paz que pueden realizar las OMPs es la retirada de las minas. Un
Programa de Paz, Nueva York, Naciones Unidas, 1992, documento A/47/277, párr. 55-59; El Suplemento
de Programa de Paz dedica más atención a la consolidación de la paz. Reconoce la necesidad de
coordinación tanto con los órganos estatales, para la selección de programas adecuados, como entre las
Agencias, fondos y programas de las Naciones Unidas, en cuyo mandato recaen las acciones particulares de
consolidación de la paz; menciona la posibilidad de consolidación de la paz en contexto de post-conflicto y
en contexto de prevención de conflicto; y presupone la existencia de programas de consolidación de la paz
en paralelo, a continuación de la presencia de OMP, o sin previa presencia de OMP. La consolidación de la
paz es concretada por los términos de concepto, actividades, funciones, compromiso, en ningún momento
recibe estatus institucional. La relación entre la consolidación de la paz y las OMPs se establece en los
siguientes términos: las OMPs a menudo son encargadas de iniciar o al menos coordinar ciertas funciones
de consolidación de la paz; una vez que la OMP haya conseguido restaurar las condiciones normales, su
retirada tiene que asegurar la transferencia de las funciones de consolidación de la paz que éstas
desempañaban a los relevantes programas, fondos y Agencias de Naciones Unidas; esa transferencia de
funciones debería estar acompañada por la transferencia de poder decisorio desde el CS a la AG y la
transferencia de mando desde SRSG al residente coordinador. (art. 47-56) Las medidas de consolidación
de la paz que enumera este documento son más amplias e incluyen: DDR, control de armas pequeñas,
reforma institucional, reforzamiento de los sistemas policiales y judiciales, supervisión de los derechos
humanos, reforma electoral y desarrollo social y económico. La selección de estas funciones resulta de una
síntesis de las experiencias en el terreno que muestra el desarrollo de una doctrina de consolidación de la
paz. Suplemento de Programa de Paz, A/50/60
387
Statement by the President of the Security Council, 29 December 1998, documento S/PRST/1998/38
388
Un concepto más amplio de la libertad, A/59/2005, párr. 75.
389
Un concepto más amplio de la libertad, A/59/2005.
149
consolidación de la paz tienen como objetivo vigilar el cumplimiento del estatus quo
alcanzado por la OMP, y contando con un equipo técnico civil encargado de prestar
asistencia técnica, prolongar estos elementos de su mandato que necesitan de programas a
largo plazo. Por eso mismo, el despliegue de estas operaciones en el terreno ha tenido
poca influencia sobre la relación entre la consolidación de la paz y las OMPs. Las cuatro
operaciones de consolidación de paz desplegadas hasta ahora han sido una continuación
natural, a menor escala de las OMPs retiradas. La diferencia consiste más bien en que
anteriormente a la creación de la Comisión de Consolidación de la Paz, el repliegue de la
OMP o bien no tendría continuación ninguna, o bien contaría con el establecimiento de
una oficina política a cargo de DPA (UNOL, BONUCA, UNTOP).
En paralelo a la creación y desarrollo de la Comisión de Consolidación de la Paz,

El Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz emprendió la tarea de
definir y “determinar elementos relativos a la consolidación de la paz antes de
incorporarlos en los mandatos de las operaciones de mantenimiento de la paz
complejas.”390 En este mismo sentido, Informe Brahimi, reafirmó la estrecha relación
entre el mantenimiento y consolidación de la paz, aun diferenciando sus objetivos
principales (mantenimiento de la paz procura mantener un medio seguro mientras que
consolidación de la paz procura que ese medio pueda auto-perpetuarse) y subrayó la
importancia de la incorporación de los órganos tradicionales encargados de las tareas de
consolidación, DPA y PNUD, desde los primeros momentos de planificación de una
OMP, definiendo la consolidación de la paz eficaz como un “híbrido de actividades
políticas y de desarrollo dirigidas a las fuentes del conflicto.”391 Este estrecho vínculo
entre a las tareas de consolidación de la paz y las OMPs sería posteriormente reafirmado
por la Doctrina Capstone. Tal y como lo confirma esta Doctrina, aunque las OMPs
generalmente no cuentan con capacidad financiera ni personal para la implementación de
programas de consolidación de la paz de manera íntegra y efectiva, a menudo reciben el
mandato de implementar las siguientes “actividades críticas de consolidación de la paz”:
retirada de minas, reforma del sistema de seguridad y otras actividades relacionadas con
390
Comprehensive review of the whole question of peacekeeping operations in all their aspects. Report of
the Special Committee on Peacekeeping Operations, 20 March 2000, documento A/54/839, pár. 54.
391
Informe Brahimi, documento A/55/305 - S/2000/809, párr. 13-47.
150
el estado de derecho, protección y promoción de los derechos humanos, asistencia
electoral, ayuda a la restauración y fortalecimiento de la autoridad del Estado392.
Además de la creación de misiones de consolidación de la paz, el último decenio

vio también una importante proliferación de otras operaciones dentro del contexto de paz
y seguridad internacionales establecidas al margen de OMPs. Aunque en los períodos
anteriores existen antececdentes de lo que llegaría a llamarse misiones u oficinas
políticas, a partir del 2000 esta práctica conoce un importante aumento debido a varios
factores. En primer lugar, la disminución de despliegue de operaciones militares bajo el
mando de la ONU conllevó a un creciente uso del Capítulo VIII de la Carta, por lo que la
ONU desplegaba tan solo equipos civiles en estos contextos. En segundo lugar, la
insistencia sobre la importancia de la acción preventiva en el mantenimiento de la paz393
y el impulso y dedicación de Kofi Annan como Secretario General al uso de los buenos
oficios para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales promovió la práctica
de operaciones establecidas por el SG, informando tan sólo al Consejo de Seguridad394.
Al mismo tiempo, este recurso a la creación de operaciones por el Secretario General
bajo expresa petición del Estado anfitrión ha facilitado la superación de un posible veto
en el seno del Consejo de Seguridad, permitiendo despliegues de operaciones incluso en
las fases tempranas de planificación, como es el caso de La Misión de Asistencia de la
ONU en Afganistán (UNAMA)395, la Misión de Naciones Unidas en Nepal (UNMIN)396
392
Capstone Doctrine: United Nations Peacekeeping Operations - Principles and Guidelines, op. cit.,
párr. 2.4. En el contexto de actividades de consolidación de la paz de importancia esencial en el entorno de
OMP, el informe Nuevo Horizonte citando informe del SG sobre consolidación de la paz en post-conflicto
de ese mismo año, enumera:
 apoyo para el establecimiento de seguridad básica incluyendo retirada de minas, protección, DDR,
reforzamiento de estado de derecho, iniciación de la reforma del sector de seguridad;
 apoyo a los procesos políticos, incluyendo procesos electorales, promoción de dialogo inclusivo y
reconciliación, desarrollo de capacidades locales y nacionales de gestión de conflicto;
 apoyo a la provisión de servicios básicos, tales como agua y sanitación, salud, educación primaria, y
apoyo al retorno seguro y sostenible de los refugiados y desplazados;
 ayuda al restablecimiento de básicas funciones gubernamentales, en particular, de la administración y
finanzas a nivel nacional y local;
 apoyo a la reactivación económica, incluyendo creación de empleo y oportunidades de subsistencia,
particularmente para los jóvenes excombatientes desmovilizados, rehabilitación de la infraestructura
básica.
393
Nosotros los Pueblos, A/54/2000.
394
226-282.
395
UNAMA fue una continuación de la Misión Especial de la ONU en Afganistán, establecida por el SG a
petición del la AG en 1993. Asistencia internacional de emergencia para la paz, la normalidad y la
151
o la Misión de Asistencia de la ONU en Iraq (UNAMI)397. Estas operaciones, a pesar de
su clasificación formal como oficinas políticas, en la práctica operan como misiones de
mantenimiento de la paz multidimensionales, con un mandato de apoyo a un acuerdo de
paz y con un fuerte carácter militar, con la única diferencia de que la presencia militar no
está bajo mando de la ONU. Además, a nivel institucional, estas están a menudo
gestionadas por DPKO, como resultado de acuerdos internos de gestión398.
Queda mencionar un número residual de operaciones de carácter político o de

consolidación de la paz las que, creadas en una fase temprana del conflicto, utilizan los
instrumentos de consolidación de la paz dentro del marco preventivo. Un ejemplo de este
tipo de despliegue podrían ser la Oficina de las Naciones Unidas de Apoyo a la
Consolidación de Paz en Guinea Bissau (UNIOGBIS)399 o la Oficina Política de las
Naciones Unidas en Bougainville400 (UNPOB)401. Las últimas tendencias en el Consejo
reconstrucción del Afganistán asolado por la guerra, Nueva York, Naciones Unidas, 1993, documento
A/RES/48/208. La situación en el Afganistán y sus consecuencias para la paz y la seguridad
internacionales, Nueva York, Naciones Unidas, 1996, documento A/RES/50/88; En Octubre 2001, a
continuación del atentado contra las torres gemelas en Nueva York, el SG nombra a un Enviado Especial y
comienza la recaudación de fondos para la reconstrucción de Afganistán lo que mantiene el momentum;
tras el establecimiento de la Autoridad Provisional Afgana y la autorización de la ISAF, en marzo 2002, el
CS sanciona la creación de UNAMA. Resolución 1401 (2002) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su
4501ª sesión, Nueva York, Naciones Unidas, 2002, documento S/RES/1401.
396
En respuesta a la violencia en Nepal en 2001, en 2003 SG nombra a un Oficial Superior de Asuntos
Políticos para los temas de Nepal y en 2005 nombra a un Representante Personal quien negocia con las
partes una posible implicación de la ONU. En 2006, SG envía un equipo a Nepal para seguir las
negociaciones, fruto de las cuales, el Gobierno de Nepal y los Maoistas envían una petición de
establecimiento de una operación en Nepal. En enero de 2007 el Consejo de Seguridad aprueba el
establecimiento de la misión como oficina política. UNMIN: Timeline of UN involvement in Nepal
http://www.unmin.org.np/?d=media&p=onlinekit&mode=time.
397
Representante Especial del SG con un equipo inicial fueron nombrados por el SG, a petición del CS
para explorar la situación; más tarde, el CS aprobó la creación de la UNAMI Informe del Secretario
General presentado en cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 24 de la Resolución 1483 (2003) del
Consejo de Seguridad, Nueva York, Naciones Unidas, 2003, documento S/2003/715; Resolución 1500
(2003) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4808ª sesión, celebrada el 14 de agosto de 2003,
Nueva York, Naciones Unidas, 2003, documento S/RES/1500; Resolución 1483 (2003) Aprobada por el
Consejo de Seguridad en su 4761ª sesión, celebrada el 22 de mayo de 2003, Nueva York, Naciones Unidas,
2003, documento S/RES/1483.
398
Ambas misiones pasaron a la gestión de DPKO debido a su tamaño y una mayor capacidad operacional
de DPKO en el terreno. Para el ejemplo de Afganistan ver TADJBAKHSH, SHAHRBANOU:
“Afghanistan”, en ANTONINI, BLANCA; EDGREN-SCHORI, MAUD; GARCÍA-ORRICO, DÉBORA;
SCHORI, PIERRE; TADJBAKHSH, SHAHRBANOU Y YABI, GILLES: Security Council resolutions
under Chapter VII, Design, Implementation and Accountabilities, The Cases of Afghanistan, Côte d’Ivoire,
Kosovo and Sierra Leone, FRIDE – Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior
and Ministry for Foreign Affairs Sweden, Madrid, 2009, págs. 24-86.
399
Ver UNIOGBIS, http://uniogbis.unmissions.org/
400
Convertida en Misión de Observación de las Naciones Unidas en Bougainville en 2003.
152
de Seguridad parecen valorar por igual el despliegue de operaciones de mantenimiento de
la paz, como el despliegue preventivo de misiones de consolidación de la paz y de
oficinas políticas del Departamento de Asuntos Políticos a la vez que subrayan
claramente la ubicación de las dos últimas dentro del Capítulo VI de la Carta402.
3.3. Observaciones
Puesto que se trata de un fenómeno operativo donde el ‘hacer’ predomina sobre el
‘ser’403 y donde todas las operaciones son únicas e irrepetibles definidas solamente por
su mandato individual hace que práctica se siga escapando a la definición404. Esta
reciente proliferación de las operaciones de paz, formalmente, al margen de las OMPs,
aunque responde a las necesidades del momento, crea confusión no sólo entre los
académicos a la hora de estudiar y clasificar las operaciones de paz de la ONU, sino que a
la vez escapa a los esfuerzos de la Organización por formalizar, conceptualizar y
delimitar la máxima eficacia de las OMPs, perseguida por la reforma de operaciones de
mantenimiento de la paz405. Desde la perspectiva funcional, sin embargo, todas estas
operaciones entran dentro del mismo grupo denominado de manera más amplia como
operaciones de paz cuyo éxito se ve estrechamente vinculado con la consolidación de la
paz.
401
La reforma de las OMPs que refuerza la corriente teórica de una relación estrecha entre el
mantenimiento de la paz y consolidación de la paz reconoció la importancia de estas iniciativas creando la
Comisión y la Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz. Sin embargo, es difícil distinguir
unívocamente entre las operaciones de estricto carácter de consolidación de la paz y las oficinas políticas
de las Naciones Unidas. Una diferenciación podría basarse en el análisis de las funciones de mandato
asignadas a ambas, aunque este criterio no sería capaz de distinguir las misiones formalmente políticas
aunque en práctica, de mantenimiento de la paz, como lo serían UNAMA, UNAMI e UNMIN. Otro criterio
podría ser la utilización de los fondos de consolidación de la paz (manejados por la Comisión de Apoyo a la
Consolidación de la Paz), con el problema de que estos fondos son utilizados tanto en las oficinas de
consolidación de paz como en aquellas operaciones de mantenimiento de la paz que entran en fase de
transición hacia la oficina política/de consolidación (UNMIL, MONUC/MONUSCO, UNMIN). Una
semejante confusión crearía la clasificación por origen del mandato (CS, AG), con lo que parece ser que el
territorio de las operaciones políticas y de consolidación de paz es en actualidad lo que han sido las OMP
en su fase de consolidación – iniciativas a la carta con poco fundamento doctrinal.
402
SMITH, ADAM C. y WYETH, VANESSA: Security Council Istanbul Retreat: At the Crossroads of
Peacemaking, Peacekeeping and Peacebuilding, Istanbul, International Peace Institute, 2010, págs. 1-7.
403
404
MALONE, DAVID M.; THAKUR, RAMESH: “UN Peacekeeping: Lessons Learned?” en Global
Governance, vol. 7, no. 1, 2001, págs. 11-17.
405
DURCH, WILLIAM J.; HOLT, VICTORIA K.; EARLE, CAROLINE R.; SHANAHAN, MOIRA K.:
The Brahimi Report and the Future of UN Peace Operations, Washington DC, The Henry L. Stimson
Center, 2003, págs. 9-10.
153
Esta lectura amplia de la doctrina de la ONU sobre las OMPs es fuertemente
apoyada por los círculos académicos. De acuerdo con estas provisiones expresas de la
nueva doctrina de las OMPs, muchos de los autores denominan incluso las misiones de
paz de principios de nuevo milenio como operaciones de reconstrucción de Estado u
operaciones de consolidación de la paz, destacando su carácter funcional,
multidimensional y su objetivo a largo plazo, distinguiendo así estas operaciones de las
anteriores operaciones multifuncionales. El análisis de la comunidad académica confirma
también la tendencia gradual de la conversión de las operaciones de mantenimiento de la
paz de la ONU en una empresa de consolidación de la paz. La evolución de
mantenimiento de la paz de la ONU y el cambio substancial debido a la aparición de las
operaciones multidimensionales es ampliamente aceptado como cambio desde el objetivo
de contención de conflictos violentos hacia el objetivo de reconstrucción en post-
conflicto. Existen diferencias de terminología a la hora de referirse a dichos fenómenos.
Sambianis y Doyle analizan los resultados de dos enfoques de la ONU, la intervención
armada o war fighting contra la consolidación de la paz, demostrando que aunque la
ONU no resulta más efectiva en la imposición de acuerdos por la fuerza, tiene unos
resultados buenos en la consolidación de la paz. También destacan que el éxito del
mantenimiento de la paz depende de una estrategia acertada de consolidación de la paz
aplicada en este contexto406. A la misma conclusión llega Goulding en su análisis de la
actuación de las Naciones Unida en los conflictos en África después de la Guerra Fría,
destacando sobre todo los buenos resultados de las operaciones multifuncionales e
insistiendo sobre la necesidad de la integración de los enfoques407. Ramsbotham,
Woodhouse y Miall distinguen entre el enfoque tradicional de las OMPs, de contención
de conflicto armado y enfoque de reconstrucción y consolidación de la paz. La diferencia
que proponen para la definición de estos términos resulta de dos enfoques diferentes
frente a las mismas funciones. Usan el término de reconstrucción en contextos de
conflictos no terminados, donde la intervención internacional persigue tres objetivos:
intervención, reconstrucción y retirada, mientras que el concepto de consolidación de la
406
DOYLE Y SAMBANIS: Making War and Building Peace, op. cit., págs. 334-342; DOYLE Y
SAMBANIS: “The UN Record on Peacekeeping Operations”, op. cit., págs. 494-518.
407
GOULDING, MARRACK: “The United Nations and Conflict in Africa since the Cold War” en African
Affairs, 1999, Vol. 98, págs. 155-166.
154
paz, según su interpretación, designa una actuación desde abajo, y contiene elementos de
desarrollo sostenible, siendo el desarrollo de las capacidades locales su objetivo principal.
Sin embargo, coinciden en que las operaciones de mantenimiento de la paz actuales
(tanto de segunda como de tercera fase, según su clasificación) contienen elementos de
reconstrucción408. El mayor interés académico dedicado a la consolidación y el
mantenimiento de la paz en post-conflicto se centra en el orden y el momento de
aplicación de ambos conceptos. Los estudios confirman que la consolidación de la paz
debería comenzar desde los principios de la actuación en post-conflicto puesto que los
elementos de seguridad, políticos y económicos y sociales tienen que ser abordados de
forma paralela para poder producir el fin de la violencia. La priorización de los aspectos
de seguridad, sin suficiente atención a los aspectos económicos, sociales y políticos no
garantiza el fin de la violencia a largo plazo. Además, demuestran que la desconexión
entre el mantenimiento de la paz enfocado a la seguridad y la consolidación de la paz
enfocada a la reconstrucción pueden inhibir los resultados del mantenimiento de la paz409.
Finalmente, en 2007, en un informe presentado en el Foro Global para la Reinvención de
Gobierno y Fomento de Confianza en el Gobierno, Brahimi, el constructor de las
modernas OMPs reconoce y defiende fervientemente que la reconstrucción del Estado es
el primer objetivo en post-conflicto, puesto que sólo un Estado provisto de instituciones
fuertes y funcionales es capaz de mantener una paz sostenible. Insiste en que todas las
iniciativas de consolidación de la paz, si no son acompañadas por acción dirigida para el
fortalecimiento de Estado, no pueden llevar a la paz sostenible por sí solas410.
Por lo tanto, y subrayando el carácter consuetudinario del hecho legal, la definición

y fundamento de las OMPs opinamos que en estos momentos no se justifica una división
estricta entre los diferentes tipos de operaciones de paz. Así, de acuerdo con la definición
clásica de las OMPs, la que establece tres elementos principales: neutralidad,
consentimiento del Estado anfitrión y uso limitado de la fuerza, los tres tipos de
operaciones de paz acatan los dos principios iniciales. La cuestión del uso de la fuerza
tiene dos vertientes. Por una parte, las OMPs modernas incurren cada vez más en el
408
RAMSBOTHAN, WOODHOUSE y MIALL: op. cit., págs. 133-230.
409
Entre otros, JEONG: op. cit., págs. 77-122.
410
BRAHIMI, LAKHDAR: Statebuilding in Crisis and Post-conflict Contries, Vienna, 7th Global Forum
on Reinventing Government Building Trust in Government, 2007, págs. 1-20.
155
terreno de imposición de la paz, como lo demuestran las operaciones en RDC o Mali. Por
otra, la presencia del elemento militar de la ONU, que solía ser el elemento distintivo de
las OMPs dentro de las actuales tendencias, parece dejar de serlo. Cierto es que todas las
operaciones de paz con el ejército al mando de la ONU son consideradas OMPs, sin
embargo, la cooperación con fuerzas regionales, establecidas en base al Capítulo VIII de
la Carta puede producirse tanto en el contexto de OMP como de oficinas políticas. Una
intervención de este tipo no deja de ser intervención con carácter militar, por lo que la
clasificación de la operación civil de la ONU desplegada como oficina política no se
ajusta necesariamente a la intención de la clasificación de Un Programa de Paz o del
Informe Brahimi. Estas operaciones, a pesar de no contar con las fuerzas militares de la
ONU son desplegadas en el mismo momento y con el mismo objetivo que las OMPs con
el fin de gestionar el conflicto desde lo civil, autorizando a un Estado o grupo de Estados
para la gestión de la parte militar. Cabe añadir en este sentido que la tendencia al recurso
al Capítulo VIII responde a su vez a otro problema, en nada relacionado con la definición
de las OMPs, que es la creciente negación por parte de los Estados Occidentales a enviar
sus tropas a las operaciones bajo mando extranjero. El despliegue de operaciones con
componente militar externo a la ONU representa por tanto un intento de solución a este
último problema, más que un tipo de operación de paz diferente.
En segundo lugar, los tres tipos de operación comparten el objetivo y emplean la

misma fórmula para conseguir la paz: reconstrucción o fortalecimiento del gobierno
democrático liberal. Los mandatos, siempre adaptados a las necesidades del caso en
cuestión, representan un conjunto de instrumentos para la democratización y
liberalización económica, acompañadas, donde fuese el caso, por medidas de seguridad
como desarme o reforma del sistema de seguridad.
Por último, la diferenciación de las operaciones en función del órgano capacitado

para su creación, como veremos más adelante, tampoco resulta estrictamente divisoria.
Formalmente es el Consejo de Seguridad quien retiene la capacidad única para crear las
OMPs, aunque las oficinas políticas y operaciones de consolidación de la paz pueden ser
creadas por la iniciativa y autoridad de la Asamblea General. De nuevo, una visión de la
evolución histórica parece cuestionar la rigidez de esta división. En el pasado, la
Asamblea General participó en la decisión sobre el despliegue de las OMPs, citando
156
como un ejemplo la UNEF I misma411. La división de las OMPs y otras operaciones de
paz parece ser más bien un recurso de oportunidad política. Visto que el Consejo de
Seguridad y particularmente sus miembros permanentes han reclamado para sí la decisión
sobre el despliegue de OMPs, la creación de órganos paralelos parece facilitar la
actuación de la Asamblea General en caso de bloqueo en el Consejo de Seguridad,
convirtiendo estas en un recurso útil en tal caso, sin embargo, sin diferencia importante a
nivel de objetivos y funciones.
En este sentido y para los fines de este estudio, aunque desviándonos de la

definición de las OMPs propuesta por la ONU, utilizaremos como definición de las
operaciones de mantenimiento de la paz la propuesta de Cardona Llorens, debido a su
carácter amplio que sostiene los diferentes cambios históricos y conceptuales. Según ésta
las OMPs son:
 órganos subsidiarios de las Naciones Unidas, creadas por órgano constituyente,

tanto Consejo de Seguridad como Asamblea General, de acuerdo con provisiones
de la Carta, por lo tanto forman parte integrante de la Organización y están bajo
autoridad exclusiva de las Naciones Unidas (“de las Naciones Unidas”)
 desarrollando actividades operacionales en el terreno donde se desarrollan los
combates pero sin ser acciones coercitivas previstas por art. 11, 39, 41 y 42 de la
Carta (“operación”)
 con finalidad de prevención de conflictos, el restablecimiento de la paz, el
mantenimiento de la paz, y/o consolidación de la paz, según las provisiones del
Informe Brahimi. (“de mantenimiento de la paz”)412
411
La creación de UNEF I sirvió de precedente para la implicación de la Asamblea General en cuestiones
relativas a la amenaza a la paz. La nacionalización del Canal creó un bloqueo en el Consejo de Seguridad
que fue resuelto gracias al trabajo de buenos oficios del Secretario Genera que llevo a la adopción de la
S/RES/118 que establecía 6 pautas generales para un acuerdo; sin embargo, la situación empeoro con el
ataque Israelí sobre Egipto, hecho que volvió a bloquear al Consejo de Seguridad por lo cual el asunto paso
a la Asamblea General. La Asamblea General adoptó una Resolución llamando las partes a la inmediata
tregua, retirada de tropas y reapertura del Canal 997 (ES-I), seguida por la Resoluciones 998 y 999 (ES-I)
por las cuales adoptó el concepto del establecimiento de la Fuerza de las Naciones Unidas en la zona y
autorizó al Secretario General para trabajar con las partes para la inmediata puesta en vigor del cese el
fuego. CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”, op. cit. págs.
246-247.
412
CARDONA LLORENS, JORGE: Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones
Unidas: hacia una revision de sus principios fundamentales? Cursos Euromediterraneos Bancaja de
157
4. Objetivos y Funciones
De acuerdo con la definición funcional que como ya hemos dicho aplicaremos en

este estudio de las OMPs el objetivo principal de las éstas es la reconstrucción del Estado
en post-conflicto utilizando todas las medidas para la creación de una paz duradera y
sostenible, basada en el establecimiento de instituciones públicas eficaces que puedan
establecer un marco de consenso para gobernar en un Estado de derecho. Sin embargo,
antes de pasar a analizar en detalle las funciones que son asignadas a las OMPs modernas
para cumplir con este objetivo, queremos detenernos por un momento en una breve
revisión de la multitud de propuestas de clasificaciones de las OMPs existentes hoy en
día413.
En primer lugar, y como ya hemos mencionado, todos los expertos coinciden en

que el desarrollo histórico de las OMPs, aunque marca ciertas pautas en su evolución
funcional resulta insuficiente para una clasificación correcta, puesto que todas las
operaciones han tenido carácter, objetivos y funciones individuales atendiendo a las
necesidades de la situación. Algunos autores, como Ralph Wilde rechazan expresamente
la terminología ‘generacional’ insistiendo que ésta refuerza la interpretación temporal y
sugiere una mejora de las operaciones. Otros expertos habitualmente proponen diferentes
clasificaciones establecidas en función de los diversos grados del uso de la fuerza414.
Existe sin embargo una amplia tradición de distinguir entre las operaciones simples y
multifuncionales, entre las operaciones de primera y siguientes generaciones, y entre las
OMPs de carácter estrictamente militar y las que incorporan los elementos de
consolidación de la paz. En este sentido, mientras Fernández Sánchez habla de las
Derecho Internacional. Valencia : Tirant lo Blanch, Centro Intenacional Bancaja para la Paz y el
Desarrollo, 2002, Vol. VI, págs. 767-772.
413
Varios autores sugieren basar la clasificación de las OMPs en sus funciones y objetivos como Bellamy
(2004), Williams and Griffin, Thakur and Schnabel (2001), Diehl (2001) proponiendo respectivamente
cinco, seis y doce clases funcionales. Sin embargo, como concluye Johnstone en su revisión de literatura
sobre las OMPs, mientras más detalladas sean las clasificaciones propuestas, menos rasgos de diferencia
existen entre los grupos reseñados y por lo tanto, el valor de tal clasificación es menor. JOHNSTONE: op.
cit., págs. 1-7.
414
Ver anexo 5 y la comparación de los principales estudios de clasificación de las OMPs. DURCH: op.
cit., pág. 7.
158
funciones tradicionales y las nuevas tendencias415, Eide, Kaspersen, Kent y Von Hippel
prefieren hablar de diferencia a nivel de objetivos: mantener el status quo o gestionar la
transición416. Esa misma diferencia por objetivos la defiende Cardona Llorens
diferenciando entre la congelación de conflicto y la asistencia para la creación de
condiciones propicias para la resolución pacífica del conflicto417. En lo que corresponde a
las misiones multifuncionales las que constituyen el área principal de este estudio, este es
quizás el término más ampliamente utilizado para designar las OMPs modernas con un
extendido rol civil, varias entre las propuestas identifican estas operaciones con el
objetivo de: reconstrucción de la sociedad civil418, mantenimiento de la paz y
construcción del Estado419, gestión de las transiciones420.
Del mismo modo, las funciones de las OMPs son definidas de diversas maneras por
diferentes autores. Stedman, Rothchild y Cousens sugieren distinguir entre el desarme y
desmovilización; reconstrucción económica; elecciones; derechos humanos; vigilancia
policial y fortalecimiento de las capacidades locales, mientras que Crocker, Hampson y
Aall enumeran ayuda humanitaria, democratización, estado de derecho y fortalecimiento
de la sociedad civil421. Cardona Llorens destaca la supervisión de una tregua, vigilancia
de un cese al fuego, observación militar; desmovilización y reinserción; desarme;
asistencia humanitaria; asistencia electoral; derechos humanos; policía civil; desminado;
y la restauración del Estado422 y Durch y su equipo en la revisión de Informe Brahimi
diferencian Proyectos de Efecto Rápido (Quick Impact Projects); DDR; estado de
derecho (un enfoque de equipo); derechos humanos; elecciones junto con instituciones
415
funciones tradicionales (supervisión del cese el fuego, treguas y armisticios) y nuevas tendencias
(supervisión de plebiscitos y procesos electorales, defensa y seguridad de áreas protegidas, control de
desarme y retirada de tropas, mantenimiento del derecho y del orden y la asunción de competencias propias
de una autoridad de orden interno, la vigilancia activa de los derechos humanos y las libertades
fundamentales, la protección de la ayuda humanitaria) FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: Operaciones de las
Naciones Unidas. Vol. I, op. cit., págs. 182-185.
416
EIDE, KASPERSEN, KENT, VON HIPPEL: op. cit., pág. 11.
417
252-253.
418
Diehl, según DURCH: op. cit., pág. 7.
419
Ku and Jacobson según DURCH: op. cit., pág. 7.
420
Bellamy, Williams and Griffin, según DURCH: op. cit., pág. 7.
421
JOHNSTONE: op. cit., págs. 1-7.
422
260-261.
159
democráticas; y administración transitoria423. Estos son algunos de los ejemplos que
vienen a demostrar el consenso sobre la inclusión de las funciones de restauración de
instituciones políticas democráticas del Estado, aunque no siempre denominadas o
clasificadas de la misma manera, como un elemento constante de las OMPs.
En un sentido parecido, las Naciones Unidas también reconocen la existencia de las

funciones tradicionales424, las que normalmente no cuentan con esfuerzos de carácter
político encaminadas a la resolución del conflicto, y las misiones multifuncionales, las
que sí persiguen este objetivo. Estas misiones en términos generales, pretenden apoyar la
implementación de los acuerdos de paz y a menudo trabajan en colaboración con otros
actores que de acuerdo con sus mandatos persiguen el mismo objetivo. El principal
documento de doctrina de la ONU sobre las OMPs, la Doctrina Capstone, define por lo
tanto las principales funciones de las OMPs como: 1) crear un ambiente estable y seguro
fortaleciendo la capacidad propia del Estado para la provisión de seguridad; 2) facilitar el
proceso político a través de la promoción del dialogo, reconciliación y establecimiento de
instituciones de gobierno legítimas y efectivas; 3) establecer un marco para la
423
DURCH, HOLT, EARLE, SHANAHAN: op. cit., págs. 13-37.
424
Sin duda la interposición de fuerzas y supervisión de la tregua es la función más antigua y más propia de
las operaciones de mantenimiento de la paz. Normalmente es una medida utilizada en conflictos inter-
estatales, donde el CS envía a los observadores militares ligeramente armados para observar y reportar de
forma neutra sobre la situación el cumplimiento del cese al fuego. Existen grados de variación en la
realización de esta función. Esta función puede ser encomendada no sólo a los observadores militares sino
también civiles o policiales; una operación de supervisión del cese al fuego puede ser creada por iniciativa
del CS a la vez que el llamamiento a las partes a un cese inmediato de todas las actividades bélicas,
convirtiendo así la OMP en un instrumento de presión (UNEF I, UNEF II, UNIIMOG, UNIKOM), véase
DURCH, WILLIAM J. Y BLECHMAN, BARRY M.: Keeping the Peace: the United Nations in the
Emerging World Order. Washington D.C.: The Henry L. Stimson Center, 1992, págs. 24-30. Además de
las tareas de observación de cese al fuego, la OMP puede tener el mandato de crear o vigilar las zonas
desmilitarizadas, monitorizar la separación de fuerzas a través del despliegue dentro de la zona
desmilitarizada o vigilancia de repliegue de las tropas enemigas. De esta manera, la OMP establece un
tampón entre las fuerzas enemigas lo que dificulta una escalada de tensión. Ejemplos de este tipo de
operación pueden encontrarse entre las más tradicionales, UNMOGIP, UNICYP, o UNDOF y también
como elementos de mandato de las operaciones más modernas y más complejas, por ejemplo UNOCI o
UNMIS. El objetivo principal de ambas funciones es el de reducir la tensión y la desconfianza existente
entre las partes en el conflicto y como demuestran los estudios estadísticos de la efectividad de estas
funciones tradicionales de mantenimiento de la paz de Fortna, comparando 48 ceses de fuego entre 1948 y
1997 concluye que la supervisión de ceses al fuego y las operaciones tradicionales han sido exitosas en un
81%-86%, evitando el resurgimiento de violencia; véase JOHNSTONE, op. cit., págs. 6-7; FORTNA,
VIRGINIA PAGE: “Does Peacekeeping Keep Peace? International Intervention and the Duration of Peace
after Civil War” en International Studies Quarterly, 2004, June, 48-2, págs. 269-292; DOYLE y
SAMBANIS: “The UN Record on Peacekeeping Operations” op. cit., págs. 494-518.
160
coordinación de las actividades de las Naciones Unidas y otros actores internacionales
con el fin de asegurar la máxima coherencia entre ellos425.
La principal tarea de la OMP, según este documento, frente a otras operaciones de

paz de la ONU es la de crear un medio seguro para el trabajo de los expertos del área del
desarrollo y el humanitario. Sin embargo, reflejando el carácter interdependiente de la
gestión de conflicto en diferentes fases426, las OMPs multidimensionales reciben a
menudo mandatos para iniciar tareas típicas de consolidación de la paz, como el desarme,
desmovilización y reintegración de combatientes, la acción contra las minas, la reforma
del sector de seguridad y fortalecimiento del estado de derecho, la protección y
promoción de derechos humanos, el apoyo a la restauración y fortalecimiento de las
instituciones de autoridad del Estado y la asistencia electoral427.
Es importante describir brevemente las funciones de consolidación de la paz

asignadas a menudo a las OMPs, puesto que todas ellas guardan una relación directo con
el tema de nuestro trabajo, la asistencia electoral. El diseño y el éxito en la realización de
estas tareas influyen en la calidad del proceso electoral dado que contribuyen a la
creación de un ámbito político propicio a la conducta de las elecciones.
El Desarme, Desmovilización y Reintegración de los excombatientes desarrollada a

menudo en paralelo con la reforma del sector de seguridad es la principal función
encaminada a la creación de la capacidad de Estado en materia de seguridad y la creación
de situación de seguridad necesaria para la reconstrucción y el desarrollo. Es una de las
más antiguas funciones de carácter militar y civil de las OMPs, constituyendo ya parte de
un mandato en 1989 en ONUCA. Entre las múltiples tareas que comprenden esta función
está la recogida, almacenamiento y destrucción de las armas, registro y desmovilización
de los combatientes normalmente utilizando un incentivo de carácter económico (dinero,
educación, ayuda para establecer un pequeño negocio, etc.) y a continuación reinserción
y reintegración de éstos en su entorno social y en casos de combatientes extranjeros, el
425
págs. 22-24.
426
Ver gráfico de la relación entre mantenimiento de la paz, imposición de paz, consolidación de paz y
prevención de conflicto según Doctrina Capstone en Capstone Doctrine: United Nations Peacekeeping
Operations - Principles and Guidelines. New York, Naciones Unidas, 2008, pág. 19
427
págs. 25-29.
161
programa puede incluir el elemento de repatriación428. Esta es una de las funciones más
complejas de la OMP puesto que requiere de coordinación de elementos de carácter
político, militar, de seguridad, humanitario, económico y social y aunque
tradicionalmente encargada a la OMP en exclusiva, requiere también de amplia
coordinación y colaboración con numerosos actores tanto del entorno de las Naciones
Unidas como de fuera dado que las diferentes tareas del programa son asignadas a los
organismos especializados mejor preparados para su implementación, incluyendo
también las ONGs y organizaciones de sociedad civil. En los últimos años, la ONU ha
multiplicado esfuerzos para una integración más formal del DDR con el objetivo de
poder asegurar el carácter duradero de esta función. A la vez que DDR requiere
coordinación entre los que implementan esta función, también necesita de una estrecha
colaboración con las autoridades locales para poder trabajar con éxito en esta área tan
sensible. Además a menudo junto con los programas de DDR se implementan reformas
de estructuras de seguridad. En los últimos años, la mayoría de las OMPs incluyen el
elemento DDR, como ejemplo se pueden citar: UNMIL, MONUC, UNAMSIL, UNOCI,
MINUSTAH, o UNMIS. Para lo que concierne el tema principal de este trabajo, las
tareas de DDR normalmente están previstas por los acuerdos de paz como anteriores a la
celebración de las elecciones puesto que contribuyen a la creación de un ambiente seguro,
necesario para la celebración de un proceso libre.
La función de vigilancia de los derechos humanos y de las libertades fundamentales

se desarrolló por primera vez con la creación de ONUSAL, puesto que ésta tenía como
mandato la supervisión de los elementos de derechos humanos formaban una parte
importante del Acuerdo de San José. Después de esta primera experiencia, las demás
OMPs normalmente incorporan el elemento de los derechos humanos con la orden de
monitorizar e informar sobre su situación en el país, defender los derechos humanos de
los grupos vulnerables a través de denuncias delante de las autoridades competentes,
asesorar a las instituciones nacionales, o asistir en la creación de las capacidades
nacionales de protección de derechos humanos. Los grupos vulnerables cuyos derechos
428
De allí surge el acrónimo DDRRR. Dependiendo de mandatos y programas, las actividades de
desmovilización se agrupan y organizan de diferente manera, incorporando parte o todos los elementos,
ofreciendo más juego de acrónimos.
162
están específicamente encomendados a las OMPs suelen ser las mujeres, los niños, los
refugiados y los IDPs429. Los socios habituales de las OMPs en la supervisión de los
derechos humanos son Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,
Alto comisionado de los Derechos Humanos y Comité Internacional de la Cruz Roja.
Aunque la integración en la implementación de las tareas de derechos humanos por parte
de la OMP resulta más complicada, debido a que las instituciones de derechos humanos
derivan su mandato de fuentes diferentes y por lo tanto insisten sobre su independencia
existe, sin embargo, espacio para una colaboración430. En este sentido, el Departamento
de Operaciones de Mantenimiento de la Paz firmó un Memorando de Entendimiento con
la Oficina del Alto Comisionado de los Derechos Humanos en 1999 ampliado en 2002 en
el que DPKO acepta la ayuda técnica de UNHCHR en asuntos de derechos humanos en
el contexto de OMP, y por el que UNHCHR ofrece formación a los expertos en derechos
humanos contratados por OMP431. De nuevo, en el contexto electoral, el trabajo en el área
de derechos humanos puede tener una influencia principal para la calidad del proceso
electoral puesto que la situación de los derechos humanos, particularmente los derechos
civiles y políticos, tienen una relación directa sobre un ambiente electoral propicio para la
conducta de un proceso creíble.
La función de asistencia humanitaria de las OMPs puede incluir mandatos tan

diversos como la protección de convoyes con ayuda o grupos de asistencia humanitaria,
reparto de la ayuda, protección de grupos vulnerables, a menudo los IDPs, asistencia a los
grupos afectados por el combate o por desastres naturales y otros. La intervención de las
OMPs en la asistencia humanitaria comenzó con UNPROFOR y ONUSOM II, en las
que la asignación de estas tareas a la misión a la vez requería de autorización del uso de
429
La atención especial que reciben estos grupos se deriva de las Resoluciones temáticas aprobadas por el
Consejo de Seguridad mencionadas en el apartado dedicado a la naturaleza jurídica de las OMPs.
Resolución 1325 (2000) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su sesión 4213ª, celebrada el 31 de
octubre de 2000, Nueva York, Naciones Unidas, 2000, documento S/RES/1325; Resolución 1674 (2006)
Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 5430ª sesión, celebrada el 28 de abril de 2006, Nueva York,
Naciones Unidas, 2006, documento S/RES/1674; Resolución 1612 (2005) Aprobada por el Consejo de
Seguridad en su 5235ª sesión, celebrada el 26 de julio de 2005, Nueva York, Naciones Unidas, 2005,
430
BLONDEL, JEAN LUC: “Las fuerzas de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz y la
aplicación del derecho internacional humanitario” en GONZALEZ VOLIO, LORENA Y CANCADO
TRINDADE, ANTONIO AUGUSTO: Estudios básicos de derechos humanos, San Jose, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, 1995, págs. 185-203.
431
DURCH, HOLT, EARLE, SHANAHAN: op. cit., pág. 31.
163
fuerza más allá de la legítima defensa, con el objetivo de protección de esta parte del
mandato. Las OMPs no son el principal responsable de la implementación de las tareas
de asistencia humanitaria, recayendo ésta principalmente dentro del área de trabajo de la
Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de los Asuntos Humanitarios (de las
siglas en inglés OCHA) la que coordina los esfuerzos de los agentes humanitarios432. Sin
embargo, en situación de postconflicto donde se despliega una OMP, la asistencia
humanitaria y el trabajo realizado por OCHA, al igual que todas las actividades de
Agencias y Programas de la ONU en el país entran dentro del área de coordinación que
desempeña la OMP a través del Representante Especial Adjunto del Secretario General
(DSRSG)-Residente Coordinador de la OMP. A pesar de que en situaciones de post-
conflicto de hecho, existe amplia coordinación entre las OMPs y las Agencias de
asistencia humanitaria, la implicación de la OMP en esta área crea cierta polémica. Por
una parte, existen argumentos en contra de la integración de las tareas de asistencia
humanitaria con la OMP, debido a que ésta disminuye la neutralidad de las Agencias de
asistencia humanitaria en los ojos de las autoridades o los receptores de asistencia. Por
otra parte, sin embargo, la frecuente manipulación política de la ayuda humanitaria ofrece
un argumento a favor de dicha colaboración. La relación de la función humanitaria con
las elecciones consiste principalmente en el acceso al voto abierto para todos los
ciudadanos, indistintamente de la situación de desplazamiento interno o en el exterior del
país, donde a menudo, en contextos de desplazamiento extenso, se ponen en marcha
programas de registro y votación diseñados especialmente para los refugiados y IDPs.
Las tareas de reconstrucción y fortalecimiento de las instituciones del Estado

pueden abarcar varios elementos funcionales de las OMPs: asuntos civiles, asuntos
políticos, y estado de derecho incluyendo las funciones de la policía civil. Aunque en
principio estaríamos ante elementos funcionales independientes, sin embargo el mandato
puede definir y reagrupar estas secciones de forma diferente, dependiendo del objetivo de
la OMP y del diseño estructural de ésta. Un ejemplo de diferencia de enfoque podría ser
el establecimiento de la sección de estado de derecho, la que incorpora tareas policiales.
432
Dentro del grupo de las Agencias más destacadas en el campo de la asistencia humanitaria están El
Programa Alimenticio Mundial (PAM), OMS, Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y
numerosas ONGs.
164
La experiencia de la ONU en Kosovo y en Timor contribuyó a trazar interdependencias
entre ambos grupos funcionales los que abarcaban tareas tan diferentes como vigilancia y
supervisión de las funciones taxativas de las autoridades locales como policía nacional,
juzgados, sistema de prisiones, organizaciones de sociedad civil, partidos políticos;
asistencia técnica incluyendo tareas de consejo, formación; trabajo conjunto; o incluso la
administración transitoria a cargo de la OMP, substitución completa de las instituciones
del Estado (APRONUC, UNMIK, UNTAET)433, demostrando que no existe una
asignación arbitraria de estas tareas conexas, por lo que éstas pueden ser organizadas de
forma diferente. Otro aspecto que a menudo contribuye en el diseño de este grupo
funcional es el hecho de que las OMPs a menudo cuentan con organizaciones externas a
la ONU para el desempeño de estas tareas. Dentro de la familia de la ONU, tareas
semejantes suelen ser implementadas por PNUD o UNOPS, y en algunos aspectos, como
la asistencia a la policía civil, la OMP es la organización precursora y que reúne el mayor
bagaje de experiencia. Los mayores socios de la ONU en el contexto de fortalecimiento
institucional son los programas nacionales y regionales de ayuda al desarrollo (UE DG
DEV, EU EuropeAID, USAID, Agencia Internacional del Desarrollo Sueca - SIDA, y
más). Todos los diferentes elementos mantienen una estrecha relación con el proceso
electoral, pudiendo contribuir a la creación de instituciones de Estado eficaces, con bajo
grado de corrupción, capaces de crear un entorno de imperio de la ley fundamental para
el éxito de un proceso electoral. Como ejemplos se pueden mencionar la existencia de la
legislación necesaria para garantizar las libertades civiles y políticas, la capacidad de las
instituciones, tanto la policía como los juzgados de aplicar la ley, o fomento de la
sociedad civil, partidos políticos y medios de comunicación, como elementos principales
del sistema democrático.
4.1. Asistencia electoral

La asistencia a los procesos electorales en post-conflicto es la tarea que nos
constituye el tema de este trabajo. Como ya hemos dicho, la organización de las primeras
elecciones en post-conflicto, la asistencia técnica a la administración electoral nacional,
433
En caso de asumir las funciones de autoridad transitoria la OMP suple las instituciones del Estado, a la
vez que puede trabajar en forma paralela con las demás entidades públicas, tales como organizaciones de
sociedad civil o partidos políticos.
165
la observación y certificación de los procesos electorales han sido los tres mayores tipos
de asistencia electoral434. Es importante destacar que en los primeros años de misiones de
paz basadas fuertemente en la convocatoria de las elecciones, la celebración del proceso
constituía la estrategia de salida para la operación bajo premisa que una vez re-
establecido el Gobierno legítimo del país, el rol de la OMP podía ser traspasado a las
Agencias y Programas de la ONU. La llegada del nuevo milenio y un enfoque más fuerte
a la sostenibilidad, por una parte contribuyó a la diversificación de las tareas de OMPs y
por otra, extendió la permanencia de estas en el país. En la actualidad la celebración de
las elecciones no suele acarrear ni la disminución ni la retirada de la misión.
La asistencia electoral dentro del marco de las OMPs es una tarea integrada en la
que participan numerosos actores tanto dentro como fuera del sistema de la ONU y la
OMP, donde habitualmente la OMP está encargada de coordinar los esfuerzos de todos
los asociados en la ejecución en el terreno. A la vez que la asistencia electoral puede
plantearse entre varios organismos, también dentro de la estructura misma de la OMP
pueden incluirse los componentes civiles, militares y policiales. Prácticamente todas las
operaciones de mantenimiento de la paz desplegadas en un proceso de paz tras una guerra
civil incluyen el elemento electoral, sobre todo debido a que las elecciones constituyen un
punto clave de los acuerdos de paz en los conflictos intra-estatales, y la OMP que recibe
el mandato general de supervisar la implementación de un acuerdo de paz asiste en su
implementación.
Siendo elemento clave de los acuerdos de paz, las provisiones para el calendario
electoral que adopta la misión son habitualmente incluidas en este. Así normalmente los
procesos electorales están previstos una vez terminados o muy avanzados los procesos de
desarme y retorno. Sin embargo, siendo la fecha electoral de una importancia política
fundamental, ésta suele ser inamovible, mientras los retrasos en las demás áreas de
trabajo son habituales. De allí que, como ya mencionamos en el capítulo sobre la
asistencia electoral, desde la asistencia electoral existe un enfoque particular para los
434
Ejemplos de la función de asistencia electoral pueden nombrarse entre UNTAC/APRONUC, UNTAET
donde la OMP recibió el mandato de organizar el proceso electoral, múltiples casos de asistencia técnica a
la administración electoral: UNMIL, UNMIN, UNAMSIL, UNAMA, UNAMI, UNMIS, y algunos
ejemplos de observación y verificación, tanto entre las operaciones antiguas: UNTAG, ONUVEM II, como
las modernas: ONUCI, UNMIN.
166
procesos en post-conflicto, el que justifica un menor grado de credibilidad en los
primeros comicios, apoyado con el trabajo de fomento de las instituciones electorales en
las fases post-electorales435.
5. Actores y competencias
Con la intención de establecer una división de poderes entre la Asamblea General y
el Consejo de Seguridad, la Carta otorga la “responsabilidad primordial” de
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales al Consejo de Seguridad que es el
único órgano, como ya hemos apuntado, que tiene competencia única de acción en caso
de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión (capítulo VII)436.
En este sentido, tiene la competencia de estudiar cualquier “situación susceptible de
conducir a fricción internacional o dar origen a una controversia” (art. 34), realizando
dicho estudio bien directamente, bien a través de un órgano creado para ese fin o a través
de la Secretaría. Además de actuar por su propia iniciativa, lo puede hacer a instancia de:
 cualquier Estado Miembro de la Organización (art. 35.1)437

 cualquier Estado que sin ser miembro de la Organización sea parte de la controversia,
siempre y cuando acepte las obligaciones del arreglo pacífico establecido en la Carta
(art. 35.2). Esta provisión tiene una aplicación muy limitada, dado que la ONU tiene
carácter casi universal.
 de la Asamblea General de la ONU (art. 11.3).
 del Secretario General de la ONU (art. 99). Varios SG’s utilizaron esta competencia
en bastantes ocasiones, siendo los más implicados en el mantenimiento de la paz y
seguridad internacionales Dag Hammarskjöld y Kofi Annan. Kofi Annan incluso
435
Ver modelo de ciclo electoral aplicado a post-conflicto en UNITED NATIONS DEVELOPMENT
PROGRAMME: Elections and Conflict Prevention. A guide to Analysis, Planning and Programming. New
York, UNDP, Democratic Governance Group, Bureau for Development Policy, 2009, pág. 29
436
Citando a Cardona Llorens, es el Informe del Comité especial de operaciones para el mantenimiento de
la paz, Asamblea General XXIX Período de sesiones, documento A/9827 y al apéndice, los que tras varios
años de negociación, establece que el Consejo de Seguridad detentará la autoridad para el establecimiento,
la dirección y el control de las operaciones de mantenimiento de la paz. CARDONA LLORENS: Las
Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas: hacia una revisión de sus principios
fundamentales?, op. cit., pág. 779.
437
Un ejemplo de acción del Consejo de Seguridad a instancia de un Estado Miembro, sin ser parte de la
controversia podría ser la solicitud de México y Noruega para tratar el conflicto entre Iraq e Irán que
finalmente llevaría al establecimiento de la UNOMIG.
167
instauró una forma periódica y permanente de informar al Consejo de Seguridad
sobre las posibles amenazas a la paz y seguridad internacionales.
Cuando el Consejo de Seguridad determine “controversia cuya continuación sea

susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales” (art. 33) puede:
 instar a las partes a que arreglen las controversias por medios pacíficos de su propia
elección (art. 33.2). Es una medida empleada con mucha frecuencia, tanto por medio
de Resoluciones como declaraciones del Presidente del Consejo de Seguridad.
 recomendar a las partes un determinado método o procedimiento (art. 36), tomando
en consideración los procedimientos empleados por los Estados partes en el conflicto
y respetando la competencia de la Corte Internacional Penal para las controversias de
origen jurídico.
 recomendar “los términos de arreglo que considere apropiados” (art. 37). Esta es la
medida que, aunque utilizada con menor frecuencia que las dos anteriores, ha servido
para enviar operaciones de mantenimiento de la paz en situaciones donde no existía
un acuerdo de paz o alto el fuego pre-existente. El Consejo de Seguridad a la vez
llamaba al cese de hostilidades y establecía la operación para supervisarlo438. Se ha
utilizado esta competencia para crear órganos encargados de proponer los términos
adecuados que luego serían ratificados por el Consejo de Seguridad. También muy a
menudo se ha utilizado para encargar el asunto al Secretario General439.
Las competencias de la Asamblea General en el mantenimiento de la paz y

seguridad internacionales derivan principalmente de los artículos 10, 12 y 14, según los
cuales la Asamblea General podrá discutir cualquier asunto y podrá hacer
recomendaciones sobre tales asuntos a los Estados Miembros y al Consejo de Seguridad
salvo en caso de que el asunto relativo al mantenimiento de la paz y seguridad
internacionales esté bajo consideración del Consejo de Seguridad440. Aunque pudiendo
438
Resolución 435 (1978) de 29 Septiembre 1978, Naciones Unidas, 1978, documento S/RES/435
439
El establecimiento de UNAMA podría considerarse como ejemplo de este tipo.
440
“discutir cualesquier asuntos o cuestiones dentro de los límites de esta Carta o que se refieran a los
poderes y funciones de cualquiera de los órganos creados por esta Carta, y salvo lo dispuesto en el Artículo
12 podrá hacer recomendaciones sobre tales asuntos o cuestiones a los Miembros de las Naciones Unidas o
al Consejo de Seguridad o a éste y a aquéllos.” La Carta de las Naciones Unidas. art. 10.
168
estudiar el asunto, en estas situaciones, la Asamblea General se está obligada a abstenerse
de hacer recomendaciones441. El principio de esta provisión es el de reforzar el papel
principal del Consejo de Seguridad, sin llegar a permitir que un potencial bloqueo del
Consejo de Seguridad por el veto de uno de sus miembros permanentes pueda
menoscabar la paz y seguridad mundiales. Aun con la mencionada limitación, la
Asamblea General puede hacer recomendaciones en lo referente al arreglo pacífico de
controversias442 y reafirmando esta competencia, la Carta permite a los Estados
Miembros dirigirse con tales asuntos al Consejo de Seguridad o a la Asamblea
General443.
Una vez que las Naciones Unidas comenzaba a experimentar con las misiones
operativas en el terreno, hasta el punto donde el bloqueo Este-Oeste le permitía
maniobrar en el seno del Consejo de Seguridad, en paralelo comenzó la búsqueda de la
mejor definición de las competencias del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General
en el ámbito de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. La Resolución de la
Asamblea General Unión pro Paz, aprobada el 3 de Noviembre 1950 desarrolló las
provisiones de la Carta, otorgándole a la Asamblea General el poder de examinar y
recomendar medidas en “todo caso en que resulte haber una amenaza a la paz, un
quebrantamiento de la paz o un acto de agresión”, cuando el Consejo de Seguridad por
falta de unanimidad entre sus miembros permanentes no puede cumplir su función. Esa
misma Resolución establecía una Comisión de Observación de la Paz y un Comité de
Medidas Colectivas, encargándole a ese último la preparación de un informe sobre “los
métodos que podrían emplearse a fin de mantener y fortalecer la paz y la seguridad
internacionales”444. La mencionada Resolución Unión pro Paz ha sido invocada en
numerosas ocasiones dándole oportunidad a la Asamblea General de estudiar las
situaciones de emergencia pero no ha sido utilizada para recomendar medidas para
mantener o restaurar la paz, entendiendo que las provisiones de esta Resolución rompían
el equilibrio de competencias en materia de mantenimiento de la paz y seguridad
internacionales establecidas por La Carta de las Naciones Unidas entre el Consejo de
441
442
443
444
Unión Pro Paz., A/RES/377.
169
Seguridad y la Asamblea General445. La cuestión de la competencia fue relegada a las
consideraciones del Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, creado
en 1965. Su dictamen, aunque nunca aprobado formalmente en una Resolución, otorgaba
la autoridad para establecer, dirigir y controlar las operaciones de mantenimiento de la
paz al Consejo de Seguridad446.
En lo referente al arreglo pacífico de controversias la Asamblea General mantiene

un rol importante en el despliegue de operaciones de tipo preventivo, las ya mencionadas
oficinas políticas y de consolidación de la paz.
Además de poder de intervención directa en cuestiones de gestión de conflicto, la

Asamblea447 disfruta del poder de “considerar los principios generales de la cooperación
en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, incluso los principios que
rigen el desarme y la regulación de los armamentos, y podrá también hacer
recomendaciones respecto de tales principios a los Miembros o al Consejo de Seguridad
o a éste y a aquéllos. En virtud de este poder, como ya hemos visto, la Asamblea General
445
La creación de UNEF I sirvió de precedente para la implicación de la Asamblea General en cuestiones
relativas a la amenaza a la paz. La nacionalización del Canal creó un bloqueo en el Consejo de Seguridad
que se resolvió gracias al trabajo de buenos oficios del Secretario Genera que llevo a la adopción de la
S/RES/118 que establecía 6 pautas generales para un acuerdo; sin embargo, la situación empeoro con el
ataque Israelí sobre Egipto, hecho que volvió a bloquear al Consejo de Seguridad por lo cual el asunto paso
a la Asamblea General. La Asamblea General adoptó una Resolución llamando las partes a la inmediata
tregua, retirada de tropas y reapertura del Canal 997 (ES-I), seguida por la Resoluciones 998 y 999 (ES-I)
por las cuales adoptó el concepto del establecimiento de la Fuerza de las Naciones Unidas en la zona y
autorizó al Secretario General para trabajar con las partes para la inmediata puesta en vigor del cese el
fuego. CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”, op. cit. págs.
246-247.
446
Citando a Cardona Llorens, es el Informe del Comité especial de operaciones para el mantenimiento de
la paz, Asamblea General XXIX Período de sesiones, documento A/9827 y al apéndice, los que tras varios
años de negociación, establece que el Consejo de Seguridad detentará la autoridad para el establecimiento,
la dirección y el control de las operaciones de mantenimiento de la paz. CARDONA LLORENS: Las
Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas: hacia una revision de sus principios
fundamentales?, op. cit., pág. 779.
447
El Consejo de Seguridad también, en su rol de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales
aborda cuestiones temáticas transversales tales como Mujeres, la paz y la seguridad (S/RES/1325, 2000), y
los conflictos armados (S/RES/1612, 2005), Protección de los civiles en los conflictos armados
(S/RES/1674, 2006). Estas preocupaciones genéricas son reflejadas en todas las nuevas operaciones
creadas por el Consejo. Capstone Doctrine: United Nations Peacekeeping Operations - Principles and
Guidelines., op. cit., págs. 12-17.
170
ha cumplido un papel importante iniciando debates que han marcado las pautas tanto de
las OMPs como de la acción de la ONU en contexto de paz y seguridad448.
La Secretaría de las Naciones Unidas, de acuerdo con la Carta, tiene el poder de

“llamar la atención del Consejo de Seguridad hacia cualquier asunto que en su opinión
pueda poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales” (art.
99). Sin embargo, gracias al empeño personal de algunos Secretarios Generales, el rol de
la Secretaría en este ámbito se fue perfilando en la práctica con el consentimiento y
apoyo del Consejo de Seguridad hasta constituirse como responsable de planificación,
despliegue y gestión de las OMPs y el actor principal y con iniciativa propia en la
diplomacia preventiva. En la práctica, el Secretario General puede realizar varias
acciones dentro del arreglo pacífico de controversias, incluyendo iniciativa de buenos
oficios, misiones de investigación, visitas de enviados especiales, creación de grupos de
amigos de Secretario General y otras. En ese mismo contexto, el Secretario General
apoya a la Asamblea General en su labor en el terreno a través de oficinas políticas y de
consolidación de la paz449.
Aunque sin relación directa con el tema de este trabajo, Corte Internacional de
Justicia formalmente también tiene competencia en el arreglo de controversias, lo que
queda reflejado incluso en el capítulo VI que destaca que todas las situaciones sobre las
que Consejo de Seguridad ofrezca recomendación de procedimiento o métodos de
solución deberían tener en cuenta que las controversias jurídicas deberían someterse al
CIJ. Sin embargo, las situaciones de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales,
susceptibles de comprometer la paz y seguridad, suelen ser de naturaleza política y
requerir de arreglo rápido, características hacen que el CIJ sea poco eficaz en el arreglo
448
La Carta de las Naciones Unidas. art. 11.1; Dentro de su competencia de discutir los principios
generales relativos a la paz y seguridad internacionales, la Asamblea General inició varios debates y
Resoluciones sobre la materia, incluyendo: Programas y Actividades para la Promoción de la Paz en el
Mundo (1991), Cultura de Paz, A/RES/51/101 (1997), Declaración del Milenio (2000), Cumbre Mundial
(2005) y el Examen amplio de toda la cuestión de las operaciones de mantenimiento de la paz en todos sus
aspectos (1999). La Asamblea General ha defendido el principio universal de la democracia y el vínculo
inseparable entre la paz y la democracia. A/RES/46/14, Cultura de Paz, A/RES/51/101 Declaración del
Milenio, Naciones Unidas, 2000, documento A/RES/55/2; Cumbre Mundial 2005, A/RES/60/1, Examen
amplio de toda la cuestión de las operaciones de mantenimiento de la paz en todos sus aspectos, Naciones
Unidas, 1999, documento A/45/594.
449
CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.”, op. cit., págs.
228-233.
171
de controversias internacionales. Sin embargo, no hay que olvidar su papel consultivo
que fue utilizado para el arreglo pacífico de controversias. En este sentido cabe apuntar el
Dictamen sobre las consecuencias jurídicas para los Estados de la presencia continuada
de África del Sur en Namibia (1971), sobre Sahara occidental (1975)450.
5.1. OMPs
Si bien las OMPs funcionan en el terreno, están estrechamente conectadas con la
Sede de la Organización a través de la Secretaría. En primer lugar, el Jefe de la Misión,
habitualmente llamado Representante Especial del Secretario General está nombrado por
el SG, recibe el rango de Secretario General Adjunto, y bajo su responsabilidad recae la
implementación del mandato de la OMP. A pesar de que el SRSG tiene la
responsabilidad nominal del transcurso de la operación, cuenta con el apoyo, supervisión
y consejo del Departamento de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el
Departamento de Apoyo de las Actividades en el Terreno.
Estas estructuras en la Sede son principalmente responsables de la dirección

política y ejecutiva de las OMPs, planificación, soporte y supervisión de las operaciones
y la comunicación con el Consejo de Seguridad, los Estados Miembros, especialmente los
que aportan tropas o policía, otros organismos, Agencias de la ONU u organismos
regionales que pueden verse implicados en cooperación con la OMP y de la organización
de soporte logístico y administrativo requerido por la misión451.
En cuanto a la composición de la misión, el principal componente de las OMPs,

como ya hemos apuntado es su componente militar. Sin embargo, la ONU, dado que no
tiene fuerzas militares propias depende de la contribución voluntaria de los Estados
Miembros. Consecuentemente debe trabajar con diferentes tipos de personal militar el
que cumple una multitud de tareas en función del mandato otorgado por el Consejo de
Seguridad. Aun así todos los componentes militares comparten dos características
principales de OMPs: operan bajo el mando de la ONU y disfrutan de un limitado uso de
450
CARDONA LLORENS: “El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.” op. cit., pág. 233.
451
Ver anexo 2.
172
fuerza452. El mando de la ONU recae sobre el Comandante de las Fuerzas nombrado y es
responsable ante el Secretario General453. Aunque el Comandante de las Fuerzas
responde a este, aunque retiene el control operacional completo sobre todos los elementos
militares (incluidos los observadores militares) y es responsable de la implementación de
las tareas asignadas al componente militar, en las misiones con componente civil este
coexiste y responde al Jefe de la Misión civil (normalmente Representante Especial del
Secretario General)454.
El rol del componente militar de las OMPs ha sufrido una evolución importante,
reflejando las mismas tendencias que han afectado las OMPs en general, el crecimiento y
aumento de complejidad. Las múltiples tareas que hoy en día son encomendadas al
componente militar de las OMPs, que abarcan desde la función tradicional de
observación y supervisión de acuerdos militares455, funciones de protección y
establecimiento de un entorno seguro para la implementación de las tareas de
consolidación de la paz456 y funciones de enlace, diálogo y formación de las fuerzas
armadas del país. Todas ellas han contribuido a la importante diversificación y
452
Los componentes militares puestos bajo el mando de la ONU gozan de un estatuto jurídico de doble
naturaleza, donde su responsabilidad penal y administrativa incumbe a su Estado, aunque operacionalmente
y políticamente son responsables únicamente a las Naciones Unidas, cuyo mandato implementan.
453
Después de los primeros casos donde fue el CS quien recluto el comandante de la fuerza, y los casos
siguientes donde este le dio autorización expresa al SG, se estableció la práctica sistemática del CS que
otorga esa labor al SG. FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: Operaciones de las Naciones Unidas, Vol. I, op. cit.,
págs. 200-217.
454
La presencia militar de las tropas de la ONU en el terreno se rige por una serie de acuerdos. En primer
lugar, el mandato de la misión define los objetivos principales de las fuerzas. En función de estos objetivos,
la presencia, despliegue y condiciones de funcionamiento son negociados entre el país anfitrión y la ONU
mediante el Acuerdo sobre el Estatuto de la Fuerza. A continuación, la OMP establece el documento de las
Normas de Intervención que especifica el alcance del uso de la fuerza. Estos acuerdos comunes para todos
los componentes militares de la OMP pueden ser adicionalmente concretados por los términos de acuerdo
individual entre la ONU y el país que aporta las tropas. Las fuerzas militares de las Naciones Unidas tienen
un limitado derecho de uso de la fuerza, principalmente reservado para uso en situaciones de legítima
defensa, de la defensa del personal de la ONU, de la propiedad de la ONU y de todas las personas
encomendadas a la protección de la ONU. En situaciones donde el mandato del Consejo de Seguridad
autoriza un uso de la fuerza más amplio, como en casos de mandato explícito de uso de la fuerza en
protección de la población civil, o la invocación de Capítulo VII de la Carta, los límites de uso legal de la
fuerza se definen en el documento de Normas de Intervención que especifica niveles de fuerza autorizados
para diferentes tipos de situación y la autorización necesaria para estos casos. Todas las fuerzas de
Naciones Unidas están obligadas a respetar los principios del derecho internacional humanitario y la ley y
costumbres del país receptor. Handbook on Multidimensional UN Peacekeeping Missions., op. cit, págs.
67-68.
455
interposición de fuerzas, despliegue preventivo.
456
desarme, desmovilización, retirada de minas, destrucción de las armas, restablecimiento y
mantenimiento del orden y la seguridad, protección de la población civil, protección y apoyo a las
actividades de ayuda humanitaria.
173
especialización de dicho componente. Por lo que las exigencias de diferentes mandatos
han generado la necesidad de diferentes tipos de personal militar en las OMPs,
incluyendo bien observadores militares o unidades y asesores militares457.
Además del componente militar, la policía de la ONU es habitualmente uno de los

componentes siempre presentes en una OMP458. Con el auge de las operaciones
multidimensionales, el empleo de la policía civil en las OMPs cobró mayor importancia y
sus mandatos fueron diversificados primero para apoyar el fortalecimiento institucional
de las estructuras policiales nacionales, y luego para asistir al componente militar desde
la perspectiva civil en la tarea de garantizar orden y seguridad. El éxito del empleo de la
policía civil en las OMPs según varios analistas radica en el cambio de enfoque de los
objetivos de la OMP desde la observación hasta la asistencia. Según algunos autores, la
Policía, precisamente gracias a su carácter civil es un cuerpo mejor preparado para llevar
a cabo las tareas encomendadas a las OMPs establecidas al amparo del Capítulo VI459.
Los Policías desplegados en las OMPs son funcionarios activos de las fuerzas del orden
de sus respectivos países adscritos con carácter temporal al servicio de la misión de la
ONU que suele durar entre 6 meses y un año460. El componente policial participa en todas
las estructuras de coordinación interna de la misión y colabora activamente con el
componente militar y civil a todos los niveles, con semejante coordinación establecida en
la Sede del DPKO461. La coordinación del componente policial con el militar y el civil es
especialmente importante cuando Policía de las Naciones Unidas (UNPOL) implementa
alguna de las tareas que de forma paralela le es asignada a otra unidad, como lo podría ser
457
Handbook on Multidimensional UN Peacekeeping Missions. op. cit., págs. 61-64.
458
La primera misión en la que las Naciones Unidas desplegó los elementos de policía civil con la tarea
principal de supervisión, observación e información fue la ONUC en 1960, seguida por la experiencia de
UNFICYP en 1964, en ambas ocasiones.
459
El único problema para un mayor empleo de la policía en las misiones es la baja capacidad de Estados
Miembros de ofrecer un alto número de efectivos policiales, prescindiendo de estos en sus cuerpos
nacionales. DWAN, RENATA: Executive Policing Enforcing the Law in Peace Operations. Oxford, New
York : Oxford University Press, 2002. SIPRI Research Report. 16., págs. 123-128, DAY, GRAHAM Y
FREEMAN, CHRISTOPHER: “Operationalizing the Responsibility to Protect - The Policekeeping
approach”. Global Governance, 2005, 11, págs. 139-146.
460
Al igual que en el caso del reclutamiento militar, su selección, reclutamiento y despliegue están
organizados por la División de Policía dentro del DPKO, quien contacta con los países que aportan
efectivos policiales, selecciona personal adecuado entre las propuestas asegurando el cumplimiento de las
normas comunes de profesionalidad.
461
El componente policial de la OMP normalmente se establece bajo una cadena de mando bajo el mando
del oficial superior del rango de Comisionado de Policía, quien, a su vez, reporta directamente al Jefe de la
Misión o Representante Especial del Secretario General.
174
el mantenimiento de orden público, función a menudo compartida con el componente
militar, o supervisión de los derechos humanos, realizada también por la sección civil de
derechos humanos y en ocasiones, por la Oficina del Alto Comisionado para los
Derechos Humanos o tareas de entrenamiento en seguridad electoral de la policía
nacional, coordinada con la unidad electoral de la OMP462. Entre las funciones de la
policía civil pueden enumerarse: asistencia técnica y preparación de informes; reforma y
reestructuración de las estructuras de orden público, fortalecimiento institucional,
entrenamiento de policías, sensibilización del público sobre labores policiales, formación
y fortalecimiento de policía de proximidad, asistencia electoral, desarme,
desmovilización y reintegración, funciones directas de mantenimiento de orden público
dentro de la administración transitoria. El enfoque principal de las operaciones de la
Policía de la ONU es el de trabajar desde la co-ubicación con la policía local463.
El desarrollo del pensamiento y política de la ONU en gestión de conflictos hace

que el peso de las OMPs cambie desde las unidades uniformadas a unidades civiles. La
ampliación de las operaciones de mantenimiento de la paz hacia una mayor implicación
del personal civil encargado de las tareas que se desarrollarían, desde apoyo a la creación
de condiciones idóneas para la solución pacífica de conflictos hasta la definición de
consolidación de la paz ha sido el paso más importante que marcó la diferencia entre las
operaciones tradicionales y las operaciones modernas464.
462
Las normas de funcionamiento de estas unidades se especifican en el documento de Normas de Uso de
la Fuerza (Directives on the Use of Force - DUF) que desarrolla en detalle los objetivos estipulados en el
mandato del Consejo de Seguridad junto con las eventualidades de uso autorizado de la fuerza.
463
Las unidades policiales formadas suelen tener la función principal de protección del personal y material
de la ONU y realizan tareas de mantenimiento de orden público en un contexto de mayor peligrosidad. Las
Unidades Policiales a menudo cuentan con unidades especializadas, tales como unidades caninas o
antidisturbios, aunque pueden realizar también en paralelo tareas de fortalecimiento institucional de la
policía nacional y entrenamientos de ésta. Dado que otros organismos de carácter regional cuentan con una
alta capacidad de desarrollo de trabajo policial en el ámbito de OMP, las Naciones Unidas se ha visto
involucrada en cooperación con unidades policiales externas a la ONU para el desarrollo del mandato de
OMP otorgado por el CS. Un caso de semejante colaboración se dio en Bosnia y Herzegovina en 2003
donde la operación policial fue llevada por la Unión Europea en coordinación con la ONU. Handbook on
Multidimensional UN Peacekeeping Missions. op. cit., págs. 85-93; Formed Police Units in United Nations
Peacekeeping Operations, Policy (Revised), New York, United Nations Department of Peacekeeping
Operations, Department of Field Support, 2010; ALEXANDRA Y LEE, CLARA: Cooperation in Peace
Operations: The United Nations and Europe, Vienna, International Peace Academy, Diplomatische
Akademie Vienna School of International Studies, Novosseloff, Favorita Papers, 2003.
464
El personal civil de las OMPs en su mayoría es reclutado directamente por las Naciones Unidas,
atendiendo a los principios de representación nacional. La ONU recluta el personal civil de las OMPs
175
Como ya hemos apuntado, el Representante Especial del Secretario General, un
nombramiento civil de rango de Adjunto SG tiene una función doble. Por una parte,
como jefe de la misión actúa como facilitador del proceso político, siendo el interlocutor
de más rango y responsable de la implementación del mandato de la OMP y el director de
la OMP, asegurando la gestión eficaz de los efectivos puestos a su disposición,
incluyendo militares y policiales. Por otra, cumple la función del representante de más
rango de las Naciones Unidas en el país. En esta función le corresponde asegurar la
máxima coherencia de las acciones entre la OMP y las Agencias especializadas de la
ONU prsentes en el país, denominadas Equipo de la ONU (Country Team)465.
El SRSG realiza sus funciones con el soporte de las secciones civiles de la misión.
Es habitual dividir las secciones entre las llamadas secciones sustantivas, cuyo plan de
trabajo emana directamente de las provisiones del mandato de la operación y las
secciones de soporte, que se ocupan de las tareas de carácter administrativo y de
logística. Esta división informal, a grandes rasgos refleja la separación entre el DPKO y
el Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno en la sede. El número y el
tipo de unidades civiles dentro de una OMP dependen principalmente del mandato de la
misión, pudiendo darse diferentes variaciones de las siguientes:
 División de Asuntos Políticos – es la sección de soporte directo a la Dirección de

la Misión, encargada de análisis y comprensión de las dinámicas locales del
conflicto y la preparación de estrategias de solución pacífica del conflicto.
 División de Asuntos Civiles trabaja estrechamente con las autoridades locales del
país anfitrión suministrándoles asistencia técnica en las tareas de reconstrucción y
fortalecimiento de instituciones y estructuras políticas, legales, económicas y
también entre los Voluntarios de las Naciones Unidas (UNV), agentes contractuales internacionales, y
personal civil local. Todo personal, sin diferencia entre su carácter de oficial, voluntario, agente, o personal
local durante la duración de su contrato goza de ciertos privilegios que les concede su estatus, para asegurar
su capacidad de realización independiente de su trabajo. A la vez, están obligados a respetar las leyes y
costumbres del país donde están destinados tanto como los principios de las Naciones Unidas. Existen
ciertas diferencias en los derechos, privilegios y obligaciones entre el personal internacional y local.
Durante el desempeño de sus funciones en la OMP, el personal civil recibe instrucciones únicamente de las
Naciones Unidas y renuncia cualquier relación formal con sus respectivos Gobiernos.
465
SRSG actúa como representante de las Naciones Unidas en el país tras la reforma de OMPs iniciada por
las recomendaciones del informe Brahimi.
176
sociales; apoyando la consolidación de la paz a través de la buena gobernanza y
desarrollo económico.
 División de Información Pública atiende a la doble tarea de por una parte propagar
las buenas relaciones de la OMP con la comunidad internacional y local a través de
las estrategias de comunicación; y por otra, apoyar el fortalecimiento y la
independencia de los medios locales.
 División del estado de derecho incluyendo elementos de apoyo al sistema judicial
y penitenciario, es una de las áreas temáticas que ha sido reestructurada
internamente para reflejar mejor el principio de integración, se basa en una
colaboración estrecha con UNPOL.
 División de Derechos Humanos, dependiendo de la presencia de otras Agencias
especializadas, bien en coordinación o en solitario supervisa e informa sobre los
abusos de los derechos humanos, a la vez que trabaja para la mejor integración de
los principios de derechos humanos en los demás programas implementados.
 División de Asistencia Electoral implementa las provisiones del mandato electoral
de la misión en coordinación con las Agencias especializadas, ONGs, y donantes.
 División de Desarme, Desmovilización y Reintegración enlaza el trabajo de
diferentes unidades, entre los militares de la OMP, las Agencias especializadas de
la ONU y los donantes para asegurar una asistencia puntual a los ex combatientes.
 La OMP no suele especializarse en el área de asistencia humanitaria, sin embargo,
cumple un importante papel de coordinación de todos los agentes implicados y
suministra apoyo a sus operaciones. La relevancia de esta tarea se refleja en la
práctica de investir a uno de los dos Adjuntos del SRSG de las funciones de
Coordinador Humanitario con responsabilidad interinstitucional.
 Oficina de Asuntos Legales encargada de asesorar al SRSG sobre todos los
aspectos legales pertinentes relativos a las operaciones de la OMP.
 Departamento de Seguridad – aunque es una sección formalmente externa a la
OMP y reporta al Departamento de Seguridad establecido como unidad
independiente responsable de la seguridad del conjunto de organismos del sistema
de la ONU, está co-ubicada con la OMP y reporta al SRSG, quien ostenta el
mayor rango de la ONU en el contexto.
177
 Acción contra las Minas – establecida en la frontera de OMP, dado que colabora
con numerosas Agencias de la ONU, tanto como agentes exteriores, se ocupa
mayoritariamente de las tareas de investigación, marcación, retirada y destrucción
de minas, a la vez que realiza una importante labor de sensibilización.
La sección de Administración y Soporte a la misión, incluyendo secciones de

Recursos Humanos, Presupuestos, Gestión Financiera, de Adquisición y Gestión de
Equipos, Logística y Servicios Integrados de Soporte (incluyendo departamentos tan
diversos como Aviación, Control de Movimientos, Servicios de Traducción, Ingeniería,
Transportes, Servicio de Información Geográfica, Comunicaciones, etc.), engloban toda
la estructura necesaria para asegurar un fluido desempeño de las tareas de todas las
divisiones sustantivas civiles, militares y policiales.
Aunque todas las operaciones, en función de su mandato, establecen una estructura

de coordinación diferente, existen ciertas pautas organizativas que podrían presentarse en
un esquema simplificado sugerido por el DPKO466. La coordinación entre las diferentes
unidades de la OMP es una tarea complicada y más teniendo en cuenta las necesidades de
coordinación que existen entre varias secciones con sus respectivas contrapartes. Es para
facilitar esta coordinación, que se han creado unidades como el Centro de Operaciones
Mixto (Joint Operations Center – JOC) y Centro Mixto de Análisis de la Misión (Joint
Mission Analysis Centre – JMAC) con el objetivo de mejorar el flujo de información y
asegurar coherencia en la planificación467.
Además de la presencia de la OMP los países asistidos por estas cuentan

normalmente con presencia, a menudo previa, de Agencias, fundaciones y programas de
la ONU que trabajan con sus propios presupuestos, personal y plan de trabajo468. Desde la
466
Ver Ejemplo de organigrama de una OMP en Mission Startup Field Guide for Senior Mission
Managers of the United Nations Peacekeeping Operations, New York, Naciones Unidas, 2008, pág. 65.
467
Handbook on Multidimensional UN Peacekeeping Missions. op. cit., págs. 68-70; Mission Startup
Field Guide for Senior Mission Managers of the United Nations Peacekeeping Operations, op. cit., págs.
58-60.
468
Dentro del marco de OMP, numerosas Agencias especializadas cooperan en la amplia labor de
mantenimiento de la paz, especialmente en el contexto de las OMPs multidimensionales. Entre las más
importantes figuran: el PNUD, la ACNUR, PAM, El Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF), La Oficina para la Coordinación de los Asuntos Humanitarios (OCHA), La Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH). Éstas, sin embargo no son
todas las Agencias especializadas que colaboran con y bajo liderazgo de las OMP en situaciones de post-
conflicto.
178
reforma de las OMPs iniciada por el Informe Brahimi y enfocada sobre todo a una mayor
integración entre las actividades de mantenimiento de la paz y consolidación de la paz se
ha creado la necesidad de integración entre diferentes organismos dentro del sistema de la
ONU. Esta coordinación es necesaria tanto a nivel de la Sede, donde se realizan las tareas
de planificación y gestión de las operaciones, como a nivel del terreno, donde diversos
actores onusianos implementan un programa conjunto. Como hemos apuntado, en el
terreno, el SRSG recibe la responsabilidad de establecer y dirigir las relaciones con el
Equipo de las Naciones Unidas (de las siglas en inglés UNCT) buscando vías de
reconciliación para posibles conflictos de intereses y definiendo prioridades comunes,
tras la consideración de todos los puntos de vista y con el objetivo de reforzar
mutuamente los programas individuales469.
En el intento de acercar la planificación de todos los actores del sistema de la ONU

en el contexto de OMP y con el objetivo de asegurar estrategias más a largo plazo, para
mejorar las posibilidades de llegar al fin definitivo de conflicto, la Organización aprobó
en 2006 el Proceso Integrado de Planificación de Misiones (de las siglas en inglés IMPP).
Dicho proceso tiene como objetivo reunir desde los primeros momentos de la
planificación de la OMP a todos los actores del Equipo de la ONU para la elaboración del
Plan de la Misión integrado, que es el documento principal de coordinación con las
Agencias especializadas e incluye los objetivos, actividades y resultados principales;
describe mecanismos de coordinación entre la OMP y UNCT, y estrategias funcionales
(ej. DDR, derechos humanos, elecciones, etc.), incluyendo requerimientos,
responsabilidades, y modalidades de planificación conjunta para ellos. La finalidad del
Proceso Integrado de Planificación de Misiones no es crear una base legal, sino más bien
proporcionar una plataforma operativa conjunta para los diferentes actores que participan
en la realización de una tarea común. Las estructuras de apoyo en el ámbito de la Sede se
basan en el trabajo conjunto dentro de los Equipos de Operación Integrados (IOT) los que
agrupan a los especialistas de la Secretaría de la ONU y los representantes de otros
469
Handbook on Multidimensional UN Peacekeeping Missions. op. cit., págs. 11-13. Dentro del contexto
de coordinación de los esfuerzos dentro del sistema de las Naciones Unidas consultar la base de datos:
United Nations Development Group, http://www.undg.org/?P=7;
http://www.unsceb.org/ceb/priorities/system-wide-coherence.
179
relevantes organismos del sistema de las Naciones Unidas desde el momento de
planificación de la operación hasta su terminación470.
El proceso integrado de planificación de las misiones se desarrolla en paralelo a

diferentes procesos de planificación periódica de las Agencias del sistema de las
Naciones Unidas. Entre los más importantes, cabe destacar el Marco de Asistencia de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (de las siglas en inglés UNDAF) y el Llamamiento
Humanitario Unificado (de las siglas en inglés CHAP) los cuales reúnen respectivamente
los objetivos y estrategias de desarrollo y humanitarias para el país 471. La planificación de
la misión debería basarse en los objetivos incluidos en esta planificación paralela y
reflejar los que sean relativos a las tareas de OMP472.
La coordinación entre Agencias y Programas de la ONU, a pesar de la insistencia

sobre la integración tanto estructural como programática que viene no tan sólo desde la
perspectiva de OMP sino también desde la perspectiva de desarrollo y reforma de la
ONU cuenta con un nivel muy bajo de institucionalización, formalización y consistencia.
A pesar de varios intentos de normalización de los procesos de integración, como el
mencionado sistema de Planificación Integrada de la Misión, o contados Acuerdos
firmados con las Agencias especializadas (UNV, UNHCHR, UNAIDS)473, o bien
acuerdos puntuales firmados para aquellos programas que conllevan un nivel de
470
Capstone Doctrine: United Nations Peacekeeping Operations - Principles and Guidelines., op. cit.,
págs. 47-57.
471
Desde una perspectiva un tanto diferente, es necesario mencionar la Oficina de Apoyo a la
Consolidación de la Paz. La integración del enfoque de consolidación de la paz no es tan sólo de carácter
ideológico, sino también institucional, en el que la Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz, como
los demás agentes onusianos que participan en las tareas de mantenimiento de la paz, aparece en las
estructuras integradas, y finalmente, hereda la operación de la Sede, cuando ésta haya cumplido su
mandato de mantenimiento de la paz. El primer ejemplo de esta integración institucional fue BINUB.
BAŠAGIC, ŽENJA, UN integration in Burundi in the context of the peacebuilding office BINUB. Taking
stock and lessons learned from June 2006 to November 2007., Nueva York, Naciones Unidas, Best
Practices, 2008, págs. 3-14.
472
Capstone Doctrine: United Nations Peacekeeping Operations - Principles and Guidelines, op. cit., pág.
56.
473
El Departamento de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz concluyo algunos Memoranda de
Entendimiento con las Agencias con las que entra habitualmente en colaboración en el contexto de OMP:
UNHCHR (2002) y UNV (2003, reconocimiento de la importancia de los UNVs en el servicio de
mantenimiento de la paz). UN Department of Peacekeeping & UN Volunteers strengthen collaboration,
http://www.unv.org/en/what-we-do/countries/united-states/doc/un-department-of-peacekeeping.html;
Handbook on Multidimensional UN Peacekeeping Missions. op. cit., pág. 102; UNAIDS (Enero 2001,
apoyo técnico en las aéreas de entrenamiento, códigos de conducta, y cooperación entre los cascos azules y
población local). UNAIDS: HIV and UN Peacekeeping,
http://uniformservices.unaids.org/peacekeeping.asp?region=Background%20information
180
cooperación más alto, incluyendo la integración de presupuestos, equipos o personal474, la
coordinación de las actividades sigue siendo resultado de las interpretaciones individuales
que se le dan en diferentes OMPs, y está sujeta a dinámicas locales y a la constante
negociación entre actores475.
6. La existencia jurídica de OMPs – creación, transformación y

disolución de OMPs.
El procedimiento seguido para establecer una misión de paz suele ser similar:
produciéndose siempre en primer lugar un acuerdo en el que se da el consentimiento de
las partes para el despliegue de la operación, luego la delimitación de mandato (dentro
del marco de mantenimiento de la paz) y autorización con provisiones para la revisión
temporal476. Siguiendo las estadísticas que proporciona Durch elaboradas a base de
estudio de las OMPs entre 1948-1991, la mitad de las operaciones se inició en base a un
acuerdo de paz negociado entre las partes en el conflicto por el que se solicita el
despliegue de la operación de la ONU; la otra mitad, aunque corresponde más a las
operaciones anteriores, de la época de la Guerra Fría, se crearon como respuesta a la
solicitud de una de las partes en el conflicto o a iniciativa propia de Consejo de
Seguridad477.
Una vez que el Consejo de Seguridad empiece a considerar la situación de

potencial amenaza a la paz y seguridad internacionales, como hemos dicho, puede instruir
al Secretario General para estudiar las posibilidades de desplegar una operación de
474
Este suele ser el caso de la asistencia electoral implementada por OMP, donde a menudo se comparte o
contrata conjuntamente al personal. En estos limitados casos de más estrecha colaboración, como podría ser
el ejemplo de coordinación de los programas DDR o los programas de asistencia electoral, se firman de
forma ad hoc acuerdos y MOUs entre las organizaciones; en la mayoría de éstos la esencia de los acuerdos
no supera meros acuerdos administrativos especificando las responsabilidades (financieras) que asumen las
partes.
475
EIDE, KASPERSEN, KENT, VON HIPPEL: op. cit., págs. 34-35.
476
CARDONA LLORENS: Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas: hacia
una revisión de sus principios fundamentales? Cursos Euromediterraneos Bancaja de Derecho
Internacional. op. cit., pág. 869.
477
Desde el punto de vista operativo, antes incluso de presentar la iniciativa al Consejo de Seguridad, se
realizan conversaciones previas con los potenciales contribuyentes de tropas, para determinar si existe
buena disposición necesaria para poder armar una operación sobre todo a la luz de Brahimi. DURCH y
BLECHMAN: op. cit., págs. 24-30.
181
mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas478. El siguiente paso, realizado en
cuanto las condiciones en el terreno lo permiten desde el punto de vista de la seguridad,
es la Misión de Evaluación Técnica (de las siglas en inglés TAM), en la cual los
representantes de todos los departamentos y programas relevantes viajan al terreno para
recopilar toda la información necesaria sobre la situación de seguridad, política,
humanitaria, de derechos humanos y militar con el objetivo de la planificación de la
operación. Con base en las recomendaciones de la TAM, el Secretario General responde
al Consejo General presentando en un informe las opciones y recomendaciones para el
despliegue de una operación de la ONU, los recursos necesarios para tal despliegue,
incluida la dotación militar y policial, y recomendaciones sobre el contenido del mandato
de tal operación479. En este sentido, la doctrina recomienda que cualquier decisión cuente
con las siguientes consideraciones para asegurar la viabilidad y el éxito de la misión:
 Si existe paz para mantener;

 Si el contexto e implicación regional son conducentes;
 Si existe un apoyo completo por parte del Consejo de Seguridad;
 Si existe un mandato claro con suficientes recursos para implementarlo480.
El Consejo de Seguridad tiene la autoridad de crear la operación de mantenimiento

de la paz y el acto constituyente de tal operación es una Resolución del Consejo en el que
se autoriza el despliegue de la operación por un tiempo limitado, con una dotación militar
478
Desde el punto de vista político, para asegurar la viabilidad de la iniciativa, también es necesaria la
aceptación de esta tanto por parte de los 5 miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que expresan
su consentimiento a través de la votación de la Resolución, como por las partes locales del conflicto. Las
negociaciones entre todos los posibles actores políticos, con la inclusión cada vez mayor de los Organismos
Regionales, empiezan en cuanto la situación del conflicto parece estar acercándose al punto de acuerdo.
Handbook on Multidimensional UN Peacekeeping Missions. op. cit., págs. 3-6, DURCH y BLECHMAN:
479
Handbook on Multidimensional UN Peacekeeping Missions. op. cit., págs. 3-6.
480
Si la situación constituye amenaza a la seguridad internacional; Si las Organizaciones Regionales
pueden o están atendiendo la situación; Si existe un cese del fuego y si las partes en el conflicto están
comprometidas con alcanzar un acuerdo político; Si existe un claro objetivo político que puede ser
reflejado en el mandato; Si un mandato preciso puede ser formulado; Si existe suficiente seguridad para el
personal de la ONU y si las partes pueden ofrecer suficientes garantías en este sentido. Capstone Doctrine:
United Nations Peacekeeping Operations - Principles and Guidelines, op. cit., págs. 47-50.
182
y policial determinada, y con un mandato que se configura como la base legal del
funcionamiento de la operación481.
Sin perjuicio de que el Consejo de Seguridad sea el único órgano autorizado a crear
las OMPs, el mandato de la operación, al igual que los demás elementos constituyentes
puede ser definido por el Consejo de Seguridad, puede provenir del informe del SG482
donde el Consejo se limita a aprobar la operación en las condiciones propuestas por el
SG, o puede también provenir del acuerdo entre la ONU y las partes, como fue el caso de
ONUSAL483. Los mandatos, siendo un documento político susceptible del veto, a
menudo sufren de ambigüedad en la formulación de objetivos con la finalidad de alcanzar
el consenso necesario para poder desplegar la operación.
El mandato inicial de una operación es concedido por una duración limitada aunque
prorrogable, siendo lo más habitual 6 ó 12 meses. La finalidad de esta duración limitada
es poder revisar periódicamente los avances de la operación y de su mandato si es
necesario. Hacia el final del período establecido, aunque puede ser con más frecuencia si
así se estipula en la Resolución del Consejo de Seguridad, el Secretario General prepara
un informe sobre la OMP en el que notifica al Consejo de Seguridad sobre la evolución
de la situación política, de seguridad, humanitaria, de derechos humanos y militar, sobre
los retos y el estado de cumplimiento del mandato y en el que expresa recomendaciones
para posibles modificaciones, tanto en lo relativo a los objetivos de la operación como a
la dotación de personal. En función del informe del Secretario General, el Consejo de
Seguridad puede decidir prorrogar la operación, transformarla o terminarla. Una vez que
el mandato haya sido aprobado por el Consejo de Seguridad, queda en manos del
Secretario General y DPKO adoptar todos los instrumentos jurídicos necesarios para
desplegar una presencia extranjera en el país, incluyendo acuerdos sobre Estatuto de la
Fuerza (de las siglas en inglés SOFA), sobre el Estatuto de la Misión (de las siglas en
481
La aprobación de la Resolución requiere al menos 9 votos entre los 15 miembros y puede ser paralizada
por el veto de uno de los miembros permanentes, aunque no es afectada por la abstención de éstos.
482
Como ejemplo puede citarse el caso de MINURSO.
483
183
inglés SOMA) y sobre los envíos de tropas firmados con los países que proporcionan los
efectivos militares y de policía civil484.
La transformación de la operación puede suceder fuera de plazo de revisión

periódica si la situación del conflicto sufre de un deterioro relevante. En ese caso, el
Consejo de Seguridad retoma el asunto en una sesión extraordinaria en la que,
disponiendo de los mismos instrumentos, puede solicitar información adicional al
Secretario General, puede decidir realizar una visita al terreno (del consejo, del enviado
especial, etc.), o puede decidir transformar el mandato de la OMP para adecuarlo a la
situación. Un ejemplo reciente de tal actuación puede ser UNOCI donde el deterioro de la
484
En cuanto el mandato de la operación recibe la aprobación del Consejo de Seguridad, las conversaciones
previas llevadas a cabo con los actores locales y con los potenciales proveedores de contingentes son
formalizadas. Las obligaciones generales de los Estados Anfitriones en cuanto al personal de la ONU
fueron establecidas por la Convención Internacional respecto a la Seguridad de las Naciones Unidas y el
Personal Asociado 1993 (A/RES/49/59) y donde se obliga al Estado receptor a la prevención de ataques al
personal de la ONU y a tomar medidas para asegurar la detención y en su caso procesamiento o la
extradición de aquellas persona responsables de cometer delitos contra la seguridad del personal de la
ONU. Fernández Sánchez, Pablo Antonio: Operaciones de las Naciones Unidas. Vol. I, op. cit., págs. 200-
217 Sin embargo, el despliegue de una OMP, dado su carácter militar, requiere, como ya hemos apuntado,
consentimiento expreso del Estado receptor, que es negociado entre la ONU y el Estado. El acuerdo
establece formalmente con la firma del Acuerdo sobre el Estatuto de las Fuerzas (SOFA) o el acuerdo sobre
el Estatuto de la Misión (SOMA), que especifican las condiciones jurídicas del despliegue de las fuerzas y
personal civil de la OMP. A petición la Asamblea General, en 1990 la Secretaria preparo un acuerdo
modelo, que sirve de base para negociaciones de estatuto de la misión en las operaciones que despliega la
ONU. Dicho acuerdo confirma los términos de funcionamiento de la OMP en función del mandato,
especifica las obligaciones y privilegios del personal, y establece los límites de responsabilidad y
provisiones para la solución de litigios de la OMP. Examen amplio de toda la cuestión de las operaciones
de mantenimiento de la paz en todos sus aspectos, A/45/594. El Acuerdo sobre el Estatuto de las Fuerzas/de
la Misión debería ser formalizado inmediatamente después de la aprobación del mandato, preferentemente
antes del despliegue del grueso de las tropas y personal. Sin embargo, en algunos casos donde el
consentimiento de los actores locales es forzado, las negociaciones sobre SOFA/SOMA pueden extenderse.
La importancia política de un despliegue rápido obliga al envío de personal sin tener aseguradas las
condiciones legales de su presencia, lo que dificulta las operaciones aunque desde la aprobación del
acuerdo modelo, el Consejo de Seguridad considera éste como vinculante hasta que el acuerdo específico
para el país es finalizado. SHEERAN, SCOTT: United Nations Peacekeeping and the Model Status of
Forces Agreement. Essex, United Nations Peacekeeping Law Reform Project, School of Law, University of
Essex, 2010. El Memorando de Entendimiento con los Estados proveedores de contingentes formaliza las
contribuciones ofrecidas. El dicho memorano especifica los requerimientos, cantidades de reembolso y
condiciones generales de servicio del personal, procedimientos para verificación y reembolso por uso de los
equipamientos, normas de conducta de las Naciones Unidas, jurisdicción de las Naciones Unidas y del
Gobierno y procedimientos de investigación que suelen ser comunes para todos los acuerdos. El acuerdo
también formaliza condiciones específicas, donde los Gobiernos pueden poner ciertas limitaciones al
despliegue de sus tropas, en función de condiciones medioambientales o de intensidad de combate. Las
limitaciones que ponen los Gobiernos al uso de sus tropas a veces tienen que ser renegociadas en casos de
transformación de mandato de la OMP o de la necesidad operativa de reorganización de las tropas en el
terreno. Manual on Policies and Procedures Concerning the Reimbursement and Control of Contingent-
Owned Equipment of Troop/Police Contributors Participating in Peacekeeping Missions, Asamblea
General de las Naciones Unidas, Nueva York, 2009, documento A/C.5/63/18.
184
situación política y de seguridad acaecida tras la segunda vuelta electoral, llevó al
Consejo de Seguridad a autorizar el despliegue adicional y temporal de unidades aéreas y
de infantería desde Liberia a Costa de Marfil485. La disolución de la operación, además de
la vía normales de revisión periódica del desarrollo de la OMP, puede suceder a causa de
la retirada del consentimiento del Estado receptor, como sucedió en caso de UNEF I o
UNMEE.
Puesto que incluimos otras misiones de paz en este trabajo merece la pena destacar
que estas son aprobadas y a diferencia de las OMPs, que cuentan no sólo con más
tradición sino más reglamento interno, las oficinas políticas y de consolidación están en
fase de establecimiento de sus políticas y por eso, por el momento, pueden variar en los
procedimientos empleados para establecer su existencia jurídica486.
7. Financiación
El presente arreglo para la financiación de las operaciones de mantenimiento de la
paz es el resultado de una disputa política en el foro de la ONU causada por las cuotas
para el mantenimiento de la UNEF I y de ONUC. Debido al descontento de la Unión
Soviética con la operación aprobada por la Asamblea General, y también a los recientes
costes de las operaciones que enviaba la Organización alcanzando en 1961 el 150% del
presupuesto regular de la Organización487, la Asamblea General solicitó la opinión de la
Corte Internacional de Justicia sobre si los gastos ocasionados por las operaciones de
mantenimiento de la paz se consideraban gastos de la Organización y por lo tanto a
abonar por todos los Estados Miembros. La respuesta de la CIJ del 20 de Julio de 1962
confirmó que estos gastos deberían considerarse como gastos legítimos de la
Organización, según el artículo 17.2 de La Carta de las Naciones Unidas488. Este
dictamen, aunque no cuestionado, no surtió el efecto esperado, puesto que los Estados
485
Resolución 1951 (2010) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 6431ª sesión, celebrada el 24 de
noviembre de 2010, 2010, documento S/RES/1951.
486
United Nations Peacebuilding, http://www.un.org/es/peacebuilding/index.shtml .
487
DURCH y BLECHMAN: op. cit., pág. 50; CARDONA LLORENS, JORGE: “El mantenimiento de la
paz y la seguridad internacionales”, op. cit., pág. 250; FERNÁNDEZ SÁNCHEZ: Operaciones de las
Naciones Unidas. Vol. I, op. cit., págs. 160-186.
488
HOGG, JAMES F.: “Peace-Keeping Costs and Charter Obligations - Implications of the International
Court of Justice Decision on Certain Expenses of the United Nations” en Columbia Law Review, 1962,
págs. 1230-1263.
185
Miembros seguían sin pagar sus cuotas correspondientes. Las OMPs desplegadas en esa
época, o bien se mantenían de las contribuciones voluntarias, o bien endeudaban las
cuentas de la Organización. En 1965, la Asamblea General creó el Comité Especial de
Operaciones de Mantenimiento de la Paz compuesto por 33 Estados (1965) en el intento
de buscar una solución política para lo que la opinión jurídica no había sido suficiente.
El Comité debatió varias opciones para la financiación de las OMPs, oscilando entre la
responsabilidad del país agresor (defendida entre otros por la URSS, Hungría, Siria,
Albania, Libia), responsabilidad del ordenante (defendida por Francia) y la
responsabilidad colectiva (defendida por la mayoría de los Estados Miembros). El
resultado de este debate fue la Resolución 3101 (1972) que asignaba las cuotas a pagar
por los gastos de la UNEF y establecía el sistema de reparto de gastos ponderados donde
los Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad asumían un 63,15%, los países
desarrollados un 34,78% y los países en vías de desarrollo un 2,07%. Las cuotas eran
revisadas cada dos años, no tres como el presupuesto regular.
Existen dos fuentes principales de financiación de las operaciones de

mantenimiento de la paz: el presupuesto ordinario de la ONU, prorrateado en función de
la capacidad económica del Estado Miembro y en función de su posible carácter de
Miembro Permanente del Consejo de Seguridad y las contribuciones voluntarias de los
Estados Miembros. Además de éstas, las OMPs reciben a menudo contribuciones en
especie, incluyendo, entre otros: transporte, inteligencia, o envío de tropas a una tasa de
reembolso muy por debajo del coste del soldado.
La financiación proveniente del presupuesto ordinario de la Organización en

realidad se calcula y abona aparte del presupuesto de la Organización, aunque tal y como
su nombre indica, es considerado ordinario y por lo tanto responsabilidad obligatoria de
todos los Estados Miembros. Los principios del cálculo de las cuotas de los Estados
Miembros fueron revisados por la Asamblea General en 2000 y desde entonces las
asignaciones se revisan cada tres años, al igual que el presupuesto ordinario, aunque hasta
ese momento la revisión era bianual. Tras la revisión del sistema de cuotas, la escala de
cuotas del presupuesto de mantenimiento de la paz divide a los Estados Miembros en diez
grupos (aumentando desde inicialmente 3 a luego 4), manteniendo el principio de
asignación de cuotas en función del Producto Nacional Bruto en base a la asignación de
186
la escala de cuotas del presupuesto ordinario489, el principio de contribuciones especiales
de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y el principio de
consideración especial para el cálculo de cuotas de los países afectados por el conflicto
que causa el despliegue de una OMP490.
Según la escala de cuotas aprobada en 2000 y la revisión para el trienio 2010-2012,

los mayores contribuidores del presupuesto de las operaciones de mantenimiento de la
paz son Estados Unidos - 27.14%, Japón - 12.53%, Reino Unido - 8.15%, Alemania -
8.02%, Francia - 7.55%, Italia - 5.00%, China - 3.93%, Canadá - 3.21%, España - 3.18%,
y República de Corea - 2.26%491.
Las OMPs tienen las cuentas separadas, al igual que el Fondo de Reserva de las
OMPs o la cuenta de financiación de los stocks de reserva de la Base Logística de las
Naciones Unidas (de las siglas en inglés UNLB) en Bríndisi lo que significa, en primer
lugar, que los Estados Miembros reciben múltiples ‘facturas’ de OMP al año y que
pueden elegir entre qué operaciones prefieren sufragar492. Dado que la restitución de
costes del envío de las tropas entra en las mismas cuentas, las cuentas se manejan en
términos de contribuciones, deudas y créditos; la Organización recurre a préstamos de las
misiones que cerraron su funcionamiento con exceso de dinero para afrontar la carencia
de efectivo.
Al contrario que las OMPs, las operaciones, Oficinas Políticas y Operaciones de

Consolidación de la Paz son financiadas directamente con el presupuesto ordinario de la
Organización, con la misma opción que en el caso de las OMPs de contribuciones
489
A grandes rasgos, la revisión se hace en función del PNB per cápita, aunque en realidad la revisión del
presupuesto del mantenimiento de la paz se hace en función de la escala de cuotas del presupuesto
ordinario que aparte de baremos asignados por PNB, tomado como media de 5 años, establece otras
barreras que constituyen la cuota final, por ejemplo, el 25% es considerado la máxima asignación (pagada
por los Estados Unidos) y el 0,01% es la asignación mínima. DURCH y BLECHMAN: op. cit., pág. 56.
490
Escala de cuotas para el prorrateo de los gastos de las operaciones de las Naciones Unidas para el
mantenimiento de la paz, Nueva York, Naciones Unidas, 2000, documento A/RES/55/235.
491
Aunque no es el caso entre los 10 mayores contribuidores del presupuesto, la asignación de cuotas es
revisada a petición de los Estados Miembros que desean contribuir más de lo que sugiere su escala.
Modificación voluntaria del nivel de aportación para sufragar los gastos de las operaciones de las
Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, Nueva York, Naciones Unidas, 2000, A/RES/55/236;
Revisión de 9 años de escala de cuotas del presupuesto OMP, Nueva York, Naciones Unidas, 2010,
A/64/220.
492
Estado de las cuotas al 31 de agosto de 2010, Nueva York, Naciones Unidas, 2010, documento
ST/ADM/SER.B/820.
187
voluntarias de los Estados Miembros. El aumento de los presupuestos de las oficinas
políticas ha sido la causa principal de los aumentos del presupuesto general, y en 2011 las
29 misiones políticas especiales y oficinas del terreno de la Oficina de Ayuda a la
Consolidación de la Paz generaron un presupuesto conjunto de 676 millones493.
A pesar de que las Resoluciones y los acuerdos políticos establecían las bases de
financiación, el problema de endeudamiento y falta de recursos financieros persistía a lo
largo de la existencia de las OMPs. Por eso continuaba la búsqueda de fondos y de
soluciones para garantizar la disponibilidad de fondos para un despliegue inmediato en
caso de necesidad. El fondo de reserva, aprobado en Un Programa de Paz (1992)
establecía un mecanismo para paliar el problema494. Sin embargo, a principios de 2011, el
endeudamiento del presupuesto de las operaciones de mantenimiento de la paz es
estimado por la ONU en 3,72 mil millones de dólares y las asignaciones de los Estados
Miembros llegan con un retraso significante495.
Numerosos países contribuyen de forma voluntaria, sobre todo con contribuciones

en especie, a los gastos de las OMPs. La forma más habitual de contribuir
voluntariamente es aportando tropas o policías. El pago por contingentes uniformadas se
realiza en base a una compensación fija calculada por soldado y en función de barómetros
para el pago de los equipos cedidos a las OMPs. Puesto que los pagos de compensaciones
por envío de contingentes496 y equipos de los contingentes es la única transacción que se
realiza entre la Organización y los Gobiernos que aportan las tropas, éstos a menudo
sufren retrasos por la falta de liquidez en las cuentas de las OMPs. Una forma habitual de
contribuir en especie es perdonar una parte de la compensación retrasada. Otra forma de
493
Fifth Committee Takes up Financing for Special Political Missions, Procurement Task Force,
Comunicado de Prensa de las Naciones Unidas, documento GA/AB/3832; 11 General Assembly Texts with
Budget Implications, Nueva York, Naciones Unidas, 2007; Fifth Committee Takes up $676 Million
Proposal to Finance 29 Political Missions in 2011, as well as Budget Outline for 2012-2013 Biennium,
Comunicado de Prensa de las Naciones Unidas, Nueva York, Naciones Unidas, 2010, documento
GA/AB/3977; DURCH, HOLT, EARLE, SHANAHAN: op. cit., págs. 122-131.
494
495
DPI/2166/Rev. 91
496
Las tropas y policías aportados en unidades formadas al servicio de la operación de mantenimiento de la
paz, responden administrativamente ente su país y como consecuencia, los elementos de estas unidades
perciben sus salarios de parte de sus autoridades nacionales. También estas autoridades se encargan de
ofrecerles cualquier tipo de dieta o plusvalía por el servicio en el exterior. La ONU compensa a los
Gobiernos con una cuota fija que en 2002 fue establecida en 1028 dólares por soldado y mes,
independientemente del coste real que supone el soldado para su Gobierno.
188
ver la contribución voluntaria de los Estados, según sugerencia de Durch, es cuando éstos
deciden enviar tropas en operación de mantenimiento de la paz, a pesar de que la cuota de
compensación cubre un poco más de un cuarto del gasto que general el soldado; en este
caso, se puede decir que el país sufraga voluntariamente la diferencia, aunque esta
interpretación de compensación voluntaria no queda fiscalizada497.
El presupuesto de la operación de mantenimiento de la paz es preparado por la

OMP y el DPKO de forma anual, en base al mandato que tiene ésta de parte del Consejo
de Seguridad. Todas las propuestas presupuestarias de las OMPs son presentados por el
Secretario General a la Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de
Presupuesto y de la Asamblea General - ACABQ en abril de cada año. ACABQ, es el
órgano subsidiario del Quinto Comité encargado de los asuntos administrativos y
presupuestarios, y es la primera instancia que revisa los presupuestos, prepara y recibe
preguntas y, una vez satisfecha, recomienda el presupuesto para la aprobación del Quinto
Comité. El Quinto Comité entre mayo y junio de cada año revisa los presupuestos de
todas las OMPs y los recomienda para la aprobación final por la Asamblea General. El
presupuesto entra en vigor el 1 de Julio y dura hasta el 30 de Junio del año siguiente. Al
final de cada ciclo presupuestario las OMPs preparan un informe de ejecución del
presupuesto, que también está sujeto a la aprobación por parte de la Asamblea General,
siguiendo el mismo trámite que el documento presupuestario.
Aunque las fechas del ciclo presupuestario de la ONU son fijas y los presupuestos
son anuales, los mandatos de las OMPs no lo son y pocas veces coinciden. El Consejo de
Seguridad suele aprobar los mandatos por una duración de entre 6 y 12 meses,
independientemente del ciclo presupuestario. El presupuesto regular de la OMP se
prepara en función del más reciente mandato del Consejo de Seguridad y siempre para la
duración de 12 meses, sujeto a la extensión del mandato por el Consejo de Seguridad.
Para todos los gastos especiales, que por razón de falta de información completa no
pueden ser incluidos en el presupuesto anual de la OMP como resultado, por ejemplo, de
una ampliación de mandato aprobada por el Consejo de Seguridad durante el período
presupuestario vigente, la OMP puede solicitar un presupuesto adicional. Este
497
DURCH y BLECHMAN: op. cit., págs. 62-64.
189
presupuesto adicional sigue la misma vía de gestión que el presupuesto regular, aunque
en función del ciclo y calendario de sesiones de todos los órganos implicados, la
aprobación formal completa puede sufrir retrasos; para evitar retrasos en la operación, el
Secretario General dispone del derecho de autorizar el gasto excepcional (committment
authority) hasta la cuantía de 50 millones de dólares, actuando con el consentimiento del
Controlador y de la ACABQ. En caso de que la cuantía total del gasto especial excediese
50 millones de dólares, es necesaria la autorización de la Asamblea General, y aun en tal
caso, el gasto no puede exceder 150 millones de dólares.
El presupuesto inicial de las nuevas operaciones se prepara en base a los informes

de la misión exploratoria enviada al terreno para desarrollar el plan operativo incluyendo
implicaciones financieras de la OMP y la estimación de costes de la puesta en marcha de
la operación (start-up). Estos mismos informes forman la base para el Consejo de
Seguridad en su deliberación sobre el mandato de la operación. Una vez aprobado el
mandato por el Consejo de Seguridad, el Secretario General puede solicitar a la ACABQ
autorización para un gasto inicial siguiendo los mismos principios que los indicados para
gastos especiales. Otra misión exploratoria vuelve al terreno para la preparación de un
presupuesto anual detallado.
En caso de cierre de la operación antes de los 12 meses presupuestados, o en caso

de no extensión de un mandato que expira antes del final del año presupuestario, se
preparan los correspondientes informes de ejecución del presupuesto y se guarda el
exceso de dinero para unos posibles préstamos a las otras operaciones498.
El presupuesto de una operación de paz refleja los recursos necesarios para la

realización de un plan de trabajo basado en los objetivos establecidos por el mandato del
Consejo de Seguridad. El presupuesto incluye los costes de personal: incluyendo los
sueldos del personal civil internacional y local, dietas del personal militar, policial y civil
pagado directamente por la ONU, compensaciones de los contingentes uniformados,
prestaciones de subsistencia de los voluntarios de la ONU. Aparte de los gastos de
personal, incluye todos los costes de la infraestructura, logística e ingeniería necesaria
498
Aunque dada la insistencia de muchos de los países miembros para el cierre de cuentas y devolución de
cuotas, puede que esta práctica cambie.
190
para el establecimiento de la base de operaciones, incluyendo aquí también prestaciones
para la contratación temporal local de empresas o de individuos. Aparte del coste de las
operaciones de mantenimiento de la paz que corren a cargo del presupuesto general de las
Naciones Unidas, la introducción de las actividades de consolidación de la paz, y la
integración de las OMPs con otros actores especializados en la consolidación de la paz
causan un importante aumento en el coste total de la operación. Para citar un ejemplo,
una OMP que implementa un programa de DDR cubre de su presupuesto los salarios de
los militares y expertos civiles que trabajan en el programa de parte de la OMP, sin
embargo los incentivos económicos que son entregados a los excombatientes provienen
de las aportaciones voluntarias de los donantes. A menudo también, una parte del
programa la implementa una Agencia especializada, por lo tanto los costes de los
expertos desplegados de su brazo, aunque trabajen de forma integrada con la OMP, no
son reflejados en el presupuesto de la operación. Un ejemplo de cuantificación del coste
de los programas de consolidación de la paz implementados por la OMP podría ser un
estudio de la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos
dedicado a comparación de costes de MINUSTAH con una hipotética operación montada
por el ejército de este país. El autor del estudio estima en 382 millones de dólares la
financiación de los donantes de los gastos relacionados con programas de consolidación
de la paz en casi un año presupuestario (Junio 2004 – Marzo 2005), frente a 400 millones
de dólares del coste de la operación MINUSTAH durante un período comparativo (Mayo
2004 – Junio 2005)499.
Desde 2000, a petición de la ACABQ500, la ONU introdujo el sistema de

presupuestación basada en los resultados (Results Based Budget - RBB) en la preparación
de los presupuestos de las OMPs. El objetivo principal de esta medida era el de vincular
estrechamente la planificación con los objetivos provenientes del mandato de la misión,
asegurar que los indicadores de progreso están directamente relacionados con los
objetivos e integrar los aspectos operacionales, logísticos y financieros en el proceso de
499
CHRISTOFF, JOSEPH: Peacekeeping: Cost Comparison of Actual UN and Hypothetical U.S.
Operations in Haiti. Report to the Subcommittee on Oversight and Investigations, Committee on
International Relations, House of Representatives., s.l., United States Government Accountability Office,
2006, págs. 1-27.
500
Presupuestación basada en los resultados, Nueva York, Naciones Unidas, 2000, documento
A/RES/55/231
191
planificación de la OMP. El instrumento también tiene como objetivo cambiar el enfoque
desde la implementación del mandato de la operación hacia la implementación del
mandato de la operación integrada, mejor ubicada en el tiempo con más objetivos a largo
plazo501.
El presupuesto de las operaciones de paz siguió en aumento prácticamente desde la

creación de las OMPs, debido al crecimiento de las operaciones, aumento de las
funciones desempeñadas por éstas y también la implicación creciente en conflictos cada
vez más difíciles, condiciones más precarias y despliegues masivos a algunos de los
países más grandes del mundo.
Según los cálculos de la ONU, el coste total de las operaciones desplegadas desde
1948 y 2010 alcanza 69 mil millones de dólares, de los que el presupuesto total de las
OMPs del año presupuestario 2009-2010 suma 7,83 mil millones de dólares. Como
ejemplo, el coste de típico de una operación de gran escala como UNMIS, UNAMID o
MONUC/MONUSCO oscila entre mil y dos mil millones anuales502.
El eterno debate entre los Estados Miembros que acusan a la ONU de poca
disciplina presupuestaria y de la Organización que culpa a los Estados Miembros por
retrasos y problemas en la implementación correcta de las OMPs, por su parte académica
se traduce en estudios sobre los costes y la efectividad de las OMPs. Citando a la ONU,
el presupuesto anual de las OMPs corresponde a menos del 0,5 por ciento de los gastos
militares mundiales en 2009. Esta línea de análisis, consistente en la comparación de los
gastos militares de los mismos países la sigue sobre todo Durch 503. Citando sólo el último
de los estudios, los Estados Miembros gastan anualmente en defensa entre
501
Además de los informes sobre la ejecución del presupuesto preparados de forma anual para ACABQ y
la Asamblea General, la preparación y la ejecución del presupuesto está sujeto al control interno de la
Organización. Existen numerosos órganos que pueden ejercer control presupuestario de la operación, entre
ellos: DPKO, DPA, Oficina de planificación de proyectos, presupuestos y cuentas (OPPBA), Oficina de
Servicios de Supervisión Interna (OIOS), la Junta de Auditores, Dependencia Común de Inspección (JIU),
ACABQ y el Consejo de Seguridad. FONTAINE ORTIZ, EVEN y INOMATA, TADANORI: Evaluation
of results-based budgeting in peacekeeping operations., New York, Naciones Unidas, Joint Inspection
Unit, 2006, págs. 3-25.
502
DPI/2166/Rev. 91
503
DURCH y BLECHMAN: op. cit., págs. 48-63; DURCH, HOLT, EARLE, SHANAHAN: op. cit., págs.
129-130;
192
aproximadamente 150 a 12,000 dólares por cada dólar de su asignación de cuota
presupuestaria, con una incidencia más fuerte de los países más pobres.
Otro enfoque interesante es la comparación de los gastos de la OMP al coste de una

hipotética operación realizada por los Estados Unidos. Christoff realiza tal comparación
para el Gobierno Americano y concluye que el gasto de la OMP supone la mitad del
gasto que tendría que correr EEUU, mientras su contribución a esta misma operación de
la ONU supera apenas un cuarto del coste entero de la operación 504. Durch y Blechman
comparan el gasto de los EEUU en la guerra de Iraq en 1991 que ascendía a 63 mil
millones de dólares y que superaba 100 veces el total presupuesto de las OMPs de este
mismo año505. Con la idea principal de que cualquier análisis de coste-beneficio de las
OMPs debería incluir el gasto que se evita gracias al despliegue de la OMP, Collier va un
paso más allá y propone cuantificar el análisis de costes y beneficios de las OMPs; como
resultado de su estudio la relación coste-beneficio se establece en un 1-4 donde por cada
100 millones de dólares invertidos anualmente en OMPs durante diez años, el riesgo de
resurgimiento de violencia se reduce del 38% al 17%506. El cálculo propuesto por Collier,
no sólo asume que el mantenimiento de la paz funciona, sino que parece ponerle precio.
Aunque la pregunta no tanto sobre el coste sino sobre la efectividad de las OMP, y
en esencia sobre su capacidad de producir un resultado positivo, es la parte central de
muchos de los estudios empíricos. La forma de plantear la pregunta varía, siendo Durch
más partidario de analizar lo relativo al mantenimiento de la paz de estilo tradicional
militar, y Doyle, en otro extremo, buscando el éxito de la democratización y su relación
con el final del conflicto. Los estudios, sin embargo, apuntan a que las OMPs sí
funcionan para reducir el riesgo y evitar el resurgimiento de la violencia507.
504
CHRISTOFF: op. cit., págs. 1-27.
505
DURCH y BLECHMAN: op. cit., pág. 55.
506
COLLIER: op. cit., págs. 95-100.
507
JOHNSTONE: op. cit., págs. 4-7; DOYLE y SAMBANIS: Making War and Building Peace, op. cit.,
págs. 334-353; FORTNA: op. cit., págs. 269-292; DOYLE y SAMBANIS: “The UN Record on
Peacekeeping Operations” op. cit., págs. 494-518.
193
PARTE II
LA PLASMACIÓN EN LA PRÁCTICA DE UNA POLÍTICA DE ASISTENCIA

ELECTORAL
195
CAPÍTULO I: SUDÁN
1. Análisis político del proceso electoral y sus resultados
1.1. Contexto político
A pesar de que el conflicto de Sudán, mayoritariamente, ha sido catalogado como

un conflicto de carácter étnico y religioso entre los árabes musulmanes en el norte y los
africanos de confesión cristiana en el sur, los orígenes del conflicto, sin negar esta
principal línea de división política, incluyen otros elementos que solamente en parte se
trazan en paralelo al conflicto principal.
La historia pre-colonial del territorio sudanés se establece sobre la dinámica del

comercio de esclavos, donde algunas tribus del norte comercializaban con esclavos
raptados mayoritariamente, aunque no exclusivamente, en el sur. Este comercio
estableció los principios de un centro económico en el norte, posteriormente, la invasión
de Egipto, y la consiguiente colonización anglo-egipcia reforzó este incipiente desarrollo
económico y administrativo de las zonas norteñas contiguas al Nilo, cubiertas por la
administración colonial establecida. Así, desde antes la independencia en enero de 1956,
Sudán fue administrado por una élite árabe del norte cuyas relaciones con el resto de la
población Sudanesa se caracterizaban por siglos de explotación. Naturalmente, la
independencia trajo el comienzo del conflicto armado Norte-Sur. Los habitantes del Sur,
temerosos del endurecimiento de la dominación del Norte, que además mostraba
tendencias de arabización, optaron por rebelarse incluso antes de la declaración de
independencia. La lucha entre Norte y Sur, salvo un corto período de paz tras los
Acuerdos de Addis Abeba de 1972 que garantizaba la administración autónoma del Sur
de Sudán, ha sido constante en la historia de Sudán. El segundo estallido del conflicto, en
1983 llevaba además un fuerte componente económico, debido al descubrimiento de
importantes reservas de petróleo durante el corto período de paz.
Al mismo tiempo, la independencia supone el comienzo de la lucha política en el

norte. En los 50 años de independencia Sudán pasó por múltiples golpes de Estado,
197
épocas de Gobiernos autoritarios tanto de carácter militar como civil. Sudán tan sólo ha
tenido cinco tentativas democráticas de elecciones multipartidistas, ninguna de los cuales
consiguió establecer un gobierno duradero508. Los diferentes estilos autoritarios en el
norte oscilaban entre la derecha islamista y la izquierda laica, encarnando así uno de los
mayores conflictos internos sudaneses, el conflicto de identidad entre arabismo y
africanismo509.
Al margen de los principales conflictos ideológicos, los sucesivos Gobiernos

sudaneses continuaron e incluso robustecieron el estilo de gobierno de élite,
despreocupados por el ciudadano, preservando las lealtades a base de una mezcla de
concesiones económicas limitadas entre las élites y una imponente cultura de
intimidación. La facilidad con la que la población de Sudán aceptó el gobierno de élite,
como argumenta Amir Idris, se debe a que el Gobierno independiente heredó un Estado
en el que el concepto de la ciudadanía y los derechos de los ciudadanos nunca habían
existido con anterioridad. Los diferentes Gobiernos sudaneses en la independencia, en
vez de fomentar el concepto de la ciudadanía, retomaron la división pre-colonial entre
ciudadanos y sujetos. La introducción del concepto de arabización en este contexto
fortaleció todavía más la división entre grupos dominantes y dominados, y reforzó el
concepto de élite, centralizando más el poder en Jartum. El Gobierno ejercía a su vez un
control total sobre la administración, por lo que ni siquiera las escasas experiencias
electorales sudanesas pudieron contribuir a la formación de una cultura política
democrática, puesto que todos ellos demostraban un insólito nivel de fraude e
intimidación electoral. En consecuencia, esta larga historia de exclusión política y de
depravación continuada de diversos grupos sociales de participación en el poder y acceso
508
Las elecciones multipartidistas fueron celebradas en 1953, 1958, 1965/7, 1968 y 1986. WOODWARD,
PETER, WILLIS, JUSTIN, ATTA, EL-BATTAHANI: Elections in Sudan: Learning from Experience,
DFID, 2009
509
Es constante en la historia del Sudán libre la división entre los defensores de la integración mayor de
Sudán en la política internacional de la zona de influencia árabe o africana. Country Profile – Sudan,
Washington DC, Libary of Congress - Federal Research Division, 2004; IDRIS, AMIR: Conflict and
Politics of Identity in Sudan, New York, Palgrave Macmillan, 2005; DE WAAL, ALEX: “Sudan´s
Choices: Scenarios Beyond the CPA”, Sudan - No Easy Ways Ahead. Heinrich Böll Foundation
Publication Series on Democracy, vol. 18, Berlin, Heinrich Boll Foundation, 2010, pág. 9-30.
198
al reparto de recursos constituyen las profundas raíces del conflicto Sudanés que
subyacen en la lucha ideológica entre Norte y Sur510.
En este contexto general, la segunda guerra entre Norte y Sur estalló de nuevo en
1983, tras la imposición por el Gobierno de Nimeiri de la Ley Sharia en todo el territorio
de Sudán, impugnando de esta manera la autonomía del Sudán del Sur concedida por los
Acuerdos de paz de Addis Abeba511. La rebelión del Sur se constituyó alrededor de
Movimiento/Ejército de Liberación del Pueblo Sudanés (SPLM/A) bajo John Garang.
Dos años más tarde, en 1985, el Gobierno de Nimeiri fue derrocado en un golpe de estado
militar y tras las elecciones de 1986, el Gobierno de Sadiq al-Mahdi inició negociaciones
de paz con el SPLM/A. Sin embargo, estas negociaciones y los principios de paz
considerados por ambas partes, llevaron a otro golpe militar, del coronel Omar al-Bashir
en 1989. Gradualmente, Al-Bashir suspendió la mayoría de las libertades civiles, instauró
una política de terror y persecución, se apoderó de los principales cargos del Estado,
convirtiendo a Sudán en un Estado totalitario encaminado hacia el islamismo y a su
partido, Partido del Congreso Nacional (NCP), en el único partido parlamentario 512.
Mientras tanto, la unidad en el SPLM/A empezó a desintegrarse desde principios de los
90, con enfrentamientos internos de facciones entre la opción de Garang, lucha por una
mayor autonomía de Sudán del Sur dentro de un Sudán unido, y la opción de la
independencia.513.
El conflicto entre Norte y Sur fue muy cruento causando la muerte de más de dos
millones de personas, cuatro millones de desplazados y más de 600.000 refugiados 514. La
monstruosidad del conflicto y su importante dimensión regional, fueron las principales
510
Sudan: Conflict Analysis and Options for Systemic Conflict Tranformation. A Northern and a Southern
View, Berghof Foundation for Peace Support, 2006, January; DE WAAL, ALEX, op. cit., págs. 9-30;
WOODWARD, WILLIS, ATTA, op. cit., págs. 16-29; WILLIS, EL-BATTAHANI, op. cit., págs. 191-212.
511
Los Acuerdos de paz de Addis Abeba firmados en 1972 terminaron la primera guerra sudanesa.
512
Los informes de Human Rights Watch de estos años documentan un aumento serio de violencia y
tortura en Sudán. Las libertades políticas y civiles de los ciudadanos son seriamente recortadas mientras
que el régimen se dirigía hacia un islamismo fundamental defendido por, entonces aliado de al-Bashir,
Hassan Turabi.
513
DE WAAL, ALEX, op. cit., págs. 9-30; EL-BATTAHANI, ATTA, “Sudan Votes: The 2010 Elections
and Prospects for democratic Transformation” en Sudan - No Easy Ways Ahead. Heinrich Böll Foundation
Publication Series on Democracy, 2010, págs. 31-49.
514
Human Rights Watch, Democracy on Hold. Rights Violations in April 2010 Sudan Elections, Human
Rights Watch, 2010; Informe del Secretario General sobre el Sudán, 2005, 31 enero, documento
S/2005/57.
199
razones de múltiples iniciativas de paz iniciadas por los países de la región y los donantes
de ayuda humanitaria. Sin embargo, la mayoría de estas iniciativas fracasaron, a causa de
la falta de compromiso real de las partes. Durante años, ambas partes en el conflicto
consideraron la victoria total como la única solución definitiva del conflicto, por lo que
crearon la dinámica de utilizar los períodos de negociación tan sólo como un mecanismo
para su propio reabastecimiento y refuerzo515.
Una nueva percepción del conflicto sudanés en el ámbito internacional llegó con el
golpe militar de al-Bashir y especialmente con sus crecientes tendencias islamistas las
cuales atrajeron una mayor presión internacional por parte de los Gobiernos de las
grandes potencias516. El golpe de estado produjo una disminución de ayuda internacional
y una paulatina desacreditación del Gobierno de al-Bashir. Esta tendencia se hizo más
notable desde 1993 cuando Estados Unidos incluyó a Sudán entre los Estados
patrocinadores de terrorismo517 y más aún después de la supuesta implicación del
Gobierno sudanés en el atentado contra el presidente egipcio Mubarak en 1995, tras el
cual el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas impuso sanciones económicas
contra el país.
Fueron, sin embargo, los atentados contra los Estados Unidos de 2001 y la
consiguiente tendencia de permisibilidad en la lucha contra el terrorismo independiente
de las fronteras nacionales la que produjo un importante cambio en las negociaciones en
Sudán. La presión estadounidense sobre el Gobierno de Bashir, exigiendo cooperación
antiterrorista, participación seria en negociaciones de paz y facilidades para el acceso
515
Entre otros intentos de mediación internacional cabe apuntar la iniciativa regional liderada por IGAD
desde 1993, la iniciativa conjunta libio-egipcia de 1998, algunas iniciativas del gobierno de Nigeria
culminados con la ronda de Abuja 1992-1993 DE WAAL, ALEX, MORRISON, STEPHEN J.: “Can
Sudan Escape its Intractability?” en CROCKER, CHESTER A.; OSLER HAMPSON, FEN; AALL,
PAMELA: Grasping the nettle: analyzing cases of intractable conflict, Washington DC, United States
Institute of Peace Press, 2005, págs. 161-182; DE WAAL, ALEX, op. cit., págs. 9-30; SCHUMMAN, op.
cit., págs. 102-114; YOUNG, JOHN: Sudan IGAD Peace Process: An evaluation, 2007, May en
sudantribune.com: http://www.sudantribune.com/IMG/pdf/Igad_in_Sudan_Peace_Process.pdf.; AHMED,
EINAS: Analyses and Reports The Comprehensive Peace Agreement and the Dynamics of Post-Conflict
Political Partnership in Sudan, 2009.
516
El giro islamista se caracterizó por la invitación a Osama bin-Laden quien pasó entre 1990 y 1996 sus
operaciones a Sudán, así como la invitación a la organización jihadista Abu Nidal, y Hezbollah. EL-
BATTAHANI, op. cit., págs. 31-49.
517
tras el atentado a World Trade Center en Nueva York y la consiguiente detención de cinco Sudaneses
entre los quince sospechosos.
200
humanitario, conllevaba esta vez una implícita pero seria amenaza de acción armada 518.
Esta nueva coyuntura internacional coincidió con otros elementos propicios, dado que,
por un lado, los descubrimientos y explotación de petróleo en Sudán a partir de 1999
ofrecían un importante incentivo económico para la negociación y, por otra parte, en
Sudán, la escisión dentro del NCP tras la expulsión de Turabi de la cúpula gobernante y
el conflicto inter-árabe en Darfur restaron credibilidad interna al Gobierno, fortaleciendo
la oposición, que a partir de 2001 participó en una amplia alianza con SPLM/A en
defensa del pluralismo en Sudán. Finalmente en el Sur, el creciente aumento de
popularidad de los defensores de la opción de independencia en los mandos de SPLM/A
amenazaba la posición de Garang, la disminución del apoyo regional, y la pérdida de
credibilidad internacional a causa de las crecientes acusaciones de serias violaciones de
los derechos humanos519.
En este contexto la iniciativa presidida por la Autoridad Intergubernamental para el

Desarrollo (IGAD) y con fuerte apoyo de la Troika ministerial para Sudán constituida por
los Gobiernos de los Estados Unidos, Noruega y Reino Unido consiguieron romper el
impasse de muchos años y conducir las negociaciones de paz hacia la firma del Protocolo
Machacos en Kenia en julio 2002, estableciendo los principios del Acuerdo de paz en
Sudán que se articulan en torno al derecho de autodeterminación de Sudán del Sur. Al
protocolo de Machacos le siguió un compromiso de cese de fuego en octubre del mismo
año, al que siguieron otros Acuerdos de carácter técnico en otoño 2003. Finalmente, el
Acuerdo Marco firmado en Naivasha en mayo del 2004 fue concluido con la firma del
Acuerdo General de Paz el 9 de enero del 2005, culminando así más de dos años y medio
de mediación entre las partes520.
La presión internacional ejercida sobre las partes durante las negociaciones es un

elemento clave que debe ser destacado, puesto que las partes siempre consideraron la
518
Las relaciones del desafiante gobierno de Jartum deterioraron aún más después de los ataques terroristas
contra las embajadas de los Estados Unidos en Kenia y Tanzania en 1998, en respuesta a las que los
Estados Unidos lanzaron la Operación Alcance Infinito, bombardeando una planta farmacéutica en Jartum
el mismo año.
519
AHMED, op. cit., págs. 133-147; SCHUMMAN, op. cit., págs. 102-114; DE WAAL, MORRISON, op.
cit., págs. 161-182; DE WAAL, op. cit., págs. 9-30.
520
AHMED, op. cit., págs. 133-147; SCHUMMAN, op. cit., págs. 102-114; DE WAAL, MORRISON, op.
cit., págs. 161-182; DE WAAL, op. cit., págs. 9-30; YOUNG, op. cit.,
http://www.sudantribune.com/IMG/pdf/Igad_in_Sudan_Peace_Process.pdf.
201
opción de victoria total como su primera opción. El Acuerdo de paz fue, por tanto,
forzado sobre los participantes por la mediación gracias a una coordinada presión
internacional, la que constituyó el elemento principal por el que se impuso la paz entre las
partes521.
El conjunto de protocolos que acompañan el Acuerdo General de Paz establecían

las bases para la implementación del principio del derecho de autodeterminación. El
Protocolo Machacos preveía la celebración del referéndum en el Sur bajo observación
internacional, una vez transcurrido un período transitorio de seis años de Gobierno de
Unidad Nacional durante los cuales, en un intento de hacer atractiva la unidad del Sudán,
se celebrarían elecciones generales a todos los niveles de gobierno522. Las principales
tareas cuya ejecución estaba prevista para el período transitorio eran la retirada de
respectivas tropas de las áreas fronterizas, la creación de las unidades mixtas e integradas
de ambas fuerzas armadas y la desmovilización de parte de los efectivos militares bajo
observación de una misión de observación de las Naciones Unidas, la solución de los
asuntos económicos y de reparto de recursos, incluyendo el petróleo, la tierra, impuestos
nacionales, política financiera y monetaria y fondos para el desarrollo, la realización del
censo nacional sobre el que basar el futuro reparto de poder y recursos, la celebración de
elecciones nacionales a todos los niveles y la preparación del referéndum sobre Sudán del
Sur, la creación de instituciones transitorias nacionales y de Sudán del Sur de carácter
legislativo, ejecutivo y judicial, la implementación de provisiones especiales para los
estados de Kordofán del Sur y Nilo Azul, incluyendo la preparación de consultas
521
De Waal & Morrison destacan la importancia de la coordinación de medidas de presión entre Europa y
Estados Unidos. También, citan una entrevista con John Garang, durante la cual él mismo reconoce
textualmente que el Acuerdo fue forzado sobre las partes: “This peace agreement was reached, not
necesserily because the parties wanted to, but because both parties were forced to. We negotiated the
agreement because we were forced to by a set of pressures. The cost of continuing the war was felt on both
sides to be much higher than the cost of stopping the war. So, we stopped the war.” DE WAAL,
MORRISON, op. cit., pág. 172; Young, por su parte, documenta memorias de los participantes sudaneses
en las negociaciones, quienes relatan la presión por parte de los Estados Unidos para terminar el Acuerdo
dentro del calendario político y electoral estadounidense. YOUNG, op. cit.,
522
En el intento de salvar las diferencias entre las partes, y a la vez asegurar la aceptación del Acuerdo
dentro de sus respectivos bloques la solución propuesta tiene un carácter amplio, dando cabida a las
inspiraciones de Garang de hacer la unidad atractiva antes de pasar a la decisión sobre la
autodeterminación, sin romper las esperanzas de los secesionistas. Las concesiones a las reclamaciones del
Sur de un grado menor o mayor de autonomía, tenían su recompensa para el Norte en la partición del
petróleo.
202
populares, al igual que para Abyei, cuyo futuro también sería decidido en un
referéndum523.
El Acuerdo, a pesar de su nombre en inglés, comprehensive, no fue inclusivo,

puesto que si bien sus provisiones estaban muy detalladas, contemplaba tan sólo la
solución del conflicto militar entre el NCP y el SPLM/A. Aunque el Acuerdo se
acompañó con incentivos económicos y sociales, tales como la iniciativa de Fondo
Fiduciario de Donantes Múltiples establecido para acompañar con medidas concretas de
ayuda al desarrollo el período transicional o el foro de sociedad civil creada al margen de
las negociaciones de paz, las provisiones del Acuerdo, y la resultante hoja de ruta para el
período transitorio dejaban desatendidas las causas profundas económicas, sociales y
políticas del conflicto sudanés. De la misma manera, el Acuerdo se centró sobre NCP y
SPLM/A resultando ser los únicos benefactores de las soluciones alcanzadas. Resultado
de múltiples años de negociaciones poco fructíferas y de la enorme presión internacional
del momento, causaron que en el proceso de mediación se optó por excluir a los demás
posibles actores en el conflicto sudanés: los partidos de la oposición, la sociedad civil y
otros grupos rebeldes. A pesar de defender el modelo de unidad basada en la pluralidad
política y étnica para Sudán, el Acuerdo dejó fuera los grupos darfurianos que a partir de
2004 constituyen un problema interno de dimensión parecida al conflicto SPLM/A -
NCP524.
Es importante destacar ese carácter “exclusivo” del Acuerdo, puesto que, en este
contexto, el concepto de democratización de Sudán, propuesto como la manera de
523
El Acuerdo consta de 4 protocolos y 2 Acuerdos Marco principales con los respectivos documentos
sobre la modalidad y calendario de implementación. Protocolo de Machacos, estableciendo los principios
del Acuerdo de paz, Acuerdo sobre la distribución de la riqueza, Protocolo sobre la distribución del Poder,
Protocolo sobre el arreglo del conflicto de Abyei, Protocolo sobre la solución del conflicto en dos estados:
Kordofán del Sur y Blue Nilo Azul, el Marco sobre los dispositivos de seguridad. Comprehensive Peace
Agreement between the Government of the Republic of the Sudan and the Sudan´s People´s Liberation
Movement/Sudan´s Peoples Liberation Army, 2005, January 9
524
Los Fondos Fiduciarios de Múltiples Donantes para Sudán (MDTF) creados de forma independiente
para el Sur y el Norte de Sudán recogían las iniciativas de desarrollo preparadas de forma conjunta por las
delegaciones del NCP y SPLM/A con los representantes del Banco Mundial y PNUD en 2003-2004, al
margen de las negociaciones de paz. De la misma manera, varios foros de sociedad civil fueron
organizados al margen de las negociaciones, sin embargo, la mediación fue fuertemente opuesta a la
inclusión de la sociedad civil en la corriente principal de las negociaciones. Sudan: Conflict Analysis and
Options for Systemic Conflict Transformation. A Northern and a Southern View, op. cit., págs. 11-81;
YOUNG, op. cit., págs. 22-26; INTERNATIONAL CRISIS GROUP, Sudan´s Other Wars, Khartoum and
Brussels, International Crisis Group, 2003.
203
conseguir la unidad sudanesa, destacado principalmente en el Protocolo de Machacos,
adquieren una dimensión más limitada, poco más que simbólica. La celebración de las
elecciones a todos los niveles del gobierno dentro del período transitorio, fue una vía
intermedia de intentar remediar el carácter exclusivo del Acuerdo525.
En este sentido, la firma del Acuerdo de paz levantó diferentes expectativas entre
los diferentes grupos implicados, así en el Norte, “hacer la unidad atractiva”, el lema que
reflejaba el espíritu del Acuerdo, no significaba más que la implementación de la división
de poder y de recursos, así como la entrega del Gobierno autonómico del Sudán del Sur a
SPLM/A con ciertas garantías culturales y religiosas, mientras que John Garang, en el
Sur, veía el concepto de unidad como una posibilidad de participación real en el
Gobierno de Sudán. La mayoría de SPLM/A interpretaba los logros del Acuerdo Integral
de Paz (del inglés, CPA) mayoritariamente como la garantía del derecho de
autodeterminación y consecución de un calendario firme para el referéndum. Los partidos
de la oposición en el norte ponían sus esperanzas en la celebración de elecciones
nacionales, en las que esperaban recuperar su lugar en la política nacional, que les había
sido negado en la negociación. Del mismo modo, en Darfur, el CPA creaba una
oportunidad desde la perspectiva de unidad de Garang. Sin embargo, su muerte, seis
meses después de la firma del CPA y el consiguiente alejamiento político de Osman
Taha, el negociador del CPA por parte de NCP, pusieron fin a las posibles
interpretaciones inclusivas del texto y a las esperanzas de una unidad amplia. El período
transitorio comenzó bajo un equipo diferente, comprometido sólo con las provisiones
concretas de reparto y garantías de la celebración del referéndum en la fecha prevista526.
La implementación del Acuerdo en ningún momento mostró rasgos de unidad entre

las partes del Gobierno transitorio. Su coexistencia en el Gobierno de Unidad Nacional se
525
Entre los principios acordados del Protocolo de Machacos, el artículo 1 destaca: “The unity of Sudan
based on the free will of its people democratic governance, accountability, equality, respect, and justice for
all of the citizens of the Sudan is and shall be the priority for all the parties (...)” además, el artículo 1.5.1
enumera como el primer objetivo del Acuerdo: “Establish a democratic system of governance taking
account of the cultural, ethnic, racial, religious and linguistic diversity and gender equality of the people of
the Sudan.” Machacos Protocol. Comprehensive Peace Agreement, 2004, December 31; YOUNG, op. cit.,
págs. 22-26; DE WAAL, op. cit., págs. 9-30; SCHUMMAN, op. cit., págs. 102-114.
526
Tras la muerte de Garang, SPLM/A no contaba con ningún líder de su importancia política. El puesto de
vice-Presidente en Jartum, correspondiente a SPLM/A en el reparto del poder fue ocupado por Salva Kiir,
partidario de la secesión. En el Norte, la creciente crisis en Darfur empujó al gobierno a recurrir a mayor
control del gobierno central. DE WAAL, op. cit., págs. 9-30;
204
basaba en un juego de suma cero, donde los beneficios del uno se constituían en base de
pérdidas del otro. En el transcurso del período transitorio, los signatarios del Acuerdo se
convertían en dos enemigos aliados más que en dos socios en la paz donde la continuada
desconfianza imposibilitaba el seguimiento del camino marcado por el espíritu del
CPA527.
1.2. Contexto electoral
Desde la perspectiva de la democracia y las elecciones libres, las principales

conclusiones que despuntan en la historia de Sudán son que a pesar de varios intentos
electorales, Sudán no consiguió establecer ni un sólo gobierno democrático efectivo y
que las experiencias electorales previas no contribuyeron a la consolidación de los
principales valores democráticos en la cultura política del país, ni tampoco a la
acumulación de conocimiento técnico sobre la administración de procesos electorales.
Sudán tuvo varias experiencias electorales en su historia, tanto con procesos
multipartidistas como con numerosos comicios organizados por los regímenes
unipartidistas528. Como demuestra el equipo del profesor Woodward en varios estudios
dedicados al análisis de las experiencias electorales previas en Sudán, la falta de una
relación positiva de esta experiencia electoral previa se debe a dos razones
fundamentales. Por una parte, todos los procesos electorales modernos celebrados en
Sudán, es decir, procesos de competición multipartidistas y voto secreto, fueron
administrados principalmente por gobiernos autoritarios. La cultura política en la
administración pública, formada en un contexto de control total e intimidación en todos
los niveles de la administración pública, no fue capaz de establecer una administración
electoral independiente. Como consecuencia, todas las elecciones previas en Sudán
mostraban un alto grado de fraude e intimidación, utilizando múltiples prácticas
527
DE WAAL, op. cit., págs. 9-30; INTERNATIONAL CRISIS GROUP:“Sudan: Preventing Implosion”
Policy briefing, Nairobi and Brussels, International Crisis Group, 2009, December 17; INTERNATIONAL
CRISIS GROUP: Sudan: Justice, Peace and the ICC, Nairobi and Brussels, International Crisis Group,
2009, July 17.
528
Desde las elecciones autonómicas de la era colonial en 1953, en la independencia se celebraron cuatro
elecciones multipartidistas nacionales en 1958, 1965/7, 1968 y 1986, con una serie de elecciones de
organizadas bajo gobierno de partido único con Nimieri (1972, 1974, 1978, 1980 y 1984) y de nuevo con
Bashir (1996, 2000). Ningún gobierno elegido en elecciones multipartidistas completó su legislatura.
WOODWARD, WILLIS, ATTA, op. cit., págs. 16-29.
205
fraudulentas529. Por otra parte, la complejidad logística de llevar a cabo una operación
electoral en un país tan extenso y tan poco desarrollado, a la vez que la falta de personal
cualificado para administrar tal proceso producían procesos electorales altamente
deficientes. Las deficiencias técnicas, por su parte, aumentaban la percepción
generalizada de fraude y contribuyeron a crear un amplio escepticismo de la población
sobre los procesos electorales en general530.
Esta baja valoración de las elecciones puede en parte explicar por qué ni NCP ni
SPLM/A, mostraron gran interés en la propuesta de la inclusión de las elecciones en el
período transitorio. Otra razón sería el temor de ambas partes de no conseguir suficiente
apoyo para mantener la misma posición dominante que les otorgaban las negociaciones a
dos. Según varios analistas, la idea de celebrar las elecciones generales fue impuesta
sobre las partes negociantes por la mediación y principalmente por los Estados Unidos.
La razón de esta insistencia provenía del intento de asegurar la legitimidad popular del
Acuerdo antes de proceder con el referéndum. Las elecciones democráticas ofrecerían la
posibilidad de inclusión de un escenario político sudanés más amplio, y permitir a la
oposición, excluida de las negociaciones, la opción de enmienda de los principios del
Acuerdo, a través de la enmienda de la Constitución Provisional. De acuerdo con esta
explicación, las expectativas de la comunidad internacional frente a este proceso electoral
serían únicamente las de proporcionar una vía de formalización de los Acuerdos del CPA
antes de la celebración del referéndum531. Existen sin embargo voces que atribuyen a la
529
El equipo de Rift Valley Institute documenta numerosas prácticas fraudulentas en las elecciones
sudanesas, desde la intimidación, abuso de recursos gubernamentales, exclusión arbitraria de candidatos,
control de medios, hasta, igualmente común, registro y voto múltiple, registro y voto por representación,
compra de votos, alteración del contenido de las urnas, o canje de urnas después de la votación. Además de
estos casos evidentes de fraude, las complicaciones logísticas resultaron en las prácticas de registro o voto
ofrecido sólo en las áreas de mejor infraestructura, contribuyendo así a aumentar la desconfianza de la
población en el proceso. WOODWARD, WILLIS, ATTA, op. cit., págs. 16-29; WILLIS, EL-
BATTAHANI, op. cit., págs. 191-212; WILLIS, JUSTIN: Elections in Sudan: Between a rock and a hard
place, London, Rift Valley Institute, 2009; EL-BATTAHANI: op. cit., págs. 31-49.
530
La conclusión sobre la desilusión de la población sudanesa con los procesos electorales, se confirma en
un estudio sociológico realizado en el Sudán del Sur, donde la mayoría de los grupos de estudio coinciden
en la creencia que todo proceso electoral conlleva fraude. COOK, TRACI D.; Vexler, Dan, Imagining the
election. A look at What Citizens Know and Expect of Sudan´s 2010 Vote, Washington DC, National
Democratic Institute for International Affairs, 2009, September; WOODWARD, WILLIS, ATTA, op. cit.,
págs. 8-16; WILLIS, EL-BATTAHANI, op. cit., págs. 191-212; WILLIS, op. cit., págs. 1-6; EL-
BATTAHANI, op. cit., págs. 31-49.
531
Un previo Acuerdo de paz fue invalidado porque la oposición se negó a aceptar las provisiones
acordadas en su ausencia. Asimismo, las voces de la oposición al margen de las negociaciones indicaban
206
iniciativa electoral un significado más importante en el proceso de paz sudanés. Esta
interpretación surge de la propuesta de que la mediación y, de nuevo, los Estados Unidos,
depositaban una confianza excesiva en el papel de John Garang en el proceso. Según esta
interpretación, las elecciones podrían suponer la última oportunidad de mantener Sudán
unido bajo la presidencia de John Garang532. Otra interpretación sugiere que la insistencia
sobre la inclusión de las elecciones en el período transitorio podía ofrecer garantías
contra nuevas tendencias islamistas en el Norte y de la misma manera restaurar allí un
régimen democrático, solucionando a la vez el problema de la ilegitimidad del Gobierno
de al-Bashir surgido tras un golpe de estado533.
Como resultado de las negociaciones, la celebración de las elecciones fue incluida

en los Acuerdos del CPA. Las partes, a través del Protocolo sobre el reparto del poder se
comprometían a:
 celebrar las elecciones a todos los niveles del gobierno

 garantizar el derecho de todos los ciudadanos a la participación activa y pasiva
en unas elecciones auténticas y periódicas, por sufragio universal y con voto
secreto
 organizar el censo de la población, antes de finales del segundo año del período
transitorio, cuyos resultados servirían de base para la asignación de cuotas de
representación a nivel nacional
 organizar las elecciones antes del final del tercer año del período transitorio534
bajo observación internacional
que la oposición no se sentiría obligada por el Acuerdo firmado. YOUNG, op. cit., págs. 22-26;
DANFORTH, JOHN C: Report to the President of the United States on the Outlook for Peace in Sudan
from John C. Danforth the Special Envoy for Peace, Washington DC, U.S. Department of State, 2002,
April 26; HELETA, SAVO: Elections in Sudan: Chaos Before Stability, International IDEA, 2010,
November; THOMAS, EDWARD: Against the Gathering Storm Securing Sudan’s Comprehensive Peace
Agreement, Chatham House, 2009; The Sudan–IGAD Peace Process Signposts for the way forward,
African Security Analisis Programme Institute for Security Studies, Institute for Security Studies, 2004,
March.
532
Es difícil comprobar si esta posibilidad fue considerada como una opción viable por la mediación en el
proceso. Aunque es evidente la diferente dimensión que tendría el proceso de paz en Sudán con John
Garang. YOUNG, op. cit., págs. 22-26.
533
The Sudan–IGAD Peace Process Signposts for the way forward, op. cit., págs. 7-12.
534
Pospuesto a cuarto en el documento sobre las modalidades de aplicación del Protocolo de reparto del
poder.
207
 exigir la aceptación y cumplimiento del CPA a todos los que deseen
presentarse a las elecciones a cualquier nivel535
 aprobar la ley electoral
 nombrar una Comisión Electoral Independiente encargada de la administración
de las elecciones a todos los niveles536.
Los problemas asociados, desde el principio, a estas provisiones fueron múltiples,

si bien la mayoría de las críticas o preocupaciones asociadas con el inminente proceso
sudanés no diferían de las que habitualmente afectan a todos los procesos electorales en
post-conflicto, estas críticas se circunscriben, principalmente, a dos factores: el escaso
margen de tiempo537 y los retos operacionales538.
535
Elections at all levels of government shall be held by universal adult suffrage. (1.4.6); Every citizen
shall have the right and the opportunity, without distinctions and unreasonable restrictions, to vote and to
be elected at genuine periodic elections, which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by
secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors (1.6.2.1.1.); Population census
throughout the Sudan shall be conducted and completed by the end of the second year of the Interim
Period; (1.8.1), The preparation, planning and organization for the census shall commence as soon as the
Peace Agreement is signed 1.8.2; General Elections at all levels of government shall be completed by the
end of the third year of the Interim Period (1.8.3); Six months before the end of the periods referred to in
Sub-Paragraphs. 1.8.1 and 1.8.3 the Parties shall meet and review the feasibility of the dates set out in the
above-mentioned sub-Paragraphs. (1.8.4), Certain considerations, while not conditional upon their
completion, should be taken into account with respect to the timing of the elections (including, inter alia,
resettlement, rehabilitation, reconstruction, repatriation, building of structures and institutions, and
consolidation of the Peace Agreement) (1.8.5); Whoever runs in any election must respect, abide by, and
enforce the Peace Agreement (1.8.6); International observers shall participate in the observation of
elections (1.8.7); Representation of the north and the south at the National level shall be based on
population ratio (1.8.8); The percentages agreed herein are temporary and shall either be confirmed or
adjusted on the basis of the census results. (1.8.9) Power Sharing Protocol, Comprehensive Peace
Agreement, 2004, December 31.
536
The Implementation Modalities of the Machacos and Power Sharing Protocols, Comprehensive Peace
Agreement, 2004, December 31.
537
En primer lugar, teniendo en cuenta que la organización de las elecciones estaba subordinada al
cumplimiento de muchos pasos previos, entre ellos el establecimiento de las instituciones del Gobierno de
Unidad Nacional y del Gobierno del Sudán del Sur, la adopción de la ley electoral, la cual sería solo una de
las múltiples tareas legislativas previstas para el Gobierno de Unidad Nacional (GNU), la creación de la
Comisión Electoral, la creación de la Comisión y la realización del censo de la población, la creación de la
Comisión de partidos políticos, la ley de partidos políticos, la revisión de la Constitución y revisión
legislativa en función de las enmiendas constitucionales y el CPA. El trabajo relacionado directamente con
las elecciones, a la vez, tenía que coincidir en el tiempo con otras prerrogativas del gobierno, esencialmente
las militares, para asegurar que la celebración de las elecciones pudiera ocurrir en un ambiente seguro y
libre de intimidación. Este último criterio, además de ser precondición lógica a la celebración de unas
elecciones libres, estaba al mismo tiempo contemplado por el CPA en el documento sobre las modalidades
de aplicación y claramente expresado en los calendarios de aplicación del Protocolo sobre la seguridad.
Permanent Ceasefire and Security Arrangements Implementation Modalities and Appendices,
Comprehensive Peace Agreement, 2005.
208
Además, aunque las elecciones debían organizarse en el territorio de todo el país, el
conflicto en Darfur hacía dudar sobre la posibilidad de celebrar elecciones íntegras en esa
región. A pesar de que inicialmente existía esperanza de poder concluir un Acuerdo de
paz sobre Darfur antes de la celebración de las elecciones, con el paso del tiempo esta
opción dejó de ser viable, dado que Darfur seguía sumido en serios problemas de
seguridad, y permanecía bajo restricción de la libertad de expresión, movimiento y
asamblea, como medida transitoria impuesta por el Gobierno de Sudán en 1997. Los
habitantes de Darfur, a pesar de tener las garantías legales de participar en el proceso
electoral nacional, veían su libertad de voto doblemente coaccionada, tanto en su
participación activa como pasiva, puesto que además los movimientos que reivindicaban
la representación de los intereses de los darfuríes no gozaban del estatuto del partido
político, por lo que eran excluidos del proceso539.
Por otra parte540, este escenario político complejo para la celebración de elecciones
libres y transparentes se complicó aún más debido a la acusación de la Corte Penal
Internacional contra el Presidente Bashir en julio de 2008541, convirtiendo un evento
electoral impuesto desde fuera, incómodo pero sin mayor peligro para el NCP, en la única
538
Otra de las preocupaciones tenía que ver con las condiciones generales y retos operacionales del país en
el que tenía que celebrarse un proceso electoral simultáneo para seis niveles de gobierno. Entre estos se
incluían el tamaño del país comparable al tamaño de Europa, las infraestructuras deficientes, el bajo nivel
de alfabetización de la población, falta de información fidedigna sobre la distribución de la población, el
clima que permitía la celebración de semejante evento solamente durante la temporada seca del año en el
sur, excluyendo la época entre junio y octubre, así como el calendario religioso y especialmente el mes de
ramadán en el Norte, véase LEYRAUD, JEROME; CHARTRES, GUILLAUME; NEAVE, PHILIPPA:
Gap Analysis Assessment Operational Requirement for CPA Implementation in Sudan, UNOPS, 2008,
June; Informe del Secretario General sobre el Sudán, 2004, 3 junio, documento S/2004/453.
539
Los principales movimientos rebeldes de Darfur, la facción Minni Minawi del Movimiento de
Liberación del Sudán ha mostrado interés en participar en las elecciones y ha solicitado el reconocimiento
como partido político. Puesto que esta situación beneficiaba al NCP, antes de las elecciones, la exigencia de
plena inclusión de los movimientos darfurianos en el proceso electoral formó parte de las peticiones de la
oposición en el Norte, junto con el aplazamiento de las elecciones. Informe del Secretario General sobre
las elecciones en el Sudán, 2009, 28 julio, documento S/2009/392; International Crisis Group, Sudan:
Justice, Peace and the ICC, op. cit., págs. 22-26.
540
Además de los problemas de naturaleza técnica, la situación política general de Sudán y el transcurso del
período transitorio, incorporaba también la mayoría de los elementos desfavorables que aparecen
habitualmente en post-conflicto. Como tal, la muerte de Garang, acaecida justo al principio de la transición,
complicaba la toma de decisiones dentro del Gobierno de Unidad Nacional, afectando de forma especial al
proceso electoral, siempre muy pendiente del cumplimiento estricto de los calendarios.
541
Decision on the Prosecution's Application for a Warrant of Arrest against Omar Hassan Ahmad Al
Bashir, In the case of the Prosecutor v. Omar Hassan Ahmad al Bashir ("Omar al Bashir"), decisión ICC-
02/05-01/09, 4 March 2009, pág. 4.
209
vía de escape para el Presidente Bashir, y por lo tanto, objetivo número uno del régimen
del Norte en un sentido contrario al de CPA542.
1.3. Transcurso y resultados del proceso electoral
Siguiendo la dinámica de la transición caracterizada por la desconfianza entre las

partes y retrasos en la implementación de las provisiones de CPA, la ley de elecciones
nacionales fue aprobada en la Asamblea Nacional el 7 de julio 2008 y firmada por el
presidente el 15 de julio 2008, a tan sólo un año del plazo impuesto por el CPA y la
Constitución Provisional para la celebración de las elecciones y dos años y medio
después de la fecha prevista543. Con la aprobación de la ley electoral, el nivel de reto al
que se enfrentaba la futura Comisión Electoral aumentó significativamente. La ley
electoral establecía un sistema electoral mixto de inusitada complicación544, cuyo
542
DE WAAL, op. cit., págs. 9-30; NYUOT YOH, JOHN G.: “The Road Map Countdown – dynamics and
Implications of Possible Divorce” en Sudan - No Easy Ways Ahead. Heinrich Böll Foundation Publication
Series on Democracy, Heinrich Boll Foundation, 2010, págs. 51-61; INTERNATIONAL CRISIS GROUP:
“Rigged Elections in Darfur and the Consequences of a Probable NCP Victory in Sudan” Policy briefing,
Nairobi and Brussels, International Crisis Group, 2010, March 30.
543
De acuerdo con las provisiones de CPA, las elecciones tenían que celebrarse al final del tercer año del
período transitorio, es decir en junio 2008 (artículo 1-8-3 del Protocolo sobre el reparto del poder); el
Documento sobre la modalidad de implementación de los Protocolos de Machacos y el Protocolo sobre el
reparto del poder pospone esta fecha al final del cuarto año, lo que permite la posterior interpretación de la
Constitución Provisional (art. 216), la que coincide imponiendo el límite para la celebración de las
elecciones a finales del cuarto año del período transitorio, es decir, julio 2009. El Protocolo preveía la
revisión de las fechas seis meses antes del cumplimiento de los plazos (artículo 1-8-4). Según el
Documento sobre la modalidad de implementación de los Protocolos de Machacos y el Protocolo sobre el
reparto del poder, la ley electoral tenía que ser adoptada seis meses a partir del comienzo del período de
transición, enero 2006 y la nominación de la Comisión Electoral Nacional tenía que seguir la aprobación de
la ley con un mes de diferencia, febrero 2006. Aparte de las provisiones estrictamente electorales, el CPA
establecía el calendario para la realización del censo nacional, que debía estar terminado a finales de
segundo año del período transitorio, julio 2007 (art. 1-8-1, 1-8-2 del Protocolo sobre el reparto del poder).
Los retrasos en la preparación del censo, también tuvieron influencia directa en las operaciones electorales,
puesto que la delimitación de circunscripciones electorales debía basarse en el censo. (art. 34 de la Ley de
elecciones nacionales) The Implementation Modalities of the Machacos and Power Sharing Protocols,
Comprehensive Peace Agreement, págs. 146-147; Power Sharing Protocol, Comprehensive Peace
Agreement; Machacos Protocol, Comprehensive Peace Agreement; The Interim National Constitution of
the Republic of the Sudan, 2005; The National Elections Act 2008, 2008, July 15; Annexure II.
Implementation Modalities and Global Implementation Matrix and Appendices., Comprehensive Peace
Agreement, 2005.
544
En todo el territorio nacional se celebraban elecciones para: a) el Presidente de Sudán, según el sistema
de mayoría absoluta a dos vueltas, circunscripción única nacional; b) gobernadores de estado para 25
estados según el sistema de mayoría simple en circunscripción uninominal del estado; c) la asamblea
legislativa nacional según el sistema mixto de 1) sistema de mayoría simple en circunscripción geográfica
nacional – 60% de 450 escaños, 2) sistema proporcional de listas cerradas a nivel de estado, reparto
d´Hondt, umbral 4% – 15%, 3) sistema proporcional de listas cerradas a nivel de estado de representación
210
resultado exponía a cada votante en el norte a marcar 8 papeletas para cuatro comicios
diferentes, y en el sur 12 para seis545.
Debido a los desacuerdos entre NCP y SPLM sobre la selección de los miembros
de la Comisión, el nombramiento de la Comisión Electoral Nacional no llegó hasta el 25
noviembre 2008. La Comisión, compuesta por 9 miembros, era elegida por el Presidente
con el consentimiento del vice-presidente y aprobación de dos tercios de la Asamblea
Nacional. Incluso entonces, la Comisión no pudo empezar con la tarea de asignación de
los escaños y delimitación de circunscripciones, puesto que ésta dependía de los
resultados del censo, que en medio de una nueva crisis política, no se publicaron hasta
mediados de 2009. Por su parte, la Comisión continuó la política de retrasos, revisando el
calendario electoral en tres ocasiones diferentes546. Al mismo tiempo, con la intención de
mantener la fecha, se redujeron todos los elementos del proceso electoral en tan sólo
cinco meses, desde el comienzo de registro el 1 noviembre 2009547. Aunque los tiempos
legales establecidos no se vieron afectados, puesto que todos los ejercicios contaron con
plazo suficiente, los escasos márgenes de tiempo para la realización de una operación
de mujeres, reparto d´Hondt, umbral 4% – 25%; d) la asamblea legislativa del estado según el sistema
mixto de 1) sistema de mayoría simple en circunscripción geográfica estatal, 2) sistema proporcional de
listas cerradas estatales, reparto d´Hondt, umbral 4% – 15%, 3) sistema proporcional de listas cerradas
estatales de representación de mujeres, reparto d´Hondt, umbral 4% – 25%. Adicionalmente, en Sudán del
Sur los votantes elegían: a) el Presidente del Sudán del Sur según el sistema de mayoría absoluta a dos
vueltas, circunscripción única de Sudán del Sur; b) la asamblea legislativa del Sudán del Sur según el
sistema mixto de 1) sistema de mayoría simple en circunscripción geográfica de Sudán del Sur – 60% de
170 escaños, 2) sistema proporcional de listas cerradas del Sudán del Sur, reparto d´Hondt, umbral 4% –
15%, 3) sistema proporcional de listas cerradas del Sudán del Sur de representación de mujeres, reparto
d´Hondt, umbral 4% – 25%. En conclusión, para la gestión de las elecciones de 2010, la Comisión
Electoral Nacional tuvo que delimitar 270 circunscripciones geográficas nacionales, 749 circunscripciones
geográficas estatales y 102 circunscripciones geográficas de Sur de Sudán. CPA establecía provisiones para
la celebración de las elecciones de forma simultánea, mientras que la ley electoral establecía el sistema
electoral. The National Elections Act 2008; Power Sharing Protocol, Comprehensive Peace Agreement;
GUSTAFSON, MARC: Electoral Designs Proportionality, representation, and constituency boundaries in
Sudan’s 2010 elections, Rift Valley Institute, 2010.
545
LEYRAUD, CHARTRES, NEAVE, op. cit., págs. 23-35.
546
El primer calendario electoral data de abril 2009 y fija las elecciones en el 6 de febrero 2010, revisado
en junio 2009 para 5 abril 2010 y finalmente en enero 2010 para 11 abril 2010. S/2009/391; Informe del
Secretario General sobre la Misión de las Naciones Unidas en el Sudán, 2009, 21 Octubre, documento
S/2009/545; Informe del Secretario General sobre la Misión de las Naciones Unidas en el Sudán. Adición,
2010, 27 April, documento S/2010/168, Add. 1; National Elections Commission - Elections Timeframe,
Khartoum, National Elections Commission, 2010, January 23.
547
El calendario electoral de Sudán fue extremamente reducido con el fin de no comprometer la fecha de
elecciones. El registro se llevó a cabo en noviembre y diciembre 2009, nominación de candidatos en enero
2010, revisión y objeciones a candidatos en la primera mitad de febrero, seguido por campaña electoral
hasta un día antes de las elecciones. National Elections Commission - Elections Timeframe.
211
electoral a tan gran escala ocasionaron numerosos problemas de naturaleza técnica
documentados durante el voto. Sin embargo, dentro del clima político dominado por el
referéndum, cualquier mención de retraso en las elecciones fue automáticamente
vinculada con el posible aplazamiento de la fecha del referéndum que, a su vez, sufría
retrasos debido a los continuos desacuerdos entre los miembros del Gobierno de Unidad
Nacional548. En un contexto tan extremadamente politizado, los compromisos sobre los
asuntos relativos a las elecciones fueron utilizados por los signatarios del CPA como
moneda de cambio en las negociaciones sobre el referéndum.
Uno de los ejemplos de esa tendencia, fueron los resultados del censo del que
dependía el cálculo de la asignación de los escaños en el Parlamento Nacional. Los
resultados del censo fueron cuestionados por la mayoría de los partidos políticos, incluido
SPLM/A, puesto que existían serias alegaciones de que el censo no fue realizado de
forma inclusiva y sus resultados favorecían al NCP frente a las demás fuerzas políticas
del país. El acuerdo que desbloqueó el rechazo inicial, implicó tan sólo a los dos
principales partidos, compensando la voluntad de compromiso del SPLM sobre los
cuestionables resultados del censo con 40 escaños adicionales en la Asamblea Legislativa
del Sudán del Sur, dos escaños más para Abyei y dos más para Kordofán del Sur. El
acuerdo ignoraba completamente a la oposición y las reclamaciones de Darfur donde el
censo no fue realizado en numerosas poblaciones549.
El registro electoral se desarrolló en todo el país entre 1 noviembre y 7 diciembre

2009. Los criterios para el registro incluían el criterio de la edad, 18 años, y de residencia,
exigiendo una residencia continuada de al menos tres meses en el lugar de registro.
Puesto que la gran mayoría de los sudaneses no poseía documentos de identidad, la
548
Las negociaciones sobre la ley de referéndum llevaron a una crisis política en octubre 2009, durante la
que SPLM decidió retirar sus representación parlamentaria, dejando sin resolver el texto de la ley de
referéndum sobre el Sudán del Sur y Abyei, la ley sobre las consultas populares en las zonas de protocolo
de Southern Kordofan y Blue Nile, la reforma de la ley de seguridad, y la utilización de los resultados del
censo en elecciones de 2010. A principios de diciembre 2009 la policía intervino en una demostración de
SPLM y la oposición en frente del parlamento nacional y arrestó varios líderes de SPLM. Las disputas
sobre la ley de referéndum continuaron hasta que el compromiso fue conseguido en los últimos días del
año. Informe del Secretario General sobre el Sudán, 2010, 19 enero, documento S/2010/31.
549
Informe del Secretario General sobre la Misión de las Naciones Unidas en el Sudán, 2010, 5 abril,
documento S/2010/168; HUMAN RIGHTS WATCH: Democracy on Hold. Rights Violations in April 2010
Sudan Elections, op. cit., págs. 8-32; EUROPEAN UNION: European Union Electoral Observation
Mission in Sudan 2010. Final Report, EU EOM, Sudan 2010.
212
identificación de los votantes se basaba en la confirmación de identidad por los jefes
tribales. Sin embargo, en el Norte, los Comités del Pueblo (People´s Committees), órgano
de la administración del Estado, ofrecían certificados de identificación a los registrados,
abriendo sus oficinas en frente de los centros de registro. Esta práctica provocó
numerosas protestas por parte de la oposición, alegando parcialidad de los Comités del
Pueblo o una distribución indiscriminada de los certificados para aumentar el número de
los registrados. De la misma forma, el registro de las fuerzas armadas y de la policía en el
Norte también fue cuestionado, debido a que los integrantes de las fuerzas armadas
podían registrarse bien en el lugar de su emplazamiento, bien en lugar de su residencia.
Además, los problemas de naturaleza técnica obstaculizaron seriamente el proceso 550, por
lo que durante la fase de exhibición de la lista preliminar, entre 10 de diciembre 2009 y
10 de enero 2010, muchos estados no fueron capaces de producir la lista digitalizada,
exhibiendo los libros originales del registro manual551. Los resultados del registro, y
sobre todo el manejo de la exhibición de la lista preliminar y compilación de las
correcciones fue, de nuevo, cuestionada, recibiendo la Comisión Electoral más de 1,300
objeciones al proceso. La lista final no se publicó hasta los últimos días antes de las
elecciones, contraviniendo la provisión de la Ley Electoral, según la cual ésta debería
publicarse tres meses antes de la fecha electoral. Finalmente, se publicó solamente a nivel
de Estado, siendo la Comisión incapaz de confeccionar una lista nacional. El número
total de votantes registrados era de 16,336,153 personas, 11,655,513 registrados en el
Norte y 4,680,640 en el Sur. El resultado final representaba un 79% del electorado
potencial, sin embargo contaba con serias diferencias entre Norte y Sur, representando
108% de las estimaciones en el Sur y 71% en el Norte, a ello deben sumarse 100,000
sudaneses registrados en el extranjero552. Como consecuencia de todos estos avatares, el
proceso de registro fue altamente criticado por los organismos de observación electoral,
550
El registro en los centros se realizó de forma manual, y los datos de los registrados fueron introducidos
en un sistema computerizado, a nivel de provincia, una vez terminado el ejercicio.
551
La inconsistencia en el trato de datos electorales no permitió la consolidación de la lista final y por lo
tanto la comprobación de doble registro. No hay evidencia sobre las correcciones realizadas sobre la lista
manual y hasta que punto estas fueran incluidas en la lista final (computerizada).
552
Arabia Saudita (67,754), Libya (9,490) y Emiratos Árabes Unidos (8,484).
213
puesto que la lista final no cumplía con los requisitos de ser precisa, general e
incluyente553.
La fase de la preparación de las elecciones también sufrió innumerables problemas

como causa de la falta de buena colaboración entre la asistencia electoral y la Comisión.
A pesar de la recomendación de la necesidad de unos 21,000 centros de votación,
ofrecida por la asistencia de la ONU, la Comisión anunció un día antes de las elecciones,
el 10 de abril 2010, que abriría 16,787 mesas electorales establecidas en 10,230 centros
de votación. El número anunciado por la Comisión Electoral Nacional (NEC) causó una
seria confusión, dado que no se correspondía tan siquiera con el número de centros de
registro (15,828) contribuyendo a la desinformación de los votantes. Además, la lista
final de centros y sus emplazamientos no fueron publicados hasta después de las
elecciones554.
La nominación de los candidatos para las elecciones transcurrió entre el 12 y el 22

de enero 2010. Para las elecciones presidenciales a nivel nacional se presentaron en total
12 candidatos, mientras que para la presidencia del Sur de Sudán hubo 2 candidatos. Tres
de los candidatos a la presidencia de Sudán fueron rechazados por la NEC, por no
cumplir con el requisito de contar con más de 15,000 firmas en más de 18 estados con al
menos 200 firmas en cada estado, sin embargo, dos de ellos fueron admitidos por el
Tribunal Supremo. En total, la NEC recibió 16,290 candidaturas, entre las cuales 1,385
eran independientes. Todos los candidatos tuvieron que confirmar su aceptación del
Acuerdo de Paz.
El transcurso de la campaña electoral, entre 13 de febrero y 9 de abril 2010 fue

relativamente tranquilo aunque hubo múltiples informes de acoso a los candidatos y
partidos, incluyendo detenciones de los interventores de partidos políticos. Los
signatarios del CPA disfrutaban de una posición claramente privilegiada en la campaña.
En cuanto a la financiación de la campaña, a pesar de las provisiones legales adoptadas
553
EUROPEAN UNION: European Union Electoral Observation Mission in Sudan 2010. Final Report,
554
214
por la NEC sobre el límite de gasto, éste no se controló en la práctica 555. Por otra parte, el
clima político en el país se volvía más tenso con la aproximación de las elecciones.
Además del fuerte antagonismo entre los principales actores de la transición, la
nominación de candidatos destacó la falta de cohesión interna en los dos principales
partidos, añadiendo nuevos conflictos locales a la crispación política reinante. La falta de
libertad de expresión presente durante la campaña se agravó por la ausencia de una
regulación nacional sobre los medios de comunicación consistente con los requisitos para
unas elecciones democráticas. En el Sur de Sudán no existía una ley de prensa y además,
hubo múltiples casos de acoso a los periodistas. En el Norte, las enmiendas a la ley
existente no contribuyeron mucho a la libertad de prensa, puesto que la Inteligencia
Nacional seguía ejerciendo el control sobre los medios. La NEC estableció el Mecanismo
Conjunto para los Medios para asignar el tiempo mediático a los candidatos, sin embargo
hubo claros desequilibrios en la cobertura mediática de la campaña, reflejando
principalmente la preferencia por el partido en el poder tanto en el Norte como en el
Sur556. Los partidos de la oposición, críticos frente a los retrasos en el presente proceso
electoral ocasionado por el impás político en el Gobierno de Unidad Nacional (de las
siglas en inglés, GNU), hostigados por una continuada persecución política de baja escala
y conscientes de la necesidad de crear sus propias estrategias y futuras bases políticas en
unos comicios generalmente percibidos como forzados y fraudulentos optaron por exigir
el aplazamiento de las elecciones hasta noviembre del 2009 y finalmente amenazaron con
el boicot a los comicios. Los últimos días previos a las elecciones estuvieron marcados
por una frenética actividad política en la oposición, oscilando entre la llamada al boicot y
la retirada, que contribuyeron a una desorientación del votante. Finalmente, 72 partidos
participaron en las elecciones557.
555
556
300 miembros de SPLM decidieron presentarse a las elecciones como candidatos individuales, puesto
que no fueron nominados por su partido. A continuación fueron expulsados por el partido. En menor
medida, NCP experimentó lo mismo. S/2010/168; INTERNATIONAL CRISIS GROUP: “Sudan:
Preventing Implosion” Policy briefing, op. cit., págs. 1-7.
557
Los partidos de la oposición presentaron una petición formal de aplazamiento de elecciones al Gobierno
el 20 de marzo 2010. Algunos partidos optaron por retirar sus candidatos y llamar al boicot de las
elecciones. El 31 de marzo 2010, SPLM anunció la retirada de su candidato presidencial, Yasir Arman, al
igual que sus candidatos a las elecciones en Darfur alegando la falta de seguridad e irregularidades en el
proceso. La decisión de SPLM, causó otro cambio en la oposición, donde algunos de los partidos ahora
215
La votación comenzó, en términos generales, sin mayores retrasos en todo el país,
el 11 de abril 2010. Sin embargo, debido a los retrasos acumulados durante el proceso la
operación de impresión y distribución tanto de papeletas como de listas de votantes,
sufrieron de numerosos errores558. La corrección de estos errores sucesivamente retrasó o
interrumpió las operaciones de voto en una parte de los colegios electorales,
especialmente en el Sur. Para remediar el problema, el 12 de abril 2010 Comisión
Electoral Nacional tomó la decisión de extender la votación por dos días adicionales,
hasta 15 de abril 2010, suspendiendo a la vez las elecciones afectadas por errores hasta
nuevo aviso en 33 circunscripciones. Por otra parte, debido a la situación de seguridad, la
votación se suspendió en varias localidades de Darfur559. Salvo contados incidentes, los
cinco días de votación transcurrieron de forma pacífica y sin problemas de seguridad. Sin
embargo, se presentaron muchas acusaciones de fraude que fueron cursadas y estudiadas
por la Comisión Electoral. Uno de los casos más evidentes fue la grabación en video de
los miembros de colegio electoral en el estado de Red Sea, llenando las urnas con votos
falsos. Problemas semejantes, incluyendo falsificación de resultados electorales fueron
identificados en otras localidades.
El recuento de las papeletas comenzó en los colegios electorales el día 16 de abril y

en muchos lugares tardó más de 24 horas. La dificultad del recuento de 8 o 12 diferentes
tipos de papeletas, los errores debidos a la escasa preparación del personal electoral y los
retrasos en la recogida de material electoral típicos para los países de tan bajo nivel de
infraestructura contribuyeron a la lentitud en obtención de los primeros resultados
electorales. Sin embargo, fue principalmente la agregación de los resultados la que
decidieron volver a los comicios. Finalmente, el Partido Comunista, Umma Renewal, y Partido Reformista
retiraron sus candidaturas a todos los niveles. Entre los candidatos que amenazaron con retirada o boicot
del proceso se encuentran National Umma Party que retiró sus candidatos en todos salvo los comicios en
los estados de Blue Nile y Southern Kordofan. Popular Congress Party y Original Democratic Unionist
Party participaron en las elecciones pero rechazaron los resultados una vez finalizada la votación (17 abril
2010). Desde el punto de la administración electoral sólo se retiraron efectivamente los que lo hicieron
dentro de la fecha (12 febrero 2010), y estos no pudieron reincorporarse de nuevo. S/2010/168, Add. 1;
S/2010/168; “SPLM withdraws presidential candidate Cde Arman” en SPLM Today, 2010, March 31,
http://www.splmtoday.com/index.php?option=com_content&view=article&id=441:splm-withdraws-
presidential-candidate-cde-arman&catid=1:latest&Itemid=2
558
El gran número de elecciones y sistemas de voto requería que la Comisión Nacional Electoral diseñara y
aprobara en días el diseño final de 1,268 diferentes papeletas electorales.
559
Elecciones en Jebel Moon y Jebel Mara, Kass en Darfur fueron bien suspendidas bien interrumpidas
S/2010/168, Add. 1; HUMAN RIGHTS WATCH: Democracy on Hold. Rights Violations in April 2010
Sudan Elections, op. cit., págs. 21-22.
216
influyó en el serio retraso. La retirada de los resultados en los más de 10,000 localidades
de voto contó además con problemas provocados por la retención de urnas y resultados
por parte del personal electoral, que exigió el pago inmediato por sus servicios. El diseño
del sistema informático de agregación de los resultados no terminó hasta 15 de abril y en
el momento de recogida de resultados ninguno de los estados de Sur de Sudán estaba
preparado para empezar la agregación. El 95% de los formularios de resultados recogidos
a nivel de estado contenían discrepancias en el cálculo. El 42% de los formularios fue
entregado fuera de los sobres precintados contra el fraude. El personal electoral a nivel de
estado, en un intento por remediar las discrepancias, alteraba las cifras procedentes de los
formularios de recuento para hacerlas coincidir con los datos de registro contenidos en la
base de datos560. A mitad del proceso, la agregación electrónica fue sustituida por la
agregación manual en una parte del país. La administración de esta etapa fue la que causó
serias objeciones entre los participantes y observadores561.
La presentación de los resultados de las elecciones fue un proceso largo y

cuestionado por todos los organismos de observación electoral y los partidos de la
oposición. La NEC en ningún momento pudo presentar resultados de una manera
transparente562. Finalmente, el 26 abril 2010 la Comisión anunció los resultados de las
elecciones presidenciales, declarando al Presidente al-Bashir ganador con 68,28% de
votos a favor. Para el Sudán del Sur, Salva Kiir fue declarado ganador con 92,9% de
votos. En 24 de los 25 estados en las elecciones gubernamentales ganaron los partidos
dominantes, NCP o SPLM respectivamente563. Los resultados de las elecciones
legislativas confirmaron de la misma manera la dominación de los partidos en el poder564.
560
Una de las razones por la que los números de la base de datos no se correspondían con los números en
los formularios fueron las inconsistencias del registro.
561
562
Informe del Secretario General sobre el Sudán, 2010, 19 julio, documento S/2010/388, págs. 1-3;
EUROPEAN UNION: European Union Electoral Observation Mission in Sudan 2010. Final Report, op.
cit., págs. 46-47; THE CARTER CENTER: Observing Sudan´s 2010 National Elections. April 11-18
2010. Final Report, The Carter Center, 2010, págs. 50-53;
563
En las elecciones de abril el resultado era 23 gobernadores de los partidos en el poder, 13 del NCP y 10
del SPLM. Las suspendidas elecciones del Kordofán del Sur, confirmaron la tendencia otorgando una
victoria más al NCP. NATIONAL ELECTIONS COMMISSION: Preliminary Report on General Elections
2010, National Elections Commission Republic of the Sudan, 2010, pág. 215;
564
72% de los escaños del parlamento nacional fueron a NCP, y 22% a SPLM, con tan sólo 6% repartido
entre los partidos de la oposición. Este resultado resulta más restrictivo para la oposición que el reparto de
217
La condena internacional a las elecciones no fue unánime, mostrando un esfuerzo
por parte de la comunidad internacional de buscar el equilibrio entre la condena del
proceso fraudulento y la necesidad de dar un paso en el camino hacia el referéndum. Las
dos principales organizaciones de observación electoral, la Unión Europea y Carter
Center, fueron las únicas que desplegaron misiones a largo plazo dedicadas a la
observación de la totalidad del proceso, y ambas documentaron numerosas
irregularidades en base a las cuales proclamaron serias deficiencias incompatibles con las
normas internacionales565. Otras declaraciones internacionales, provenientes de la
observación diplomática de países y organismos internacionales, fueron más
condescendientes con el proceso electoral sudanés. Sus mensajes, por lo general,
atribuían las irregularidades a las complicaciones operacionales y la falta de
conocimientos técnicos de la Comisión, sin cuestionar, por lo general, la integridad del
proceso. La diferencia de tono entre ellas obedece principalmente a su posición
política566.
escaños en la asamblea parlamentaria durante el período transitorio, según el que NCP retenía un 52% de
los escaños, SPLM – 28%, oposición en el Norte – 14% y oposición en el sur – 6%. Sudan Majlis Watani
(National Assembly), Inter-Parliamentary Union, http://www.ipu.org/parline-e/reports/2297_E.htm;
Power Sharing Protocol, Comprehensive Peace Agreement, art. 20(2.2.5); NATIONAL ELECTIONS
COMMISSION: Preliminary Report on General Elections 2010, op. cit., págs. 214-216
565
Dentro de la tradicional sutileza y ecuanimidad de las declaraciones de observación electoral, la
delegación de The Carter Center fue la más crítica en su declaración preliminar en la que constató que “es
evidente que las elecciones no cumplirán con las normas internacionales”. La declaración preliminar de la
Unión Europea, por su parte, sentenció que “las elecciones sudanesas demuestran serias deficiencias
conforme las exigencias de las normas internacionales pero abren camino para un futuro progreso
democrático”. EUROPEAN UNION: Preliminary Statement, European Union Election Observation
Mission in Sudan, Khartoum, 17 April 2010. Las declaraciones finales de ambas misiones fueron más
contundentes en su mensaje que durante todo el transcurso del proceso electoral: ausencia de libertad y
transparencia y, por lo tanto, las elecciones de 2010 no podían considerarse conformes a las normas
internacionales. EUROPEAN UNION: European Union Electoral Observation Mission in Sudan 2010.
Final Report, op. cit., págs. 4-8; THE CARTER CENTER: Preliminary Statement, op. cit.; THE
CARTER CENTER: Observing Sudan´s 2010 National Elections. April 11-18 2010. Final Report, op. cit.,
págs. 3-8.
566
La declaración del Enviado Especial Ruso, por ejemplo constata lo siguiente: “(...) technical flaws only
occurred at the polls but did not impact the integrity of the process as a whole and concluded that the
elections in Sudan should be judged by African and not by European standards.” Russia says Sudan
elections fair by Äfrican standards¨, en Sudanese online, 2010 April 21,
http://sudaneseonline.org/cs/blogs/english/archive/2010/04/21/russia-says-sudan-elections-fair-by-african-
standards.aspx; La Troika, suaviza el tono de las declaraciones preliminares de la observación
internacional con una declaración en la que anota las conclusiones de la observación internacional pero
invita a las partes a acelerar las preparaciones para el referéndum. Sudan Troika Joint Statement on the
Sudanese Elections, Khartoum, US Embassy Public Affairs Section in Khartoum, 2010, April 19; “Taking
into account that the Sudan is undertaking a massive exercise for the first time in 24 years, the vast size of
the country and the challenges of infrastructure, our preliminary assessment is that the election process was
218
Por su parte, la observación nacional coincide en sus conclusiones con las
principales organizaciones internacionales, denunciando el mismo tipo y número de
irregularidades. Sin embargo, a diferencia de la observación internacional las
declaraciones de las organizaciones de observación domésticas, especialmente en el
Norte, resultan más críticas con el proceso y más contundentes en sus conclusiones,
trazando más abiertamente los vínculos de unión entre las infracciones electorales y sus
benefactores políticos. En especial la declaración del consorcio de grupos de sociedad
civil reunido bajo el nombre TAMAM, emitió una de las más duras críticas al proceso,
alegando acción fraudulenta de la Comisión en favor de intereses políticos del Gobierno
y llamando a la repetición del proceso electoral bajo un nuevo Gobierno transitorio
formado por todas las fuerzas políticas sudanesas como primera prioridad después del
referéndum. Otras, más moderadas, acogiéndose más a los límites de la observación
electoral, reclamaron mayor transparencia y mayor libertad en los futuros procesos
electorales567.
credible. This is in view of promoting a peaceful and democratic transformation of the country. IGAD:
Election Observer Mission to the Sudan Interim Statement, Khartoum, Intergovernmental Authority on
Development (IGAD), 2010, April 19; “The Mission is of the view that objectively, the confluence of
circumstances that make up Sudan’s recent history would produce imperfect but historic elections which
constitutes an important step forward in the country’s democratization process” AFRICAN UNION:
Preliminary Statement Of The African Union Observer Mission To The Sudan Elections, Khartoum and
Addis Ababa, The African Union, 2010, April; “Based on the reports of its observers, the League of Arab
States EOM would like to express its general content for the "well proceeded" election process, (...)despite
the fact that there were some logistical, technical and organizational drawbacks” LEAGUE OF ARAB
STATES: Preliminary Statement, League of Arab States Observations Mission, The League of Arab States,
2010, April 19; “Although many issues were raised and serious difficulties were encountered, the Team
believes that (...) should be considered an important turning point for Sudan in order to achieve a
democratic transformation”, véase JAPANESE ELECTION OBSERVATION TEAM: Report of the
Japanese Election Observation Team for Submission to the National Election Commission of Sudan,
Japanese Election Observation Team, 2010, April 21
567
TAMAM fue un consorcio creado por tres importantes grupos de sociedad civil: TAMAM, Justice
Africa, Civic Forum, dedicados a la observación del proceso electoral en los 15 estados del Norte.
Conjuntamente, las organizaciones desplegaron 3500 observadores. Aunque la declaración de TAMAM no
está apoyada por un informe metodológico de la observación electoral, éste fue elaborado por KACE,
organización integrante de TAMAM y defensora de una posición semejante, aunque algo más moderada.
TAMAM y KACE recibieron ayuda de National Endowment for Democracy, The Carter Center y EU
EIDHR para la coordinación de la observación electoral y formación de observadores. SuNDE y SuGDE
observaron únicamente la votación en todo el país y el registro en el Sur. THE CONSORTIUM OF CIVIL
SOCIETY ORGANIZATIONS TAMAM: The Position of the Independent Society Network on Electoral
Process, Khartoum, TAMAM, 2010, April 18; AL-KHATIM ADLAN CENTER FOR
ENLIGHTENMENT AND HUMAN DEVELOPMENT KACE: Sudanese General Elections Monitoring
Project, Khartoum, KACE, 2010, October; NATIONAL ENDOWMENT FOR DEMOCRACY: NED
Democracy Stories: “Sudan: Finding Democratic Solutions”, National Endowment for Democracy, 2010;
TAMAM, SuDEMOP, African Center for Justice and Peace Studies, Sudanese Civil Society Leaders Urge
219
Según los informes de la observación electoral, la administración electoral de las
elecciones de 2010 parecía copiar los testimonios reunidos por el equipo de Rift Valley
Institute de las experiencias electorales previas en Sudán, llegando a las mismas
conclusiones568. El conjunto de responsabilidades se divide entre, por una parte, la
intención de fraude a nivel de la administración electoral y, por otra, la muy baja
preparación técnica de la Comisión.
El proceso electoral no provocó serios estallidos de violencia por dos razones

principales. Por una parte, las elecciones generales de 2010 tenían relativamente poca
importancia política para los dos principales grupos que retenían control sobre las armas,
es decir NCP y SPLM. Por otra, ambos grupos disfrutaron de la posición incuestionable
de máxima autoridad dentro de sus respectivas zonas de influencia, incluyendo la
capacidad de control sobre el resultado a lo largo del proceso 569. Fuera del centro
neurálgico de NCP-SPLM, a pesar del descontento general por el proceso fraudulento en
el Norte, el control absoluto de NCP y su aparato de seguridad, impidió cualquier intento
de protesta por parte de la oposición. Para reafirmar esta posición dominante, NCP en una
altamente simbólica demostración de fuerza, detuvo el 15 de Mayo 2010 a uno de los
principales líderes de la oposición, Hassan Turabi, presidente de la Popular Congress
Party quien permaneció detenido hasta 30 junio 2010 y seguidamente liberado sin ningún
tipo de justificación de la acción por parte del Gobierno. En el Sur, donde el control
inclusivo de las armas es menor, algunas de las contiendas electorales resultaron en
contados estallidos de violencia570. Una de estas protestas violentas llegó a cobrar
African Union and Special Envoys to Confront the Failure and Implications of Recent Elections in Sudan,
Khartoum, Juba, Kampala, TAMAM, SuDEMOP, African Center for Justice and Peace Studies, 2010, 5
May; THE SUDANESE GROUP FOR DEMOCRACY AND ELECTIONS (SuGDE) and THE
SUDANESE NETWORK FOR DEMOCRATIC ELECTIONS (SuNDE), Elections Statement, Khartoum,
Juba, SuGDE and SuNDE, 2010, April 24; SUDANESE NETWORK FOR DEMOCRATIC ELECTIONS
(SuNDE), Observation Statement on the Voter Registration Process, Juba, SuNDE, 2010, December 11.
568
WOODWARD, WILLIS, ATTA, op. cit., págs. 16-31.
569
Sin embargo, el proceso electoral contribuyó a evidenciar la creciente polarización entre las partes
signatarias del CPA. Aunque, de fondo, no fueron los asuntos electorales los que causaron sucesivas crisis
en el Gobierno de Unidad Nacional, el estricto calendario electoral desencadenó algunas de ellas. Como
ejemplo, la crisis ocasionada por el rechazo de SPLM sobre los resultados del censo llegó a cobrar tanta
importancia precisamente porque el progreso del proceso electoral dependía de ella.
570
La contienda electoral en el estado de Unity entre la candidata independiente a gobernadora, Angela
Teny, mujer de Riek Machar, y el candidato de SPLM resultó en enfrentamientos entre los seguidores
causando tres muertos. En Western Equatoria, el único estado donde un candidato independiente ganó las
220
dimensión de una rebelión que siguió latente tiempo después de las elecciones y según
los medios causó alrededor de 200 muertos en el estado de Jonglei571.
Desde la perspectiva del proceso electoral, fueron unas elecciones establecidas

sobre bases insuficientes para la celebración de un proceso libre y justo: celebradas en un
entorno desprovisto de condiciones mínimas para la celebración de unas elecciones
democráticas, administradas por una Comisión fuertemente controlada por el NCP, y con
serios problemas técnicos que contribuían a ahondar en la falta de legitimidad del
proceso. A lo largo del proceso hubo muchas voces en contra de la celebración de las
elecciones en las fechas previstas. Muchas opiniones defendían el aplazamiento de las
elecciones, al menos para asegurar una impecable administración técnica del proceso,
otros defendían elecciones parciales572. La insistencia sobre la celebración de las
elecciones dentro de las fechas previstas, con el fin de salvaguardar la fecha del
referéndum, conllevó a la celebración de un proceso que ni siquiera en lo técnico cumplía
con las normas internacionales. Aunque la falta de tiempo fue sólo uno de los factores
que imposibilitaron una preparación mejor del proceso electoral, en el caso de Sudán
también contribuyeron a la acumulación de errores técnicos la parcialidad de la Comisión
y la excesiva poca colaboración del Gobierno con la OMP573.
elecciones gubernamentales, los miembros de la Comisión electoral estatal fueron amenazados por los
partidistas de SPLM exigiendo que cambiasen los resultados a favor de su partido.
571
En el estado de Jonglei, teniente general de SPLA, Goerge Athor después de perder las elecciones
gubernamentales desde la candidatura independiente lanzó una rebelión contra el Gobierno del Sudán del
Sur. (allafrica.com, 2011) “Factbox: South Sudan's renegade General George Athor” en Reuters,
http://www.reuters.com/article/2011/02/15/us-sudan-south-athor-idUSTRE71E4CX20110215; South
Sudan: The Nation at 'Extremely High Risk' of Acts of Terrorism en www.allafrica.com,
http://allafrica.com/stories/201108040336.html
572
WILLIS, EL-BATTAHANI, op. cit., págs. 191-212; AN, BUSH, LAKE, LOPEZ, MCCANTS,
SAWYER, SKIDMORE, VELASCO, op. cit., págs. 28-37; HELETA, SAVO, op. cit., págs. 1-8; EL-
BATTAHANI, op. cit., págs. 31-49; HEMMER, JORT, Ticking the box: elections in Sudan, The Hague,
Netherlands Institute for International Relations ‘Clingendael’, 2009, September; Willis, op. cit., 22-26.
573
Por lo general, la comunidad científica y grupos de reflexión independientes fueron bastante críticos con
el proceso y el tiempo que ha transcurrido muestra ciertos indicios que pueden servir para sacar las
primeras conclusiones. Las elecciones de abril de 2010 defraudaron todas las expectativas asociadas a ellas
en el CPA: eran demasiado cercanas al referéndum para ofrecer una posibilidad de una experiencia real de
unión, no ofrecieron opción de legitimizar el gobierno que llevase a cabo el referéndum, a través de la
incorporación de la representación más amplia de partidos de oposición, ni fomentaban la transformación
democrática en Sudán.
221
2. Análisis de la asistencia electoral de la ONU en Sudán
2.1. Objetivo: mandatos de la OMP y de la asistencia electoral
Las Naciones Unidas no tomaron parte activa en la mediación entre el NCP y

SPLM/A, aunque apoyaron el proceso encabezado por IGAD desde el principio. A partir
de octubre 2003, a petición del Consejo de Seguridad, desde la Secretaría se realizó un
trabajo de análisis, en consulta con las partes y la mediación, sobre la mejor manera de
apoyar el proceso de paz desde Naciones Unidas. En este sentido, en la última fase de
negociaciones en Naivasha, Kenia, en junio de 2004, viendo el avance rápido de las
negociaciones, el Consejo de Seguridad decidió establecer inmediatamente una misión
anticipada y empezar las preparaciones para el despliegue inmediato de una misión de
paz, una vez que el Acuerdo de paz fuese finalizado. El mandato de esta misión tenía una
doble naturaleza, por una parte, esta misión anticipada tenía el cometido de seguir
examinando las opciones y preparar la recepción de la operación de paz, por otra, el
nuevo Representante Especial del Secretario General, Jan Pronk, se unía al equipo de
IGAD, para las fases finales de las negociaciones574.
Tras la firma del CPA, el 30 de enero 2005 el SG recomendó el despliegue de una

operación de paz de Naciones Unidas para acompañar al proceso de paz iniciado con la
firma del CPA y para ofrecer el apoyo solicitado por las partes. En las palabras exactas
del CPA: “Las partes se ponen de acuerdo en solicitar a las Naciones Unidas una
operación de apoyo a la paz que sea poco numerosa, efectiva, sostenible y asequible para
vigilar y verificar este Acuerdo General de Paz y apoyar su aplicación en virtud de las
disposiciones del Capítulo VI de La Carta de las Naciones Unidas”575. El objetivo de la
operación de paz era el de acompañar la transición para finalmente retirarse coincidiendo
con el fin del período transitorio. La recomendación del SG daba cuenta detallada de
574
En un intento adicional el Secretario General realizó una visita a Sudán para así añadir ímpetu al proceso
de paz Declaración del Presidente del Consejo de Seguridad, 2003, 10 octubre, documento
S/PRST/2003/16; S/2004/453; Press Release: Secretery Gerenar Appoints Jan Pronk Special
Representative for Sudan, 2004, june 21, documento SG/A/877, AFR/974, BIO/3577; Activities of
Secretary-General in Republic of Sudan, 10-12 July 2002 en Reliefweb, http://reliefweb.int/node/105198;
Resolución 1574 (2004) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 5082ª sesión, celebrada en Nairobi el
19 de noviembre de 2004, documento S/RES/1574.
575
Permanent Ceasefire and Security Arrangements Implementaton Modalities and Appendices,
Comprehensive Peace Agreement, art. 15.1.
222
todos los riesgos y problemas tanto operacionales como políticos a los que se enfrentaba
una misión de esta índole, en el contexto de las carencias del Acuerdo de paz y proponía
una misión multidimensional, bajo el capítulo VI, coordinada con las iniciativas de la
Unión Africana en el conflicto de Darfur y, por primera vez, integrada con el Equipo de
Naciones Unidas en el país bajo la coordinación del Representante Especial del SG, quien
encabezaba la misión, con un mandato de buenos oficios y apoyo al proceso de paz,
apoyo a la gobernanza, derechos humanos, ayuda humanitaria y al desarrollo y aspectos
de seguridad576.
El Consejo de Seguridad, a pesar de actuar bajo presión del calendario de ejecución

del CPA577, tardó casi dos meses en aprobar la creación de la Misión de las Naciones
Unidas en Sudán (UNMIS) debido a las múltiples objeciones de los miembros del
Consejo. Finalmente, la misión se estableció el 24 de marzo de 2005. La Resolución
aprobaba una dotación militar en 10,000 y la policía civil en 715 elementos a la vez que
confirmaba la propuesta de la misión integrada. Sin embargo, por falta de unanimidad en
el Consejo de Seguridad, el lenguaje de la Resolución, y lo por lo tanto, del mandato de la
misión, fue diplomáticamente ambiguo, desviándose significativamente de la propuesta
del informe del SG. Las tareas principales de la nueva misión se establecían en las
siguientes líneas principales de acción: 1) Prestar apoyo para la aplicación del Acuerdo
General de Paz; 2) realización de una campaña de información pública sobre el CPA y
sobre el rol de la misión; 3) ayuda y coordinación de los esfuerzos para el retorno
voluntario de refugiados y desplazados; 4) asistencia en la eliminación de minas; 5)
supervisión del cumplimiento del Acuerdo de Cesación del Fuego investigación de
infracciones, apoyo al programa de desarme, desmovilización y reintegración; 6) apoyo a
la formación y reestructuración de la Policía; 7) apoyo a la preparación de las elecciones
y el referéndum; 8) apoyo a la creación de las capacidades nacionales en el entorno de los
576
S/2005/57; SCHUMMAN, op. cit., págs. 102-114; VAN DER LIJN, JAIR: Factors for Success and
Failure of UN Peacekeeping Operations: Theory and the Case of UNMIS in Sudan, San Francisco,
Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’, 2008.
577
El calendario de implementación del cese el fuego contaba con la aprobación del mandato del Consejo
de Seguridad 14 días después de la firma del Acuerdo. Además, CPA preveía el comienzo de la retirada de
las tropas bajo supervisión de la ONU 30 días desde la firma del Acuerdo. Comprehensive Peace
Agreement between the Government of the Republic of the Sudan and the Sudan´s People´s Liberation
Movement/Sudan´s Peoples Liberation Army, art. 126, Appendix 2.
223
derechos humanos, el estado de derecho, la promoción del planteamiento nacional
incluyente578.
La cooperación de UNMIS con las autoridades locales dio una vuelta de 180 grados
desde el momento de la negociación sobre el despliegue de la misión. Mientras que
SPLM/A bajo John Garang desconfiaba de la presencia de una misión de la ONU hasta el
punto de no permitir el despliegue de la Misión Avanzada de las Naciones Unidas en el
Sur de Sudán (UNAMIS), su sucesor, Salva Kiir en parte fue menos reticente, en parte
reconoció la capacidad limitada de SPLM/A para implementar las provisiones del CPA
sin asistencia. Sin embargo, la posición de SPLM/A cambió hacia mayor receptividad,
sin llegar a colaboración. En el norte, por el contrario, el Gobierno de NCP, inicialmente
favorable a la presencia de la ONU, a partir del 2006 empezó a hostigar la operación con
impedimentos de diferente grado, debido a la implicación de UNMIS en los
acontecimientos en Darfur579. El NCP empezó a llevar a cabo acciones subversivas contra
UNMIS, tales como demostraciones públicas contra UNMIS, límites a la libertad de
movimiento del personal de UNMIS, arrestos de personal nacional, ralentización de las
tareas administrativas necesarias para el pleno despliegue y la expedición de visados o
trámites aduaneros. Tras el intento de ampliación del mandado de UNMIS para incluir
una mayor implicación en Darfur, NCP expulsó al SRSG Jan Pronk. Además de los
obstáculos operativos que sufría UNMIS por parte de NCP, también la implementación
de su mandato se veía comprometida por esa misma falta de cooperación. Puesto que la
estructura organizativa y el poder de NCP en el norte fue mayor que en otras operaciones
parecidas, la misión más que en otros casos dependía de la buena voluntad del Gobierno.
578
S/2005/57; Resolución 1590 (2005) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 5151ª sesión,
celebrada el 24 de marzo de 2005, documento S/RES/1590; SCHUMMAN, op. cit., págs. 102-114.
579
Desde el despliegue de la misión avanzada UNAMIS, parte del mandato aludía al seguimiento de los
acontecimientos y el proceso de paz en Darfur. Con la situación sobre el terreno en Darfur empeorando
substancialmente en 2005, en efecto, la mayoría de la atención de los primeros efectivos de UNMIS fue
enfocada a Darfur, hasta el punto de que los primeros reclutamientos civiles eran destinados a Darfur. El
intento por parte de las Naciones Unidas de tener una misión encargada del conflicto Sudanés fracasó con
la fuerte oposición del gobierno de NCP, por lo que finalmente la ONU optó por crear una segunda
operación de paz en el mismo país.
224
La capacidad de leverage de UNMIS, en contexto de un grado bajo de consenso en el
Consejo de Seguridad y un cambio de posición del Gobierno fue bastante reducida580.
El fundamento legal de la implicación de UNMIS en la asistencia electoral

proviene del mandato fundacional de la operación de 2005, en el que en función de lo
expuesto en el CPA y de lo negociado entre Naciones Unidas y las partes del CPA
establece “Impartir orientación y prestar asistencia técnica a las partes en el Acuerdo
General de Paz, en cooperación con otras entidades internacionales, para apoyar la
preparación y celebración de las elecciones y los referendos previstos en el Acuerdo”581.
Este mandato, surgido de las negociaciones entre la ONU y las partes al CPA en la
fase de la preparación del despliegue de la misión, establece la base de la implicación de
UNMIS en la asistencia electoral en Sudán. Aún así, en las revisiones periódicas y
extensiones del mandato de UNMIS, el Consejo de Seguridad en varias ocasiones reiteró
el mandato electoral. En 2007, viendo los retrasos en la preparación del censo nacional,
condicionante para la celebración de las elecciones en su fecha, el Consejo de Seguridad,
aprobó la implicación de UNMIS en el apoyo técnico y logístico al censo 582. De nuevo en
2008, en un intento de revisar el mandato de UNMIS, tras la separación de las
responsabilidades en Darfur como consecuencia de la creación de UNAMID, el Consejo
de Seguridad confirmó el mandato y la dotación originales de la misión y resaltó los
elementos del mandato de mayor relevancia para el momento, incluyendo las elecciones,
insistiendo en la importancia de la finalización del censo y preparativos inmediatos para
las elecciones583.
580
En 2006 NCP prohibió la difusión de la radio de UNMIS en el Norte. Según recuerda van der Lijn en su
estudio, las actividades de muchas secciones de la misión están paralizadas debido a falta de cooperación
por parte del gobierno, véase VAN DER LIJN, op. cit., págs. 9-11; SCHUMMAN, op. cit., págs. 102-114.
581
S/RES/1590, pág. 4.
582
“Recuerda el mandato de la UNMIS de proporcionar orientación y asistencia técnica en apoyo de los
preparativos para la celebración de elecciones y referéndums con arreglo a lo dispuesto en el Acuerdo
General de Paz e insta a la UNMIS a que continúe con su labor al respecto, incluso mediante la prestación
de apoyo técnico y logístico para la elaboración del censo nacional, y en colaboración con el Gobierno de
Unidad Nacional y con otras oficinas pertinentes de las Naciones Unidas;” Resolución 1784 (2007)
Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 5774ª sesión, celebrada el 31 de octubre de 2007, documento
S/RES/1784, pág. 3.
583
“Insta al Gobierno de Unidad Nacional a que concluya la realización de un censo nacional incluyente y
a que prepare con prontitud la celebración de elecciones libres y limpias en todo el Sudán; Insta a la
UNMIS a que, de acuerdo con su mandato, inicie inmediatamente los preparativos para apoyar la
celebración de elecciones nacionales, incluida la formulación de una estrategia nacional para la celebración
225
El detalle del mandato electoral se desarrolló siguiendo el itinerario habitual que
acompaña la solicitud de la asistencia electoral, si bien a pesar de la inclusión de la
provisión de asistencia en el mandato fundacional de la misión, el Gobierno de Unidad
Nacional no se mostró tan receptivo en los siguientes años del período transitorio,
retrasando la petición de la asistencia electoral, y finalmente, delegando esta tarea a un
órgano inferior a lo habitual, la Comisión Electoral.
Así el 16 de agosto de 2008, el Gobierno del Sudán del Sur, dirigió una solicitud
formal al SRSG, pidiendo apoyo de las Naciones Unidas en los siguientes ámbitos de
administración electoral: administración y planificación electoral, examen de la
coordinación de la asistencia de los donantes, educación electoral y cívica, formas de
aumentar la participación de las mujeres, y elaboración de un censo electoral fiable para
las elecciones. Sin embargo, el Gobierno de Unidad Nacional no curso semejante
solicitud y ésta se remitió al SRSG por el Presidente de la Comisión Electoral Nacional,
en la que, el 19 de febrero de 2009, la Comisión solicitaba apoyo en relación con el
material electoral, la planificación logística y operacional, una campaña de
concienciación electoral, la capacitación del personal electoral, el fomento de la
capacidad y apoyo orientativo, y la coordinación de la asistencia internacional para el
proceso electoral. Acto seguido, el 5 de abril de 2009, la Comisión dirigió otra carta al
SRSG, solicitando una misión para evaluar las condiciones para llevar a cabo actividades
electorales; las actividades y los planes de los donantes internacionales en relación con la
prestación de asistencia técnica y financiera a fin de evitar duplicaciones y garantizar la
coordinación entre los donantes internacionales; y en qué medida la asistencia de las
Naciones Unidas podría contribuir a la credibilidad y la legitimidad del proceso
electoral584.
de elecciones en estrecha colaboración con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
y las partes en el Acuerdo General de Paz, e insta además a la comunidad internacional a que preste
asistencia técnica y material a los preparativos de las elecciones;” Resolución 1812 (2008) Aprobada por el
Consejo de Seguridad en su 5882ª sesión, celebrada el 30 de abril de 2008, documento S/RES/1812, págs.
3-4; Informe del Secretario General sobre el Sudán, 2008, 22 abril, documento S/2008/267.
584
NATIONAL ELECTIONS COMMISSION: Preliminary Report on General Elections 2010, op. cit.,
págs. 7-14; S/2009/392; Report of the Secretary-General on the Sudan, 2008, 20 octubre, documento
S/2008/662.
226
Antes incluso de la visita de la Misión de Evaluación de las Necesidades (NAM –
del inglés Needs Assessment Mission) que tuvo lugar entre 28 abril y 8 de mayo 2009,
publicando su informe final el 28 de julio de 2009, el Consejo de Seguridad, en la
Resolución de revisión y extensión del mandato, pedía la presentación de un informe
específico sobre las elecciones y volvía a disponer lo siguiente:
 “(…) Recordando la importancia de las elecciones libres y limpias, incluidas las

elecciones nacionales previstas, para la reconciliación nacional, la consolidación
de la democracia y el restablecimiento de la paz y la estabilidad (…)
 Pide al Secretario General (…) que presente una evaluación y recomendaciones

acerca de las medidas que podría adoptar UNMIS para seguir apoyando las
elecciones y estimular el proceso de paz;
 Insta a todas las partes sudanesas a que sigan demostrando su total compromiso
con el proceso democrático preparándose rápidamente para la celebración en
febrero de 2010 de elecciones pacíficas, transparentes y fidedignas, tal y como
recomendó la Comisión Electoral Nacional;
 Pide a UNMIS que, de conformidad con su mandato y dentro de sus posibilidades

actuales, preste apoyo a la Comisión Electoral Nacional en la preparación de
elecciones nacionales fidedignas, incluso prestando la asistencia y el
asesoramiento que sean necesarios, efectuando preparativos de seguridad y
coordinando las actividades de Naciones Unidas de apoyo a las elecciones en
estrecha colaboración con el PNUD, y cerciorándose de que la labor de UNMIS
complemente la de la comunidad internacional y las partes en el Acuerdo General
de Paz, e insta a la comunidad internacional a que preste asistencia técnica y
material, incluso en cuanto a la capacidad de observación electoral que ha
solicitado el Gobierno de Unidad Nacional, en apoyo de la celebración de
elecciones fidedignas;”585
La visita de la Misión de Evaluación de las Necesidades se producía en el contexto

del mandato del Consejo y la carta de invitación de la Comisión. Antes de la preparación
585
abril de 2009, documento S/RES/1870, págs. 2-4.
227
del informe final, el 12 de julio de 2009, la Comisión dirigió una nueva carta de solicitud
al SRSG, pidiendo la ampliación de la asistencia técnica de UNMIS para incluir también
apoyo a los Altos Comités de los estados del norte del Sudán586. Tras analizar la
situación, la NAM recomendó aceptar la petición de la NEC de asistencia técnica en el
Norte del país, igualando en estructura a la del Sur, recomendó que UNMIS apoyara el
proceso, además de la asistencia técnica a la Comisión a nivel central, regional y del
Estado, también con fuerte apoyo logístico, sobre todo, con las operaciones de transporte
aéreo, del que Sudán carecía. La NAM recomendó igualmente un mayor apoyo a la
formación de la policía local, en el Norte y en el Sur, sugiriendo la ampliación de la
dotación de la policía civil de UNMIS de 715 a 815 oficiales para el período electoral587.
Por otra parte, desde la perspectiva del mandato de PNUD, la Organización llevaba
tiempo realizando programas en Sudán en base al Acuerdo Básico de Modelo de
Asistencia (SBAA) firmado en 1978, en colaboración con los órganos gubernamentales,
ministerios, ONG´s e instituciones académicas al mismo tiempo que con otras Agencias
de la ONU y organizaciones de asistencia al desarrollo. Para el período electoral, PNUD
concordó con el Gobierno de Unidad Nacional y el Gobierno del Sudán del Sur dos
documentos de plan de trabajo588 para los años 2009-2012. Éstos fueron coordinados con
el trabajo de las demás Agencias de las Naciones Unidas presentes en el país, a través del
586
Las Resoluciones del Consejo de Seguridad de revisión y extensión de mandato de UNMIS
S/RES/1590; Resolución 1706 (2006) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 5519ª sesión,
celebrada el 31 de agosto de 2006, documento S/RES/1706; Resolución 1709 (2006) Aprobada por el
Consejo de Seguridad en su 5532ª sesión, celebrada el 22 de septiembre de 2006, documento, S/RES/1709;
octubre de 2006, documento S/RES/1714; Resolución 1755 (2007) Aprobada por el Consejo de Seguridad
en su 5670ª sesión, celebrada el 30 de abril de 2007, documento S/RES/1755; S/RES/1784; S/RES/1812;
S/RES/1870.
587
El aumento de la dotación de la policía no fue aprobada por el Consejo de Seguridad, debido a la falta de
una solicitud al respecto por parte del Gobierno de Unidad Nacional. S/2010/31; S/2009/545;
SG/SM/13123, págs. 133-136; Informes del Secretario General relativos al período: Report of the Security
Council 1 August 2008-31 July 2009 General Assembly Official Records Sixty-fourth Session Supplement
No. 2, document A/64/2 (SUPP), págs. 176-180; S/2008/662; Informe del Secretario General sobre el
Sudán, 2008, 23 julio, documento S/2008/485; Informe del Secretario General sobre el Sudán, 2009, 30
enero, documento S/2009/61; Informe del Secretario General sobre el Sudán, 2009, 17 abril, documento
S/2009/211; Informe del Secretario General sobre la Misión de las Naciones Unidas en el Sudán, 2009, 14
julio, documento S/2009/357; S/2009/392; S/2009/391 Add. 1; S/2009/545; S/2010/31; S/2010/168,
S/2010/168, Add. 1.
588
Documento del Programa del País (Country Programme Document) y Plan de Acción del Programa del
País (Country Programme Action Plan).
228
Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo - UNDAF589. El principal
objetivo de este plan estratégico propuesto por UNDAF para el período era la
consolidación de la paz y la estabilidad, en particular a través de la consolidación de la
paz, buen gobierno y el estado de derecho, medios de subsistencia y sectores productivos
y servicios básicos como salud, educación, nutrición, entre otros. Dentro de las
prioridades de UNDAF, la acción del PNUD cubría las tres áreas principales: reducción
de la pobreza y cumplimiento con los objetivos de desarrollo del milenio, democracia y
buen gobierno, y prevención de crisis y recuperación.590
La participación de PNUD en la asistencia electoral se realizó dentro del mandato

general para la rama de la democracia y la buena gobernanza. Anticipando la solicitud de
asistencia electoral en función de las provisiones del CPA y el mandato de UNMIS y la
Resolución del Consejo de Seguridad de abril del 2008 haciendo referencia expresa a la
colaboración del PNUD en la asistencia electoral, el inicio del proyecto de Apoyo a las
Elecciones y Procesos Democráticos 2009-2012 en Sudán, comenzó en abril del 2008
con la preparación de plan preliminar del proyecto y las preparaciones de naturaleza
administrativa, movilización de las primeras contribuciones entre los donantes, creación
de la unidad de gestión del proyecto, reclutamiento del núcleo básico de personal y las
preparaciones administrativas para las futuras actividades.591
Tras la recepción de la carta de solicitud de asistencia electoral cursada desde la

Comisión Electoral Nacional al SRSG de UNMIS, el 28 Mayo 2009, el PNUD firmó con
la Comisión Electoral Nacional y el Ministerio de Cooperación Internacional el Proyecto
de Apoyo a las Elecciones y Procesos Democráticos592, en el que éste, atendiendo las
589
UNDAF engloba los Objetivos del Desarrollo del Milenio, CPA, Acuerdo de Paz del Sudán del Este, el
informe de Evaluación Conjunta para Sudán, Plan Estratégico Quinquenario del Consejo Nacional para la
Planificación Estratégica, 2007-2011, Planificación de la sección presupuestaria del Gobierno del Sudán
del Sur y otros documentos relevantes. UNDAF Final Report 2009-2012, UNMIS, 2009, págs. 3-8.
590
Country Programme Action Plan between the Government of National Unity of Sudan and Government
of Southern Sudan and United Nations Development Programme. 2009-2012, Khartoum, UNDP Sudan,
2009, March, págs. 15-20; UNDP Country Programme Document for Sudan 2009-2012, Khartoum,
UNDP Sudan, 2008, August, págs. 4-5.
591
Support to Elections and Democratic Processes. UNDP Sudan Project Document, UNDP Sudan, 2008;
UNDP, Elections Assistance Monthly Bulletin. Issue 1, Khartoum, UNDP Sudan, 2008, December;
UNDP: Elections Assistance Monthly Bulletin. Issue 2, Khartoum, UNDP Sudan, 2009, February;
S/RES/1812.
592
No es un procedimiento habitual. Primero, la carta de solicitud de asistencia electoral de las Naciones
Unidas suele ser preparada a instancia del más alto rango, con capacidad legal de representar el gobierno en
229
peticiones de la NEC593 y en coordinación con la división de asistencia electoral de
UNMIS, se comprometía a asumir las siguientes tareas de asistencia electoral en Sudán:
 Educación cívica y educación del votante

 Entrenamiento de los profesionales de medios de comunicación y preparación de
programa de monitoreo de medios
 Apoyo a la observación electoral nacional
 Apoyo a la Comisión Electoral Nacional, incluyendo la adquisición de
materiales electorales, logística y planificación de operaciones electorales,
sensibilización del votante, formación y desarrollo de capacidades del personal de
la NEC, y coordinación de la ayuda internacional a través de la gestión del fondo
común y otros mecanismos594
 Apoyo al Consejo de los Asuntos de los Partidos Políticos (PPAC)
 Apoyo a otros actores, y desarrollo de las capacidades del sistema judicial, la
policía, las mujeres y la juventud en sus roles dentro del proceso democrático595.
La ejecución de estas tareas, podía ser realizada a través del equipo del Proyecto de
Apoyo a las Elecciones y Procesos Democráticos, o en coordinación con los organismos
de asistencia electoral internacionales u organismos locales.
El documento del proyecto hace referencia directa y crea su fundamento dentro del
mandato de Consejo de Seguridad y de la Asamblea General596. Mientras que el mandato
acuerdos internacionales. Segundo, esa carta suele estar dirigida al Coordinador de Asistencia Electoral.
Sin embargo, en contexto de OMP, ocurre que la solicitud está dirigida a otra instancia y luego es
encaminada hacia el Coordinador de Asistencia Electoral. Solamente tras la solicitud y respuesta desde
EAD, PNUD puede involucrarse en la asistencia electoral. S/2009/357; UNDP Electoral Assistance
Implementation Guide, op. cit., págs. 3-4.
593
La carta pedía asistencia en la provisión de los materiales electorales, planificación de operaciones
electorales y de logística electoral, sensibilización electoral, formación del personal electoral, asistencia
técnica y desarrollo de capacidades locales, y coordinación de la asistencia internacional al proceso.
Support to Elections and Democratic Processes. UNDP Sudan Project Document, op. cit., págs. 4-11;
S/2009/392.
594
La mención de la coordinación de la asistencia electoral, en un contexto posiblemente más amplio que la
gestión de fondo común para las elecciones, mencionada tanto entre los elementos del apoyo directo a la
NEC, como en el apartado dedicado a la estrategia del proyecto, PNUD estaría excediendo su tradicional
ámbito de responsabilidad y entrando en el conflicto con las responsabilidades tradicionalmente reservadas
a la unidad electoral de la OMP. Debido a la ambigua redacción del mandato de UNMIS, el informe de la
Misión de Evaluación de las Necesidades, recalca en esta observación, reafirmando la prioridad del equipo
electoral de UNMIS en las tareas de coordinación de esfuerzos internacionales. Support to Elections and
Democratic Processes. UNDP Sudan Project Document, op. cit., págs. 9, 15; S/2009/392.
595
230
de la Asamblea General, siendo ésta la máxima autoridad administrativa para el PNUD y
máxima autoridad política de la ONU vincula legalmente sus acciones, el Consejo de
Seguridad no tiene competencia directa sobre esta Agencia de la ONU. El recurso del
reconocimiento doble, tanto por parte del Consejo de Seguridad del rol del PNUD en la
asistencia electoral, como por parte del PNUD, del mandato del Consejo de Seguridad,
permanece en la esfera informal, donde de hecho, no estableció mandato para la Agencia,
sino que encomendó a la misión trabajar en coordinación con el PNUD. Sin embargo,
este recurso puede ser un signo de evolución hacia un enfoque de operaciones integradas
bajo mando de OMP597.
La principal diferencia de enfoque de la división de asistencia electoral de UNMIS

y del equipo del proyecto de Apoyo a las Elecciones y Proceso Democrático estriba en la
diferencia del fundamento legal en el que operaban ambos órganos. Mientras que el
mandato de la división de la asistencia electoral de UNMIS provenía del Consejo de
Seguridad, el mandato del PNUD tenía su origen en el acuerdo entre el PNUD y el
Gobierno de Sudán. El contexto de la asistencia electoral del equipo de UNMIS fue el de
apoyar una entre múltiples acciones en apoyo a la aplicación del CPA. Para el PNUD, la
asistencia legal se ubicaba en el contexto de ayuda al Gobierno de Sudán en el proceso de
democratización y buena gobernanza598.
La división de responsabilidades entre OMP y PNUD en Sudán seguía la

tradicional división de tareas llevada a cabo en la gran mayoría de misiones de asistencia
electoral en el contexto de OMP. Mientras que la misión se ocupaba de ofrecer el grueso
596
Efectivamente la Resolución 1870 hace mención de PNUD y su rol en la asistencia electoral.
S/RES/1870, págs. 2-3.
597
“UNDP Sudan works under the mandate of the United Nations Security Council and General Assembly
and the Country Programme Action Plan (CPAP) developed in conjunction with GoNU”, véase Support to
Elections and Democratic Processes. UNDP Sudan Project Document, op. cit., págs. 8-9.
598
“The Support to Elections and Democratic Processes is part of the democratic governance component
of UNDP’s programme of assistance to the Government of National Unity (GoNU) and the Government of
Southern Sudan (GoSS) in the implementation of the CPA. The project is designed to ensure a stable
transition to sustainable peace in-line with national development goals and objectives. UNDP’s electoral
assistance in Sudan aims to support the holding of elections recognized as transparent and credible by
national and international observers, and to promote the participation of voters and other civil society
stakeholders in all democracy strengthening events.” Support to Elections and Democratic Processes.
UNDP Sudan Project Document, op. cit., pág. 8; Country Programme Action Plan between the
Government of National Unity of Sudan and Government of Southern Sudan and United Nations
Development Programme. 2009-2012, op. cit., págs. 12-17; United Nations Development Assistance
Framework for Sudan (UNDAF). 2009-2012, Khartoum and Juba, UNDP Sudan, 2009; S/RES/1590.
231
del apoyo técnico y logístico a la Comisión electoral, el PNUD realizaba las tareas de
apoyo administrativo-financiero, gestionando el fondo colectivo electoral y acometía la
selección y la contratación las ONGs locales dedicadas al trabajo de educación cívica, la
formación de observadores locales e interventores de partidos políticos599. De esta
manera, la responsabilidad y rendición de cuentas (accountability) del grueso de la
asistencia electoral quedaba asignada a la OMP, y por lo tanto era más próxima a la
gestión de conflicto que a la democratización, siendo estos los dos objetivos principales,
respectivamente de la OMP y el PNUD. Esta diferencia de objetivos de carácter legal, y
la subordinación de la asistencia electoral a la OMP y la gestión de conflicto, resultante
de los mandatos específicos de cada organismo no tendría por qué limitar los resultados
de la asistencia electoral, asumiendo que UNMIS, como misión integrada trabajaba desde
la perspectiva de la unidad entre las fases de asistencia en post-conflicto, incorporando
los objetivos de consolidación de la paz desde sus inicios.
La asistencia electoral en Sudán no estaba integrada con la administración electoral

local, ambos equipos de la ONU desempeñaban el papel de asesores externos a la
Comisión Electoral Nacional plenipotenciaria e independiente, siendo este el tipo de
relación más habitual en el contexto de elecciones asistidas por la ONU en post-
conflicto600. Su principal ventaja, de afirmación de la autonomía y propiedad (ownership)
sobre el proceso tiene menos valor añadido en un contexto de muy baja especialización
técnica de las comisiones electorales creadas de prisa en post-guerra. Sus inconvenientes
son, sin embargo, la falta de control, de obligatoriedad, falta de leverage en la relación
entre ambos, en post-conflicto aumentan significativamente. En el caso extremo donde o
el Gobierno, o la Comisión están dispuestos a desafiar las normas internacionales, algo
habitual especialmente en los conflictos modernos en los que el Acuerdo de paz es
599
HEILMAN, JAMES M.; CHELIUS, MICHAEL: An assessment of USAID election support options in
Sudan, Khartoum, Washington DC, USAID, 2008, June, págs. 20-23; LEYRAUD, CHARTRES, NEAVE,
op. cit., págs. 132-136; S/2009/392, págs. 11-12.
600
En contadas ocasiones la ONU asistió en procesos donde bien, la ONU era directamente responsable de
la organización del proceso electoral, como en Timor, o en Camboya, o donde se estableció un sistema
mixto, donde la ONU entre las autoridades electorales nacionales y la asistencia de la ONU, como en
Croacia, o Afganistán.
232
firmado bajo presión internacional, esta débil relación institucional perjudica asimismo a
la asistencia601.
En Sudán, debido a la falta de independencia de la Comisión, la colaboración entre

la NEC y los expertos de la asistencia técnica, según confirman múltiples fuentes,
contaba con numerosos problemas. La Unión Europea menciona en su informe final que
la colaboración entre la Comisión y los organismos de asistencia internacional era difícil,
mostrándose la Comisión reticente a aceptar los consejos de los expertos
internacionales602. De la misma manera, KACE menciona expresamente la falta de
colaboración de la NEC con los partidos políticos, organismos locales y Agencias
internacionales603. Es más, en múltiples ocasiones, la NEC cambiaba la decisión en el
último momento y en contra de lo acordado con los expertos604. La razón de esta falta de
colaboración fluida era la excesiva dependencia de la Comisión del Gobierno. Como
argumenta Willis y su equipo, la independencia de la administración en Sudán fue tan
sólo nominal, puesto que los funcionarios a todos los niveles estaban acostumbrados a las
interferencias del Gobierno en el poder. En la misma línea, Carter Center añade la falta
de transparencia y coherencia en la toma de decisiones de la NEC, a la vez que sugiere
que la Comisión dependía excesivamente del Gobierno605.
En el contexto de trabajo con una Comisión politizada y poco dispuesta a colaborar

de acuerdo con las normas internacionales, a pesar de una importante dotación de la
asistencia electoral de la ONU, los instrumentos no fueron suficientes para el desarrollo
de un proceso electoral libre y justo. La mayoría de las áreas problemáticas identificadas
601
Un ejemplo: On 1 June 2009, UNMIS SRGS sent a letter to the NEC Chair suggesting that the UNMIS
Chief Electoral Affairs Officer and UNDP Principal Senior Electoral Advisor attend NEC plenary meetings
to be able to advise on issues that might arise during those meetings. On 3 June, the NEC Chair replied that
existing and additional mechanism to be established should be sufficient to ensure close coordination and
that UMIS/UNDP attendance a NEC plenary meeting might therefore not be necessary. NATIONAL
ELECTIONS COMMISSION: Preliminary Report on General Elections 2010, op. cit., pág. 149.
602
op. cit., pág. 20.
603
THE CONSORTIUM OF CIVIL SOCIETY ORGANIZATIONS TAMAM: The Position of the
Independent Society Network on Electoral Process, op. cit.; AL-KHATIM ADLAN CENTER FOR
ENLIGHTENMENT AND HUMAN DEVELOPMENT KACE, Sudanese General Elections Monitoring
Project, op. cit., pág. 10.
604
Las papeletas de las elecciones presidenciales impresas sólo en árabe, decisión de extensión de votación
anunciada sólo el 12 de abril 2010, registro computerizado, recuento de las papeletas después de votación.
605
THE CARTER CENTER: Observing Sudan´s 2010 National Elections. April 11-18 2010. Final Report,
op. cit., pág. 3; WOODWARD, WILLIS, ATTA, op. cit., págs. 29-31.
233
en los análisis electorales realizados antes del proceso, no pudieron ser evitadas 606, si
bien, como demuestran los informes, la ONU intentó condicionar la asistencia a la
Comisión en función de la respuesta y del acatamiento de las normas internacionales607.
Sin embargo, a pesar de numerosas pruebas a lo largo del proceso de la consistente falta
de voluntad y compromiso con un proceso democrático, el nivel de asistencia de la ONU,
no sólo no fue rebajado, sino que aumentó, con la intención de salvaguardar los retrasos y
problemas producidos y a pesar de la falta de disposición de la Comisión608.
La influencia directa que ejercía la asistencia electoral de la ONU sobre la

Comisión era mínima, por lo tanto ambos equipos, a menudo, se vieron obligados a
contar con el entorno de presión que las rodeaban para fortalecer su posición. El PNUD,
desde su posición de gestor del 50% de la financiación de la Comisión, recibía un trato
ligeramente más formal de la Comisión609. A nivel de relación directa con la Comisión, la
influencia del SRSG, el entorno de presión de la división electoral de UNMIS, tenía un
leve efecto sobre la Comisión a través del instrumento del Comité Político co-presidido
por UNMIS y la Comisión. Sin embargo, la autoridad política del SRSG podía surtir más
efecto a través de la influencia indirecta, primero sobre el Gobierno de Unidad Nacional,
y acto seguido sobre la Comisión610.
606
Entre los problemas potenciales figura el fraude electoral y la necesidad de establecer medidas para
contrarrestar esa posibilidad, HEILMAN, CHELIUS, op. cit., págs. 25-28; LEYRAUD, CHARTRES,
NEAVE, op. cit., págs. 132-138.
607
“La segunda etapa del apoyo logístico y de capacitación policial estaría supeditada a que el Gobierno de
Unidad Nacional y la Comisión Electoral Nacional adoptaran una serie de medidas, a saber: a) crear un
entorno que permita el ejercicio de los derechos políticos; b) aprobar un plan operacional y un presupuesto
viables para el registro y todo el proceso electoral; y c) solucionar los problemas de registro de quienes
carezcan de la debida documentación para evitar que se prive del derecho al voto a determinados grupos.”
S/2009/392, págs. 16-17.
608
Por ejemplo, cambio de número de mesas electorales en el último momento, causó la necesidad de re
embalaje manual de todas las papeletas electorales, retrasando el comienzo de la transportación de los
materiales electorales, y por tanto aumentando la necesidad de dependencia sobre transporte aéreo.
609
Especialmente en lo que se refiere al respeto de los plazos impuestos a la Comisión y cumplimiento con
los requisitos que tenían capacidad de bloquear el desembolso de fondos. Sin embargo, es una diferencia
ligera, puesto que la Comisión también contaba con los fondos del Gobierno.
610
Como ejemplo, la insistencia directa de UNMIS sobre la Comisión a través de los foros del Comité
Político para la aprobación de plan operacional y presupuesto para las elecciones, pasos indispensables para
iniciar la asistencia financiera de la comunidad internacional no tuvo suficiente efecto. A pesar de las
presiones de UNMIS desde julio 2009, la Comisión no revisó el presupuesto hasta finales del año, y no
aprobó un plan operacional. S/2009/545; S/2009/357; S/2009/392; S/2010/31;
234
2.2. Estructura y componentes
UNMIS contó con numerosos problemas a la hora de desplegar su fuerza

mandatada tanto civil como militar en el terreno611. En 2008, de acuerdo con el
presupuesto, la misión contaba con 4,500 plazas de personal civil internacional y
nacional.
La organización de la misión se estructura en dos niveles organizativos: interno y

del Equipo de País. Como todas las misiones integradas, UNMIS desarrolló una
estructura que incluía las Agencias de la ONU en Sudán, que estaban dirigidas por el
Representante Especial del SG. Este concepto consistía en asegurar la mejor coordinación
y evitar duplicación de tareas llevadas a cabo por el Equipo de la ONU y por otros
proveedores de asistencia. En este sentido, la planificación de UNMIS comenzó con las
reuniones de grupos de trabajo interdepartamentales para desarrollar una estrategia
común. El concepto de la misión integrada tendría un valor particular en Sudán,
permitiendo coordinar las acciones de las diferentes líneas de gestión de conflicto: el
principal Acuerdo de Paz de carácter político-militar, con el plan de desarrollo, con las
iniciativas sociales y culturales.
Dentro del organigrama de UNMIS, la unidad de asistencia electoral estaba ubicada

en la rama política de la misión. Esta rama constaba de los departamentos de asuntos
políticos, asuntos civiles, policía civil, estado de derecho, derechos humanos, asistencia
electoral e información pública, reportando todas ellas directamente al Representante
Especial Adjunto del Secretario General – Principal (de las siglas en inglés PDSRSG)612.
611
Hasta septiembre de 2006 UNMIS no consiguió desplegar su fuerza mandatada. El reclutamiento del
personal civil nacional e internacional también sufrió los mismos retrasos. Sólo en el 2008 la cuota de
vacantes entre las más de 4.500 plazas de personal civil bajó por debajo del 20%. Las razones del retraso
incluían retraso en la firma del Acuerdo sobre el estatuto de la fuerza (SOFA) con NCP y SPLM/A, las
escasas declaraciones de contribución de tropas y retraso de los donantes, al igual que los obstáculos
logísticos debidos a la temporada de lluvias. Además a partir del 2006, los obstáculos por parte de NCP
ralentizaron más el despliegue; véase VAN DER LIJN, op. cit., págs. 1-26.
612
Dentro de su estructura interna UNMIS, bajo la responsabilidad directa del SRSG fue constituida
alrededor de cuatro pilares principales. Siendo Jefe de la misión integrada, el Representante Especial del
Secretario General asumía el liderazgo en todas las áreas de operación de las Naciones Unidas de Sudán,
incluyendo las políticas, militares, de seguridad, de desarrollo, de derechos humanos, humanitarios y
administrativos para asegurar un enfoque unificado de todos los programas. Sus dos Representantes
Especiales Adjuntos, repartían sus áreas de responsabilidad en dos bloques: político y humanitario. El
Representante Especial Adjunto del Secretario General Principal (PDSRSG) se ocupaba de los asuntos de
naturaleza política y asesoraba al SRSG en todas las cuestiones que requerían de sus buenos oficios. Bajo
235
En este sentido, debido a la estructura organizativa de la misión, la división electoral
estaba desvinculada de la dimensión política del proceso electoral y restringida a la
perspectiva técnico-operacional, enfocado únicamente al proceso electoral en cuestión613.
La división electoral, por tanto, no tuvo influencia ninguna sobre el entorno de las
elecciones, el que, en el caso de Sudán, fue la principal causa del fracaso electoral. El
peso de la división electoral dentro de las secciones sustantivas de la misión era
relativamente importante puesto que en el ciclo presupuestario 2009-2010, en función del
número de personal, EAD ocupaba el segundo lugar, solamente superado por la sección
de información pública dentro614. Esta dotación de personal, aun en función del mandato
relativamente restrictivo, demuestra una preeminencia del mandato electoral frente a
otros elementos del mandato de UNMIS.
La sección electoral, establecida con anterioridad a la nominación de la Comisión

Electoral Nacional, destacaba el aspecto técnico y operativo del equipo, representando un
modelo habitual utilizado por EAD en los grandes despliegues electorales en contexto de
OMP. La composición dividía la asistencia electoral en dos ramas principales:
operaciones y relaciones exteriores ambas subordinadas directamente al director de la
división electoral de UNMIS615. Las estructuras regionales y estatales, a menor escala,
su responsabilidad se encontraban las secciones de la OMP directamente relacionadas con la política de la

misión: asuntos políticos, asuntos civiles, policía civil, estado de derecho, derechos humanos, asistencia
electoral e información pública. El Representante Especial Adjunto del Secretario General, Residente y
Coordinador de Asuntos Humanitarios (DSRSG/RC/HC) se dedicaba principalmente al desarrollo de
estrategias y programas de apoyo a la asistencia humanitaria, dirigía el programa de las Naciones Unidas en
Sudán, desempeñado efectivamente la tarea de coordinación del Equipo de las Naciones Unidas y aquellas
secciones de UNMIS cuyo mandato estaba relacionado con la faceta humanitaria: DDR, retorno,
recuperación y reintegración (RRR), protección de los civiles, HIV/SIDA, género y acción contra las
minas. DSRSG/RC/HR también se encargaba de desarrollar la relación de UNMIS con otros socios de
cooperación al desarrollo que operaban en Sudán, ONGs, donantes, y otros organismos internacionales.
Una tercera rama, los asuntos militares estaban subordinados al Comandante de las Fuerzas quien respondía
directamente al SRSG y dirigía tanto los contingentes militares como los observadores militares. Y como
cuarta, los asuntos de administración de la misión y de seguridad del Equipo de las Naciones Unidas
recaían directamente en las responsabilidades intransferibles del SRSG.
613
Sudan Unified Mission Plan, op. cit.
614
La división de la información pública contaba con una dotación de 354 oficiales, la división electoral
con 241, seguidos por la división de asuntos civiles con 123, derechos humanos con 102, estado de derecho
con 45, asuntos del género 24, y finalmente asuntos políticos con solamente 17 oficiales. Presupuesto de la
Misión de las Naciones Unidas en Sudán para el período comprendido entre 1 julio 2009 y 30 junio 2010,
documento A/63/714.
615
Ambas posiciones eran encabezadas por puestos P5. La unidad de operaciones dirigía secciones de
logística, formación, coordinación y apoyo al terreno y tecnología de la información, mientras que las
236
repetían semejante reparto. Las estructuras regionales se encargaban de la planificación
general de las estrategias de la asistencia, apoyo técnico a la Comisión en su labor de
planificación, y de coordinación de la asistencia electoral con el plan de trabajo del resto
de la misión. Los equipos en el terreno además de ofrecer asistencia técnica directa a las
estructuras estatales de la Comisión, establecían la colaboración necesaria con los demás
componentes de la misión para facilitar la buena marcha de la asistencia electoral 616. Esta
composición representa los principios internacionales de la comisión electoral
independiente, donde la comisión se ocupa únicamente de la implementación técnica del
proceso electoral manteniendo su independencia y división de los contextos políticos del
proceso. Sin embargo, en un contexto de post-conflicto, en el que las demás instituciones
estatales responsables de la libertad y transparencia del proceso electoral y del entorno
electoral, como los juzgados, las fuerzas de seguridad y los órganos legislativos no
funcionan de forma independiente y transparente, el desajuste de la atención dedicada por
la ONU tan solo a la faceta técnica del proceso, resulta evidente.
El análisis de la estructura organizativa de UNMIS en conjunto con el mandato

refleja los límites de la visión e interpretación de la asistencia electoral desde la
perspectiva de OMP. La división electoral de UNMIS, al igual que las demás divisiones
electorales de una OMP, recibía un rol estrictamente técnico, en el caso de Sudán,
prácticamente limitado a la asistencia operacional617. Su posición dentro del organigrama
de la misión confirma que estaba desprovista de la capacidad de supervisión o influencia
relaciones exteriores englobaban las secciones de educación cívica y del votante y relaciones exteriores.
Además, un asesor legal apoyaba al equipo y estaba asignado directamente al director.
616
La asistencia electoral de UNMIS en el terreno – reclutada enteramente entre voluntarios de las
Naciones Unidas – consistía de cinco personas con un experto de operaciones electorales – jefe de equipo,
un experto en logística electoral, un experto en educación cívica y del votante, un experto en formación
electoral y un puesto de oficial electoral genérico. El nivel de apoyo y de responsabilidad de los equipos del
terreno variaba en función de la región debido a las limitaciones impuestas por situación de seguridad
(Darfur y algunas regiones del Sur, al menos de forma temporal) o por la extensión del área de operaciones
de la misión (salvo áreas protocolarias, la misión no tenía presencia en el Norte, por lo que no podía ofrecer
mayor apoyo logístico en estos estados).
617
El despliegue del equipo electoral de UNMIS, a excepción de una fase preparatoria iniciada en 2006,
empezó a finales de 2007, con el reclutamiento del jefe de la división electoral de UNMIS, con el grado de
D1, y la llegada de la primera ola de despliegue, incluida en el presupuesto de UNMIS para 2007-2008. De
acuerdo con la práctica establecida en la asistencia electoral a gran escala, UNMIS siguió reforzando el
equipo electoral por olas de despliegue adicional. Las sucesivas olas de despliegue establecieron plantilla
de 55 oficiales electorales en 2007-2008, 141 en 2008-2009, finalmente ampliada hasta alcanzar el número
total de 248, ajustando los planes iniciales para acomodar la petición de la Comisión electoral de igualar el
soporte en el Sur con la misma intensidad en el Norte. NATIONAL ELECTIONS COMMISSION:
Preliminary Report on General Elections 2010, op. cit., págs. 22-48; S/2009/392.
237
sobre el entorno electoral, que formaba parte integral de unas elecciones libres y justas.
Esa capacidad de supervisión del progreso del proceso electoral en su totalidad, residía en
el PDSRSG y SRSG, quienes recibían informes y consejos de las demás secciones de la
rama política, ofreciendo una visión de totalidad del proceso. También en ellos residía el
poder de asignar tareas adicionales, encaminadas a la mejora de las condiciones
democráticas, siempre en función de los límites del mandato, que en caso de UNMIS no
fue muy generoso618.
Asimismo, el mandato electoral fue interpretado bajo el prisma del mandato de la

OMP. Eso significa por una parte, que el mandato electoral en el contexto de la misión de
paz, al igual que el mandato de la misión misma, sería interpretado a corto plazo,
contrariamente al enfoque de ciclo electoral que plantea la División de la Asistencia
Electoral. De la misma manera, desde la perspectiva política, el mandato electoral es
interpretado bajo el prisma de la gestión de conflicto. En el caso de UNMIS, SRSG
reunía dos funciones, de acuerdo con el mandato de la misión: el acompañamiento a las
partes en la implementación del CPA y el de buenos oficios619. Desde esta perspectiva,
las elecciones libres y justas, al igual que otros elementos, adquieren el valor de una
moneda de cambio potencial, dentro de un continuo proceso de buenos oficios.
En el caso del PNUD, su proyecto de Apoyo a las Elecciones y Proceso

Democrático cubría el período entre 2009 y 2012 y se inició con una serie de preparativos
que incluían la preparación del plan preliminar del proyecto y las preparaciones de
naturaleza administrativa, movilización de las primeras contribuciones entre los donantes,
creación de la unidad de gestión de proyecto y reclutamiento del núcleo básico de
personal620. La dotación de personal del proyecto autorizaba 20 expertos electorales
618
Ver anexo 6.
619
De hecho, tratándose de la misión integrada, el SRSG recibe tres funciones principales “3. Pide al
Secretario General que, por conducto de su Representante Especial en el Sudán, coordine todas las
actividades del sistema de las Naciones Unidas en el país, movilice recursos y apoyo de la comunidad
internacional destinados tanto a la asistencia inmediata como al desarrollo económico a largo plazo del
Sudán y facilite la coordinación con otras entidades internacionales, en particular la Unión Africana y la
Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo, de las actividades en apoyo del proceso de transición
establecido por el Acuerdo General de Paz y ofrezca sus buenos oficios y apoyo político a las gestiones
encaminadas a resolver todos los conflictos en curso en el Sudán.” S/RES/1590, pág. 3.
620
UNDP: Elections Assistance Monthly Bulletin. Issue 1, op. cit., págs. 1-5; UNDP, Elections Assistance
Monthly Bulletin. Issue 2, op. cit., págs. 1-4; S/RES/1812.
238
internacionales, apoyados por 18 empleados locales621. Como sugiere el fundamento legal
y el mandato, la división de tareas y responsabilidades entre ambos agentes de la
asistencia electoral de la ONU otorgaba el liderazgo a la unidad de asistencia electoral de
la OMP, asignándole al PNUD un rol de apoyo, con especial énfasis a los elementos de
asistencia a largo plazo622. La asignación de personal a ambos equipos confirma esa clara
diferenciación del peso asignado a los respectivos mandatos, con una diferencia notable
entre 248 personas de plantilla electoral en UNMIS frente a las escasas 30 en el PNUD,
determinando el alcance y el estilo de trabajo desarrollado por ambos.
En cuanto a la organización territorial del equipo electoral de PNUD, este

siguiendo esta pauta general, estableció dos oficinas electorales, en Jartum y en Juba. Con
el objetivo de asegurar la consistencia del proyecto electoral, la oficina de Juba respondía
a través de la oficina de Jartum, la que mantenía la supervisión general del proyecto, sin
embargo la autonomía de la oficina de Juba era notable. La razón para esa autonomía
provenía del modelo sudanés para la asistencia humanitaria y al desarrollo, apoyada sobre
dos pilares financieros independientes para el Norte y para el Sur623. La organización
territorial de la asistencia electoral del PNUD reflejó por lo tanto la práctica aplicada a
los demás programas llevados por la Agencia624. Esa estructura geográfica no se
correspondía con el despliegue de la división electoral de UNMIS 625, la que fue
621
Support to Elections and Democratic Processes. UNDP Sudan Project Document, op. cit., págs. 27, 49.
622
S/2009/392; UNDP Country Programme Document for Sudan 2009-2012, op. cit., pág.4.
623
Las 22 Agencias y Programas de la ONU que formaban parte del Equipo de la ONU en Sudán (FAO,
IFAD, ILO, IMF, IOM, OCHA, UNAIDS, UNDP (including UNV), UNEP, UNESCO, UNFPA,
UNHABITAT, ACNUR, UNICEF, UNIDO, UNIFEM, UNJLC, UNMAO, UNOPS, World Bank, WFP,
WHO. UNDAF Final Report 2009-2012, op. cit., pág. 3), dividían sus actividades entre Norte y Sur,
manteniendo dos oficinas claramente autónomas, una en Jartum para la implementación de programas en el
Norte y otra en Juba para las actividades en el Sur. Esta estructura se correspondía con la creación de dos
Fondos Fiduciarios de Donantes Múltiples separados para el Norte y el Sur.
624
La estructura principal de la oficina electoral de PNUD, tanto en Jartum como en Juba, estableció dos
secciones: la parte de gestión de proyecto y la parte técnica electoral. La supervisión de la gestión del
proyecto recaía bajo el Gestor de Proyecto en Jartum, y un Vice-gestor de Proyecto en Juba, con equipo de
apoyo logístico, financiero y operacional. La sección técnica electoral dependía del Oficial Electoral
Superior Principal en Jartum y el Oficial Electoral Superior en Juba con sus respectivos equipos de
expertos electorales. La implementación diaria del contenido técnico del proyecto era responsabilidad de la
sección técnica, mientras que la parte responsable de la gestión de proyecto, realizaba las actividades
administrativas y financieras relativas a la gestión de las actividades financiadas por el fondo colectivo. La
escala de puestos internacionales electorales de PNUD, incluyendo los jefes de secciones, permanecía a
nivel de puestos P de la misión.
625
Geográficamente, UNMIS cubría el territorio de Sudán aunque de forma desigual. En primer lugar, hay
que destacar que de forma poco habitual, una parte del país, Darfur, contaba con la presencia de una misión
independiente, Operación Híbrida de la Unión Africana y las Naciones Unidas en Darfur (UNAMID). Por
239
centralizada mucho más a nivel de Jartum y contaba con presencia en Darfur626. El
despliegue de UNMIS, exceptuando la oficina regional en Darfur la cual respondía a la
necesidad administrativa de reforzar la colaboración entre las dos entidades de UN,
reproducía la distribución de la Comisión Electoral Nacional, por lo que fue la mejor
opción para ofrecer asistencia a la Comisión técnica a todos los niveles.
En lo que corresponde a la cooperación y coordinación de ambos agentes de

asistencia electoral, es decir los equipos de asistencia electoral del PNUD y de UNMIS
en Sudán ésta representa el modelo más habitual de cooperación no institucionalizada.
Ambos equipos coordinaban su trabajo técnico de manera parecida a la que los dos se
relacionan con los agentes externos a la ONU, alineando sus acciones independientes. En
este sentido cada uno actuó como actor independiente frente a la Comisión Electoral
Nacional, en función de su propio mandato y estatus legal. Cada uno también siguió sus
propias relaciones jerárquicas y reportaba a los superiores dentro de sus propias
estructuras organizativas, siguiendo la periodicidad y los modelos de informes oficiales
adoptados para cada uno: el PNUD presentaba informes cuatrimestrales sobre la
implementación del proyecto, mientras que UNMIS EAD producía aportaciones
electorales al informe semestral del SG al Consejo de Seguridad627.
lo que respecta a UNMIS, aunque la sede de la misión estaba ubicada en Jartum, la misión contaba con
limitada presencia en el Norte y un fuerte despliegue en el Sur, organizado alrededor de 6 sectores militares
que cubrían los 10 estados del Sur y dos estados en el Norte (los estados protocolarios). El despliegue civil
se correspondía en grandes rasgos con la presencia militar, aunque por razones administrativas o de
programa incluía la presencia en tres Estados en el Norte adicionales y la presencia a nivel de estado dentro
de los sectores, véase Sudan Unified Mission Plan, United Nations Sudan Information Gateway, 200?. Es
importante destacar que el despliegue de equipos de asistencia electoral se desviaba del mapa de despliegue
de UNMIS puesto que los equipos electorales fueron establecidos en las 25 capitales de estado, incluyendo
aquellos estados del Norte que no contaban con presencia de la misión y los estados de Darfur que caían
bajo responsabilidad de UNAMID (UNMID no contaba ni con mandato electoral ni con sección electoral
propia). La división electoral de UNMIS estableció su sede principal en Jartum y dos oficinas regionales:
una en Juba, encargada del apoyo electoral en Sudán del Sur y otra en El Fasher, Darfur, con el cometido
de coordinar la asistencia electoral en los tres estados cubiertos por la misión de UNAMID. El despliegue
del componente electoral de UNMIS desafía la principal estructura establecida por las demás divisiones de
UNMIS, puesto que la presencia electoral cubre todos los 25 estados de Sudán, incluyendo los tres estados
de Darfur bajo responsabilidad de UNAMID sin mandato electoral, y los restantes 8 estados del norte en
los que UNMIS no tiene presencia de ningún tipo, ni militar ni administrativa. UNMIS no podía operar en
el territorio de Darfur, por lo tanto, en función de un memorando de entendimiento UNMIS y UNAMID
dependía del apoyo logístico de UNAMID. S/2009/392.
626
PNUD mandó un miembro de su equipo electoral a El Fasher tan sólo en la última fase pre-electoral.
Support to Elections and Democratic Processes. UNDP Sudan Project Document, op. cit., 4-11.
627
Support to Elections and Democratic Processes. UNDP Sudan Project Document, op. cit., págs. 4-11.
240
Los instrumentos formales de coordinación que se establecieron en Sudán siguieron
la costumbre ampliamente utilizada por la EAD en contextos similares, basada en tres
pilares de coordinación, con tres niveles de responsabilidad: técnica628, política629 y
financiera630. Particularmente en lo que corresponde al alcance del foro político, salta a la
vista la ausencia de otros departamentos de UNMIS relacionados con la dimensión
política y de entorno electoral, como podrían ser la división de derechos humanos,
asuntos políticos y asuntos civiles.
Según el documento de evaluación de las lecciones aprendidas de la asistencia

electoral en Sudán, este tipo de cooperación no dio buenos resultados en Sudán, puesto
que uno de los principales problemas entre ambos equipos fue la falta de coordinación y
harmonía del consejo técnico ofrecido a la Comisión, llevando a la confusión de la
Comisión, la que ocasionalmente recibía consejos contradictorios de los equipos de
UNMIS y el PNUD631. Asimismo, la pluralidad de los organismos de la ONU
involucrados en la asistencia electoral en un mismo país condujo a la confusión en la
Comisión, que incluso tras completar el proceso electoral no diferenciaba las tareas y
628
El comité técnico fue co-presidido por el jefe de la división electoral de UNMIS y la Comisión Electoral
Nacional, con la participación de expertos electorales jefes tanto del PNUD como de otros organismos de
asistencia electoral, discutían y decidían sobre los asuntos relativos a las operaciones electorales en curso.
629
El principal órgano de decisión política, Comité Político (Policy Committee) ofrecía la posibilidad de
revisión mensual periódica del progreso del proceso electoral entre los principales responsables políticos
de la comunidad internacional, incluyendo UNMIS, PNUD y representantes de los donantes, y los órganos
sudaneses, la Comisión Electoral, el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Asuntos Exteriores, el
Ministerio de Cooperación Internacional y el Ministerio de la Presidencia del Gobierno de la Unidad
Nacional y el Gobierno del Sur de Sudán. Las reuniones del comité político eran co-presididas por el SRSG
y el presidente de la Comisión Electoral, buscaban la confirmación de la dimensión técnico-operativa de
UNMIS EAD.
630
el Comité de Coordinación del Fondo Colectivo (Basket Fund Steering Committee) ofrecía la plataforma
para la supervisión, revisión y aprobación tanto del presupuesto depositado en el fondo colectivo, como de
los planes de trabajo desarrollados para la implementación de las actividades financiadas a través del fondo.
Los miembros con derecho a voto incluían a los donantes, la Comisión Electoral, el PNUD, el Ministerio
de Finanzas y el Ministerio de Cooperación Internacional de Sudán, los que, de forma colectiva, decidían
sobre la gestión del Proyecto de Apoyo a las Elecciones y al Proceso Democrático. La representación de la
división electoral de UNMIS participó en las reuniones en calidad de observador. La frecuencia de las
reuniones de los tres foros dependía del momento del proceso electoral. Support to Elections and
Democratic Processes. UNDP Sudan Project Document, op. cit., págs. 31, 50-61;
631
Como resultado de evaluación de la asistencia electoral en las elecciones sudanesas de 2010, para el
referéndum se estableció un equipo integrado entre PNUD y UNMIS EAD, denominado UNIRED (del
inglés - UN Integrated Referenda and Electoral Division). UNDP Sudan Project Document Support to
Southern Sudan Referendum Project, op. cit., págs. 1; Asistencia electoral desde equipos integrados OMP-
PNUD es una experiencia reciente de EAD para mejorar el rendimiento de la asistencia; ejemplos de
equipo integrado pueden ser Equipo de Apoyo Electoral de la ONU (UNEST) en Timor Oriental 2009,
Equipo para el Proceso Electoral en RDC 2005-2006, y Afganistán 2006-2011.
241
responsabilidades de UNMIS EAD y PNUD632. Al mismo tiempo, los esfuerzos de
coordinación tuvieron un efecto contrario, dándose el caso de excesiva coordinación con
un total de 14 diferentes fórums de coordinación, formales e informales 633. La
organización tradicional de los foros de coordinación de la asistencia electoral en el
contexto de OMP, confirma la práctica limitación del PNUD a la gestión de asistencia
financiera, mientras que la responsabilidad política sobre el proceso recae en UNMIS,
desvinculando la división de asistencia electoral de UNMIS del proceso político.
Además de la estructura y relación entre los componentes de la misión, otras líneas

de relación institucional afectaron del mismo modo la efectividad de la asistencia
electoral en Sudán. En primer lugar, la mencionada anteriormente falta de consenso
fuerte en el Consejo de Seguridad y las políticas individuales de los miembros
permanentes del Consejo tenían la culpa tanto de un mandato flojo en primer lugar como
de la falta de un respaldo más decisivo a la misión en el desempeño de sus funciones. Esa
baja apropiación por parte del Consejo de Seguridad de la misión fue una de las causas de
la debilidad de la misión y de que, como dice Schumman, la misión en vez de hacer “lo
que hiciera falta” sólo hacía “lo que era posible”634. Por otra parte, la coyuntura
internacional del momento, con el surgimiento del conflicto de Darfur que eclipsó el
conflicto Norte-Sur y disminuyó aún más el apoyo con el que podía contar UNMIS en el
Consejo de Seguridad, porque la comunidad internacional utilizaba UNMIS como carta
de cambio en las negociaciones con NCP sobre Darfur. El declive del papel de IGAD y el
desinterés de los Estados Unidos efectivamente disminuyeron la presión sobre el NCP
ejercida durante la mediación. La UNMIS, posterior a la mediación, equipada de un
632
El Informe Preliminar de la Comisión Electoral Nacional sobre las Elecciones Generales de 2010
demuestra que la Comisión desconoce la división de tareas y responsabilidades entre UNMIS EAD y
PNUD. Puede servir como ejemplo la siguiente cita del informe: “As the National Elections Commission
was established, their cooperation with UNMIS kicked off, which manifested itself through setting up a
joint strategy to fund the elections budget from beginning to end, June 2010, with the help of donor states.”
NATIONAL ELECTIONS COMMISSION: Preliminary Report on General Elections 2010, op. cit., pág.
12.
633
A parte de UNMIS y PNUD, otros organismos de asistencia electoral también ofrecieron apoyo a la
Comisión, algunas, como IFES, The Carter Center o la UE, a nivel nacional, muchas otras manteniendo
presencia tan sólo en el Sudán del Sur y apoyando el Alto Comité Electoral para Sudán del Sur, como
Friedrich Ebert Stiftung, Instituto Internacional de Democracia y Asistencia Electoral, NDI, IRI.
S/2009/392, págs. 11-12; Support to Elections and Democratic Processes. UNDP Sudan Project
Document, op. cit., pág. 32.
634
SCHUMMAN, op. cit., págs. 102-114.
242
mandato débil, y desprovista de apoyo en el seno del Consejo de Seguridad o entre la
comunidad internacional no fue capaz de ejercer presión suficiente sobre las partes635.
2.3. Estrategia: programas de trabajo
El modelo de misión integrada implementado por UNMIS representó el concepto

base desarrollado por la Sede de las Naciones Unidas, cuyo objetivo principal era, como
hemos dicho, asegurar que las operaciones de la ONU dentro del país fuesen mejor
coordinadas entre la OMP y las Agencias, con la visión puesta en la sostenibilidad a largo
plazo636. Reflejo de esto, el Consejo de Seguridad remarcó en el mandato de UNMIS su
rol de coordinación tanto a corto como a largo plazo y su responsabilidad de atender a la
Resolución de “todos los conflictos en curso en el Sudán”637.
Esta integración provista por el mandato, se realizó desde un principio a través de

una mayor coordinación a nivel de programas, agentes, estrategias y fases, desde el
momento de la planificación de la misión a través de los planes anuales conjuntos de la
misión y las Agencias638. En este sentido, la coordinación entre la OMP y el Equipo de la
ONU en Sudán se basó en un plan de trabajo conjunto, integrando los objetivos a largo y
a corto plazo, que era revisado de forma anual. Dentro de este ciclo anual, la
635
“In effect, the guarantors of the CPA to a large extent lost interest. The IGAD as mediator in the peace
process would have been the organization to support its implementation. Nonetheless, Kenya, the chair at
the time of the negotiations, became inward looking, because it had to deal with its own internal political
problems. The chairs of IGAD after Kenya were less interested in Sudan. Moreover, as the sub-commission
on Sudan had been dissolved, there was no follow-up mechanism left. The permanent members of the
Security Council did not speak with one voice. Both China and Russia have obstructed UNMIS a number
of times. China, for example, opposed the UNMIS human rights budget and Russia send the radio
broadcasting equipment it promised late. The attention of France was much more directed at the spill-over
effects on Chad and the CAR of the conflict in Darfur. The UK and the US became much more interested
in Darfur itself. Besides, the vocal statements of the US on Darfur were no more than hot air, because
Washington placed its bets on the NCP in the war on terror. Consequently, the only international organ able
to strengthen the mandate and capacity of UNMIS, did not do so.” VAN DER LIJN, op. cit., págs. 1-26.
636
A New Partnership Agenda: Charting a New Horizon for UN Peacekeeping, op. cit., págs. 8-15.
637
“Pide al Secretario General que, por conducto de su Representante Especial en el Sudán, coordine todas
las actividades del sistema de las Naciones Unidas en el país, movilice recursos y apoyo de la comunidad
internacional destinados tanto a la asistencia inmediata como al desarrollo económico a largo plazo del
Sudán y facilite la coordinación con otras entidades internacionales, en particular la Unión Africana y la
Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo, de las actividades en apoyo del proceso de transición
establecido por el Acuerdo General de Paz y ofrezca sus buenos oficios y apoyo político a las gestiones
encaminadas a resolver todos los conflictos en curso en el Sudán.” S/RES/1590, pág. 3.
638
Sin embargo, según la opinión de los auditores, la misión no comenzó con la planificación anual
integrada hasta UNDAF. A/63/714, pág. 116.
243
coordinación se manejó a base de reuniones periódicas de UNCT, reuniones de grupos de
trabajo establecidos para algunas áreas de operaciones, como por ejemplo DDR, y
revisiones periódicas del plan anual. En 2009, la planificación conjunta para Sudán fue
dividida en dos enfoques separados. Mientras que los programas a corto plazo, orientados
a la ayuda humanitaria y de recuperación temprana formaron parte de la planificación
bajo el Programa anual de trabajo humanitario, la planificación a largo plazo, para las
siguientes etapas: recuperación y desarrollo, formó parte de un programa a cuatro años,
UNDAF639. Los programas relativos a las elecciones formaron parte de la planificación
bajo la UNDAF640.
En cuanto a los posibles beneficios de la novedad estructural de la misión integrada

para la asistencia electoral, en primer lugar, hay que destacar que la experiencia sudanesa
no utilizó estos instrumentos de coordinación de operación integrada empleados en otras
áreas, aprovechando tan solo el modelo habitual de coordinación electoral descrita en el
apartado anterior. Del mismo modo, el modelo de OMP integrada no afecta ni perjudica a
la relación establecida entre los dos agentes de la asistencia electoral de la ONU. Aunque
por lo que respecta a los resultados, la coordinación en el área de elecciones sufre de las
mismas críticas que la coordinación dentro del contexto de misión integrada, es decir que
las Agencias, en el caso electoral el PNUD, administraba la financiación de las
actividades de asistencia técnica electoral, de acuerdo con la planificación proveniente de
la misión y sin reflejar suficientemente sus propios mandatos a largo plazo en la
planificación estratégica641. Por lo que la subordinación de la planificación de las
Agencias a la coordinación del SRSG, en la práctica creó dependencia de la misión, en
vez de promoción de la visión a largo plazo642.
639
Ambas líneas de trabajo fueron concentradas bajo el liderazgo del SRSG a través de supervisión diaria
de DSRSG/RC/HC.
640
La iniciativa de planificación de las actividades para la recuperación y desarrollo en Sudán,
desvinculada de la asistencia humanitaria surgió en 2005 y tenía como objetivo reflejar y respaldar la
transición del conflicto Sudanés hasta unas fases más avanzadas. UNDAF Final Report 2009-2012, op. cit.,
págs. 5-8; UN Work Plan 2009, UNMIS, págs. 35-37.
641
UNDP Sudan Project Document Support to Southern Sudan Referendum Project, Juba, UNDP Sudan,
2010, September, pág. 37.
642
Sirva como ejemplo la planificación de gastos del fondo colectivo en función del plan bi-anual de
consistente con el enfoque de evento de la misión, frente al enfoque de programa cuatrienal de PNUD.
244
La planificación de trabajo de UNMIS en el 2009-2010, por su parte, fue
organizada en función de cinco componentes principales de acción: proceso de paz,
seguridad, gobernanza, humanitario y de apoyo. Las elecciones formaban parte del
componente de proceso de paz, y no de la gobernanza como sería de esperar si la
asistencia electoral fuese diseñada para perseguir una dimensión a largo plazo, de
acuerdo con UNDAF. Dentro del componente de proceso de paz, cuyo logro principal se
definía como “un Sudán democrático y pacífico donde el poder y la riqueza se
distribuyan equitativamente entre las diversas regiones y donde la cuestión del estatuto
final del Sudán del Sur y las Tres Zonas se resuelva de forma pacífica, de conformidad
con el CPA” al lado de la asistencia electoral entraban actividades tales como:
demarcación de fronteras, estatus de Abyei, Comisión de Tierras, división de riqueza,
seguimiento del CPA, y preparación del referéndum. Por lo que el proceso electoral como
componente de proceso de paz adquiere un notable carácter de elemento de gestión de
crisis y no de democratización643.
Otro ejemplo de contradicción en la planificación plurianual es el ejemplo de

UNDAF referente a Darfur. Según la planificación de la ONU, Darfur, a pesar del
acuerdo de paz firmado en 2006 no fue incluido en la planificación de UNDAF debido a
que la situación en los tres estados y sus predominantes necesidades humanitarias
impedía la aplicación de planificación a medio y largo plazo bajo programas de
recuperación y desarrollo644. Siendo consistente con el enfoque de UNDAF que ubica las
elecciones dentro de una de sus líneas de actuación, bajo democratización y estado de
derecho, y siendo consistente con la valoración de Darfur en el mismo documento, sería
congruente que UNMIS insistiese con el GNU para la exclusión de Darfur de las
elecciones de 2010, debido a la falta de condiciones para la celebración de unas
elecciones creíbles. El caso de las elecciones sudanesas de 2010 demuestra que a pesar de
aplicar una fórmula que debería ofrecer una mejora a través de incorporación de la
perspectiva a largo plazo dentro de una operación de mantenimiento de la paz, la
asistencia electoral no pudo desarrollar su trabajo de acuerdo con ese mandato, puesto
643
Ver anexo 7, especialmente parte 3; Informe sobre la ejecución del presupuesto de la Misión de las
Naciones Unidas en el Sudán para el período comprendido entre el 1 de julio de 2009 y el 30 de junio de
2010. Informe del Secretario General, documento A/65/630, págs. 8-17.
644
UNDAF Final Report 2009-2012, op. cit., págs. 7-8.
245
que esa misma asistencia estaba subordinada a una estructura que perseguía, por su
propia definición, otros objetivos645. La exposición de esta configuración institucional a
la presión política del momento dio como resultado que los objetivos de la gestión de
conflicto, defendidos por UNMIS, se volvieron contrarios a los objetivos de la asistencia
electoral. De esta misma manera contribuyendo a que el ejercicio electoral contradijera
los principios de la gestión de conflicto basada en democratización, en particular
contradiciendo el espíritu del CPA de ofrecer la opción a la unidad, ofrecer opción a la
democratización del norte de Sudán, y proveer un posible modelo que pudiese resultar
atractivo para el conflicto de Darfur646.
La evaluación general de los beneficios del concepto de misión integrada para

UNMIS no fue muy favorecedora. A pesar de las altas aspiraciones de la iniciativa,
algunos autores consideran que la organización sobre la estructura integrada jugó más en
desventaja que a favor de la misión, puesto que mucha energía de la misión fue
desgastada en experimentar con el nuevo modelo. A pesar de las intenciones, UNMIS no
consiguió formar parte de un proceso a largo plazo por múltiples razones, entre ellas: la
posición de superioridad de UNMIS frente a las Agencias de la ONU puestas bajo el
paraguas de coordinación de la misión647. Otro factor, el despliegue de UNMIS en el
terreno, desvinculado del despliegue de las Agencias no ayudó a coordinar la
planificación militar de UNMIS con las actividades civiles de las Agencias648. Además, la
desfavorable percepción política de UNMIS, la escasa reacción de la OMP y del Consejo
de Seguridad a las expulsiones del personal de las Agencias, reforzaron la dinámica de
645
Sin embargo, a pesar de la ampliación del mandato para incluir el concepto de la misión integrada, la
estrategia a largo plazo fue subordinada a gestión de conflicto a corto plazo.
646
Como demuestra el caso de Sudán, las elecciones de 2010, de hecho, fueron utilizados como moneda de
cambio para garantizar la celebración del referéndum previsto por el CPA. Es necesario recordar que la
función de buenos oficios del SRSG de UNMIS no fue el único punto de presión sobre las partes del CPA.
En este proceso en particular, como se describió antes, el mecanismo habitual de escalar la presión hasta el
Consejo de Seguridad, con cuyo respaldo debería contar la operación se vio seriamente disminuido debido
a los desacuerdos entre los miembros permanentes del Consejo, disminuyendo así el leverage del SRSG. La
atención de los miembros individuales del Consejo de Seguridad estaba en otra parte, presa de las
negociaciones de paz en Darfur, y dispuesta a concesiones con el NCP. WILLIAMSON, op. cit., págs. 3-5.
647
Como reflejan las entrevistas, muchas de las Agencias se quejaron sobre la escasa consideración de
proyectos y programas anteriores por parte de UNMIS, de la baja integración en las etapas de planificación
e implementación de los nuevos programas, y de la percepción generalizada de ser usadas por la misión
como opción de financiación de proyectos propios de UNMIS.
648
Mientras que las Agencias operaban desde los estados, UNMIS estaba organizado en sectores, cubriendo
entre 3 y 4 estados cada uno.
246
trabajo individual, a pesar de la estructura integrada, donde el único éxito real dependía
de las relaciones personales649.
El enfoque de la misión integrada, y en particular la planificación de las actividades

en dos vías, humanitaria y de asistencia al desarrollo, podría ofrecer un marco muy
propicio para la mejora de la asistencia electoral en post-conflicto, consistente con las
prerrogativas de la asistencia electoral y consistente, a continuación, con la consolidación
de la paz. Sin embargo, en UNMIS la planificación conjunta no resultó ser suficiente para
devolver equilibrio a la asistencia electoral establecida bajo enfoque de proceso único, a
corto plazo. Al mismo tiempo, al igual que argumentan Schmidt y der Lijn para otras
áreas de trabajo de UNMIS, para la asistencia electoral también parece cierto que la
coordinación de la operación integrada bajo el SRSG no resulta idónea.
En este sentido, la introducción de UNDAF como instrumento de planificación

integrada bajo la coordinación del SRSG y la ubicación de la asistencia electoral dentro
de la planificación cuatrienal para la recuperación y el desarrollo no tuvo resultado
práctico. UNDAF sirvió para reafirmar las intenciones de que la asistencia electoral fuese
una acción a largo plazo, sin embargo, a pesar de que el SRSG avalase el plan650, no fue
suficiente para garantizarlo. El enfoque demostrado en la planificación de las acciones de
UNMIS en Sudán, separando los programas humanitarios de los programas orientados a
la recuperación y desarrollo, demuestra el problema ideológico y estratégico que afecta a
la asistencia electoral en post-conflicto y definido como por Paris como dilema de
coherencia651. A pesar de los avances en la asistencia electoral y en el mantenimiento de
la paz, basados en: el enfoque de la asistencia a largo plazo a través del ciclo electoral y
una mejora en los resultados de OMPs a largo plazo a través de la planificación en
649
“Nonetheless, when UNMIS was deployed, it came with its own standard blueprint, sidetracked the
UNDP program and implemented its own strategy. In the end, however, the extent to which UNMIS is part
of a long term approach differs per policy instrument. With regard to police training, for example, because
of the cooperation between UNMIS, UNDP and the Multi-Donor Trust Fund, there is a potential for
sustainability. Also with regard to human rights and humanitarian assistance, UNMIS is more part of a long
term approach. The OHCHR and OCHA cooperate relatively well with the United Nations Department of
Peacekeeping Operations (DPKO), as they are all part of the United Nations secretariat. However, with
regard to human rights, UNMIS does not involve a lot of civil society, does not stimulate a culture of
human rights and does not or is unable to build institutions, which is likely to affect its results in the long
term.” VAN DER LIJN, op. cit., págs. 1-26; SCHUMMAN, op. cit., págs. 102-114.
650
A través de la firma de PSRSG/RC/HC.
651
247
función de los objetivos de consolidación de la paz y estabilidad, los diferentes planes de
trabajo se contradicen entre ellos652.
Analizando el plan de trabajo de la misión establecido para el año pre-electoral,

resulta evidente que la misión centró muchos esfuerzos en la asistencia al proceso
electoral. Como tal, la planificación de las actividades destinadas al fomento de la
gobernanza en este año no contaba con ninguna línea de actividad de apoyo a las
elecciones y priorizaba actividades de planificación plurianual, como garantía de cuotas
en la administración pública, o la reforma penitenciaria. Por lo tanto, el trabajo de los
componentes de asuntos civiles y de derechos humanos quedaron desconectados de la
actividad electoral. A pesar de que UNMIS disponía de la capacidad humana para
organizar un programa de apoyo al entorno electoral, faltaron provisiones específicas en
el mandato, la planificación de trabajo y la coordinación entre las diferentes divisiones
sustanciales de la misión653.
Sin embargo, a pesar de la falta de provisiones en la planificación estratégica, la

sección electoral de UNMIS desarrolló colaboración específica con varias de las
secciones sustantivas de la misión, en particular con la Policía de UNMIS, con la
información pública y con los asuntos del género. La colaboración con las demás
secciones sustanciales de UNMIS, debido en gran parte a la posición de desconfianza y
limitaciones654 que tenían sobre todo en el norte del país, fue menor de lo que pudiera
haber sido. Por otra parte, la división electoral tuvo una muy cercana cooperación con las
652
Ver anexo 7.
653
Dentro de los objetivos previstos para 2009 en el marco de componente 1 progreso de paz, la actividad
electoral representa casi un 50% de la actividad realizada, con el restante 50% concentrado en apoyo a las
demás líneas de actividad dentro del componente: referéndum, seguimiento del CPA, demarcación de
fronteras, consultas populares, comisión de tierras, división de riqueza y conflicto de Abiyei. Entre las 48
actividades del componente de gobernanza, tan sólo 3 tienen relación directa con las elecciones. A/63/714 ;
A/65/630.
654
Aunque las limitaciones impuestas por el gobierno fueron una causa importante de la limitación de la
colaboración entre la división electoral y otras secciones sustanciales de la misión, por ejemplo, el proyecto
de organización de sesiones con representación de la Asamblea Nacional, Consejo de Derechos Humanos,
las organizaciones de derechos humanos de la sociedad civil sobre la ley de seguridad y los aspectos de
derechos humanos en ésta no pudo llevarse a cabo debido a la las amenazas del servicio secreto del
Gobierno. A/65/630, págs. 33. Hace falta destacar, sin embargo, la ausencia de provisiones específicas del
mandato sobre asistencia electoral a cualquier otro nivel, salvo asistencia directa a la Comisión.
Defendemos que este ese rol es derivado del mandato general de la misión de asistencia a las elecciones
libres y justas y asistencia en la implementación del CPA. Sin embargo, como hemos visto, no se
establecieron provisiones de acciones específicas o benchmarks para desarrollar esta responsabilidad.
248
secciones de apoyo de la misión, con las que coordinaba la asistencia logística para la
Comisión655. Esta coordinación fue esencial para garantizar la operación electoral dentro
del calendario previsto. En este sentido, ofrecía la ventaja de mayor flexibilidad logística
pero a cambio de una, también mayor, flexibilidad política. La proximidad entre la
división de asistencia electoral y los recursos de apoyo de la misión favoreció el éxito de
la operación electoral, sin embargo, a la vez, reforzó el enfoque de un proceso único,
dando primacía a la dimensión técnica sobre la dimensión política.
Como tal, dentro de este concepto de integración, la división electoral pierde la

capacidad de asistir en las elecciones libres y justas, guardando sólo la capacidad de
asistir en la organización de las elecciones.
El Proyecto de Apoyo a las Elecciones y Procesos Democráticos de PNUD, por

otra parte, está ubicado dentro del área programática de gobernanza democrática y fue
implementado en paralelo con otros dos proyectos de alcance nacional del área de
democratización: Desarrollo de Partidos Políticos y Fomento de Capacidades del sector
de Justicia en Sudán. Adicionalmente, fue precedido por otras iniciativas orientadas a la
democratización, como: Desarrollo Parlamentario y de Partidos Políticos en el Norte;
Apoyo al Sector Público, Descentralización y Fomento de Capacidades y Buena
Gobernanza y Equidad en la Participación Política en el Sudán en Post-Conflicto656. En el
caso del PNUD, al contrario de UNMIS, la organización y planificación institucional
reforzaba el enfoque a largo plazo. Este modelo, utilizado en todos los demás casos, salvo
en contexto de OMP, resulta más próximo al mandato de EAD, ofreciendo posibilidad de
enfoque a largo plazo, enfoque al ciclo electoral y la introducción de la asistencia
electoral dentro de un contexto más general de democratización y buena gobernanza.
La administración financiera del proceso electoral demuestra semejantes

conclusiones. Al igual que la mayoría de las elecciones asistidas en post-conflicto, el
proceso sudanés dependía en gran medida de la asistencia financiera internacional para
655
En los períodos álgidos del proceso electoral, la mayoría de los recursos de la misión fueron destinados
a la asistencia electoral, re-organizando las actividades regulares de la misión. Los cambios frecuentes en la
planificación de la Comisión pudieron ser acomodadas por la misión gracias a una estrecha colaboración de
la división de asuntos electorales de UNMIS y el Centro Conjunto de Operaciones Logísticas (JLOC).
656
Democratic Governance, UNDP Sudan, http://www.sd.undp.org/focus_democratic_governance.htm;
Seeds for Development, Khartoum, UNDP Sudan, 2011.
249
llevar a cabo el ejercicio electoral. La comunidad internacional, a través del mecanismo
de fondo colectivo para la asistencia electoral (Elections Assistance Basket Fund) y a
través de donaciones bilaterales, asumió la asistencia financiera, cofinanciando las
principales actividades del proceso electoral a nivel nacional657. La cuantía total de las
donaciones del fondo colectivo para las elecciones de Sudán 2010 superó los 90 millones
de dólares658.
El fondo colectivo fue distribuido en 7 áreas de financiación principales, las que

cubrían la asistencia del proceso. El 74% fue destinado a la ayuda directa a la Comisión
Electoral Nacional, el 9% a la las actividades de educación cívica y del votante, el 4% a
la asistencia a la observación electoral nacional, el 2% respectivamente a la asistencia al
Consejo de los Asuntos de los Partidos Políticos y a la asistencia a la formación y
monitoreo de los medios, el restante 10% se repartía a partes iguales entre los costes de
gestión de proyecto y la asistencia a otras partes interesadas 659. El fondo colectivo
financiaba actividades dedicadas a la asistencia electoral incluyendo un amplio grupo de
benefactores. A parte de la NEC y de la PPAC, el fondo destinaba recursos para
financiar las actividades destinadas a la sociedad civil, las ONG´s, los partidos políticos,
los medios, los observadores, las mujeres, la juventud, los grupos con necesidades
especiales, el sistema judicial, la policía. Además de las actividades estrictas de apoyo a
la organización de las elecciones 2010, incluyendo asistencia en la creación de las
oficinas y capacidad operativa de la NEC y PPAC, formación del personal electoral,
compra y distribución del material de registro y material electoral, acreditación de
657
La asistencia financiera a la NEC, aparte de constituir la mayor partida en el fondo colectivo, también
contaba con generosas asignaciones bilaterales. El presupuesto total de la NEC, estimado en unos 290
millones de dólares, contaba con la participación declarada del Gobierno de Unidad Nacional, cubriendo un
51% de la cuantía, y con la asistencia financiera internacional destinada a financiar un 49% de los costes.
La participación de los donantes se repartía entre el fondo colectivo, que con 63 millones de dólares
representaba un 49% de financiación internacional, de UNMIS, el segundo donante participando con 55
millones de dólares, un 42%, y otros donantes con 12 millones de dólares, siendo un 9%. Support to
Elections and Democratic Processes. UNDP Sudan Project Document, op. cit., págs. 36-47.
658
Es difícil estimar la cantidad total de donaciones destinadas a la asistencia electoral en Sudán, en parte,
debido a la amplitud del campo y, en parte, debido a la división de la asistencia en general entre Norte y
Sur. Por ejemplo, USAID, destinó 95 millones de dólares a la asistencia electoral, canalizada a través de
cuatro de sus organizaciones: IFES, NDI, IRI y The Carter Center, de las que solamente IFES recibió
autorización para prestar la asistencia en el Norte de Sudán. Support to Elections and Democratic
Processes. UNDP Sudan Project Document, op. cit., pág. 8-9.
659
ver anexo 8.
250
interventores de partidos y observadores, el fondo financiaba el formación de
observadores nacionales y los media de comunicación, formación de jueces y policía
civil, diseño y producción de material de educación cívica y del votante, junto con un
sistema de subvenciones para las organizaciones dedicadas a esas actividades, programas
de apoyo a la participación de la mujer, foros de juventud, y otros660.
El PNUD no participaba como donante en el proceso electoral de Sudán pero

asumía la tarea de administración y gestión de la totalidad del fondo colectivo bajo
supervisión del comité directivo del fondo colectivo. El director de la oficina del PNUD
en Sudán, como único representante de ONU, constituía un miembro con derecho a voto,
dentro del comité directivo del fondo, junto con el representante de la NEC, dos de los
principales donantes, representante del GNU y representante de la sociedad civil. La
composición del comité directivo reflejaba, por lo tanto, un enfoque más amplio de
asistencia electoral. Esa composición permitía alcanzar un mejor balance entre las
opiniones estrictamente técnicas electorales, representadas por la Comisión, y las
preocupaciones del entorno del proceso, entre Gobierno y sociedad civil, bajo enfoque
general del desarrollo, garantizado por la participación del director del PNUD, y no del
SRSG661.
Sin embargo, mientras que el equipo técnico electoral del PNUD, contratado para la
gestión de proyecto de Apoyo a las Elecciones y Procesos Democráticos oficialmente
asumía liderazgo en la implementación de las actividades para el desarrollo de la
democracia a largo plazo, la financiación prevista para el mismo período, proveniente del
fondo colectivo, dejaba un margen muy escaso para actividades a largo plazo. Sumando
las aportaciones financieras para las actividades dedicadas al apoyo directo al proceso
electoral de 2010, principalmente de carácter operacional, estas constituían un 85% frente
al 15%662.
Además, y a pesar del manifiesto compromiso con las actividades a largo plazo
orientados a fortalecer los procesos democráticos, el proyecto de apoyo a las elecciones y
procesos democráticos en Sudán 2009-2012 no proveía fondos en función de la asistencia
660
661
662
251
basada en el ciclo electoral. Teniendo en cuenta el reparto del presupuesto a lo largo de la
vida de Proyecto de Apoyo a las Elecciones y Procesos Democráticos, el 100% del
desembolso estaba asignado a los dos primeros años del proyecto 2009-2010,
coincidiendo con el proceso electoral, y dejando desprovistos los siguientes dos años de
proyecto, de nuevo, indudablemente socavando las actividades en promoción de los
procesos democráticos, a largo plazo, o siguiendo el ciclo electoral663.
Por su parte, la asistencia financiera de UNMIS estimada en 55 millones de

dólares664 fue diseñada estrictamente para el apoyo de un proceso particular, sin incluir
elementos de continuidad. La asistencia terminó inmediatamente después de las
elecciones de 2010 con la re-asignación de todos los recursos de UNMIS dedicados a la
asistencia electoral a la asistencia a la Comisión del Referéndum para el Sudán del Sur.
663
664
La aportación financiera de UNMIS, evaluada en 55 millones de dólares, consistía en su totalidad en
servicios ofrecidos a la Comisión y provenía de la valoración de los servicios prestados utilizando los
recursos de UNMIS aprobados en el presupuesto anual de la misión. Esa aportación provenía del concepto
de asistencia electoral desarrollada por la división electoral de UNMIS y confirmada por la NAM (La
NAM propuso aumentar el concepto original, expandiendo la asistencia técnica para cubrir todo el Norte y
aumentando el apoyo logístico, al igual que la formación de la policía, sugiriendo así, crear un presupuesto
adicional para cubrir estas actividades. S/2009/391 Add. 1). La asistencia de la UNMIS fue reflejada
principalmente en dos partidas presupuestarias, la asistencia técnica, es decir el coste del personal electoral
de UNMIS, y la asistencia logística, incluyendo principalmente los servicios de transporte por aire para los
miembros de la Comisión, los materiales electorales, de registro y de educación cívica de votantes. Support
to Elections and Democratic Processes. UNDP Sudan Project Document, op. cit., págs. 62-77. En total,
UNMIS desplegó 248 oficiales de asistencia electoral, y aunque es difícil de evaluar el valor de esta
asistencia, es interesante destacar que esta dotación representó un porcentaje relativamente alto en
comparación con el personal de la Comisión Electoral Nacional. Entre 150 comisionados a nivel central,
regional de Juba y en los 25 estados fueron nombrados. UNDP: Elections Assistance Monthly Bulletin.
Issue 1, op. cit., págs. 1-5. Además, en la mayoría de los casos, fue desplegado y empezó su trabajo antes
del establecimiento de la Comisión, ofreciendo por lo tanto cierto trabajo preparatorio a la Comisión.
Previo al establecimiento de la Comisión en todos los estados, los equipos electorales de UNMIS en el Sur
pudieron preparar las bases de datos con información pormenorizada sobre cuestiones logísticas, de la
sociedad civil y de los medios de difusión, para el uso de la NEC. S/2009/391 Add. 1, pág. 9-10. Del
mismo modo, la asignación de las tareas de asistencia logística a UNMIS conllevaba ciertas ventajas
económicas. La organización de semejante apoyo logístico fuera de la misión acarrearía costes adicionales,
por ejemplo, en concepto de flete de los helicópteros necesarios para la distribución del material electoral,
que utilizando los recursos de UNMIS, presupuestados bajo costes anuales de la misión y desviados
temporalmente hacia la actividad electoral, utilizando a menudo el apoyo del componente militar para las
tareas logísticas. Otra aportación de UNMIS no cuantificada en el presupuesto de la Comisión fue la
formación electoral para la Policía de Sudán y del Sudán del Sur llevado a cabo por la Policía de UNMIS,
dentro de su mandato de formación policial. La formación fue organizada con la financiación proveniente
del fondo colectivo, utilizando los recursos humanos de UNMIS y UNAMID. Aproximadamente 24000
policías a nivel nacional fueron entrenados. Support to Elections and Democratic Processes. UNDP Sudan
Project Document, op. cit., págs. 17-18; S/2010/31; CONTRERAS, JOSEPH; TJAHJA, IMELDA:
“Safeguarding 2010 Elections”, en In Sudan, UNMIS, 2010; UNMIS Featured Stories “SRSG Menkerios:
UNMIS supports authorities to ensure credible elections” UNMIS, 2010,
http://unmis.unmissions.org/Default.aspx?tabid=511&ctl=Details&mid=697&ItemID=8310.
252
UNMIS asistió a la NEC en la organización de los procesos repetidos en las 33
circunscripciones desde el equipo del apoyo al referéndum, parcialmente dedicado a
finalizar la asistencia al proceso de 2010.
Mirando la asistencia electoral en un contexto más amplio dentro del conjunto de

los programas a actividad del PNUD planificada de la rama de buen gobierno y
democratización planificados para el mismo período, el Proyecto de Apoyo a las
Elecciones y Procesos Democráticos, fue implementado en paralelo con otros dos
proyectos de alcance nacional del área de democratización: Desarrollo de Partidos
Políticos (2008-2010, 1 millón de dólares) y Fomento de Capacidades del sector de
Justicia en Sudán (2007-2011, 5 millones). Adicionalmente, fue precedido por otras
iniciativas orientadas a la democratización, como: Desarrollo Parlamentario y de Partidos
Políticos en el Norte (2006-2007, 300 mil dólares), Apoyo al Sector Público,
Descentralización y Fomento de Capacidades (2008-2009, 400 mil dólares) y Buena
Gobernanza y Equidad en la Participación Política en el Sudán en Post-Conflicto (2007-
2009, 2 millones de dólares)665. Como demuestra la comparación de estas cifras, otra vez
destaca la predilección de la asistencia financiera a las elecciones como proceso técnico.
3. Conclusiones
Desde el punto de vista de gestión de conflicto, las elecciones de 2010 cumplieron
parcialmente con su objetivo. La celebración de las elecciones, como paso previo al
referéndum, permitió evitar una posible suspensión del proceso de paz basado en el orden
y calendario del CPA. Sin embargo, este fue el único éxito de las elecciones en este
contexto666. El Gobierno que surgió de las urnas fue un Gobierno con dudosa legitimidad.
En primer lugar, las elecciones no fueron reconocidas por la observación internacional667.
665
Democratic Governance, Op.cit., http://www.sd.undp.org/focus_democratic_governance.htm; Seeds for
Development, op. cit., págs. 25-41.
666
Incluso antes de la celebración del referéndum numerosos autores argumentaban el escaso valor que
tenía el proceso electoral 2010, desvirtuado de los principales objetivos del CPA. Entre estos argumentos
aparece incluso la propuesta de renunciar a las elecciones a cambio de mejor preparación de los arreglos del
post-referéndum. DE WAAL, op. cit., págs. 9-30; HELETA, op. cit., págs. 1-8; NYUOT YOH, op. cit.,
págs. 51-61.
667
Sin embargo, puesto que la observación electoral no tiene carácter legal, el asunto se transfiere a la
esfera política. Políticamente, es dudoso que la oposición sudanesa fuese capaz de cuestionar el proceso,
puesto que las elecciones contribuyeron a reafirmar la predominación del NCP. Sudán, por lo tanto, está
abocado a seguir bajo la dictadura de Omar al-Bashir.
253
Aceptando las elecciones fraudulentas, como trade-off para el referéndum del Sur, la
comunidad internacional perdió la oportunidad de exigir al Gobierno del NCP
responsabilidad para con su pueblo y la comunidad internacional y de asumir
responsabilidad política por el fraude668. En segundo lugar, las elecciones no
contribuyeron a la creación de un Gobierno amplio e inclusivo. Los resultados, no sólo no
contribuyeron a la ampliación sino que aumentaros las ganancias de los partidos en el
poder. Como consecuencia, es de esperar que la represión de la oposición siga en
aumento. De esta manera, la celebración de las elecciones como opción de apertura para
la solución del conflicto en Darfur y los subyacentes conflictos en otras partes de Sudán
se vio defraudada. Finalmente, el Presidente del Gobierno está bajo una orden de arresto
de la Corte Penal Internacional (CPI) desde el 4 de marzo del 2009 por crímenes de
guerra y crímenes contra la humanidad. En contra del objetivo de la gestión de conflicto
de poder establecer cuanto antes una contraparte legítima para poder continuar el trabajo
de desarrollo y consolidación, el Gobierno de Sudán sigue bajo el mismo aislamiento
internacional que antes de las elecciones.
Desde el punto de vista de la democratización, los resultados son igualmente

dudosos. El proceso electoral trajo pocas mejoras de carácter institucional o formal.
Aunque permitió establecer la institución de administración electoral, sus miembros han
participado en un proceso marcado por serios problemas técnicos, por lo tanto, el valor
formativo para Organismo Electoral (de las siglas en inglés Electoral Management Body
EMB) fue limitado. No se ha establecido un marco legal necesario para unas elecciones
libres en el futuro. Aunque no se puede negar el valor a largo plazo de la educación cívica
y del votante, por lo general, las elecciones de 2010 fueron un proceso más en la tradición
de elecciones fraudulentas en Sudán, representando no sólo una oportunidad perdida en
este proceso, sino aumentando la asociación entre elecciones y fraude en la cultura
política del país669. El Gobierno dominado por NCP, surgido del proceso fraudulento,
668
Grading the Benchmarks, The Enough Project, 2010, April.
669
La repetida experiencia de fraude electoral atribuyen a la convicción popular, como documentan los
estudios del equipo de Rift Valley Institute, que no existen elecciones sin fraude. WOODWARD, WILLIS,
ATTA, op. cit., págs. 54-63. Otro punto de vista sobre la misma tendencia proviene de un estudio realizado
por NDI en 2009 en Sudán del Sur y las tres áreas protocolarias, sobre el conocimiento y expectativas de
los ciudadanos frente a las elecciones de 2010. Según demuestra el estudio, los entrevistados creían que el
254
demuestra pocas intenciones de fomentar el proceso de democratización y ampliación de
las libertades sociales670.
La comunidad internacional, como afirma el equipo del profesor Fischer en su

estudio sobre las elecciones en Sudán, “a menudo tiene la responsabilidad de facto del
éxito de las elecciones, sin embargo no tiene el poder de jure de supervisar la
planificación e implementación del proceso”671. Esa verdad es particularmente cierta
sobre la situación de la asistencia técnica electoral en Sudán y su relación institucional
con la Comisión electoral. Esa relación no es más que producto y reflejo de un proceso de
paz precipitado e impuesto sobre las partes, una situación cada vez más habitual en la
gestión de conflicto moderna y en los contextos de despliegue de las operaciones de
mantenimiento de la paz.672. Sudán, por lo tanto, es un claro ejemplo de los problemas de
la prestación de la asistencia técnica electoral de corte clásico en un contexto de Gobierno
receptor reacio.
La composición de la misión y la ubicación de la división de asistencia electoral en

la estructura de UNMIS confirman el enfoque técnico-operativo del concepto de la
asistencia. Es cierto que el concepto de operación de la asistencia electoral en el contexto
de OMP produce ventajas a nivel operativo. El importante despliegue de la división
electoral de UNMIS pudo realizar trabajo preparativo para la Comisión Electoral que
entró en la escena con enorme retraso. También la capacidad logística de la misión y su
flexibilidad fueron factores cruciales para asegurar la celebración de las elecciones dentro
del calendario previsto. Sin embargo, el gran apoyo logístico sin un equivalente político y
fraude era parte íntegra de todo proceso electoral y sería cometido por todos los partidos y candidatos,
aunque muchos señalaban NCP en primer lugar. COOK, VEXLER, op. cit., págs. 11-72.
670
Como argumenta Amir Idris, la instauración de la democracia política, a través de las elecciones, no es
suficiente en el contexto de Sudán. El autor insiste que el caso Sudanés, dominado por la herencia del
colonialismo y esclavismo necesita principalmente políticas para garantizar las libertades civiles y los
derechos humanos de los ciudadanos Sudaneses al igual que instituciones funcionales del Estado de
derecho, ambos ausentes durante previas experiencias democráticas del país. Sin cambios a este nivel, la
política Sudanesa seguirá dominada por clientelismo de ciertos grupos étnicos y sociales, sin posibilidad de
establecer una democracia auténtica; IDRIS, op. cit., págs. 9-12.
671
AN, BUSH, LAKE, LOPEZ, MCCANTS, SAWYER, SKIDMORE, VELASCO, op. cit., pág. 29.
672
La situación de Sudán y de UNMIS refleja tan sólo un ejemplo difícil de una misión de paz establecida
para supervisar un Acuerdo de paz impuesto a las partes poco dispuestas a compromiso de ningún tipo. La
situación política del país reflejaba herencia de años de regímenes dictatoriales, sin contar con el sistema
administrativo corrupto o inexistente. Los mismos retos que hoy en día reúnen todas las operaciones de
mantenimiento de la paz, por dar un ejemplo, Afganistán, Iraq, Chad, Haití.
255
de democratización, potencia la brecha entre ambos, vaciando todavía más las elecciones
de su contenido democrático.
La asistencia electoral de la ONU en Sudán se fundamenta principalmente en el

contexto de gestión de conflicto y no en el contexto de democratización. La composición
de la misión, consistente con la composición tradicional de la asistencia electoral en
contexto de OMP ubica el grueso de la asistencia técnica bajo la responsabilidad de la
OMP. Esta composición subordina el objetivo de la democratización, a la gestión de
conflicto y por lo tanto revierte el orden establecido por el Acuerdo de paz y por el
estudio de gestión de conflicto moderno673. En vez de asistir a unas elecciones libres y
justas que a través de la democracia llevarían a la paz, lógica implícita en el Acuerdo de
paz; la asistencia electoral en el contexto de UNMIS asistió en unas elecciones para
garantizar la continuidad de una paz frágil, basada en la presencia militar de las Naciones
Unidas.
Aunque UNMIS funcionó como misión integrada, con el mandato de coordinar el

esfuerzo de las Agencias de la ONU en un plan de acción común y enfocada a la
asistencia a largo plazo, este experimento no alteró el funcionamiento operacional
tradicional de la asistencia electoral en contexto de OMP, exhibiendo los mismos
problemas observados para la asistencia electoral en post-conflicto. La integración,
constituida bajo cúpula de OMP no mejoró los resultados a largo plazo, poniendo énfasis
sobre el elemento final del proceso de paz, en este caso, el referéndum. La integración
tampoco consigue ampliar el enfoque de la asistencia para cubrir los elementos políticos
del proceso electoral. Como demuestra la planificación anual de la misión y el
desequilibrio en la asignación de los componentes electoral, político, de asuntos civiles y
de derechos humanos, UNMIS seguía premiando el enfoque técnico sobre el enfoque
político. Del mismo modo, y a pesar de la integración, el caso de Sudán demuestra la
excesiva promoción de las elecciones en detrimento de otros elementos de reforma
institucional de Estado674. Tampoco, la planificación conjunta en el Marco de Asistencia
673
Este enfoque pone de relieve el problema tradicional criticado en la asistencia electoral en post-
conflicto, la subordinación de la asistencia electoral a la gestión de conflicto que conlleva al
establecimiento de regímenes autocráticos.
674
Aunque Sudán en parte contaba con instituciones estatales fuertes, muchos elementos del sistema
necesitaban reforma, que de acuerdo con el CPA se tendría que haber realizado en el período pre-electoral.
256
de las Naciones Unidas para el Desarrollo consiguió reforzar el carácter cíclico de la
asistencia electoral. La asistencia para las elecciones de 2010 fue diseñada con el objetivo
puntual del proceso, demostrado tanto por la duración de los programas como por la
asignación de los recursos.
Como se observa en el transcurso de las elecciones de 2010, este tipo de asistencia

no permite ningún control sobre el proceso. Tanto el Gobierno como la Comisión no sólo
se mostraron reacios a la recepción de la asistencia, sino que contribuyeron efectivamente
a su fracaso675. Las instancias de referencia más altas, como la mediación o el Consejo de
Seguridad, las que en un principio presionaron para la inclusión del elemento electoral en
el proceso de paz con el fin de asegurar una paz duradera basada en la democracia, a
continuación, abandonaron esta vía y no ejercieron presión sobre las partes para cumplir
los compromisos adquiridos en la firma del CPA. En este sentido, UNMIS no tuvo el
respaldo a nivel político, y al contrario que UNOCI reforzado por el mandato de
certificación, no tuvo ningún instrumento para exigir responsabilidad al NCP676.
Un ejemplo es la reforma del marco legal necesaria para la celebración de elecciones creíbles, la que fue
realizada sólo de manera simbólica. Aunque la ley de la prensa fue enmendada en 2009, el alcance de la
enmienda se vio comprometido por la existencia de la ley de seguridad de Estado, que permitía control de
los medios por los aparatos de seguridad del Estado. En el Sur, los borradores de las correspondientes leyes
de prensa no fueron aprobados antes de las elecciones, véase EUROPEAN UNION: European Union
Electoral Observation Mission in Sudan 2010. Final Report, op. cit., págs. 29-34.
675
Un ejemplo claro de esta actitud puede ser el procesamiento de visados para los oficiales de UNMIS,
incluyendo los trabajadores electorales, que se vio completamente frenado durante largos períodos.
676
Teniendo en cuenta las expectativas puestas en la participación de la ONU en el proceso, la credibilidad
de la asistencia electoral puede verse seriamente comprometida, condicionando posiblemente su efectividad
en Sudán en el futuro. El mencionado estudio de NDI demuestra una confianza tremenda era depositada en
la observación internacional, con la mayoría de los participantes creyendo que tan sólo la presencia de los
observadores internacionales aseguraría la integridad de las elecciones, que la participación de la
comunidad internacional mejorará la situación de seguridad y limitará el fraude. COOK, VEXLER, op. cit.,
págs. 11-69; Esta expectativa se corresponde con la estrategia de la observación electoral. La observación
electoral fundamenta su efectividad como instrumento de gestión de crisis en su independencia, y en la
percepción como tal entre los ciudadanos del país anfitrión. Handbook for European Union Election
Observation, op. cit., pág. 5-6; Por lo tanto, la ruptura de esta confianza, a la larga, puede tener serias
consecuencias para el futuro de la asistencia electoral en general.
257
CAPÍTULO II: COSTA DE MARFIL

La independencia de Costa de Marfil de Francia en 1960 fue un proceso negociado,
tras un paso previo por estatus autónomo dentro de la Comunidad Francesa del África
Occidental. La llegada de la independencia no perturbó las buenas relaciones económicas
que la ex colonia mantenía con la metrópoli. El primer Presidente de la Costa de Marfil,
Félix Houphouet-Boigny, a diferencia de la mayoría de los nuevos Estados africanos
creados como resultado de descolonización, persiguió la economía capitalista,
continuando las principales líneas económicas establecidas bajo dominio francés,
principalmente, la producción del cacao y café, caucho y madera para la exportación a los
mercados internacionales. Félix Houphouet-Boigny fue un personaje clave en la historia
del país, marcando toda una época y líneas políticas, cuya influencia sigue formando el
principal referente para la política interior del país de hoy677.
La coyuntura económica y la política internacional de los años setenta junto con las
inclemencias meteorológicas que afectaron en gran medida la producción del café y
cacao proveniente de los principales competidores en el mercado mundial (Brasil, Angola
y otros productores africanos) dio un serio empuje a la economía de Costa de Marfil,
originando el llamado “milagro marfileño.” Dentro de esta coyuntura de éxito
económico y siguiendo la costumbre de los tiempos coloniales, Costa de Marfil continuó
la política de puertas abiertas a la inmigración de los países de la región en la búsqueda
de mano de obra barata, necesaria para el sostenimiento de la creciente economía. De
acuerdo con las figuras del censo llevado a cabo en 1998, en cuatro provincias del país
aproximadamente una quinta parte de la población era de procedencia extranjera678.
Aunque Houphouet-Boigny basó su política en las líneas nacionalistas, su versión del
677
Houphouet-Boigny permaneció en el liderazgo del país como Presidente hasta su muerte en 1993,
cuando su cargo fue ocupado por el entonces presidente de la Asamblea Nacional, Henri Konan Bédié.
678
AKINDÉS, FRANCIS: The Roots of the Military-Political Crisis in Côte dÍvoire, Uppsala, Nordiska
Afrikainstitutet, 2004, pág. 9.
259
nacionalismo era principalmente el nacionalismo entendido desde la perspectiva exterior,
de la protección de la economía marfileña contra la explotación extranjera. Mientras que
en la política interna el Presidente evitó discursos nacionalistas y distinciones étnicas
entre los marfileños y población de origen vecino, de facto practicaba una discriminación
positiva hacia su propia etnia, los Akan, puesto que prácticamente toda la estructura
interna del partido del Houphouet-Boigny, Parti Démocratique de la Côte d'Ivoire
(PDCI), estaba reclutada entre los Akan679.
Con la muerte del primer Presidente del país, y la convocatoria de las elecciones de
1995, el discurso nacionalista fue fortalecido y ampliado por el sucesor de Houphouet-
Boigny, Henri Bédié. En parte, como estrategia electoral directa contra su principal
oponente, Alassane Ouattara, de origen norteño, Bédié desarrolló y promovió la política
de “ivorité,” recurriendo a la acentuada diferenciación entre los marfileños en función de
la relación con los grupos étnicos considerados como marfileños. Con el nacimiento del
concepto de ivorité, la sociedad marfileña se vio dividida en grupos, los marfileños
verdaderos o autóctonos y los marfileños intermedios (allogène), quienes a pesar de
haber nacido y vivido en Costa de Marfil procedían de familias de origen no-marfileño.
Esta distinción discernía principalmente la migración del Norte desde los tiempos
coloniales y, por extensión, los grupos étnicos marfileños oriundos del norte de la Costa
de Marfil, dada su proximidad cultural, lingüística y religiosa con los grupos étnicos de
Burkina Faso y Mali680.
679
La composición étnica de Costa de Marfil cuenta con aproximadamente 60 grupos étnicos, divididos en
cuatro principales grupos lingüísticos subdivididos en los propios grupos étnicos: Mandé (Malinké, Dan,
Kwéni), Gur (Senoufos, Koulango, Lobi), Krous (Wê, Bété, Dida Bakwé, Néyo), y Kwas o Akan (Agni,
Baoulé, Abron, Alladian, Avikam y los grupos étnicos de las lagunas). A menudo se utiliza
denominaciones étnicas de diferente nivel o sinónimos, tampoco existe una diferenciación estricta entre los
grandes grupos étnicos. La composición étnica y religiosa del país se establece sobre todo en tres grupos
principales. Los Akan, habitantes del sur, centro y sudeste del país, el grupo étnico del primer Presidente
Houphouet-Boigny y del Presidente Henri Bédié, quien ocupó el puesto tras la muerte de Houphouet-
Boigny, y de religión predominantemente cristiana, durante mucho tiempo formaban el grupo dominante en
el país. En el norte, los Mandé, procedentes de las regiones de Alto Volta, actualmente Burkina Faso y de
religión musulmana, relacionados étnicamente y religiosamente con la mayoría de la inmigración de
Guinea y Mali. En el oeste, los Krou, menos numerosos, con orígenes comunes con grupos étnicos de
Liberia, aunque no formaron el inminente polo opuesto a los Akan, de la misma manera que los norteños
compartían con ellos el olvido y abandono del gobierno predominantemente pro-sureño. AKINDÉS, op.
cit., págs. 7-16.
680
De esta manera, Alassane Ouattara fue acusado de nacionalidad burkinesa y excluido de la contienda
electoral; como resultado abandonó el país. Las acusaciones contra la nacionalidad de Alassane Ouatara
incluyen las alegaciones de que su padre no era marfileño, de que su madre no era marfileña y de que él
260
Este concepto de ivorité ofrecía también una atractiva opción política en los
tiempos de crisis y caída de precios de los productos de exportación de la Costa de
Marfil, sobre todo el cacao en los años noventa. A pesar del declive de la economía
marfileña, la inmigración seguía fluyendo hacia el país desde los países vecinos, debido a
que, a escala de la región la Costa de Marfil seguía disfrutando de una posición
económica privilegiada681. La diferenciación de los inmigrantes no era una tarea fácil
dada la proximidad étnica, lingüística y religiosa entre los grupos del norte del país y los
países vecinos, y resultado de la continuada política de migración libre y hasta
importación forzada de mano de obra de Alto Volta en los tiempos coloniales682. Sin
embargo, el declive económico junto con la política nacionalista de ivorité produjeron
unas crecientes tensiones sociales establecidas principalmente sobre las bases étnicas, con
fuerte predominación de los sureños, y caracterizadas por la creciente exclusión de la
inmigración y ciertos grupos del norte de la vida social, política y económica683.
mismo había ejercido cargos en las instituciones internacionales representando a Burkina Faso. La defensa
de Ouatara establece su nacionalidad marfileña en función de origen de una de las tribus de la Costa de
Marfil, aunque él mismo nació y pasó los primeros años de su vida en Burkina Faso donde su padre ejercía
posición de jefe local. Defiende las dudas relacionadas con la nacionalidad de su madre, demostrando que
su nacionalidad marfileña no es cuestionada en caso de sus hermanos. En cuanto a la última acusación, de
retener cargos como representante de Burkina Faso, alega que su nominación siempre fue discutida con el
Presidente Houphouet-Boigny de Costa de Marfil, y que el pasaporte diplomático burkinabés que tenía
durante un período de tiempo no le concede nacionalidad de ese país. AKINDÉS, op. cit., págs. 18-23.
681
En el año 2000 solamente un 12% de la población marfileña estaba bajo el nivel de la pobreza, con
ganancias menores de 1USD al día, mientras que en los países vecinos los índices superaban 61% en
Burkina Faso y 72% en Mali. Distinguiendo entre los verdaderos marfileños y los no marfileños, los
políticos defendían que la pobreza no afectaba a los marfileños, puesto que éstos seguían viviendo un
estándar de vida superior a los inmigrantes. AKINDÉS, op. cit., pág. 24.
682
Otros factores incluyen la unidad administrativa de Alto Volta y Costa de Marfil en esa época, el
carácter semi-nómada de algunos grupos étnicos, y finalmente un escaso interés de seguir procedimientos
de nacionalización o registro civil entre los inmigrantes, especialmente en la época de Houphouet-Boigny
cuando no existían diferencias legales entre los inmigrantes y los nacionales.
683
En resumen, los analistas de la historia de la Costa de Marfil establecieron que el Estado marfileño fue
creado bajo un régimen autoritario carismático de Félix Houphouet-Boigny y con su desaparición, que
sobrevino al mismo tiempo que los principios de la crisis económica, el Estado se vio obligado a establecer
unas nuevas bases de identidad. Los sucesores recurrieron al nacionalismo como manera de aglutinar el
Estado y asegurar su perduración. Sin embargo, en contra de las expectativas, este nacionalismo
introducido por el Estado ha contribuido a la división del país según las líneas étnicas, religiosas y
nacionales, ocasionando varios conflictos. Se comprara incluso el caso de Costa de Marfil en su fase post-
Houphouet, con la Yugoslavia post-Tito, aunque, como asegura Akindés, en el caso marfileño la posterior
política nacionalista tuvo una realización más concreta y no fue limitada a la contienda electoral.
AKINDÉS, op. cit., pág. 41; ZOUANDÉ, SALIA F.: Governance and Democratic Transition in Africa:
Understanding "Ivorité" and the Ethnicity Challenges to Citizenship and Nation-Building in Côte dÍvoire.
A Thesis submitted to the Faculty of the Graduate School of the Howard University, Washington DC,
ProQuest LLC, 2011.
261
Henri Bédié, ganador de las elecciones de 1995, fue derrocado por el primer golpe
de estado organizado por el ex-Jefe del Estado Mayor, Robert Guéi en 1999. Durante su
tiempo en el poder, el general Guéi inicialmente tuvo un discurso de apertura
conciliatorio hacia los extranjeros y prometiendo un nuevo y limpio comienzo, abriendo
así camino a la vuelta al escenario político de Alassane Ouattara. Sin embargo, a
principios de 2000, el general Guéi cambió radicalmente de imagen política y con la
intención de permanecer en el poder se apuntó a la política nacionalista marfileña684.
Contra las declaraciones iniciales, Alassane Ouattara fue nuevamente excluido de las
elecciones presidenciales, esta vez las restricciones de la nacionalidad fueron elevadas a
nivel de requerimiento constitucional685. Aunque la cuestión de la nacionalidad por sí no
es tratada directamente por la nueva Constitución, las rigurosas condiciones exigidas para
el candidato a Presidente, en cuyo caso ambos padres tienen que ser de la nacionalidad
marfileña, y las consiguientes denuncias contra Ouattara tuvieron un importante efecto
psicológico en Costa de Marfil, poniendo en tela de juicio, a la larga, la nacionalidad de
los norteños686.
Las elecciones de 22 de Octubre de 2000, denunciadas a nivel nacional e

internacional por manipulaciones y fraude y marcadas por la violencia, reportaron la
victoria a Laurent Gbagbo en contra de las expectativas del líder del golpe militar, Robert
Guéi. A pesar de que en el primer momento Guéi no estaba dispuesto a aceptar su
derrota, tras violentas protestas callejeras y la presión internacional, que reconocía a
Gbagbo como Presidente legítimo, se vio obligado a ceder. Las protestas y la violencia
684
Aunque, por razones personales, defendiendo la rotación del poder entre los grupos étnicos marfileños,
denunciando la sobrerrepresentación de los Akan durante los tiempos de Houphouet, y reclamando el poder
para su grupo, los Krou. AKINDÉS, op. cit., págs. 18-23.
685
La nueva Constitución aprobada el 23 Julio 2000 establecía en su artículo 35: “El presidente de la
República es elegido por un período de cinco años por sufragio universal directo. Es reelegible una sola
vez. El candidato a la elección presidencial debe tener cuarenta años como mínimo y setenta y cinco años
como edad límite. Debe ser marfileño de origen, nacido de padres también marfileños de origen. No puede
haber nunca renunciado a la nacionalidad marfileña. Nunca puede haber tenido otra nacionalidad. Debe
haber residido en Costa de Marfil de manera continuada por lo menos cinco años precedentes a la fecha de
las elecciones y haber totalizado diez años de presencia efectiva. La obligación de residencia indicada en
este artículo no se aplica a los miembros de las misiones diplomáticas y consulares, a las personas
designadas por el Estado para ocupar cargo o cumplir misión en el extranjero, a los funcionarios
internacionales y a los exiliados políticos. El candidato a la presidencia de la República debe presentar un
perfecto estado de bienestar físico y mental.” The Constitution of Côte d’Ivoire, adopted at the referendum
of 23 July 2000, Constitutionnet, 2000.
686
ZOUANDÉ, op. cit., págs. 67-86.
262
aumentaron cuando Alassane Ouattara fue excluido también de las elecciones legislativas
de 12 de diciembre de 2000. El período electoral se cobró 180 vidas y profundizó la
división étnica en el país, especialmente la marcada percepción de exclusión de los
norteños687.
Los siguientes dos años después de las elecciones fueron caracterizados por el
creciente nacionalismo y un discurso abierto contra los extranjeros, a la vez que por la
creciente división entre norte y sur. A pesar de ciertos pasos conciliatorios emprendidos
por el Presidente Gbagbo desde su elección como Presidente, varios elementos
contribuyeron al estallido de una postergada rebelión militar688 el 19 de septiembre de
2002689. La intervención de las tropas francesas, estacionadas en el país, y la mediación
internacional llevaron a la firma de un alto el fuego el 17 de octubre de 2002, que
efectivamente dividió el país en dos partes: norte y sur. Las exigencias por parte de la
rebelión de la dimisión de Gbagbo690 extendieron el proceso de negociaciones hasta la
firma del Acuerdo Linas-Marcoussis en enero 2003.
687
Gbagbo, a pesar de haber encabezado inicialmente la oposición Krou contra la dominación de los
sureños, se acercó más hacia el sur en la actual coyuntura de oposición al norteño Ouattara. ZOUANDÉ,
op. cit., págs. 67-86; República de Costa de Marfil, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperación Dirección General de Comunicación Exterior, Octubre 2007.
688
El golpe de estado fue orquestado por unos 700 soldados descontentos con el plan de desmovilización
del gobierno, los que de forma simultánea atacaron tres principales ciudades del país: Abijan, Bouaké y
Korhogo. Tras el fracaso del ataque a Abijan, la rebelión formó su base en Bouaké, aumentando su control
sobre el norte del país.
689
Tras los enfrentamientos entre los simpatizantes de Gbagbo y Ouattara en octubre 2000, ambos líderes
organizaron una reunión en marzo 2001 en la que acordaron trabajar hacia la reconciliación. En octubre
2001 el Presidente Gbagbo creó una Comisión de Reconciliación Nacional, sin embargo, el general Guéi
rechazó participar en ella debido al encarcelamiento de su colaborador, Fabien Coulibaly. En noviembre
2001 Ouattara regresó al país desde Gabon y en agosto 2002, su partido, RDR recibió cuatro puestos
ministeriales en el gobierno. Sin embargo, por otra parte, la política étnica de Costa de Marfil estaba muy
entremezclada en los asuntos regionales y en particular en la guerra en Liberia, aumentando la impunidad a
la violencia y creciente militarización de los grupos de juventudes asociados con los principales partidos
políticos, de la misma manera, la reciente historia de encarcelamientos y exilios de la oposición, de los
rebeldes del golpe de estado del general Guéi, de los seguidores de Henri Bédié, enfrentamientos
electorales de 2000 contribuían a un elevado descontento y polarización en la sociedad. ZOUANDÉ, op.
cit., págs. 67-89; AKINDÉS, op. cit., págs. 18-23; INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Africa Report,
no. 72: Côte dÍvoire "The War is not yet Over", International Crisis Group, 28 November 2003, págs. 18-
27; BBC: Ivory Coast Profile, BBC, 2011, http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-13287585.
690
Las negociaciones prosiguieron en el mismo mes de octubre en Lome, organizadas por Francia y la
CEDEAO bajo mediación del Presidente de Togo, Gnassingbé Eyadéma. Sin embargo, las negociaciones
no trajeron resultado puesto que los líderes del movimiento rebelde, Mouvement Patriotique de la Côte
d’Ivoire (MPCI), encabezados por Guillaume Soro y Louis Dacoury-Tabley, insistían en su demanda de un
nuevo orden político y de la retirada de Laurent Gbagbo de su puesto presidencial. Mientras las
negociaciones seguían estancadas, en el suroeste del país dos nuevos grupos rebeldes, Mouvement
263
El Acuerdo Linas-Marcoussis confirmaba los principios de la unidad nacional,
establecía el Gobierno de unidad nacional bajo la presidencia de Laurent Gbagbo, primer
ministro elegido por consenso y con la participación de la oposición ocupando
principalmente la cartera de Defensa e Interior, y que permanecería en el Gobierno hasta
la celebración de elecciones libres y justas. Las cuestiones prácticas, sin embargo
fundamentales para el conflicto como el calendario electoral, la cuestión de la identidad
nacional y ciudadanía, la política de exclusión y la impunidad en la difusión del odio por
los medios de comunicación, el régimen de propiedad agraria y los detalles sobre la
reforma de seguridad y desarme iban a ser decididos a posteriori. En este sentido, sin
embargo, la provisión constitucional sobre la condición de la nacionalidad del candidato
a Presidente fue enmendada, permitiendo la nacionalidad marfileña de sólo uno de los
padres del candidato691.
La firma del Acuerdo de paz de Linas-Marcoussis fue percibida por los partidarios
de Gbagbo como victoria de la rebelión y exacerbó los sentimientos xenófobos dirigidos
principalmente contra Francia, puesto que Front Populaire Ivoirien (FPI) veía a Francia
como amparo de los rebeldes. A pesar de la firma del Acuerdo y la celebración de
eventos simbólicos de final de la guerra, las hostilidades proseguían a la vez que la
aplicación práctica de las provisiones de Linas-Marcoussis sufría continuados retrasos.
La oposición política abandonó el Gobierno de unidad nacional y el movimiento rebelde
se reconstituyó en un ente político-militar denominado Forces Nouvelles (FN). La falta
de buena fe y de voluntad política para la aplicación de los Acuerdos caracterizaba por
igual al Gobierno, la oposición y las Forces Nouvelles bajo el liderazgo de Guillaume
Populaire du Grand Ouest (MPIGO) y Mouvement pour la Justice et la Paix (MJP) empezaron operaciones
armadas desde noviembre de 2002, exigiendo también la renuncia de Gbagbo. La siguiente ronda de las
negociaciones fue organizada en Linas-Marcoussis, en Francia, entre el 15 y 24 enero de 2003, llevando a
la firma de un acuerdo de paz entre MPCI y el gobierno, con la representación de los grupos occidentales y
los partidos políticos de la oposición.
691
El Acuerdo establecía el comité de seguimiento del acuerdo de paz y llamaba a la comunidad
internacional, en particular la Francia, la ONU y la CEDEAO a seguir la implementación del acuerdo.
Francia desplegó en 2002 en Costa de Marfil Operación Licorne, un contingente de 4000 soldados que
monitoreaban el alto de fuego entre las partes. La presencia francesa fue ampliada por el despliegue de
CEDEAO de Costa de Marfil a partir de enero 2003 (MICECI) y finalmente por el despliegue de la ONU,
inicialmente con la Misión de las Naciones Unidas en Costa de Marfil (MINUCI), misión política
desplegada en mayo 2003 autorizada por la Resolución del Consejo de Seguridad 1479, y reemplazada por
la Operación de las Naciones Unidas en Costa de Marfil (ONUCI) en abril 2004. INTERNATIONAL
CRISIS GROUP: Africa Report, no. 72: Côte dÍvoire "The War is not yet Over", op. cit., págs. 32-36;
Texte de l’Accord de Linas-Marcoussis, République de Côte dÍvoire, janvier 24, 2003.
264
Soro. Costa de Marfil seguía en un estado de guerra civil de baja intensidad donde los
actores políticos actuaban en función de una posible victoria electoral en las siguientes
elecciones presidenciales previstas para 2005 y no en clave de reconciliación nacional. El
período posterior a la firma del Acuerdo Linas-Marcoussis fue marcado por repetidas
iniciativas de negociación con las partes para reavivar el proceso de paz, entre ellos los
Acuerdos de Accra II y III de 2003 y 2004 respectivamente, los Acuerdos de Pretoria de
2005, sin surtir efecto sobre la realidad de la estagnación del proceso, tanto en lo relativo
a la implementación del programa de desarme como en la preparación de las
elecciones692.
Finalmente, una nueva línea de negociación, iniciada a petición de las partes

marfileñas y llevada a cabo por el Presidente de Burkina Faso, Blaise Compaoré,
actuando bajo mandato de presidencia de CEDEAO, concluyó el 4 de marzo de 2007 en
la firma de Acuerdo Político de Uagadugú (OPA), reavivando las esperanzas de la
finalización de conflicto. La novedad del Acuerdo de Uagadugú consistía en la iniciativa
marfileña, la implicación en las negociaciones de solamente dos partes, el Gobierno y
Forces Nouvelles y finalmente en la incorporación de Guillaume Soro, secretario de las
Forces Nouvelles en el Gobierno transitorio en funciones de primer ministro693.
692
Las elecciones presidenciales, previstas inicialmente para 30 de octubre de 2005, fueron pospuestas en
septiembre de este año y de esta manera la presidencia de Laurent Gbagbo fue extendida por un año y
seguidamente en noviembre de 2006 fue extendida por otro año más. INTERNATIONAL CRISIS
GROUP: Africa Report, no. 72: Côte dÍvoire "The War is not yet Over", op. cit., págs. 36-38, BBC, 2011,
http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-13287585; INTERNATIONAL CRISIS GROUP : ICG Rapport
Afrique, no. 82 “Côte dÍvoire. Pas de Paix en Vue”, Dakar, Bruxelles, International Crisis Group, 12
juillet 2004, págs. 2-7; INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique no. 90 “ Le Pire est Peut-
etre a Venir“, Dakar, Bruxelles, International Crisis Group, 24 mars 2005, págs. 11-17;
INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique, no. 109 “Côte dÍvoire. La Paix comme option”,
Dakar, Bruxelles, International Crisis Group, 17 mai 2006, págs. 2-10.
693
El Acuerdo reafirmaba los compromisos anteriores y establecía un calendario para la implementación de
los pasos previstos en los acuerdos anteriores: desarme, desmovilización y reintegración de una parte de las
Forces Nouvelles y de Fuerzas Armadas Nacionales de Costa de Marfil (FANCI), desmantelamiento de las
milicias, identificación de la población y registro electoral, restauración de la autoridad estatal en todo el
territorio nacional y la celebración de las elecciones en la primera mitad de 2008. En el intento de facilitar
el movimiento de la población y el previsto repliegue de la administración estatal en el norte, el Acuerdo de
Uagadugú llamaba al desmantelamiento de la zona de confianza establecida en la de facto, frontera entre
norte y sur y supervisada por las fuerzas de la ONU y fuerzas francesas Licorne, sustituyéndola por la
llamada “línea verde” de puestos semi-fronterizos vigilados por las unidades mixtas compuestas por FN y
FANCI. Otro rasgo novedoso del proceso de paz de Uagadugú consiste en la implicación del Presidente de
Burkina Faso en la mediación entre las dos partes marfileñas. Burkina Faso, siendo el país vecino que más
inmigración tiene en Costa de Marfil ha sido desde siempre implicado en la política marfileña. La rebellion
de 2002 fue orquestada desde y con apoyo de Burkina Faso, donde el general Guéi buscó asilo tras la
265
La comunidad internacional, aunque con escepticismo inicial debido a múltiples
retrasos en el proceso, simbolizados por numerosos compromisos y reafirmaciones de
compromisos sin implementación práctica, acogió el Acuerdo con esperanzas, puesto que
las partes demostraban compromiso con el mismo. Las dificultades técnicas llevaron a la
firma de Acuerdos Suplementarios al Acuerdo de Uagadugú II, III y IV extendiendo el
calendario previsto y posponiendo nuevamente las elecciones hasta noviembre de
2008694.
La clave de la crisis en Costa de Marfil está mayoritariamente en el juego político

entre las tres grandes personalidades de la política marfileña: Gbagbo, Bédié, Ouattara,
los cuales han utilizado recursos al nacionalismo, política étnica, y control militar para
asegurar su ventaja en las urnas. Ninguno de los procesos electorales en el pasado de la
Costa de Marfil fue libre de interferencias. Aunque de forma legítima los tres grandes
candidatos reclamaban elecciones libres, ninguno de los tres estaba preparado a perder ni
a ser Presidente de todos los marfileños. El uso de las negociaciones y tentativas de
implementación de acuerdos políticos era para los principales actores, a los que
eventualmente se une Guillaume Soro, un instrumento de contienda política aplicada con
gran maestría, complementada puntualmente por instrumentos de violencia e
intimidación. La situación geo-política de la región, caracterizada por la guerra en Liberia
y una estrecha colaboración del Gobierno de Burkina Faso con ciertas opciones políticas
marfileñas, ambas establecidas principalmente en función de la división étnica, ofrecían
un amplio margen para las alianzas político-militares en la zona, garantizando una sólida
base financiera y logística a todas las partes en el conflicto marfileño. La tradición de las
uniones estudiantiles, con un alto nivel de compromiso político y tradición de actividades
violentas a escala, la tradición de la lucha armada de los cazadores tradicionales en del
victoria electoral de Laurent Gbagbo. Burkina Faso había sido relacionada con la rebelión, sin embargo,
siendo un importante actor en el proceso marfileño la implicación de Blaise Compaoré fue interpretada
como una garantía adicional al compromiso de las partes. Ouagadougou Peace Agreement, ONUCI, 4
march 2007, http://www.onuci.org/pdf/ouagaaccord.pdf; INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport
Afrique no 127, “Côte dÍvoire: Faut-il croire a lÁccord de Ouagadougou?” Dakar, Bruxelles,
International Crisis Group, 27 juin 2007, págs. 14-17.
694
Deuxieme Accord Complementaire a lÁccord Politique de Ouagadougou, ONUCI, 28 novembre 2007,
http://www.onuci.org/pdf/ouagaaccord2.pdf; Troisieme Accord Complementaire de lÁccord Politique de
Ouagadougou, ONUCI, 28 novembre 2007, http://www.onuci.org/pdf/ouagaaccord3.pdf; Quatrieme
Accord Complementaire al Accord Politique de Ouagadougou, ONUCI, 28 novembre 2008,
http://www.onuci.org/pdf/ouagaaccord4.pdf
266
norte (dozo) y las milicias del oeste, todas de fuerte carácter paramilitar, permitían ejercer
un control militar efectivo dentro del territorio nacional. El elemento político formaba tan
sólo un tercer eje del conflicto, complementado por el uso, de forma simultánea, de los
elementos de carácter militar locales y regionales695. Los tres principales contendientes
luchaban por la victoria en las siguientes elecciones presidenciales. El compromiso con la
paz era, por lo tanto, más un elemento de campaña electoral que un compromiso real con
la paz, puesto que a pesar de las declaraciones y compromisos con los elementos
generales de los acuerdos, como desarme e identificación de la población, desde la firma
de Acuerdo de Linas-Marcoussis en 2003, la gran desconfianza entre los principales
actores del proceso, paralizó la implementación del proceso de paz acordado. La
mediación internacional, la presencia de la misión de las Naciones Unidas en el país y,
más en concreto, la presencia de las fuerzas francesas Licorne, también fueron a menudo
utilizadas en la contienda, como parte de discursos xenófobos orientados no sólo contra
esa presencia sino también orientados a desacreditar e incitar contra la oposición, cuyas
opciones se veían reforzadas con la participación internacional696.

La independencia en Costa de Marfil no significó la llegada de la democracia.
Durante treinta años, el Gobierno del país estuvo dominado por el carismático líder Félix
695
Pueden citarse numerosos ejemplos de este tipo de manipulación, en la esfera electoral fue
particularmente utilizada durante la operación de los tribunales móviles, impidiendo su trabajo por
diferentes vías: bloqueo político en las negociaciones de los detalles de la aplicación entre las partes,
retrasos administrativos y recursos legales destinados a retrasar el proceso, o ataques directos organizados
por los grupos paramilitares. Por citar sólo uno de los ejemplos recogidos por ICG, el Presidente Gbagbo,
cediendo bajo la presión internacional de iniciar el proceso de los tribunales móviles, por un lado participa
en la ceremonia de inauguración de los tribunales pilotos, mientras que por otra, el presidente de FPI lanza
un llamamiento a los Jóvenes Patriotas (Jeunes Patriots - conjunto de grupos estudiantiles pro-Gbagbo) de
interrumpir las operaciones de los tribunales móviles por todos los medios. De un modo semejante, la
esposa del Presidente Gbagbo también ha intervenido en numerosas ocasiones lanzando mensajes
alternativos a los oficiales. INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Africa Report, no. 72: Côte dÍvoire "The
War is not yet Over", op. cit., págs. 37-45; INTERNATIONAL CRISIS GROUP : ICG Rapport Afrique,
no. 82 “Côte dÍvoire. Pas de Paix en Vue”, op. cit., págs. 6-9; INTERNATIONAL CRISIS GROUP :
Rapport Afrique, no. 109 “Côte dÍvoire. La Paix comme option”, op. cit., págs. 14-17 y 21-22;
INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique no. 90 “Le Pire est Peut-etre a Venir“, op. cit.,
págs. 17-19; INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Briefing Afrique no. 40 Côte dÍvoire: Augmenter la
Pression, op. cit., págs. 4-5.
696
INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Africa Report, no. 72: Côte dÍvoire "The War is not yet Over",
op. cit., págs. 27-36; INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique no 127, “Côte dÍvoire:
Faut-il croire a lÁccord de Ouagadougou?” op. cit., págs. 17-22.
267
Houphouet-Boigny y su partido, PDCI, reclutado mayoritariamente entre el principal
grupo étnico del país, los Akan. Durante la mayor parte del Gobierno de Houphouet-
Boigny, en Costa de Marfil no existía ninguna oposición política organizada, salvo
pequeños grupos de “descontentos”, debido a la exclusión de otros grupos étnicos.
Houphouet-Boigny gobernaba según el sistema de partido único, presentando listas
electorales para los comicios celebrados. A partir de los ochenta, en un intento de
apertura, el partido único permitió la elección de candidatos dentro del partido por voto.
Debido a la creciente presión interna de la naciente oposición, sobre todo reclutada

entre los jóvenes estudiantes educados en el extranjero que se veían excluidos de la
participación política en Costa de Marfil, pero también debido a cierta presión
internacional para la celebración de elecciones multipartidistas, en 1990 se legalizó la
oposición, permitiendo el registro de 20 partidos políticos. Los dos principales partidos
de la oposición eran Front Populaire Ivorien, fundado en 1982 por Laurent Gbagbo y
Rassemblement des Républicains (RDR), formado alrededor de Alassane Ouattara como
consecuencia de la escisión del partido gobernante PDCI en 1994.
Sin embargo, el establecimiento de las normas formales para la celebración de

elecciones multipartidistas no fue suficiente para que la práctica democrática se
instituyera en el país. Las primeras elecciones multipartidistas celebradas en la época de
Houphouet, en 1990, contaban con la participación de FPI y Laurent Gbagbo como único
contra-candidato a la presidencia. El recién legalizado líder de la oposición no contaba
con suficiente apoyo para hacer frente al carismático Padre de la Nación. Aun así, su
mensaje de oposición al Gobierno de una sola etnia tuvo cierta resonancia. El siguiente
proceso electoral, celebrado tras la muerte de Houphouet-Boigny, se caracterizó por el
boicot de los dos principales partidos de la oposición, en reacción a la exclusión del
candidato de RDR, Alassane Ouattara, resultado del cambio de la ley electoral en 1994,
quien imponía unos criterios estrictos de nacionalidad. Ambos partidos boicotearon las
elecciones presidenciales de 22 Octubre 1995, en protesta contra la ley electoral. Las
elecciones presidenciales de 22 Octubre 2000 de nuevo fueron parciales, puesto que ni
Alassane Ouattara ni Henri Bédié fueron aceptados como candidatos. Alassane Ouattara
fue repetidamente inhabilitado bajo los mismos criterios de nacionalidad, esta vez de
carácter constitucional y Henri Bédié fue invalidado debido a que su certificado médico,
268
exigido por la ley electoral, fue extendido en Francia y no en Costa de Marfil. El proceso
electoral de 2000 estuvo caracterizado por violencia y múltiples prácticas fraudulentas
del golpista Guei quien estaba decidido a retener el poder697.
Posteriormente, los Acuerdos de paz de Linas-Marcoussis y el Acuerdo Político de

Uagadugú constituyeron las bases para la convocatoria de primeras elecciones libres y
justas en Costa de Marfil. De hecho, la reclamación de un proceso democrático
constituyó una de las principales demandas de la oposición política, reiterada por la
formación militar de Forces Nouvelles. El principal reto del proceso electoral consistía en
la identificación y registro de la población, atendiendo a las dificultades impuestas por la
gran presencia de población indocumentada tanto de origen extranjero como de población
mixta. Según los datos, aproximadamente un 26% de la población era de origen
extranjero, mayoritariamente procedentes de Burkina Faso y Mali, entre los que se
calculaba que la mitad había nacido en Costa de Marfil698. La política de ivorité y el
favoritismo hacia los grupos étnicos del sur se habían respaldado en la cuestión de la
nacionalidad, contribuyendo a la exclusión de muchos de los grupos étnicos del norte de
país. El ejemplo representativo de esta tendencia es la exclusión de Alassane Ouattara de
los procesos electorales previos. El Acuerdo de Linas-Marcoussis constituyó la base legal
para la organización de las elecciones sobre la ley electoral de 2000 y la ley sobre el
establecimiento de la Comisión Electoral Independiente (CEI) de 2001, si bien admitía la
necesidad de enmiendas menores699. Al mismo tiempo, enmendó directamente la
provisión sobre las condiciones necesarias para presentar una candidatura a Presidente,
aceptando la nacionalidad marfileña de uno de los progenitores como condición
697
ZOUANDÉ, op. cit., pags. 67-89.
698
INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Africa Report, no. 72: Côte dÍvoire "The War is not yet Over",
699 “
1. The Round Table considers that Law 2000-514 of 1 August 2000 on the Election Code raises no
difficulties and reflects efforts to improve the text of the laws and that Law 2001-634 of 9 January 2001
creating the Independent Electoral Commission constitutes significant progress in ensuring the organization
of transparent elections. 2. The Government of National Reconciliation: a. will ensure impartiality of the
measures taken to identify voters and draw up voter lists; b. will submit several amendments to Law 2001-
634 aimed at achieving better representation of the parties taking part in the Round Table within the central
committee of the Independent Electoral Commission, including its Officers; c. will submit, within 6
months, a bill relating to the status of the opposition and to the public funding of political parties and
election campaigns; d. will submit within one year a bill on illicit personal enrichment and will organize
effective inspection of the personal asset disclosures filed by those elected; e. take all appropriate measures
to ensure the independence of the justice system and the impartiality of the media with respect to both
election disputes and election propaganda.” Texte de l’Accord de Linas-Marcoussis, apartado II.
269
suficiente para los candidatos presidenciales700. El Acuerdo de Uagadugú, reafirmó el
compromiso con los acuerdos anteriores y reafirmó la “determinación (de las partes) para
crear condiciones conducentes a unas elecciones libres, abiertas, transparentes y
democráticas.” Aceptando, por lo tanto, las provisiones electorales del Acuerdo Linas-
Marcoussis, OPA desarrolló con más detalle la cuestión del registro nacional y electoral.
Aunque fue un compromiso alcanzado tras un largo período de desconfianza mutua entre
las partes y el estancamiento del proceso de registro nacional, el Acuerdo contenía unas
previsiones muy detalladas. El Acuerdo de Uagadugú reconocía que:
“(…) la identificación de la población marfileña y extranjera residente en

Costa de Marfil constituye una preocupación mayor. La falta de una identificación
clara y coherente, al mismo tiempo que la ausencia de documentos
administrativos únicos que atestigüen la identidad y nacionalidad de los
individuos constituyen una fuente de conflictos. En consecuencia, (las partes) han
decidido poner fin a esta situación aplicando las siguientes medidas”701.
El citado Acuerdo estableció un sistema paralelo de identificación y registro de la

población con el fin de acelerar la preparación del proceso electoral. De acuerdo con las
normas establecidas, los tribunales móviles (audiences foraines), establecidos en todo el
país durante tres meses, iban a ofrecer a las personas nacidas en Costa de Marfil y que
jamás hubieran poseído un certificado de nacimiento, la posibilidad de obtener una
declaración jurada (jugement supplétif) que sustituía a dicho certificado. La posesión de
uno de estos dos documentos capacitaba al ciudadano a la inscripción en el registro civil
para la obtención de documento nacional de identidad y, a la vez, a la inscripción en el
registro electoral, para aquellas personas que cumplían el requisito de edad702. Una vez
completado el registro electoral final, los votantes recibían su tarjeta electoral y el
700
Texte de l’Accord de Linas-Marcoussis, apartado III.
701
Ouagadougou Peace Agreement, sección 1 y 2.
702
Las personas previamente inscritas en el registro civil, aunque no estuvieran en posesión de su acta de
nacimiento estaban excluidas del proceso de los tribunales móviles, estando obligadas a acudir a la
administración competente en su lugar de nacimiento para solicitar la réplica de la documentación.
Ouagadougou Peace Agreement, op. cit.; Audiences Foraines 2007: Mode Operatoire, Ministere de la
Justice et de Droits de l´Homme, 21 septembre 2007,
http://www.audiencesforaines.gouv.ci/pdf/MODE%20OPERATOIRE-VERSION%20FINALE-
AUDIENCES%20FORAINES.pdf
270
documento nacional de identidad, puesto que la inclusión en el registro electoral final
automáticamente certificaba la nacionalidad del individuo703.
De acuerdo con las normas anteriores, que paralizaron durante varios años el
progreso del registro de los ciudadanos, la obtención del documento nacional de
identidad era obligatoria, previa inscripción en el registro electoral. La razón por la que
no hubo acuerdo político para su realización consistía principalmente en el miedo de la
oposición a confiar este proceso a instituciones no independientes, sino responsables
frente al Gobierno, puesto que la operación de los tribunales móviles la desarrolló el
Ministerio de Justicia mientras que de la operación de identificación nacional y entrega
de documentos nacionales de identidad se encargó el Ministerio de Interior, ambos
puestos ocupados por ministros próximos a Gbagbo.
Según el nuevo modus operandi, el Instituto Nacional de Estadística, dependiente

del Ministerio de Planificación, junto con un agente técnico elegido por el Gobierno704,
fueron los encargados de la realización del registro electoral bajo la supervisión de la
Comisión Electoral Independiente705. Con el fin de “calmar” las desconfianzas tanto de la
703
De manera práctica la realización paralela de ambos procesos consistía en la creación de centros de
registro que contaban con la presencia de un representante de la Oficina Nacional de Identificación,
encargado de la verificación de la documentación y registro de datos para el documento nacional de
identidad, un agente de la Oficina Nacional de Estadística, encargado de la colección de datos para la
producción de la tarjeta electoral, un agente de la SAGEM, encargado de la colecta de datos biométricos.
La consiguiente preparación de la lista electoral consistía en la consolidación de datos provenientes de la
colecta de datos electorales y biométricos, contrastación con los registros antiguos, predominantemente el
registro electoral de 2000, preparación de una lista electoral provisoria dividida en dos partes, lista blanca,
consistente de los registros suficientemente documentados, y la lista gris, consistente de los registros
contenciosos, la exposición de ambas listas para la verificación pública y finalmente preparación de la lista
final e impresión y entrega de las tarjetas electorales. Identification des Populations et Recensement
Electoral 2008, Gouvernement de Côte dÍvoire, 2008, http://identification.gouv.ci/; EUROPEAN
UNION : Mission d’Observation électorale de l’Union européenne en Côte d’Ivoire. Rapport Final –
Election présidentielle 2010, Abidjan et Bruxelles, MOE Côte dÍvoire, 2010, pág. 15; THE CARTER
CENTER : Opération dídentification et de recensement electoral en Côte dÍvoire. Appréciation,
Principaux Constats et Recommandations, Abidjan, Mission Internationale d’Observation Electorale du
Centre Carter, 15 décembre 2008, pág. 1-5.
704
La empresa francesa SAGEM Sécurité fue seleccionada como agente técnico de gobierno por el
Segundo Acuerdo Complementario al Acuerdo Político de Uagadugú. Deuxieme Accord Complementaire a
lÁccord Politique de Ouagadougou.
705
Los anteriores intentos de iniciar la campaña de tribunales móviles, los que emitían tanto las
declaraciones juradas sobre el nacimiento como los certificados de nacionalidad fue boicoteada por FPI
bajo alegaciones que en la zona bajo control de FN pueden cometerse múltiples casos de fraude de emisión
de certificados de nacionalidad a los no-marfileños, abriendo puertas a la inflación del registro electoral.
Forzado a reabrir la operación de los tribunales móviles por las presiones de la sociedad internacional, el
Presidente Gbagbo recurrió a la vía legal de cambio de procedimientos de estas instituciones, revocando su
capacidad de emitir certificados de nacionalidad en cuyo lugar se abría la vía de una posible campaña de
271
oposición como del Gobierno, el proceso elegido para el registro electoral fue un proceso
muy técnico, incorporando las últimas novedades tecnológicas del registro biométrico706.
De un modo parecido, la integridad del proceso de identificación nacional era garantizada
por el establecimiento de estructuras de control doble, donde la labor de la identificación
correspondía a la Oficina Nacional de Identificación, dependiente del Ministerio de
Interior, bajo la supervisión de la Comisión Nacional de Supervisión de la Identificación,
compuesta, al igual que la CEI por representantes de los signatarios del Acuerdo Linas-
Marcoussis, así como los partidos políticos e instituciones marfileñas707.
De acuerdo con las provisiones del Acuerdo Político de Uagadugú, la duración del
proceso estaba prevista para diez meses708. Tras la finalización de las tareas preparativas,
la Comisión Electoral Independiente tenía que organizar las elecciones presidenciales,
mediante sufragio universal y directo, donde la elección de Presidente se realizaba por
mayoría absoluta obtenida por un candidato en la primera vuelta o, a falta de un resultado
de mayoría absoluta, se procedía a la celebración de segunda vuelta electoral, organizada
como máximo 15 días después de la proclamación de los resultados de la primera vuelta,
donde la elección se disputaba entre los dos candidatos con mayor número de votos, por
mayoría simple.
naturalización. Si hubiera sido el caso, habría afectado los resultados electorales excluyendo todos los
“nuevos marfileños” de la participación en los comicios electorales por el período de cinco años. Los
procedimientos anteriores, exigían igualmente que las declaraciones juradas emitidas por los tribunales
móviles tuviesen una antigüedad máxima de tres meses. Los nuevos reglamentos revocaban la exigencia de
la antigüedad, permitiendo así un mayor acceso a la población al ejercicio de registro electoral.
INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Briefing Afrique no. 40 Côte dÍvoire: Augmenter la Pression, op.
cit., págs. 4-5; INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique no 127, “Côte dÍvoire: Faut-il
croire a lÁccord de Ouagadougou?” op. cit., págs. 7-10; EUROPEAN UNION : Mission d’Observation
électorale de l’Union européenne en Côte d’Ivoire. Rapport Final – Election présidentielle 2010, op. cit.,
pág. 15; THE CARTER CENTER : Opération dídentification et de recensement electoral en Côte
dÍvoire. Appréciation, Principaux Constats et Recommandations, op. cit., págs. 1-5; sobre la asignación de
la tarea de registro electoral al agente técnico. Deuxieme Accord Complementaire a lÁccord Politique de
Ouagadougou.
706
El registro biométrico consiste en la recogida computerizada de datos, incluyendo foto, huellas
dactilares y la altura. Identification des Populations et Recensement Electoral 2008.
707
INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique no 127, “Côte dÍvoire: Faut-il croire a
lÁccord de Ouagadougou?” op. cit., págs. 15-16.
708
Ouagadougou Peace Agreement.
272
1.3. Transcurso del proceso electoral
Sin embargo, las elecciones presidenciales en Costa de Marfil previstas por los
Acuerdos de paz de Linas-Marcoussis y reafirmadas por los acuerdos posteriores fueron
postergadas seis veces a lo largo de 5 años antes de su celebración el 31 de octubre
2010709. Siguiendo las provisiones del Acuerdo de Linas-Marcoussis, la Ley Electoral del
2000 fue enmendada en 2008 para reflejar los cambios acordados que circunscribían
principalmente a los criterios de elegibilidad del Presidente710. Igualmente, la ley sobre la
composición y funcionamiento de la Comisión Electoral Independiente data
originalmente del 2001 y fue modificada en 2004711. De acuerdo con la evaluación del
marco legal de las elecciones de la Misión de Observación de la Unión Europea, las bases
legales para la celebración de las elecciones sufrían de una excesiva dependencia del
poder ejecutivo del Presidente. De acuerdo con las provisiones constitucionales, el
Presidente retenía el poder de decisión final sobre un número importante de elementos
del proceso electoral, incluyendo el voto en el extranjero, la declaración de la fecha de las
elecciones, número y localización de los centros de votación, la duración de la campaña
electoral y el acceso a los medios entre otros. Al mismo tiempo, el Presidente retenía
poderes excepcionales en situación de crisis, lo que le permitiría gobernar por decreto712.
La Comisión Electoral Independiente se creó en 2001, aunque su forma actual fue

enmendada por el cambio de la Ley Electoral aprobado después de los Acuerdos de Paz
Linas-Marcoussis y Pretoria en diciembre 2004713. Puesto que la CEI fue constituida de
709
Ver anexo 9.
710
Loi N° 2000-514 du 1er aout 2000 portant code électoral, République de Côte dÍvoire, 2000;
Ordonnance portant ajustement du code électoral pour les élections générales de sortie de crise,
République de Côte dÍvoire, 2008.
711
Loi No. 2001-634 du 9 octobre 2001, portant composition, organisation, attribution et fonctionnement
de la Commission Electorale Indépendante, République de Côte dÍvoire, 2001; Loi n°2004-642 du 14
décembre modifiant la loi n° 2001-634 du 9 octobre 2001 portant composition, organisation, attribution et
fonctionnement de la Commission Electorale Indépendante, République de Côte dÍvoire, 2004.
712
EUROPEAN UNION : Mission d’Observation électorale de l’Union européenne en Côte d’Ivoire.
Rapport Final – Election présidentielle 2010, op. cit., págs. 10-11; The Constitution of Côte d’Ivoire,
adopted at the referendum of 23 July 2000, art. 48.
713
La CEI se componía de la Comisión Central de 31 miembros como órgano decisorio, un Órgano
ejecutivo central (Bureau) compuesto por 12 miembros permanentes, 4 comisiones de trabajo, dedicadas a
(1) los asuntos legales, éticos y de disciplina, (2) operaciones electorales, (3) logística, informática y
seguridad electoral, y (4) formación, educación cívica y comunicación. La Comisión contaba con el apoyo
administrativo del secretariado general. La Comisión contaba con 435 comisiones locales, establecidas a
varios niveles de administración territorial: regional, departamental, a nivel de sub-prefectura y comuna,
incluyendo en este número 20 comisiones en el extranjero. EUROPEAN UNION : Mission d’Observation
273
acuerdo con la clave partidista, donde la neutralidad del conjunto es obtenida a través de
la inclusión del igual número de representantes de todas las principales opciones
políticas, la constitución de sus órganos ejecutivos contaba con el problema de obtener el
balance adecuado para satisfacer a todos los miembros de la Comisión central714. Durante
el desarrollo de sus funciones, las cuestiones de la composición, tanto de la Comisión a
nivel central como de las comisiones locales, paralizaron o ralentizaron el trabajo del
órgano en numerosas ocasiones. En este sentido, el nombramiento del Alto Representante
de la ONU para las Elecciones en 2005 tenía como objetivo, entre otros, desbloquear el
proceso de nominaciones y ayudar en el establecimiento efectivo de la CEI, finalmente
no se constituyó hasta marzo de 2006715. Posteriormente, Robert Beugré Mambé,
nombrado primer Presidente de la CEI, fue destituido tras el escándalo sobre los registros
en febrero de 2010 y reemplazado por Youssouf Bakayoko716.
El proceso de preparación de las elecciones, en particular la parte más sensible del

proceso marfileño, la identificación y registro de los votantes, sufrió interminables
retrasos a lo largo del proceso, debido principalmente a la falta de confianza entre las
partes. El comienzo de la actividad de los tribunales móviles y registro de la población no
comenzaron hasta después de la firma de los Acuerdos de Uagadugú. Incluso entonces, a
págs. 11-15; Loi No. 2001-634 du 9 octobre 2001, portant composition, organisation, attribution et
fonctionnement de la Commission Electorale Indépendante. ; Loi n°2004-642 du 14 décembre modifiant la
loi n° 2001-634 du 9 octobre 2001 portant composition, organisation, attribution et fonctionnement de la
Commission Electorale Indépendante.
714
Entre los miembros estaban: L'Union pour la Démocratie et pour la Paix en Côte d'Ivoire (UDPCI), Parti
Démocratique de Côte d'Ivoire (PDCI), Rassemblement Des Républicains (RDR), Mouvement des Forces
d'Avenir (MFA), Parti Ivoirien des Travailleurs (PIT), Front Populaire Ivoirien (FPI), l'Union
Démocratique et Citoyenne (UDCI), Mouvement Patriotique de Côte d'Ivoire (MPCI), Mouvement pour la
Justice et la Paix (MJP), Mouvement populaire ivoirien du grand ouest (MPIGO). La CEI también cuenta
con la representación del Presidente de la República, del Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente
del Consejo Económico y Social, El Consejo Superior de la Magistradura, Asociación de Abogados
(Barreau), Ministerio de Interior, Ministerio de Economía y Finanzas y Ministerio de la Defensa. Loi
n°2004-642 du 14 décembre modifiant la loi n° 2001-634 du 9 octobre 2001 portant composition,
organisation, attribution et fonctionnement de la Commission Electorale Indépendante; European Union,
Mission d’Observation électorale de l’Union européenne en Côte d’Ivoire. Rapport Final – Election
présidentielle 2010, op. cit., págs. 11-15.
715
Resolución 1603 (2005) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 5194a sesión, celebrada el 3 de
junio de 2005, documento S/RES/1603; ORGANISATION INTERNATIONALE DE LA
FRANCOPHONIE: Élection présidentielle en Côte d’Ivoire (31 octobre et 28 novembre 2010) Rapport de
la Mission d’information et de contacts de la Francophonie, Organisation Internationale de la
Francophonie, 2010.
716
Comission Electorale Independante. Republique de Côte dÍvoire,
http://www.ceici.org/elections/ci/index.php
274
pesar de que el bloqueo político disminuyó debido a la aproximación entre el Presidente y
el Jefe de las Forces Nouvelles, como arquitectos de un nuevo proceso de paz, el
comienzo de las operaciones de tribunales móviles se retrasó con respecto a las
provisiones de OPA. Así, si bien el acuerdo preveía que los trabajos de los tribunales
móviles comenzarían dos semanas después de la formación del nuevo Gobierno o siete
semanas después de la firma del acuerdo, es decir, el 23 de abril de 2007, sin embargo, la
inauguración de los primeros tribunales móviles, de carácter tan sólo simbólico, se
organizó en dos localidades el 25 de septiembre de 2007 y hasta el 21 de diciembre de
2007 no se desplegaron la totalidad (111) de los equipos móviles. Además, su actividad,
prevista para tres meses, no culminó hasta el 25 de septiembre de 2008717. Dado que las
expectativas sobre la parte de la población que está afectada por la operación de los
tribunales móviles variaba en función de la afiliación política del anunciante, estimando
el campo presidencial el número de personas inidentificadas en 300,000 en contraste con
las estimaciones de FN, quien citaba unos posibles 3,000,000 de afectados. La operación
terminó emitiendo aproximadamente 700,000 declaraciones judiciales sustitutorias de los
certificados de nacimiento718. La reconstrucción de los registros civiles de Estado,
destruidos durante el conflicto, empezó igualmente con retraso y tuvo una duración de un
año, entre mayo de 2008 y mayo de 2009, reconstruyendo aproximadamente 250,000 de
los registros civiles perdidos o destruidos719.
Siguiendo los retrasos de las primeras etapas del proceso de identificación,

imprescindibles para el comienzo de registro electoral, éste también sufrió importantes
demoras, si bien tenía que comenzar un mes después de la puesta en marcha de los
tribunales móviles, lo que debería haber ocurrido el 25 de octubre 2007, adaptando las
fechas del calendario del OPA al ritmo real de la implementación. Sin embargo, el
registro no se inició hasta el 15 septiembre 2008. El registro duró 30, en vez de las 6
717
INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique no. 139: “Côte dÍvoire: Garantir un processus
électoral crédible”, Dakar, Bruxelles, International Crisis Group, 2008, abril 22, págs. 2-4; Décimo octavo
informe del Secretario General sobre la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire, documento
S/2008/645
718
Côte dÍvoire. Identification de la population et recensement electoral. Appréciation Générale et
Perspectives.; THE CARTER CENTER : Affichage et contentieux de la liste electorale, Abidjan, Mission
Internationale d’Observation Electorale du Centre Carter, 2010, février, págs. 1-32.
719
Rapport Final – Election présidentielle 2010, op. cit., págs. 15-16.
275
semanas previstas por el acuerdo y contó con una fase adicional en Abijan del 25 abril a
junio de 2009720. La lista provisional del registro electoral no fue definitiva hasta el 30 de
junio de 2009 y tras cuatro meses, dedicados a la consolidación de la lista final en
comparación con los documentos civiles del Estado, el 6 de octubre de 2009 la CEI
entregó al Presidente la lista final, que suscitó una enorme polémica entre los dos
principales bloques políticos, conllevando incluso al intento, por parte del Presidente, de
bloquear el proceso. Las polémicas causaron nuevos retrasos en el proceso acompañados
por enorme presión política721 y necesitaron de la intervención de la comunidad
720
La fase adicional de registro en Abijan fue organizada para remediar los retrasos en la primera fase,
durante la cual solamente parte de los previstos centros de registro abrieron de acuerdo con el calendario
Vigésimo tercer informe del Secretario General sobre la Operación de las Naciones Unidas en Côte
d’Ivoire, documento S/2010/15; Identification des Populations et Recensement Electoral 2008;
INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Rapport Afrique no. 139: “Côte dÍvoire: Garantir un processus
électoral crédible”, op. cit., págs. 1-7; INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Rapport Afrique no 158:
“Côte dÍvoire: Securiser le processus electoral”, Abidjan at Bruxelles, International Crisis Group, 2010,
mai 5, págs. 2-6.
721
La polémica surgió en base a que entre los 6,384,816 registrados, 2,752,181 nombres no aparecían en
ningún otro registro estatal utilizado en la consolidación, levantando sospechas, dentro del campo
gubernamental, de la posible existencia de un alto registro de extranjeros. Tras un esfuerzo adicional del
Instituto Nacional de Estadística y de SAGEM, empresa privada que proveía la tecnología biométrica, el
número de los nombres no contrastados fue rebajado a 1,033,985 en noviembre de 2009 y las dos listas,
denominadas blanca y gris, fueron expuestas públicamente. Los registrados en la lista gris, cuyos nombres
no podían ser contrastados con los existentes registros del Estado, estaban obligados a aportar pruebas de su
nacionalidad marfileña. Los documentos utilizados principalmente para la consolidación de la lista final
era el registro de las elecciones de 2000, 1995 y 1990, censo de la población de 1998, datos de la seguridad
social, datos de los funcionarios de la administración pública, información sobre los procesos de
naturalización, los documentos nacionales de identidad y registro de documentos de estancia emitidos a los
ciudadanos extranjeros miembros de CEDEAO. THE CARTER CENTER : Opération dídentification et de
recensement electoral en Côte dÍvoire. Appréciation, Principaux Constats et Recommandations, op. cit.,
págs. 1-5; INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique no 158: “Côte dÍvoire: Securiser le
processus electoral”, op. cit., págs. 2-6. Un nuevo escándalo político surgió tras el intento unilateral por
parte de la CEI de acelerar el proceso de depuración de la lista gris, contrastando de nuevo los nombres con
los antiguos registros y traspasando más de 400,000 votantes a la lista blanca. La acción llevó a un
escándalo político y a acusaciones de fraude que conllevaron a la disolución de la CEI y al cambio de
gobierno impuestos por el Presidente, poniendo bajo serias dudas la continuación de proceso electoral,
según las previsiones de Uagadugú. El presidente de la CEI procedió unilateralmente a la consolidación de
registros, clarificando 429,000 registros de la lista gris e intentando pasar los registros a la lista blanca. Ese
acto ocasionó una crisis política del gobierno, en la que Presidente Gbagbo dimisionó al presidente de la
CEI y parte del gobierno. La acción del presidente de la CEI, según las declaraciones de la oposición y el
primer ministro Soro fue emprendida en buena fe, con el fin de evitar retrasos electorales y fue anunciada
durante la reunión del Marco Consultativo Permanente. Sin embargo, de acuerdo con el campo
presidencial, la acción constituía un fraude electoral con el fin de aumentar el registro electoral, incluyendo
votantes no marfileños. Legalmente, puesto que el registro electoral final iba a formar base para la emisión
de los documentos nacionales de identidad, la CEI no debería haber obrado sin la participación de la
Oficina Nacional de Identificación. THE CARTER CENTER : Affichage et contentieux de la liste
electorale, op. cit., págs. 1-5; Vigésimo cuarto informe del Secretario General sobre la Operación de las
Naciones Unidas en Côte d’Ivoire, documento S/2010/245; Informe del Secretario General sobre la
Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire, documento S/2010/537 Un compromiso político
276
internacional en varias ocasiones para llegar a la aprobación final, el 6 de septiembre de
2010, durante la reunión de Marco Consultativo Permanente establecido como
mecanismo de seguimiento de los Acuerdos de Uagadugú, los principales partidos
políticos marfileños aceptaron la lista definitiva de 5,725,720 electores. Esta lista fue
seguidamente certificada por el SRSG Choi de la Operación de las Naciones Unidas en
Costa de Marfil (ONUCI)722. El número final de inscritos en el registro electoral fue
significativamente menor al número estimado de votantes potenciales antes del registro.
ONUCI estimó inicialmente la potencial población de votantes en Costa de Marfil en 8
millones de votantes723. El resultado final, a pesar de las múltiples extensiones del
proceso, llegó a superar ligeramente el 70% de la población potencial.
Además del retraso ocasionado por la lentitud de los dos procesos previos a la
identificación y registro, el inicio del registro electoral se demoró también por otras
razones, ambas de carácter político, ejemplos de la utilización por parte de Gobierno de
recursos técnicos para la obtención de fines políticos propios. En primer lugar y desde el
punto de vista técnico, la selección del agente técnico previsto para acompañar al
Instituto Nacional de la Estadística en la colecta y procesamiento de los datos
biométricos, y sobre todo la cuestión de definición de sus tareas y responsabilidades
encontró numerosas dificultades a nivel político, dado que se entendía que la división de
responsabilidades entre el órgano de Gobierno y un agente técnico privado e
independiente tenía el potencial de influir sobre los resultados de registro, por lo tanto fue
negociado entre las partes marfileñas a finales de abril de 2010 desbloqueó el proceso electoral acordando
la exposición pública de la lista gris y una nueva verificación manual de la lista blanca. La verificación fue
llevada a cabo entre 20 de julio y 2 de agosto 2010 y de acuerdo con las partes del proceso de paz de Costa
de Marfil, se acordó eliminar 55,000 votantes sobre cuyos registros permanecían dudas. S/2010/537. Entre
el 17 de mayo y el 15 de junio de 2010, la lista gris fue expuesta públicamente para la verificación y
apelaciones. Tras la consolidación de los casos resueltos positivamente durante las apelaciones a la lista
gris, y aumentando la lista blanca por casi 500,000 votantes, entre el 20 de julio y el 31 de agosto, la lista
blanca fue nuevamente expuesta al proceso de apelaciones.
722
SRSG Choi previamente había certificado la lista electoral final, antes del surgimiento de la crisis
política ocasionada por los 429,000 nombres purificados por la CEI, véase EUROPEAN UNION : Mission
d’Observation électorale de l’Union européenne en Côte d’Ivoire. Rapport Final – Election présidentielle
2010, op. cit., págs. 37-39.
723
Presupuesto de la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire para el período comprendido
entre el 1° de julio de 2008 y el 30 de junio de 2009. Informe del Secretario General, Asamblea General de
las Naciones Unidas, documento A/62/750.
277
tema de interminables disputas políticas, llevando a la incapacidad entre los miembros
del Gobierno y de la oposición para alcanzar un acuerdo724.
Otra dificultad en el proceso fue el escándalo desatado por la acción de la CEI para
acelerar el proceso de consolidación de listas electorales, Laurent Gbagbo anunció la
disolución tanto de la Comisión Electoral como del Gobierno. Tras manifestaciones
organizadas por la oposición en los principales centros del país, el Presidente accedió al
nombramiento del nuevo Presidente de la CEI proveniente de la oposición, pero los
cambios efectuados en la composición de la Comisión en un estado avanzado de
preparaciones electorales tuvo el efecto de bloquear el trabajo de ésta durante las
siguientes cuatro semanas725.
Consecuentemente, el calendario electoral, reflejando los continuados retrasos y

bloqueos, sufrió varias modificaciones a lo largo del proceso, así, a principios de
septiembre de 2007, el Presidente de la CEI anunció que la primera vuelta de las
elecciones presidenciales tendría lugar en octubre de 2008, retrasando así la fecha de las
elecciones prevista por el OPA para enero de 2008. El siguiente retraso fue anunciado por
el Presidente Gbagbo, quien en abril de 2008 anunció la celebración de las elecciones
para noviembre de 2008726. Las sucesivas demoras del proceso postergaron la fecha
electoral a febrero-marzo de 2010 y finalmente a 31 de octubre de 2010727.
Debido a los continuos retrasos, la pre-campaña electoral presidencial para las

elecciones de 2010 de carácter extra-oficial duró prácticamente desde el anuncio de las
724
La empresa francesa SAGEM Securité recibió las especificaciones de su contrato tan sólo el 22 febrero
2008, y sólo el 14 de abril 2008 el decreto presidencial especificó las normas de colaboración entre
SAGEM y el Instituto Nacional de Estadística para la identificación de la población bajo control de la
Comisión Electoral Independiente. Sin embargo, el decreto dejaba muchas de las cuestiones sin precisar y
las relegaba a una futura determinación de SAGEM, INS y CEI, dejando de este modo una ventana abierta
a futuras polémicas. INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique no. 139: “Côte dÍvoire:
Garantir un processus électoral crédible”, op. cit., págs. 5-7.
725
Según ICG la decisión del Presidente estaba motivada por su percepción de que las listas electorales
preparadas por la CEI privilegiaban a la oposición. El nuevo presidente de la CEI fue nimbrado el 25 de
febrero 2010. INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique no 158: “Côte dÍvoire: Securiser le
processus electoral”, op. cit., págs. 3-6.
726
INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique no. 139: “Côte dÍvoire: Garantir un processus
électoral crédible”, op. cit., pág. 7.
727
Ver anexo 9.
278
elecciones para 2005728. La nominación oficial de candidatos tuvo lugar en septiembre-
octubre de 2009 y la validación de las candidaturas propuestas fue anunciada el 20
noviembre de 2009, cuando el Consejo Constitucional de Costa de Marfil validó 14 de
los 20 candidatos presidenciales que se presentaron a las elecciones729. Los principales
candidatos seguían siendo los tres actores primordiales de la guerra y el proceso de paz
marfileño: Laurent Gbagbo, cuyo partido FPI formó en 2009 una alianza electoral, La
Majorité Présidenciele (LMP), con otros partidos y asociaciones; Henri Bédié de parte de
PDCI y Alassane Ouattara de parte de RDR, los cuales, en conjunto con otros partidos
menores, constituyeron también, en 2004, una alianza electoral contra-Gbagbo,
Rassemblement des Houphouétistes pour la Démocratie et la Paix (RHDP), en la que
ambos se presentaban por separado a las elecciones presidenciales pero se comprometían
a un apoyo mutuo al candidato que pasase a la segunda vuelta electoral en caso de que
sólo uno de ellos lo consiguiera. Por el contrario, el primer ministro Guillaume Soro, de
acuerdo con las provisiones del Acuerdo de Uagadugú, no podía presentarse como
candidato en las elecciones presidenciales730.
La campaña oficial duró dos semanas, entre el 16 y el 30 de octubre de 2010 y se

desarrolló en un ambiente pacífico y de acuerdo con las leyes, salvo irregularidades
menores como la destrucción de carteles publicitarios o contados enfrentamientos
violentos entre los seguidores de los principales candidatos. Sin embargo, durante el
período de cinco años, que de hecho habían sido una campaña constante para los tres
candidatos principales, ONUCI y otros organismos dedicados al monitoreo de los medio
registraron múltiples casos de campaña deshonesta, caracterizada por incitación a la
728
Ouattara fue nominado por su partido, RDR, como candidato a las elecciones el 1 de febrero 2008.
Decimosexto informe del Secretario General sobre la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire,
documento S/2008/250; el 6 de agosto 2008 una convención de FPI confirmó a Gbagbo como su candidato.
S/2008/645
729
Los seis candidatos no presentaron los documentos requeridos o no efectuaron pago previsto por la ley.
Uno de los 14 candidatos validados, Adama Dahico, recurrió la decisión inicial del Tribunal, obteniendo la
exención de sobre la aplicación de la ley de la naturalización (Ley n° 61-415 de 14 diciembre 1961 sobre el
Código de Nacionalidad Marfileña, modificada por ley n° 72-852 de 21 diciembre 1972, art. 43), de
acuerdo con la cual se requiere un período de 10 años desde el momento de la naturalización hasta poder
participar de forma activa en las elecciones, alegando la condición excepcional de haber prestado servicios
en beneficio de Costa de Marfil antes de la naturalización. Candidatures à l’élection présidentielle : 14
candidats retenus / 6 postulants rejetés / Ce qui a sauvé Adama Dahico,
http://actu.atoo.ci/larticle.php?id_ar=8610
730
Ouagadougou Peace Agreement.
279
violencia, propagación del odio, discursos xenófobos y racistas731. La campaña se
desarrolló a dos velocidades, puesto que tan sólo los “tres grandes” disponían de fondos
suficientes para llevar a cabo una campaña electoral fuera de la región de Abijan, y
también ellos disfrutaban de un mayor acceso a los medios de comunicación732.
La distribución de las tarjetas electorales tuvo lugar entre el 10 y el 23 de octubre,

inmediatamente antes de las elecciones733. Las elecciones fueron organizadas en un total
de 10,179 centros de votación divididos en 20,073 mesas electorales734. De acuerdo con
los organismos de observación electoral, la primera vuelta de las elecciones
presidenciales se celebró dentro de un clima de tranquilidad y orden. La participación
superó el 83% de los votantes registrados, reafirmando un vivo interés de la población. El
recuento de votos tuvo lugar inmediatamente después de las elecciones y los resultados
fueron trasladados a los centros de tabulación en Abijan con ayuda logística de la ONU.
Los primeros resultados parciales fueron publicados en la noche del 2 de noviembre de
2010, ocasionando la primera denuncia por irregularidades y petición de recuento 735. Los
resultados preliminares se publicaron el 4 de noviembre de 2010, según el recuento de la
CEI y fueron validados el 6 de noviembre por el Consejo Constitucional y certificados
por el SRSG Choi736. El Presidente Gbagbo recibió el 38,04% de los votos, Alassane
Ouattara obtuvo el 32,07% y Henri Bédié el 25,24%, mientras que los demás 11
candidatos acumularon en total el 4% de votos. La segunda vuelta de las elecciones fue
731
Freedom Of The Press - Côte d'Ivoire (2010), Freedom House,
http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=251&year=2010; Reporters Without Borders, The Press
is Already in Full Election Campaign: Reports Without Borders Alerts President Gbagbo, Reporters
Without Borders, 2009.
732
733
En total un 85% de tarjetas electorales fueron distribuidas durante el período previsto y las tarjetas no
recogidas fueron enviadas a las mesas electorales correspondientes donde los votantes podían retirarlas
antes de proceder a la votación, véase S/2010/537.
734
735
Presentada por PDCI. El 6 de noviembre, la alianza de la oposición Rassemblement des Houphouétistes
pour la Démocratie et la Paix (RHDP) y Alassane Ouattara se unieron a la denuncia de “graves
irregularidades” en la primera vuelta y a la petición de recuento. Vigésimo sexto informe del Secretario
General sobre la marcha de los trabajos de la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire,
documento S/2010/600.
736
YJ CHOI, (SRSG, UNOCI): Statement on the certification of the results of the second round of the
presidential election held on 28 November 2010; YJ Choi, SRSG, UNOCI, 2010, December 3.
280
anunciada para el día 28 de noviembre, dando lugar a la campaña electoral del 20 al 26 de
noviembre737.
La pre-campaña electoral para la segunda vuelta de las elecciones presidenciales

empezó inmediatamente después del anuncio de los resultados de la primera vuelta. Los
partidos recurrieron a un mutuo y extraoficial acuerdo para iniciar actos políticos antes
del comienzo oficial de la campaña. El día 7 de noviembre de 2010, Henri Bédié, de
acuerdo con la alianza electoral con Ouattara, animó a sus seguidores a votar por
Ouattara en la segunda vuelta y, acto seguido, el 10 de noviembre de 2010, Ouattara se
comprometió a incluir a Bédié en su equipo, si llegara a ganar las elecciones 738.
Conforme avanzaba la pre-campaña y la campaña, el lenguaje utilizado especialmente
por el campo presidencial se recrudecía. Gbagbo y FPI recurrieron a mensajes xenófobos,
destacando de nuevo las dudas sobre la nacionalidad de su contra-candidato, y al discurso
provocador y difamatorio, indicando la implicación de Ouattara en la rebelión de 2002739.
Aunque RHDP intentó mantenerse al margen de las provocaciones y siguió difundiendo
un llamamiento a la paz, la subida de tono de la campaña resultó en incidentes de
enfrentamientos violentos entre los grupos estudiantiles de ambos campos740. A pesar de
los llamamientos a la paz, procedentes tanto desde la Costa de Marfil como desde fuera,
los enfrentamientos entre los militantes jóvenes de los dos grupos se cobraron 9 vidas y
cientos de heridos antes de la celebración de la segunda vuelta presidencial, lo que
impulsó al Presidente a imponer el toque de queda precediendo inmediatamente el día de
la votación741.
737
S/2010/600
738
S/2010/600
739
El campo presidencial usó incluso un video preparado por las juventudes patrióticas con el fin de
establecer la relación directa entre Ouattara y las atrocidades de la guerra, utilizando imágenes violentas de
la guerra. El vídeo fue prohibido por el Ministerio de Interior, sin embargo, se siguió utilizando. La
estrategia del campo presidencial era de desacreditar a Ouattara como el agresor de 2002 y el padre de la
guerra. EUROPEAN UNION : Mission d’Observation électorale de l’Union européenne en Côte d’Ivoire.
740
El 19 y 20 de noviembre los grupos de jóvenes militantes de PDCI y FPI se enfrentaron en Abijan tras el
ataque de las juventudes pro-Gbagbo a la sede de la oposición en Abijan, debido a una subida de tono
utilizada por Ouattara durante uno de los discursos. EUROPEAN UNION : Mission d’Observation
págs. 16-21.
741
En contra de las recomendaciones del primer ministro Soro y facilitador del proceso de Uagadugú,
Compaoré. El toque de queda durante la jornada electoral ponía obstáculos técnicos adicionales a la
organización de la votación y recuento, al mismo tiempo que a la organización de la seguridad de los
281
A pesar de que el día de la votación misma la segunda vuelta pasó sin mayores
problemas de seguridad, el consiguiente manejo por parte de las fuerzas del Estado de los
resultados del proceso electoral conllevó al estallido de manifestaciones y violencia
callejera, llevando a continuación a una lucha armada por el poder. Los medios de
comunicación del Estado, desde los primeros momentos después de la votación,
recurrieron a prácticas cuestionables en cuanto a la presentación de la información.
Rechazando difuminar por televisión las declaraciones de las principales organizaciones
de asistencia electoral, difundieron información falsa sobre supuesto fraude electoral en
el norte. El mismo día, 30 de noviembre de 2010, la declaración de los resultados
preliminares de la segunda vuelta presidencial fue interrumpida en antena de la Radio-
Televisión Marfileña por los miembros de la CEI próximos a Gbagbo. En el mismo
momento, el Consejo Nacional de Comunicación Audiovisual, prohibía la difusión de
medios internacionales. En paralelo, el día 1 de LMP presentó una querella ante Consejo
Constitucional, alegando serias irregularidades en el proceso electoral en ciertas regiones
del país. Los resultados preliminares, aunque en ese momento ampliamente accesibles en
internet y en medios de comunicación internacionales, fueron proclamados por la CEI el
2 de diciembre de 2010, dando lugar a la futura polémica sobre la legalidad de este
enuncio, puesto que la ley establecía un período máximo de tres días 742. Sin embargo,
según ONUCI, el Presidente de la CEI cumplió con los límites de tiempo establecidos por
la ley, enviando el acta de la consolidación de los resultados al Consejo Constitucional el
1 de diciembre de 2010743. De acuerdo con el recuento de la CEI, Alassane Ouattara
materiales electorales tras el recuento, puesto que bajo las restricciones del toque de queda la recogida de
resultados tuvo que ser pospuesta a la mañana siguiente. EUROPEAN UNION : Mission d’Observation
págs. 31-33.
742
Artículo 24, nuevo 59 de la l'Ordonnance 2008-133 sobre las enmiendas al código electoral para las
elecciones generales de salida de la crisis especifica: “La Commission Electorale Indépendante procède au
recensement général des votes et à la proclamation provisoire des résultats du scrutin, au niveau de la
circonscription administrative, en présence des représentants présents des candidats. Trois exemplaires du
procès-verbal accompagnés des pièces justificatives sont transmis à la Commission Electorale
Indépendante. Celle-ci procède aux opérations de collecte et à la proclamation des résultats provisoires, au
niveau national et en présence des représentants présents des candidats. La Commission Electorale
Indépendante communique au Conseil Constitutionnel, au Représentant spécial du Secrétaire Général des
Nations unies en Côte d'Ivoire et au Représentant Spécial du Facilitateur un exemplaire des procès-verbaux,
accompagnés des pièces justificatives dans les trois (3) jours, qui suivent le scrutin. Ordonnance portant
ajustement au code électoral de 2008, Presidence de la République de Côte dÍvoire, 2008.
743
Vigésimo séptimo informe del Secretario General sobre la marcha de los trabajos de la Operación de
las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire, documento S/2011/211.
282
obtenía 54,1% de votos, frente a Laurent Gbagbo con 45,9%, en un proceso en el que
participaron más del 81% de los electores744. La declaración de la CEI fue seguida por la
declaración del Presidente del Consejo Constitucional, anunciando que el poder de la CEI
de proclamar los resultados provisionales había expirado745. Al día siguiente, el 3 de
diciembre de 2010, el Consejo Constitucional anuló los resultados electorales de 7
distritos del norte, correspondientes a 664,405 votos (16%), dando un vuelco al resultado
de la segunda vuelta electoral y anunciando la victoria de Laurent Gbagbo con el 51,45%
de votos. El mismo día, el SRSG Choi certificó los resultados electorales746 anunciados
por la CEI, resultados que también fueron acogidos por la comunidad internacional, que
744
Un 2,11% de votos emitidos era nulo. EUROPEAN UNION : Mission d’Observation électorale de
l’Union européenne en Côte d’Ivoire. Rapport Final – Election présidentielle 2010, op. cit., págs. 33-36.
745
Artículo 24, nuevo 59 de la l'Ordonnance 2008-133 sobre las enmiendas al código electoral para las
elecciones generales de salida de la crisis especifica: “La Commission Electorale Indépendante procède au
recensement général des votes et à la proclamation provisoire des résultats du scrutin, au niveau de la
circonscription administrative, en présence des représentants présents des candidats. Trois exemplaires du
procès-verbal accompagnés des pièces justificatives sont transmis à la Commission Electorale
Indépendante. Celle-ci procède aux opérations de collecte et à la proclamation des résultats provisoires, au
niveau national et en présence des représentants présents des candidats. La Commission Electorale
Indépendante communique au Conseil Constitutionnel, au Représentant spécial du Secrétaire Général des
Nations unies en Côte d'Ivoire et au Représentant Spécial du Facilitateur un exemplaire des procès-verbaux,
accompagnés des pièces justificatives dans les trois (3) jours, qui suivent le scrutin. Ordonnance portant
ajustement au code électoral de 2008.
746
La certificación de la votación fue realizada de una manera exhaustiva, utilizando tres métodos
paralelos. En primer lugar, inmediatamente después del cierre de los comicios y recuento de votos en los
centros de voto, SRSG recopiló los resultados vía telefónica de los centros de voto seleccionados,
desplegando 721 oficiales de la ONUCI en zonas representativas del país con el fin de obtener una imagen
del progreso y tendencias de la votación. En segundo lugar, el SRSG desplegó personal de la ONUCI hasta
los 19 centros regionales de la CEI para obtener los resultados de la consolidación del recuento a nivel
regional. Finalmente, y de acuerdo con las previsiones de la ley electoral que garantizaba la entrega de una
copia de los resultados de las más de 20,000 mesas electorales a ONUCI, 120 funcionarios del personal
seleccionado y entrenado para tal fin realizaron una consolidación de resultados de forma paralela al
recuento de la CEI, véase Y.J. CHOI (SRSG, UNOCI): Statement on the certification of the results of the
second round of the presidential election held on 28 November 2010; op. cit.; Y.J. CHOI (SRSG,
UNOCI), Statement on the second round of the presidential election held on 28 November 2010, op. cit.;
Ordonnance portant ajustement au code électoral de 2008. La comparación de los resultados obtenidos de
los tres métodos de compilación de resultados formó la base de la certificación. Aunque SRSG constató la
presencia de irregularidades en ciertas áreas, estimó que éstas no tenían suficiente peso como para alterar
los resultados de los comicios. Las dos principales críticas del campo presidencial referían un alto nivel de
violencia electoral en 9 distritos, afectando a la participación libre de los votantes en el proceso, y falta de
firmas de los monitores del FPI en las hojas de resultados provenientes de estos 9 distritos. El SRSG
desestimó las quejas fundamentando que la participación del 81% no demuestra serias intimidaciones de
votantes, a la vez que los informes de seguridad durante el día de las elecciones demostraban menor nivel
de incidencias en el norte que en el oeste y el sur. Por otra parte, la eliminación completa de todas las hojas
de resultados sin la firma del monitor del FPI no alteraría el resultado final, puesto que tan sólo un 10% de
hojas de resultados no tenía la firma del monitor del FPI, a la vez que esta firma no era obligatoria para la
validez de la hoja, según la ley electoral, Y.J. CHOI (SRSG, UNOCI), Statement on the second round of
the presidential election held on 28 November 2010, op. cit.; COOK, NICOLAS: Côte d’Ivoire’s Post-
Election Crisis, Washington DC, Congressional Research Centre, 2011, pág. 15.
283
reconoció la victoria de Ouattara. La incapacidad del ex-Presidente Gbagbo de aceptar
los resultados, ni siquiera bajo la presión internacional respaldada por las declaraciones
de la observación y certificación electoral, causó una crisis post-electoral que durante
meses bloqueó efectivamente el gobierno en el país, en el que hasta mayo de 2010
funcionaban en paralelo dos Presidentes y dos Gobiernos, contribuyendo a una profunda
división en país y causando más de mil muertos en la violencia post-electoral747.
En el proceso de observación electoral también participaron organismos

internacionales y nacionales748. Los organismos de observación electoral coinciden en
apuntar que en el transcurso del proceso electoral, en particular de la parte técnica del
proceso de la votación, a pesar de ciertos problemas de naturaleza logística y de
procedimientos, se llevó a cabo de manera satisfactoria749. Las principales críticas de la
observación conciernen un importante cambio de tono en la campaña presidencial entre la
primera y segunda vuelta. Mientras que la campaña durante la primera vuelta
presidencial, contando con problemas habitualmente encontrados en los procesos
electorales en las nuevas democracias, como falta de control efectivo de la financiación
de los candidatos, falta de control del uso de recursos públicos en la campaña, o un
acceso desigual a la prensa, favoreciendo a los grandes frente a los pequeños, transcurrió
en un ambiente calmado, falto de rasgos de competencia desleal. En el período entre las
elecciones y en particular acercándose a la segunda vuelta, el tono de la campaña llevada
a cabo por el Presidente Gbagbo adquirió rasgos xenófobos, incitantes al odio y
747
Accesible en : Côte d'Ivoire: UN chief attends inauguration of President Alassane Ouattara, United
Nations News Centre, 2011,
http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=38465&Cr=Ivoire&Cr1=&Kw1=ouattara&Kw2=&Kw3=
; Death toll in Ivorian post-election violence surpassed 1,000 – UN, United Nations News Centre, 2011,
http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=38522&Cr=ivoire&Cr1=&Kw1=ouattara&Kw2=&Kw3=
748
Entre los observadores internacionales incluían a la Unión Africana, la Comunidad Económica de los
Estados de África Occidental, la Unión Económica y Monetaria del África Occidental, la Unión Europea, la
Organización Internacional de la Francofonía, el Centro Carter, el Grupo de Estados del Caribe y el
Pacífico y las misiones diplomáticas del Japón y los Estados Unidos de América.S/2010/600. Entre los
observadores locales los principales grupos los formaban CSCI, reuniendo más de 134 organizaciones
profesionales, religiosas o ONGs, y la Coalition de la Société Civile pour le Paix en Côte d’Ivoire
(COSOPCI). EUROPEAN UNION : Mission d’Observation électorale de l’Union européenne en Côte
d’Ivoire. Rapport Final – Election présidentielle 2010, op. cit., pág. 27.
749
Entre los problemas encontrados durante la administración del proceso electoral se mencionan a menudo
retrasos logísticos en la entrega de materiales, entrega de materiales a lugares equivocados, escaso
conocimiento de los procedimientos electorales por el personal electoral, diferencias en la aplicación de la
normativa entre los centros de votación.
284
orientados a crear un ambiente de tensión y miedo750 que permitieron manipular tanto el
transcurso del proceso, obstaculizado por la imposición del toque de queda, como los
resultados, utilizando el recurso de acusación de fraude751 cometido supuestamente por la
oposición para anular los resultados. A la vez, tanto durante la campaña como durante el
proceso electoral de segunda vuelta se hizo evidente la parcialidad y apoyo incondicional
de los medios públicos y otros organismos públicos a la candidatura del Presidente
Gbagbo752.
Además de mostrarse críticos con el transcurso de la segunda vuelta electoral, los

observadores cuestionaron la validez misma de la decisión del Consejo Constitucional de
anunciar los resultados a favor de Gbagbo. En primer lugar, de acuerdo con el reglamento
de funcionamiento del Consejo Constitucional, es necesaria la conformidad de la mayoría
750
Aunque durante la primera vuelta no se observaron serios casos de problemas de seguridad o
intimidación, en la segunda vuelta, principalmente Carter Center informó de varios casos de
enfrentamientos violentos entre los seguidores de los dos candidatos, llevando incluso a varios casos de
muerte. THE CARTER CENTRE: Côte d'Ivoire Presidential Run-Off Election: High Voter Turnout Amid
Political Tension, The Carter Centre, 2010, http://www.cartercenter.org/news/pr/cotedivoire-113010.html;
THE CARTER CENTRE: Statement of Preliminary Findings and Conclusions, The Carter Centre, 2010,
http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/news/peace_publications/election_reports/cote-divoire-prelim-
110210.pdf La Unión Europea reportó serios casos de amenazas contra sus observadores, incluidas las
amenazas de muerte, acusaciones por parte de medios de parcialidad, debido a la falta de seguridad para la
realización de las tareas de observación se vio obligada a retirar 16 observadores de los colegios electorales
en la noche del 28 noviembre. EUROPEAN UNION : Mission d’Observation électorale de l’Union
européenne en Côte d’Ivoire. Rapport Final – Election présidentielle 2010, op. cit., pág. 44; La COSOPCI
y la CSCI también denunciaron casos de intimidación de los votantes, de sus observadores y personal de
los centros de voto en todo el país (Bas Sassandra, Valle du Bandama, 18 Montagnes, Savanes, Haut
Sassandra, Abobo, Koumassi, Fromager, Nzi Comoé, Marahoué). COALITION DE LA SOCIETE CIVILE
POUR LA PAIX ET LE DEVELOPEMENT DEMOCRATIQUE EN COTE DÍVOIRE (COSOPCI) :
Communiqué Préliminaire 2nd tour de l´Élection Presidentielle du 28 novembre 2010 en Côte dÍvoire,
Abidjan, COSOPCI, 2010, Novembre 18; CONVENTION DE LA SOCIETE CIVILE IVORIENNE
(CSCI) : Rapport final sur l´élection presidentielle en Côte dÍvoire 31 octobre 2010, 28 novembre 2010,
Abidjan, CSCI, 2011, février 24.
751
En la segunda vuelta, también de acuerdo con Carter Center, se registraron casos de destrucción de
material electoral y robo de urnas electorales, sin embargo, la incidencia de estos casos no era susceptible
de influir en los resultados generales y podían ser resueltos con los recursos previstos por la ley electoral.
THE CARTER CENTRE: Côte d'Ivoire Presidential Run-Off Election: High Voter Turnout Amid Political
Tension, op. cit., págs. 1-10; THE CARTER CENTRE: Statement of Preliminary Findings and
Conclusions, op. cit., págs. 1-10.
752
THE CARTER CENTRE: Côte d'Ivoire Presidential Run-Off Election: High Voter Turnout Amid
Political Tension, op. cit., págs. 1-10; THE CARTER CENTRE: Statement of Preliminary Findings and
Conclusions, op. cit., págs. 1-10; COALITION DE LA SOCIETE CIVILE POUR LA PAIX ET LE
DEVELOPEMENT DEMOCRATIQUE EN COTE DÍVOIRE (COSOPCI) : Communiqué Préliminaire
2nd tour de l´Élection Presidentielle du 28 novembre 2010 en Côte dÍvoire, op. cit., págs. 1-4;
EUROPEAN UNION : Mission d’Observation électorale de l’Union européenne en Côte d’Ivoire. Rapport
Final – Election présidentielle 2010, op. cit., págs. 21-26; ORGANISATION INTERNATIONALE DE LA
FRANCOPHONIE : Élection présidentielle en Côte d’Ivoire (31 octobre et 28 novembre 2010) Rapport de
la Mission d’information et de contacts de la Francophonie, op. cit., págs. 1-10.
285
de los miembros del Consejo para la adopción de una decisión y presencia de al menos 5
miembros del Consejo, sin embargo, la decisión del Consejo Constitucional relativa a la
anulación de parte de los resultados de la segunda vuelta carece de información relativa al
proceso de toma de decisión, ni la lista de miembros que expresaron su conformidad753.
En segundo lugar, de acuerdo con las provisiones legales, la anulación de los resultados
de las elecciones conlleva a la convocatoria de unas elecciones nuevas en un plazo
máximo 45 días después de la decisión, sin embargo, el Consejo Constitucional anuló los
resultados de 7 distritos sin dar paso a un nuevo proceso. De la misma manera, la ley
precisa que en caso de irregularidades que pongan en seria duda los resultados de las
elecciones, el Consejo Constitucional puede anular la elección, sin mencionar la
capacidad de anulación parcial de los resultados754. En cuanto a la insistencia del Consejo
Constitucional sobre la obligación de la CEI de publicar los resultados en el período de
tres días desde la elección, esta exigencia no está corroborada por la ley que establece el
período límite de tres días para la entrega de los actas de la consolidación de los
resultados, sin especificar que la proclamación tiene que realizarse en el mismo
período755. En tercer lugar, el Consejo Constitucional decide anular los resultados en 7
distritos, alegando ausencia de los monitores del FPI en los centros de votación en esta
área, decisión adoptada 48 horas después de la recepción de la denuncia, dejando en
evidencia que el Consejo no procedió a la investigación de los hechos, ni a la entrevista
de los expertos, ni a la solicitud de pruebas adicionales a la CEI, tal y como se prevé en la
753
The Constitution of Côte d’Ivoire, adopted at the referendum of 23 July 2000, art. 100; EUROPEAN
UNION : Mission d’Observation électorale de l’Union européenne en Côte d’Ivoire. Rapport Final –
Election présidentielle 2010, op. cit., págs. 28-31; Loi organique determinant lórganisation et
fonctionnement du Conseil Constitutionelle, République de Côte dÍvoire, Ambassade de Côte dÍvoire au
Canada,
http://www.canada.diplomatie.gouv.ci/doc/textes%20fondamentaux/ORGANISATION%20ET%20FONC
TIONNEMENT%20DU%20CONSEIL%20CONSTITUTIONNEL.pdf, art. 15-16.
754
Rapport Final – Election présidentielle 2010, op. cit.; “Dans le cas où le Conseil Constitutionnel constate
des irrégularités graves de nature à entacher la sincérité du scrutin et à en affecter le résultat d'ensemble, il
prononce l'annulation de l'élection et notifie sa décision à la Commission Électorale Indépendante qui en
informe le Représentant Spécial du Secrétaire Général des Nations Unies et le Représentant Spécial du
Facilitateur à toutes fin utiles. La date du nouveau scrutin est fixée par décret pris en Conseil des Ministres
sur proposition de la Commission Électorale Indépendante. Le scrutin a lieu au plus tard quarante cinq
jours à compter de la date de la décision du Conseil Constitutionnel¨; Ordonnance portant ajustement au
code électoral de 2008, op. cit., art. nuevo 64.
755
286
ley, otorgándole un plazo de 7 días para las deliberaciones756. Por último, el Consejo
Constitucional adopta una decisión excesiva, anulando los resultados de 7 distritos, sin
documentar el número de actas de resultados que sufrían de la falta de firmas, sin
comparar los documentos recibidos con las copias entregadas al SRSG y Facilitador del
proceso de Uagadugú, y sin mencionar la provisión básica de iniciar primeramente un
procedimiento administrativo en los centros de votación afectados757.
Aunque los principales órganos de observación aceptaron los resultados de las

elecciones, de acuerdo con el anuncio de la CEI, por lo que, implícitamente, aceptaron las
elecciones como creíbles, hay ciertos elementos que es necesario destacar. El proceso
electoral de 2010 no fue un proceso perfecto, ni desde el punto de vista técnico, ni desde
el punto de vista político. La polémica que se desató tras el anuncio de los resultados se
sostenía sobre el hecho de si el número de las irregularidades denunciadas tenían
capacidad de influir sobre el resultado del voto. Puesto que la observación doméstica
revela una mayor incidencia de problemas electorales, tanto en la administración del
proceso como en la seguridad y violencia electoral, el informe de Convention de la
Société Civile Ivoirienne (CSCI), denuncia la excesiva politización de la administración
del proceso electoral758, es de esperar que la proclamación del proceso como
“suficientemente creíble” tuvo fin político de promover la aceptación de los resultados de
la CEI.
756
Rapport Final – Election présidentielle 2010, op. cit., págs. 28-31 : “Le Conseil constitutionnel peut
procéder à toutes mesures d’instruction notamment d’entendre tout expert ou sachant et se faire
communiquer tout document utile. Le rapporteur désigné pour une affaire peut entendre les membres de
gouvernement, et procéder à toutes mesures d’instruction sans qu’il puisse lui être opposé le secret
professionnel. Les fonctionnaires et agents des administrations, des services publics et privés, sont tenues à
lui fournir les renseignements ayant un lien avec l’objet de la saisine.” Loi organique determinant
lórganisation et fonctionnement du Conseil Constitutionelle, art. 13.
757
758
CONVENTION DE LA SOCIETE CIVILE IVORIENNE (CSCI) : Rapport final sur l´élection
presidentielle en Côte dÍvoire 31 octobre 2010, 28 novembre 2010, op. cit., págs. 1-3.
287
2. Asistencia electoral de la ONU en Costa de Marfil

Las Naciones Unidas no participaron directamente en las primeras fases de
negociación de la paz en Costa de Marfil, uniéndose a los esfuerzos internacionales
durante las negociaciones de Linas-Marcoussis, asistiendo a la presidencia francesa. En
respuesta a la petición del Acuerdo Linas-Marcoussis, Francia y CEDEAO solicitan la
implicación de las fuerzas de la ONU para garantizar la implementación del Acuerdo:
“ (…) h) El Gobierno de reconciliación nacional pide apoyo de CEDEAO,

de Francia, y de las Naciones Unidas para garantizar el proceso con sus propias
fuerzas”759.
En atención a dicha petición, las Naciones Unidas establecieron primero una

oficina política, Misión de las Naciones Unidas en Costa de Marfil (MINUCI), con el fin
de facilitar la implementación de las provisiones del Acuerdo, en colaboración con el
contingente militar de CEDEAO, MICECI. Dicha oficina política se creó el 13 de Mayo
de 2003, con el mandato centrado en las tareas de observación y vigilancia de la situación
militar, fomento de confianza entre las fuerzas armadas y planificación anticipada de
desarme y desmovilización en apoyo al Gobierno transitorio.
En una carta dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad en noviembre de

2003, el Presidente de Costa de Marfil expresó su deseo de convertir la oficina política en
Costa de Marfil, la MINUCI, en una misión de mantenimiento de la paz, que bajo el
mando de las Naciones Unidas incluyese el despliegue de las fuerzas de la operación de
CEDEAO (MICECI)760:
759
Le gouvernement de réconciliation nationale recherchera le concours de la CEDEAO, de la France et
des Nations unies pour convenir de la garantie de ces opérations par leurs propres forces. Texte de l’Accord
de Linas-Marcoussis, art. 3h.
760
El despliegue de la operación francesa Licorne en Costa de Marfil tuvo lugar en 2002, bajo un acuerdo
bilateral entre Francia y Costa de Marfil, en respuesta a la violencia en el país. El despliegue de las tropas
de CEDEAO fue resultado de la implicación de CEDEAO en la mediación de conflicto, obteniendo el
acuerdo de cese el fuego de Accra I. La presencia de ambas tropas fue ratificada por la Resolución 1464 del
Consejo de Seguridad de la ONU. COOK, op. cit., pág. 1; Informe del Secretario General sobre la
situación en Costa de Marfil, documento S/2003/273.
288
“ (…) Para Costa de Marfil, la única opción deseable es que MINUCI fuera
convertida en la operación de mantenimiento de la paz de la ONU que pudiera
incluir MICECI, mientras que las fuerzas francesas preservarían su estatus
actual”761.
El Consejo de Seguridad aprobó en febrero de 2004 el despliegue de una operación

de paz de las Naciones Unidas, actuando bajo capítulo VII de La Carta, y decidió
convertir MINUCI en una operación de mantenimiento de la paz, ONUCI, a partir del 4
abril de 2004, poniendo bajo el mando de la ONU al contingente militar de CEDEAO
(MICECI). El mandato de la operación incluía tareas de vigilancia del cese al fuego y los
movimientos de los grupos armados, la ayuda al Gobierno de reconciliación nacional en
las tareas de desarme, desmovilización, reinserción, repatriación y reasentamiento
(DDRRR), la protección del personal de la ONU y de la población civil dentro de sus
zonas de despliegue y, de acuerdo con sus posibilidades, el apoyo a la asistencia
humanitaria al proceso de paz, incluyendo la supervisión y la asistencia técnica a la
preparación del proceso electoral previsto por el Acuerdo Linas-Marcoussis, la asistencia
en materia de derechos humanos, información pública y mantenimiento del orden
público762. Las fuerzas francesas Licorne no se incluían bajo mando de la ONUCI, pero
se preveía una estrecha colaboración con ellas763. El mandato fue revisado y adaptado en
múltiples ocasiones, ampliando ligeramente las tareas de ONUCI. Una vez excedidos los
plazos previstos para la celebración de las elecciones según el Acuerdo Linas-
Marcoussis, y tras la implicación más directa de la Unión Africana en la gestión de
conflicto de Costa de Marfil y el Acuerdo de Pretoria, el Consejo de Seguridad autorizó
la permanencia del Presidente Gbagbo en el poder durante 12 meses y encargó a la
ONUCI la co-presidencia del Grupo Internacional de Trabajo, creado como mecanismo
761 “
For Côte d’Ivoire, the only desirable option is for MINUCI to be turned into a United Nations
peacekeeping operation which would include MICECI and for the French forces to preserve their current
status¨ Carta de fecha 12 de noviembre de 2003 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el
Representante Permanente de Côte d’Ivoire ante las Naciones Unidas, documento S/2003/1081.
762
La misión fue autorizada a desplegar 6,240 efectivos militares, además del componente civil, judicial y
penitenciario.
763
febrero de 2004, documento S/RES/1528.
289
de mediación siguiendo la firma de los Acuerdos de Pretoria764. El mandato de ONUCI,
al igual que la siguiente prórroga de la presidencia de Laurent Gbagbo, fueron renovados
por la Resolución 1721 y, tras la firma de los Acuerdos de Uagadugú, la Resolución 1739
revisó el mandato de la operación, rediseñando el apoyo de la misión en función de las
provisiones del Acuerdo y estableciendo sus principales responsabilidades en ámbitos
como: supervisión de cesación de hostilidades; desarme, desmovilización, reintegración,
repatriación y reinserción de combatientes; desarme y desmantelamiento de milicias;
asistencia en la identificación y registro de votantes; reforma del sistema de seguridad;
protección del personal de la ONU y del personal civil; supervisión del embargo de
armas; asistencia humanitaria; apoyo en el redespliegue de la administración civil del
Estado; apoyo en la organización de las elecciones; asistencia en materia de derechos
humanos; información pública; Estado de derecho y orden público765.
764
Resolución 1633 (2005) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 5288a sesión, celebrada el 21 de
octubre de 2005, documento S/RES/1633.
765
“2. Decide que, a partir de la fecha de aprobación de la presente Resolución la ONUCI tendrá el
mandato siguiente:
a) Vigilancia de la cesación de las hostilidades y de los movimientos de grupos armados
– Observar y vigilar el cumplimiento de la declaración conjunta de cesación de las hostilidades de
6 de abril de 2005 y del acuerdo general de cesación del fuego de 3 de mayo de 2003, prevenir, en la
medida de sus posibilidades y dentro de las zonas en que esté desplegada, todo acto hostil e investigar las
violaciones de la cesación del fuego,
– Hacer de enlace con las Fuerzas Armadas Nacionales de Côte d’Ivoire (FANCI) y los elementos
militares de las Forces Nouvelles para promover, en coordinación con las fuerzas francesas, el
restablecimiento de la confianza entre todas las fuerzas de Côte d’Ivoire implicadas,
– Ayudar al Gobierno de Côte d’Ivoire a vigilar las fronteras, prestando especial atención a la
situación de los refugiados de Liberia y a los desplazamientos de combatientes a través de las fronteras;
b) Desarme, desmovilización, reinserción, repatriación y reasentamiento
– Ayudar al Gobierno de Côte d’Ivoire a proceder al reagrupamiento de todas las fuerzas de Côte
d’Ivoire implicadas y a velar por la seguridad de sus lugares de desarme, acantonamiento y
desmovilización,
– Apoyar al Gobierno de Côte d’Ivoire, en la medida de las posibilidades actuales de la ONUCI,
en la ejecución del programa nacional de desarme, desmovilización y reinserción de los combatientes,
incluso aportando apoyo logístico, en particular para la preparación de los lugares de acantonamiento,
prestando especial atención a las necesidades concretas de las mujeres y los niños,
– Coordinar estrechamente con la Misión de las Naciones Unidas en Liberia (UNMIL) la
ejecución de un programa de repatriación y reasentamiento voluntarios de los excombatientes extranjeros,
prestando especial atención a las necesidades concretas de las mujeres y los niños, en apoyo de la labor del
Gobierno de Côte d’Ivoire y en cooperación con los gobiernos interesados, las instituciones financieras
internacionales competentes, las organizaciones internacionales de desarrollo y los países donantes,
– Asegurar que el programa nacional de desarme, desmovilización y reinserción de los
combatientes y el programa de repatriación y reasentamiento voluntarios de los excombatientes extranjeros
tengan en cuenta la necesidad de adoptar un planteamiento regional coordinado,
– Poner en lugar seguro, neutralizar o destruir las armas, municiones o material militar de otra
índole entregados por los excombatientes;
290
c) Desarme y desmantelamiento de las milicias
– Ayudar al Primer Ministro a formular y aplicar el programa de desarme y desmantelamiento
inmediatos de las milicias de conformidad con el párrafo 12 de la Resolución 1721 (2006), y supervisar su
aplicación,
– Poner en lugar seguro, neutralizar o destruir todas las armas, municiones y material militar de
otra índole entregados por las milicias;
d) Operaciones de identificación de la población e inscripción de electores
– Contribuir, manteniendo un enlace estrecho con el grupo de trabajo mencionado en el párrafo
17 de la Resolución 1721 (2006), a la seguridad de las operaciones de identificación de la población e
inscripción de electores, en la medida de sus posibilidades y dentro de las zonas en que esté desplegada;
e) Reforma del sector de la seguridad
– Ayudar, manteniendo un enlace estrecho con el grupo de trabajo mencionado en el párrafo 15
de la Resolución 1721 (2006), a formular un plan de reestructuración de las fuerzas de defensa y seguridad
y a preparar posibles seminarios sobre la reforma del sector de la seguridad que organizarán la Unión
Africana y la CEDEAO;
f) Protección del personal de las Naciones Unidas, de las instituciones y de la población civil
– Proteger al personal, las instalaciones y el equipo de las Naciones Unidas, velar por la seguridad
y la libertad de circulación del personal de las Naciones Unidas y, sin perjuicio de la responsabilidad del
Gobierno de Côte d’Ivoire, proteger, en la medida de sus posibilidades y dentro de las zonas en que esté
desplegada, a los civiles que se encuentren bajo una amenaza inminente de violencia física,
– Contribuir a proteger, en coordinación con el Primer Ministro, a los miembros del Gobierno de
Côte d’Ivoire;
g) Vigilancia del embargo de armas
– Vigilar, en cooperación con el Grupo de Expertos establecido en la Resolución 1584 (2005) y,
según corresponda, con la Misión de las Naciones Unidas en Liberia (UNMIL) y los gobiernos de que se
trate, la aplicación de las medidas impuestas en el párrafo 7 de la Resolución 1572 (2004), incluso
inspeccionando, si lo consideran necesario y sin aviso previo, el cargamento de las aeronaves y todo
vehículo de transporte que utilice los puertos, aeropuertos, aeródromos, bases militares y puestos
fronterizos de Côte d’Ivoire,
– Recoger, en la forma que resulte apropiada, las armas y el material conexo cuya presencia en el
territorio de Côte d’Ivoire constituya una transgresión de las medidas impuestas en el párrafo 7 de la
Resolución 1572 (2004) y disponer de ellos de manera adecuada;
h) Apoyo a la asistencia humanitaria
– Facilitar el libre desplazamiento de personas, mercancías y asistencia humanitaria, entre otros
medios ayudando a crear las condiciones de seguridad necesarias y teniendo en cuenta las necesidades
especiales de los grupos vulnerables, en particular las mujeres, los niños y las personas de edad;
i) Apoyo al restablecimiento de la administración del Estado
– Facilitar, con la asistencia de la Unión Africana, la CEDEAO y otros colaboradores
internacionales, que el Gobierno de Côte d’Ivoire restablezca la autoridad del Estado en todo el territorio de
Côte d’Ivoire, así como las instituciones y servicios públicos esenciales para la recuperación social y
económica del país;
j) Apoyo a la organización de elecciones abiertas, libres, imparciales y transparentes
– Prestar toda la asistencia técnica necesaria al Primer Ministro, a su Gobierno, a la Comisión
Electoral Independiente y a otros organismos o entidades pertinentes, con el apoyo de la Unión Africana, la
CEDEAO y otros colaboradores internacionales, para que se organicen elecciones presidenciales y
legislativas abiertas, libres, imparciales y transparentes a más tardar el 31 de octubre de 2007, como se
indica en la Resolución 1721 (2006),
– Proporcionar, según corresponda, información, asesoramiento y asistencia técnicas al Alto
Representante para las Elecciones,
– Contribuir, en la medida de sus posibilidades y dentro de las zonas en que esté desplegada, a la
seguridad de los lugares en que se llevará a cabo la votación,
– Proporcionar, según corresponda, en la medida de sus posibilidades y dentro de las zonas en que
esté desplegada, en estrecha cooperación con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, apoyo
logístico a la Comisión Electoral Independiente, en particular en el transporte de material electoral;
k) Asistencia en materia de derechos humanos
291
Es importante destacar el enorme peso que la celebración de las elecciones ha
tenido en el proceso de paz de Costa de Marfil y en el mandato de la ONUCI. Tal y como
se ha dicho al principio de este capítulo, elecciones libres, abiertas, transparentes y justas
desempeñaron la razón expresa del conflicto, aunque las razones profundas incluían más
problemas que necesitaban de solución para poder restaurar una paz sostenible. Lo que es
incluso más llamativo, la ayuda de las Naciones Unidas para organizar unas elecciones
libres, abiertas, justas y transparentes constituyó la raison détre del despliegue de la
operación de mantenimiento de la paz, lo que quedó evidenciado a través de la
formulación de las diversas Resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU que
establecen y prorrogan la misión. Si bien el mandato de la misión incluía las tareas
tradicionales de la operación de mantenimiento de la paz, como ya hemos apuntado la
razón principal del despliegue de la OMP fue el ofrecer asistencia en la preparación de un
proceso electoral creíble. En esta línea el Consejo de Seguridad estableció:
– Contribuir a la promoción y protección de los derechos humanos en Côte d’Ivoire, prestando

especial atención a la violencia contra los niños y las mujeres, vigilar y ayudar a investigar las violaciones
de esos derechos para poner fin a la impunidad y mantener periódicamente informado al Comité del
Consejo de Seguridad establecido en virtud del párrafo 14 de la Resolución 1572 (2004) (el Comité) de las
novedades registradas a este respecto;
l) Información pública
– Promover el proceso de paz, como se señala en la Resolución 1721 (2006), en todo el territorio
de Côte d’Ivoire mediante el servicio de información pública de la Misión, en particular su servicio de
radiodifusión ONUCI FM,
– Vigilar los medios de difusión de Côte d’Ivoire, en particular con respecto a cualquier incidente
de instigación al odio, la intolerancia y la violencia por parte de dichos medios, y mantener informado
periódicamente al Comité de la situación a este respecto;
m) Orden público
– Ayudar al Gobierno de Côte d’Ivoire, junto con la Unión Africana, la CEDEAO y otras
organizaciones internacionales, a restablecer la presencia de la policía civil en todo el territorio de Côte
d’Ivoire, y asesorar al Gobierno de Côte d’Ivoire en relación con la reestructuración de los servicios de
seguridad interna,
– Ayudar al Gobierno de Côte d’Ivoire, junto con la Unión Africana, la CEDEAO y otras
organizaciones internacionales, a restablecer la autoridad del poder judicial y el estado de derecho en todo
el territorio de Côte d’Ivoire,
– Proporcionar asistencia al Gobierno de Côte d’Ivoire para garantizar la neutralidad e
imparcialidad de los medios de difusión públicos prestando, según sea necesario, servicios de seguridad en
las instalaciones de Radio
Télévision Ivoirienne (RTI);” Resolución 1739 (2007) Aprobada por el Consejo de Seguridad en
su 5617a sesión, celebrada el 10 de enero de 2007, documento S/RES/1739, art. 2. El mandato fue
nuevamente especificado en la Resolución del Consejo de Seguridad de junio 2010, manteniendo
principalmente las mismas tareas aunque foruladas de una manera más consistente con el momento preciso
de la implementación de los Acuerdos de Uagadugú. Resolución 1933 (2010) Aprobada por el Consejo de
Seguridad en su 6350a sesión, celebrada el 30 de junio de 2010, documento S/RES/1933, art. 16.
292
“Decide prorrogar los mandatos de la Operación de las Naciones Unidas en Côte
d’Ivoire (ONUCI) y las fuerzas francesas que la respaldan hasta el 15 de enero de
2008, con el fin de ayudar a organizar en Côte d’Ivoire elecciones libres,
abiertas, limpias y transparentes en los plazos previstos en el Acuerdo Político de
Uagadugú, y expresa su disposición a prorrogarlos nuevamente si procede;”766
De acuerdo con el nuevo mandato, el SRSG recibía una doble obligación, la de

asistir y certificar el proceso electoral, disfrutando ambas actividades de una importancia
relevante. El mandato de certificación, poco habitual en la asistencia electoral prestada
por la ONU, fue resultado y reflejo del progreso del proceso de paz y negociaciones
políticas767.
En este sentido, la inicial creación de la función del Alto Representante para las
Elecciones fue la respuesta del Consejo de Seguridad a la petición de las partes
marfileñas contenida en los Acuerdos de Pretoria:
“Con el fin de asegurar que se celebren elecciones libres, justas y

transparentes, las partes concuerdan invitar a las Naciones Unidas a participar en
los trabajos de la Comisión Electoral Independiente. Con esa finalidad, han
encargado al Mediador, Su Excelencia el Sr. Thabo Mbeki, pedir a las Naciones
Unidas, en nombre del pueblo marfileño, su participación en la organización de
las elecciones generales”768.
En la Resolución del Consejo de Seguridad 1603 se estableció la función del Alto

Representante para las Elecciones, con el mandato de asistir y verificar el proceso
766
Subrayado nuestro, véase Resolución 1765 (2007) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 5716a
sesión, celebrada el 16 de julio de 2007, documento S/RES/1765; Resolución 1795 (2008) Aprobada por
el Consejo de Seguridad en su 5820ª sesión, celebrada el 15 de enero de 2008, documento S/RES/1795;
Resolución 1826 (2008) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 5945ª sesión, celebrada el 29 de julio
de 2008, documento S/RES/1826; Resolución 1865 (2009) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su
6076ª sesión, celebrada el 27 de enero de 2009, documento S/RES/1865; Resolución 1880 (2009)
Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 6174ª sesión, celebrada el 30 de julio de 2009, documento
S/RES/1880; Resolución 1911 (2010) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 6267a sesión,
celebrada el 28 de enero de 2010; documento S/RES/1911.
767
El mandato de certificación de las elecciones fue añadido a las funciones del Representante Especial del
Secretario General por la Resolución del Consejo de Seguridad 1765 en 2007, finalizando así la anterior
función del Alto Representante para las Elecciones, quien a lo largo de la duración del mandato, llegó a
desarrollar las funciones de la presente certificación. El puesto de Alto Representante para las Elecciones
fue desempeñado por dos personas a lo largo de su duración, Antonio Monteiro y Gérard Stouddmann.
768
Pretoria Agreement on the Peace Process in the Côte dÍvoire, Republic of the Ivory Coast, 2005.
293
electoral, participando en las tareas de mediación e informando periódicamente al
Consejo de Seguridad sobre el progreso. De acuerdo con este concepto, la oficina del
Alto Representante al margen de las estructuras de ONUCI769. Según las fuentes de
International Crisis Group (ICG), en el momento de la formulación del mandato del Alto
Representante, los representantes de la oposición, en particular Ouattara y Bédié, estaban
a favor de confiar la organización de todo el proceso electoral a las Naciones Unidas,
mientras que el Presidente Gbagbo buscaba limitar al máximo la participación de las
Naciones Unidas en la organización de las elecciones. Habiendo considerado ambas
opciones, la ONU resolvió que Costa de Marfil tenía suficientes capacidades propias para
llevar a cabo la organización de un proceso electoral, sin embargo, podía beneficiarse de
las medidas de confianza para fortalecer la credibilidad del proceso entre todos los
participantes770.
Frente a la incapacidad de organizar las elecciones en Costa de Marfil según el

calendario previsto por los Acuerdos Linas-Marcoussis, es decir, en octubre de 2005, el
Consejo de Seguridad, respaldando el Comunicado de la 40ª reunión del Consejo de Paz
769
“Pide al Secretario General que, sobre la base del Acuerdo de Pretoria, designe, a título excepcional y
previa consulta con la Unión Africana y el Presidente Thabo Mbeki, a un alto representante para las
elecciones en Côte d’Ivoire (el Alto Representante), que actuará de manera autónoma con respecto a la
Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire (ONUCI), para que preste asistencia en particular en la
labor de la Comisión Electoral Independiente y del Consejo Constituyente y que, sin perjuicio de las
funciones del Representante Especial del Secretario General, tendrá el mandato siguiente:
a) Verificar, en nombre de la comunidad internacional, que en todas las etapas del proceso electoral,
incluidos el establecimiento de un registro de votantes y la emisión de cédulas de votación, se den todas las
garantías necesarias para celebrar elecciones presidenciales y legislativas abiertas, libres, limpias y
transparentes en los plazos previstos en la Constitución de la República de Côte d’Ivoire;
b) Impartir, en estrecha cooperación con la ONUCI y el proceso de mediación, todo el asesoramiento y la
orientación necesarios al Consejo Constituyente, la Comisión Electoral Independiente y otros organismos o
institutos pertinentes para ayudarles a prevenir y resolver cualquier dificultad que pueda poner en peligro la
celebración de elecciones abiertas, libres, limpias y transparentes en los plazos previstos en la Constitución
de la República de Côte d’Ivoire, con la atribución a este respecto de hacer las determinaciones que sean
necesarias;
c) Dar cuenta de inmediato al Consejo por conducto del Secretario General, e informar al Presidente
Mbeki, mediador de la Unión Africana, de cualquier dificultad que pueda poner en peligro la celebración
de elecciones abiertas, libres, limpias y transparentes y presentarles, de ser necesario, las recomendaciones
que estime apropiadas;
d) Mantener al Consejo, a través del Secretario General, y al Presidente Thabo Mbeki periódicamente
informados de todos los aspectos de su mandato;
e) Solicitar y recibir información y asesoramiento técnico de la ONUCI, así como de otras fuentes;
8. Decide que el mandato del Alto Representante a que se hace referencia en el párrafo 7 terminará una vez
celebradas las siguientes elecciones generales en Côte d’Ivoire;”S/RES/1603.
770
INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique no 127, “Côte dÍvoire: Faut-il croire a
lÁccord de Ouagadougou?” op. cit., págs. 20-22.
294
y Seguridad de la Unión Africana, autorizó la permanencia de Gbagbo en calidad de
Presidente por un período adicional de 12 meses, estableciendo a la vez hoja de ruta para
la celebración de elecciones libres, imparciales, abiertas y transparentes antes del 31 de
octubre de 2006771. El mandato del Alto Representante para las Elecciones,
consecuentemente, se extendió y fue ampliado , de acuerdo con la propuesta del Consejo
de Paz y Seguridad de la Unión Africana, incorporando los nuevos elementos de
certificación de todas las etapas del proceso electoral y arbitraje exclusivo en dicho
proceso772.
Posteriormente, la firma del Acuerdo de Uagadugú reabrió la discusión sobre el rol

de la ONU en el proceso electoral y en particular sobre la función de certificación del
proceso otorgada al Alto Representante para las Elecciones. De nuevo se produjo una
división de opiniones entre el Presidente Gbagbo, quien prefería una menor implicación
de la ONU, consistente, exclusivamente, en la asistencia técnica y observación, y los
representantes de la oposición, quienes defendían la certificación como un principio
acordado en Pretoria y, por lo tanto, parte íntegra de los acuerdos de paz. Durante la
misión de evaluación técnica de la ONU, que estuvo en Côte d’Ivoire del 10 al 22 de abril
de 2007, el Presidente Gbagbo y el primer ministro Soro llegaron al acuerdo de aceptar la
771
Ratificando el establecimiento de un Grupo Internacional de Trabajo, con la participación del Alto
Representante para las Elecciones, SRSG, la representación de la Unión Africana y CEDEAO, a fin de
abrir una nueva vía de mediación, véase S/RES/1633; Carta de fecha 6 de octubre de 2005 dirigida al
Presidente del Consejo de Seguridad por el Representante Permanente de Nigeria ante las Naciones
Unidas, documento S/2005/639.
772
“Renueva por un período de doce meses el mandato del Alto Representante para las Elecciones
estipulado en el párrafo 7 de la Resolución 1603 (2005), subraya que el Consejo de Paz y Seguridad de la
Unión Africana alentó al Alto Representante para las Elecciones a desempeñar una función más importante
en la solución de las controversias relacionadas con el proceso electoral o de las cuestiones que se planteen
en los procedimientos y procesos que se pongan en marcha para garantizar la celebración de elecciones
libres, abiertas, imparciales y transparentes, y, por consiguiente, decide que, además de cumplir este
mandato, el Alto Representante para las Elecciones, en pleno apoyo del Primer Ministro y en consulta con
él:
– Será la única autoridad facultada para ejercer el arbitraje con miras a prevenir o resolver cualquier
dificultad o contencioso en relación con el proceso electoral, en consulta con el Mediador;
– Certificará que cada etapa del proceso electoral, incluidos el proceso de identificación de la población, la
preparación de las listas electorales y la entrega de tarjetas de elector, ofrece todas las garantías necesarias
para la celebración de elecciones presidenciales y legislativas libres, abiertas, imparciales y transparentes
de conformidad con las normas internacionales;” Resolución 1721 (2006) Aprobada por el Consejo de
Seguridad en su 5561ª sesión, celebrada el 1° de noviembre de 2006, documento S/RES/1721; Carta de
fecha 18 de octubre de 2006 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Encargado de
Negocios interino de la Misión Permanente del Congo ante las Naciones Unidas “Comunicado de la 64ª
Reunión del Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana”, documento S/2006/829.
295
función de certificación de las Naciones Unidas, sin embargo, a instancia del Presidente
Gbagbo, esa función no contaría con las prerrogativas ampliadas por la Resolución 1721,
es decir funciones de arbitraje, dado que tras la firma del Acuerdo de Uagadugú, las
funciones de arbitraje de todos los asuntos relacionados con el Acuerdo, incluidos los
asuntos electorales, incumbían al facilitador de este proceso, el Presidente Compaoré de
Burkina Faso. Además, teniendo en cuenta las malas relaciones existentes entre el
Presidente Gbagbo y el Alto Representante para las Elecciones, Gérard Stouddmann, el
Secretario General en su informe al Consejo General recomendó el traslado de las
funciones básicas de la certificación, de acuerdo con su definición de la Resolución 1603,
a la oficina del Representante Especial del Secretario General en Costa de Marfil773,
propuesta que fue aceptada por el Consejo de Seguridad774.
La oficina de certificación estaba bajo el mandato del Representante Especial del

Secretario General, contando con un personal mínimo775. Su labor consistía en la
certificación de todas las fases del proceso electoral y los criterios de certificación,
resultado de consulta entre el SRSG y los interlocutores nacionales e internacionales,
incluían la evaluación de las siguientes preocupaciones:
“(…) a) existe un entorno seguro durante el período previo a las elecciones,

de modo que la población y los candidatos puedan participar plenamente en el
proceso;
b) el proceso electoral es incluyente;
773
El Presidente Gbagbo expresó sus reservas contra varios miembros de las Naciones Unidas en Costa de
Marfil, incluyendo dos SRSG´s Schori y Tévoédjrè. Presidente Gbagbo dirigió una carta en abril 1007 al
Jefe del departamento de operaciones de mantenimiento de la paz, Sr. Annabi, expresando su opinión de
que el rol de las Naciones Unidas en las elecciones de Costa de Marfil debería limitarse al asesoramiento
técnico y observación. Décimo tercer informe del Secretario General sobre la Operación de las Naciones
Unidas en Côte d’Ivoire, documento S/2007/275, págs. 8-9 y 20-21; INTERNATIONAL CRISIS GROUP :
Rapport Afrique no 127, “Côte dÍvoire: Faut-il croire a lÁccord de Ouagadougou?” op. cit., págs. 20-
22.
774
“Decide dar por finalizado el mandato del Alto Representante para las Elecciones, decide, por
consiguiente, que el Representante Especial del Secretario General en Côte d’Ivoire se encargue de
certificar que cada una de las etapas del proceso electoral ofrezca todas las garantías necesarias para
celebrar elecciones presidenciales y legislativas abiertas, libres, limpias y transparentes con arreglo a las
normas internacionales, y pide al Secretario General que tome todas las medidas necesarias para que el
Representante Especial tenga a su disposición una célula de apoyo que le preste toda la asistencia necesaria
para cumplir dicha tarea;” véase S/RES/1765.
775
De acuerdo con la recomendación del SG, máximo 3 personas; S/2007/275, págs. 20-21.
296
c) todos los candidatos tienen acceso en pie de igualdad a los medios de
difusión controlados por el Estado y la neutralidad de esos medios;
d) las listas electorales son verosímiles y todos los partidos las aceptan y
e) los resultados electorales se obtienen mediante un proceso de recuento

transparente y son aceptados por todos, o son impugnados de forma pacífica a
través de los cauces apropiados”776.
En la práctica, y de acuerdo con la petición expresa del Consejo de Seguridad, la

certificación explícita se ceñía a la etapa de la publicación de la final lista de votantes y
los resultados, mientras que otras etapas del proceso, como el trabajo de los tribunales
móviles, identificación de votantes, registro de los votantes, preparación de la lista
electoral provisional y el proceso de apelaciones fueron certificados de forma implícita,
por medio de una conferencia de prensa del SRSG777.
Debe destacarse que la labor de certificación del SRSG no consistía en señalar

defectos en las etapas bajo certificación, sino, con un enfoque constructivo, señalar los
problemas a las partes antes de que se produjeran para, de este modo, encontrar
soluciones para mejorar la percepción de transparencia del proceso778. En este sentido, el
SRSG disponía de cuatro niveles de acción posible: en primer lugar debate con las partes
implicadas o autoridades pertinentes, en caso de que ese diálogo no produjese resultados,
la segunda instancia incluía el diálogo con las partes en el conflicto marfileño, con la
intención de encontrar un acuerdo. En caso de que esta segunda vía fallase, el SRSG
podía recurrir al arbitraje del Facilitador del proceso de Uagadugú, siendo la última
instancia, a falta de acuerdo a nivel de Facilitador, elevar el asunto al Consejo de
Seguridad para su decisión779.
En paralelo al mandato de certificación, la función tradicional de asistencia técnica

electoral de la ONU en Costa de Marfil también sufrió varias adaptaciones a lo largo del
proceso. En su origen, sus bases, al igual que la certificación, se remontan a los Acuerdos
776
En cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 1765 (2007) del Consejo de Seguridad, véase
S/2008/250.
777
S/RES/1826, art. 11; Actes du Seminaire sur la Mise en Place dún Cadre dÉchanges pour la
Certification des Elections, ONUCI, Cellule de Certification des Elections, Abidjan, 2009, decembre 21.
778
S/2008/645
779
Actes du Seminaire sur la Mise en Place dún Cadre dÉchanges pour la Certification des Elections.
297
de paz Linas-Marcoussis780 firmados por las partes en el conflicto en 2003 y los
consiguientes acuerdos políticos781. Entre el 26 enero y el 6 de febrero de 2004 una
misión de evaluación de las necesidades electorales, tras encontrarse con las diferentes
opciones políticas en Costa de Marfil, confirmó el deseo de todas las partes de la
participación de las Naciones Unidas en la preparación del proceso electoral, como
garantía de la credibilidad de todo el proceso, en particular, durante el registro de
votantes. La misión recomendó el despliegue de un componente electoral de gran
envergadura para prestar la asistencia técnica a las autoridades marfileñas en la
preparación del proceso electoral782, y estas recomendaciones fueron reflejadas en el
mandato fundacional de la ONUCI783.
Tras la firma de los Acuerdos de Uagadugú que llevó a una seria revisión del
mandato de la misión, el Consejo de Seguridad detalló también el mandato electoral de
ONUCI, destacando su carácter técnico, logístico y de seguridad, aunque estableciendo
colaboración cercana con el Alto Representante para las Elecciones784. La precisión del
780
“La Table Ronde réaffirme la nécessité de préserver l’intégrité territoriale de la Côte d’Ivoire, le respect
de ses institutions et de restaurer l’autorité de l’Etat. Elle rappelle son attachement au principe de
l’accession au pouvoir et de son exercice de façon démocratique. Elle convient à cet effet des dispositions
suivantes : a- Un gouvernement de réconciliation nationale sera mis en place dès après la clôture de la
Conférence de Paris pour assurer le retour à la paix et à la stabilité. Il sera chargé du renforcement de
l’indépendance de la justice, de la restauration de l’administration et des services publics, et du
redressement du pays. Il appliquera le programme de la Table Ronde qui figure en annexe et qui comporte
notamment des dispositions dans les domaines constitutionnel, législatif et réglementaire. b- Il préparera les
échéances électorales aux fins d’avoir des élections crédibles et transparentes et en fixera les dates.” Texte
de l’Accord de Linas-Marcoussis, art. 3a-b.
781
Puesto que la firma del Acuerdo Político de Uagadugú confirmó la línea principal de proceso de paz
establecida por previos acuerdos y Resoluciones de la ONU, reafirmó su compromiso para la “(…)
creación de condiciones conducentes a la celebración de elecciones libres, justas, abiertas, transparentes y
democráticas”, véase, Ouagadougou Peace Agreement y “encargaron al Facilitador que invitara a las
Naciones Unidas, en nombre del pueblo de Côte d’Ivoire, “a participar en la organización de las elecciones
generales” y en la labor del Consejo Constitucional.” véase A/60/431.
782
“La misión de evaluación recomendó el establecimiento dentro de la ONUCI de un Componente
Electoral integrado por 12 funcionarios en su sede de Abidján, con un personal de hasta 120 Voluntarios de
las Naciones Unidas situados en las oficinas locales de las 19 regiones del país.” Primer informe del
Secretario General sobre la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire, documento S/2004/244.
783
“ 6m) Proporcionar al Gobierno de Reconciliación Nacional supervisión, orientación y asistencia
técnica, con el apoyo de la CEDEAO y otros asociados internacionales, para preparar y ayudar a celebrar
procesos electorales libres, limpios y transparentes en el contexto de la aplicación del Acuerdo de Linas-
Marcoussis, en particular las elecciones presidenciales;” S/RES/1528.
784
“d) Operaciones de identificación de la población e inscripción de electores
– Contribuir, manteniendo un enlace estrecho con el grupo de trabajo mencionado en el párrafo 17 de la
Resolución 1721 (2006) (comentario mío: un grupo de trabajo encargado de ayudar a poner en marcha el
proceso de identificación de la población e inscripción de electores), a la seguridad de las operaciones de
298
mandato determinado para ONUCI respondía a las peticiones del Presidente de la
Comisión Electoral Independiente, quien durante la visita del equipo de la evaluación
técnica de la ONU, destacó principalmente necesidades a nivel de seguridad para las
comisiones electorales locales, colegios electorales y observadores, de apoyo en la
campaña de información, de apoyo logístico y de movilización y gestión de fondos de la
comunidad internacional destinados a apoyar el proceso electoral 785. En respuesta a esta
petición y las recomendaciones de ONUCI, el Consejo de Seguridad encomendó a la
división electoral de ONUCI también las tareas de la coordinación de la observación
internacional786.
Pocos meses antes de la celebración de las elecciones, revisando los cambios

ocurridos en el proceso, el Consejo de Seguridad redefinió y precisó otra vez más el
mandato electoral, especificando con más detalle el tipo de asistencia encargada a la
ONUCI, enumerando la asistencia técnica, logística, de seguridad en todas las fases de las
elecciones, de coordinación de la observación electoral, al mismo tiempo que tareas de
asistencia al SRSG en su labor de certificación y de notificación al Consejo de Seguridad
sobre posibles amenazas al proceso electoral787.
identificación de la población e inscripción de electores en la medida de sus posibilidades y dentro de las

zonas en que esté desplegada; (…)
j) Apoyo a la organización de elecciones abiertas, libres, imparciales y transparentes
– Prestar toda la asistencia técnica necesaria al Primer Ministro, a su Gobierno, a la Comisión Electoral
Independiente y a otros organismos o entidades pertinentes, con el apoyo de la Unión Africana, la
CEDEAO y otros colaboradores internacionales, para que se organicen elecciones presidenciales y
legislativas abiertas, libres, imparciales y transparentes a más tardar el 31 de octubre de 2007, como se
indica en la Resolución 1721 (2006),
– Proporcionar, según corresponda, información, asesoramiento y asistencia técnicos al Alto Representante
para las Elecciones.
– Contribuir, en la medida de sus posibilidades y dentro de las zonas en que esté desplegada, a la seguridad
de los lugares en que se llevará a cabo la votación.
– Proporcionar, según corresponda, en la medida de sus posibilidades y dentro de las zonas en que esté
desplegada, en estrecha cooperación con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, apoyo
logístico a la Comisión Electoral Independiente, en particular en el transporte de material electoral.”
S/RES/1739, art. 2.
785
S/2007/275, art. 63.
786
S/RES/1933; INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Rapport Afrique no 127, “Côte dÍvoire: Faut-il
croire a lÁccord de Ouagadougou?” op. cit., págs. 20-22.
787
“Contribución al proceso electoral y a la identificación de la población
g) Apoyo a la organización de elecciones abiertas, libres, limpias y transparentes
– Prestar, en la medida de sus posibilidades y dentro de sus zonas de despliegue, apoyo técnico y logístico
a la Comisión Electoral Independiente que se encarga de la preparación y celebración de las elecciones, lo
que incluye permitir que la Comisión pueda continuar el proceso de apelaciones, distribuir el censo
electoral provisional y el definitivo, sensibilizar a los medios de difusión, distribuir tarjetas de identidad y
299
Aparte de la división de la asistencia electoral, formando parte íntegra de ONUCI,
y siguiendo la composición tradicional, PNUD también participó activamente en la
provisión de la asistencia electoral. La actividad de PNUD en Costa de Marfil se basaba
sobre el Acuerdo bilateral firmado entre PNUD y el Gobierno de Costa de Marfil en
1993, el que establecía las bases de colaboración mutua788. En el marco del Acuerdo
bilateral de colaboración, PNUD desarrolló asistencia electoral al Gobierno, ofreciendo
asistencia técnica electoral en dos procesos: el referendum constitucional, las elecciones
presidenciales, legislativas y municipales de 2000, y el proceso electoral de 2010.
Durante el proceso electoral de 2000, PNUD ofreció asistencia técnica electoral a la
Comisión Electoral Nacional y la Comisión para la Supervisión del Referéndum, los
materiales y equipos necesarios para la organización de un proceso electoral transparente,
justo y creíble, y la movilización de financiación789 internacional para el proceso
electoral790.
En el período 2005-2007, PNUD realizó el Proyecto de Apoyo al Proceso Electoral

(APE), orientado principalmente a la asistencia a la Comisión Electoral Independiente en
de identificación de votantes y distribuir y custodiar material electoral confidencial, en concreto las cédulas
de votación;
– Colaborar con todos los agentes pertinentes en la aplicación del plan de seguridad acordado para las
elecciones y, en particular, contribuir a la seguridad de las zonas de alto riesgo en que se llevará a cabo la
votación;
– Asegurar la coordinación de los observadores internacionales y contribuir a su seguridad, en la medida de
sus posibilidades y dentro de sus zonas de despliegue;
– Prestar al Representante Especial del Secretario General la asistencia necesaria para que cumpla su
función de certificación del proceso electoral de conformidad con el párrafo 4;
– Supervisar la aplicación del Código de Buena Conducta para las elecciones y las medidas de las
autoridades de Côte d’Ivoire para garantizar el acceso equitativo a los medios de difusión públicos,
particularmente en el contexto electoral, y mantener al Comité periódicamente informado de la situación;
– Informar periódicamente al Consejo de Seguridad de cualquier amenaza para el proceso electoral, según
la definición que figura en el párrafo 11 de su Resolución 1911 (2010), y señalar a su atención a todas las
personas identificadas como responsables de tales amenazas;
h) Operaciones de identificación de la población
– Contribuir, en la medida de sus posibilidades y dentro de sus zonas de despliegue, al apoyo prestado por
el equipo de las Naciones Unidas en el país y otros agentes pertinentes al proceso de identificación de la
población;” S/2010/600.
788
Accord entre le Gouvernement de la Republique de Côte dÍvore et le Programme des Nations Unies
pour le Developpement, Abidjan, Pnud Côte dÍvoire, 1993
789
3 mil millones de francos CFA, aproximadamente 5,8 millones de dólares.
790
“El 13 de octubre de 2000, las Naciones Unidas decidieron interrumpir su función coordinadora debido
a la evolución de la situación política del país. Se siguió prestando una asistencia técnica limitada para las
elecciones legislativas que se celebraron el 10 de diciembre de 2000.” Consultant pour le suivi des
opérations électorales, Termes de référence de poste, Programme des Nations Unies pour le
Développment, 2011, http://www.ci.undp.org/uploadoc/annonces/tdr.pdf; A/56/344, pág. 22.
300
la preparación de documentos del proceso electoral para la movilización de la
financiación internacional791. La continuación de este programa, el Programa de Apoyo al
Proceso Electoral en Costa de Marfil (PAPE) cubría el período de tres años, entre julio de
2008 y octubre de 2010, de acuerdo con el enfoque cíclico de la asistencia electoral de
PNUD. Dentro del objetivo principal de apoyar a la Comisión Electoral Independiente y
las Organizaciones de la Sociedad Civil en la organización de unas elecciones
transparentes, creíbles e inclusivas, se establecían, entre otros, los siguientes objetivos
específicos: fortalecer las capacidades de otros actores del proceso electoral para que
desempeñen su papel de manera responsable; fortalecer las capacidades y proveer medios
suficientes para el funcionamiento de la CEI y sus órganos locales; entrega de los
materiales necesarios para la logística electoral; participación en la creación de un
ambiente seguro propicio a la organización de las elecciones en ambiente tranquilo y
calmado; sostenibilidad de la asistencia electoral; apoyo a la concienciación de la
dimensión de género en las elecciones, en todas las actividades de la Comisión Electoral
y los partidos políticos. Para responder a estos objetivos, PNUD estableció 9
componentes dentro de su programa de apoyo al proceso electoral792.
El rol de PNUD en la asistencia electoral de Costa de Marfil no difiere de sus

principales líneas de actuación en situaciones de colaboración dentro de asistencia
electoral de la ONU con las operaciones de mantenimiento de la paz, encargándose
791
Consultant pour le suivi des opérations électorales, Termes de référence de poste, op. cit.; parte de la
financiación de este período, debido a los retrasos en el proceso electoral, fue utilizada para dar soporte a la
oficina de Alto Representante para las Elecciones, véase A/60/431.
792
1) Apoyo institucional y operacional a la CEI, consistente en apoyo técnico y apoyo al establecimiento
de capacidades funcionales y equipamiento de la CEI a todos los niveles; 2) Adquisición, entrega,
almacenamiento y transporte del material electoral; 3) Formación y desarrollo de capacidades a corto y
largo plazo, incluyendo la evaluación de la pertinencia y costes de diferentes tipos de entrenamiento,
formación de los miembros de la CEI a todos los niveles, formación de otros agentes del proceso electoral
(como partidos políticos, observadores, juzgados, administración territorial y otros), formación de
diferentes segmentos de la sociedad civil y de los líderes que participan en el proceso; 4) Información y
educación cívica electoral; 5) Apoyo a las organizaciones de sociedad civil, partidos políticos y
observación electoral; 6) Actividades enfocadas a la sensibilización al género, incluyendo entrenamiento de
las candidatas potenciales; 7) Evaluación de costes y contribuciones de las Naciones Unidas al proceso de
seguridad electoral, responsabilidad directa de ciertas partes de la seguridad y evaluación de los
contenciosos electorales; 8) Actividades post-electorales enfocadas a la sostenibilidad de los resultados de
la asistencia electoral, incluyendo la organización de seminarios de evaluación y planificación para futuras
elecciones y contribución a la buena preservación del material electoral; 9) Gestión de recursos humanos y
financieros de la Unidad de Gestión de Programa. Monitoring D'Elections Transparentes & Evaluation des
Operations (M.E.T.E.O.), Programme des Nations Unies pour le Developpement, http://meteo-
elections.net/index.php
301
principalmente de la recaudación y gestión de fondos de apoyo para el proceso electoral,
gestionando los fondos dentro del habitual mecanismo de fondo colectivo para la
asistencia electoral (Elections Assistance Basket Fund), adquisición y entrega de los
materiales electorales, financiación de la transportación de los materiales electorales
dentro del país y asistencia directa a las organizaciones de sociedad civil, partidos
políticos y observadores locales, mientras que la división electoral de la ONUCI se ocupa
principalmente de la asistencia técnica a la Comisión Electoral y apoyo logístico a la
organización del proceso electoral, incluyendo la transportación de material electoral
dentro del país poniendo a disposición del proceso los medios existentes de manera
interna.
La recepción de la misión en Costa de Marfil no siempre fue de mutuo agrado del

Gobierno y la oposición. Aunque en un primer momento, la presión principal sobre el
despliegue de la OMP provenía del entorno presidencial, el cual veía en la presencia
internacional una garantía contra los rebeldes del norte, con el tiempo este apoyo fue
disminuyendo. En función de la coyuntura política y de la percepción de presión
internacional, el campo presidencial osciló entre pleno apoyo y rechazo a la presencia de
la misión. Especialmente a partir de la firma de los Acuerdos de Uagadugú, el apoyo
presidencial a la presencia e implicación de ONUCI y de la comunidad internacional se
vio debilitado. Según algunos análisis, la iniciativa misma del diálogo directo de
Uagadugú fue un intento del Presidente Gbagbo de escaparse de la presión de la
comunidad internacional, que hasta Uagadugú, de acuerdo con las previsiones de Linas-
Marcoussis, disponía sobre la composición del Gobierno de Costa de Marfil, designando
el primer ministro. El recurso a una nueva vía política de mediación otorgaba al
Presidente Gbagbo el consentimiento internacional para la permanencia en el poder, pero
la supervisión cercana por parte de la comunidad internacional empezaba a resultar
incómoda al Presidente, cuyo único fin era la permanencia en el poder793. En este sentido,
el Presidente trató de limitar el mandato electoral de ONUCI, intentando en primer lugar
793
COLLIER, op. cit., págs. 155-166.
302
suprimirlo completamente y finalmente tan sólo debilitando sus prerrogativas de la
certificación794.
La relación entre la asistencia técnica electoral de la ONU y la EMB se establece

sobre el principio de la independencia y autoridad completa de la Comisión Electoral
Nacional en los asuntos electorales. Como demuestra el transcurso del proceso electoral,
especialmente los múltiples retrasos y cambios experimentados a lo largo de la
preparación de las elecciones, la influencia de la asistencia electoral sobre las decisiones
y acciones de la Comisión parece limitada. Sin embargo, es importante recordar el
contexto político en el que se produce esta relación. La composición de la CEI está
fuertemente politizada y de acuerdo con las conclusiones de los organismos de
observación electoral, la Comisión no es un órgano independiente. Esta falta de
independencia se debe en parte a la composición personal y a las lealtades personales de
los miembros de la Comisión. Por otra parte, su capacidad de decisión está limitada por
las provisiones legales, que establecen un cercano control de la acción de la Comisión por
parte de la presidencia, que retiene la potestad final de autorización de múltiples
decisiones de entorno electoral. El grueso de las operaciones de las Naciones Unidas en
apoyo a las elecciones en Costa de Marfil se diseñó desde la perspectiva de poner al
794
En paralelo a los intentos de limitar el mandato electoral de ONUCI, tras la crisis política de principios
de 2010, el Presidente propuso restringir aún más el rol de ONUCI basado en el capítulo VII de La Carta,
pidiendo que las acciones de la misión referentes al mandato de protección de civiles sólo se iniciasen
como respuesta a la petición expresa de las Fuerzas Armadas Nacionales de Costa de Marfil. Aunque esta
petición no fue atendida por el Consejo de Seguridad, marcó un deterioro en las relaciones entre ONUCI y
el Gobierno.794 Además de los recursos formales contra el mandato de ONUCI, el Presidente Gbagbo y
FPI utilizaron sus grupos juveniles incitándoles contra la Misión, ocasionando, desde 2006, numerosas
incidencias de protestas abiertas y ocasionalmente violentas contra la presencia de ONUCI y las fuerzas
francesas Licorne en el país. COLLIER, op. cit., págs. 155-166. De la misma manera, la percepción de la
misión de la ONU entre la población de Costa de Marfil también dependía de la identificación geográfica,
política y étnica de la población en cuestión. Los resultados de una encuesta realizada entre la población en
2009 sobre la percepción de la misión, evidenció la diferencia entre el norte y el sur, la tradicional división
entre los seguidores del gobierno de Gbagbo y la oposición. Mientras que los habitantes del norte y oeste se
proclamaron por la permanencia larga de la misión en el país después de las elecciones, los habitantes del
sur apoyaban la inmediata retirada de la ONUCI del país. El deseo de la retirada de la misión, expresada
por los habitantes del sur, no parecía estar directamente relacionada con la percepción de la efectividad de
la misión ni con la percepción de la posible parcialidad de ésta. Las respuestas a estas preguntas no
reflejaban mayores variaciones geográficas, demostrando que un 90% de la población confiaba en la
efectividad de las fuerzas militares de ONUCI, eligiendo la misión como la primera fuerza militar en el país
a la que acudiría en caso de amenaza, y un 79% opinaba que la misión era imparcial. MVUKIYEHE,
ERIC; SAMII, CYRUS: Laying a Foundation for Peace? A Quantitative Impact Evaluation of the United
Nations Operation in Côte d'Ivoire, New York, NYU, 2008, December 19; La evaluación programada de
la actuación y los resultados de la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire Informe sobre las
actividades de la Oficina de Servicios de Supervisión Interna, documento A/63/713.
303
servicio del proceso electoral y la Comisión Electoral los servicios y equipos a
disposición de las Naciones Unidas, particularmente los servicios logísticos y de
información pública. Dentro de un marco de un especialmente bajo nivel de control sobre
el proceso, la asistencia de la ONU podría contribuir a apoyar un proceso fraudulento. Sin
embargo, la existencia del elemento de certificación electoral creó la vía de corrección
necesaria para evitar un desenlace fraudulento.

Como ya hemos apuntado, ONUCI entró en funciones el 4 de abril de 2004,
sustituyendo la previa operación de carácter político MINUCI. El despliegue inicial de
las fuerzas militares a lo largo de la zona de confianza fue gradualmente revisado desde
la firma del Acuerdo de Uagadugú795. En el período pre-electoral, previo a la ampliación
de la asignación militar autorizada inmediatamente antes de las elecciones, ONUCI
contaba con una fuerza total de 8,000 efectivos militares y 1200 efectivos de policía civil,
incluyendo unidades de policía constituidas. La dotación total del personal civil para este
período contaba con 500 plazas de personal de contratación internacional, 721 personal
nacional y 301 voluntarios de las Naciones Unidas796. ONUCI contaba con 16 oficinas
regionales en todo el país797.
La estructura de la misión, de acuerdo con el modelo habitual de las operaciones de

paz de la ONU, estaba dividida en dos ramas principales, encabezadas por Representantes
Especiales Adjuntos del Secretario General, dividiendo las responsabilidades entre el
DSRSG Principal para Operaciones y Estado de Derecho y el DSRSG para la
795
En el período pre-electoral, los efectivos de ONUCI estaban desplegados en todo el territorio del país,
contando con la sede principal en Abijan, y dos sectores operacionales militares en el Este y Oeste del país
con las sedes regionales localizadas respectivamente en Bouaké y Daloa.
796
entre el 1° de julio de 2009 y el 30 de junio de 2010. Informe del Secretario General, documento A/63/724.
797
El nivel de efectivos militares, incluyendo policía civil fue ampliado por 500 efectivos hasta un total de
9,150 para el período electoral; Resolución 1942 (2010) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su
6393ª sesión, celebrada el 29 de septiembre de 2010, documento S/RES/1942. Este aumento fue
consiguientemente ampliado antes de la segunda vuelta electoral, autorizando un despliegue temporal de
dos tres compañías de infantería desde la Misión de las Naciones Unidas en Liberia; S/RES/1951. Ambos
aumentos fueron temporalmente extendidos tras la conclusión de la segunda vuelta de elecciones
presidenciales; Resolución 1962 (2010) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 6458ª sesión,
celebrada el 20 de diciembre de 2010, documento S/RES/1962. Información relativa a las 14 oficinas
regionales procede de S/2008/250.
304
Coordinación de Asuntos Humanitarios, la Recuperación y la Reconstrucción. Sin
embargo, esta división tradicional estaba algo difuminada por la asignación de muchas
áreas de acción directamente al SRSG798.
El despliegue de la División de Asistencia Electoral de ONUCI se produjo en

paralelo con el comienzo y despliegue de la misión799 y desde los primeros momentos
contaba con equipos grandes y desplegados uniformemente en el terreno800. Durante los
siguientes años presupuestarios, ONUCI amplió la presencia de la División de Asistencia
Electoral en el terreno, ampliando su presencia en el terreno sucesivamente en función
de las condiciones de seguridad801. La oficina de la asistencia electoral de ONUCI fue el
principal órgano de la asistencia electoral de la ONU en Costa de Marfil y en el año
electoral la oficina contaba con el personal de 173 personas internacionales802,
constituyendo así casi 35% de la plantilla civil internacional de la misión. La división
electoral, bajo liderazgo del Director de la División, consistía en oficinas de
798
El SRSG retenía el control directo sobre la Sección de Asuntos Políticos, la Oficina de Asesor Jurídico,
la Oficina de Comunicaciones e Información Pública, el Equipo de Conducta y Disciplina, la Sección de
Seguridad y el Centro Mixto de Análisis de la Misión. Bajo el DSRSG Principal para Operaciones y Estado
de Derecho recaían la División de Administración, la Oficina del Comisionado de Policía, la Sección de
Asesoramiento sobre el Estado de Derecho, el Sistema Judicial y Penitenciario, la Sección de Derechos
Humanos y la Oficina de Asistencia Electoral. Bajo la responsabilidad del DSRSG para la Coordinación de
Asuntos Humanitarios recaían la Sección de Asuntos Civiles, la Sección de Protección del Niño, la Sección
de Desarme, Desmovilización y Reintegración, la Dependencia de Lucha contra VIH/SIDA y la
Dependencia de Cuestiones de Género. El DSRSG para la Coordinación de Asuntos Humanitarios también
coordinaba con el Equipo de las Naciones Unidas en Costa de Marfil de parte de ONUCI en su capacidad
de coordinador residente y humanitario. Ver anexo 10 y 11.
799
El mandato electoral de ONUCI proseguía tras las elecciones presidenciales debido a la proximidad de
los comicios legislativos, en cuya organización ONUCI asistiría de igual manera. De hecho, el programa de
trabajo para el 2009-2010 asignó a la división de asistencia electoral tareas referentes al proceso electoral
legislativo principalmente y retenía la misma dotación de personal para llevar a cabo estas tareas. A/63/724.
El despliegue del equipo completo desde los principios de la misión tenía que ver con la temprana
planificación electoral, según la cual las elecciones iban a tener lugar en 2005, según las provisiones de
Acuerdo Linas-Marcoussis, 800 contando desde los primeros momentos, en 2004, con una plena dotación de
personal de 139 personas, con las operaciones en el terreno establecidas en cuatro centros regionales.
Budget for the United Nations Operation in Côte d’Ivoire for the period from 1 July 2005 to 30 June 2006
and expenditure report for the period from 4 April to 30 June 2004. Report of the Secretary General,
document A/59/750.
801
Revised budget for the United Nations Operation in Côte d’Ivoire for the period from 1 July 2005 to 30
June 2006. Report of the Secretary-General, document A/60/364 Para el año presupuestario 2008/2009, la
presencia de la asistencia electoral de ONUCI fue ampliada a 15 oficinas, y al año siguiente, a 16.
A/62/750.
802
La dotación de personal de la División de Asistencia Electoral de ONUCI incluía 26 personas de
contratación internacional bajo la dirección de un oficial de nivel D1, 7 oficiales de nivel P4, 14 oficiales
de nivel P3, 2 oficiales de nivel P2 y personal de servicio general, un puesto de contratación nacional y 146
posiciones de Voluntarios de las Naciones Unidas. A/63/724.
305
Coordinación de las Operaciones Electorales, Coordinación de la Identificación y
Sistemas de Información, Coordinación de los Equipos en el Terreno, Coordinación de la
Formación y Educación Electoral y Coordinación de la Observación Internacional. En el
terreno, la División tuvo presencia en 16 localidades803, y sus equipos contaban con la
presencia de 8 UNVs bajo la dirección de un oficial de asistencia electoral de
contratación internacional. Los equipos se encargaron de ayudar en el establecimiento de
las oficinas locales y regionales de la CEI, apoyar el despliegue de las estructuras locales
de la Comisión Nacional de Supervisión de la Identificación, la asistencia en la
preparación de los mapas electorales con el posicionamiento GPS de los centros de
registro y votación, proveer a las oficinas locales de la Comisión Electoral Independiente
de consejo técnico, asistir en las labores de identificación y registro, según demanda,
ofreciendo la sensibilización, formación y consejo técnico, a la vez que de supervisar y
proveer la ONUCI con la información sobre el transcurso del proceso y recomendaciones
al respecto804.
La división de la asistencia electoral se encontraba bajo la responsabilidad del

DSRSG Principal, encargado de Operaciones y Estado de Derecho. La organización de
las secciones de ONUCI estaba por lo general poco jerarquizada, debido a que muchas
secciones dependían directamente del SRSG, sobrepasando la división tradicional en dos
ramas: política y humanitaria. De hecho, la habitual rama política en el caso de ONUCI,
denominada Operaciones y Estado de Derecho, no incluía la división de asuntos políticos,
que en este caso dependía directamente del SRSG. De la misma manera, la división de
información pública se constituía bajo responsabilidad directa del SRSG. Los
componentes de la rama de operaciones y del estado de derecho fueron por lo tanto
asignados a la división de administración. Al lado de la administración, se encontraban
varias divisiones, cuyos programas normalmente contribuyen a la tarea de reconstrucción
de Estado: policía civil, derechos humanos, asistencia electoral y estado de derecho,
803
Los equipos electorales de ONUCI fueron desplegados en las sedes de la misión, teniendo presencia en :
Daloa, Divo, Man, San Pedro, Guiglo, Odienné, Séguéla, Yamoussoukro, Bouaké, Bondoukou, Korhogo,
Daoukro, Abengourou, Abijan, Bouna y Azopé. Desde estas localidades los equipos de asistencia electoral
de la ONU asistían a las 430 comisiones electorales locales.
804
Access to democracy in Côte d'Ivoire, United Nations Volunteers, 2009, http://www.unv.org/en/what-
we-do/countries-and-territories/cote-divoire/doc/access-to-democracy-in.html; ONUCI La Division
Electorale, Operation des Nations Unies en Côte dÍvoire, http://www.onuci.org/spip.php?rubrique9;
A/62/750.
306
dejando fuera tan sólo la sección de asuntos civiles, la que, en caso de ONUCI, se
ubicaba dentro de la rama humanitaria805.
Además del equipo electoral de la ONUCI, PNUD contaba con una Unidad de
Gestión de Programa de Apoyo al Proceso Electoral en Costa de Marfil. El equipo estaba
compuesto por el Consejero Técnico Jefe y un pequeño equipo de personal electoral fijo
y expertos contratados como consultores de acuerdo con la necesidad. La asignación total
de la Unidad de Gestión de Proyecto contaba con 9 expertos electorales, 10 asistentes y 3
personas en la plantilla de soporte general806. De acuerdo con la práctica de PNUD, el
Programa de Apoyo al Proceso Electoral de Costa de Marfil dependía de la unidad de
gobernanza democrática. Las diferencias de asignación de personal entre los principales
componentes de la asistencia electoral de la ONU, la OMP y PNUD, demuestran el claro
liderazgo del equipo de ONUCI en la provisión de la asistencia técnica electoral. Este
modelo, de un gran equipo electoral de la OMP apoyado por un marcadamente más
pequeño equipo de PNUD, representa el modelo más habitual en la asistencia electoral de
la ONU en post-conflicto807.
Los mecanismos de la coordinación entre los dos equipos de la ONU dedicados a la

asistencia electoral, la división de asistencia electoral de ONUCI y el equipo del
Programa de Apoyo al Proceso Electoral en Costa de Marfil de PNUD fueron
establecidos de acuerdo con el modelo tradicional utilizado en la coordinación de
asistencia electoral basados en dos estructuras permanentes de coordinación: el Comité
Técnico808, el Comité Político y de Coordinación del Fondo Colectivo (Comité de
805
Ver anexo 10 y 11.
806
Monitoring D'Elections Transparentes & Evaluation des Operations (M.E.T.E.O.), http://meteo-
elections.net/index.php.
807
Además de la asistencia técnica electoral de ONUCI, la Comisión Electoral Independiente y otros
actores institucionales relacionados con las elecciones recibieron asistencia técnica de otros organismos de
asistencia electoral, destacando entre ellos el Centro Carter, Instituto Nacional Democrático y de la
Fundación Nacional para la Democracia (NED) y Fundación Internacional para los Sistemas Electorales.
Los tres ofrecieron asistencia electoral en Costa de Marfil entre 2009 y 2010, bajo el lema “elecciones
pacíficas e inclusivas a través del fortalecimiento de mecanismos de gestión de conflicto electoral y
promoción de la participación de las mujeres.” Dentro de este marco se organizaron numerosos programas
de entrenamiento destinados a los jóvenes líderes políticos, a las mujeres candidatas, al igual que
actividades de educación cívica y del votante y de formación de observadores locales. COOK, op. cit., pág.
15.
808
El Comité Técnico ofrecía un foro de intercambio de información y consultación sobre el proceso
electoral, con el enfoque principal a la complementariedad de la asistencia e incluía entre sus objetivos:
revisión de las actividades técnicas e identificación de obstáculos al buen progreso del proceso electoral,
307
Pilotage)809. Los dos mecanismos de coordinación fueron liderados por el equipo
electoral de PNUD, con la participación de los representantes de la división de asistencia
electoral de ONUCI.
Por su parte, al margen de las estructuras de la asistencia electoral, la célula de

apoyo a la certificación estaba compuesta inicialmente por 3 personas y en el período
electoral fue incrementada a 11, de acuerdo con la recomendación de la evaluación de la
Oficina de Servicios de Supervisión Interna realizada en 2009. La célula estaba
inicialmente bajo la responsabilidad del DSRSG Principal y no del SRSG. Siguiendo las
recomendaciones de OIOS, ONUCI reasignó la célula para depender directamente del
SRSG. Las razones que citaba OIOS para insistir en la colocación de la célula
directamente bajo responsabilidad del SRSG fueron la accesibilidad a la información de
la que disponía el SRSG, incluyendo información procedente de las reuniones mantenidas
por el SRSG al más alto nivel con los representantes de los partidos políticos y las
autoridades nacionales810. Otra razón que argumenta a favor de la ubicación de la célula
de certificación bajo responsabilidad directa del SRSG sería el carácter personal del
mandato de certificación, otorgado al SRSG y no a ONUCI, como órgano colectivo. El
trabajo de la célula fue apoyado por la asignación temporal y voluntaria de personal de
apoyo en la preparación de las reuniones del Comité Político y formulación de propuestas técnicas e
identificadores del progreso de las actividades relacionadas con las elecciones. El Comité Técnico estaba
co-presidido por el Consejero Técnico Jefe (Conseiller Technique Principal) del equipo de gestión de
proyecto de apoyo al proceso electoral de la PNUD y un representante de la Comisión Electoral
Independiente. Los miembros incluían a los expertos electorales de la CEI, de PNUD y de ONUCI, así
como a varios representantes de los donantes que participaban en el fondo colectivo.
809
El Comité Político y de Coordinación del Fondo Colectivo era establecido como el órgano de decisión
más alto de programa, reteniendo la responsabilidad de la orientación estratégica de la gestión de fondos
del fondo colectivo. El Comité Político y de Coordinación de Fondo Colectivo aprobaba el plan de trabajo
y los presupuestos de las actividades financiadas a través del fondo, ofrecía orientación al equipo de gestión
de programa de la PNUD sobre las directrices para la gestión, aprobaba la selección de los agentes de
evaluación externos y aprobaba, a través de falta de objeción, la selección de personal, decidía sobre los
ajustes necesarios al programa y aprobaba las prórrogas en la implementación de programa causadas por
los factores externos. El Comité era co-presidido por el Representante Residente del PNUD en Costa de
Marfil y por el Presidente de la CEI y contaba con la participación de los miembros donantes del fondo
colectivo, los representantes del Ministerio de Finanzas de Costa de Marfil y de la Oficina del Primer
Ministro, los expertos electorales de la División de Asistencia Electoral de ONUCI y el director del país de
PNUD. El Comité se reunía una vez al mes y tomaba las decisiones por consenso. El Comité tenía por lo
tanto carácter técnico y financiero y de gestión de proyecto, y no un carácter más amplio político-electoral.
Monitoring D'Elections Transparentes & Evaluation des Operations (M.E.T.E.O.), http://meteo-
elections.net/index.php.
810
A/63/713
308
ONUCI a las tareas de certificación durante el período electoral 811. Ninguno de los
informes oficiales de la ONU detalla el modo de selección del personal de la ONUCI
designados temporalmente a las tareas de certificación electoral durante el período de
votación.
El funcionamiento de la certificación, de acuerdo con su mandato, recurría a

diferentes foros. Como ya hemos mencionado, el SRSG podía elevar cualquier asunto
relacionado con la certificación de los pasos del proceso electoral en primer lugar a las
contrapartes técnicas y administrativas del proceso, es decir, a la Comisión Electoral
Independiente; en segundo, a la dirección política del proceso de paz en Costa de Marfil,
siendo estos el Presidente de Estado, Gbagbo y el primer ministro y secretario general de
FN, Soro; en tercer lugar, al facilitador del Acuerdo de Uagadugú y al mecanismo de
seguimiento de los Acuerdos de Uagadugú, en particular al Comité de Evaluación y
Apoyo; finalmente, al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Aunque el SRSG
no formaba parte del Marco Consultivo Permanente del Acuerdo Político de Uagadugú,
el segundo foro de seguimiento, que contaba únicamente con la participación del
facilitador Compaoré, el Presidente Gbagbo, el primer ministro Soro y Henri Bédié y
Alassane Ouattara, debido a su posición de Representante Especial del Secretario General
de la ONU, participaba en las reuniones preparativas, celebraba encuentros informales
con los miembros e intervenía, de manera informal, también en otros foros regionales
informales del CEDEAO, AU y los actores regionales. Sirva como ejemplo Sudáfrica, la
cual desempeñó el papel mediador de la Unión Africana llevando a la firma de los
Acuerdos de Pretoria y continuó prestando atención cercana al conflicto de Costa de
Marfil. En todos estos foros, el SRSG podía llevar los asuntos de certificación, puesto
que retenía personalmente ambos mandatos. Los mecanismos formales de seguimiento
del Acuerdo de paz de Uagadugú, al igual que la implementación del proceso de paz,
sufrieron retrasos y abandono periódico812.
811
De acuerdo con el informe de la certificación, más de 800 personas del personal de ONUCI realizaban
tareas de certificación. Y.J. CHOI (SRSG, UNOCI), Statement on the second round of the presidential
election held on 28 November 2010, Y.J. Choi, SRSG, UNOCI, 2010, December 8; COOK, op. cit., pág.
15.
812
Informes del Secretario General que reportan sobre los encuentros de los mecanismos de seguimiento de
los Acuerdos Políticos de Uagadugú S/2008/250; S/2008/645; Decimonoveno informe del Secretario
General sobre la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire, documento S/2009/21; Vigésimo
309
2.3. Estrategia: programas de trabajo de la misión
Con la intención de extraer la estrategia de la misión y de la asistencia electoral,
analizaremos los documentos de la planificación de los organismos involucrados. En este
sentido, la planificación de los programas pluri-anuales de las Agencias y Programas de
la ONU en Costa de Marfil incorporó, al igual que otras misiones integradas el
instrumento del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(UNDAF). En el período pre-electoral UNDAF fue firmado para 2009-2013. Sus
objetivos principales incluían la consolidación de la paz, la buena gobernanza, servicios
sociales básicos, economía y medioambiente. UNDAF ubicó las acciones relacionadas
con la asistencia al proceso electoral en Costa de Marfil dentro del área de buena
gobernanza. De la misma manera, de acuerdo con las provisiones generales de UNDAF,
PNUD incluyó cuatro ejes de acción principal: fortalecimiento de la gobernanza
democrática, gobernanza local y participación ciudadana; fortalecimiento de capacidades
institucionales nacionales en la implementación de programas de desarrollo y
transparencia en la gestión pública; promoción del sector privado; consolidación de paz y
prevención de conflicto. El proyecto de apoyo al proceso electoral estaba ubicado dentro
del primer eje de acción, destinado a la mejora de la gobernanza democrática y
participación ciudadana813. La planificación anual de ONUCI, sin embargo, siguió un
informe del Secretario General sobre la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire, documento
S/2009/196; Vigésimo primer informe del Secretario General sobre la Operación de las Naciones Unidas
en Côte d’Ivoire, documento S/2009/344; S/2010/245; S/2010/537.
813
PNUD realizó dos fases del programa, la primera empezó en 2005. La segunda fase empezó las
operaciones en diciembre 2008 y fue formalmente inaugurada en enero 2009. Monitoring D'Elections
Transparentes & Evaluation des Operations (M.E.T.E.O.), http://meteo-elections.net/index.php; Côte
d'Ivoire : Lancement d'un programme d'appui international au processus électoral, United Nations News
Centre, http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=18209&Cr=Ivoire&Cr1=%E9lections;
Document de programme de pays pour la Côte d’Ivoire (2009-2013), Abidjan, Conseil d’administration du
Programme des Nations Unies pour le développement et du Fonds des Nations Unies pour la population,
2008. PNUD desarrolla sus actividades en forma de programas plurianuales. Practicamente todos los
programas plurianuales de PNUD, en el período posterior a la firma de los Acuerdos de Linas-Marcoussis,
incorporaban elementos electorales en sus programas de buena gobernanza, sin embargo, no asistencia
electoral directa. En el período concurrente con el despliegue de ONUCI y la actividad de ONUCI en el
área electoral, correspondiente al programa plurianual 2003 y 2007 PNUD, dentro del área programática de
la Promoción del a Buena Gobernanza, Derechos del Hombre, Paz y Seguridad, estaba realizando
programas enfocados a la educación cívica y los derechos humanos, incluyendo la capacidad de
organización de la sociedad civil y de los medias para participación en la promoción de los valores
democráticos, apoyo al diálogo y concertación política nacional y fomento de las capacidades de las
instituciones democráticas, proceso electoral, descentralización y participación comunitaria, buena
gobernanza económica y fortalecimiento de capacidades nacionales de gestión económica y financiera. En
este período en particular, debido al impase político en materia electoral, la labor de PNUD permitió
310
esquema propio desmarcándose claramente del objetivo de la integración 814 y
estableciendo su plan anual en función de las principales líneas de actividad de la misión
que ya hemos analizado en otro epígrafe, reflejadas en el mandato: proceso de paz, cese
al fuego, DDRRR, asuntos humanitarios y de derechos humanos, estado de derecho,
apoyo. De acuerdo con esa planificación, la asistencia electoral fue ubicada dentro del
área denominada proceso de paz, en la cual ONUCI incluía dos actividades paralelas:
asistencia electoral y la reunificación del país815. Aunque la planificación de ONUCI no
reflejaba la estructura impuesta por UNDAF, la misión participó en la preparación de ese
documento816, y de la misma manera, existían diferentes foros de coordinación entre
ONUCI y las Agencias.
Por una parte, la coordinación entre las Agencias y la OMP se realizaba dentro del
foro del Grupo de Coordinación Estratégica, el cual contaba con la presencia del Equipo
de la ONU en el país y los jefes de las principales divisiones de la ONUCI, incluyendo,
establecer y ofrecer apoyo a la creación de la Oficina del Alto Representante para las Elecciones. Durante
el bienio 2007-2008, en el área de gobernanza, los programas relacionados con la realización de las
elecciones fueron enfocados a la participación ciudadana, principalmente organización de la sociedad civil
y partidos políticos, para permitir su mayor participación en la organización y supervisión del proceso
electoral, así como la movilización de recursos humanos, materiales y financieros para el apoyo al proceso
electoral. Accord entre le Gouvernement de la Republique de Côte dÍvore et le Programme des Nations
Unies pour le Developpement, op. cit., págs. 2-16; Programme de Pays pour la République de Côte
d’Ivoire (2003-2007), Abidjan, Programme des Nations Unies pour le Developpement, 2002; Programme
de Coopération Côte dÍvoire - PNUD. Plan dáction du Programme de Pays. CPAP 2007-2008, Abidjan,
Programme des Nations Unies pour le Developpement, 2008.
814
Siguiendo los principios de la reforma, a partir de 2008 la coordinación entre las Agencias y Programas
de la ONU en el país fue una tarea obligatoria para todas las operaciones de mantenimiento de la paz y
oficinas políticas de la ONU. De acuerdo con la decisión sobre la integración, la coordinación de las
Agencias y Programas de la ONU con ONUCI está basada en la unificación del puesto del Representante
Residente de PNUD y el Representante Especial Adjunto para la Coordinación de Asuntos Humanitarios, la
Recuperación y la Reconstrucción de ONUCI, recayendo en el equipo de PNUD la función de secretariado
de la coordinación de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas. Decision of the Secretary
General - 25 June meeting of the Policy Committee, United Nations Interoffice Memorandum, The
Secretary General of the United Nations, 2008, June 26.
815
A/62/750; A/63/724.
816
La coordinación entre las diferentes entidades de la ONU en Costa de Marfil se establecía sobre tres
tipos de foros: El Comité del Equipo del País, El Comité de Coordinación Ampliado, y el Grupo de
Coordinación Estratégica. Los primeros dos grupos ofrecen un foro para la coordinación al desarrollo y
humanitaria, sin la presencia de ONUCI. El Comité del Equipo del País reúne solamente a las Agencias y
Programas de la ONU y es presidido por el Representante Residente de PNUD, mientras que el Comité de
Coordinación Ampliado, además del Equipo ONU cuenta con la presencia de las ONGs internacionales. El
Equipo del País de Costa de Marfil consiste de las siguientes Agencias y Programas de la ONU: Banco
Mundial, FAO, FMI, HCR, OCHA, OHCHR, OIM, OIT, OMS, ONUDI, ONUSIDA, PAM, PNUD,
UNICEF, UNFPA, UNIFEM, UNOPS y DSS. UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME
(UNDP) : La coordination du système des Nations Unies, PNUD Côte dÍvoire,
http://www.ci.undp.org/snu.php.
311
entre otros, la Oficina de Asistencia Electoral817. El objetivo principal del grupo es
asegurar una respuesta coherente de la ONU dentro del área de consolidación de la paz y
apoyo de las Naciones Unidas a la implementación de los Acuerdos de Uagadugú, y la
transformación gradual y consistente de la asistencia de la ONU desde el mantenimiento
de la paz hacia la asistencia al desarrollo. El grupo se encargó de la programación
estratégica de las acciones de la ONU para cumplir estos objetivos. El grupo contó con el
apoyo de una célula de planificación estratégica compuesta por el representante del
Representante Residente, un responsable de planificación de ONUCI y el jefe de oficina
de OCHA818.
Por otra, la coordinación enfocada a la asistencia técnica entre los equipos de

ONUCI y las Agencias de la ONU involucradas en las tareas relacionadas con las
elecciones fue remarcada a través de la creación de un programa de Marco Estratégico
Integrado (Integrated Strategic Framework – ISF) con el fin de establecer una visión
común y una programación conjunta en las áreas identificadas para el programa 819. Este
paso pudo haber sido fortalecido por el establecimiento de un grupo de trabajo dedicado
al seguimiento de los objetivos estratégicos marcados por el ISF, según lo dispuesto en la
directiva sobre la integración, pero ONUCI no estableció un grupo de trabajo dedicado a
817
Y también la Oficina de Comunicación e Información Pública, el Centro Mixto de Análisis de la Misión,
el Comisionado de Policía, la Sección de Desarme, Desmovilización y Reintegración, la Sección de
Asuntos Civiles, la Sección de Asesoramiento sobre el Estado de Derecho, el Sistema Judicial y
Penitenciario, la Sección de Derechos Humanos, la Dependencia de Cuestiones de Género, Sección de
Protección del Niño, Dependencia de Lucha contra el VIH/SIDA, la Sección de Asuntos Políticos, la
Oficina del Oficial Administrativo Jefe, la Oficina del Jefe de Servicios Integrados de Apoyo y la Oficina
del Comandante de la Fuerza. Las reuniones del grupo son presididos por el DSRSG para la Coordinación
de Asuntos Humanitarios, la Recuperación y la Reconstrucción.
818
Ver anexo 10 y 11; UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME (UNDP), La coordination
du système des Nations Unies, op. cit.,; Système des Nations Unies en Côte dÍvoire, http://www.snu-ci.org
819
ISF forma parte del proceso integrado de planificación de la misión para las misiones integradas y fue
aprobado por el Secretario General de la ONU en una serie de documentos de directrices operacionales
para la presencia de la ONU en el terreno. Note of Guidance on Relations between Representatives of the
Secretary-General, Resident Coordinators and Humanitarian Coordinators , New York, 2000; The
Secretary-General’s Notes of Guidance on Integrated Missions (9 February 2006), New York, 2006;
Integrated Missions Planning Process (IMPP) Guidelines Endorsed by the Secretary-General on 13 June
2006, New York, United Nations, 2006; Decision of the Secretary General - 25 June meeting of the Policy
Committee, United Nations Interoffice Memorandum, op. cit.; Integrated Missions Planning Process
(IMPP) Guidelines: Role of the Headquarters Integrated Planning for UN Field Presences, New York,
United Nations, 2009; Integrated Missions Planning Process (IMPP) Guidelines Role of the Field.
Integrated Planning for UN Field Presences, New York, United Nations, 2010; En este sentido, ONUCI,
sin ser misión integrada, adaptó la planificación de la misión y del Equipo ONU a las exigencias del nuevo
modelo de organización.
312
las elecciones820. Como demuestran los ejemplos, la integración de la misión con las
Agencias y Programas de la ONU en Costa de Marfil no fue una tarea principal para
ONUCI.
Sin embargo, el informe de OIOS dedicado a la evaluación de la efectividad de la

misión recalca el problema de falta de planificación estratégica demostrada por ONUCI,
reflejada también en un bajo grado de implicación en las tareas de planificación del
marco UNDAF, así como la baja representación de las secciones sustantivas de ONUCI
en estas tareas de planificación821. En vista de mejorar el problema de integración, el
documento presupuestario de ONUCI para 2009-2010, intentando mitigar el problema,
incluyó un apartado en el que la misión identificó la participación de sus secciones
sustantivas en los principales objetivos de UNDAF822.
En lo que corresponde a la planificación interna de la misión, ésta seguía la división

en áreas temáticas. Dentro del área temática de elecciones, ONUCI integraba trabajo de
otras secciones y asignaba acciones de apoyo electoral a otras secciones sustantivas de la
misión: asuntos políticos, asuntos civiles, género e información pública. La Oficina de
Comunicaciones e Información Pública realizó una campaña de sensibilización e
información en colaboración con la división de asistencia electoral y los órganos
nacionales marfileños, supervisó los medios de comunicación locales examinando el
contenido de los mensajes y posibles contenidos xenófobos y de incitación al odio,
ofreció difusión de programas locales de temática electoral, ofreciendo información
fidedigna en los programas de radio. De acuerdo con los testimonios recogidos por la
misión de evaluación de la Oficina de Servicios de Supervisión Interna de la ONU, la
radio ONUCI era considerada por los marfileños el único medio no partidista durante el
período electoral823. La sección de asuntos políticos, celebró reuniones y consultas
periódicas con los líderes políticos con el fin de crear un entorno político propicio824. La
820
Para ver los grupos de trabajo establecidos, ver anexo 12. Système des Nations Unies en Côte dÍvoire,
op. cit.; Integrated Missions Planning Process (IMPP) Guidelines Role of the Field. Integrated Planning
for UN Field Presences, op. cit., pág. 15.
821
A/63/713
822
Ver anexo 12. En lo referente a la asistencia electoral, ONUCI indica la colaboración de la División de
Asistencia Electoral, de la Oficina de Información Pública y de la Oficina de Género; A/63/724.
823
A/63/713
824
A/63/724
313
división de asistencia electoral estableció también una muy fuerte colaboración con las
unidades de soporte de la misión con el fin de coordinar la asistencia logística prestada
por la ONUCI a la CEI825. Del mismo modo, estableció una fuerte colaboración con la
comandancia de la fuerza, la que proveía la seguridad a los desplazamientos del material
electoral y a la seguridad de los almacenes tanto de ONUCI como de la Comisión, en los
que se guardaba el material electoral. Tanto la comandancia de la fuerza como la
comandancia de la policía implementaban el mandato de la seguridad electoral a través
de la provisión de consejo en la preparación del plan de seguridad electoral al Centro de
Mando Integrado de Costa de Marfil, pero también a través de la formación de los
policías y gendarmes de Costa de Marfil y la colaboración directa en las tareas de
seguridad, estableciendo patrullas en las zonas de máxima tensión. Puesto que una gran
parte de la logística electoral fue implementada directamente por ONUCI, teniendo en
cuenta que tanto el transporte aéreo como una gran parte de transporte terrestre de la
Comisión fue realizada por la misión, la ubicación de la división electoral bajo la rama
operacional de la misión fortalecía la dimensión técnica del mandato de asistencia
electoral.
La célula de certificación, por su parte, carecía de directrices claras para la

colaboración con las secciones sustantivas de la ONUCI para la obtención de información
825
Entre la totalidad de las tareas de asistencia electoral realizadas por ONUCI a lo largo del proceso
electoral, la misión ayudó a transportar por aire 1.500 equipos de identificación de SAGEM de Europa a
Abidján, véase S/2008/645; aportó 26 generadores para contribuir a las operaciones de identificación y
registro de la población en zonas remotas de la región occidental, así como 9 generadores para el
suministro eléctrico de reserva en los principales centros de coordinación, véase S/2009/344; puso a
disposición de la Comisión sus almacenes en Abidján y Yamoussoukro para el almacenaje seguro del
material electoral y preparó y embaló en sus dos almacenes principales, en Abidján y Yamoussoukro, casi
400 toneladas de mercancía electoral para su distribución a los 81 departamentos nacionales, véase
S/2010/600; y proporcionó transporte para trasladar material electoral a los almacenes de la Comisión,
véase S/2010/245; S/2009/21. De la misma manera, ONUCI transportó las listas provisionales y las listas
finales, véase S/2010/15; las 11.658.719 tarjetas de identidad y tarjetas de votación a los 10.179 centros de
votación, así como el material electoral sensible y no sensible, S/2010/537; S/2010/600. El equipo de
asistencia electoral de ONUCI también formuló un plan para la distribución del material electoral,
reacondicionó centros de identificación e inscripción de votantes, facilitó el transporte de agentes de
inscripción e impartió formación a jueces y agentes de identificación, S/2010/245; S/2009/21; asistió en el
establecimiento de un centro de escrutinio de votos y coordinó, junto con el Equipo de las Naciones
Unidas, la construcción por las autoridades locales de unos 3.250 refugios provisionales para mesas
electorales al aire libre, S/2010/600; La ONUCI asistió en la preparación del mapa electoral con 10.179
centros de votación y 20.073 mesas electorales; la selección, contratación y capacitación de 66.000
funcionarios electorales. Por último, coordinó y proveyó de seguridad a la observación electoral
internacional proveniente de diferentes organizaciones, las cuales desplegaron en total 423 observadores
durante las elecciones, S/2010/600.
314
relevante para la certificación y colaboraba con las demás secciones de manera ad-hoc,
dependiendo de los informes que estas secciones consideraran de interés para la
certificación826. Siguiendo las recomendaciones de la OIOS, ONUCI estableció una
colaboración a base de reuniones periódicas entre la célula de apoyo a la certificación y
todas las secciones sustantivas de la misión, designando un coordinador en cada una de
las secciones sustantivas para los temas relacionados con la certificación. Del mismo
modo, ONUCI fortaleció la colaboración de la célula de apoyo a la certificación con la
Sección de Asesoramiento sobre el Estado de Derecho, la que apoyó a la célula con la
información sobre la capacidad judicial para resolver posibles controversias
electorales827. Ninguno de los documentos oficiales trata en detalle la relación establecida
entre la célula de apoyo a la certificación y la división de asistencia electoral de ONUCI,
a pesar de que la cuestión de doble función de la misión, de asistencia y certificación
electoral, resulta preocupante y crea una situación de posibles peligros para la
credibilidad de la misión828. Un documento preparado tras la organización de unas
jornadas de trabajo por la célula de apoyo a la certificación para los miembros de partidos
políticos y medios de comunicación en 2009 revela la existencia de colaboración entre
secciones sustantivas y la célula, incluyendo la división de asistencia electoral829.
Por último, el anñalisis de las asignaciones presupuestarias también es reflejo de la

estrategia de la asistencia electoral empleada. En este sentido, el coste total de las
elecciones en Costa de Marfil fue estimado en 95 millones de dólares en el año 2006830.
Las diferentes prórrogas de la fecha de las elecciones así como extensiones de
prácticamente todas las etapas del proceso habían sido causa de numerosas enmiendas en
el presupuesto electoral. En 2007, el presupuesto total de la identificación de la población
y las elecciones fue estimado en 109 millones de dólares, repartidos en 37 y 72 millones
de dólares destinados a ambos procesos respectivamente831. El presupuesto de la CEI en
826
A/63/713
827
entre el 1 de julio de 2010 y el 30 de junio de 2011. Informe del Secretario General, documento A/64/673.
828
A/63/713
829
Actes du Seminaire sur la Mise en Place dún Cadre dÉchanges pour la Certification des Elections.
págs. 3-13;
830
Undécimo informe del Secretario General sobre la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire,
documento S/2006/939.
831
S/2007/275
315
2008 alcanzaba 86,5 millones de dólares, de los cuales el Gobierno se comprometía a
aportar 35,5 millones de dólares, dejando la cuantía restante a la financiación
internacional832, mayoritariamente a través de fondo colectivo833. Comparando el
proyectado gasto total de PNUD en varios programas de asistencia a la buena gobernanza
para el período 2009-2013, destaca la preeminencia de la financiación destinada al
832
El apoyo de ONUCI al proceso electoral resulta más difícil de cuantificar en términos financieros,
puesto que la misión aportó de manera temporal recursos propios al apoyo de la Comisión. ONUCI se
involucró principalmente en la ayuda al transporte de materiales electorales y de personal de la Comisión.
En el marco de la Operación Transporte, ONUCI puso a disposición de la Comisión más de 200 vehículos
para poder facilitar el transporte de los miembros de la Comisión y de los materiales de registro a nivel
regional y local de la Comisión Electoral, Le chef de l’Assistance Electorale de l’ONUCI visite des sites
d’identification à Odienné, ONUCI La Division Electorale, Abidjan, 2009, janvier 06,
http://www.onuci.org/spip.php?article1688 . Asistiendo también en la transportación, ONUCI dedicó 2,000
horas de vuelo y 20,000 kilómetros de transportes por carretera al servicio de la Comisión transportando los
materiales electorales a lugares de difícil acceso, A/62/750. Para poder cumplir con este compromiso,
ONUCI solicitó y recibió aprobación para ampliar su cupo de helicópteros durante el período electoral.
Otras maneras directas de apoyar la Comisión, corriendo a cargo de presupuesto de la misión, fue la
Operación Fotocopia, puesta en marcha durante la identificación y registro de la población con el fin de
facilitar a la población la obtención de las copias necesarias de los documentos para la identificación y
registro. Los costes de la certificación del proceso electoral para garantizar el funcionamiento de una
oficina pequeña dedicada a las labores de certificación recaían en el presupuesto de la misión, basándose en
personal internacional contratado de forma temporal. Desde septiembre de 2007, tras el traspaso de las
funciones de certificación desde el Alto Representante para las Elecciones al SRSG, la célula de apoyo a la
certificación contaba con tres personas reclutadas de forma dedicada para esta tarea, Informe sobre la
ejecución del presupuesto de la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire para el período
comprendido entre el 1° de julio de 2007 y el 30 de junio de 2008. Informe del Secretario General,
documento A/63/610; Informe sobre la ejecución del presupuesto de la Operación de las Naciones Unidas
en Côte d’Ivoire para el período comprendido entre el 1º de julio de 2008 y el 30 de junio de 2009. Informe
del Secretario General, documento A/64/584; Informe sobre la ejecución del presupuesto de la Operación
de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire para el período comprendido entre el 1 de julio de 2009 y el 30 de
junio de 2010. Informe del Secretario General, documento A/65/615. En el período electoral, y tras la
recomendación de la Oficina de Servicios de Supervisión Interna, la célula de apoyo a la certificación
aumentó su personal a 11 personas, estableciendo una estrecha colaboración con las unidades sustantivas de
la misión, A/63/713; A/64/673. Sin embargo, los informes sobre el presupuesto de la misión no reflejan los
costes de entrenamiento y despliegue temporal de casi 1000 personal de ONUCI empleados para el apoyo
de la certificación durante el período electoral, De acuerdo con los informes de la certificación, 721
funcionarios de ONUCI fueron desplegados a nivel de colegios electorales, 19 a nivel de oficinas
regionales de la CEI, y 120 apoyaron las tareas de consolidación paralela de los resultados. Y.J. CHOI
(SRSG, UNOCI), Statement on the second round of the presidential election held on 28 November 2010,
op. cit.
833
Dentro de las participaciones en el fondo colectivo, PNUD aportó directamente la cantidad de 10
millones de dólares procedentes de fondos propios (TRAC). Decimoséptimo informe del Secretario
General sobre la Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire, documento S/2008/451. La
financiación del fondo colectivo para las elecciones beneficiaba no sólo a la Comisión Electoral
Independiente, sino también a otros actores institucionales relacionados con las elecciones, incluyendo aquí
al Instituto Nacional de Estadística (INS), la Comisión Nacional de Supervisión de la Identificación
(CNSI), los partidos políticos y también a las organizaciones de sociedad civil, Document de programme de
pays pour la Côte d’Ivoire (2009-2013), op. cit., págs. 6-9. Los principales donantes del fondo colectivo
incluían los Gobiernos de Alemania, Bélgica, Dinamarca, Francia, el Japón, Noruega, el Reino Unido de
Gran Bretaña e Irlanda del Norte y Suecia, así como de la CEDEAO y la Unión Europea, S/2009/196.
316
proceso electoral. Los fondos destinados al proceso electoral en este período superan los
66 millones de dólares, mientras que la asignación total a los programas de buena
gobernanza planificados para este período, incluyendo la asignación electoral, superan los
70 millones de dólares. La asistencia financiera a los procesos electorales suponía por lo
tanto un 94% de la financiación de PNUD en el área de buena gobernanza834.
En cuanto a la planificación de gasto electoral en el tiempo, y teniendo en cuenta

que la planificación fue realizada de acuerdo con la presunción de que las elecciones
legislativas se celebrarían inmediatamente después de las elecciones presidenciales, como
tarde a principios de 2011, PNUD asignaba un 69% (45,650 mil USD) al ejercicio de
2009, un 16% (10,459 mil USD) al ejercicio de 2010, un 15% al ejercicio de 2011
(10,100 mil USD), por lo tanto, disponiendo de toda la financiación electoral en el
período pre-electoral835. En caso de Costa de Marfil, esta asignación anual del
presupuesto coincide con la duración del proyecto de Apoyo al Proceso Electoral en
Costa de Marfil, cuya duración estaba prevista para el período comprendido entre 2008 y
2011. Sin embargo, esta planificación vinculada directamente con las fechas electorales
contradice el principio de asistencia enfocada al ciclo. Es posible que la falta de
planificación a más largo plazo en el caso de Costa de Marfil sea causada por una seria
fatiga de donantes, a menudo mencionada en los Informes del Secretario General de la
ONU, debida a los continuados retrasos electorales y no a una falta de planificación a
largo plazo.
834
Ver anexo 12. Las diferencias entre las cuotas mencionadas por diferentes documentos responden a las
diferencias en la contabilización de las aportaciones y los gastos, diferencias en la definición de
actividades, según objetivos de UNDAF, Programa del País de PNUD y Programa de Apoyo al Proceso
Electoral del PNUD; todos ellos, se ven afectados por las diferencias en el valor del franco CFA en
diferentes momentos del tiempo. Plan dáction du Programme de Pays 2009-2013 entre le Gouvernement
de Côte dÍvoire et le Programme des Nations Unies pour le Développement, Abidjan, Programme des
Nations Unies pour le Developpement, 2009, Mai 28.
835
Plan dáction du Programme de Pays 2009-2013 entre le Gouvernement de Côte dÍvoire et le
Programme des Nations Unies pour le Développement, op. cit., págs. 6-9.
317
3. Conclusiones
La asistencia electoral de la ONU en Costa de Marfil fue realizada en un contexto

de Gobierno poco colaborador con la misión, y en particular con su mandato electoral836.
La principal razón de la adversidad del Gobierno a la presencia y amplia participación de
la ONU en las elecciones fue la intención de controlar el proceso para su propio
beneficio. Las partes en el conflicto de Costa de Marfil, y particularmente el Gobierno,
no demostraban compromiso real con el acuerdo de paz, utilizando el acuerdo y las
elecciones como otro instrumento en la lucha interna por el poder. La asistencia electoral
en Costa de Marfil se produce por lo tanto en el típico escenario de post-conflicto actual,
en el que se juntan los elementos de falta de compromiso democrático de las partes en el
conflicto, un acuerdo de paz obtenido a base de las fuertes presiones internacionales, sin
compromiso real de las partes con la paz, y una marcada hostilidad del Gobierno a la
presencia de la ONU y su mandato.
Dentro de este contexto general, el mandato de asistencia electoral de ONUCI fue

establecido sobre el modelo de asistencia técnica, sin capacidad de intervención en el
proceso. La asistencia técnica, concebida de esta manera, cuenta con muy bajo nivel de
control sobre el proceso, particularmente, en casos como Costa de Marfil, donde la
Comisión Electoral está débil, dividida, fuertemente politizada, y expuesta a la
manipulación por parte del Gobierno837. En el ejemplo estudiado, a pesar de que la
implementación de las tareas técnicas fue llevada a cabo de forma ejemplar, ONUCI no
tenía ninguna influencia sobre la toma de decisiones en el proceso, por lo cual, su
asistencia se limitaba a la entrega de servicios logísticos electorales al libre uso por parte
del Gobierno838. Como confirma el informe de la Oficina de Servicios de Supervisión
836
Como hemos dicho, el gobierno mostró en numerosas ocasiones su adversidad a la presencia y
participación amplia de la ONU en el proceso electoral marfileño o intentando limitar el mandato electoral
de la misión, intentando limitar el rol de la misión en el país utilizando tanto argumentos formales como
personales.
837
Entre ellos, los mencionados casos de bloqueos en el establecimiento efectivo de la Comisión, la
disolución de la Comisión por el Presidente en 2010 y finalmente, la intervención de los Comisionados
partidarios del Presidente Gbagbo durante el anuncio de los resultados y el consiguiente traspaso de las
responsabilidad de la Comisión al Consejo Constitucional mencionados antes.
838
Esta limitada capacidad de la división de asistencia electoral de influir positivamente en el proceso
queda evidenciada en el diálogo entre la OIOS y la ONUCI, en el que la OIOS recomienda una implicación
318
Interna, el rol de la misión definido por ONUCI como de acompañamiento al proceso de
paz de Costa de Marfil supuso una importante dependencia de las estructuras
nacionales839, sobre todo en las elecciones. Es importante destacar, en este sentido, que
esta interpretación del mandato no coincidía con la interpretación de DPKO ni de OIOS,
quienes defendían una implicación más pro-activa y estratégica de la misión840. A pesar
de esta posición de la Sede y a pesar de disponer de instrumentos de planificación e
implicación pro-activa841, la misión fue llevada de manera anticuada y reactiva842.
Analizando los componentes, las estrategias y la financiación, resulta evidente la

fuerte primacía de las elecciones frente a otros elementos de democratización o
fortalecimiento institucional. De la misma manera, el análisis demuestra una fuerte
primacía de la faceta técnica de la asistencia electoral. La asistencia logística que prestó
ONUCI al proceso electoral y la asistencia en la sensibilización de la populación sobre el
proceso electoral, incluyendo tanto los esfuerzos de la División de Asistencia Electoral
como de la Oficina de Comunicaciones e Información Pública fueron altamente
valorados tanto por los observadores como por la población civil, reflejada en una
encuesta sobre el proceso843. Los resultados de la encuesta revelan una relación directa
pro-activa en la labor de asesoramiento técnico a la CEI y la ONUCI insiste en su falta de capacidad de

ejercer influencia en los asuntos de la Comisión más allá de lo que estaba realizando A/63/713
839
La planificación de todas las actividades electorales estaba subordinada de manera estrecha a la
interpretación general del mandato de ONUCI, el mandato no permitía iniciativa propia dentro del área de
proceso de paz, sino que asumía la preeminencia de los órganos nacionales, relegando a ONUCI a la
posición de prestar asistencia en respuesta a una solicitud concreta.
840
ONUCI defendía su posición reaccionaria argumentando que “(…) debido a su papel de colaboración,
no solo no sería pertinente que la ONUCI realizara una planificación estratégica para las elecciones, el
programa de DDR y otras actividades, ya que ello comprometería incluso la seguridad del personal de la
Misión. (…) La ONUCI observó que no creía que su papel fuera tan pasivo en el proceso de paz y señaló
que había encontrado formas originales y creativas de prestar apoyo al proceso de paz. La ONUCI comentó
asimismo, en cuanto a la recomendación de la OSSI (OIOS) de obtener orientación e instrucciones más
claras del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, que ésa era prerrogativa del Consejo
de Seguridad y no de la Misión ni del Departamento; A/63/713, págs. 13-16.
841
De hecho, la planificación pluri-anual de las actividades de las Naciones Unidas en el marco de UNDAF
ofrecía un espacio para planificación estratégica también de las actividades de la misión. Sin embargo,
ONUCI no coordinó su planificación anual con los objetivos estratégicos de las Naciones Unidas en Costa
de Marfil, aunque sí participó en la identificación y definición de éstos.
842
Sin embargo, ONUCI fue capaz de realizar la labor de planificación estratégica en otras áreas de su
actividad, las cuales no formaron parte de los Acuerdos de Uagadugú, como por ejemplo, la asistencia
humanitaria o a los derechos humanos. No parece, por tanto, que fuese el mandato mismo el que
condicionara la capacidad de la misión de prestar su asistencia, sino la falta de la voluntad política nacional
de contar con la asistencia mandatada.
843
THE CARTER CENTRE: Côte d'Ivoire Presidential Run-Off Election: High Voter Turnout Amid
Political Tension, op. cit., págs. 1-10; THE CARTER CENTRE: Statement of Preliminary Findings and
319
entre la confianza con un proceso electoral libre y justo y la presencia de ONUCI y sus
actividades de sensibilización electoral844. Los documentos de planificación de la misión
en lo relativo a la asistencia electoral y actividades acompañantes son confusos y
ambiguos. Aunque dentro de la colaboración en el foro del Equipo de la ONU en Costa
de Marfil, las elecciones son marcadas con un estatus especial de Marco Estratégico
Integrado, estas medidas puramente formales no parecen ampliar mucho el concepto de
las operaciones, el que permanece sobre todo basado en la faceta técnica y logística.
En lo que corresponde a la capacidad de la misión de crear un entorno electoral

propicio para la celebración de las elecciones creíbles, es importante destacar que en el
momento de la celebración de las elecciones la unificación del país había sido
completada, el 95% de la restauración de la administración del Estado estaba finalizada,
el acantonamiento de las tropas y el desarme estaban parcialmente concluidos845, un logro
sin duda notable en contexto de elecciones en post-conflicto. Las extensiones y prórrogas
del proceso contribuyeron también a una mayor inclusividad y una mejor campaña de
educación cívica, ambos elementos favorecedores de las elecciones como proceso
democrático. Sin embargo, este resultado no es solamente fruto de los esfuerzos de la
misión846. Al contrario, la comunidad internacional, incluyendo ONUCI a lo largo del
proceso lleno de prórrogas siempre habían defendido la celebración de las elecciones en
su fecha, incluso a precio de retrasar los procesos de desmovilización y reunificación del
Estado, un hecho criticado tanto por los académicos como por la sociedad civil
marfileña847, que percibía el proceso electoral como apresurado848.
Conclusions, op. cit., págs. 1-10; COOK, op. cit., págs. 67; EUROPEAN UNION : Mission d’Observation
págs. 27-31.
844
Un 70% de la población expresó confianza en que el proceso electoral sería libre y justo gracias a la
presencia de ONUCI. A/63/713; MVUKIYEHE; SAMII: Laying a Foundation for Peace? A Quantitative
Impact Evaluation of the United Nations Operation in Côte d'Ivoire, op. cit., págs. 11-28.
845
S/2010/245
846
Teniendo en cuenta la susceptibilidad del proceso de identificación y registro en el conflicto marfileño,
siendo éste una de las causas profundas del conflicto, sorprende la falta de una mayor presión sobre la
inclusividad o transparencia del proceso. Teniendo en cuenta los múltiples problemas técnicos, logísticos y
políticos durante el registro, el resultado final representando un 71% de la población estimada, y el
aplazamiento de los contenciosos sobre el registro hasta después de las elecciones, parece justificado decir
que la ONU priorizaba, al menos ligeramente, la celebración de elecciones como proceso simbólico de final
de la crisis.
847
Fédération Internationale des Ligues des Droits de l´Homme (FIDH); Mouvement ivoirien des droits
Humains (MIDH); Ligue ivoirienne des droits de l’Homme (LIDHO), L´élection presidentielles en Côte
320
El elemento de certificación de la asistencia electoral de la ONU en Costa de Marfil
formó el elemento principal que permitió a la comunidad internacional permanecer firme
frente a los dos bloques, defendiendo la lógica del proceso de paz basado en Linas-
Marcoussis y Uagadugú y defendiendo la legalidad de los resultados. El consenso
internacional conseguido gracias a la herramienta de certificación permitió a la
comunidad internacional tomar posición activa, incluyendo la opción militar, frente a un
intento de golpe de estado contra las provisiones del acuerdo de paz 849. A punto de
cumplirse una legislatura desde las elecciones presidenciales de 2010, el futuro
demostrará si el proceso de paz será capaz de ofrecer una solución duradera al conflicto
en Costa de Marfil850. Sin embargo, en estos momentos el proceso sigue adelante, aunque
dÍvoire: une échéance hypothétique. Note de situation sur le processus électoral en Côte dÍvoire,
Abidjan, Fédération Internationale des Ligues des Droits de l´Homme (FIDH); Mouvement ivoirien des
droits Humains (MIDH); Ligue ivoirienne des droits de l’Homme (LIDHO), 2008 ; MVUKIYEHE;
SAMII: Laying a Foundation for Peace? A Quantitative Impact Evaluation of the United Nations
Operation in Côte d'Ivoire, op. cit., págs. 11-28.
848
De acuerdo con la evaluación de la misión por OIOS, el avance por parte de la misión en áreas de
derechos humanos, seguridad y reconstrucción del Estado fue debido a un escaso interés del gobierno
marfileño en estas cuestiones, más que al rol pro-activo de la misión. Por lo tanto, aunque la misión pudo
avanzar en las áreas de poco interés estratégico para el gobierno, en todas las demás y especialmente en el
área de las elecciones, fue limitada, véase A/63/713.
849
La segunda vuelta electoral y la negativa del candidato perdedor a dimitir y traspasar el poder al
legítimamente elegido candidato de la oposición ocasionaron el estallido de un conflicto violento en el país
que se prolongó casi cuatro meses y causó numerosas víctimas mortales tanto en el campo de la oposición
como en el campo presidencial, provocó desplazamiento de aproximadamente un millón de personas y una
ola de refugiados estimada en 93.000 personas registradas tras la entrada en Liberia, véase COOK, op. cit.,
pág. 9. Es decir, la crisis electoral provocó el estallido de un nuevo conflicto violento entre las partes,
requirió de la intervención extranjera, puesto que tanto la ONUCI como las fuerzas francesas Licorne,
prestando apoyo a ONUCI, se vieron obligadas a intervenir implementando su mandato de protección de la
población civil. La intervención de las fuerzas internacionales, guardando su imparcialidad, se produjo en
apoyo a Alassane Ouattara, reconocido como Presidente electo legítimo por el Consejo de Seguridad, véase
Post-election crisis, United Nations Operation in Côte d'Ivoire (ONUCI), 2011,
http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/unoci/elections.shtml; Resolución 1975 (2011) Aprobada por
el Consejo de Seguridad en su 6508ª sesión, celebrada el 30 de marzo de 2011, documento S/RES/1975.
Dado que la presión internacional no parecía suficiente para convencer a Laurent Gbagbo de traspasar el
poder de forma pacífica, la comunidad internacional recurrió al intento de mediación internacional entre
ambos bloques. La mediación tampoco surtió efecto, dada la insistencia de Laurent Gbagbo de buscar un
acuerdo que le permitiese seguir participando personalmente en el gobierno de la nación a través del
mecanismo de gobierno de unidad nacional, condición no aceptable para Ouattara. Sin embargo, el hecho
de recurrir a la mediación con todas las opciones en la mesa, incluso la de un gobierno de unidad nacional,
en efecto invertía la lógica de la gestión de conflicto en Costa de Marfil. Cualquier solución negociada,
diferente a la aceptación de los resultados electorales o convocatoria de unas nuevas elecciones, anularía e
invertiría la lógica del proceso de paz en Costa de Marfil, el cual que estaba basado en la celebración de las
elecciones. Por lo tanto, el valor de las elecciones para la gestión de conflicto en Costa de Marfil fue
indudablemente negativo, desencadenando un conflicto violento con capacidad real de invalidar los
resultados de diez años de proceso de paz.
850
El Presidente Ouattara tendrá que asegurar la finalización de los procesos previstos en los Acuerdos de
Uagadugú, entre ellos la reunificación del país incluyendo la reunificación del tesoro nacional, la reforma
321
expuesto a nuevos retos. Sin ánimo de despreciar los demás elementos del proceso,
particularmente la importancia de la voluntad política en el foro de la comunidad
internacional, la certificación ofreció en este proceso un importante instrumento legal,
aparte de las Resoluciones del Consejo de Seguridad, al que podía recurrir la comunidad
internacional.
del sector de seguridad incluyendo el desarme, desmovilización y reintegración de los soldados

principalmente de su partidario FN, y, una labor de reconciliación nacional. Todas estas tareas serán más
difíciles tras la nueva ola de polarización entre el norte y el sur, debido al conflicto electoral.
INTERNATIONAL CRISIS GROUP : Rapport Afrique no. 176, “Une periode critique pour stabilizer la
Côte dÍvoire¨, op. cit., págs. 12-17.
322
CAPÍTULO III: AFGANISTÁN
El conflicto de Afganistán tiene sus orígenes en la diversidad étnica, cultural,

lingüística y geográfica del país. En la vasta extensión del país, comparable a Francia,
coexisten cuatro grupos étnicos mayoritarios y otros más reducidos851. Esta división
étnica es exacerbada por la división religiosa puesto que Afganistán es un Estado
islámico de mayoría suní, aunque cuenta con una representación chií de
aproximadamente un 20%. Al lado de dos lenguas principales, Pastú y Darí, existen más
de 30 lenguas locales. A lo largo de su historia, Afganistán ha sido considerado el punto
estratégico de unión entre Europa, Asia y Oriente Medio, siendo esa posición estratégica
la que causó de numerosos conflictos en su historia. Desde su independencia de Gran
Bretaña en 1919, Afganistán fue arena de numerosos conflictos tanto de carácter local
como regional e internacional852. La llegada de los talibanes al poder en 1996 añadió una
851
La mayoría Pastún (42%), seguida por Tayikos (27%), Hazaras (9%), Uzbekos (9%), Aimak (4%),
Turcomanos (3%), Balochistanos (2%) y otros grupos sumando los restantes 4%.
852
Afganistán adquirió independencia de Gran Bretaña en 1919 y desde 1933 permaneció bajo el Gobierno
del rey Zahir Shah. Desde los años 50 y nombramiento de Daud Khan como primer ministro se produjo
cierto acercamiento con la Unión Soviética, como consecuencia de conflicto de carácter nacionalista Pastún
con Pakistán. Aunque el conflicto con Pakistán fue apaciguado tras la resignación de Khan en su puesto de
primer ministro en 1963, diez años más tarde, tras el golpe de estado realizado por Daud Khan, Afganistán
volvió a entrometerse en los asuntos de Pakistán, en la defensa de los Pastún. Esta política deterioró más
los conflictos inter-étnicos en Afganistán mismo. Al mismo tiempo, los intentos de Khan de evitar una
excesiva dependencia de la unión Soviética, desviaron el apoyo soviético hacia el Partido Democrático
Popular de Afganistán, el que derrocó el Gobierno de Khan en 1978 conduciendo a la ocupación soviética a
partir de 1979. El interés de la Unión Soviética en Afganistán tenía un fuerte carácter geoestratégico, con el
objetivo de contrarrestar la influencia estadounidense en la zona. Ronald Reagan, entonces Presidente de
los Estados Unidos, utilizó el caso de Afganistán para lanzar su programa de armamento y establecer un
dispositivo de defensa contra misiles llamado "guerra de las galaxias." Con el fin de establecer control
sobre el área de Afganistán, los Estados Unidos invirtieron importantes cantidades económicas para la
formación y el apoyo de la resistencia afgana – los muyahidines, o combatientes del Islam. Provenientes de
diferentes grupos étnicos y bajo diferentes líderes, los muyahidines compartían el principio de la guerra
religiosa contra el ateísmo comunista y en defensa del Corán. Estos objetivos fueron bien recibidos en el
mundo musulmán, en Argelia, Egipto, Palestina, Sudán, Arabia Saudí, Pakistán, los que se sumaron a la
causa constituyendo las brigadas internacionales para la guerra en Afganistán. Tras diez años de contienda
la Unión Soviética se retiró de Afganistán en 1989, dejando una perspectiva sombría. La destrucción del
país tras diez años de combate era importante, contribuyendo a la destrucción de la agricultura y de la tierra
323
nueva dimensión al conflicto afgano. A la vez que la coyuntura internacional con el
surgimiento del terrorismo internacional islamista en los años noventa cambió las
prerrogativas y la política exterior de los Estados Unidos. Tras el ataque a las embajadas
de los Estados Unidos en Dar es Salam y Nairobi en 1998, Estados Unidos respondió
bombardeando las supuestas bases de Osama bin Laden en Afganistán e imponiendo
sanciones económicas y el embargo aéreo para de esta manera presionar al entonces
Gobierno talibán islámico de Afganistán853 para la entrega a Bin Laden. Dentro del país,
la oposición contra talibán, encabezada por Ahmad Shah Massoud y Abdul Rashid
Dostum, formó la una alianza que seguía resistiendo el avance talibán en el norte del país.
La Alianza del Norte fue constituida principalmente por los grupos tayikos y uzbekos,
afiliados étnicamente con sus líderes Massoud y Dostum respectivamente, la minoría
Hazara y algunos grupos pastunes. La Alianza del Norte controlaba aproximadamente un
30% del territorio del país en 1996. Desde la derrota de las fuerzas de Dostum y su
consiguiente exilo en el extranjero, solamente las tropas de Massoud seguían ofreciendo
resistencia a los talibanes, hasta su asesinato el 9 de septiembre del 2001. Dos días más
tarde, el ataque contra las Torres Gemelas en Nueva York ofreció suficientes argumentos
políticos a los Estados Unidos para llevar a cabo la Operación Libertad Duradera, que
comenzó el 7 de octubre del 2001. La operación estadounidense dio suficiente respaldo
militar a las fuerzas afganas de la Alianza del Norte para provocar la caída del Gobierno
talibán en noviembre del 2001854.
cultivable, la proliferación del cultivo del opio como forma de pago de las actividades militares, así como
millones de refugiados y desplazados. En paralelo, la guerra Afgano-Soviética contribuyó directamente a la
creación de movimientos islamistas internacionales. La retirada de las tropas soviéticas no terminó el
conflicto en Afganistán. Los muyahidines seguían luchando primero contra el Gobierno pro-soviético hasta
su caída en 1992 y tras la creación del Gobierno de Rabbani, por el control del país y acceso a las nuevas
estructuras del poder, dominadas por los muyahidines que participaron en la guerra soviética. Frente a la
continuada situación de violencia e ingobernabilidad, Pakistán apoyó la formación, entrenamiento y apoyo
logístico de un grupo de jóvenes islamistas, denominado talibán. Los talibanes empezaron la ofensiva en
Afganistán en 1994 y en 1996 tomaron control de Kabul. Su rápido avance fue debido a la afinidad étnica
con los Pastunes. Su llegada al Gobierno fue caracterizada por fuerte islamización, derrocando
especialmente las libertades de las mujeres. Debido, al menos formalmente, a su bajo respeto a los derechos
humanos, el Gobierno talibán no fue reconocido más que por tres países: Pakistán, Arabia Saudí y los
Emiratos Unidos.
853
En 1996 los talibanes bajo Mula Omar tomaron poder de Kabul e instauraron un gobierno bajo la Ley
Sharia.
854
BOIX, MONTSERRAT: “Claves para la comprensión del conflicto afgano.” Revista OeNeGe,
Diciembre, 2000; SAIKAL, AMIN; FARHADI, RAVAN; NOURZHANOV, KIRILL: Modern
Afghanistan: a history of struggle and survival, London, I.B. Tauris, 2006; Afganistán 2001, Escola de
324
La operación americana fue establecida con el apoyo de la Agencia Central de
Inteligencia por una parte y de las tropas de la Alianza del Norte en Afganistán. El
concepto de guerra fue el de una operación militar rápida seguida por la entrega del poder
a los afganos bajo supervisión y con el apoyo de otro organismo. Los Estados Unidos no
tenían planes para asegurar la estabilización y reconstrucción tras el conflicto855.
La situación de Afganistán856 tras la derrota del Gobierno talibán contaba por lo

tanto con numerosos obstáculos para la normalización y el establecimiento de una
democracia liberal. En primer lugar, Afganistán salía de muchos años de conflicto interno
que contribuyeron a incrementar las diferencias. En segundo lugar, Afganistán era el
ejemplo típico de un Estado fallido, falto de estructuras funcionales del gobierno y
basado a menudo en las estructuras locales de carácter feudal. Las divisiones étnicas,
como ya hemos dicho, muy marcadas a lo largo de la historia de Afganistán, fueron
reforzadas por varios frentes de la oposición, creados sobre esas facciones étnicas
robustecidos por el sistema feudal con poderosos señoríos regionales los que disponían de
sus propios sistemas de gobierno local y brazos armados. También, la economía del país,
devastada por años de guerra, se basaba únicamente en el cultivo y comercio ilegal del
opio el que representaba aproximadamente un 50% del producto interno bruto857. La
pobreza constituyó otro factor importante, puesto que más del 90% de la población vivía
por debajo de nivel de pobreza. Por último, la cultura de la corrupción presente tanto en
el Gobierno como en los negocios privados, constituía otro obstáculo para la
transformación de Afganistán en una democracia858.
Cultura de Pau, Agencia Española de Cooperación Internacional, Madrid?, 2001; OÝOUNG, DENNIS:
Overcoming the Obstacles to Establishing a Democratic State in Afghanistan, Carlisle, Strategic Studies
Institute, 2007, págs. 3-8.
855
OÝOUNG, op. cit., págs. 9-11.
856
Aunque desde un punto de vista político la intervención americana en Afganistán fue bien recibida, la
legalidad de esta operación fue ampliamente cuestionada. El objetivo expreso de la operación fue al de
encontrar, capturar y llevar a juicio a Bin Laden y sus colaboradores, así como derrocar el Gobierno talibán
que ofrecía respaldo a las actividades de Al Qaeda. El concepto operacional fue basado en el ataque
selectivo desde el aire contra los objetivos militares, las instalaciones de apoyo logístico, seguida por el
despliegue de la infantería para controlar las zonas conquistadas.
857
El opio no solamente proporcionaba ingresos para la continuación de la lucha, sino que además
proporcionaba la única fuente de ingresos para una gran parte de la población.
858
OÝOUNG, op. cit., págs. 10-11; Afganistán 2001, op. cit.,, pág. 1-2; The 2004 Presidential Elections
in Afghanistan: Lessons Learned, New York, United Nations Peacekeeping Best Practices Section,
September 2005, pág. 15.
325
Tras la caída de los talibanes, las facciones afganas de oposición se reunieron en
Bonn para diseñar las bases para el futuro gobierno estable y democrático en
Afganistán859. El 11 de noviembre, bajo la presidencia del Enviado Especial de la ONU,
Lakhdar Brahimi, los seis países vecinos de Afganistán se reunieron con la
representación de los Estados Unidos y de Rusia para llegar a una posición común en las
negociaciones sobre Afganistán, surgiendo de allí el acuerdo para la creación de un
Estado estable bajo gobierno multiétnico y libremente elegido, sin presencia de los
talibanes. Acto seguido, las negociaciones en Bonn comenzaron el 27 de noviembre del
2004, contando con la representación de las cuatro mayoritarias facciones afganas: la
Alianza del Norte y tres grupos exiliados con vínculos con Irán, Pakistán y el exiliado rey
Zaher Shah. Durante el primer día de la conferencia, las representaciones acordaron la
hoja de ruta para la formación de un gobierno legítimo en Afganistán. Los principios del
acuerdo establecían una administración interina durante los primeros seis meses, seguida
por la reunión de Loya Jirga (asamblea nacional tradicional) de Emergencia en primavera
del 2005. Loya Jirga, siendo un foro de amplia representación étnica elegiría una
administración transicional la que dirigiría el país por el período de dos años. Durante
estos dos años se formaría una Loya Jirga constitucional para aprobar la nueva
Constitución del país y la transición culminaría con la celebración de elecciones
generales en el país a mediados del 2004. Los dos puntos salientes eran la elección del
líder de la administración interina y el despliegue de fuerzas internacionales de
mantenimiento de la paz. Sin embargo, la influencia de los Estados Unidos y Rusia
combinada con generosos ofrecimientos de ayuda internacional, permitió romper el
bloqueo. Y como resultado, el 5 de diciembre la conferencia acordó la presidencia
interina de Hamid Karzai, hasta entonces relativamente desconocido pero apoyado
fuertemente por los Estados Unidos, y el despliegue de fuerzas internacionales en
Afganistán860.
859
La reunión en Bonn fue precedida por una reunión en Roma celebrada en octubre 2001 entre los
miembros de la Alianza del Norte y el exiliado rey Zahir Shah, indicando la temprana tendencia de
exclusión de los grupos talibanes de las negociaciones.
860
MA Candidate International Development Studies Dalhousie University, Halifax, Canada. (s.f.).
Negotiating the Future of Afghanistan at the Bonn Conference, November-December 2001. Recuperado el
12 de 12 de 2011, de Graduate Assignments in International Development Studies:
http://assignmentsonline.wordpress.com/diplomacy-and-negotiation/term-paper/; PBS, Filling the
326
Aunque el Acuerdo de Bonn estableció un claro y detallado plan para la
instauración de un gobierno amplio en Afganistán, también contaba con ciertas carencias
las que se volvieron más acusadas con el tiempo. Como tal, la exclusión de los talibanes
de las provisiones del Acuerdo y la falta de tratamiento del problema talibán a nivel
regional, junto con los escasos avances para restablecer la seguridad nacional y
contribuyeron a alienarlos y reforzar su presencia en el país861. Aunque los trabajos sobre
el proceso político empezaron de manera enérgica, permitiendo la implementación de la
agenda política prácticamente de acuerdo con el calendario establecido, los avances en
áreas de seguridad, desarrollo económico, desarme y reconciliación no fueron tan
acelerados. La principal prioridad del Acuerdo, al igual que las donaciones de la
comunidad internacional, revelaban una extremada importancia concedida al
restablecimiento de autoridades legítimas en Afganistán tras la invasión por los Estados
Unidos; antes que priorizar amplios esfuerzos para la reconstrucción de un estado
sostenible. Las presiones de la comunidad internacional destacaban sobre todo el
cumplimiento del calendario político, frente a la creación de las condiciones viables para
la realización de esta labor de forma creíble862.
Vacuum: the Bonn Conference. de www.pbs.org:

http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/campaign/withus/cbonn.html; Afganistán 2001, op. cit.,
PONZIO, RICHARD J.: “Transforming Political Authority: UN Democratic Peacebuilding in
Afghanistan” en Global Governance, no. 13, 2003, págs. 255–275 Agreement on Provisional Arrangements
in Afghanistan Pending the Re-establishment of Permanent Government Institutions, UNAMA, 5
December 2001;
861
Como explica Higashi, tras sus entrevistas con los altos representantes de la ONU en Afganistán, la falta
de la inclusión de los talibanes en la fase temprana del proceso de paz fue a menudo mencionada como
fallo. Por otra parte, Maley recuerda que el despliegue de ISAF fuera de Kabul fue frenado por los Estados
Unidos al menos hasta finales de 2003, a la vez que la presión internacional sobre Pakistán para asegurar su
colaboración con las líneas esbozadas en Bonn disminuyó significativamente tras los primeros dos años
desde Bonn. HIGASHI, DAISAKU: Challenge of Constructing Legitimacy in Peacebuilding: Case of
Afghanistan, Vancouver, Center of International Relations of the University of British Columbia, October
2008; MALEY, WILLIAM: Stabilizing Afghanistan: Threats and Challenges, Washington DC, Carnegie
Endowment for International Peace, 2008; PERITO, ROBERT M.: The U.S. Experience with Provintial
Reconstruction Teams in Afghanistan. Lessons Identified, Washington DC, United States Institute for
Peace, October 2005.
862
No todas las dimensiones del conflicto afgano (internacional, regional y local) fueron adecuadamente
abordadas por el acuerdo de Bonn. De la misma manera, algunos de los problemas profundos que suponían
serios obstáculos para la democratización fueron relegados a la futura gestión de los Gobiernos interinos y
transicionales. Entre ellos, la extendida corrupción, en muchos casos vinculada al nivel de pobreza, hizo su
entrada en el nuevo sistema desde el principio, puesto que la creación de las oficinas en los Gobiernos
transicionales tenía más que ver con la cantidad de posibles beneficios a obtener de la comunidad
internacional que con la necesidad de ellas. Tampoco fue abordado el tema de la creación de los servicios
sociales, siendo las ONGs y no el gobierno los principales órganos de prestación social. El acuerdo de
327
Tras los Acuerdos de Bonn, la Loya Jirga de Emergencia863 se reunió en Kabul del
11 al 19 de junio del 2002 reeligiendo Karzai como Presidente del Gobierno Transicional.
Aunque fue un gran paso en la buena dirección, fue notoria la excesiva presencia y
poderío de los señores de la guerra, mostrando la oportunidad perdida para reestablecer
un mayor control civil864. El siguiente paso, la aprobación de la Constitución de
Afganistán fue criticada por un insuficiente proceso de consulta popular, confiando la
elaboración del borrador a la Comisión de Elaboración de la Constitución nominada sin
consulta pública865. Esta nueva Constitución estableció un fuerte gobierno central con
escasa devolución de poder a las provincias. El documento apostó por el concepto de la
democracia islámica, dentro de un estado confesional de república islámica. De acuerdo
con este principio, por ejemplo, la legalidad de los partidos políticos, dependía de la
consistencia de su programa con los principios del Islam. Aunque hacía referencia
expresa a los derechos humanos, omitía la mención de los derechos de las mujeres y los
niños. La Constitución aseguraba la igualdad de todos los afganos ante la ley y la
protección de derechos fundamentales. Establecía un sistema presidencial, con elecciones
periódicas del Presidente de la República cada cinco años quien nombraba su
vicepresidente y el gabinete de ministros. El sistema de elección del Presidente se basaba
en mayoría absoluta. El poder legislativo residía en la Asamblea Nacional, Loya Jirga,
bicameral, dividida en el Congreso, o la Cámara Baja elegido por voto directo en unas
elecciones generales, y el Senado, o la Cámara Alta elegido de forma indirecta, en un
tercio entre miembros de los Consejos Provinciales, otro tercio entre los Consejos de
Distrito de cada Provincia y otro tercio por el Presidente entre miembros destacados de la
Bonn reconocía la debilidad de las instituciones afganas y recurría a los organismos internacionales,
particularmente a las Naciones Unidas con la petición de apoyar la implementación del acuerdo.
INTERNATIONAL CRISIS GROUP: “Peacebuilding in Afghanistan” ICG Asia Report, no 64, Kabul and
Brussels, International Crisis Group, 29 September 2003; RUBIN, BARNETT R: “Peace Building and
State-Building in Afghanistan: constructing sovereignty for whose security?” en Third World Quarterly,
vol. 27, no. 1, 2006, pág. 175-185; Afganistán 2001, op. cit., págs.1-5 y 12.
863
Loya Jirga reunió más de 2,000 delegados de Afganistán y de las comunidades de refugiados.
864
INTERNATIONAL CRISIS GROUP: “The Afghan Transitional Administration: Prospects and Perils”
ICG Asia Briefing, no. 19, Kabul and Brussels, International Crisis Group, 30 July 2002.
865
El borrador de la Constitución fue publicado tan sólo el 3 de noviembre 2003, un poco más de un mes
antes de la convocación de la Loya Jirga Constitucional, dejando un escaso margen para las consultaciones
populares. Aunque una participación más amplia requeriría ajustes en el calendario de Bonn, la realización
de este paso principal del proceso de la manera insuficientemente consultada llevó a las críticas entre la
oposición. Especialmente, dado que la nueva Constitución refuerza el papel central del Presidente. La
propuesta del establecimiento de la posición de primer ministro fue rechazada bajo temor de contribuir al
bloqueo en la toma de decisiones y a la división del poder en dos centros.
328
sociedad. El poder judicial independiente fue garantizado con el Tribunal Supremo como
su órgano máximo866.
Aunque en la historia de Afganistán aparecen algunas experiencias electorales

previas a las primeras elecciones en post-conflicto celebradas en 2004 ninguna de las
experiencias electorales anteriores fue realizada de acuerdo con las normas
internacionales. Afganistán celebró elecciones por sufragio universal en los años sesenta
durante el período del Reino de Afganistán, en 1977, siguiendo el golpe de estado de
1973, y en 1979, bajo la ocupación soviética. La organización de las elecciones según el
sufragio universal y secreto se encontró con la oposición por parte de la población
afgana, acostumbrada a la votación abierta, por levantamiento de la mano, utilizada en la
selección de los jefes tribales. Del mismo modo, los primeros experimentos del sufragio
universal el que formalmente incluye el voto de las mujeres, no se cumplieron en su
sentido amplio puesto que la participación política de las mujeres no formaba parte de la
cultura afgana.
Los acuerdos de Bonn abrían las puertas a la creación de un nuevo sistema

desconocido anteriormente en la historia de Afganistán, basado en la creación de un
gobierno representativo surgido de unas elecciones libres y justas. De acuerdo con las
provisiones del Acuerdo (art. I.4):
“(…) La Loya Jirga de Emergencia establecerá una Autoridad de

Transición, que incluirá una Administración de Transición de amplia base para
que dirija el Afganistán hasta el momento en que pueda ser elegido un gobierno
plenamente representativo mediante elecciones libres e imparciales, que deberán
866
INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Asia Report, no. 56 “Afghanistan’s Flawed Constitutional
Process”, Kabul and Brussels, International Crisis Group, 12 June 2003; INTERNATIONAL CRISIS
GROUP: ICG Asia Briefing, no 29 “Afghanistan: The Constitutional Loya Jirga”, Kabul and Brussels,
International Crisis Group, 12 December 2003.
329
celebrarse antes de que transcurran dos años desde la fecha de convocación de la
Loya Jirga de Emergencia” 867
Conforme al espíritu del Acuerdo, las elecciones generales formaban el punto de la

culminación de la transición nacional, coronando la constitución del nuevo sistema
institucional político. Las elecciones daban paso al establecimiento de un gobierno
legítimo, provisto del apoyo de todas las facciones de la sociedad. El voto popular
legitimaría el nuevo orden democrático, llenando de contenido político el nuevo contexto
institucional democrático.
Sin embargo, como ya hemos apuntado, muchos problemas de carácter estructural

dificultaban la instauración de una democracia basada en elecciones creíbles. Entre ellos
los más destacados fueron la cultura institucional dominada por la corrupción, el sistema
de dependencias sociales de carácter feudal carente de concepto de derechos ciudadanos,
el desmembramiento del Estado, la ausencia de administración estatal e instituciones
estatales, en particular de la judicatura. Al lado, factores más pragmáticos como el alto
nivel de analfabetismo, estimado en más de 70%, las dificultades del terreno y la falta de
infraestructuras, el severo clima de invierno y el muy compacto calendario electoral
aumentaban la problemática estructural. Además, la composición de la administración
interina y transicional, centrada en el poder del Presidente, parecía confirmar la tradición
política afgana de la dominación del más fuerte868.
En el momento de la firma del Acuerdo de Bonn, en Afganistán no había

instituciones electorales, ni existía capacidad suficiente de la administración estatal para
llevar a cabo tal ejercicio. No existía ningún sistema de registro, ni tampoco leyes para
regular la celebración de las elecciones o la formación y funcionamiento de los partidos
políticos869. De acuerdo con las provisiones de Bonn, hasta el momento de la aprobación
de la nueva Constitución, el marco legal se basaría en la Constitución del 1964, a
867
Agreement on Provisional Arrangements in Afghanistan Pending the Re-establishment of Permanent
Government Institutions; cita en Español proviene de Carta de fecha 5 de diciembre de 2001 dirigida al
Presidente del Consejo de Seguridad por el Secretario General, Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, Nueva York, 5 diciembre 2001, documento S/2001/1154.
868
Voter Registration Project for Afghanistan AFG/03/020/01/34, Kabul?, Transitional Islamic State of
Afghanistan, United Nations Assistance Mission to Afghanistan, United Nations Development Programme,
2003?
869
La situación en el Afganistán y sus consecuencias para la paz y la seguridad internacionales. Informe
del Secretario General., Nueva York, 18 marzo 2003, documento A/57/762–S/2003/333, pág. 4.
330
excepción de aquellas provisiones leyes o normas contradictorias a la letra de Bonn o con
las obligaciones legales internacionales de Afganistán. Este marco legal resultó
completamente insuficiente para el contexto electoral.
Aunque el Acuerdo de Bonn reconocía plenamente la soberanía nacional de

Afganistán, la realidad sobre el terreno parecía más difícil que durante la época talibán,
puesto que el Gobierno surgido de Bonn no tenía control efectivo sobre el territorio del
país, ni tampoco contaba con base institucional para realizar sus políticas. Debido a esta
fragilidad institucional del Gobierno transitorio, el Acuerdo de Bonn entregó amplias
prerrogativas a las Naciones Unidas870, entre ellas, la realización del registro de
electores871.
Esta provisión dio lugar al establecimiento, en julio del 2003, de un órgano mixto
de administración electoral, el Órgano Conjunto de Gestión Electoral (JEMB) compuesto
por los nacionales afganos y personal internacional de la ONU. Aunque este recurso
complicaba la cuestión de la responsabilidad y autoridad en la materia electoral, la
colaboración cercana entre la administración afgana y la ONU permitió complementar las
limitaciones de la recién creada administración afgana.
1.3. Transcurso y resultados del proceso electoral
Aunque las elecciones estaban previstas para mediados de 2004, las bases legales
para la celebración de las elecciones no fueron finalizadas hasta prácticamente la fecha
establecida. La ausencia de la ley de partidos políticos, que no fue aprobada hasta
septiembre del 2003, perjudicó la posibilidad de establecimiento y fomento de nuevos
partidos políticos. Además, el primer borrador de la ley de partidos políticos, presentado
al ministro de justicia en mayo del 2003 fue extremadamente rígido, exigiendo que los
870
AUSTIN, REGINALD: “Afghanistan: An Electoral Management Body Evolves. Case Study:
Afghanistan” en WALL, ALAN; ELLIS, ANDREW; AYOUB, AYMAN; DUNDAS, CARL W.;
RUKAMBE, JORAM; STAINO, SARA: Electoral Management Design: The International IDEA
Handbook, Stockholm, International IDEA, 2006, págs. 113-117.
871
“3. Piden a las Naciones Unidas que hagan lo antes posible i) un registro de electores antes de las
elecciones generales que se celebrarán tras la adopción de la nueva Constitución por la Loya Jirga
constitucional y ii) un censo de la población del Afganistán.” Agreement on Provisional Arrangements in
Afghanistan Pending the Re-establishment of Permanent Government Institutions, Annex III, Art. 3; cita en
Español proviene de S/2001/1154 .
331
partidos contaran con al menos 10,000 miembros y no incluyeran en los puestos de
liderazgo afganos de doble nacionalidad. La versión final de la ley bajó el requerimiento
de afiliación a 700 miembros y anuló el requerimiento de la exclusividad de la
nacionalidad afgana. La versión final de la ley también trató de forma más suave la
conformidad con la religión nacional, estipulando que “los partidos políticos no pueden
perseguir objetivos opuestos a los principios del Islam” (art. 6.1)872. De acuerdo con la
ley, fue el ministerio de justicia y no la Comisión Electoral quien tenía la autoridad de
registrar o rechazar el registro de los partidos políticos y también el ministerio tenía la
autoridad de solicitar al Tribunal Supremo la disolución de un partido político (art. 8, 9 y
18)873.
El siguiente documento fundamental, la Ley Electoral fue preparada a principios

de 2004 y fue redactada por los expertos internacionales trabajando con el JEMB874. La
Ley Electoral establecía las provisiones para las elecciones presidenciales, parlamentarias
y para los consejos provinciales y de distritos. Confirmaba la autoridad afgana para la
organización y gestión de procesos electorales estableciendo la noción de Comisión
Electoral Independiente (art. 7). La Comisión Electoral Independiente, sin embargo, no
sería formada hasta después del período transicional y la organización de las elecciones
durante este período, sería confiada a la Comisión Electoral Interina y al Órgano
Conjunto de Gestión Electoral875. Y en este sentido la Ley confirmó las provisiones de
los decretos anteriores pidiendo asistencia a las Naciones Unidas a través del JEMB para
organizar las elecciones876.
872
Political Parties Law, Afghan Transitional Administration, Kabul, 2003.
873
Political Parties Law; Regulations governing the registration of political parties, Afghan Transitional
Administration, Kabul, 2003; INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Afghanistan: From Presidential to
Parliamentary Elections, Kabul and Brussels, International Crisis Group, 2004, págs. 16-17.
875
Antes de la aprobación de la Ley Electoral, el Presidente promulgó el Decreto 39 de 26 de julio 2003
con el que establecía Comisión Electoral Afgana Interina, compuesta por seis miembros nombrados por el
Presidente. El decreto 40 del 26 de julio 2003, consecuentemente enmendado por el decreto 110 de 18 de
febrero 2004, establecía el Órgano Conjunto de Gestión Electoral (JEMB).
876
Para la preparación, organización, celebración y supervisión de los primeros procesos electorales, los
que van a marcar la terminación del período transicional, el Estado Islámico Transicional de Afganistán ha
pedido asistencia de las Naciones Unidas inter alia a través del establecimiento del Órgano Conjunto de
Administración Electoral (Joint Electoral Management Body – JEMB), con la participación de expertos
internacionales asignados por las Naciones Unidas, según lo establecido en el Decreto No. 110 del 18
febrero del 2004. Hasta el final del período transitorio, el JEMB ejercerá todos los poderes de (Comisión
Electoral Independiente) IEC, de acuerdo con las provisiones de esta ley. La IEC, una vez creada,
332
La ley confirmó la fórmula para la elección del Presidente, que de acuerdo con el
art. 61 de la Constitución sería por sistema de mayoría absoluta y, a falta de ésta, decidida
por la elección en segunda vuelta entre los dos candidatos con la mayoría de votos. La ley
establecía también la fórmula electoral para la Asamblea Nacional y los consejos
provinciales y de distritos, elegidos en sufragio universal, directo, libre y secreto. La
fórmula elegida para estas elecciones fue la de Voto Único No Transferible877, donde
cada votante tiene solamente un voto que otorga al candidato de su preferencia. Los
candidatos con el mayor número de votos son elegidos para los puestos disponibles en
cada nivel878. La ley establecía también provisiones para las cuotas femeninas879.
reemplazará la Comisión Electoral Interina dentro de las estructuras del JEMB. Tras el final del período
transitorio, la IEC asumirá todos los poderes que le corresponden por ley. Hasta ese momento, la toma de
decisiones dentro del JEMB y el derecho a votación de los miembros internacionales permanecerán de
acuerdo con lo previsto por el decreto.” Traducción propia del ingles: “For the preparation, organization,
conduct and oversight of the first electoral processes, which will mark the completion of the transitional
period, the Islamic Transitional State of Afghanistan has requested the support of the United Nations inter
alia through the establishment of the Joint Electoral Management Body (JEMB), with the participation of
international experts appointed by the United Nations as provided for in Decree No 110 of 18 February
2004. Until the end of the transitional period, the JEMB shall exercise all the powers of the IEC as laid
down in this law. The IEC, after its creation, will replace the Interim Electoral Commission within the
JEMB. Upon completion of the transitional period, the IEC will assume all the powers of the IEC under the
law. Until that time, decision-making in the JEMB and the voting rights of the international members will
remain as defined in decree No 110.” Decree of the President of the Transitional Islamic State of
Afghanistan on the Adoption of Electoral Law, President of the Transitional Islamic State of Afghanistan,
27 May 2004, art. 61.
877
“Bajo esta modalidad cada elector tiene un voto, aunque los distritos son plurinominales, es decir, se
eligen varios escaños. Los candidatos con el mayor volumen de votación son los que ganan los escaños.
Esto quiere decir que, por ejemplo, en un distrito donde se eligen cuatro miembros, se necesitaría sólo un
poco más del 20% para poder ganar un escaño. Al contrario, es probable que un partido grande con el 75%
del voto dividido equitativamente entre tres de sus candidatos obtenga tres de los cuatro escaños.” ACE
Encyclopedia, 2011, http://aceproject.org/ace-es?set_language=es
878
De acuerdo con los analistas, la inclusión de la fórmula de voto único no transferible fue una decisión de
último momento debido a la falta de acuerdo sobre la fórmula para la elección de las asambleas. Esta
fórmula fue ampliamente criticada y propuesta en numerosas ocasiones a la revisión, debido a su carácter
de fomentar los individualismos frente a la acción conjunta de partidos políticos. Afganistán, desconfiado
de los partidos políticos y fuertemente dependiente de las individualidades de los señores de la guerra y
caciques locales podría, según los expertos, beneficiarse más de un sistema de representación proporcional,
el que tendría la capacidad de fortalecer la cultura política basada en partidos políticos. ENNIS, DAVID:
Analysis of the Electoral Legal Framework of Afghanistan, Kabul?, IFES, 28 February 2006;
REYNOLDS, ANDREW; WILDER, ANDREW: Free, Fair or Flawed: Challenges for Legitimate
Elections in Afghanistan, Kabul?, Afghanistan Research and Evaluation Unit (AREU), 2004;
REYNOLDS, ANDREW; JONES, LUCY; WILDER, ANDREW: A Guide to Parliamentary Elections in
Afghanistan, Kabul?, Afghanistan Research and Evaluation Unit (AREU), 2005; KIPPEN, GRANT:
Elections in 2009 and 2010: Technical and Contextual Challenges to Building Democracy in Afghanistan,
Kabul, Afghanistan Research and Evaluation Unit (AREU), November 2008; EUROPEAN UNION:
Democracy-Building in Afghanistan: An Integrated Dimension for the Way Forward, Kabul and Brussels?,
European Union Election Observation Mission (EUEOM), 2005; ORGANIZATION FOR SECURITY
333
Aunque según las provisiones del Acuerdo de Bonn, de la Constitución de 2004 y
de la Ley Electoral las elecciones presidenciales debían de celebrarse en paralelo con las
elecciones parlamentarias, provinciales y de distritos, el JEMB tomó la decisión de
separar las elecciones presidenciales de las demás. La decisión sobre la fecha de las
elecciones fue tomada de forma tardía, tan sólo el 8 de julio del 2004. La fecha de las
elecciones presidenciales fue fijada para el 9 de octubre del 2004, mientras que las
elecciones parlamentarias, provinciales y de distritos fueron pospuestas hasta abril del
2005880. La justificación de esta decisión se basaba en la dificultad de establecer la
división de escaños parlamentarios sin tener acceso a información fidedigna sobre la
distribución de la población votante. Esta decisión fue respaldada por el Gobierno afgano
y por la ONU, quienes también resaltaban la importancia de la finalización del programa
de desarme antes de la celebración de las elecciones parlamentarias. Sin embargo, la
oposición recibió la noticia de manera escéptica, temiendo que la separación de ambos
procesos fuese a reforzar a la oficina del Presidente881.
El primer paso en el proceso, el registro de la población en Afganistán fue un

ejercicio complicado debido a la precaria situación de seguridad, la falta de documentos
de identidad entre la población afgana, los desplazamientos causados por años de guerra,
la falta de información confirmada sobre el número y distribución de la población, la
presencia de tribus nómadas y de transportes y otros retos característicos de la situación
de post-conflicto. Además de registro llevado a cabo en Afganistán882, el JEMB tomó la
decisión de realizar registro y votación para los refugiados afganos en Pakistán e Irán. La
tarea fue confiada a la Organización Internacional para la Migración (IOM) y fue
AND CO-OPERATION IN EUROPE (OSCE): Election Support Team to Afghanistan. Recommendations

on 2005 Parliamentary Elections, Kabul and Warsaw?, OSCE, 6 October 2005.
879
Asamblea Nacional: art. 22, 23; consejos provinciales: art. 31; consejos de distrito: art. 36; Decree of
the President of the Transitional Islamic State of Afghanistan on the Adoption of Electoral Law, op. cit.;
ENNIS, op. cit., págs. 4-8.
880
Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-28. Date for Presidential Elections, Joint
Electoral Management Body, Kabul, 8 July 2004.
881
INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Afghanistan: From Presidential to Parliamentary Elections, op.
cit., págs. 7-9.
882
El registro de votantes se llevó a cabo de forma escalonada a lo largo de nueve meses, entre el 1 de
Diciembre del 2003 y el 20 de Agosto del 2004. El registro fue llevado a cabo por 9,200 equipos del
registro compuestos por 36,800 empleados de registro en 5,000 centros de registro en todo el país.
334
realizada de forma conjunta con la votación, en una operación que duró en total 78
días883.
El objetivo principal del JEMB era acceder al mayor número de población posible,
por lo tanto, el registro fue llevado a cabo con el principio de acercarse a la población, a
través de establecer facilidades para registrarse en cualquier centro de registro, de
acuerdo con la mayor conveniencia del votante, la organización de equipos móviles y el
registro a domicilio con el fin de acceder a la población femenina. A pesar de las
provisiones en la Ley Electoral y el decreto sobre el registro los que preveían la
consolidación, exhibición y corrección de las listas de votantes, el JEMB cumplió tan
sólo simbólicamente con estas exigencias, llevando a cabo la exhibición de las listas
solamente en los grandes centros urbanos, lo que rindió el ejercicio completamente
inefectivo884. De hecho, UNAMA y el JEMB recibieron numerosos informes sobre el
registro múltiple, además de que la cifra total de la población registrada: 10,57 millones
de votantes, superaba en un 100% las estimaciones con las que trabajaron ambos
organismos885. El proceso, aunque inclusivo, fue desprovisto de medidas de control sobre
883
738,000 refugiados afganos fueron registrados en Pakistán, mientras que en Irán la votación se llevó a
cabo, basándose en las tarjetas de refugiados emitidos por ACNUR en 2002.La decisión sobre el registro y
votación en el extranjero no fue tomada hasta 30 de mayo 2004. La decisión de llevar a cabo el proceso fue
muy sensitiva políticamente puesto que la mayoría de los refugiados en el extranjero procedían de la etnia
Pastún y, por lo tanto, se esperaba su apoyo al Presidente Karzai. La Unión Europea documenta quejas de
todos los demás candidatos presidenciales al respecto. La decisión de llevar a cabo la operación en el
extranjero contó con numerosas críticas, entre ellas, la UE coincide con la crítica de falta de provisiones
especiales para el registro de los refugiados que volvieran a Afganistán después del período de registro, el
número que fue estimado en unos 100,000 votantes. Por otra parte, se critica la implementación de la
operación, la que debido a la falta de tiempo fue concentrada en áreas operacionales de IOM, sin tomar en
plena consideración la distribución geográfica de los refugiados afganos. La última crítica concierne las
diferencias de procedimiento para la participación en el proceso electoral entre Irán y Afganistán.
cit., pág. 5; EUROPEAN UNION: Final Report on the Presidential Election. Afghanistan 2004, Kabul,
EU Democracy and Election Support Mission, 2004, págs. 14-15.
884
Presidential Decree on the Registration of Voters for the 1383 (2004) Elections, President of the Islamic
Transitional State of Afghanistan, JEMB, 11 November 2003, Part V, sections 15-19; Decree of the
President of the Transitional Islamic State of Afghanistan on the Adoption of Electoral Law, op. cit., art.
13-14; Voter Registration and Election Program. Who is organizing Presidential Elections, Kabul,
UNAMA Electoral Unit / Joint Electoral Management Body Secretariat (JEMBS) Public Outreach Office,
2004; Voter Registration Trainers Manual, Kabul, Joint Electoral Management Body (JEMB), 2003.
885
REYNOLDS, WILDER, op. cit., págs. 2-6; INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Afghanistan: From
Presidential to Parliamentary Elections, op. cit., págs. 3-5; EUROPEAN UNION: Final Report on the
Presidential Election. Afghanistan 2004, op. cit., págs. 9-11.
335
registro fraudulento886, puesto que no existía obligación de demostrar el cumplimiento de
los requisitos para la inscripción887, el proceso no vinculaba al elector con el lugar de
residencia, permitiendo registro en varios centros888, no incluía medidas de control sobre
participación889 y limitó la verificación a tan sólo cinco días los que no fueron suficientes
para realizar un control efectivo de la lista preliminar890. De esta manera, el registro final
no fue completo y contenía múltiples errores, contribuyendo a disminuir seriamente la
credibilidad del proceso.
Durante el registro de candidatos para Presidente tan sólo cuatro entre 18 tuvieron
afiliación con algún partido político, el resto presentando candidaturas independientes.
Esta baja tasa de afiliación a los partidos políticos demuestra una muy baja
institucionalización de la democracia en el Afganistán posterior a los acuerdos de
Bonn891. Los candidatos estaban obligados a presentar 10.000 fotocopias de tarjetas
electorales, corroborando así el apoyo a su candidatura892. Sin embargo, de acuerdo con
la observación de la misión de la Unión Europea, el uso de las fotocopias incitó el
comercio tanto de fotocopias como de tarjetas electorales. De acuerdo con los informes
de ICG y varios grupos de observación electoral, esa demanda de tarjetas electorales
pudo estimular el registro múltiple entre la población. El peligro de registro múltiple era
especialmente serio en Afganistán debido a la decisión de JEMB de abrir la votación en
todos los centros a todos los votantes en posesión de la tarjeta de elector, sin exigir que la
votación se realizase en el mismo centro donde la persona fue registrada, por lo que la
886
Los problemas del registro fueron agravados, de forma no intencionada, por el error técnico de la
aplicación de la tinta indeleble durante la votación.
887
De esta manera, todo votante que declaró cumplir con las condiciones exigidas, es decir ser de
nacionalidad afgana y mayor de 18 años de edad, recibía la tarjeta de elector en el mismo momento del
registro.
888
Presidential Decree on the Registration of Voters for the 1383 (2004) Elections, sección 8-9.
889
En otros procesos de registro con una duración simultánea e limitada se suele recurrir al uso de tinta
indeleble para marcar los votantes que ya habían ejercido el derecho de registrarse.
890
EUROPEAN UNION: Final Report on the Presidential Election. Afghanistan 2004, op. cit., págs. 10-
11; 2004 Afghanistan General Election Operational Plan Outline (Pending Approval), Kabul, Joint
Electoral Management Body, 3 August 2004, pág. 31.
891
17.
892
Decree of the President of the Transitional Islamic State of Afghanistan on the Adoption of Electoral
Law, art. 44.
336
única manera de salvaguardar el proceso contra la votación múltiple dependía del sistema
de tinta indeleble usada durante el período de votación893.
La campaña presidencial que duró entre el 7 de septiembre y el 6 de octubre del

2004894, fue de muy baja polarización, puesto que la candidatura del Presidente interino
Karzai gozaba de apoyo general en la opinión pública y por lo tanto no parecía crear
suficiente espacio para contestar su liderazgo895. Aunque, de acuerdo con el informe de la
Unión Europea no existían obstáculos a la libertad de campaña por parte de la
administración del Estado ni otras agencias, esa libertad se vio seriamente dificultada por
la situación de seguridad. También las diferencias en el acceso a fuentes de financiación,
el uso de los medios públicos y las consideraciones étnicas y culturales contribuyeron a
aumentar las diferencias entre los candidatos. A pesar de la presentación oficial de 18
candidatos, la competición real por la presidencia se llevó a cabo entre 4 candidatos más
fuertes: Presidente interino Karzai, Qanooni, Mohaqeq y Dostum. Entre los cuatro,
Karzai fue el más beneficiado por el uso de los recursos estatales. A pesar de que las
regulaciones del JEMB, del Ministerio de Defensa y del Ministerio de Interior
prohibieron expresamente a sus funcionarios cualquier tipo de involucración en la
campaña electoral, las instituciones gubernamentales y los medios de comunicación
nacionales promocionaban abiertamente la candidatura del Presidente transicional,
desplegando sus fotos, realizando campaña, o impidiendo actividades de campaña de
otros candidatos896. Semejante parcialidad fue observada en áreas dominadas por
893
La ley electoral establecía la obligación de la votación en el mismo centro donde se efectuó el registro
Decree of the President of the Transitional Islamic State of Afghanistan on the Adoption of Electoral Law,
art. 14.
894
Timeline For Presidential Election (1st Round) On 9 October 2004, Independent Electoral Commission
of Afghanistan, http://www.iec.org.af/public_html/timeline.htm; 2004 Afghanistan General Election
Operational Plan Outline (Pending Approval),
895
CHARNEY, CRAIG; NANDA, RADHIKA; YAKATAN, NICOLE: Democracy in Afghanistan 2004. A
Report Based on a Public Opinion Poll, Kabul, The Asia Foundation, 2004.
896
El Presidente interino, Hamid Karzai, a pesar de sufrir de ciertas limitaciones de carácter de seguridad,
llevó a cabo una campaña facilitada por el uso de los recursos del Estado. De acuerdo con los informes de
los organismos de observación, Karzai disfrutó de un 75% en cobertura de radio y televisión durante la
campaña. Del mismo modo, Karzai, quien siguió desempeñando su papel de Presidente hasta el mismo día
de la votación, tuvo acceso durante la campaña a la protección de la seguridad privada de los Estados
Unidos, a los vuelos en helicópteros privados, y al respaldo indirecto del embajador de los Estados Unidos.
Karzai, utilizando los beneficios de su posición interina, también durante la campaña inauguró múltiples
proyectos de reconstrucción financiados por los Estados Unidos.
337
simpatizantes a otros candidatos897. Al mismo tiempo, la mencionada tardanza en la
aprobación de ley de partidos políticos y los consiguientes retrasos en el registro de éstos
dejaron un escaso margen de tiempo para las actividades políticas de los partidos en pre-
campaña. En este sentido, la campaña presidencial se desarrolló en un ambiente de
intimidación implícita, puesto que la cultura política afgana tradicionalmente percibía de
forma negativa cualquier actividad partidista, igualándola a la subversión. Esta
percepción dominante causó una fuerte auto-censura entre los candidatos y partidos
políticos898.
La situación de seguridad durante todo el período electoral fue marcada por los
intentos de las fuerzas insurgentes de paralizar el proceso. A pesar de las provisiones de
desarme y reintegración, los comandantes regionales se resistieron a participar en el
proceso antes de las elecciones para, de este modo, asegurar su control. El período pre-
electoral se caracterizó por la falta de control por las fuerzas gubernamentales de los
territorios fuera de Kabul, dejando la mayoría del país en manos de milicias y señores de
la guerra. Al mismo tiempo, la mitad de las 34 provincias afganas fueron declaradas de
riesgo medio-alto para el personal internacional de las ONGs y de la ONU y un tercio del
país, especialmente en el sur y sureste fue declarado zona prohibida para personal
internacional899. Los analistas de la situación de Afganistán insistían en la influencia de
esta frágil seguridad en los resultados electorales a largo plazo. La celebración de las
elecciones en condiciones de falta de control estatal sobre la mayoría del territorio creaba
el escenario de una simple prolongación del status quo en el país, sin tener influencia
sobre la democratización de Afganistán900. Por eso, algunos analistas plantearon la
opción de posponer la celebración de las elecciones, de acuerdo con las provisiones de la
897
Por su parte, Qanooni y Dostum fueron beneficiados por el apoyo de las milicias en sus áreas de apoyo.
La campaña estuvo marcada por un fuerte recurso, por parte de todos los candidatos a sus bases étnicas.
AIHRC - UNAMA Joint Verification of Political Rights (Third Report 25 August – 30 September), Kabul,
Afghanistan Independent Human Rights Commission and United Nations Assistance Mission in
Afghanistan, 30 September 2004; INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Afghanistan: From Presidential
to Parliamentary Elections, op. cit., pág. 8-9.
898
AIHRC - UNAMA Joint Verification of Political Rights, Kabul, Afghanistan Independent Human Rights
Commission and United Nations Assistance Mission in Afghanistan, 7 July 2004.
899
BENNETT, CHRISTINA; WAKEFIELD, SHAWNA; WILDER, ANDREW: Afghan Elections: The
Great Gamble, Kabul?, Afghanistan Research and Evaluation Unit (AREU), November 2003;
900
BENNETT, WAKEFIELD, WILDER, op. cit., págs. 10-11; INTERNATIONAL CRISIS GROUP:
Elections and Security in Afghanistan, Kabul and Brussels, International Crisis Group, 30 March 2004.
338
Constitución aprobada en el 2004, con el fin de crear las condiciones adecuadas para la
celebración de un proceso democrático y creíble, acompañando la decisión con unas
medidas fuertes orientadas al establecimiento de la situación de seguridad con el objetivo
de reestablecer el estado de derecho y un equilibrio de poderes en post-conflicto901.
A pesar de las advertencias el proceso siguió su curso con numerosos actos de

violencia dirigidos contra la administración electoral, los candidatos y la población
electoral902. Los grupos talibanes, con la intención directa de interrumpir el proceso
electoral lanzaron amenazas de muerte a todos los involucrados en las elecciones. Las
amenazas se concretizaron en los múltiples ataques a los oficiales electorales,
principalmente durante el registro, cuando más de 12 trabajadores electorales fueron
asesinados y 33 heridos, mientras que artefactos explosivos improvisados u otras formas
de ataque directo fueron utilizados en las cercanías de los centros de registro o domicilios
del personal electoral903. Estas amenazas incidieron en la disminución del número de
personas registradas en las provincias con marcada presencia talibán, sobre todo en el sur
y sureste y este904. La violencia electoral afectó también a la campaña electoral, durante
901
BENNETT, WAKEFIELD, WILDER, op. cit., págs. 3-15.
902
“Tras la colocación de un coche bomba a las afueras de la oficina electoral de la UNAMA en Kandahar
en noviembre de 2003, razones de seguridad obligaron a reducir el número de equipos que estaba previsto
enviar el 1° de diciembre.” La situación en el Afganistán y sus consecuencias para la paz y la seguridad
internacionales. Asistencia internacional de emergencia para la paz, la normalidad y la reconstrucción del
Afganistán asolado por la guerra, Informe del Secretario General. Nueva York, Naciones Unidas, 2003,
diciembre 3, documento A/58/616, párr. 12; “Los actos de violencia se han dirigido cada vez más contra el
personal y las oficinas de la secretaría electoral y los trabajadores de las Naciones Unidas. La secretaría
electoral sufrió sus primeras bajas en el este: cuatro empadronadoras afganas fueron asesinadas en dos
atentados con bombas dirigidos contra los vehículos en los que viajaban a los centros de empadronamiento
de la provincia de Nangarhar el 26 de junio y el 8 de julio. En el sur, un Jefe de equipo del Órgano
Conjunto de Gestión Electoral de la provincia de Uruzgan y un Jefe de aldea que viajaban en motocicletas
fueron objeto de una emboscada y resultaron asesinados a tiros por asaltantes sin identificar el 24 de julio.
Cuatro días más tarde, en la provincia de Ghazni, una bomba explotó en un centro de empadronamiento
situado en una mezquita, matando a dos nacionales, uno de los cuales era un trabajador del Órgano
Conjunto. En el incidente también resultaron heridos otros siete afganos. Estos trágicos acontecimientos
fueron precedidos por varios ataques contra trabajadores electorales y de las Naciones Unidas;
afortunadamente, en los últimos casos no se produjeron muertes ni daños graves. El 6 de junio tuvo lugar
en el sureste, a plena luz del día, un ataque prolongado contra un convoy electoral integrado por vehículos
de las Naciones Unidas claramente identificados y un convoy de policía; los asaltantes utilizaron
dispositivos explosivos improvisados, granadas propulsadas por cohetes y armas ligeras. Informe del
Secretario General sobre la situación en el Afganistán y sus consecuencias para la paz y la seguridad
internacionales, 12 agosto 2004, documento A/58/868–S/2004/634, párr. 18-19.
903
REYNOLDS, WILDER, op. cit., págs. 6-7.
904
Referencia sobre la intimidación: AIHRC - UNAMA Joint Verification of Political Rights, op. cit.;
AIHRC - UNAMA Joint Verification of Political Rights (Second Report 8 July - 24 August), Kabul,
Afghanistan Independent Human Rights Commission and United Nations Assistance Mission in
339
la cual el helicóptero del Presidente Karzai fue atacado por un cohete y el convoy de su
candidato a vice-presidente fue bombardeado. Esta delicada situación de seguridad fue
también la razón por la que ninguno de los organismos de observación electoral
internacional desplegó una misión completa. La UE y la OSCE optaron por enviar unas
misiones reducidas, a precio de no poder realizar observación de acuerdo con sus
metodologías905.
Para abordar esta frágil situación de seguridad, el JEMB y la unidad electoral de

UNAMA tomaron la iniciativa de crear la Unidad de Seguridad diseñada para garantizar
una mejor coordinación con las fuerzas de seguridad afganas y las unidades de la Fuerza
Internacional de Asistencia para la Seguridad (ISAF)906. De acuerdo con el plan de
seguridad electoral, la responsabilidad principal de la creación de un ambiente seguro
para las elecciones correspondía a la Policía y las Fuerzas Armadas de Afganistán, donde
más de 40,000 efectivos de la Policía serían responsables de velar por la seguridad de los
centros electorales y patrullas en las ciudades, y las fuerzas militares serían responsables
de la seguridad selectiva, particularmente de las zonas de más alto riesgo, y el apoyo a
las fuerzas policiales. Las fuerzas de ISAF ofrecerían un respaldo general en sus zonas de
despliegue907. Sin embargo, el día de las elecciones la Policía tan sólo pudo desplegar
28,000 efectivos, supliendo las necesidades en las áreas más remotas con 6,000 efectivos
de reemplazo, a menudo reclutados entre las milicias locales, entregando así el control
efectivo sobre el proceso a los señores de guerra en sus áreas908.
El día de las elecciones, celebradas el 9 de octubre del 2004, pasó sin mayores
problemas de seguridad. La participación media en el país fue del 69%, siendo más baja
de lo esperado, posiblemente como consecuencia del registro múltiple. El voto fue
organizado en más de 24,000 centros electorales en todo el país. El proceso fue
Afghanistan, 24 August 2004; AIHRC - UNAMA Joint Verification of Political Rights (Third Report 25
August – 30 September), op. cit.; referencia sobre el fraude REYNOLDS, WILDER, op. cit., págs. 6-7.
905
cit., págs. 5-6; BENNETT, WAKEFIELD, WILDER, op. cit., págs. 3-15; INTERNATIONAL CRISIS
GROUP: Elections and Security in Afghanistan, op. cit., págs. 4-8.
906
AUSTIN, op. cit., pág. 115.
907
Las fuerzas armadas de Afganistán contaban con 14,000 efectivos durante las elecciones. ISAF contaba
con 8,500 tropas en Afganistán desplegadas principalmente en Kabul, el norte y noreste, véase
cit., págs. 6-7.
908
REYNOLDS, WILDER, op. cit., págs. 6-7.
340
administrado de forma organizada, siendo la dedicación del personal electoral uno de los
valores positivos más destacados de las elecciones. Sin embargo, las elecciones también
contaron con ciertos problemas logísticos, algunos de los cuales tuvieron como causa un
rechazo de los resultados por parte de algunos de los candidatos de la oposición. Uno de
los mayores problemas logísticos, con efecto directo sobre la percepción de la
credibilidad del JEMB, fue el uso de la tinta indeleble, el único elemento de garantía
contra la votación múltiple en el proceso afgano. Durante la adquisición de la tinta
indeleble el JEMB recibió y distribuyó dos frascos diferentes de tinta indeleble, sin haber
instruido suficientemente al personal electoral sobre su aplicación correcta. Como
resultado, muchos de los votantes fueron marcados incorrectamente, pudiendo borrar la
tinta momentos después de la votación. Tanto el JEMB como el Presidente Karzai
restaron importancia al problema, lo que contribuyó a cierta pérdida de credibilidad de
ambas oficinas909. Al mismo tiempo, la ausencia de listas electorales causó problemas a
la hora de la distribución de las papeletas electorales. Cada mesa electoral recibió 700
papeletas, sin embargo, las diferencias en la participación electoral provocaron
numerosos problemas de escasez de papeletas, sobre todo en las áreas de mayor
participación. De acuerdo con ICG, la reacción del JEMB para corregir estos problemas
fue lenta, dando lugar a las acusaciones de fraude por parte de la oposición910.
909
“El problema fue creado por falta de comunicación dentro del JEMB y entre JEMB y el Secretariado
Electoral. JEMB optó por el uso de la tinta indeleble que permanecería durante cinco días, con el fin de
identificar los votantes que habían ejercido su derecho a voto. El Secretariado Electoral empezó la
preparación de los kits electorales, los cuales debían contener la tinta indeleble, papeletas electorales y
urnas electorales en febrero 2004. PNUD, representando a JEMB, lanzó la oferta para las cajas electorales a
finales de mayo y firmó el contrato para 100,000 botellas de la tinta indeleble y otros elementos con un
proveedor canadiense el 30 de julio. Mientras tanto, el Secretariado Electoral recibió oferta del Gobierno de
la India para lápices de tinta indeleble gratuitos, urnas electorales y papeletas electorales. JEMB decidió
aceptar la oferta del Gobierno indio y por tanto, el 14 de septiembre (un mes más tarde de lo previsto),
recibió 50,000 lápices de tinta indeleble. Hacían falta 30,000 cajas electorales para Afganistán e Irán (IOM
realizó sus propios arreglos logísticos para la registración y votación en Pakistán). Cada caja contenía dos
lápices de tinta indeleble, por lo que había suficiente para 25,000 cajas. Los frascos canadienses de tinta
indeleble fueron utilizados en las restantes 5,000 cajas. Las cajas no fueron marcadas para indicar cual
contenía lápices y cual contenía frascos de tinta indeleble, y estas fueron distribuidas de forma aleatoria en
Afganistán e Irán. Aumentando la confusión, todas las cajas electorales contenían un marker permanente,
prácticamente idéntico a los lápices de tinta indeleble, para marcar las papeletas. Los oficiales electorales
recibieron un rápido entrenamiento sobre los lápices de tinta indeleble. No fueron informados que algunas
de las cajas podían contener frascos en lugar de lápices. Tampoco fueron entrenados para distinguir entre
los dos tipos de lápices.” INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Afghanistan: From Presidential to
Parliamentary Elections, op. cit., pág. 10-11.
910
cit., pág. 11.
341
El recuento de los resultados fue organizado a nivel regional, en ocho centros
habilitados en todo el país. La medida fue introducida con el fin de garantizar mejor el
secreto del voto, ya que resultados de muchos centros electorales fueron mezclados y
reconciliados a un nivel más alto. De la misma manera, el recuento organizado en tan
sólo ocho centros permitía un mejor control y acceso de la observación al proceso. Sin
embargo, esta medida contaba con varias dificultades logísticas y de procedimiento,
alargando el tiempo de recuento hasta el 16 de octubre. El resultado final de las
elecciones fue anunciado el 3 de noviembre del 2004. Karzai ganó las elecciones en la
primera vuelta acumulando un 53.8% del voto en Afganistán y un 69.7% del voto en el
extranjero. Los principales candidatos de la oposición consiguieron respectivamente:
Qanooni – 16.3%, Mohaqueq – 11.7% y Dostum – 10%. El voto confirmó la tendencia
observada durante la campaña de una fuerte dependencia de las líneas de división étnica y
dependencia de los centros regionales. Solamente Karzai fue capaz de captar votos fuera
de su grupo étnico, Pastún911.
Las múltiples alegaciones de fraude procedentes de los candidatos de la oposición

presentados inmediatamente después del día de la votación amenazaron con el boicot de
los resultados de las elecciones. Los procedimientos para las querellas electorales se
adaptaron tarde en el proceso, menos de dos semanas antes de la fecha electoral, los
procedimientos eran confusos, dejaban una excesiva autoridad al personal electoral y
carecían de una campaña de información adecuada. De la misma forma, el JEMB no
estaba adecuadamente preparado para recibir y procesar los litigios electorales912. Debido
a esta falta de preparación y tras la intervención del embajador de los Estados Unidos, el
JEMB confió la gestión de las quejas al Panel Imparcial de Expertos Internacionales, que
registró más de 600 tipos de alegación diferentes sobre las irregularidades en el proceso.
911
47; INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Afghanistan: From Presidential to Parliamentary Elections,
912
De acuerdo con el informe de la UE, la Unidad de querellas electorales de JEMB contaba con tan sólo
una persona. EUROPEAN UNION: Final Report on the Presidential Election. Afghanistan 2004, op. cit.;
Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-74. Regulation on Offences during Elections, Joint
Electoral Management Body, Kabul, 27 September 2004; Decision of the Joint Electoral Management
Body 2004-75. Regulation on Complaints and Irregularities during Electoral Process, Joint Electoral
Management Body, Kabul, 27 September 2004; Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-
84. Procedures for Complaints and Irregularities during the Election and Counting Processes, Joint
Electoral Management Body, Kabul, 2 October 2004.
342
El Panel fue compuesto por tres expertos electorales nombrados por la ONU: Craig
Jenness, Staffan Darnolf y David Mathieson913. La creación del Panel ayudó a mejorar la
imagen de imparcialidad del proceso y su creación fue aceptada por todos los candidatos
electorales. El Panel investigó todas las querellas y antes de la proclamación de los
resultados finales anunció las conclusiones de su investigación. De acuerdo con esta
conclusión, las irregularidades no fueron motivadas políticamente y no tenían capacidad
de alterar el resultado final914. El establecimiento del Panel, como una iniciativa post-
facto encaminada a remediar el problema de la confianza en los resultados, demuestra sin
embargo el fracaso de los organismos electorales de conducir el proceso con suficiente
grado de confianza.
La observación de las elecciones presidenciales en Afganistán fue obstaculizada

por la situación de seguridad en el país, limitando la presencia de observadores
internacionales a 121 personas durante el día de la votación 915. Ninguno de los
principales organismos de observación electoral envió una misión completa, optando por
la creación de entidades ad-hoc con un mandato específico diseñado para estas
elecciones. OSCE denominó su equipo Election Support Team (EST), mientras que EU
creó EU's Democracy and Election Support Mission (DESM) y ambos declararon que no
iban a publicar informes sobre la calidad de las elecciones y legitimidad del proceso.
Además del argumento de seguridad, que impedía la realización de la observación según
la metodología utilizada por ambas organizaciones, la disposición de ambos organismos
913
Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-89. Expert Panel, Joint Electoral Management
Body, Kabul, 11 October 2004; Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-92. Appointment
to the Expert Panel, Joint Electoral Management Body, Kabul, 17 October 2004.
914
Los principales problemas reportados por el panel fueron el mal uso de la tinta indeleble, voto múltiple,
irregularidades en el procedimiento, incluyendo voto por procuración y voto de los menores, insuficiente
provisión de papeletas electorales, intimidación y adulteración del contenido de urnas electorales.
cit., pág. 12; Press Briefing by Manoel de Almeida e Silva Spokesman for the Special Representative of
the Secretary-General and by UN agencies, UN News Centre, 4 November 2004,
http://www.un.org/apps/news/infocus/afghanistan/infocusnews.asp?NewsID=822&sID=1; EUROPEAN
UNION: Final Report on the Presidential Election. Afghanistan 2004, op. cit., págs. 3-8;
ORGANIZATION FOR SECURITY AND CO-OPERATION IN EUROPE (OSCE): Election Support
Team to Afghanistan. Recommendations on 2005 Parliamentary Elections, op. cit.; Informe del Secretario
General sobre la situación en el Afganistán y sus consecuencias para la paz y la seguridad internacionales.
Asistencia internacional de emergencia para la paz, la normalidad y la reconstrucción del Afganistán
asolado por la guerra, 26 noviembre 2004, documento A/59/581-S/2004/925.
915
La Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa envío una misión de 42 personas, UE
envío 25 personas, Asian Network for Free Elections, 42 y el Gobierno de Japón 10.
343
de presenciar un proceso insuficientemente democrático formó parte de la decisión final
de no mandar misiones completas916. En lugar de observar un proceso deficiente, la
comunidad internacional optó por fortalecer la observación nacional. Sin embargo, la
decisión de reducir la presencia de observación internacional puede llevar a la conclusión
que la comunidad internacional no estaba interesada en la legitimidad del proceso, sino
en los resultados del mismo; al mismo tiempo dejó evidente la falta de confianza en el
proceso apoyado por ella misma917.
A parte de la escasa observación internacional, más de 26 organizaciones de la

sociedad civil afgana participaron en la observación del proceso, desplegando 5,321
observadores nacionales en todas las 34 provincias. Todas ellas, al igual que un grupo
importante de interventores de candidatos recibieron apoyo y formación de la comunidad
internacional. Más de 50,000 interventores de candidatos fueron acreditados por
JEMB918. El mayor grupo de observación nacional, Free and Fair Elections Foundation of
Afghanistan (FEFA), al igual que otros grupos de observación local identificaron los
siguientes problemas observados durante el proceso: el incorrecto uso de la tinta
indeleble, el bajo nivel de preparación del personal electoral, el material insuficiente en
los centros de votación, especialmente papeletas y urnas, las diferencias en el número de
centros establecidos con los anuncios previos de JEMB. Además de problemas de
naturaleza técnica, los observadores destacaron numerosas irregularidades durante el
proceso: materiales de campaña electoral observada en los colegios electorales y una
campaña en los centros por parte de los interventores de los candidatos o agentes de
916
De acuerdo con la cita del informe de la misión exploratoria “OSCE/ODIHR cree que no sería justo,
necesario o constructivo exponer el proceso electoral y democrático en Afganistán a un tal escrutinio en
una fase tan temprana y en unas circunstancias tan desafiantes. La observación puede ser vista como arma
de doble filo, fomentando la credibilidad cuando el proceso recibe un comentario positivo, y desafiando la
confianza de la población cuando la observación descubre fallos sustantivos, los que podrían producirse en
las condiciones descritas.” El documento al que se refiere ICG no fue publicado, por lo tanto cito del ICG.
Traducción propia del inglés: “OSCE/ODIHR believes that it would not be fair, helpful or constructive to
subject the electoral and democratic process in Afghanistan to such scrutiny at so early a stage of its
development, and in such challenging circumstances. Observation can be seen as a double edged sword,
enhancing credibility where the process receives favourable comment, but challenging public confidence if
observation identifies substantial failings, as conditions described above could potentially envisage.”
cit., pág. 12-13; también mencionado por REYNOLDS, WILDER, op. cit., pág. 8.
917
REYNOLDS, WILDER, op. cit., pág. 8.
918
cit., págs. 12-13.
344
seguridad, intimidación de los interventores de candidatos al personal electoral o
votantes919.
La evaluación global del proceso electoral del 2004 no puede ser otra que la de un
proceso débil. La realización técnica del proceso no estuvo falta de serios problemas
quedando por detrás de la normativa internacional, contribuyendo directamente a la
disminución de la credibilidad del proceso, que además se llevó a cabo en un ambiente de
intimidación general ejercida por los elementos anti-Gobierno pero también por los
grupos militares próximos a los candidatos. A pesar de que el día de la votación
transcurriese sin mayores problemas y de que la legitimidad de los resultados no ofrezca
lugar a dudas, la legitimidad del proceso es cuestionable. La decisión de los principales
organismos internacionales de observación electoral de establecer misiones diferentes a la
metodología de observación, confirma la voluntad de la comunidad internacional de
sancionar los resultados sin tener que pronunciarse sobre el proceso920.
2. Análisis de la asistencia electoral de la ONU en Afganistán
La presencia de la ONU en Afganistán se remonta a 1988 y es resultado de su papel

clave en la finalización de la ocupación soviética, teniendo bases en la Resolución de la
Asamblea General921 en respuesta a la invasión soviética de Afganistán922. La
implicación de la Asamblea General en la cuestión de Afganistán constituye un ejemplo
poco habitual en el que, de acuerdo con las provisiones de La Carta de las Naciones
Unidas (art.11 y 12) y la Resolución 377 de la Asamblea General conocida como Unión
919
FREE AND FAIR ELECTIONS FOUNDATION OF AFGHANISTAN (FEFA): Press Release “FEFA
welcomes turn out and peaceful process so far, but cites deficiencies in the process”, Kabul, FEFA, 9
October 2004; FREE AND FAIR ELECTIONS FOUNDATION OF AFGHANISTAN (FEFA): Press
Resease “FEFA congratulates Afghans for having peaceful elections and expects fair counting”, Kabul,
FEFA, 10 October 2004; FREE AND FAIR ELECTIONS FOUNDATION OF AFGHANISTAN (FEFA):
FEFA Press Release, Kabul, FEFA, 12 October 2004; Afghan Independent Human Rights Commission
(AIHRC) Release on Elections, Kabul, AIHRC, 10 October 2004.
920
cit., págs. 9-16; REYNOLDS, WILDER: op. cit., pág. 1.
921
Adoptada durante una sesión de emergencia en enero de 1980.
922
The Situation in Afghanistan and its Implications for International Peace and Security, General
Assembly of the United Nations, 14 January 1980, documento ES-6/2.
345
pro-Paz, la Asamblea tiene poder de tratar y hacer recomendaciones sobre cuestiones
relativas a la paz y seguridad internacional si estas no forman objeto de consideraciones
del Consejo de Seguridad923. En este sentido, la respuesta del Consejo de Seguridad a la
invasión soviética de Afganistán fue frenada por la Unión Soviética que vetó la
Resolución que llamaba a la retirada de sus tropas, por lo que el Consejo de Seguridad
refirió el asunto a la Asamblea General924. Un año más tarde, en 1981, Javier Pérez de
Cuellar fue designado Representante Personal del Secretario General para Afganistán,
empezando las largas negociaciones sobre la retirada de las tropas925. Desde la retirada
soviética en 1988, la ONU estableció una presencia continuada en el país y a través de
diferentes misiones y oficinas siguió prestando apoyo en Afganistán dentro de dos líneas
principales de actuación, por una parte, el apoyo al proceso de paz y político, y por otra,
la asistencia humanitaria y al desarrollo926. En la década de los años noventa, la ONU fue
de facto el único Organismo implicado en la búsqueda de una solución pacífica al
conflicto de Afganistán, principalmente, a través de la Asamblea General.
El tema de Afganistán volvió a ser retomado por el Consejo de Seguridad a

mediados de los años noventa, durante el período álgido de la guerra civil y
particularmente con la aparición de la amenaza terrorista. En varias ocasiones, el Consejo
de Seguridad instó a las partes del conflicto a tomar todas las medidas posibles para
finalizar la disputa de forma pacífica e instaba a las fuerzas regionales a renunciar al
apoyo logístico y militar a los grupos militares afganos. También, a partir de 1998, las
923
La Carta de las Naciones Unidas; Uniting for Peace; 1950, General Assembly Resolution 377 (V);
TOMUSCHAT, CHRISTIAN: Uniting for Peace. General Assembly Resolution 377 (V) New York, 3
November 1950, Audiovisual Library of International Law, 2008,
http://untreaty.un.org/cod/avl/ha/ufp/ufp.html
924
Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 462 (1980) del 9 de enero 1980, 1980,
925
Diego Cordovez finalizó las negociaciones de paz en Ginebra, como del entonces Representante
Especial del Secretario General, Javier Pérez de-Cuellar. MARGESSON, RHODA: United Nations
Assistance Mission in Afghanistan: Background and Policy Issues, Washington DC, Congressional
Research Service, 27 December 2010, págs. 2-3.
926
La Oficina de Buenos Oficios de las Naciones Unidas para Afganistán y Pakistán (UNGOMAP) entre
1988-1990, Oficina del Secretario General en Afganistán y Pakistán (OSGAP) entre 1990-1996 y Misión
Especial de las Naciones Unidas en Afganistán (UNMSA) establecida en 1993 y desplegada en 1994, fue
predecesora directa de UNAMA. El despliegue de las misiones, establecidas por la Resolución de la
Asamblea General, fue a continuación comunicado por carta del Secretario General al Consejo de
Seguridad y seguidamente confirmado por este. UN & Afghanistan, Institute for Afghan Studies, 2012,
http://www.institute-for-afghan-studies.org/UNITED%20NATIONS/UNITED%20NATIONS.htm
346
Resoluciones del Consejo de Seguridad hacían un llamamiento expreso a las partes
afganas para abstenerse de acoger y entrenar terroristas927.
Fue particularmente la Resolución 1267 la que estableció el vínculo directo entre el

Gobierno talibán y el terrorismo internacional, exigiendo al Gobierno talibán la entrega
de los terroristas refugiados en Afganistán y estableciendo medidas de embargo aéreo y
congelación de capital de los talibanes928. En las siguientes Resoluciones el lenguaje del
Consejo de Seguridad se endureció, reafirmando vínculos entre el Gobierno talibán de
Afganistán y Osama bin Laden, definiendo ambos como amenaza a la paz y la seguridad
internacionales, haciendo referencia expresa a las obligaciones de los Estados bajo los
convenios antiterroristas internacionales y, finalmente, endureciendo las sanciones. Todas
estas medidas fueron desoídas por el Gobierno talibán929.
En base a estas Resoluciones y a la inactividad del Gobierno talibán, los Estados

Unidos justificaron el despliegue de su operación Libertad Duradera930. Una vez el
927
“Exige a las facciones afganas que se abstengan de acoger y entrenar a terroristas y sus organizaciones y
que pongan término a las actividades ilegales relacionadas con los estupefacientes;” Resolución 1193
(1998) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 3921ª sesión, celebrada el 28 de agosto de 1998,
1998, documento S/RES/1193; Resolución 1214 (1998) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 3952ª
sesión, celebrada el 8 de diciembre de 1998, 1998, documento S/RES/1214.
928
octubre de 1999, 1999, documento S/RES/1267.
929
diciembre de 2000, 2000, documento S/RES/1333.
930
La creación de la Operación tenía dudoso fundamento legal. Los Estados Unidos, utilizaron varios
medios pacíficos para intentar contener la amenaza terrorista de Al-Qaeda y Bin Laden, entre otras,
sanciones económicas contra el Gobierno de Afganistán y bloqueo aéreo. Los Estados Unidos respaldaron
su acción en la obligatoriedad de los Estados de asegurar que su territorio no es utilizado como base para la
actividad terrorista dirigida contra otros Estados. Los EEUU utilizaron una definición amplia de la
agresión, comprendiendo la prestación de apoyo por parte del Gobierno a los grupos que dirigen su
actividad militar contra otros Estados. Interpretaron el ataque armado por un grupo terrorista apoyado por
un Estado como el ataque del Estado mismo, y así, respaldaron su acción en el derecho de los Estados a
autodefensa, en contexto del artículo 51 de La Carta de las Naciones Unidas. De acuerdo con esta
interpretación, la inacción del Estado de Afganistán que posibilitó la acción terrorista de Al Qaeda contra
los Estados Unidos constituía un ataque armado contra los Estados Unidos. En esta luz, la operación
Libertad Duradera fue presentada como acción dirigida contra una inminente amenaza de futuros ataques
armados. El derecho de Afganistán a la integridad territorial fue por lo tanto subordinado al derecho de
autodefensa de los Estados Unidos. Esta interpretación legal no fue unánime. Las Resoluciones del Consejo
de Seguridad y de la Asamblea General consiguientes a los ataques de las Torres Gemelas, aunque
condenaron con rotundidad esos ataques, no reconocieron derecho al uso de la fuerza. La Resolución del
Consejo de Seguridad, en particular, aprobada tras los ataques terroristas contra los Estados Unidos, no
autorizó, como podría ser el caso bajo el capítulo VII de La Carta de las Naciones Unidas al igual que en el
caso de Kuwait en 1990, el uso de la fuerza contra Afganistán o ningún Estado involucrado en esos actos
terroristas. Las previas Resoluciones sobre Afganistán, además, insistían sobre la Resolución pacífica del
conflicto. La operación Libertad Duradera fue por lo tanto vista por muchos como la violación del artículo
347
régimen talibán se extinguía bajo la ofensiva de los Estados Unidos, las Naciones Unidas
inició el proceso de negociación con las facciones anti-talibanes para el establecimiento
de un gobierno viable tras la caída definitiva de éstos. En este sentido, Lakhdar
Brahimi931 presidió la conferencia de Bonn sobre el futuro de Afganistán, cuyo Acuerdo
sobre las disposiciones provisionales en Afganistán firmado el 5 de diciembre del 2001
fue inmediatamente respaldado por el Consejo de Seguridad932. Este Acuerdo preveía un
fuerte apoyo de la comunidad internacional en todas las áreas, incluyendo el apoyo
militar, político y económico.
En respuesta a esta petición afgana contenida en el anexo I de los Acuerdos, el 20

de diciembre del 2001 el Consejo de Seguridad aprobó el despliegue de fuerzas
internacionales de mantenimiento de la paz autorizadas aunque no bajo mando de la
ONU. En este sentido, ISAF933 fue establecida bajo el capítulo VII “(…) para asistir a las
Autoridades Interinas Afganas en el mantenimiento de la seguridad en Kabul y áreas
contiguas, para que la Autoridad Interina Afgana, así mismo como el personal de las
Naciones Unidas pudiese operar en un ambiente seguro.” El mandato de la ISAF
también incluía la provisión de asistencia en el establecimiento y formación de las nuevas
fuerzas de seguridad afganas. El despliegue de la ISAF934 estaba limitado a los
alrededores de Kabul por los Estados Unidos, quienes temían que la presencia de la ISAF
en otras zonas del país podría perjudicar su Operación Libertad Duradera en su objetivo
de capturar a los miembros de Al Qaeda. La ISAF, por lo tanto, operó en paralelo con el
despliegue militar americano que nunca fue autorizado por el Consejo de Seguridad935.
2 de La Carta de las Naciones Unidas. FEINSTEIN, BARRY A.: “Operation Enduring Freedom: Legal
Dimensions of the Infinitely Just Operation” en Journal of Transnational Law & Policy, 2002, págs. 201-
295; SHAH, SIKANDER AHMED: “War on Terrorism: Self Defense, Operation Enduring Freedom, and
the Legality of U.S. Drone Attacks in Pakistan” en Washington University Global Studies Law Review,
2010, págs. 77-129.
931
Brahimi previamente sirvió como Enviado Especial del Secretario General para Afganistán entre julio
de 1997 y octubre de 1999 y Jefe de la Misión Especial de las Naciones Unidas para Afganistán.
932
diciembre de 2001, 2001, documento S/RES/1383.
933
ISAF está formada mayoritariamente por tropas de la OTAN bajo mando rotatorio y está obligada a
informar al Consejo de Seguridad sobre sus progresos.
934
Su despliegue inicial fue autorizado por un período inicial de seis meses, pendiente de renovaciones
posteriores. Resolución 1386 (2001) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4443ª sesión, celebrada
el 20 de diciembre de 2001, 2001, documento S/RES/1386.
935
La coexistencia de ambas fuerzas pone de nuevo bajo cuestión la legalidad de la operación
estadounidense, de acuerdo con el artículo 51 de La Carta de las Naciones Unidas, según el cual el derecho
348
Además del aspecto militar, el Acuerdo de Bonn llamaba a la participación de la
ONU en toda su implementación. En este sentido, los Anexos II y III especifican la
función de las Naciones Unidas, asignándole la responsabilidad amplia de “supervisión y
asistencia a la ejecución del Acuerdo de Bonn”, cubriendo aspectos políticos, de derechos
humanos, de seguridad y económicos936. Así, en marzo del 2002, el Consejo de
Seguridad aprobó la Resolución creando la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas
en Afganistán (UNAMA)937 cuyo mandato propuesto en el informe del Secretario
General, fue resultado de trabajo de un Equipo Integrado para las Misiones (Integrated
Mission Task Force) con la participación y aportación de diferentes departamentos de la
ONU tanto en la sede como en el terreno, incluyendo los componentes de desarrollo,
humanitarios, de paz y de seguridad938. Como resultado, el mandato de UNAMA fue
basado en tres objetivos principales, sin definición exacta de las tareas de la misión:
de autodefensa es garantizado hasta el Consejo de Seguridad tome medidas necesarias para el

mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. El despliegue de la fuerza autorizada por el Consejo
de Seguridad debería, por lo tanto, poner fin a la operación unilateral y no autorizada de los Estados
Unidos. SHAH, op. cit., págs. 88-113.
936
Responsabilidad global del SRSG sobre las actividades de la ONU; Supervisión y asistencia a la
ejecución del acuerdo de Bonn; Asesoramiento a la Autoridad Provisional en el establecimiento de un
entorno políticamente neutral favorable a la celebración de la Loya Jirga de Emergencia en condiciones de
libertad e imparcialidad; Prestación de buenos oficios, en el caso de interrupción, impedimento o bloqueo
de decisiones en las reuniones de la Administración Provisional o Comisión Independiente Especial en las
preparaciones de Loya Jirga de Emergencia; Promoción y educación en la materia de los derechos
humanos. Las Naciones Unidas tendrán el derecho de investigar violaciones de los derechos humanos y,
cuando sea necesario, recomendar medidas correctivas; Toma de medidas necesarias para garantizar la
soberanía nacional, la integridad territorial y la unidad del Afganistán y la no injerencia de otros países en
los asuntos internos del Afganistán; Fortalecimiento del compromiso de prestar asistencia en la
rehabilitación, recuperación y reconstrucción del Afganistán, en coordinación con la Autoridad Provisional;
Realización de un registro de electores antes de las elecciones generales y un censo de la población; Ayuda
a la reintegración de los muyahidín en las nuevas fuerzas de seguridad y fuerzas armadas del Afganistán, en
coordinación con la Autoridad Provisional; Creación de un fondo de ayuda a las víctimas de la guerra;
Cooperación con la Autoridad Provisional para combatir el terrorismo internacional y el cultivo y tráfico de
drogas ilícitas y suministrar a los agricultores recursos financieros, materiales y técnicos para la producción
de otros cultivos. Agreement on Provisional Arrangements in Afghanistan Pending the Re-establishment of
Permanent Government Institutions.
937
Ésta sustituiría a la anterior Misión Especial de las Naciones Unidas en Afganistán (UNMSA) que fue
misión operativa desde el 1994 y ofreció los buenos oficios creando una plataforma de soporte a las
negociaciones en Bonn. S/RES/1401.
938
Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Comité Ejecutivo de Asuntos Humanitarios y el
Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad. DPKO estuvo vivamente involucrado en los trabajos relativos a la
propuesta del mandato de la futura operación, organizando entre otros la primera misión del Representante
Especial Brahimi y su equipo a Kabul, tras la ofensiva americana en diciembre 2001. Informe del
Secretario General sobre la situación en el Afganistán y sus consecuencias para la paz y la seguridad
internacionales, 18 marzo 2002, documento A/56/875–S/2002/278.
349
“a) Cumplir las tareas y responsabilidades encomendadas a las Naciones
Unidas en virtud del Acuerdo de Bonn, en particular las relativas a los derechos
humanos, el imperio de la ley y las cuestiones de género, que fueron aprobadas
por el Consejo de Seguridad en su Resolución 1383 (2001);
b) Promover el acercamiento y la reconciliación en todo el país mediante la

interposición de los buenos oficios de mi Representante Especial;
c) Administrar todas las actividades de socorro humanitario, recuperación y

reconstrucción de las Naciones Unidas en Afganistán, bajo la autoridad general de
mi Representante Especial y en coordinación con la Administración Provisional y
sus administraciones nacionales sucesoras.”
Dentro de este contexto general de la presencia de la ONU en Afganistán, el

fundamento legal de la asistencia electoral se remonta al mismo documento de base, es
decir, el texto del Acuerdo de Bonn que preveía un rol concreto para las Naciones Unidas
en la preparación de las elecciones en Afganistán, es decir la realización del registro de
electores y del censo de la población939. Sin embargo, la responsabilidad legal y el arreglo
estructural establecido por el Acuerdo de Bonn para la organización de las elecciones
fueron particularmente confusos, debido a la falta de claridad en la división de
responsabilidades entre las autoridades interinas afganas y la ONU940. Aunque el texto de
Bonn entregaba expresamente la responsabilidad de la realización del registro electoral a
la ONU, el reconocimiento de la soberanía nacional de Afganistán en el mismo
documento, otorgaba implícitamente la autoridad formal de la preparación y celebración
de las elecciones, como responsabilidad soberana, a las autoridades afganas. Asimismo,
el Acuerdo permanecía silencioso y no contenía ningunas previsiones sobre las formas de
implementación de esta autoridad formal, ni sobre la asignación de la responsabilidad de
la organización de las elecciones a algún órgano de la administración afgana941. A pesar
de experiencias electorales previas, Afganistán en el momento de la firma del Acuerdo de
939
“3. Piden a las Naciones Unidas que hagan lo antes posible i) un registro de electores antes de las
elecciones generales que se celebrarán tras la adopción de la nueva Constitución por la Loya Jirga
constitucional y ii) un censo de la población del Afganistán.” Agreement on Provisional Arrangements in
Afghanistan Pending the Re-establishment of Permanent Government Institutions, Annex III, Art. 3; cita
en Español proviene de S/2001/1154.
940
AUSTIN, op. cit., pág. 115; ENNIS, op. cit., pág.15.
941
O el establecimiento del órgano de administración electoral nacionales.
350
Bonn no disponía de ninguna estructura administrativa capaz de llevar a cabo la
organización de un proceso electoral libre y justo942.
La ejecución de las provisiones electorales del Acuerdo de Bonn conllevó, por lo

tanto, a la creación de una estructura mixta. La estructura de la administración electoral
pasó por tres fases antes de la celebración de las elecciones presidenciales en 2004, y
siguió evolucionando en el período precedente a las elecciones parlamentarias celebradas
en 2005943, constituyendo, en su fase mixta, un interesante recurso de la asistencia
electoral de la ONU944.
En este sentido, la creación de la unidad electoral dentro de la Misión de Asistencia

de las Naciones Unidas en el Afganistán (UNAMA) fue la respuesta a varias vías
formales de petición. En primer lugar, la creación de la unidad respondía a la petición
contenida en el Acuerdo de Bonn, aunque ésta no tenía valor legal internacional puesto
que el Acuerdo era un documento interno de carácter político y no legal945. En base a esta
solicitud, sin embargo, varios miembros de la División de Asistencia Electoral del
Departamento de Asuntos Políticos de la Secretaría de las Naciones Unidas emprendieron
en agosto del 2002 una misión en Afganistán para iniciar conversaciones con las
autoridades afganas y recopilar información con el fin de realizar un análisis preliminar
de las necesidades electorales946. En segundo lugar, el 15 de febrero del 2003, el
Presidente de la Autoridad Transicional, Hamid Karzai, dirigió una carta de petición a
UNAMA, pidiendo que la ONU ayudara a preparar y organizar el proceso electoral y
coordinara la asistencia electoral internacional. En colaboración con la División de
Asuntos Electorales, el Departamento de Asuntos Políticos de la sede central de las
Naciones Unidas y la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en el Afganistán
(UNAMA) se elaboró un plan de asistencia electoral en Afganistán, basado en la creación
de un órgano electoral nacional afgano responsable de la organización de las elecciones y
942
943
Solamente tras la celebración de las elecciones parlamentarias, de acuerdo a la legislación posterior al
acuerdo de Bonn, un órgano completamente afgano, la Comisión Electoral Independiente de Afganistán fue
establecido, asumiendo las responsabilidades en este área.
944
cit.; AUSTIN, op. cit., págs. 113-115.
945
946
Informe del Secretario General sobre la situación en el Afganistán y sus consecuencias para la paz y la
seguridad internacionales, 21 octubre 2002, documento A/57/487–S/2002/1173.
351
de la creación de una unidad de asistencia electoral dentro de UNAMA. El Consejo de
Seguridad aprobó esta propuesta desarrollada en el informe del Secretario General a
finales de marzo del 2003947.
Es importante destacar la recomendación del Secretario General, puesto que ésta

altera la letra de Bonn en el sentido de que asigna al Gobierno afgano la responsabilidad
de designar un órgano electoral nacional, el que sería asistido por la ONU en la gestión
del proceso electoral948, incluyendo en la realización del registro electoral949. La
redacción del documento deja claro que el concepto de asistencia electoral de la ONU
para Afganistán consistía en la idea de asistencia técnica a un órgano independiente y
plenipotenciario de carácter nacional950. El mandato electoral de UNAMA, por su parte,
nunca fue precisado con más detalle de lo que provee la Resolución del Consejo de
Seguridad de marzo 2003, dejando a amplia interpretación al rol exacto de UNAMA en el
proceso electoral951.
947
“A fin de cumplir los plazos previstos en el Acuerdo de Bonn, el Gobierno debe designar urgentemente
un órgano electoral nacional que se encargue de supervisar la organización de las elecciones. Con un
equipo de asesores, la UNAMA prestará apoyo a este órgano electoral y fomentará su capacidad para que
pueda registrar a los electores, organizar actividades de educación cívica y celebrar las elecciones de
conformidad con las disposiciones del Acuerdo de Bonn. El equipo electoral de la UNAMA también
coordinará la asistencia internacional con el órgano electoral nacional y actuará de enlace con este órgano.”
A/57/762–S/2003/333; Resolución 1471 (2003) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4730ª sesión
celebrada el 28 de marzo de 2003, 2003, documento S/RES/1471.
948
“A fin de cumplir los plazos previstos en el Acuerdo de Bonn, el Gobierno debe designar urgentemente
un órgano electoral nacional que se encargue de supervisar la organización de las elecciones. Con un
equipo de asesores, la UNAMA prestará apoyo a este órgano electoral y fomentará su capacidad para que
pueda registrar a los electores, organizar actividades de educación cívica y celebrar las elecciones de
conformidad con las disposiciones del Acuerdo de Bonn. El equipo electoral de la UNAMA también
coordinará la asistencia internacional con el órgano electoral nacional y actuará de enlace con este órgano.”
A/57/762–S/2003/333, párr. 16.
949
“c) Prestar apoyo y asistencia al Gobierno en la preparación de elecciones nacionales, incluidos el
registro de votantes y la coordinación de la asistencia internacional. Como se indica en el párrafo 16 supra,
esta tarea requerirá el establecimiento de una sección electoral encabezada por un experto de categoría
superior de reconocido prestigio internacional y apoyada por un equipo apropiado en Kabul y en las
provincias.” A/57/762–S/2003/333, párr. 66c.
950
Sin embargo, debido al calendario electoral apretado, según el cual las elecciones deberían celebrarse en
junio 2003, es decir, 15 meses después de la creación de la unidad electoral de UNAMA, la unidad
electoral comenzó las preparaciones electorales de forma unilateral, adelantándose al establecimiento de su
contraparte afgana. S/RES/1471; AUSTIN, op. cit., pág. 115.
951
“2. Acoge con beneplácito el informe del Secretario General de 18 del marzo del 2003 (S/2003/333) y
las recomendaciones que en él figuran y hace suya la propuesta del Secretario General de que se establezca
una unidad electoral dentro de UNAMA, y alienta a los Estados Miembros a prestar apoyo a las
actividades electorales de las Naciones Unidas en Afganistán;” A/56/875–S/2002/278.
352
Al lado de la importante participación de UNAMA, otras Agencias de las Naciones
Unidas también aportaron asistencia electoral, dentro de sus respectivos mandatos. El
PNUD fue la principal Agencia con una dedicación explícita en el proceso electoral.
Dentro de su apoyo al proceso electoral suscribió dos acuerdos con el Gobierno
Transicional de Afganistán, uno destinado específicamente a la asistencia en el proceso
de registro, y otro sobre la asistencia en el proceso electoral del 2004. PNUD operaba en
Afganistán dentro del marco de la misión integrada de UNAMA.
El proyecto de asistencia al proceso de registro de votantes fue preparado y firmado

con el Gobierno Transicional de Afganistán y con UNAMA, reconociendo la
responsabilidad especial de UNAMA en el proceso electoral de Afganistán952. La
conclusión del documento de proyecto de asistencia al registro electoral se produjo en
respuesta a la solicitud directa del Presidente transicional, Hamid Karzai, dirigida al
Secretario General de las Naciones Unidas, solicitando “asistencia en la preparación y
organización del proceso electoral y coordinación de la asistencia electoral
internacional.” El documento preveía la participación de cuatro Agencias de la ONU en
la ejecución del proyecto y establecía una división de responsabilidades entre estas953.
952
De acuerdo con el documento de proyecto, firmado por UNAMA y la Administración Transicional de
Afganistán, la unidad electoral de UNAMA respondía por: “la implementación del ejercicio de registro de
votantes de acuerdo con la Ley de Registro Electoral, que se encuentra en fase de preparación. La Unidad
de Asistencia Electoral de UNAMA, en su capacidad de secretariado de JEMB tendrá un papel autoritario
en la administración del plan operacional (del registro de votantes), regulaciones, notificaciones y
procedimientos aprobados por el JEMB” (subrayados nuestros). La firma del proyecto de asistencia en el
registro electoral se produce previa creación del Secretariado Electoral, establecido por el decreto
presidencial del 18 Febrero 2004 Voter Registration Project for Afghanistan AFG/03/020/01/34, op. cit.,
págs. 17-19; Decree of the President of the Islamic Transitional State of Afghanistan on the Elements of
Convening Elections during the Transitional Period, President of the Islamic Transitional State of
Afghanistan, Kabul, IEC Afghanistan, 18 February 2004, art. 3.2.
953
El PNUD asumió la responsabilidad de las siguientes tareas: “Crear una unidad de soporte del registro
de votantes en el seno del PNUD para proporcionar la gestión de proyecto, financiera y de recursos
humanos, y el apoyo administrativo y de adquisiciones en la implementación del proyecto; Aportar
mecanismos de gestión de fondos provenientes de las contribuciones voluntarias de los donantes para la
financiación de proyecto; Coordinar y apoyar a las ONGs y grupos de la sociedad civil para su
participación en la campaña de educación cívica y de votantes a nivel nacional. Esto incluirá el
establecimiento de un sistema de subvenciones para financiar a las ONGs y grupos de la sociedad civil
nacionales que realicen actividades en el terreno y de movilización de la comunidad; Coordinar el trabajo
de fomento de la capacidad institucional de la Comisión Electoral Interina, en colaboración con otros
socios en la implementación.”, véase Voter Registration Project for Afghanistan AFG/03/020/01/34, op.
cit., págs. 17-19. La Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS): “aportará
apoyo operativo y logístico a la Comisión Electoral Interina en cuestiones de reclutamiento y gestión de
salarios del personal nacional, adquisición y mantenimiento de los vehículos para el uso de los equipos de
registro y los oficiales de educación cívica, establecerá instalaciones de oficinas y apoyará la
353
Del mismo modo, en mayo del 2004, el PNUD, UNAMA y el Gobierno
Transicional de Afganistán firmaron un segundo acuerdo detallado sobre la asistencia
prestada durante la fase de elecciones954. Siguiendo las pautas del proyecto para el
registro, la división de responsabilidades entre el PNUD y UNAMA permaneció
prácticamente sin cambios, UNAMA asumía el liderazgo operativo y de asesoría,
mientras que PNUD realizaba las tareas de apoyo, como administración y adquisiciones,
y las tareas típicas de asistencia a largo plazo, siendo ésta una división tradicional de
trabajo entre la OMP y el PNUD en contextos semejantes.
Por último, siendo la particularidad de esta misión, queda por analizar el mandato
específico del Órgano Conjunto de Administración Electoral (JEMB). El Órgano fue
creado por el decreto del Presidente del Estado Islámico Transicional de Afganistán el 26
de julio del 2003 para “supervisar la realización del registro electoral para las elecciones
generales del 2004955.” El JEMB retenía todas las prerrogativas de un órgano
plenipotenciario para la realización de sus tareas956, aunque fue establecido como un
implementación del proyecto en las provincias.” Y finalmente el Programa de Voluntarios de las Naciones
Unidas (UNV): “Aportará en número necesario de voluntarios internacionales y nacionales como
entrenadores, coordinadores de educación cívica y supervisores de los equipos de registro para el ejercicio
de registro de votantes.” Voter Registration Project for Afghanistan AFG/03/020/01/34, op. cit., pág. 18.
954
Las actividades identificadas en el proyecto eran muy amplias e incluían: Movilización y coordinación
de la financiación de los donantes; Registro de los refugiados afganos para ofrecerles la oportunidad de
voto; Apoyo operacional al Secretariado Electoral; Reclutamiento, formación y despliegue del personal
electoral afgano en todo el país; Creación de un ambiente seguro para un proceso de votación pacífico;
Desarrollo, producción, realización de test-piloto y distribución de material de educación al votante
utilizando diferentes medios para llegar a los afganos en todo el país, incluyendo apoyo a las
organizaciones de sociedad civil en la realización de actividades de educación cívica y de votante; Creación
de la Comisión de Medios de Comunicación para el monitoreo de la cobertura mediática de la campaña
electoral; Establecimiento de la Oficina de Observación Electoral para facilitar la observación electoral
nacional e internacional. Transitional Islamic State of Afghanistan, United Nations Assistance Mission in
Afghanistan, United Nations Development Programme, Joint Electoral Management Body, Kabul, UNDP,
1 May 2004, págs. 5-7.
955
Decree on the Establishment of the Joint Electoral Management Body, President of the Transitional
Islamic State of Afghanistan, Kabul, IEC Afghanistan, 26 July 2003, art. 1.
956
Las responsabilidades de JEMB, definidas por el decreto incluían: “JEMB emitirá y publicará
regulaciones, procedimientos, instrucciones, notificaciones, formularios y directrices para el proceso de
registro electoral. JEMB asesorará al Presidente y, a través del Representante, al Secretario General de las
Naciones Unidas si los criterios para el proceso de registro electoral, puntual, libre y justo, de acuerdo con
la Ley de Registro Electoral y el Acuerdo de Bonn, pueden o hayan sido cumplidos. JEMB entregará un
Registro Electoral Final, de acuerdo con las provisiones de este decreto, a la Comisión Electoral
Permanente Afgana, que será establecida por el Presidente de acuerdo con la Constitución y la Ley
Electoral. JEMB recibirá y examinará denuncias, de acuerdo con las previsiones de la Ley de Registro
Electoral, en base a las recomendaciones del Sub-Comité legal establecido en el Artículo 3 de este decreto.
JEMB considerará todos los asuntos relacionados con el registro de votantes, incluyendo todos aquellos
asuntos que se le transfieran o que emprenda por iniciativa propia, sobre todas las cuestiones o situaciones
354
órgano de administración electoral mixto, contando con 5 Comisionados de la Comisión
Electoral Interina de Afganistán y 5 miembros nombrados por el Representante Especial
del Secretario General en Afganistán, incluyendo entre ellos al Jefe de la unidad electoral
de UNAMA. La toma de decisiones en el foro del JEMB se establecía por consenso y, a
falta de consenso, el asunto podía ser elevado a la presidencia transicional de
Afganistán957. Es importante destacar que de acuerdo con la formulación del decreto (art.
5), se estableció la obligatoriedad de JEMB de asesorar en paralelo tanto al Presidente de
Afganistán como al Secretario General de las Naciones Unidas, confirmando así el
carácter legal mixto del órgano958.
Un nuevo decreto, emitido el 18 de febrero del 2004, cambiaba ligeramente la

composición y el proceso de toma de decisiones dentro del JEMB. Este nuevo decreto
también ampliaba sus competencias ya que envestía al JEMB con la “(…)
responsabilidad completa por la preparación, gestión, celebración y supervisión del
proceso electoral”959. Al mismo tiempo, establecía la institución del Secretariado
Electoral, órgano afgano dependiente del JEMB y encargado de la implementación de las
decisiones del JEMB en consultación con la unidad electoral de UNAMA 960. La
composición del JEMB fue ampliada a 13 miembros, de los que 11 disfrutaban del
derecho de voto. Entre los 11 miembros con derecho a voto, 6 eran asignados por el
Presidente de la Autoridad Transicional de Afganistán, y 5, sin cambio, por el SRSG. El
director del Secretariado Electoral y el jefe de la unidad electoral de UNAMA se
que involucren cualquier persona o entidad, que puedan constituir intimidación, obstrucción, coerción,
corrupción o publicación de información falsa, o cualquier otro acto o falta intencionado o resultante en la
obstrucción o frustración de las preparaciones o realización del proceso de registro puntual, libre y justo de
acuerdo con la Ley de Registro Electoral y el Acuerdo de Bonn.” Decree on the Establishment of the Joint
Electoral Management Body, op. cit., art. 4-8.
957
Decree on the Establishment of the Joint Electoral Management Body, enmendado por Decree of the
President of the Islamic Transitional State of Afghanistan on the Elements of Convening Elections during
the Transitional Period.
958
Decree on the Establishment of the Joint Electoral Management Body, op. cit., art. 5.
959
Decree of the President of the Islamic Transitional State of Afghanistan on the Elements of Convening
Elections during the Transitional Period, art. 1.
960
“Para apoyar y asistir con las entidades electorales, realizar tareas relacionadas con el registro electoral y
las elecciones, se establecerá el Secretariado Electoral. El Secretariado, bajo supervisión e instrucción del
JEMB y en consultación con UNAMA, realizará las siguientes tareas: Implementar tareas y decisiones
tomadas por el JEMB; Facilitar la celebración de las sesiones del JEMB; Realizar todas las demás tareas
realizadas hasta ahora por el Secretariado de la Comisión Electoral Interina Afgana y el Secretariado del
JEMB.” Decree of the President of the Islamic Transitional State of Afghanistan on the Elements of
Convening Elections during the Transitional Period, art. 3.1 y 3.2.
355
convertían en miembros sin derecho a voto961. Al mismo tiempo, la creación del
Secretariado Electoral nacional cambiaba formalmente el rol del personal electoral de
UNAMA en expertos y asesores técnicos del órgano nacional afgano962.
A su vez, tanto la Constitución963 del 24 de enero del 2004, como la Ley

Electoral964, aprobada cinco meses más tarde, reafirmaban estas provisiones
961
Decree of the President of the Islamic Transitional State of Afghanistan on the Elements of Convening
Elections during the Transitional Period, art. 5.2.
962
“El personal de la ONU que trabaje para el Secretariado Electoral será responsables de la provisión de la
asistencia y asesoría. Las Naciones Unidas tomarán todos los medios necesarios para asistir en la
supervisión e implementación de las decisiones de JEMB.” Decree of the President of the Islamic
Transitional State of Afghanistan on the Elements of Convening Elections during the Transitional Period,
art. 3.7; AUSTIN, op. cit., págs. 113-115.
963
“Se establecerá la Comisión Electoral Independiente para administrar y supervisor todo tipo de
elecciones, así como recurrir a la opinión pública de acuerdo con las provisiones de la ley.” El período
interino entre la adopción de la Constitución y la inauguración de la Asamblea Nacional será considerado
período de transición. El Gobierno Islámico Transicional de Afganistán realizará las siguientes tareas
durante el período de transición: Emitir decretos legislativos relacionados con las elecciones del
Presidente, de la Asamblea Nacional, así como los Consejos Locales, en el período de seis meses; (…)
Establecer la Comisión Electoral Independiente; (…)” Traducción propia del inglés: “The Independent
Elections Commission shall be established to administer and supervise every kind of elections as well as
refer to general public opinion of the people in accordance with the provisions of the law.” The
Constitution of the Islamic Republic of Afghanistan, Islamic Republic of Afghanistan, 24 January 2004, art.
156. y “The interim period between the adoption of the Constitution and the inauguration of the National
Assembly shall be considered the transition period. The Islamic Transitional Government of Afghanistan,
during the transitional period, shall perform the following duties: 1. Issuing legislative decrees related to
elections of the President, National Assembly as well as local councils within six months; 2. Issuing
decrees regarding the organization and authority of courts as well as the commencement of work on
fundamental organizations law in less than one year; 3. Establishing the Independent Elections
Commission; 4. Completing necessary reforms to better regulate executive as well as judicial affairs; 5.
Adopting necessary measures to prepare the ground for implementing provisions of the Constitution.” The
Constitution of the Islamic Republic of Afghanistan, art. 159.
964
“El proceso electoral es gestionado por la Comisión Electoral Independiente (IEC)” y “Para la
preparación, organización, celebración y supervisión de los primeros procesos electorales, los que van a
marcar la terminación del período transicional, el Estado Islámico Transicional de Afganistán ha pedido la
asistencia de las Naciones Unidas inter alia a través del establecimiento del Órgano Conjunto de
Administración Electoral (JEMB), con la participación de expertos internacionales asignados por las
Naciones Unidas, según lo establecido en el Decreto No. 110 del 18 febrero 2004. Hasta el final del período
transitorio, JEMB ejercerá todos los poderes de la IEC, de acuerdo con las provisiones de esta ley. La IEC,
una vez creada, reemplazará la Comisión Electoral Interina dentro de las estructuras del JEMB. Tras el
final del período transitorio, la IEC asumirá todos los poderes que le corresponden por ley. Hasta ese
momento, la toma de decisiones dentro del JEMB y el derecho a votación de los miembros internacionales
permanecerán de acuerdo con lo previsto por el decreto 110.” Traducción propia del ingles: “The process
of election is managed by the Independent Electoral Commission (IEC).” Decree of the President of the
Transitional Islamic State of Afghanistan on the Adoption of Electoral Law, art. 7 y “For the preparation,
organization, conduct and oversight of the first electoral processes, which will mark the completion of the
transitional period, the Islamic Transitional State of Afghanistan has requested the support of the United
Nations inter alia through the establishment of the Joint Electoral Management Body (JEMB), with the
participation of international experts appointed by the United Nations as provided for in Decree No 110 of
18 February 2004. Until the end of the transitional period, the JEMB shall exercise all the powers of the
IEC as laid down in this law. The IEC, after its creation, will replace the Interim Electoral Commission
356
transicionales, dando cuenta de la voluntad de establecer una Comisión Electoral
Independiente, una vez terminado el período de transición.
Puesto que las provisiones legales sobre el establecimiento y el rol de los

organismos de administración electoral en Afganistán fueron creadas y aprobadas
durante el transcurso del proceso electoral y, también, debido a la falta de claridad sobre
el reparto de responsabilidades entre los órganos afganos y UNAMA, el decreto de
enmienda causó incluso más confusión legislativa, llevando a las diferencias en la
formulación de documentos, en especial, en la legislación sobre el registro. En este
sentido, el decreto sobre el registro de votantes establecía la responsabilidad de UNAMA
sobre la implementación del ejercicio, de acuerdo con las provisiones de Bonn, y bajo
supervisión de JEMB, de acuerdo con el decreto sobre el establecimiento de JEMB y no
fue enmendado hasta febrero del 2008965. Mientras tanto, el reclutamiento del personal
para llevar a cabo el registro fue llevado a cabo por la Comisión Electoral Interina,
compuesta por los comisionados afganos del JEMB, y responsables ante el Secretariado
Electoral también bajo dirección nacional966. De acuerdo con el análisis de Reginald
Austin, uno de los miembros internacionales del JEMB, este arreglo confuso fue forzado
por los requisitos prácticos, en particular, el precio de contratación de personal local para
la realización de las tareas de registro resultaba demasiado elevado si la operación era
llevada a cabo por UNAMA. De acuerdo con Austin, esta fue la razón inmediata que
within the JEMB. Upon completion of the transitional period, the IEC will assume all the powers of the
IEC under the law. Until that time, decision-making in the JEMB and the voting rights of the international
members will remain as defined in decree No 110.” Decree of the President of the Transitional Islamic
State of Afghanistan on the Adoption of Electoral Law, art. 61.
965
“Pursuant to Bonn Agreement, the United Nations Mission in Afghanistan (UNAMA) shall conduct the
voter registration process, under the oversight of the Joint Electoral Management Body (JEMB), as
established by decree of 4 Asad 1382.” Presidential Decree on the Registration of Voters for the 1383
(2004) Elections, parte II, seción 3; modificado por: “The Secretariat of the Joint Electoral Management
Body under the supervision of the Joint Electoral Management Body, which has been appointed by the
Presidential decree No. 40, dated 1382/5/4 /26 July 2003) shall, with cooperation, support and in
consultation with UNAMA, be responsible for Voters´Registration.” Decree of the President of the Islamic
Transitional State of Afghanistan on the Elements of Convening Elections during the Transitional Period,
art 5(7)
966
Presidential Decree on the Registration of Voters for the 1383 (2004) Elections, parte II, sección IV.
357
impulsó la creación de los órganos paralelos afganos para la gestión del proceso electoral
transicional967.
La principal relación de coordinación de la asistencia electoral de la ONU con su

benefactor directo, por lo tanto, se produce a través del JEMB y difiere
significativamente de la relación de asistencia habitual, donde el órgano nacional es el
único responsable del proceso. Aunque la relación entre ambos carece de una definición
unívoca en términos legales, en términos prácticos, la ONU co-organizó con el JEMB las
elecciones presidenciales en Afganistán en 2004. El equipo electoral de las Naciones
Unidas contó con participación directa a todos los niveles de la administración electoral y
particularmente, a nivel decisorio, donde como ya hemos dicho, los comisionados
afganos y tanto como los nombrados por las Naciones Unidas disponían del derecho de
voto en las consideraciones de la Comisión968. Tras el establecimiento del órgano
ejecutivo de la Comisión, el Secretariado Electoral afgano, los gestores afganos fueron
nombrados y asignados como contrapartes del personal electoral de la ONU establecido y
desplegado con anterioridad tanto a nivel nacional como provincial969.
A pesar de esta enorme ventaja de tener la influencia directa sobre el proceso, el

funcionamiento y los resultados de la JEMB también tuvieron sus críticas. Como tal, el
funcionamiento del órgano decisivo de la Comisión fue criticado por ser lento y
complicado. El órgano no contaba con normas formales de procedimiento. La toma de
decisiones fue especialmente lenta y las reuniones se caracterizaban por discusiones
interminables, según la observación de la Unión Europea. Tampoco existían normas de
procedimiento regulando la cooperación entre el JEMB y el Secretariado. Como
resultado, los miembros del Secretariado no asistían a las sesiones de JEMB y a su vez
éste no participaba en las reuniones principales organizativas de planificación electoral
967
AUSTIN, op. cit., pág. 114; Informe del Secretario General sobre la situación en el Afganistán y sus
consecuencias para la paz y la seguridad internacionales, 23 julio 2003, documento A/57/850–S/2003/754,
párr. 15-16.
968
La toma de decisiones, sin embargo, fue establecida de acuerdo al principio de consenso, y las
discrepancias eran relevadas a la presidencia transicional. Decree on the Establishment of the Joint
Electoral Management Body enmendado por Decree of the President of the Islamic Transitional State of
Afghanistan on the Elements of Convening Elections during the Transitional Period.
969
AUSTIN, op. cit., pág. 116
358
del Secretariado, lo que llevó a serios problemas en el flujo de información entre ambos
órganos970.
Por otra parte, a pesar de que el JEMB se estableció como órgano independiente, en
realidad, durante todo el proceso, fue expuesto a una influencia continuada tanto desde el
Gobierno afgano como desde la oficina del Representante Especial de las Naciones
Unidas. De acuerdo con un informe de Reginald Austin, miembro del JEMB en calidad
de experto internacional nombrado por la ONU, los expertos internacionales recibían
ocasionalmente instrucciones explícitas desde la oficina del SRSG971.
De la misma manera, el principio de gestión conjunta del proceso electoral en

ocasiones se vio contrariado en algunos de los arreglos pragmáticos implementados por la
Comisión. Una de las cuestiones, destacada en el informe de la Dependencia de Mejores
Prácticas de Mantenimiento de la Paz, fue la acreditación del personal de asistencia
electoral de la ONU durante el voto. El personal de la ONU recibió acreditación como
observadores internacionales y no, como defendía la División de la Asistencia Electoral
de la ONU, como personal temporal. Esta solución creó dos problemas diferentes en su
capacidad de realizar el trabajo esperado. Por una parte, acreditados como observadores,
el personal de la ONU no tenía derecho de asistir y corregir los errores identificados
durante la votación, puesto que tal acción infringiría las normas de la observación y sería
percibida como interferencia en el proceso. Por otra parte, el arreglo ponía a la ONU en
una situación de contradicción, ya que creaba la situación donde el mismo equipo
observaba el proceso el que había co-organizado972.
La Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en Afganistán (UNAMA)

constituye un ente sin precedentes entre las operaciones de paz de las Naciones Unidas973.
970
12.
971
972
The 2004 Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op. cit., pág. 22; Entre 461
acreditaciones emitidas por JEMB, 121 fueron entregadas a los miembros de las misiones de observación
internacional, dejando unas 340 acreditaciones presuntamente en manos de UNAMA.
973
La inclusión de UNAMA entre las misiones de mantenimiento de la paz tiene muchos argumentos a su
favor. El análisis del establecimiento de la operación revela que a pesar de ser misión política, UNAMA fue
359
Desde el punto de vista formal fue establecida como una oficina política de la ONU, sin
embargo, desde el lado funcional, su mandato recuerda cualquier otra operación de
mantenimiento de la paz multidimensional, puesto que la sección civil de UNAMA
realiza diversas actividades encaminadas a la restauración de la paz y la reconstrucción
del Estado. La colaboración con las fuerzas militares autorizadas por el Consejo de
Seguridad constituye otro elemento atípico dentro de las misiones de paz habituales, por
lo que a menudo estas operaciones son analizadas aparte. Del mismo modo, el grado de
colaboración con el Gobierno transitorio de Afganistán sugiere una fase intermedia entre
misión de mantenimiento de la paz y las operaciones de mandato de autoridad
transicional ejercido por la ONU974. Finalmente, UNAMA es considerada como
concebida y preparada incorporando el más novedoso pensamiento sobre las OMP de la época. Esta
concurrencia fue ayudada por el hecho de que fue Lakhdar Brahimi, encargado de presidir el grupo sobre
las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU en la preparación del informe sobre el estado y
propuestas de cambio en las OMP tan sólo un año antes (agosto 2000), quien desempeñaba el papel del
Representante Especial y por lo tanto disfrutaba de una situación privilegiada en las preparaciones de la
misión. El informe Brahimi escapa de la percepción estrecha y departamental de las operaciones de paz,
defendiendo el concepto de integración de las operaciones de la ONU tanto en el terreno como en la sede:
“Este concepto toma como punto de partida las medidas cooperativas contenidas en las directrices para
aplicar el concepto de departamento “coordinador” que el Departamento de Operaciones de Mantenimiento
de la Paz y el Departamento de Asuntos Políticos acordaron en junio de 2000, en una reunión conjunta de
los departamentos presidida por el Secretario General, pero amplía considerablemente su alcance. El Grupo
recomendaría, por ejemplo, que el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el
Departamento de Asuntos Políticos determinasen conjuntamente el coordinador de cada nuevo equipo de
tareas, pero sin que ello obligase a limitar la selección a los actuales funcionarios de uno u otro
departamento.” Informe Brahimi, documento A/55/305 y S/2000/809, párr. 203.
Con ello, cabe inferir que la distinción entre las misiones de mantenimiento de la paz, misiones políticas de
paz u oficinas de consolidación de la paz, citando la terminología utilizada por el Informe Brahimi, pierde
su antigua importancia dentro del nuevo concepto de integración. Fortaleciendo el vínculo de la operación
con las operaciones de mantenimiento de la paz, de acuerdo con el informe del Secretario General de
octubre 2002: “En la Sede, la responsabilidad principal con respecto a la UNAMA pasará a comienzos de
noviembre de 2002 del Departamento de Asuntos Políticos al Departamento de Operaciones de
Mantenimiento de la Paz, de conformidad con lo dispuesto en mi informe titulado Fortalecimiento de las
Naciones Unidas: un programa para profundizar el cambio A/57/387, párrs. 126 y 127. Este cambio no
tiene más consecuencias aparte de la racionalización de las funciones de la Secretaría como aspecto
integrante del proceso de reforma en curso. El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz
ha participado en la administración de la UNAMA aunque el organismo principal fuera el Departamento de
Asuntos Políticos, que seguirá interviniendo muy directamente en el Afganistán, y concretamente con la
UNAMA después del 1° de noviembre, particularmente para prestar asesoramiento en materia de políticas
y aportar conocimientos técnicos en asuntos electorales y constitucionales.” A/57/487–S/2002/1173.
Puesto que cada vez más las operaciones de paz de la ONU buscan un modelo único, adecuado para la
situación del país y dado que los objetivos de la misión cumplen con el modelo de operación
multidimensional con el objetivo de asistir a la implementación del proceso de paz desde el planteamiento
global, incluyendo las actividades de la fase temprana de consolidación de la paz, quiero considerar esta
misión, para los fines de este trabajo, como operación electoral desarrollada en el contexto de operación de
mantenimiento de la paz. Creo que el mandato de la operación justifica esta decisión.
974
CHESTERMAN, SIMON: Tiptoeing Through Afghanistan: The Future of UN State-Building, New
York, An International Peace Academy, September 2002; CHESTERMAN, SIMON: Justice Under
360
operación de carácter novedoso introducido por el Informe Brahimi, donde el concepto
de intervención limitada (light footprint) está encaminada a la mayor apropiación
nacional del proceso, en contraste a los fuertes despliegues del pasado975.
La operación fue establecida con el principio de colaboración cercana con el

Gobierno transicional afgano, recurriendo incluso a los conceptos de colocación del
personal de UNAMA con las oficinas gubernamentales afganas, asegurando una mejor
subsidiariedad de la asistencia, fortaleciendo el elemento de fomento de capacidades
locales y limitando costes. La primera fase del despliegue autorizado consistía tan sólo de
90 oficiales de personal internacional incrementando el número de este grupo de personal
hasta 306 en el período pre-electoral976. El presupuesto total de la misión, entre 2002 y
2005 no llegaba a 200 millones de dólares977.
De acuerdo con los principios operativos de la misión, UNAMA fue percibida

como: misión integrada978, de apropiación local979, de intervención limitada980 y
International Administration: Kosovo, East Timor and Afghanistan, New York, An International Peace
Academy, September 2002
975
CHESTERMAN: Tiptoeing Through Afghanistan: The Future of UN State-Building, op. cit., págs. 3-9;
RUBIN, op. cit., págs. 175-176; PONZIO, op. cit., págs. 255-257.
976
Estimaciones respecto de las misiones políticas especiales, buenos oficios y otras iniciativas políticas,
autorizadas por la Asamblea General o el Consejo de Seguridad, 5 diciembre 2003, documento
A/58/7/Add.18.
977
PONZIO, op. cit., págs. 255-270; Este presupuesto es comparable con el presupuesto anual de la Misión
de las Naciones Unidas en Etiopia y Eritrea (UNMEE), operación de primera generación principalmente de
supervisión militar de la zona fronteriza tan sólo en 2004. United Nations Peacekeeping Operations.
Background Note December 2005., Peace and Security Section of the United Nations Department of Public
Information, New York, December 2005; DPI/2166/Rev. 91.
978
“Debería ser una estructura unificada e integrada bajo la autoridad y dirección del Representante
Especial para el Afganistán. La planificación y ejecución de todas las actividades de las Naciones Unidas
en el Afganistán, así como la aplicación del mandato de la UNAMA, se deben llevar a cabo bajo la
autoridad del Representante Especial del Secretario General”; y “Además de la sede en Kabul la UNAMA
debería tener una presencia unificada y una capacidad de coordinación en las oficinas regionales y en
determinadas capitales provinciales de alta prioridad”
979
“La UNAMA debería tener como objetivo general apoyar la aplicación de los procesos del Acuerdo de
Bonn, en particular la estabilización de las estructuras que surjan de la Autoridad Provisional Afgana,
teniendo a la vez presente que son los propios afganos los responsables en última instancia de la aplicación
del Acuerdo” así como “La UNAMA debería establecer una coordinación y una colaboración estrechas con
la Autoridad Provisional Afgana a fin de que las prioridades del pueblo afgano rijan las actividades de
asistencia de la Misión”;
980
“La UNAMA debería tratar de fomentar la capacidad afgana (tanto oficial como no gubernamental),
reduciendo al mínimo la presencia internacional, primando el personal afgano y valiéndose en lo posible de
los servicios comunes de apoyo para minimizar la huella extranjera”;
361
multidimensional981. De la misma manera, con el fin de permanecer adaptable frente al
proceso en curso, se proponía el establecimiento de una operación flexible y un
despliegue graduado, en función de las tareas que fuesen identificadas para la misión.
De manera general, las tareas de la misión fueron divididas en dos pilares,

siguiendo la práctica de las anteriores oficinas en Afganistán, aunque desde el
establecimiento de UNAMA realizado de forma conjunta bajo el liderazgo del SRSG,
como es habitual en una OMP. Cada uno de los pilares era liderado por el Representante
Especial Adjunto del Secretario General y se dividían entre grupo de asuntos políticos982
por una parte y tareas de socorro, recuperación y reconstrucción por otra983. El
Representante Especial del Secretario General incluía además bajo su responsabilidad
directa la dependencia de asesoramiento militar, auditor residente, oficina de
comunicaciones e información pública, dependencia de asuntos jurídicos, secciones de
desarme, desmovilización y reintegración, imperio de la ley y judicatura, cuestiones de
género y derechos humanos.
De acuerdo con el principio de una operación de baja intervención (light footprint),

la asignación inicial del personal electoral en la misión, en el año presupuestario 2002-
2003, contaba con la autorización para la contratación de 2 personas de contratación
internacional y 2 de contratación nacional984. Un año después de la creación de UNAMA,
en marzo del 2003, bajo recomendación del Secretario General el Consejo de Seguridad
981
“Las actividades de las Naciones Unidas en el Afganistán incorporarían plenamente un planteamiento
basado en los derechos humanos que tuviera en cuenta las consideraciones de género”; “En todas las
actividades de las Naciones Unidas se debería prestar especial atención a los grupos vulnerables”; “La labor
de recuperación y reconstrucción no puede aguardar la fructuosa culminación del proceso de paz, toda vez
que su ejecución pronta y efectiva es esencial para el éxito del propio proceso” Todas las citas provienen
del apartado dedicado a los principios operacionales, dentro del art. 98; A/56/875–S/2002/278.
982
El pilar de asuntos políticos trabaja con la división de coordinación de las 8 oficinas en el terreno,
oficina de enlace con instituciones afganas y enlace internacional con las oficinas en Islamabad y Teherán,
dependencia de seguimiento, investigación y evaluación y dependencia de asistencia electoral.
983
Dentro del segundo pilar, de socorro, recuperación y reconstrucción, cuenta con las dependencias de
coordinación de seguridad, planificación y evaluación de programas, movilización de recursos,
coordinación sobre el terreno, responsable de 9 oficinas, añadiendo Faizabad a las anteriormente
mencionadas, y sistema de gestión de información sobre Afganistán, véase A/56/875–S/2002/278. El
Representante Especial Adjunto quien encabezaba el pilar de socorro, recuperación y reconstrucción
desempeñaría también funciones de coordinador residente y coordinador de asuntos humanitarios al mismo
tiempo que cumplía funciones como oficial designado para las cuestiones de seguridad del personal de las
Naciones Unidas en el Afganistán, de acuerdo con el concepto de misión integrada. Estimaciones relativas
a los asuntos que se hallan sometidos al Consejo de Seguridad: Misión de Asistencia de las Naciones
Unidas en el Afganistán. Informe del Secretario General, 2 mayo 2002, documento A/C.5/56/25/Add.4.
984
A/C.5/56/25/Add.4.
362
decidió aprobar el establecimiento de la unidad electoral en el seno de UNAMA985. El
equipo inicial de tres personas fue extendido antes de finales de verano del 2003 a 39
personas de contratación internacional, 112 de contratación nacional y 32 personas de los
Voluntarios de las Naciones Unidas. Con este número, la unidad electoral de UNAMA
podía desplegar equipos en las ocho regiones con presencia de UNAMA en Afganistán
para comenzar los preparativos de la inscripción986. El número total del personal
contratado987, siendo éste un número ampliado después del registro, fue de 4,748
personas, incluyendo 109 personas de contratación internacional, 549 Voluntarios de las
Naciones Unidas (249 internacionales y 300 nacionales), 2,734 personas de grado
profesional contratados de forma nacional y 1,356 personas contratadas de forma
nacional, dentro del grupo de personal de apoyo988. El reclutamiento y despliegue de
personal internacional989, organizado de forma escalonada, entre junio y octubre del
2003, fue organizado de acuerdo con las necesidades inmediatas del proceso990.
985
Esta decisión se vio reforzada por la aprobación de un presupuesto suplementario, en mayo de ese
mismo año, para apoyar la creación y trabajo de la unidad hasta el nuevo año presupuestario, el 2004. Dado
que UNAMA es considerada misión política, sus ciclos presupuestarios, comienzan el 1 de enero y
finalizan el 31 de diciembre, a diferencia de las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU, con ciclos
presupuestarios de 1 de julio a 31 de junio.
986
A/57/850–S/2003/754.
987
La mayoría del reclutamiento del personal internacional para la asistencia electoral de la ONU en
Afganistán fue realizado a través del PNUD. Este enfoque permitió recortar el tiempo de contratación,
permitiendo un despliegue más rápido del personal electoral en el terreno. El mismo enfoque contribuyó
también, a lo largo del proceso, a ciertas faltas de claridad, sobre todo del personal desplegado en las
regiones, en relación a las cadenas de mando entre el personal con contratos de organizaciones diferentes,
cuestionando el funcionamiento del enfoque integrado. The 2004 Presidential Elections in Afghanistan:
Lessons Learned, op. cit., págs. 13-22.
988
Transitional Islamic State of Afghanistan, United Nations Assistance Mission in Afghanistan, United
Nations Development Programme, Joint Electoral Management Body, op. cit., pág. 7.
989
El rápido despliegue del componente electoral fue seguido por el igualmente rápido repliegue de los
efectivos. The 2004 Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op. cit., pág. 18; Decision of
the Joint Electoral Management Body 2004-13. JEMB Overall Structure, Joint Electoral Management
Body, Kabul, 25 April 2004. Gran razón de ello era el despliegue tardío del equipo electoral de la ONU. En
el momento de la aprobación de la estructura la unidad electoral y del presupuesto correspondiente en
agosto del 2003, el comienzo del registro de votantes estaba previsto para octubre del mismo año debido a
la falta de acuerdo sobre la forma de la asistencia electoral necesaria, oscilando entre la interpretación
evidente del acuerdo de Bonn y el concepto de asistencia técnica de la ONU basada en el argumento de la
apropiación local del proceso, el fomento de las capacidades afganas así como el coste excesivo de la
implementación del proceso por la ONU. Dichas cuestiones solamente quedaron zanjadas a principios de
2003, cuando el Presidente Karzai invitó a las Naciones Unidas a asistir, aconsejar y coordinar el proceso
electoral. Por lo que la falta de una definición unívoca del mandato electoral hasta este punto tardío en el
proceso de paz acortó el tiempo disponible para la preparación del proceso. The 2004 Presidential
Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op. cit., págs. 14 y 18.
990
Voter Registration Project for Afghanistan AFG/03/020/01/34, op. cit., págs. 6-8.
363
La presencia geográfica de la asistencia electoral de la ONU en Afganistán se
establecía en base a las ocho oficinas regionales de UNAMA en el país 991, en las que
también se establecieron los centros de recuento de votos durante las elecciones,
contando con el apoyo logístico y supervisión de la unidad electoral de la ONU. Cada
oficina regional supervisaba las actividades de 4 a 5 oficinas provinciales y estaba
constituida por un coordinador regional afgano y su contraparte internacional de grado
profesional. Las oficinas provinciales992, cubrían las 34 provincias993 y además se
establecían tres oficinas adicionales para ofrecer una cobertura más uniforme con el
despliegue de UNAMA. La composición de la oficina provincial incluía un oficial de
logística, un oficial de formación y un oficial de educación cívica y del votante. A nivel
de distrito, la supervisión de las actividades electorales estaba confiada a los oficiales
afganos, sin presencia internacional994. La presencia y el despliegue en el terreno de los
expertos electorales de la ONU estaban limitados de acuerdo con la situación de
seguridad prevaleciente en el país995. La falta de seguridad provocó incluso la necesidad
de contratación de una empresa británica privada, Global Risk Strategy, para prestar
servicios de asesoría en materia de logística y seguridad electoral en algunas zonas del
país996.
La composición de la división electoral de la UNAMA consistía en su mayoría del

personal dedicado al apoyo operacional, incluyendo asesores de operaciones electorales,
logística y formación a nivel nacional y regional y asesores de la educación cívica e
información al votante. La unidad electoral estaba dividida en dos pilares principales:
operaciones electorales y sensibilización pública, y contaba con apoyo legal, de recursos
humanos y finanzas, y relaciones externas997. La unidad de asistencia electoral formaba
991
Kabul, Bamiyan, Gardez, Herat, Jalalabad, Kandahar, Mazar-i-Sharif y Kunduz.
992
Cada oficina provincial contaba con un coordinador provincial de las actividades en el terreno y tres
oficiales internacionales, reclutados entre los UNVs, los que trabajaban junto con sus contrapartes
nacionales.
993
Muchas de las oficinas provinciales estaban ubicadas en los centros regionales.
994
2004 Afghanistan General Election Operational Plan Outline (Pending Approval), op. cit., págs. 16-17.
995
The 2004 Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op. cit., págs. 19-21.
996
The 2004 Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op. cit., págs. 17-18.
997
Ver organigrama de JEMB en The 2004 Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op.
cit., págs. 17-19; Voter Registration Project for Afghanistan AFG/03/020/01/34, op. cit., págs. 6-8;
Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-13. JEMB Overall Structure y anexo 14.
364
parte íntegra de la unidad de asuntos políticos de la misión998. El despliegue en el terreno
reflejaba el mismo vínculo con la oficina de los asuntos políticos, puesto que cada oficina
de UNAMA en el terreno estaba constituida bajo el liderazgo del oficial superior de
asuntos políticos y civiles999, y contaba con la asignación de al menos un oficial de
asuntos políticos de contratación internacional más y varios oficiales de contratación
nacional.
Aunque, como ya hemos dicho, el concepto de la operación de paz empleada en

Afganistán se basó en el concepto de Brahimi de misión con light footprint1000 la
asignación total del personal internacional empleado en la misión apenas superaba 300
personas en el período pre-electoral1001. El concepto de operaciones de asistencia
electoral, por contrario, establecía una operación electoral de acuerdo con el modelo de
operaciones de gran envergadura. En comparación, la asignación de personal electoral
empleado para la realización de la asistencia electoral superaba los 350 empleados
internacionales, incluyendo los Voluntarios de las Naciones Unidas1002. Las diferencias
en el concepto empleado para la operación de paz y la operación electoral pueden
justificarse por la diferencia del mandato de ambas operaciones. Teniendo en cuenta que,
a pesar de la evolución hacia el concepto de asistencia al órgano de administración
electoral nacional, la ONU fue encargada de realizar el ejercicio de registro y, en
consecuencia, acabó estableciendo un modelo de trabajo de responsabilidad mixta a
través de la participación en la gestión de la organización del proceso electoral, incluso a
nivel de toma de decisiones. Sin embargo, esta diferencia de concepto agudiza la falta de
equilibrio entre la asistencia técnica electoral, realizada por la unidad de asistencia
998
Ver anexo 14.
999
P4, salvo la región de Kabul donde el líder de la oficina regional sería de grado P5.
1000
“La UNAMA debería tener como objetivo general apoyar la aplicación de los procesos del Acuerdo de
Bonn, en particular la estabilización de las estructuras que surjan de la Autoridad Provisional Afgana,
teniendo a la vez presente que son los propios afganos los responsables en última instancia de la
aplicación del Acuerdo” “La UNAMA debería tratar de fomentar la capacidad afgana (tanto oficial como
no gubernamental), reduciendo al mínimo la presencia internacional, primando el personal afgano y
valiéndose en lo posible de los servicios comunes de apoyo para minimizar la huella extranjera” Subrayado
nuestro, A/56/875–S/2002/278.
1001
Estimaciones relativas a los asuntos que se hallan sometidos al Consejo de Seguridad: Misión de
Asistencia de las Naciones Unidas en el Afganistán. Informe del Secretario General, 1 diciembre 2003,
documento A/C.5/58/20/Add.4
1002
Nations Development Programme, Joint Electoral Management Body, op. cit., pág. 7.
365
electoral de UNAMA y la asistencia política al proceso electoral, llevada a cabo
conjuntamente por otras unidades de la misión, en particular la división de asuntos
políticos y la división de derechos humanos. La gran diferencia en la asignación de
recursos humanos a estas dos tareas, a pesar del planteamiento amplio de la asistencia
electoral reflejada por el plan de trabajo electoral1003, claramente subordina la
importancia del apoyo a la creación de un entorno propicio para la celebración de un
proceso electoral libre e imparcial a la tarea técnica: organización del proceso electoral, y
en este sentido resulta reveladora la falta de equilibrio en el personal, con una
sobrerrepresentación del personal electoral de unas 400 personas de personal
internacional electoral frente a 28 personas de contratación internacional en las oficinas
centrales y regionales de asuntos políticos y civiles1004.
Por lo que respecta la administración mixta, parece ser que la colocación y la

supervisión por el personal internacional, concebidos para para fomentar las capacidades
locales y asegurar la creación de capacidades nacionales a través de una experiencia
directa del proceso electoral, aparentemente se notó sobre todo en los niveles más bajos
de la administración electoral1005. Sin embargo, esta composición basada en un
Secretariado Electoral afgano establecido en paralelo al equipo de la ONU fue de nuevo
revertida hacia una mayor participación de UNAMA durante las preparaciones de las
elecciones parlamentarias. La dirección afgana del secretariado fue anulada, volviendo a
la estructura anterior, donde el jefe de la unidad electoral de UNAMA reportaba a
JEMB1006. A nivel de la Comisión, sin embargo, la estructura mixta no dio los mismos
resultados, puesto que la nominación de los comisionados afganos, realizada
directamente por el Presidente Karzai, ponía en duda la independencia de la Comisión
Electoral Interina.
A pesar de que a nivel de toma de decisiones no se observó el efecto de fomento de

capacidades, la participación del equipo de la asistencia electoral de las Naciones Unidas
1003
The 2004 Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op. cit., annex 2.
1004
Ver anexo 14 : A/C.5/56/25/Add.4, párr 19 y para la estructura de JEMB: Transitional Islamic State of
Afghanistan, United Nations Assistance Mission in Afghanistan, United Nations Development Programme,
Joint Electoral Management Body, op. cit., pág. 7.
1005
12.
1006
AUSTIN, op. cit., págs. 115-117.
366
en esas estructuras permitió abrir una vía de influencia directa y supervisión directa sobre
el proceso. A diferencia de otras misiones de asistencia electoral, donde el equipo de la
ONU realiza tan sólo una función consejera, y por tanto dispone únicamente de la vía
política, a través de las estructuras jerárquicas de la ONU para influenciar o controlar el
proceso, el modelo institucional aplicado en Afganistán permitió una segunda vía, a
través de la participación en la toma de decisiones competentes al órgano de
administración electoral. De esta manera, después de expresar, la ONU, en numerosas
ocasiones la preocupación por la celebración conjunta de las elecciones legislativas y
presidenciales dentro de las fechas establecidas por Acuerdo de Bonn1007, la preocupación
de la ONU pudo ser plasmada en la decisión de JEMB sobre la prórroga de las elecciones
legislativas, puesto que ésta competía al órgano electoral mixto1008. Aunque las
consideraciones de la Comisión sobre el asunto y las opciones defendidas por los
miembros de JEMB permanecen dentro de la esfera de sus asuntos internos, la capacidad
que ofrece la estructura mixta resulta innegablemente beneficiosa para poder asegurar
una amplia implementación del mandato, es decir, asistencia electoral para un proceso
libre y justo1009.
1007
Informe de la Misión del Consejo de Seguridad en el Afganistán, 31 de octubre a 7 de noviembre de
2003, 11 noviembre 2003, documento S/2003/1074; Informe del Secretario General sobre la situación en
el Afganistán y sus consecuencias para la paz y la seguridad internacionales, 30 diciembre 2003,
documento S/2003/1212; Informe del Secretario General sobre la situación en el Afganistán y sus
consecuencias para la paz y la seguridad internacionales, 19 marzo 2004, documento A/58/742–
S/2004/230; 4941ª sesión del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 6 abril 2004, documento
S/PV.4941.
1008
A/58/868–S/2004/634, párr. 11.
1009
La celebración de las elecciones parlamentarias en conjunto con las elecciones presidenciales era
desaconsejable por dos razones. Desde el punto de vista técnico, las cifras sobre la distribución de la
población afgana, necesarias para la preparación de la distribución de escaños, no estaban disponibles en
buen tiempo para poder celebrar las elecciones parlamentarias el 9 de octubre 2004. Por otra parte, la frágil
situación de seguridad, aunque también afectaba los comicios presidenciales, tendría un efecto más
negativo para unas elecciones disputadas en circunscripciones más pequeñas, y no a nivel nacional. Las
opciones barajadas incluían el aplazamiento de ambos procesos electorales o la celebración de las
elecciones presidenciales en su fecha y el aplazamiento de las elecciones parlamentarias. Aunque existían
serias dudas sobre la separación de ambos procesos, por una parte, en función de las provisiones legales y
por otra, en función de la incertidumbre expresada por la oposición, la que temía un excesivo
fortalecimiento de la oficina del Presidente, el aplazamiento de las elecciones presidenciales formaba un
problema legal y político, puesto que el mandato de la administración transicional, según el acuerdo de
Bonn, concluía a finales de 2004. The 2004 Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op.
cit., pág. 8.
367
La coordinación del trabajo dentro de un grupo amplio de proveedores de asistencia
electoral1010 fue establecida sobre la base de los principales mecanismos de coordinación
de PNUD. El principal grupo de gestión de proyecto, el Comité Directivo, tenía las
responsabilidades de gestión global de recursos, monitoreo y supervisión y fue creado
con la participación del JEMB, el Secretariado Electoral, UNAMA y el PNUD,
incluyendo otros participantes, según necesidades. Las reuniones del grupo fueron
presididas por el Representante Especial Adjunto del Secretario General, responsable del
primer pilar, asuntos políticos. Dentro de las tareas del Comité Directivo estaba la de
proporcionar la orientación y gestión estratégica del proyecto, realizar la revisión
periódica del progreso en la ejecución del proyecto, realizar la revisión de las finanzas del
proyecto, incluyendo las promesas y compromisos de financiación así como los
desembolsos del proyecto. La gestión a nivel más bajo se basó en el establecimiento de
grupos de trabajo temáticos dedicados a áreas específicas de la gestión electoral, tales
como la educación cívica y del votante, la supervisión de los medios de comunicación, o
la gestión del proceso electoral. Estos foros reunían a los organismos interesados en
colaborar en cada una de las áreas específicas1011.
2.3. Estrategia: programas de trabajo de la misión
UNAMA fue establecida como misión integrada desde las fases tempranas en la
planificación y el diseño de la operación, realizado dentro de la estructura del equipo
integrado de tareas (IMTF), el cual contaba con la participación del departamento de
operaciones de mantenimiento de la paz, del departamento de asuntos políticos, del grupo
humanitario y del grupo de desarrollo de las Agencias de las Naciones Unidas1012. El
1010
Dentro del equipo de las Naciones Unidas, las principales fueron UNAMA, PNUD, UNOPS y UNV.
Fuera de la familia de las Naciones Unidas, la Unión Europea, la OSCE, la IFES, el NDI, el IRI y The Asia
Foundation (TAF) fueron los principales organismos internacionales involucrados en la asistencia electoral
a JEMB durante el proceso de las elecciones presidenciales. AUSTIN, op. cit., págs. 117; The 2004
Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op. cit., pág. 17-18; Voter Registration in
Afghanistan. Operational Plan. Version 1, Kabul, United Nations Assistance Mission in Afghanistan.
Electoral Unit, 31 July 2003.
1011
The 2004 Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op. cit., pág. 17-18; Voter
Registration Project for Afghanistan AFG/03/020/01/34, op. cit., págs. 3-7; Transitional Islamic State of
Afghanistan, United Nations Assistance Mission in Afghanistan, United Nations Development Programme,
Joint Electoral Management Body, op. cit., págs. 7-8.
1012
A/56/875–S/2002/278; MARGESSON, op. cit., págs. 2-5 y 10-13; PONZIO, op. cit., págs. 155-170.
368
Representante Especial del Secretario General, como jefe de la misión, recibió la
responsabilidad de la coordinación de las actividades de las Naciones Unidas en
Afganistán. Además, en función de los Acuerdos de Bonn, UNAMA recibió la
responsabilidad de coordinación de la asistencia internacional para Afganistán. Aunque
existen otras iniciativas de asistencia coordinada de la ayuda a Afganistán, como los
proyectos de la Unión Europea o de los Estados Unidos, UNAMA ocupa la posición
central en la coordinación de todos los esfuerzos de la comunidad internacional en este
área1013. Previo establecimiento de UNAMA, la presencia de las Naciones Unidas en
Afganistán contaba con dos áreas principales de actuación: política y proceso de paz,
liderada por la Misión Especial de las Naciones Unidas en Afganistán (UNMSA), y la
humanitaria, liderada por la Oficina de las Naciones Unidas de Coordinación de Asuntos
Humanitarios (OCHA). La situación política y de seguridad prevaleciente en el período
anterior a la firma de los Acuerdos de Bonn, marcada por la existencia del Gobierno
talibán reconocido tan sólo por tres países, influenció la presencia y la capacidad de
trabajo de las Agencias de la ONU en Afganistán y, en consecuencia, en el momento del
establecimiento de UNAMA, varias Agencias realizaban su asistencia de acuerdo a
planes individuales de trabajo acordados con el Gobierno, sin un marco general de
trabajo. La coordinación de las estrategias y programas de trabajo en post-conflicto, se
basó inicialmente en dos documentos, Marco de Desarrollo Nacional, acordado en abril
2002, y el documento de marzo del 2004, titulado Securing Afghanistan’s Future. Ambos
documentos fueron discutidos en un amplio foro compuesto por representantes de las
Agencias de la ONU, de los organismos regionales y del Gobierno transitorio de
Afganistán. Sin embargo, UNDAF, el instrumento principal de la coordinación de los
esfuerzos globales de la ONU para un país, no fue concluido hasta después del período
1013
Las conferencias de donantes para Afganistán de forma continuada han reafirmado el papel central de
las Naciones Unidas en la coordinación de los esfuerzos de la comunidad internacional en Afganistán. El
liderazgo de UNAMA en la coordinación de las áreas de apoyo al Gobierno de Afganistán fue
adicionalmente reforzado en 2008, por la Resolución del Consejo de Seguridad 1806, la que otorga a
UNAMA la representación de las Naciones Unidas, la Unión Europea y la OTAN en Afganistán.
MARGESSON, op. cit., págs. 1-4.
369
electoral1014. En el período electoral, por lo tanto, la coordinación de las actividades de la
ONU y de los donantes estuvo basada en estos otros documentos de trabajo.
En el contexto electoral, la coordinación de los esfuerzos para la celebración de un

proceso electoral libre y justo se estableció en base a un documento de plan de trabajo,
que identificaba las tareas a realizar en el marco temporal establecido por Bonn. El
documento era amplio en su enfoque, reconociendo la importancia de los aspectos
políticos y de seguridad para un proceso libre e imparcial, así como la importancia de la
coordinación de los esfuerzos de la ONU, de los donantes y del Gobierno transicional. En
este sentido y de una forma explícita, como pocos documentos semejantes, se
especificaba la importancia de la creación de un entorno electoral propicio, puesto que “si
bien es necesario organizar el marco electoral y hacer preparativos técnicos, esto no es
suficiente. Sin un entorno de seguridad apropiado, es muy probable que las comunidades
de algunas zonas del país queden excluidas. Sin un entorno político apropiado el proceso
no será libre, y podría desviarse fácilmente para servir los intereses de algunas facciones,
y no los intereses del país en su conjunto. Las Naciones Unidas, los países donantes y el
Gobierno tendrán que desempeñar un papel para crear el contexto financiero, jurídico,
político y de seguridad necesario para que las elecciones sean dignas de crédito y
constituyan un avance indiscutible en el establecimiento de la paz en el Afganistán”1015.
El documento incluía las principales tareas técnicas para la preparación del proceso
electoral, pero al mismo tiempo, “(…)comprenderían, entre otros objetivos, la reforma de
las instituciones nacionales de seguridad, el inicio del programa de desarme,
desmovilización y reinserción, que habría que ultimar en los principales centros de
población a más tardar en el verano de 2004; el establecimiento y el desarrollo de los
marcos jurídico e institucional necesarios para el proceso electoral, incluida la aprobación
de la nueva Constitución afgana; la reforma de los medios de comunicación (la radio, la
televisión y la ley de prensa); así como la capacitación y el despliegue de un número
1014
United Nations Development Assistance Framework (UNDAF) for the Islamic Republic of Afghanistan
2006-2008, Kabul, United Nations System, March 2005.
1015
A/57/850–S/2003/754, párr. 63.
370
suficiente de fuerzas de seguridad profesionales para garantizar la seguridad del personal
electoral y la participación política sin trabas de los afganos”1016.
Este enfoque permitió ampliar el punto de mira centrado principalmente en la

asistencia electoral entendida como tarea técnica y ofrecer una “hoja de ruta” donde el
éxito y la credibilidad de las elecciones dependerían del cumplimiento de todos los
elementos integrantes del plan1017. La iniciativa de este plan de trabajo multidimensional
para la asistencia electoral, vinculando los preparativos electorales con los preparativos
necesarios para asegurar un entorno conducente a las elecciones, fue un instrumento
excelente para reafirmar la dimensión política del proceso electoral, ofreciendo una
dirección clara sobre las áreas de prioridad política en el período electoral. La única
desventaja que se le puede atribuir a la aplicación del plan es que éste resultó ser
considerablemente más flexible de lo esperado con los retrasos en la implementación de
las provisiones no-electorales, convirtiendo el valor real del documento más en una hoja
de declaraciones o intenciones que en un plan de trabajo concreto. El ejemplo más claro
del incumplimiento de las previsiones del plan es el avance lento del proceso de desarme
en el período pre-electoral, incumpliendo los objetivos establecidos para la capacitación y
despliegue de fuerzas de seguridad afganas para la seguridad electoral1018.
La unidad electoral de UNAMA, por su parte, desarrolló relaciones de colaboración

con diferentes secciones de la misión. En este sentido, desde lo técnico, el Centro
Logístico de la misión velaba sobre la coordinación de las actividades de apoyo logístico
con otras instituciones, puesto que la principal asistencia logística no provenía de la
misión sino de contratos externos1019. Dentro del área de secciones sustanciales, la unidad
electoral trabajó de manera muy cercana con la división de asuntos políticos en la
preparación y asesoría al JEMB sobre la ley electoral para Afganistán, tanto en lo
relacionado con la identificación del mejor sistema electoral para el país, como en las
1016
A/57/850–S/2003/754, párr 64; The 2004 Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op.
cit., annex 2.
1017
The 2004 Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op. cit., pág. 6-7.
1018
De acuerdo con el plan, el desarme tendría que dar comienzo en verano 2003 y hasta el verano de 2004
se esperaba que finalizase en los principales centros de población. Este objetivo fue reforzado en la
Conferencia de Berlín, la que estableció el objetivo concreto del 40% de desmovilizaciones para el verano
2004. Excluyendo la fase piloto de desarme que fue iniciada en octubre 2003, la campaña de desarme dio
comienzo con un año de retraso según las previsiones del plan, en verano de 2004.
1019
Voter Registration Project for Afghanistan AFG/03/020/01/34, op. cit., págs. 7-8.
371
tareas de enlace y consultas con los miembros de la clase política afgana1020. A través de
la colaboración con la división de comunicación e información pública, se ofreció
formación a periodistas afganos en relación a la cobertura de las noticias electorales de
manera equilibrada e imparcial, incluyendo elementos relativos a la incitación al odio, la
legislación electoral y el código de conducta de los medios de difusión1021. Un proyecto
interesante fue realizado por la división de la sección de derechos humanos de UNAMA
en colaboración con la Comisión Independiente de los Derechos Humanos, a petición del
Presidente Karzai. En este sentido, éstos investigaron y prepararon un informe de
verificación sobre asuntos políticos y derechos humanos. La finalidad de este informe,
publicado en tres entregas en el período pre-electoral, era analizar la situación y las
tendencias en lo referente a las libertades políticas y derechos humanos en todas los
regiones del país, para de este modo contribuir con la información y recomendaciones a
la creación de un entorno electoral conducente a la realización de un proceso creíble1022.
Estos ejemplos de la colaboración demuestran una buena coordinación interna, sobre todo
con las secciones sustanciales, donde resulta particularmente notable la existencia de
múltiples iniciativas dedicadas a la creación de un entorno electoral adecuado1023.
Por lo que concierne a la estrategia de la financiación, ésta, en mayor grado que las
demás estrategias de la misión refleja la concentración de esfuerzos sobre el ejercicio
electoral. En este sentido, la financiación del registro de votantes y de las elecciones para
el proceso del 2004 en Afganistán dependió prácticamente en su totalidad de la
aportación de los donantes1024. Después de la llegada de los primeros oficiales de la
unidad electoral de UNAMA1025, la unidad comenzó inmediatamente el trabajo para la
1020
The 2004 Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op. cit., pág. 11.
1021
A/59/581-S/2004/925, párr. 59.
1022
A/58/868–S/2004/634, párr. 15-16.
1023
UNAMA, en su capacidad de oficina política sigue diferentes canales y formas de información
financiera, por lo tanto, los informes financieros pertenecientes a esta época no revelan tantos detalles sobre
la planificación anual de la misión, como los informes financieros de las OMPs. A partir de la planificación
del presupuesto 2006-2007, la información empieza a ser presentada de acuerdo con el formato OMP,
incluyendo información sobre áreas principales de acción, objetivos previstos, logros previstos e
indicadores de progreso. Sin embargo, para el período bajo análisis, los informes financieros no incluyen
información relativa a la planificación anual de la misión.
1024
AUSTIN, op. cit., págs. 7-10.
1025
Sin embargo, la primera contribución de 12,328,000 dólares fue hecha desde los presupuestos regulares
prorrateados de la ONU. Esta contribución, aprobada el 16 de mayo del 2003, tras la autorización de la
unidad electoral de UNAMA, estaba destinada a facilitar el establecimiento de la unidad electoral de
372
preparación del presupuesto necesario para las actividades de registro. Las primeras
estimaciones, basadas en la premisa de que las actividades de registro serían llevadas a
cabo por UNAMA resultaron en un coste estimado excesivo para los donantes, dado que
las cifras alcanzadas en estas primeras estimaciones eran de 130 millones de dólares, en
gran parte debido al nivel de salarios con que las Naciones Unidas estaba obligada a
trabajar1026. Por lo que el primer presupuesto revisado fue disminuido, asumiendo costes
de contratación local1027, y luego ajustado a su cantidad final de 98,365,145 dólares. Este
gasto cubría solamente el ejercicio de registro y como tal abarcaba el período de 2003-
2004. Este presupuesto no incluía financiación para la seguridad electoral, la que fue
cubierta a través de un proyecto complementario, incluido dentro del Fondo Fiduciario
para el Orden Público gestionado también por el PNUD1028.
El presupuesto electoral, preparado de forma independiente, alcanzó la cifra total

de 107,817,858 dólares y cubría el período comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de
diciembre del 2004. El nuevo presupuesto contaba con la transferencia de muchos
elementos ya establecidos bajo el presupuesto de registro, puesto que aprovechaba las
estructuras establecidas, al mismo tiempo que renovaba y expandía las provisiones de
personal, de acuerdo con las nuevas necesidades1029. Aunque durante la reunión de
donantes en la Conferencia de Berlín, celebrada entre el 31 de marzo y el 1 de abril del
2004 tan sólo se comprometió 69,8 millones de dólares, el aplazamiento de los comicios
UNAMA, para dar comienzo a las preparaciones de las operaciones de registro y necesitaba ampliación
inmediata para poder enfrentarse a la tarea principal. UNAMA, como misión política, es financiada desde
el presupuesto regular prorrateado de la ONU. Voter Registration Project for Afghanistan
AFG/03/020/01/34, op. cit., pág. 3; A/57/850–S/2003/754. Dentro de la asignación inicial, UNAMA pudo
reclutar el personal principal para la oficina electoral en Kabul y ocho responsables regionales, empezando
con este equipo las preparaciones para el registro. El PNUD, por su parte, contribuyó en esta fase temprana
con un millón de dólares, a través del proyecto de asistencia preparatoria, para facilitar un comienzo rápido
de las actividades de educación cívica, establecimiento del centro de procesamiento de datos para el
registro, establecimiento de la Unidad de Asistencia a al Registro de los Votantes en el seno de PNUD, y
preparaciones de infraestructura para el establecimiento de siete oficinas regionales. Voter Registration
Project for Afghanistan AFG/03/020/01/34, op. cit., págs. 2 y 7.
1026
El recurso a la contratación del personal de registro a través de la Comisión Electoral Interina permitió
abaratar los costes en casi 35 millones de dólares. INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Afghanistan:
From Presidential to Parliamentary Elections, op. cit., págs. 2-3.
1027
hasta 78,200,525 dólares.
1028
Esta financiación, según lo previsto, tendría que cubrir los costes de formación, equipos y salarios de
los policías designados a la realización de las tareas de la provisión de seguridad para el proceso de
registro. Voter Registration Project for Afghanistan AFG/03/020/01/34, op. cit., págs. 2 y 7.
1029
Nations Development Programme, Joint Electoral Management Body, op. cit., págs. 9-11.
373
parlamentarios abarató los costes totales de las elecciones del 2004 (aunque no del
conjunto de comicios electorales contemplados por el Acuerdo de Bonn), por lo que el
dinero comprometido resultó ser suficiente para la financiación del proceso1030.
Lejos de representar un esfuerzo equitativo, orientado a diferentes facetas del

proceso electoral, la financiación recaudada y gestionada por el fondo común estaba
dedicada exclusivamente a la financiación necesaria para realizar las operaciones de
registro y electorales1031. Aunque el período que corresponde a las elecciones
presidenciales en Afganistán la División de la Asistencia Electoral ya estaba trabajando
en los conceptos de asistencia electoral a largo plazo y asistencia en el período post-
electoral, como medidas para mejorar el rendimiento de la asistencia, el presupuesto
estaba diseñado para cubrir estrictamente el período electoral, puesto que el proyecto de
asistencia electoral manejado por el PNUD cubría el período comprendido entre el 1 de
mayo y el 31 de diciembre del 20041032. De hecho, la separación de elecciones
presidenciales y parlamentarias hizo necesaria la recaudación de nuevos fondos para
1030
cit., pág. 3.
1031
Dentro del presupuesto de registro el mayor gasto correspondía al pago de equipamiento y material de
registro (53,742,600 dólares), seguido por el coste del personal necesario para llevar a cabo el proceso,
incluyendo personal nacional e internacional (23,772,600 dólares) y el alquiler de oficinas, transporte y
otros servicios subcontratados, incluyendo, por ejemplo la producción de material de sensibilización
(9,570,000 dólares); las partidas menores correspondían a los gastos relacionados con costes de formación
(310,000 dólares), financiación para los micro- proyectos de sensibilización realizados por organismos de
sociedad civil (200,000 dólares) y otros gastos, incluyendo los costes de comunicación comercial,
preparación de informes, y otros (137,950 dólares). La suma de las partidas presupuestarias es aumentada
por el 3% de gastos de administración de PNUD Voter Registration Project for Afghanistan
AFG/03/020/01/34, op. cit., págs. 19-30; AFG/03/020 Voter Registration Project Overall Budget Forecast.
New Budget Forecast 2004, Kabul, UNAMA Electoral Component, UNDP Voter Registration Project, 5
May 2004. Dentro del presupuesto electoral, las principales partidas presupuestarias estaban dedicadas a
cubrir el reclutamiento y formación del personal electoral (43,247,907 dólares), el registro y votación fuera
del país (más de 37, 608,980 dólares), el apoyo a la seguridad electoral (12,030,400 dólares), el apoyo
operacional a las oficinas del JEMB, incluyendo las necesidades de establecimiento y equipamiento de
oficinas (11,330,721 dólares), la educación cívica e información al votante (2,653,280 dólares), la gestión
de los fondos de los donantes (433,630 dólares), el establecimiento de la Comisión de Medios de
Comunicación (256,479 dólares) y el establecimiento de la oficina de apoyo a la observación electoral
(256,479 dólares). La suma de las partidas presupuestarias es aumentada por el 3% de gastos de
administración de PNUD Transitional Islamic State of Afghanistan, United Nations Assistance Mission in
Afghanistan, United Nations Development Programme, Joint Electoral Management Body, op. cit., págs. 9-
11.
1032
Nations Development Programme, Joint Electoral Management Body, op. cit., págs. 9-11.
374
cubrir el proceso parlamentario en el 20051033. Es importante destacar en este sentido que
durante las elecciones de 2004 de Afganistán no existía todavía un compromiso firme de
PNUD con el concepto de asistencia al ciclo electoral, en lugar de asistencia al proceso.
Comparando los gastos electorales con los demás gastos en el área de promoción de
la democratización y fortalecimiento institucional, el caso de Afganistán representa el
ejemplo de la excesiva priorización de los gastos electorales frente a los demás proyectos.
En el período pre-electoral el PNUD realizaba diversos programas en Afganistán,
divididos generalmente en tres ramas de actuación principales: fortalecimiento del
Estado y apoyo al gobierno, democratización y fortalecimiento de la sociedad civil,
promoción del desarrollo sostenible. Los gastos de los primeros dos grupos en 2005
superaban los 500 millones de dólares. Dentro de esta asignación, los gastos electorales
representaban casi un 40% y los gastos de seguridad, un 40%, dominando por completo
los esfuerzos en área de democratización y fortalecimiento del Estado1034. De la misma
manera, como comparación, el presupuesto total de UNAMA1035 para el año electoral
2004 ascendía a 65 millones de dólares, mientras que el presupuesto de registro y
elecciones juntos alcanzaban casi 200 millones de dólares1036.
1033
A pesar de que el presupuesto electoral presentado a los donantes por JEMB sumaba 107 millones de
dólares, durante la Conferencia de los donantes de Berlín, solamente se comprometió 69,8 millones de
dólares, dejando un déficit de financiación de casi 40 millones de dólares. El aplazamiento de las
elecciones parlamentarias contribuyeron a abaratar los costes reales del proceso, por lo cual, el dinero
comprometido por los donantes finalmente resultó suficiente para financiar el proceso. INTERNATIONAL
CRISIS GROUP: Afghanistan: From Presidential to Parliamentary Elections, op. cit., pág. 3.
1034
Ver anexo 15 en United Nations Development Programme in Afghanistan, Kabul, UNDP, 2004.
1035
La aportación financiera o en especie de UNAMA al proceso de registro y elecciones en el 2004 fue
limitada. Puesto que la misión no disponía de grandes recursos logísticos, típicos de las misiones de
mantenimiento de la paz con el componente militar propio, la financiación de todo el apoyo logístico para
las elecciones corrió a cargo de los donantes. AUSTIN, op. cit., pág. 116-117. Aún así, la misión y otras
Agencias de la ONU en Afganistán apoyaron el proceso con ciertos bienes materiales cedidos
temporalmente para uso electoral. Entre los ejemplos de estas prestaciones pueden citarse la adquisición de
un avión de carga, Antonov-72 y cuatro helicópteros que fueron utilizados para prestar servicios durante el
registro y las elecciones. UNICEF proporcionó el uso de sus almacenes para la preparación de los equipos
electorales. La misión también participó, con la cooperación de UNOPS, en la preparación de las oficinas
electorales provinciales y la oficina de procesamiento de datos del registro. A/58/742–S/2004/230, párr. 52-
53.
1036
Informe del Secretario General sobre las estimaciones relativas a los asuntos que se hallan sometidos
al Consejo de Seguridad, 23 noviembre 2002, documento A/C.5/57/23.
375
3. Conclusiones
El contexto de conflicto en Afganistán difiere un poco de los otros dos ejemplos

presentados en el estudio de caso de Costa de Marfil y de Sudán. Afganistán acogía con
agrado la presencia de la operación de las Naciones Unidas y el trabajo de las Agencias
de la ONU. La principal razón para esta buena acogida era la falta de control sobre el
Estado por parte del Gobierno transitorio. El Gobierno transitorio fue establecido para
gestionar el típico caso de estado fallido, y en el momento de la toma de poder no ejercía
control efectivo ni sobre la situación de seguridad en el país ni sobre ninguna de las
funciones del Gobierno. UNAMA, por lo tanto, junto con las Agencias y Programas de la
ONU, organizaciones internacionales y ONGs reemplazaba de facto el Estado.
Como se ha demostrado a lo largo de este estudio de caso, los resultados de las

elecciones presidenciales en Afganistán no fueron los mejores. Sin embargo, el proceso
del 2004, en comparación con los posteriores procesos electorales en Afganistán fue
probablemente el menos cuestionado en la historia de post-conflicto en Afganistán, en
gran parte, debido a la asistencia electoral prestada por la ONU y a su involucramiento
directo en la gestión del proceso. Aunque la celebración de las elecciones presidenciales
en su momento y en las condiciones existentes en el país, no contribuyeron de forma
positiva ni al proceso de democratización ni al proceso de gestión de conflicto.
De esta manera, la administración electoral mixta, manteniendo el principio de la

“afganización” de la misión, la ONU fue capaz de asegurar la calidad de su asistencia
electoral, en los asuntos de competencia del órgano de administración electoral. Tanto
dentro del entorno de las operaciones de mantenimiento de la paz actuales, caracterizadas
por una escasa complacencia de los actores nacionales con las actividades de la ONU,
como dentro del entorno de la asistencia electoral en post-conflicto, donde las comisiones
electorales pocas veces resultan ser órganos independientes, la capacidad que ofrece la
estructura mixta para afirmar la calidad democrática del proceso asistido resulta
innegable. Aunque la presencia de la ONU en Afganistán no es mal recibida por los
signatarios del Acuerdo de Bonn, por lo que no entra dentro de la primera categoría, el
nombramiento de los miembros de la Comisión afgana, designados por el Presidente, crea
un conflicto potencial con el carácter independiente del órgano. La toma de decisiones
376
por consenso, dentro de la estructura mixta, aunque ralentiza el proceso decisivo,
mantiene la propiedad afgana sobre el proceso y cumple con el objetivo de
fortalecimiento de las capacidades nacionales, a la vez que ofrece cierta capacidad de
leverage a la asistencia electoral1037.
El modelo empleado en Afganistán parece ofrecer respuesta a la preocupación

citada anteriormente, de acuerdo con la cual la ONU “a menudo tiene la responsabilidad
de facto del éxito de las elecciones, sin embargo no tiene el poder de jure de supervisar la
planificación e implementación del proceso”1038. Como tal, impulsó la creación de los
instrumentos legales necesarios para la creación de un entorno libre y conducente a las
elecciones1039 y en este sentido, proporcionó al país con un marco legal sólido, ofreciendo
una base firme y espacio para la mejora de la legislación en los siguientes procesos.
1037
“Otra paradoja con que nos hemos tropezado es la necesidad de trabajar en estrecha colaboración con
los afganos, a la vez que reconocemos que pocos afganos tienen experiencia electoral. El Gobierno del
Afganistán y la UNAMA han abordado esta cuestión mediante la adopción de un modelo de gestión de
responsabilidad compartida, que ha sido definido en un decreto presidencial publicado el 18 de febrero.
Mediante ese decreto se crea una Secretaría Electoral en la cual los expertos electorales internacionales
trabajan con sus homólogos afganos en el nivel de gestión. Gracias a ello se podrá crear capacidad afgana
cuando se lleven a cabo las actividades electorales.” S/PV.4931, pág. 3.
1038
AN, BUSH, LAKE, LOPEZ, MCCANTS, SAWYER, SKIDMORE, VELASCO, op. cit., pág. 29.
1039
La Ley de Los Medios de Comunicación fue aprobada en marzo del 2004 garantizando la libertad de
pensamiento y expresión y prohibiendo expresamente la censura. El Código de Conducta de los Medios de
Comunicación durante la Campaña y las Regulaciones sobre el uso de los Medios de Comunicación en la
Campaña Electoral fueron aprobados para completar el marco legal antes del comienzo de la campaña
electoral. Además, el JEMB creó la Comisión de los Medios de Comunicación para supervisar la aplicación
de las regulaciones durante la campaña, otorgando a la Comisión el derecho de imponer sanciones por
incumplimiento de la ley. European Union, Final Report on the Presidential Election. Afghanistan 2004,
op. cit., págs. 17-19; Regulaciones relativas a los medios de coumnicación: Decision of the Joint Electoral
Management Body 2004-7. Monitoring Committees, Joint Electoral Management Body, Kabul, 30 March
2004; Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-45. Media Commission, Joint Electoral
Management Body, Kabul, 8 August 2004; Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-58.
Media Code of Conduct; Joint Electoral Management Body, Kabul, 5 September 2004; Decision of the
Joint Electoral Management Body 2004-59. Regulation on the Application of the Mass Media Election
Campaign Code of Conduct, Joint Electoral Management Body, Kabul, 5 September 2004; Decision of the
Joint Electoral Management Body 2004-67. Use of Free Media Time, Joint Electoral Management Body,
Kabul, 19 September 2004;
La Ley de Partidos Políticos, aprobada en septiembre del 2003 fue complementada por la Regulación sobre
la Campaña Electoral y las Regulaciones sobre la Financiación de la Campaña aprobada por JEMB.
EUROPEAN UNION: Final Report on the Presidential Election. Afghanistan 2004, op. cit., págs. 15-16;
EUROPEAN UNION: Democracy-Building in Afghanistan: An Integrated Dimension for the Way
Forward, op. cit., págs. 9-57; ENNIS, op. cit., págs. 6-7; AIHRC - UNAMA Joint Verification of Political
Rights, op. cit., págs. 4-5; Regulaciones relativas a los partidos políticos: Political Parties Law;
Regulations governing the registration of political parties; Decision of the Joint Electoral Management
Body 2004-3. Participation of Political Parties in the Registration Process, Joint Electoral Management
Body, Kabul, 2004; Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-8. Code of Conduct for
Political Parties and Political Parties Agents, Joint Electoral Management Body, Kabul, 1 April 2004;
377
Al mismo tiempo, fue un paso sustancial para contribuir a la creación de las
capacidades locales para la administración electoral en el futuro. Los miembros del
órgano afgano recibieron una importante formación práctica, a través de la colaboración
cercana con sus contrapartes internacionales a todos los niveles. Además, el proyecto de
asistencia electoral del PNUD incorporaba elementos de formación y fomento de
capacidades de la Comisión, integrados y financiados dentro del proyecto electoral1040.
Sin embargo, la decisión de eliminar la posición del Director afgano del Secretariado
Electoral y concentrar las funciones del jefe del órgano operacional en el jefe de
operaciones electorales de UNAMA en post-elecciones1041 parece ir en dirección opuesta
al objetivo de la asistencia a largo plazo. Bien el fomento de capacidades nacionales
durante el proceso del 2004 no resultó ser suficiente, bien la decisión fue resultado de la
priorización de la asistencia al siguiente proceso del 2005, frente a un enfoque más
Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-22. Code of Conduct for Political Parties,
Independent Candidates and their Agents, Joint Electoral Management Body, Kabul, 24 June 2004;
Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-56. Regulation on the Political Campaign, Joint
Electoral Management Body, Kabul, 5 September 2004; Decision of the Joint Electoral Management Body
2004-57. Regulation on the Political Campaign Finances, Joint Electoral Management Body, Kabul, 5
September 2004; Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-64. Regulation on the
Participation of Political Parties, Independent Candidates and their Agents in Electoral Process, Joint
Electoral Management Body, Kabul, 14 September 2004; Decision of the Joint Electoral Management
Body 2004-69. Procedure for Accreditation of Political Parties and Political Party Agents and Independent
Candidate Agents for Participation in the Electoral Process, Joint Electoral Management Body, Kabul, 20
September 2004.
Las organizaciones de la sociedad civil tradicionalmente han jugado un papel muy importante en
Afganistán, donde la provisión de los servicios básicos estatales dependía de las ONGs locales. Durante las
elecciones del 2004, el JEMB aprobó la regulación y los códigos de conducta para la participación de la
sociedad civil en el proceso electoral en calidad de observadores o interventores de candidatos y partidos
políticos. Sobre el rol de ONGs en Afganistán: INTERNATIONAL CRISIS GROUP: “Peacebuilding in
Afghanistan” ICG Asia Report, no 64, op. cit., págs. 12-19; Afganistán 2001, op. cit., págs. 7-8,
Regulaciones electorales relativas a los organismos de sociedad civil: Decision of the Joint Electoral
Management Body 2003-7. Authorization of NGO´s to Participant in Civic Education Programme, Joint
Electoral Management Body, Kabul, 20 November 2003; Decision of the Joint Electoral Management
Body 2004-10. Code of Conduct for Domestic and International Observers, Joint Electoral Management
Body, Kabul, 8 April 2004; Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-20. Authorisation of
observation by national and international organizations, Joint Electoral Management Body, Kabul, 15 June
2004; Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-33. Regulation on the Participation of
Domestic and International Observers in the Voter Registration and Electoral Processes, Joint Electoral
Management Body, Kabul, 13 July 2004; Decision of the Joint Electoral Management Body 2004-36.
Procedure for Accreditation of Domestic and International Observation Organizations and Observers,
Joint Electoral Management Body, Kabul, 15 June 2004.
1040
Voter Registration Project for Afghanistan AFG/03/020/01/34, op. cit., págs. 3-8; Transitional Islamic
State of Afghanistan, United Nations Assistance Mission in Afghanistan, United Nations Development
Programme, Joint Electoral Management Body, op. cit., págs. 5-7.
1041
Esta decisión fue tomada tras la celebración del proceso presidencial y en preparación a las elecciones
parlamentarias del 2005, y respondía principalmente a las necesidades prácticas de mejorar la
comunicación y reforzar la unidad del Secretariado Electoral.
378
amplio de fomento de capacidades locales para el futuro. En ambos casos, existe un
conflicto de objetivos, entre la intención declarada de fomentar las capacidades locales y
la realidad de dar preferencia al proceso en curso. Por lo que, aunque la administración
del proceso electoral permitió una importante labor de capacitación de personal nacional
y el apoyo a la creación de instituciones nacionales, existen dudas si este efecto fue un
trabajo mesurado para conseguir la sostenibilidad electoral en Afganistán, o simplemente
el efecto secundario de la iniciativa de abaratar costes previstos para el proceso de 2004.
El proyecto de asistencia electoral, aunque incorporaba elementos de formación y
formación del personal local, hasta la firma del proyecto del PNUD ELECT (Enhancing
Legal and Electoral Capacity for Tomorrow) en 2006, no tuvo elementos de continuidad
incorporados dentro del concepto de asistencia electoral1042.
En el contexto del fomento de las capacidades locales, resultan preocupantes

también otros elementos. A pesar de que la tendencia en la financiación electoral es de
co-financiar el proceso junto con el Gobierno, para de este modo asegurar la
sostenibilidad del gasto electoral en la realidad económica del país, durante las elecciones
presidenciales del 2004, y las elecciones parlamentarias aplazadas de 2005, los costes del
proceso electoral, incluyendo el establecimiento, mantenimiento, gastos operacionales y
remuneraciones del personal nacional de las oficinas del JEMB y el Secretariado fueron
financiados en su totalidad por la comunidad internacional1043, dejando en evidencia la
relación de dependencia financiera de cara al futuro1044. La dependencia financiera de las
donaciones internacionales y la incapacidad de asegurar financiación gubernamental para
los trabajos de la Comisión prosigue tras la celebración y asistencia en 4 procesos
electorales o dos ciclos electorales1045. Y lo que resulta todavía más preocupante, la
1042
Enhancing Legal and Electoral Capacity for Tomorrow. ELECT ID - 00050324, October 2006-March
2011. Substantive Revision 3, Kabul, Islamic Republic of Afghanistan and United Nations Development
Programme, May 2008.
1043
El coste total del registro y elecciones en 2004 alcanzó el precio medio de 20 dólares por votante,
siendo caro hasta en el contexto de elecciones asistidas en el contexto de post-conflicto. LÓPEZ PINTOR,
FISCHER, op. cit., págs. 139-143.
1044
Strategy and Resources Needed to Sustain Afghan Electoral Capacity, Kabul, Special Inspector
General Afghanistan Reconstruction, 22 September 2009; INTERNATIONAL CRISIS GROUP:
Afghanistan: From Presidential to Parliamentary Elections, op. cit., págs. 2-3; AUSTIN, op. cit., págs.
116-117.
1045
Elecciones presidenciales de 2004, parlamentarias de 2005, presidenciales de 2009 y parlamentarias de
2010. La financiación de las elecciones 2009-2010 también dependió en su totalidad de la comunidad
internacional. Enhancing Legal and Electoral Capacity for Tomorrow. ELECT ID - 00050324, October
379
independencia, imparcialidad y transparencia de la Comisión Electoral durante las
elecciones de 2009 fueron cuestionadas por la misión de observación electoral de la
UE1046.
Otro elemento indudablemente positivo de la organización de la asistencia electoral

en Afganistán, de acuerdo con el informe de la Sección de Prácticas Recomendadas de
Mantenimiento de la Paz, es el planteamiento amplio de esta asistencia el que permite
asignar las responsabilidades de carácter político a las unidades y organismos
correspondientes y permite una toma de conciencia más general para “evitar el enfoque
excesivamente centrado en las elecciones enfocadas en el proceso técnico”1047. En efecto,
a lo largo del proceso, pueden observarse la colaboración entre la unidad de asistencia
electoral y otras secciones de la misión, en particular las de asuntos políticos, derechos
humanos, información pública, las cuales demuestran una asistencia más amplia y no tan
sólo al proceso técnico electoral. Algunas iniciativas, en particular, la iniciativa de
monitoreo de los derechos políticos en el período precedente a la campaña, realizado por
la unidad de derechos humanos en conjunto con la Comisión Independiente Afgana de
Derechos Humanos, demuestran un enfoque de la misión más amplio que el técnico. Sin
embargo, estas iniciativas se basan en una coordinación de actividades entre varios
actores del proceso de paz, sin que el planteamiento más amplio de la asistencia electoral,
técnico y político, fuese reflejado en las estructuras y en el concepto de la misión. Por
eso, aunque desde luego constituye un ejemplo muy positivo, su efectividad permanece
limitada.
En el mismo sentido, en lo que corresponde a la implementación del plan

preestablecido, la hoja de ruta mencionada antes1048, aunque muy ambiciosa resultó
inefectiva por múltiples retrasos acumulados en otros procesos. Así, las indudables
ventajas de la estructura y estrategia de la asistencia electoral no remediaron el problema
2006-March 2011. Substantive Revision 3, op. cit., págs. 3-30; Strategy and Resources Needed to Sustain
Afghan Electoral Capacity, op. cit., págs. 8-12.
1046
EUROPEAN UNION: Final Report on the Presidential and Provincial Council Elections, Kabul, EU
Election Observation Mission to the Islamic Republic of Afghanistan, 20 August 2009, págs. 18-20;
ENNIS, op. cit., págs. 8-9.
1047
“avoid a narrow focus on “elections for the sake of elections”.” The 2004 Presidential Elections in
Afghanistan: Lessons Learned, op. cit., pág. 4.
1048
A/57/850–S/2003/754, párr 64; The 2004 Presidential Elections in Afghanistan: Lessons Learned, op.
cit., annex 2.
380
de la escasa atención de la misión para fomentar estructuras de gobierno capaces de
implementar esa base legal. En este sentido, de acuerdo con muchos analistas, la
actividad electoral en Afganistán se antepuso a la necesidad de un trabajo más amplio
para la democratización del país por lo que muchas de las provisiones de las leyes
quedaron en el papel1049. Afganistán fue por tanto otro más de los ejemplos de elecciones
antes de la democracia, convirtiendo así el ejercicio electoral en mera “acrobacia
electoral,” usando el término empleado por Bennet et al, donde la cantidad de recursos
financieros y humanos empleados en la preparación del proceso no se correspondía con
los resultados obtenidos. Más que apoyar la democratización, las elecciones posiblemente
acapararon los fondos que podrían haberse empleado en el fortalecimiento del Estado1050.
De hecho, la falta de apoyo fuerte a la creación de unas instituciones de Estado sólidas,
rindiendo al recién elegido Gobierno incapaz de cumplir sus promesas, llevó al
consiguiente desencanto de la población afgana, frustrada y escéptica sobre el deterioro
de la situación de seguridad y política y poco dispuesta a creer en la institución del
gobierno, percibido como corrupto e incapaz de asegurar las necesidades básicas de la
población1051. Las elecciones del 2004 contribuyeron por lo tanto a crear instituciones
democráticas formales vacías de contenido, en lugar de constituir un primer paso en un
proceso de democratización y consolidación del Estado.
El Consejo de Seguridad fue plenamente informado sobre los serios retos en el

establecimiento de un entorno creíble para las elecciones del 2004. Una misión del
1049
Así, la eficacia del Comité de los Medios de Comunicación fue relativamente baja, marcada por la
lentitud de las consideraciones y el escaso resultado decisivo. EUROPEAN UNION: Democracy-Building
in Afghanistan: An Integrated Dimension for the Way Forward, op. cit., págs. 17-21; AIHRC - UNAMA
Joint Verification of Political Rights, op. cit., págs. 8-10; AIHRC - UNAMA Joint Verification of Political
Rights (Second Report 8 July - 24 August), op. cit., pág. 4; AIHRC - UNAMA Joint Verification of Political
Rights (Third Report 25 August – 30 September), op. cit., pág. 3-4. Los partidos políticos y candidatos, a
pesar de disfrutar de garantías legales para la libre actuación política, a menudo se vieron intimidados tanto
por los órganos gubernamentales como por la presencia de grupos armados a lo largo del país, demostrándo
de facto, durante el proceso del 2004, la falta de libertad política. Del mismo modo, a pesar de la existencia
de provisiones sobre los límites de gasto durante la campaña electoral, no existían mecanismos efectivos
para supervisar la aplicación y cumplimiento de la ley. Asimismo, las organizaciones de la sociedad civil
eran objeto de intimidaciones y ataques armados, igualmente, recortando su libertad efectiva.
1050
BENNETT, WAKEFIELD, WILDER, op. cit., pág. 1-17; EUROPEAN UNION: Final Report on the
Presidential Election. Afghanistan 2004, op. cit., pág. 3-8; INTERNATIONAL CRISIS GROUP:
Elections and Security in Afghanistan, op. cit., págs. 8-10.
1051
KIPPEN: op. cit., págs. 18-19; LARSON, ANNA: Democratisation and Elections, Kabul,
Afghanistan Research and Evaluation Unit, March 2010; LARSON, ANNA: Deconstructing
“Democracy” in Afghanistan, Kabul, Afghanistan Research and Evaluation Unit, May 2011; HIGASHI,
381
Consejo de Seguridad a Afganistán, organizada a finales del 2003, hacía la siguiente
observación: “en el Afganistán todavía no existen las condiciones necesarias para un
proceso político nacional creíble —es preciso prestar más atención a la reconciliación
nacional, los partidos políticos necesitan tiempo para asentarse, las instituciones
nacionales deben reformarse y hay que reducir el poder de los líderes de las
facciones”1052. Desde entonces, en numerosas ocasiones, UNAMA advirtió al Consejo de
Seguridad sobre la importancia y en forma paralela de la ausencia de condiciones de
seguridad y políticas suficientes para la realización de elecciones libres e imparciales1053.
El interés principal, sin embargo, estaba puesto en el mismo día de la votación. A pesar
del conocimiento pleno de los retos y las carencias durante el proceso, a finales de marzo
del 2004, el Consejo de Seguridad insistía sobre el aumento de los esfuerzos en todas las
1052
S/2003/1074, párr. 32.
1053
En orden cronológico, pueden apreciarse algunas de las intervenciones más relevantes frente al Consejo
de Seguridad: El 24 noviembre de 2003: “El éxito del proceso de desarme, desmovilización y
reintegración y el ejercicio del registro electoral dependerá de si mejoran suficientemente las condiciones
de seguridad para permitir el despliegue del personal fuera de los centros urbanos principales. De hecho, si
se realizara hoy, el proceso electoral no podría llevarse a cabo. Cerca del 60% del sur y 20% del suroriente
y el oriente no tienen acceso libre en cualquier momento. Como esto corresponde a zonas que están muy
pobladas por los pashtunes, la consecuencia sería privarlos del voto, lo que sería políticamente
indefendible.” 4848ª sesión del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 24 octubre 2003,
documento S/PV.4848, pág. 5. El 30 diciembre de 2003: “Para poder celebrar elecciones creíbles que
contribuyan al proceso de paz será necesario un entorno que permita el ejercicio de los derechos políticos,
en particular la libertad de expresión y de asociación. Ausente ese entorno, el resultado de las elecciones
corre el riesgo de que con las urnas simplemente se legitime a figuras políticas cuya autoridad actual
dimana del uso de la fuerza.”S/2003/1212, párr. 38. El 19 marzo de 2004: “Estas elecciones tienen por
objeto otorgar legitimidad política al nuevo Gobierno. Sin embargo, esta legitimidad no basta por sí sola, y
por ello es fundamental que se aceleren los procesos de reconstrucción y de creación de instituciones el
Estado. Para dotar al nuevo Gobierno de los instrumentos fundamentales para una gestión pública eficaz —
instituciones del Estado viables, responsables y representativas que puedan garantizar la seguridad y sentar
una base fiable para el desarrollo del país— hay que seguir avanzando en la ejecución de la reforma del
sector de la seguridad. (…) Sea cual sea la opción que se elija (de aplazamiento de las elecciones
parlamentarias), es sumamente importante que se cree un clima propicio a la celebración de elecciones
libres e imparciales. Los afganos no han cesado de repetir que las elecciones deben celebrarse sin
injerencias y sin intimidación. Su lema ha sido “Desarme primero, elecciones después”. Sin embargo, si las
facciones que dominan algunas regiones del Afganistán controlan los organismos de seguridad y los
medios de difusión para avanzar sus propios intereses políticos, las elecciones perderían gran parte de su
legitimidad, tanto en el plano nacional como en el internacional.” A/58/742–S/2004/230, párr. 16. El 6
abril de 2004: “Sin una mejora sustancial de la situación en materia de seguridad, las elecciones se verán
amenazadas.” S/PV.4941, pág. 4. El 27 mayo de 2004: “Sin embargo, dentro de ese patrón, en los últimos
meses la situación ha evolucionado de manera negativa en las zonas más peligrosas, en particular en el sur,
con un aumento tangible del número de incidentes y de las consiguientes víctimas.” 4979ª sesión del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 24 mayo 2004, documento S/PV.4979, pág. 2. El 12 agosto
de 2004: “La situación en materia de seguridad en el Afganistán es inestable y se ha deteriorado
gravemente en algunas partes del país. (…)Los actos de violencia se han dirigido cada vez más contra el
personal y las oficinas de la secretaría electoral y los trabajadores de las Naciones Unidas.” A/58/868–
S/2004/634, párr. 17-18.
382
áreas, incluida la seguridad y el DDR, e invitaba a UNAMA y las autoridades afganas a
acelerar los esfuerzos en el proceso de registro1054. De la misma manera, “reconociendo
que la plena aplicación del Acuerdo de Bonn se ha visto obstaculizada por dificultades
resultantes de la preocupación por la situación de seguridad en algunas zonas del
Afganistán, en particular en vista de las próximas elecciones (…)”, el Consejo de
Seguridad tan sólo a finales de septiembre del 2004 resolvía autorizar el incremento de
las fuerzas ISAF1055.
Otro elemento que parece confirmar la interpretación de gestión de crisis como

base para la futura democratización y no elemento íntegro de la gestión de crisis es la
evaluación del proceso de inscripción de los partidos políticos. En los primeros informes
del Secretario General sobre el avance en la inscripción de los partidos políticos, la
estricta a la vez que poco clara provisión de la ley de partidos políticos la cual exigía la
no-vinculación con los grupos de milicias, el SG presentaba como problemático el lento
proceso de la inscripción. La provisión, en efecto, impedía el registro de muchos partidos,
de las 62 solicitudes tan sólo 30 partidos fueron registrados1056. La preocupación por el
lento avance de la autorización de los partidos políticos, estaba relacionada con la
preocupación por el carácter libre e inclusivo de los procesos electorales a desarrollar, en
consonancia con la preocupación por la democratización del país. El informe del SG
después de las elecciones, interpreta el mismo hecho desde la perspectiva de gestión de
conflicto, alegando que la provisión fue beneficiosa como incentivo para el desarme,
1054
marzo de 2004, 26 marzo 2004, documento S/RES/1536.
1055
septiembre de 2004, 19 septiembre 2004, documento S/RES/1563; Previamente, a finales de 2003, ISAF
fue autorizado a expandir su presencia fuera de Kabul, estableciendo su presencia en el norte. Cualquier
otra expansión geográfica dependía de la autorización del incremento de los efectivos. Resolución 1510
(2003) Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4840ª sesión, celebrada el 13 de octubre de 2003, 13
octubre 2003, documento S/RES/1510.
1056
“De acuerdo con los plazos establecidos por el Órgano Conjunto de Gestión Electoral (véase el anexo),
la presentación de candidaturas para las elecciones presidenciales se cerró el 26 de julio; presentaron
solicitudes 23 candidatos. En cuanto a la inscripción de partidos políticos, hasta la fecha el Ministerio de
Justicia ha inscrito oficialmente a 30 partidos políticos de los 62 que lo habían solicitado. Uno de los
aspectos más difíciles de este proceso ha sido la aplicación de la disposición jurídica por la cual se prohíbe
la inscripción de las agrupaciones políticas que hayan sido o sean todavía parte de organizaciones militares
no oficiales. El proceso de examen de las solicitudes ha resultado inevitablemente engorroso y
políticamente difícil, sobre todo teniendo en cuenta que algunos de los principales asociados del Gobierno
son o han sido ellos mismos líderes de organizaciones militares no oficiales.” A/58/868–S/2004/634, párr.
13.
383
aunque las sanciones financieras establecidas por el Gobierno Transicional de Afganistán
a los que no se acogían al desarme, no llegaron a más del 20-33% en el período pre-
electoral (si bien el objetivo para junio era del 40%)1057. Esta segunda interpretación
invierte la lógica de procesos de paz, donde el desarme debería ser realizado con
anterioridad a las elecciones para asegurar la existencia de un entorno libre que
permitiera la celebración de un proceso creíble y libre de intimidación. Este
planteamiento demuestra una lógica invertida, según la cual, el proceso electoral, con sus
fechas inamovibles, establece un punto de referencia para los demás elementos del
proceso de paz. Las elecciones, por lo tanto, obligan a la comunidad internacional y al
Gobierno transitorio a la aceleración de los demás elementos de programa de paz. Esa
misma interpretación parece emanar de los informes y exposiciones al Consejo de
Seguridad, los cuales de forma repetida exhortan a la comunidad internacional a
intensificar el apoyo al DDR, la formación de la policía y la reestructuración de las
fuerzas armadas, habitualmente procesos lentos y difíciles, utilizando el argumento de la
proximidad de la fecha electoral.
De la misma forma la contribución del proceso electoral a la reconciliación y

gestión de conflicto en Afganistán se puede interpretar de dos maneras. En primer lugar,
las elecciones contribuyeron indudablemente a la instauración de un gobierno legítimo en
Afganistán. Los resultados de las elecciones fueron aceptados por la oposición y la
comunidad internacional. El Presidente electo asumió poder el 7 de diciembre del 2004 y
la formación del Gobierno fue anunciada el 23 de diciembre del mismo año. El nuevo
Gobierno contaba con un equilibrio étnico y representación de mujeres1058. El Gobierno,
con la continuada asistencia de la comunidad internacional, fue capaz de terminar la
legislatura, realizando las elecciones parlamentarias en 2005, según el calendario
previsto. Sin embargo, la instauración del nuevo Gobierno afgano, elegido por el voto
popular, no tuvo ninguna influencia sobre la mejora de las prestaciones del Estado, en
particular la situación de seguridad. En efecto, las estadísticas demuestran que el número
1057
A/59/581-S/2004/925.
1058
“El Presidente también procuró mantener un equilibrio desde el punto de vista étnico y, como resultado
de ello, forman parte de su gabinete 10 pashtuns, 8 tajiks, 5 hazaras, 2 uzbeks, 1 turcomano y 1 baloch.
Tres integrantes del Gabinete son mujeres.” Informe del Secretario General sobre la asistencia
internacional de emergencia para la paz, la normalidad y la reconstrucción del Afganistán asolado por la
guerra, 18 marzo 2005, documento A/59/744–S/2005/183, párr. 2.
384
de muertes civiles como consecuencia de ataques militares fue subiendo año tras año, a la
vez que la fuerza de los grupos insurgentes aumentaba1059. La ausencia de una mejora
sustancial en el nivel de vida contribuyó a la disminución de la legitimidad efectiva del
Gobierno, del sistema y por extensión del Estado. En lugar de contribuir a la
consolidación del Estado, el efecto de las elecciones precipitadas y de la instauración de
la democracia formal en Afganistán, como un caso de estado fallido, ha efectivamente
reducido las posibilidades de tal consolidación.
Al mismo tiempo, en contra de los objetivos de los diseñadores del proceso de paz
afgano, las elecciones precipitadas, llevadas a cabo sin suficiente base de organización
política real, contribuyen más al fortalecimiento de los señores de la guerra dentro de las
áreas bajo su control que a la creación de un clima político inclusivo. Empezando por el
carácter político de Afganistán, donde la forma de gobierno durante siglos se basó en la
dominación del más fuerte, en primer lugar, la nueva Constitución siguió en la misma
dirección, estableciendo bases para un gobierno presidencial fuertemente centralizado.
Además, los afganos, tradicionalmente desconfiados de los partidos políticos1060,
volvieron a demostrar esta tendencia en las elecciones presidenciales, donde tan sólo 4 de
los 18 candidatos eran miembros de un partido político. En esta línea, la ley electoral no
ayudó a reducir estas tendencias caciquistas aprobando un sistema electoral basado en la
fórmula de Voto Único No Transferible (SNTV) el que, en vez de ofrecer una
“participación más amplia, inclusiva y multiétnica,”1061 de acuerdo con las expectativas
1059
Número de muertes civiles crece desde 2005 constantemente de acuerdo con los datos de la ONU
publicados en Washington Post, véase: “More tan 10,000 Afghan civilians died or were injured in 2014” en
The Washington Post, 18 February 2015, http://www.washingtonpost.com/world/more-than-10000-afghan-
civilians-died-or-were-injured-last-year-un/2015/02/18/90aab7c6-b753-11e4-9423-
f3d0a1ec335c_story.html; lo mismo ocurre con el número de muertes de los soldados americanos
http://edition.cnn.com/SPECIALS/war.casualties/index.html lo mismo que británicos
http://www.mod.uk/NR/rdonlyres/70AE6EA7-4EFC-4AB7-A394-
00AC6360241A/0/opherrick_to15Nov11revised.pdf, reafirmado por Afghanistan. Anual Report 2013.
Protection of Civilians in Armed Conflict., United Nations Assistance Mission in Afghanistan and UN
Office of the High Commissioner for Human Rights, Kabul, February 2014
1060
En particular, el partido comunista (Partido Democrático Popular de Afganistán - PDPA) y a
continuación el surgimiento de los grupos jihadistas. Lough, Oliver: Practicing Democracy in Afghanistan
Key Findings on Perceptions, Parliament and Elections, Kabul, Afghanistan Research and Evaluation Unit,
May 2011.
1061
Declaration on the Situation in Afghanistan by the Foreign Ministers and other senior representatives
of the "Six plus Two", 12 November 2001, http://www.un.org/News/dh/latest/afghan/sixplus.htm, párr. 5
385
de las primeras reuniones de la negociación del grupo 6+2, de hecho, volvió a sancionar
las viejas prácticas del mando del más fuerte y promocionar los señores de la guerra1062.
Por último, el proceso electoral del 2004 se desarrolló en el contexto de proceso de

paz inconcluso. Este proceso iniciado en Bonn excluía por completo a los grupos
insurgentes relacionados o percibidos como talibanes. La exclusión de esta importante
facción armada, aunque su liderazgo hubiera sido prácticamente derrotado en ese
momento, permitió la co-existencia de grupos armados remanentes en el país, cuyo
destino no había sido contemplado ni en el Acuerdo de paz ni en las planificaciones
posteriores de la implementación de este. El programa de DDR, estaba destinado
principalmente a los antiguos efectivos de las Fuerzas Militares Afganas, el ejército
afgano en la época anterior a la llegada de los talibanes; el programa de desarme de otros
grupos armados (del inglés: DIAG-Disbandment of Illegal Armed Groups), no comenzó
hasta el 2005 y tenía como objetivo a los líderes de milicias locales, involucrados en la
lucha anti-talibán; y finalmente el Programa Nacional de Reconciliación, el único
programa accesible a los integrantes de los grupos talibanes, no fue comenzado hasta
2005 y tenía un efecto muy limitado, puesto que no ofrecía suficientes incentivos ni
garantías para el abandono de las guerrillas1063. La exclusión de estos grupos del proceso
de paz y reconciliación provocó indirectamente al fortalecimiento de estos grupos1064. Si
1062
De hecho, de acuerdo con el informe de AREU, el sistema dio exactamente esos resultados durante las
elecciones parlamentarias de 2005, que no entran dentro de este análisis. Según se informa, en las
elecciones en las que tan sólo 12,8% de candidaturas fueron presentadas dentro de las listas de partidos
políticos (aunque mejorando el resultado tras las elecciones: entre 249 diputados 35% pertenecía a los
partidos políticos), entre 40% y 60% de los diputados tenía afiliaciones con grupos armados, grupos
criminales, tráfico de drogas o serias violaciones de derechos humanos. WILDER, ANDREW: A House
Divided? Analysing the 2005 Afghan Elections, Kabul, Afghanistan Research and Evaluation Unit,
December 2005.
1063
Es un programa no-remunerado que ofrece como único incentivo la amnistía del Gobierno afgano y de
las fuerzas ISAF, pero no del ejército de los Estados Unidos. Un luchador que decide abandonar las armas a
través de este programa recibe un certificado del Gobierno el que garantiza que no será arrestado. Sin
embargo, el Ejército de los Estados Unidos no honora este certificado. HIGASHI, op. cit., págs. 19-43.
1064
Los oficiales de las Naciones Unidas, entre ellos, Brahimi, reconocen el error de no haber incluido a los
talibanes en la reconciliación del país en la fase temprana del conflicto, entre 2002 y 2004. HIGASHI, op.
cit.; El desencadenante de ese fortalecimiento fue principalmente la incapacidad del Gobierno afgano de
cumplir con sus obligaciones, tanto a nivel de provisión de seguridad en muchas zonas del país, como a
nivel de creación de oportunidades de trabajo y mejora de la situación económica. Como demuestra
Higashi en su estudio sobre la consolidación de la paz en Afganistán a base de reconciliación, solamente la
minoría de los oficialmente declarados talibanes, lo son por razones ideológicas y guardan un vínculo con
grupos exteriores, bien de origen pakistaní bien de procedencia de Al Qaeda. La gran mayoría de la
afiliación a los grupos insurgentes vinculados con los talibanes proviene de las necesidades económicas de
la población, ocasionadas por la falta de otro medio de subsistencia, o del descontento con las prestaciones
386
asumimos que de forma indirecta la falta de capacidad del Gobierno se debe a la
preponderancia de la agenda electoral frente a las tareas de fortalecimiento institucional
de la administración del Estado, el efecto indirecto de las elecciones sobre la gestión de
paz es indudablemente negativo.
En este contexto de poco compromiso por parte de UNAMA y del Consejo de

Seguridad con el desarrollo de proceso electoral con todas las garantías, cabe mencionar
por último una debilidad en el concepto del Órgano Conjunto de la Administración
Electoral, el que se estableció bajo dependencia del SRSG1065. La asistencia electoral de
un experto de la ONU independiente sería la de prestar asistencia para un proceso
electoral libre e imparcial de acuerdo con los estándares internacionales. La dependencia
de los miembros internacionales del JEMB del SRSG, y por lo tanto, del mandato de la
misión y del Consejo de Seguridad, limita esta capacidad puesto que interpone la
obligación contractual de implementar los mandatos del Consejo de Seguridad. Por lo
tanto, a través de la fórmula de asignación de los miembros de JEMB utilizada en
Afganistán, la interpretación de las elecciones como elemento de gestión de conflicto se
imponía no sólo dentro de las estructuras de la unidad de asistencia electoral de UNAMA
sino también dentro de JEMB.
Afganistán demuestra ser otro ejemplo de la asistencia en post-conflicto que padece

del problema identificado ampliamente por los expertos en el área de las elecciones y
del Gobierno transitorio, o por el sentimiento de exclusión de las estructuras del gobierno democrático. El
informe de ICG estima en un 20% la participación de los elementos ideológicos en la insurgencia talibán.
HIGASHI: op. cit., págs. 33-43; INTERNATIONAL CRISIS GROUP: Countering Afghanistan
Insurgency. No Quick Fixes, Kabul and Brussels, International Crisis Group, 2 November 2006.
1065
El análisis de los artículos relativos a la composición de JEMB permite la interpretación de las
responsabilidades de los expertos electorales asignados por SRSG de dos maneras. “The Joint Electoral
Management Body shall consist of ten Members, five being the Comissioners of the Interim Afghan
Electoral Commission as established by Decree No.xx, and five being appointed by the UN Special
Representative of Secretary-General for Afghanistan. The latter shall include the UNAMA Chief Election
Officer.” Decree on the Establishment of the Joint Electoral Management Body, art. 2 y “The Joint
Electoral Management Body shall be comprised of 13 members out of whom 11 can vote. The President of
the Islamic Transitional State of Afghanistan shall appoint 6 out of 11 members and the UN Special
Representative shall appoint 5 other. The Director of the Electoral Secretariat and UNAMA Electoral
Advisor are the members without the rights to vote.” Decree of the President of the Islamic Transitional
State of Afghanistan on the Elements of Convening Elections during the Transitional Period, art. 5(2); Por
una parte, la responsabilidad de los expertos de la ONU puede interpretarse de forma personal, alegando el
carácter individual de la responsabilidad de un miembro de la Comisión Electoral. Por otra, puede argüirse
el carácter colectivo de la responsabilidad de los miembros internacionales del JEMB, en función de la
responsabilidad colectiva de UNAMA en el proceso electoral.
387
democratización: una promoción excesiva de las elecciones. La priorización excesiva del
proceso electoral forma parte del concepto de operaciones electorales en el país. El
sistema de planificación conjunta, que incorpora elementos de carácter político es un
paso en la buena dirección, sin embargo, como demuestra el proceso afgano, no es
suficiente. A pesar de la incorporación de elementos enfocados a la mejora de los
rendimientos a largo plazo, en particular el concepto de la misión integrada, el área de
asistencia electoral sigue mostrando una importante desconexión entre la asistencia a la
faceta técnica de las elecciones y la asistencia a la faceta política del proceso. Asimismo,
la falta de consistencia entre los dos conceptos de asistencia diferentes, a nivel de la
misión y a nivel de la asistencia electoral, crea una paradoja que parece sugerir que la
asistencia electoral forma un elemento aparte del proceso de paz y de la asistencia en el
proceso de paz.
388
CONCLUSIONES
Aunque en los últimos veinte años la ONU ha consolidado su posición como

principal proveedor de asistencia electoral en contexto de post-conflicto gracias a su rol,
por el momento, único en el mantenimiento de la paz, la práctica de la asistencia electoral
en este contexto, especialmente a lo largo de los últimos diez años, ha demostrado ser
compleja. Así, en repetidas ocasiones, a pesar de la asistencia prestada, estas elecciones
fundacionales no han contribuido ni a la paz ni a la libertad y, en los casos extremos,
fueron incluso causa directa del renovado conflicto armado, como así lo demuestran las
experiencias de Costa de Marfil de 2010, Angola de 1992, o Haití de 2010. Al mismo
tiempo también parece notarse un incremento de los procesos que ni siquiera cumplen
con los más bajos estándares internacionales y acaban siendo declarados fraudulentos o
seriamente criticados por la observación internacional. Sirvan como muestra los ejemplos
de Haití de 2006, RDC de 2011, Afganistán de 2009, Sudán de 2010 o de nuevo Costa
de Marfil de 2010. Este contraste entre la enorme importancia de los primeros procesos
electorales en post-conflicto para la consolidación de la paz y el bajo rendimiento de
estos procesos asistidos, o utilizando la expresión de Bennett, la asistencia realizada
como una “acrobacia electoral,” un ejercicio técnico y operacional perfecto, pero vacío de
contenido político han constituido el interés principal de este trabajo.
Tras realizar un análisis exhaustivo de los documentos de la ONU que constituyen

la doctrina que guía la asistencia a los procesos electorales en el marco de las operaciones
de mantenimiento de la paz de la ONU, la primera conclusión que destaca es que la
asistencia electoral de la ONU realizada en este contexto responde a dos mandatos y
áreas de acción, por una parte, la acción de la ONU en contexto de paz y seguridad, y por
otra, en el contexto de asistencia electoral. Ambas áreas cuentan con un marco normativo
y un desarrollo independiente aunque como defendemos, persiguen los mismos objetivos.
389
II
En este sentido, la revisión de los documentos de la ONU revela en primer lugar

que tanto la asistencia electoral como las operaciones son un producto de la práctica con
un consiguiente desarrollo de la doctrina. Ambos son procesos vivos que experimentan
constantes adaptaciones y modificaciones que van por delante de las adaptaciones de la
doctrina. Sin embargo, la evolución de la doctrina es también el reflejo del desarrollo del
pensamiento de la Organización en campos afines. En este sentido, como hemos visto,
tanto la asistencia electoral como la acción de la ONU en el contexto de mantenimiento
de la paz acogen los principios de la democracia y democratización. La asistencia
electoral, como vía independiente de acción de la ONU parece de hecho surgir de un
intento temprano de la incorporación de la democracia en el seno de la Asamblea
General. Mientras que el desarrollo de las operaciones de paz -desde una empresa de
carácter tan sólo militar y preventivo- evoluciona hacia empresas de reconstrucción de
estado democrático en post-conflicto, la doctrina, si bien menos explícita en caso de
asistencia electoral, refleja el alineamiento con el cambio de paradigma tras el fin de la
Guerra Fría.
Este cambio de paradigma es suficientemente bien recogido por los principales

documentos de la Organización, empezando por la Resolución de la Asamblea General
de 1991, Promoción de la Paz en la que se aceptaba una definición de la paz positiva,
caracterizada no sólo por la ausencia de conflicto sino también por la interdependencia y
cooperación para la promoción de los derechos humanos, el desarrollo económico y
social, el desarme, la protección del medioambiente y ecosistemas y la mejora de la
calidad de vida, seguida, dos años más tarde, por la Conferencia Mundial de los Derechos
Humanos de 1993, incidiendo en que la democracia, el desarrollo y el respeto de todos
los derechos humanos y las libertades fundamentales son interdependientes y se refuerzan
mutuamente. Con base en los trabajos de la Conferencia Internacional de las
Democracias Nuevas y Restauradas, desarrollado fuera del foro de la ONU pero incluido
en el diario de sesiones a partir de 1994, en 1995, la Asamblea General alentó a los
Estados Miembros a “fomentar la democratización y a hacer esfuerzos adicionales para
identificar posibles medidas para apoyar la acción de los gobiernos para promover y
consolidar las democracias nuevas o restauradas”. En 1996, la Resolución Cultura de Paz
390
definió la democracia como “el elemento básico para un sistema internacional pacífico y
cooperativo”. Y finalmente, en la Cumbre del Milenio del año 2000 los Estados
Miembros acordaron “no escatimar esfuerzo alguno por promover la democracia y
fortalecer el imperio del derecho y el respeto de todos los derechos humanos
internacionalmente reconocidos, incluido el derecho al desarrollo,” reconociendo la
democracia como un valor universal en el Documento final de la Cumbre Mundial del
2005.
III
Sin embargo, la evolución de la práctica de las operaciones electorales parece haber

ido en sentido contrario. Desde la observación electoral, primera modalidad de asistencia
implementada por la ONU, a la actual asistencia técnica, se han mantenido las mismas
estructuras, sin embargo, con el cambio del tipo de asistencia se ha excluido a
importantes actores en procesos electorales: partidos políticos, candidatos y sociedad
civil. Aunque este enfoque obedece al principio de neutralidad, separando los aspectos
técnicos de los procesos electorales de su dimensión política, la presente situación de la
asistencia dedicada exclusivamente a la parte técnica del proceso es objeto de crítica de
los expertos.
Del mismo modo, el desarrollo institucional de la asistencia electoral de la ONU

sigue más bien desvinculado de la asistencia de la Organización a la democracia. La
EAD, establecida con anterioridad a otros órganos encargados de la democratización,
tanto la Comisión y Oficina de Consolidación de la Paz como el Fondo de las Naciones
Unidas para la Democracia, ha desarrollado pocos vínculos de coordinación con estos
órganos. Como tal, debido a esta evolución histórica, EAD es un caso único de unidad de
asistencia electoral que no está ubicada dentro de ámbito de democratización. Esta
conclusión solamente se aplica al análisis de relaciones institucionales del Secretariado,
puesto que PNUD, por su parte, a partir de los años 90 establece el área de gobernanza
democrática en la que ubica sus actividades relacionadas con asistencia electoral.
El enfoque y el objetivo expreso de la asistencia electoral de la ONU, sin embargo,

apunta claramente hacia la inclusión e interpretación de esta como elemento de esfuerzo
391
de apoyo a la democracia, tal y como lo demuestra la evolución de las Resoluciones de la
Asamblea General en este contexto, particularmente con el cambio, a partir del 1995 en el
título mismo de la Resolución, que a partir de entonces pasa a llamarse Fortalecimiento
de la función de las Naciones Unidas para mejorar la eficacia del principio de elecciones
periódicas y la promoción de la democratización. La misma intención se refleja en el
desplazamiento del centro de atención desde los “acontecimientos inmediatos al día de
las elecciones” hacia la “consolidación de las instituciones y procesos esenciales para
constituir democracias viables”, y la consiguiente aplicación universal de la metodología
de ciclo electoral, utilizada en el diseño de todos los procesos de asistencia electoral hoy
en día.
IV
Por su parte, las Operaciones de Mantenimiento de la Paz cambiaron de forma

significativa con la aparición de misiones multidimensionales que incorporan múltiples
cometidos de carácter civil y del entorno de consolidación de la paz y democratización.
Aunque ninguno de los documentos sobre las OMPs habla de democracia o
democratización de forma directa, la incidencia del desarrollo ideológico y legal del
concepto de la democracia en la ONU tiene una influencia directa en el desarrollo de la
doctrina de OMPs. Puesto que en el marco legal general de la ONU la democracia es
acogida como objetivo de la Organización, los objetivos de las OMPs, incluyendo el
fortalecimiento del estado de derecho, protección y promoción de los derechos humanos
y restauración y fortalecimiento de las instituciones del Estado, por defecto o
implícitamente se convierten en acciones en promoción de la democracia. Este
crecimiento, recogido por la Doctrina Capstone, destaca el continuum operativo de
mantenimiento y consolidación de la paz y asimismo insiste en la importancia de la
iniciación de las tareas de consolidación de la paz desde el principio de despliegue de la
OMP, convirtiendo las OMPs en empresas de reconstrucción y democratización en post-
conflicto.
Reforzando este nuevo carácter y objetivos ampliados de las OMPs, la reforma

incorpora las Agencias y Programas de la ONU en la labor en post-conflicto
392
subordinando toda la actividad de la Organización en este contexto al liderazgo ejercido
por la OMP, a través de varios instrumentos de coordinación. Se reafirma así el objetivo
común de este universo de mantenimiento de la paz como tareas encaminadas a
contribuir a la paz sostenible, entendida como paz positiva basada en la democracia.
Por todo ello concluimos que en la actualidad y en el contexto de operaciones de

paz, el hueco dejado por la retirada de la EAD de la esfera política de las elecciones
puede recaer plenamente en el área de interés de otras oficinas, Agencias y Programas de
la ONU. Particularmente en contexto de OMP, la actual doctrina no sólo permite sino que
alienta un enfoque integral dirigido a principios comunes de democratización y
sostenibilidad. Además el proceso de reforma de OMPs crea instrumentos de
coordinación para llevarla a cabo.
Sin embargo, la doctrina de OMPs resulta preocupante en lo que respecta la

ubicación de las tareas de asistencia a los procesos electorales y creación de un entorno
propicio para la celebración de elecciones libres y justas, es decir: el fortalecimiento del
estado de derecho, la protección y promoción de los derechos humanos, el apoyo a la
restauración y el fomento de la autoridad del estado y la asistencia electoral, definidas
como tareas de consolidación de la paz, entre las prerrogativas de mantenimiento de la
paz. Siguiendo la definición propia de la ONU, que defiende la disociación entre fase de
mantenimiento y consolidación de la paz, paralela a la disociación entre transición y
consolidación, ambas fases obedecen a propósitos y calendarios distintos. De ahí surge la
duda de si la subordinación de las tareas de consolidación a un órgano de mantenimiento
de la paz, concebido para atender a las primeras fases de actuación en post-conflicto,
puede influir de forma negativa en la aplicación y los resultados de estas tareas. Siendo
así, estaríamos frente a un ejemplo de dilemas de coherencia de acuerdo con Paris. Sin
embargo, el planteamiento de la doctrina no ofrece suficiente evidencia para tal
conclusión, puesto que propone la unión y coordinación entre las fases. Por lo que
solamente la aplicación de la doctrina permitirá ver si este peligro realmente tiene
393
incidencia en la implementación de la asistencia electoral en el terreno, lo que evaluamos
en los casos de estudio.
VI
La segunda parte del trabajo analiza los casos prácticos de la aplicación de la

asistencia electoral en post-conflicto con el fin de ver hasta qué punto reflejan la doctrina
y si contribuyen a su objetivo manifiesto de la democratización.
En este sentido, los casos de asistencia electoral analizados en este estudio se

realizan en un ambiente políticamente difícil, en el que las partes en conflicto o bien no
demuestran compromiso con las provisiones de Acuerdo de paz (Sudán, Costa de Marfil),
o bien el Acuerdo de paz no incluye a todas las partes en el conflicto (Afganistán). Los
cosignatarios de los Acuerdos de paz, desde las estructuras del Gobierno transitorio,
gozan de una situación privilegiada que les permite forzar las decisiones políticas en su
beneficio, sin incluir un espectro político más amplio del país. La preparación de las
primeras elecciones se ve afectada por la ventaja de la posición de negociación de la que
disfrutan los cosignatarios. Esta ventaja se nota tanto a nivel de la administración
electoral, como a nivel de la competición electoral. Ejemplos de cómo la ventaja política
influye en la administración del proceso incluyen la nominación o destitución de la
Comisión Electoral, aceptación de las listas finales de registro electoral, o decisión sobre
las fechas de elecciones, especialmente visibles en los casos de Sudán y Costa de Marfil.
A nivel de la competición política, en todos los casos, los cosignatarios de los Acuerdos
de paz disfrutaron de una clara preferencia a nivel de campaña política, incluyendo
cobertura mediática o uso de recursos públicos en la campaña política. Esta preferencia
tiene grados, desde la preferencia mostrada por el actual presidente de la transición
(Afganistán, Costa de Marfil y Sudán), con el uso de lenguaje incendiario y campaña
deshonesta (Costa de Marfil), hasta el uso de censura en contra de la oposición (Sudán).
Asimismo, la campaña política se condicionó en diferentes niveles, desde el uso de
recursos estatales para facilitar el movimiento del candidato (Afganistán, Costa de Marfil,
Sudán), hasta el uso del aparato del estado para restringir las libertad básicas, incluyendo
la libertad de movimiento y campaña (Sudán, Afganistán). La situación en Costa de
394
Marfil resulta un tanto diferente, puesto que la campaña real se desarrolló durante todo el
proceso electoral, disminuyendo la importancia de la campaña oficial. Durante la
campaña oficial antes de la primera vuelta no se han notado casos de graves deficiencias,
sin embargo, durante la campaña de segunda vuelta, aunque no existían limitaciones a la
libertad de movimiento, el uso del lenguaje incendiario y campaña deshonesta aumentó
de manera exponencial. Existen dos razones principales que permitían esta
desproporción. Por una parte, la falta de un marco legal que garantice las libertades
básicas (Sudán), por otra, de forma más acusada, la falta de un marco institucional
efectivo capaz de hacer cumplir la ley debido principalmente, en el caso de Sudán y
Costa de Marfil, al control efectivo sobre el aparato del Estado retenido por las partes en
conflicto o, en el caso de Afganistán, a la inexistencia del mismo aparato de Estado.
VII
En los tres casos, el equipo de OMP llevó el liderazgo en las tareas de

asesoramiento técnico para la preparación del proceso electoral y el PNUD asumía parte
del apoyo, ofreciendo principalmente tanto apoyo de carácter administrativo como
directo a aquellos elementos de la asistencia electoral que fomentaran el fortalecimiento
de las capacidades a largo plazo. Esta división, a grandes rasgos, representa la división
entre el apoyo al proceso, y el apoyo al ciclo electoral aunque dicha división no es
estricta. Sin embargo, es significativo que el liderazgo de la asistencia se lleva desde la
OMP, establecida para apoyar al proceso de paz a corto plazo y no desde el PNUD,
implicado en la ayuda al desarrollo en el país a largo plazo.
Por todo ello puede concluirse que la ubicación de la asistencia electoral dentro de
la OMP no se corresponde con los principios de integración de las Agencias
especializadas en el trabajo de OMPs. Recordemos que estos principios, dividiendo las
responsabilidades entre las Agencias y la OMP, asignan a la OMP acción en tan sólo tres
áreas principales: proveer de seguridad, facilitar el proceso político y establecer marco
para apropiado para trabajo coordinado de ONU y otros actores dentro de sus líneas de
actividad.
395
VIII
La asistencia técnica a la comisión electoral nacional, de acuerdo con el ejemplo de

Sudán, si bien es la configuración más habitual de la asistencia electoral en post-
conflicto, no ofrece posibilidades de control efectivo o influencia sobre el proceso
electoral. La comisión electoral tiene el control completo sobre el proceso electoral y
como tal dispone de autoridad en el ámbito de emitir regulaciones, procedimientos,
instrucciones y notificaciones electorales (Sudán) o comparte este poder con la
presidencia (Costa de Marfil). La capacidad de decisión de la comisión electoral también
queda delimitada por la ley electoral, delegando la capacidad reguladora de la comisión
en mayor o menor grado.
En este mismo contexto, sin embargo, el documento de proyecto del PNUD, al

tratarse de un acuerdo formal de asistencia electoral concluido entre el PNUD y las
autoridades nacionales, representa el único instrumento legal de control sobre el proceso,
puesto que éste se reserva el derecho de suspender su apoyo en condiciones
especificadas. Por otra parte, existen también instrumentos de control político que operan
a través de los comités de coordinación de asistencia electoral. Aunque la composición y
competencia de dichos comités varía entre los tres países estudiados, su concepto
responde siempre a la necesidad de supervisar el progreso de las operaciones electorales
y establecer mecanismos de toma de decisiones, en casos de ajustes o revisiones. Estos
mecanismos de coordinación cuentan con la representación de todas las partes
involucradas en la faceta técnica del proceso electoral, es decir: la OMP, el PNUD, la
comisión electoral, el Gobierno nacional y los donantes, de acuerdo con los términos de
referencia de cada foro, sin embargo, no incluyen al más amplio foro político y de
derechos humanos, ni por la parte de la ONU ni por parte del Gobierno. Por lo que existe
en cierto modo mecanismo de control sobre la parte técnica del proceso que puede ser
utilizada o ampliada para transmitir preocupaciones de tipo político.
En la misma línea, existe en cierto grado mecanismo de control político a través de

la OMP y el Consejo de Seguridad, en ocasiones y según el contexto incluyendo equipos
de mediación externos a la ONU. Precisamente la aplicación de este mecanismo parece
reforzar la duda surgida a nivel de análisis de la doctrina de OMPs. Por lo que demuestra
396
en particular el caso de Sudán, ejemplo de la más habitual asistencia técnica electoral a
gran escala, el liderazgo de la OMP refuerza el enfoque de mantenimiento de la paz
frente al fomento de democracia sostenible, sacrificando las prerrogativas del mandato
electoral, interpretando éste tan sólo como proceso técnico y político.
Los casos de Afganistán y Costa de Marfil disponen de otros mecanismos

adicionales que permiten un mayor grado de control sobre el proceso asistido. Por una
parte, en el caso de Afganistán, la ONU implementa un modelo de administración
electoral mixta, donde la participación de los asesores internacionales en el órgano
decisorio mixto ofrece la posibilidad de aumentar el control sobre la parte técnica del
proceso. Por otra, en el caso de Costa de Marfil, el mecanismo de certificación electoral
refuerza significativamente los mecanismos de control político, poniendo a disposición
de la ONU un adicional instrumento de carácter legal contra el fraude electoral, los
informes de certificación.
Lo que demuestran estas observaciones es que efectivamente la ONU tiene un

limitado control de jure sobre la asistencia electoral que lleva a cabo. La mayoría de
instrumentos de control tienen carácter político o incluso, en el caso del documento de
programa de PNUD, dependen de decisión conjunta de un grupo que persigue fines
políticos. El carácter de la asistencia electoral, las prioridades de esta asistencia y, como
resultado, su efectividad, dependen de la voluntad política de la comunidad internacional.
El apoyo político del Consejo de Seguridad y de la mediación a los objetivos de
elecciones libres y justas resulta fundamental. Aunque perseguido a través de diferentes
instrumentos y con diferente valor legal, la comparación del caso de Sudán y Costa de
Marfil demuestra claramente la diferencia de los resultados en función de la presencia o
ausencia del apoyo político.
IX
Puesto que el compromiso político juega un papel principal a la hora de ejercer un

control efectivo sobre la asistencia y proceso electoral, y la subordinación de esta
asistencia al liderazgo de la OMP, el análisis de los mandatos del Consejo de Seguridad
podría ofrecer indicaciones sobre el grado de transparencia exigido al proceso. Sin
397
embargo, la comparación de los mandatos en los tres casos estudiados, no parece ofrecer
diferencias notables. Las diferencias en la formulación de los mandatos no parecen
traducirse en diferencias en los resultados. Los mandatos permanecen ambiguos en lo
relevante a la asistencia electoral, evitando la formulación explícita de la obligación de la
misión de prestar asistencia para un proceso democrático, libre o justo. Únicamente en el
caso de Costa de Marfil, el Consejo de Seguridad establece de manera detallada y
explícita el objetivo de asistir en la organización de elecciones abiertas, libres,
imparciales y transparentes, así como de la certificación de un proceso libre, justo y
transparente. En el caso de UNMIS, el Consejo de Seguridad insiste en la
responsabilidad nacional de preparar elecciones democráticas, libres y limpias, pacíficas,
transparentes y fidedignas, mientras que el mandato de UNMIS de forma menos
contundente hace referencia a: apoyar la preparación y celebración de las elecciones y
los referendos previstos en el Acuerdo, elecciones y referéndums con arreglo a lo
dispuesto en el Acuerdo General de Paz, apoyo a la Comisión Electoral Nacional en la
preparación de elecciones nacionales fidedignas. En el caso de Afganistán, el Consejo de
Seguridad no se pronuncia directamente sobre la asistencia electoral dentro del mandato
general de la misión de cumplir las tareas y responsabilidades encomendadas a las
Naciones Unidas en virtud del Acuerdo de Bonn, el que establece como finalidad unas
elecciones libres e imparciales.
Pasando al análisis de las estructuras y composición de los equipos de asistencia

electoral desplegados en el terreno podemos confirmar la sospecha planteada en la
primera parte que plantea la concentración de la asistencia electoral sobre la dimensión
técnica y operativa del proceso. La composición profesional de las unidades de asistencia
electoral demuestra un claro enfoque de asistencia técnica a la comisión electoral. Los
equipos electorales de la ONU cuentan con amplia representación de expertos en
operaciones electorales, logística electoral, formación de personal electoral, educación
cívica y del votante. A nivel estatal se incorpora también la presencia de expertos legales,
de tratamiento de base de datos electorales, y relaciones externas, demostrando de nuevo
398
el predominio de lo técnico frente a lo político. De la misma manera, los planes de trabajo
de la unidad de asistencia electoral se centran en el apoyo a la organización técnica del
proceso electoral, incluyendo elementos de asesoramiento a nivel de operaciones
electorales, logística electoral, reclutamiento y formación del personal electoral, diseño,
especificaciones y distribución de material electoral, procesamiento de datos electorales,
en materia de educación cívica y del votante, relaciones de la comisión electoral con los
observadores electorales y coordinación de la observación (Costa de Marfil), relaciones
de la comisión con los partidos políticos (Sudán), colaboración en la planificación de la
seguridad electoral. Las tareas de asesoramiento se completan con la participación de las
unidades de apoyo de la OMP, con elementos de apoyo directo a nivel logístico,
incluyendo sobre todo el transporte de material electoral.
En cuanto a la ubicación de la unidad electoral dentro de las estructuras de la

misión, ésta varía aunque por lo general depende del PDSRSG que habitualmente asume
el control sobre las secciones políticas y no de recuperación y reconstrucción, las que se
agrupan bajo control del DSRSG Humanitario. Esta estructura refuerza la idea de que el
enfoque utilizado por las OMPs en la asistencia electoral sigue siendo de acción
inmediata y a corto plazo, de acuerdo con al planteado problema de coherencia.
XI
Por lo que concierne la posibilidad de integración y complementariedad del trabajo

electoral por parte de diferentes secciones de la misión y Agencias en primer lugar
observamos que existen instrumentos necesarios para atender a la faceta política de las
elecciones desde otras unidades. Las tres misiones son multifuncionales incluyendo otros
elementos de reconstrucción y consolidación de la paz, con capacidad de influencia
directa sobre el entorno de las elecciones. Las tres misiones participan en la realización
de tareas de DDR y reforma de sector de seguridad, incluyendo la formación de la
policía; tienen mandato de promoción y asistencia en derechos humanos y estado de
derecho; participan activamente en la creación de la opinión pública a través de las
campañas de información sobre los Acuerdos de paz, formación de los medios de
comunicación y monitoreo de medios (el monitoreo adquiere más relevancia en ONUCI).
399
Adicionalmente, ONUCI y UNAMA tienen el mandato de apoyo a la restauración y
fortalecimiento de la autoridad del Estado.
Sin embargo, la comparación de la asignación de puestos a diferentes secciones

demuestra una clara sobrerepresentación de la asistencia electoral, dedicada únicamente a
la parte técnica de la asistencia electoral, frente a otras áreas de asistencia de la misión,
cuyo trabajo podría influir en la creación del entorno favorable para el desarrollo de las
elecciones. En este sentido, en el caso de Afganistán, aunque la información detallada
sobre la asignación del personal internacional entre secciones sustantivas y de apoyo de
la misión no está disponible, la desproporción se ve claramente comparando la asignación
de unos 380 puestos internacionales, incluyendo los Voluntarios de las Naciones Unidas
(UNV), con la asignación total del personal civil internacional de la misión, que no
supera los 300 puestos. UNMIS cuenta con la asignación de 248 puestos electorales
frente a 186 puestos repartidos entre las unidades de asuntos políticos, asuntos civiles,
derechos humanos, estado de derecho, género e información pública. La diferencia es
menos acusada en el caso de ONUCI, donde la división electoral cuenta con 173 puestos
internacionales, frente a los 234 puestos internacionales repartidos entre asuntos políticos,
asuntos civiles, derechos humanos, estado de derecho e información pública.
A pesar de esta sobre-representación, en los tres casos se dan ejemplos de

implicación de otras unidades sustanciales en el apoyo de la asistencia electoral. El caso
más habitual es la participación de la unidad de comunicación e información pública en
la distribución de material de información cívica y electoral, normalmente mediante
emisiones directas a través de los mecanismos de comunicación de la misión, formación
de los periodistas para la cobertura del proceso electoral y monitoreo de los medios de
comunicación (Costa de Marfil). Otra línea de actividad incluye la colaboración con la
policía de las Naciones Unidas para el entrenamiento y formación de la policía nacional
en materia de seguridad electoral (Sudán) e incluso un trabajo realizado desde la sección
de derechos humanos para la evaluación de las libertades políticas durante el año
electoral (Afganistán).
400
XII
Sin embargo, la planificación anual de las OMPs no refleja una coordinación

programada de las actividades de estas secciones teniendo en cuenta el período electoral.
Ésta sólo ocasionalmente incluye tareas de apoyo electoral en la planificación de las
secciones de información pública o sección de género. Aunque el trabajo de estas
unidades en términos del cumplimiento del mandato de la misión contribuye, por norma
general, al establecimiento de un entorno electoral propicio, una planificación coordinada
en torno al calendario electoral, podría reforzar este objetivo así como los resultados.
De la misma manera la coordinación de trabajo con las Agencias y Programas de la

ONU dentro del marco de misión integrada no realizó un esfuerzo para conseguir una
planificación amplia enfocada para la mejora del entorno electoral o actividades de
asistencia electoral de carácter político. La comparación de la planificación en el marco
integrado con la planificación de la OMP refleja inconsistencias y muy bajo grado de
coordinación, especialmente en lo relativo a asistencia electoral, aunque también en el
marco más amplio de gobernanza democrática. Las OMPs, a pesar de las directrices de la
Doctrina Capstone de “perseverar en el esfuerzo de crear vínculos substantivos” entre la
planificación de la misión y otros procesos de planificación, o bien no realizan la
coordinación de objetivos y estrategias (Costa de Marfil), o bien ubican la asistencia
electoral dentro de un objetivo diferente que la estrategia marco (Sudán: elecciones
entran dentro del objetivo de buen gobierno y estado de derecho y no consolidación de la
paz en UNDAF, mientras que en la planificación de UNMIS, forman parte del objetivo
de proceso de paz y no de gobernanza); en caso de Afganistán, la planificación dentro del
marco de asistencia para el desarrollo no se aprueba hasta después de terminado el
proceso electoral. Esta falta de planificación conjunta tanto a nivel de la OMP como a
nivel de equipo del país refuerza el enfoque técnico y operativo de la asistencia electoral
no sólo en la estrategia de la unidad de asistencia electoral, sino también en la estrategia
más amplia de la OMP y del equipo del país de la ONU volviendo de a apuntar a la falta
de coherencia también a este nivel.
401
XIII
Finalmente, el análisis de la financiación de la asistencia electoral revela de nuevo

una sobre-representación de la asistencia electoral técnica y un claro enfoque al proceso
en sí en lugar del ciclo electoral. En los tres casos, la financiación dedicada al primer
proceso electoral se limita al período inmediato pre-electoral y electoral. En Afganistán,
la financiación fue organizada a través de dos presupuestos separados, uno para el
período de registro y otro para el período electoral, finalizando ambos en 2005. En Costa
de Marfil, el presupuesto cubre el período hasta 2011, incluyendo la asistencia a las
elecciones legislativas que debían celebrarse poco después de las elecciones
presidenciales. En el caso de Sudán, el presupuesto que cubre el período que acaba en
2011, un año después de la celebración de las elecciones, sin embargo, la asignación de
gastos entre diferentes años del proyecto demuestra la concentración de los gastos en el
período pre-electoral, dejando virtualmente vacías las asignaciones para 2011. La
conclusión que emana de este análisis es que a pesar de los compromisos asumidos con la
asistencia al ciclo electoral, incluso en el contexto de OMP, la programación financiera
no refleja el enfoque al ciclo electoral.
Aunque podría compararse la distribución de los fondos de los donantes en función

de la asignación a las diferentes partidas del presupuesto electoral esta comparación no
sería del todo cierta, puesto que mientras la financiación internacional en Sudán cubre
una parte del presupuesto electoral, en Afganistán todo el proceso se financia con
donación internacional. Además, la financiación internacional en Afganistán cubre los
gastos de personal electoral, tanto nacional como internacional, incidiendo seriamente
sobre los números. Para Costa de Marfil, la distribución de la financiación de fondo
común electoral no está disponible. Sin embargo, ambos presupuestos demuestran una
clara preponderancia del gasto dedicado a la parte operacional del proceso electoral,
representando en Sudán un 74% del presupuesto total y en Afganistán más de 90%. Una
parte mínima del presupuesto electoral se dedica a las actividades en apoyo a la
educación cívica y del votante, apoyo a los observadores nacionales, apoyo a la comisión
de los medios de comunicación o a la comisión de asuntos de los partidos políticos
(Sudán), representando, aproximadamente un 17% del presupuesto total en Sudán y un
1,5% en Afganistán.
402
Contrastando la financiación dedicada al proceso electoral frente a los presupuestos
en apoyo a otros elementos de buena gobernanza y democratización implementados por
el PNUD en el mismo período, se confirma la misma observación de la sobre-
representación de la asistencia electoral en el contexto de post-conflicto. Tanto en Sudán
como en Costa de Marfil el presupuesto del proyecto de asistencia electoral representaba
un 94% del total de la financiación dedicada a los proyectos del área de gobernanza
democrática implementada al mismo tiempo a nivel nacional. En el caso de Afganistán,
la financiación electoral representaba un 40%, sumada a la financiación para la seguridad
electoral de otro 40%, dejando un 20% para otros proyectos en este área. La diferencia
entre el caso de Afganistán y los otros dos, aunque confirmando la tendencia general,
refleja el diferente contexto de post-conflicto y diferente concepto de la asistencia
internacional de la ONU centrada en la reconstrucción del país tras la guerra.
XIV
Concluyendo las observaciones de este trabajo, aunque de acuerdo con las

declaraciones del Director de la División de Asistencia Electoral de la ONU, el enfoque
más político a la asistencia electoral es necesario, este todavía no llega a producirse en los
actuales casos de asistencia electoral en post-conflicto. Sin embargo, precisamente en
este contexto, gracias a la evolución ideológica de la ONU plasmada en los documentos
de doctrina, existen numerosas posibilidades para la mejora. Los nuevos instrumentos de
integración ofrecen, en particular, un amplio margen para expansión en este sentido. Sin
embargo, quizás sería necesario clarificar primero los objetivos de la asistencia electoral
en el contexto de OMP. En el estadio actual, la asistencia electoral de la ONU en
contexto de OMP confirma ser un ejemplo claro de lo que Paris y Sisk identifican como
dilema de coherencia organizacional y normativa. Por una parte, la coordinación entre
varios elementos que intervienen en la asistencia electoral resulta confusa debido al
conflicto de competencias y responsabilidades. Por otra, tanto en el caso de asistencia
electoral como en el caso de operaciones de la paz existe una brecha entre los objetivos
de la doctrina y los objetivos reflejados los documentos de trabajo en el terreno.
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September de 2009. Vol. 5, 46.
UNMIS: UN Work Plan 2009, UNMIS
UNMIS: UNMIS Featured Stories. “SRSG Menkerios: UNMIS supports authorities to
ensure credible elections.” Khartoum, 28.03.2010, UNMIS :
http://unmis.unmissions.org/Default.aspx?tabid=511&ctl=Details&mid=697&ItemID=83
10,
UNSG: Decision of the Secretary General - 25 June meeting of the Policy Committee,
United Nations Interoffice Memorandum. Decision No. 2008/24 – Integration, New
York, United Nations, 2008, June 26.
UNSG: Integrated Missions Planning Process (IMPP) Guidelines Endorsed by the
Secretary-General on 13 June 2006. New York, United Nations, 2006.
UNSG: Integrated Missions Planning Process (IMPP) Guidelines Role of the Field.
Integrated Planning for UN Field Presences. New York, United Nations, 2010.
UNSG: Integrated Missions Planning Process (IMPP) Guidelines: Role of the
Headquarters Integrated Planning for UN Field Presences. New York, United Nations,
2009.
UNSG: Note of Guidance on Relations between Representatives of the Secretary-
General, Resident Coordinators and Humanitarian Coordinators. New York, United
Nations, 2000.
UNSG: The Secretary-General’s Notes of Guidance on Integrated Missions (9 February
2006). New York, United Nations, 2006, February 6.
Páginas web consultadas

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EC-UNDP Partnership on Electoral Assistance: http://www.ec-undp-
electoralassistance.org.
EISA: http://www.eisa.org.za/index.html.
Elections Canada: http://www.elections.ca/home.aspx.
449
EuropeAID: http://ec.europa.eu/europeaid/index_es.htm.
European Union Electoral Observation Missions: http://www.eueom.eu.
IFE: http://www.ife.org.mx.
IFES: http://www.ifes.org.
IRI: http://www.iri.org.
NDI: http://www.ndi.org.
NEEDs Project: http://www.needsproject.eu.
OEA: http://www.oas.org.
OHCHR: http://www.ohchr.org.
OSCE: http://www.osce.org.
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UN Democracy Fund: http://www.un.org/democracyfund.
UN EAD: http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/elections.
UNDP: http://www.undp.org.
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United Nations Peacekeeping Best Practices Section. Peacekeeping Resource Hub:
http://www.peacekeepingbestpractices.unlb.org/PBPS/Pages/Public/Home.aspx
United Nations Peacekeeping: http://www.un.org/en/peacekeeping.
United Nations Volunteers: http://www.unv.org.
United Nations: http://www.un.org.
UN-term: http://www.unterm.org.
USAID: http://www.usaid.gov.
450
ANEXOS
451
Anexo 1: Principales ejemplos de organismos que habitualmente colaboran con
la ONU en el marco de asistencia electoral
ORGANISMOS INTERNACIONALES
CE
La Unión Europea (UE) basa su participación en la asistencia electoral en la

ampliamente entendida promoción electoral, según el Artículo 6 del Tratado de la Unión
Europea. A lo largo de los años, la UE ha pasado desde principalmente financiación de
proyectos electorales implementados por otros proveedores de asistencia a asistencia
electoral propia. Actualmente, la Unión Europea participa cada vez más en la asistencia,
con un interés especial en las elecciones en las situaciones de post-conflicto y sus retos.
El presupuesto para la asistencia electoral de la UE en 2004-2006 alcanzó 320 millones
de euros.1066 La asistencia electoral es financiada por los fondos regionales, mientras que
la observación se financia a través del Instrumento Europeo para la Democracia y los
Derechos Humanos (EIDHR).
La Unión Europea es uno de los principales actores en la observación electoral,

aunque también participa en asistencia técnica, tanto como uno de los mayores donantes
en el ámbito electoral, como proveedores de asistencia directo. La Unión Europea
también participa en múltiples proyectos globales en el área electoral, en particular
relacionado con la observación. UE participa en el proyecto NEEDs, EC-UNDP-IDEA
Partnership for Electoral Assistance, y es uno de los donantes que financia ACE.1067
Las misiones de observación electoral de la Unión Europea son organizadas por la

Comisión, y dirigidas por un representante político de un Parlamentario Europeo, en
posición de observador jefe, y un equipo de expertos electorales. El Parlamento Europeo
ocasionalmente envía delegación de parlamentarios para la observación a corto plazo del
día de la votación; sus observaciones se incorporan en el trabajo de la misión.
La asistencia electoral y la observación electoral de la Unión Europea son

gestionadas desde la nueva Dirección General de EuropeAid Desarrollo y Cooperación,
1066
EC-UNDP Partnership on Electoral Assistance, 2011, http://www.ec-undp-electoralassistance.org
1067
Ver anexo 3.
453
resultado de fusión de las antiguas EuropeAid y DG Dev. La asistencia electoral se ubica
dentro del área temática de derechos humanos y democracia, sin embargo, la
restructuración de la Dirección General todavía no ha terminado, por lo tanto la ubicación
final del departamento o departamentos electorales dentro de la nueva estructura no está
decidida.1068
Existen numerosos acuerdos entre la Comisión Europea y las Naciones Unidas en

el ámbito electoral: en 2000, CE y ONU EAD firmaron acuerdo sobre el intercambio
periódico de información; en 2003 se concluyó un Acuerdo marco financiero y
administrativo entre la Comisión y la ONU facilitando la cooperación entre ambos
organismos, no sólo en el ámbito electoral; un año más tarde, en 2004, la Comisión y
PNUD firmaron un MOU para un Acuerdo de Asociación Estratégica. El Acuerdo aplica
a las actividades del ámbito de gobernanza, incluyendo elecciones, prevención del
conflicto y reconstrucción en post-conflicto y en 2006 es ampliado por la firma de las
Directrices de Aplicación para la Implementación de programas y proyectos de asistencia
electoral.1069
OSCE
La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) se

constituyó a partir de la transformación de la Conferencia sobre la Seguridad y la
cooperación en Europa desde una organización de seguridad hacia una organización
internacional que agrupa 56 países miembros euro-asiático-americanos. Los principios
básicos de la organización se dividen en tres cestos establecidos por el Acta de Helsinki:
cuestiones político-militares y de seguridad, cuestiones de cooperación en materia de
economía, ciencia, tecnología y medio ambiente, y cuestiones de cooperación en el
campo humanitario y otros campos. La OSCE es financiada por las contribuciones de sus
Estados miembros.
Las actividades del ámbito electoral pertenecen al tercer grupo, y se basan en el

Documento de la Reunión de Copenhague de 1990 que establece los principios de la
1068
EuropeAid, http://ec.europa.eu/europeaid/index_es.htm; European Union Electoral Observation
Missions, http://www.eueom.eu/
1069
EC-UNDP Partnership on Electoral Assistance, 2011, http://www.ec-undp-electoralassistance.org;
E/AC.51/2007/2/Add.1
454
asistencia electoral de la Organización. Dentro de la OSCE, dos órganos implementan
actividades electorales: la Oficina para las Instituciones Democráticas y los Derechos
Humanos (ODIHR) y la Asamblea Parlamentaria de la OSCE. Un acuerdo firmado en
1997 entre el Presidente en funciones de la OSCE y el Presidente de la Asamblea
Parlamentaria establece la división de actividades, estableciendo que ODIHR se ocupa de
la observación a largo plazo, ocupándose de todos los aspectos de la misión, mientras que
la Asamblea Parlamentaria puede unirse a la observación durante la observación a corto
plazo.
Además de las actividades de observación electoral, OSCE realiza proyectos de

asistencia técnica, revisión de legislación electoral y de formación para el personal de los
órganos electorales en los 56 Estados miembros.1070
International IDEA
Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (International

IDEA) fue establecido por 14 miembros fundadores en 1995 como organización
internacional con sede en Estocolmo. El estatuto de participación fue revisado en 2006 y
entró en vigor en 2008, permitiendo afiliación sólo de gobiernos de Estados; en
actualidad International IDEA cuenta con 27 países miembros.1071 IDEA es financiada
por sus Estados miembros y por contribuciones de otros organismos internacionales,
como CE, PNUD, y otros.
International IDEA asume el objetivo de promocionar y apoyar democracia

sostenible a nivel mundial. Sus principales áreas de especialización incluyen procesos
electorales; procesos constitucionales; partidos políticos, participación y representación;
y democracia y desarrollo. IDEA trabaja también en tres áreas intersectoriales:
democracia y el género; democracia, conflicto y seguridad; democracia y diversidad. Los
tres principales métodos de su trabajo incluyen investigación y divulgación científica
sobre los temas del área de la democracia y elecciones; lobbying en los foros
1070
OSCE, http://www.osce.org/; Garzón Clariana, Gretorio, “Otras Organizaciones Internacionles en el
Ámbito Europeo” en SOBRINO HEREDIA, JOSÉ MANUEL, Las Organizaciones Internacionales,
edición 18, Madrid, Tecnos, 2013, págs. 733-746.
1071
Antes la afiliación estaba abierta a los gobiernos de los Estados y organizaciones internacionales.
455
internacionales y regionales a favor de la democracia sostenible, y asistencia técnica en la
reforma democrática y electoral.
Existe muy buena relación de cooperación entre InteranAtional IDEA y EAD. En

2000 esta relación fue formalizada con un MOU firmado entre ambas entidades.1072
Además, IDEA goza de estatus especial de observador frente a las Naciones Unidas.
IDEA participa en todos los proyectos electorales internacionales: BRIDGE, ACE,

Alianza para el Desarrollo Democrático y Electoral, NEEDs, EC-UNDP-International
IDEA electoral assistance.1073 Tiene acuerdos de cooperación con los principales
proveedores de asistencia electoral.
OEA
Organización de los Estados Americanos (OEA) fue una de las primeras

organizaciones internacionales involucrada en la asistencia electoral. OEA se constituye
en Colombia en 1948, como organización de internacional de carácter regional con los
fines de afianzar la paz y seguridad en el continente, promover y consolidar la
democracia representativa dentro del principio de no intervención, asegurar soluciones
pacíficas a controversias, promover desarrollo económico, social y cultural, y erradicar
pobreza. Actualmente tiene 35 miembros quienes financian sus actividades.
El Departamento para la Cooperación y Observación Electoral está establecido

dentro de la Secretaría de Asuntos Políticos de la Secretaría de la Organización. Además
del departamento electoral, la Secretaría de Asuntos Políticos, cuya misión se define con
“contribuir a los procesos políticos de los Estados miembros, en particular al
sostenimiento de la democracia como la mejor opción para garantizar la paz, la seguridad
y el desarrollo”, tiene dos sub-divisiones más, ambas estrechamente relacionadas con la
democratización: Departamento de Sustentabilidad Democrática y Misiones Especiales y
el Departamento para la Gestión Pública efectiva.
La asistencia electoral de la OEA comprende las actividades de asistencia técnica,

observación internacional y análisis e investigación. La asistencia está enfocada a mejorar
los procesos electorales de los países miembros.
1072
A/56/344
1073
Ver anexo 3.
456
OEA trabaja en colaboración con las Naciones Unidas en el ámbito de asistencia
electoral desde los principios mismos de la asistencia electoral de la ONU. Las primeras
misiones de asistencia electoral de la ONU realizados en el continente americano,
cuentan con diferentes formas de colaboración entre ambas organizaciones.1074
UA
La Unión Africana, creada en 2002 como sucesor de la Organización para la

Unidad Africana cuenta con una División de Democracia, Gobernanza, Derechos
Humanos y Elecciones creada con la asistencia de la División de Asistencia Electoral de
las Naciones Unidas.1075 La División pertenece al Departamento de Asuntos Políticos de
la Comisión de la Unión Africana, siendo una de dos divisiones del departamento1076.
La Unión Africana organiza misiones de observación electoral, compuestos de

parlamentarios nacionales y panafricanos, diplomáticos, miembros de la sociedad civil y
miembros de los organismos electorales.1077
Agencias de cooperación y ONGs
USAID
La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)

incluye en su agenda programas de democratización y de asistencia electoral desde
finales de los años 80. Actualmente, los programas electorales emprendidos por la
Agencia pertenecen a la rama de Democracia y Gobernanza, la que también incluye otras
líneas de actividad: Estado de derecho, sociedad civil, gobernanza y anti-corrupción.1078
A través de su división electoral y de procesos políticos, USAID participa en un amplio
abanico de trabajos electorales, incluyendo asesoramiento sobre sistemas, leyes y
1074
OEA, http://www.oas.org; Díez de Velasco Vallejo, Manuel, “Las Organizaciones Internacionales en
América (I)” en Sobrino Heredia, José Manuel, Las Organizaciones Internacionales, op. cit., págs. 747-
767.
1075
A/56/344
1076
La segunda se dedica a Asuntos Humanitarios, Refugiados y Personas Desplazadas.
1077
Unión Africana, www.au.int; Sobrino Heredia, José Manuel, “Las organizaciones internacionales en el
mundo Árabe e islámico y las organizaciones internacionales en África” en Sobrino Heredia, José Manuel,
Las Organizaciones Internacionales, op. cit., págs. 861-867.
1078
USAID, http://www.usaid.gov
457
procedimientos electorales, administración electoral, resolución de disputas electorales,
educación cívica y educación de votante, diseño y adquisición de material electoral.
Además de los programas estrictos electorales, la división electoral de USAID trabaja
también con los partidos políticos, a menudo, en el período pre-electoral.1079
IFES
Fundación Internacional para los Sistemas Electorales (IFES), creada en 1987 es

una ONG/organización sin fines de lucro, enfocada principalmente al ámbito electoral,
pero también a la promoción de la democracia. Al igual que NDI e IRI (más abajo) IFES
fue creado principalmente en respuesta al discurso de Reagan de 1982 en el que se crean
las bases del movimiento moderno de promoción de la democracia en el mundo. IFES
trabaja mayoritariamente con los fondos públicos, provenientes de USAID. El
presupuesto de proyectos en 2009 superaba 13,5 millones de dólares.
IFES realiza principalmente proyectos de asistencia técnica electoral y de

investigación en el terreno. Es uno de los más reconocidos organismos de asistencia
electoral. Desde 1987 había participado en proyectos en más de 100 países. Junto con
EAD y otros principales organismos de asistencia electoral, IFES participa en las
principales iniciativas de divulgación electoral como BRIDGE o ACE.1080
Carter Center
Establecido en 1989 como ONG por iniciativa del ex presidente Jimmy Carter,
desde los principios de su existencia participó activamente en la observación electoral
internacional, convirtiéndose en uno de los más respetados organismos de observación
electoral. Carter Center fue uno de los promotores del recuento rápido de votos como una
de las técnicas de observación electoral y también estuvo entre las organizaciones
promotoras de la Declaración de los Principios de Observación Internacional y el Código
de Conducta del Observador Electoral Internacional, junto con EAD.
1079
Bjornlund, Eric C.: Beyond Free and Fair. Monitoring Elections and Building Demorcracy.
Washington D.C., Baltimore, London, Woodrow Wilson Center Press, The Johns Hopkins University
Press, 2004.
1080
Ver anexo 3. Bjornlund: op.cit. págs. 20-30; IFES, http://www.ifes.org
458
Además de la observación electoral, Carter Center implementa programas de
fortalecimiento de instituciones democráticas y de derechos humanos, y tiene un rol
especialmente relevante en la mediación de conflictos, especialmente en el ámbito
electoral. Son reconocidas las intervenciones del ex presidente Carter, en numerosos
casos de votación donde el perdedor en las urnas se mostraba titubeante ante la
aceptación de los resultados, siendo los más citados ejemplos, Nicaragua 1990 y Zambia
1991. A principios de 2011, Carter Center había observado 83 procesos electorales en 34
países. El presupuesto operativo de los programas de la paz en 2010 superó 14 millones
de dólares.1081
NDI and IRI
El Instituto Democrático Nacional de Asuntos Internacionales (NDI) y el Instituto

Republicano Internacional (IRI) están entre las ONGs más reconocidas en el ámbito
electoral. Ambas fueron creadas en 1983 como fundaciones afiliadas con partidos
políticos, siendo más próximas NDI al Partido Democrático e IRI al Partido Republicano
para implementar los programas de democratización del Gobierno de los Estados Unidos.
NDI e IRI implementan programas de democratización, incluyendo proyectos electorales
financiados principalmente por los fondos públicos provenientes del National
Endowment Institute (NED), USAID, o Departamento del Estado, aunque también
cuentan con fuentes de financiación privada.
Siendo entidades creadas para la implementación de los programas de

democratización del NED, ambas ONGs ubican sus proyectos electorales dentro del área
de democratización. Las actividades que implementan en el contexto electoral incluyen
observación de las elecciones, fortalecimiento de las organizaciones locales de
observación,
Debido al enfoque más amplio de su mandato, estas organizaciones se especializan

particularmente en las áreas fronterizas entre asistencia electoral y democratización,
incluyendo, trabajo con partidos políticos y candidatos, iniciativas enfocadas a las
1081
Carter Center, www.cartercenter.org; Bjornlund, Eric C., Op.cit. Carothers, Thomas: Aiding
Democracy Abroad: The Learning Curve. Washington D.C., Carnegie Endowment for International Peace,
1999.
459
mujeres y los jóvenes líderes, y las nuevas aplicaciones tecnológicas tanto a las
elecciones como a la democracia.1082
EISA
Instituto Electoral para la Sostenibilidad de la Democracia en África,

ONG/organización sin fines de lucro establecida en 1996. EISA trabaja en un amplio
contexto electoral en todo el continente africano, incluyendo las siguientes áreas
programáticas: elecciones y procesos políticos, instituciones y procesos de gobernanza,
votación y servicios electorales, investigación e información. EISA establece como su
declaración de propósitos perseguir la promoción de elecciones creíbles, participación
ciudadana y fortalecimiento de instituciones políticas para una democracia sostenible en
África.
EISA participa en la mayoría de las iniciativas electorales globales, incluyendo el

proyecto The Network for Enhanced Electoral and Democratic Support (NEEDs), una
iniciativa común entre la CE e International IDEA para consolidación de metodología de
observación electoral.1083 Su financiación depende de donantes.1084
EMB
Algunos de los Organismos Electorales nacionales, por varios motivos, han

entrado en el área de asistencia electoral internacional y en el que participan de forma
activa.
IFE
Instituto Federal Electoral (IFE) de México inicialmente fue un organismo receptor

de la asistencia electoral de las Naciones Unidas a través de programa a largo plazo
implementado por PNUD entre 1995 y 2005. IFE es un excelente ejemplo de la
promoción de la cooperación e intercambio de conocimientos entre los organismos
electorales y de la cooperación Sur-Sur: IFE participa en numerosas iniciativas
electorales globales, siendo parte de Proyecto ACE, Proyecto EPIC; realiza misiones de
1082
Bjornlund, Eric C., Op.cit.; International Republican Institute, http://www.iri.org/; National
Democratic Institute, www.ndi.org; Carothers, Thomas, op. cit.
1083
NEEDs Project, http://www.needsproject.eu
1084
Electoral Institute for Sustainable Democracy in Africa (EISA), http://www.eisa.org.za/index.html
460
observación electoral – 90 misiones en 24 países; y de asistencia técnica – 64 misiones de
asistencia técnica en 32 países; y celebra acuerdos de cooperación con otras entidades del
ámbito de asistencia electoral – IFE firmó un acuerdo de cooperación con EISA en
2008.1085
Comisión Electoral de Australia
La Comisión Electoral de Australia (AEC) empezó a trabajar de forma conjunta

con la ONU durante la asistencia electoral en Timor. Desde entonces, además de prestar
asistencia técnica en los países de su región en cooperación con AusAID, la Comisión
Electoral de Australia participó de forma activa en el trabajo internacional de
recopilación de conocimientos electorales. AEC fue uno de los principales promotores
del proyecto BRIDGE, un esquema de capacitación profesional en materia de
administración electoral dirigido principalmente a oficiales electorales, compuesto por
módulos de formación electoral específicos para todas las áreas operativas.1086
Comisión Electoral de Canadá
La Comisión electoral de Canadá fue el organismo promotor de Conferencia de la

Red Global de Organizaciones Electorales (GEO) en Ottawa en 1999 durante la cual fue
creada la Alianza para el Desarrollo Democrático y Electoral, con el objetivo de crear una
reserva de recursos y coordinar su aplicación entre las diferentes organizaciones
electorales. La segunda conferencia electoral celebrada en Ottawa en 2006 dio impulso a
la búsqueda de las formas prácticas de la mejora de asistencia electoral, resultando en la
adaptación del concepto de ciclo electoral.1087 Al igual que las demás organizaciones
mencionadas, Elecciones Canadá es un miembro reconocido en la comunidad de
asistencia electoral internacional, participando en el proyecto internacional de ACE.1088
1085
Instituto Federal Electoral (IFE), http://www.ife.org.mx Ver anexo 3.
1086
Australian Electoral Commission, http://www.aec.gov.au; Ver anexo 3.
1087
Elections Canada, http://www.elections.ca/home.aspx; Informe del Secretario General sobre el
Fortalecimiento de la Eficacia del Principio de la celebración de elecciones periódicas y auténticas.,
Naciones Unidas, 1999, documento A/54/491; Tuccinardi, Domenico; Guerin, Paul; Bargiacchi, Fabio;
Maguire, Linda, Effective Electoral Assistance, International IDEA, Stockholm, 2008
1088
Ver anexo 3.
461
Anexo 2: Asistencia electoral de la ONU
Informes del Secretario General sobre el Fortalecimiento de la eficacia del Principio de

la celebración de elecciones auténticas y periódicas.
Ejemplos de las operaciones de asistencia electoral de las Naciones Unidas
La información procede de los Informes del Secretario General sobre el

Fortalecimiento de la eficacia del Principio de la celebración de elecciones auténticas y
periódicas. La información tiene valor tan sólo orientativo puesto que existen
importantes diferencias a la hora de relatar las operaciones de asistencia electoral
llevadas a cabo en cada uno de los períodos que abarcan los informes. La última
tendencia, por ejemplo, es de listar tan sólo operaciones de gran envergadura sin
enumerar todos los proyectos realizados en el período. Adicionalmente, algunos
informes listan los proyectos por países, mientras que otros lo hacen por procesos
electorales asistidos, o por años en los que se implementa un proyecto de asistencia,
aunque fuese un proyecto plurianual de apoyo a un sólo proceso electoral. Otro área con
poca consistencia entre los informes es la referente al tipo de asistencia prestada, puesto
que la metodología y la terminología evolucionaron. Para contrarrestar este fallo he
optado por agrupar los tipos de asistencia en tres: observación, incluyendo aqui tanto
supervisión, verificación, como observación limitada; asistencia técnica, donde se
incluye operaciones pequeñas y de gran envergadura y la coordinación de observadores
internacionales de otras organizaciones; organización de procesos electorales.
contexto de descolonizacion (A/46/609)
a petición del Estado independiente
contexto de mantenimiento de la paz, bajo resolución de SC o AG
* la operación junta los tres contextos en uno
** mandato en contexto de mantenimiento de la paz pero operación constituida sin

presencia militar
*** en contexto de consolidación de la paz sin OMP previa
tipo de asistencia
Fecha pais/territorio acrónimo electoral
463
1956 Togo observación
Camerun britanico (region

1959 septentrional) observación
Camerun britanico (region

1961 septentrional) observación
1961 Samoa Occidental observación
1961/1962 Rwanda-Urundi observación
1963 Malasia asistencia técnica
1965 Islas Cook observación
1967 Aden observación
1968 Guinea Ecuatorial observación
asistencia técnica y
1969 Irian Occidental observación
1970 Bahrein observación
1972 Papua Nueva Guinea observación
1974 Niue observación
1974 Islas Gilbert y Ellice observación
Islas Marianas, Territorio

en fideicomiso de las Islas
1975 del Pacifico observación
1977 Somalia francesa observación
1977 Panama observación
Territorio en fideicomiso
1978 de las Islas del Pacifico observación
1979 Islas Marshall, Territorio observación

464
del Pacifico
Palau, Territorio en
fideicomiso de las Islas
Nuevas Hebridas,
Territorio en fideicomiso
1979 de las Islas del Pacifico observación
1980 Islas Turcas y Caicos observación
Estados Federados de
Micronesia, Territorio en
Islas Marshall, Territorio

1984 Islas Cocos (Keeling) observación
1989 Namibia* UNTAG observación
1990 Nicaragua UNOVEN observación
1990 Rumanía
465
observación
1990 Rumanía asistencia técnica
1990 Haiti ONUVEH observación
1990/1991 Haiti UNOVEH observación
1991 Albania asistencia técnica
1991/presente Sahara Occidental MINURSO observación
ONUVEM
1992 Angola II observación
1992 Albania asistencia técnica
1992 Camerún observación
1992 El Salvador asistencia técnica
1992 Etiopía asistencia técnica
1992 Guyana asistencia técnica
1992 Liberia asistencia técnica
1992 Mali observación
1992 Kenya asistencia técnica
1992/1993 Djibuti observación
1992/1993 Guinea asistencia técnica
1992/1993 Madagáscar observación
1992/1993 Níger observación
1992/1993 CAR asistencia técnica
1993 Eritrea UNOVER observación
466
1993 Cambodia UNTAC organización
1993 Argentina asistencia técnica
1993 Congo observación
1993 Filipinas asistencia técnica
1993 Lesotho observación
1993 Seychelles observación
1993 Rwanda asistencia técnica
1993 Burundi asistencia técnica
1993 Colombia asistencia técnica
1993 Guinea Ecuatorial asistencia técnica
1993 Antillas Holandesas observación
1993 Paraguay observación
1993 Senegal observación
1993 Federación de Rusia observación
1993 Gabón observación
1993/1994 Etiopia asistencia técnica
1993/1994 Brasil asistencia técnica
1994 El Salvador ONUSAL observación
1994 Sudafrica** UNOMSA observación
1994 Mozambique ONUMOZ observación
467
1994 Guinea Bissau asistencia técnica
1994 Malawi observación
1994 Uganda observación
1994 Guinea Ecuatorial asistencia técnica
1994 Namibia observación
1994 Nicaragua observación
1994 República de Moldova observación
1994 Santo Tomé y Príncipe observación
1994 Ucrania observación
1994 Uzbekistán observación
1994/1995 Chad asistencia técnica
1994/1995 México asistencia técnica
1994/1995 Panamá asistencia técnica
1995 Honduras asistencia técnica
1995 Argelia observación
1995 Armenia asistencia técnica
1995 Azerbaiyán asistencia técnica
1995 Benin asistencia técnica
1995 Côte dÍvoire observación
1995 Guinea observación
1995 Guinea Ecuatorial observación
468
1995 Etiopía observación
1995 Fiji asistencia técnica
ex República Yugoslava
1995 de Macedonia observación
1995 Kirguistán observación
1995 Níger asistencia técnica
1995 Tanzanía asistencia técnica
1995 Brasil asistencia técnica
1995/1996 Haiti UNMIH observación
1995/1996 Comoras asistencia técnica
1996 Sierra Leona asistencia técnica
1996 Gabón asistencia técnica
1996 Bangladesh asistencia técnica
1996 Camboya asistencia técnica
1996 Chad asistencia técnica
1996 Ghana observación
1996 Madagáscar observación
1996 Sierra Leona asistencia técnica
1996 Uganda observación
1996 Zambia observación
469
1996/1997 Gambia asistencia técnica
1996/1997 México asistencia técnica
1997 Croacia UNTAES organización
1997 Liberia UNOMIL observación
1997 Argelia asistencia técnica
Eslavonia Oriental,
Baranja y Srijem
1997 Occidental UNTAES organización
1997 Haiti UNSMIH asistencia técnica
1997 Mali asistencia técnica
1997 RDC asistencia técnica
1997 Yemen observación
1998 Lesotho asistencia técnica
1998 Guinea asistencia técnica
ex República Yugoslava
1998 de Macedonia asistencia técnica
1998 Togo asistencia técnica
1998 Zambia asistencia técnica
1998/1999 CAR MINURCA asistencia técnica
1998/1999 Armenia asistencia técnica
1998/1999 Nigeria asistencia técnica
1999 Timor Oriental UNAMET organización
470
1999 Djibouti observación
1999 Guatemala MINUGUA asistencia técnica
1999 Guinea Bisau*** UNOGBIS asistencia técnica
1999 Indonesia asistencia técnica
1999 Malawi asistencia técnica
1999 Mozambique asistencia técnica
1999 Nepal asistencia técnica
1999 Sudáfrica asistencia técnica
1999 Uganda asistencia técnica
1999 Yemen asistencia técnica
1999 Namibia asistencia técnica
1999/2000 Tayikistán UNOMT observación
1999/2001 Pakistán asistencia técnica
2000 Etiopía asistencia técnica
2000 Haiti asistencia técnica
2000 Antillas Holandesas observación
2000 Armenia asistencia técnica
2000 Burundi asistencia técnica
2000 Côte dÍvoire asistencia técnica
2000 Ghana asistencia técnica
471
2000 Kosovo UNMIK asistencia técnica
2000 México asistencia técnica
2000 Nigeria asistencia técnica
2000 Tanzanía asistencia técnica
2000/2001 Albania asistencia técnica
2000/2001 Senegal observación
2001 Fiji UNFEOM observación
2001 Zambia asistencia técnica
2001 Benin asistencia técnica
2001 Chad asistencia técnica
2001 Fiji observación
2001 Guinea Bisau*** UNOGBIS asistencia técnica
2001 Perú asistencia técnica
2001 Rwanda asistencia técnica
2001 Santo Tomé y Príncipe asistencia técnica
2001 Suriname asistencia técnica
2001 Timor Oriental UNTAET organización
2001 Togo asistencia técnica
2001-2003 Comoras asistencia técnica
2001-2003 Lesotho asistencia técnica
472
2001-2003 Colombia asistencia técnica
2001-2003 Territorios Palestinos asistencia técnica
2002 Angola asistencia técnica
2002 Camerún asistencia técnica
2002 Sierra Leona UNAMSIL asistencia técnica
2002 Jamaica asistencia técnica
2003 Timor Oriental UNTAET asistencia técnica
2003/2005 Nueva Guinea asistencia técnica
2003/2005 Ghana asistencia técnica
2003/2005 Indonesia asistencia técnica
2004 Afganistán UNAMA asistencia técnica
2004 Palestina asistencia técnica
2004/2005 Afganistán UNAMA asistencia técnica
2005 Burundi ONUB asistencia técnica
2005 Líbano asistencia técnica
2005 Burundi ONUB asistencia técnica
2005 Iraq UNAMI asistencia técnica
2005 Liberia UNMIL asistencia técnica
2005/2008 RDC MONUC asistencia técnica
2006 Palestina asistencia técnica
473
2006/2007 Timor Oriental UNTAET asistencia técnica
2006/2007 Haiti MINUSTAH asistencia técnica
2006/2007 Mauritania asistencia técnica
2006/2009 Malawi asistencia técnica
2007 Iraq UNAMI asistencia técnica
2007 Nepal UNMIN observación
2007 Timor Oriental UNMIT asistencia técnica
2007/2008 Camboya asistencia técnica
2008 Kenya asistencia técnica
2008/2009 Guinea Bisau UNOGBIS asistencia técnica
2009 Bolivia asistencia técnica
2009 Indonesia asistencia técnica
2009/2010 Afganistán UNAMA asistencia técnica
2009/2010 Iraq UNAMI asistencia técnica
2010 Côte dÍvoire ONUCI observación
2010 Sudán UNMIS asistencia técnica
2011 RDC MONUSCO asistencia técnica
474
Anexo 3: Principales proyectos electorales inter-organizacionales.
Elaboración propia a base de información en sus páginas web
Proyecto Creación Participantes Objetivos principales

ACE 1998 UNDESA, PNUD, IFES, IDEA Recopilación de información sobre administración y costo
de las elecciones para profesionales elecotorales
Administración y Costo de
Elecciones
ACE 2006 EAD, EISA, Canada Elections, IFES, Ampliación del ACE: recopilación de información sobre
IDEA, IFE, PNUD, UNDESA, administración electoral para profesionales de las
Red de Conocimientos
elecciones
Electorales
BRIDGE 1999 IDEA, EAD, Comisión Electoral Fomento de las capacidades profesionales de los
Australiana, IFES, PNUD administradores electorales a través de un programa de
Building Resources in Democracy, formación modular sobre procesos electorales
Governance and Elections
EC-UNDP Partnership on 2006 CE, PNUD Fortalecimiento y mejora de la colaboración en el ámbito de

asistencia electoral, dentro del concepto de ciclo electoral
Electoral Assistance
EPIC 1998 IDEA, UNDP, IFES, EAD Recopilación de información sobre procesos electorales de
The Election Process Information cada país
Collection
NEEDs 2005 CE, IDEA, IOM, EISA, IIDH-CAPEL, Evaluación y desarrollo de la metodología de observación
Internews Europe electoral; formación en la materia de observación electoral;
The Network for Enhanced fortalecimiento de la observación electoral doméstica
Electoral and Democratic Support
PEDD 1999 IFE, IDEA, Elections Canada, EAD, Consorcio internacional de asistencia electoral; fomentar
IFES capacidad de prestar asistencia electoral
Partnership for Electoral and
Democratic Development
475
Anexo 4: Listado de abreviaciones de las OMPs
creada por:
No fecha comienzo fecha fin Acrónimo Nombre CS/AG/SG resolución
1 1947 1954 Comite Especial para los Balcanes CS CS meeting 87
2 1947 Comite Especial para Indonesia CS S/514
3 1948 Ongoing UNTSO UN Truce Supervision Organization CS S/RES/50
4 1949 Ongoing UNMOGIP UN Military Observer Group in India and Pakistan CS S/RES/47
5 1950 UNCOK United Nations Commission on Korea AG
6 1951 1973 UNCURK UN Commission for the Unification and Rehabilitation of Korea AG
7 1953 UNCMAC United Nations Command Military Armistice Commission AG
8 1956 1967 UNEF I UN Emergency Force I AG A/RES/998
9 1958 1958 UNOGIL UN Observation Group in Lebanon CS S/RES/128
10 1960 1964 ONUC UN Operation in the Congo CS S/RES/143
11 1962 1963 UNSF UN Security Force in West New Guinea (West Irian) AG A/RES/1752
12 1963 1964 UNYOM UN Yemen Observation Mission CS S/RES/179
13 1964 Ongoing UNFICYP UN Peacekeeping Force in Cyprus CS S/RES/186
14 1965 1966 DOMREP Mission of the Representative of the Secretary-General in the Dominican Republic CS S/RES/203
15 1965 1966 UNIPOM UN India-Pakistan Observation Mission CS S/RES/211
16 1973 1979 UNEF II UN Emergency Force II CS S/RES/340
17 1974 Ongoing UNDOF UN Disengagement Observer Force CS S/RES/350

S/RES/425;
18 1978 Ongoing UNIFIL UN Interim Force in Lebanon CS S/RES/426
19 1988 1990 UNGOMAP UN Good Offices Mission in Afghanistan and Pakistan CS S/RES/622
20 1988 1991 UNIIMOG UN Iran-Iraq Military Observer Group CS S/RES/619
21 1989 1991 UNAVEM I UN Angola Verification Mission I CS S/RES/626
22 1989 1990 UNTAG UN Transition Assistance Group CS S/RES/632
23 1989 1992 ONUCA UN Observer Group in Central America CS S/RES/644
24 1991 2003 UNIKOM UN Iraq-Kuwait Observation Mission CS S/RES/689
25 1991 1995 UNAVEM II UN Angola Verification Mission II CS S/RES/696
26 1991 1995 ONUSAL UN Observer Mission in El Salvador CS S/RES/693
27 1991 Ongoing MINURSO UN Mission for the Referendum in Western Sahara CS S/RES/690
28 1991 1992 UNAMIC UN Advance Mission in Cambodia CS S/RES/717
29 1992 1995 UNPROFOR UN Protection Force CS S/RES/743

UNTAC/APRO
30 1992 1993 NUC UN Transitional Authority in Cambodia CS S/RES/745
31 1992 1993 UNOSOM I UN Operation in Somalia I CS S/RES/751
32 1992 1993 UNOVER UN Observer Mission to Verify the Referendum in Eritrea AG A/47/114
33 1992 1994 ONUMOZ UN Operation in Mozambique CS S/RES/797
34 1992 1994 UNOMSA United Nations Observer Mission in South Africa CS S/RES/772
35 1993 1995 UNOSOM II UN Operation in Somalia II CS S/RES/814
36 1993 1994 UNOMUR UN Observer Mission Uganda-Rwanda CS S/RES/846
37 1993 2009 UNOMIG UN Observer Mission in Georgia CS S/RES/858
38 1993 1996 UNOMIL UN Observer Mission in Liberia CS S/RES/866
39 1993 1996 UNMIH UN Mission in Haiti CS S/RES/867
40 1993 1996 UNAMIR UN Assistance Mission for Rwanda CS S/RES/872

S/26631,
41 1993 2006 UNOB United Nations Office in Burundi SG S/1999/1136
42 1994 1994 UNASOG UN Aouzou Strip Observer Group CS S/RES/915
43 1994 2000 UNMOT UN Mission of Observers in Tajikistan CS S/RES/968
44 1994 Ongoing UNSCO Office of the United Nations Special Coordinator for the Middle East Peace Process SG
45 1995 1997 UNAVEM III UN Angola Verification Mission III CS S/RES/976
46 1995 1996 UNCRO UN Confidence Restoration Operation in Croatia CS S/RES/981
47 1995 1999 UNPREDEP UN Preventive Deployment Force CS S/RES/983
48 1995 2002 UNMIBH UN Mission in Bosnia and Herzegovina CS S/RES/1035

S/PRST/1995/1
49 1995 Ongoing UNPOS The United Nations Political Office for Somalia SG 5
Antecedentes de las OMPs Ofi ci na s de cons ol i da ci on de l a pa z

OMPs Ofi ci na s pol i ti ca s
Antecedentes, no OMPs
476
creada por:
No fecha comienzo fecha fin Acrónimo Nombre CS/AG/SG resolución
50 1996 1998 UNTAES UN Transitional Administration for Eastern Slavonia, Baranja, and Western Sirmium CS S/RES/1037
51 1996 2002 UNMOP UN Mission of Observers in Prevlaka CS S/RES/1038
52 1996 1997 UNSMIH UN Support Mission in Haiti CS S/RES/1063
53 1997 1997 MINUGUA UN Verification Mission in Guatemala CS S/RES/1094
54 1997 1999 MONUA UN Observer Mission in Angola CS S/RES/1118
55 1997 1997 UNTMIH UN Transition Mission in Haiti CS S/RES/1123
56 1997 2000 MIPONUH UN Civilian Police Mission in Haiti CS S/RES/1141
57 1997 2003 UNOL United Nations Peacebuilding Support Office in Liberia CS S/1998/1080
58 1998 1998 UNPSG UN Civilian Police Support Group CS S/RES/1145
59 1998 2000 MINURCA UN Mission in the Central African Republic CS S/RES/1159
60 1998 1999 UNOMSIL UN Observer Mission in Sierra Leone CS S/RES/1181

S/1998/506
61 1998 2003 UNPOB United Nations Political Office in Bougainville SG and
62 1999 Ongoing UNMIK UN Interim Administration Mission in Kosovo CS S/RES/1244
63 1999 2005 UNAMSIL UN Mission in Sierra Leone CS S/RES/1270
64 1999 1999 UNAMET UN Mission in East Timor CS S/RES/1246
65 1999 2002 UNTAET UN Transitional Administration in East Timor CS S/RES/1262
66 1999 2007 UNOGBIS UN Peacebuilding Support Office in Guinea-Bissau CS S/RES/1233
67 1999 2010 MONUC UN Organization Mission in Democratic Republic of the Congo CS S/RES/1279
68 1999 2002 UNOA United Nations Office in Angola CS S/RES/1268
69 2000 2008 UNMEE UN Mission in Ethiopia and Eritrea CS S/RES/1312

S/1999/1235
70 2000 2007 BONUCA United Nations Peacebuilding Support Office in the Central African Republic SG and
S/2000/519
71 2000 2007 UNTOP The United Nations Tajikistan Office of Peacebuilding SG and
72 2001 Ongoing UNOWA United Nations Office for West Africa S/2001/1128
73 2002 2005 UNMISET United Nations Mission of Support in East Timor CS S/RES/1410
74 2002 Ongoing UNAMA The United Nations Assistance Mission in Afghanistan CS S/RES/1401
75 2002 UNMA United Nations Mission in Angola CS S/RES/1433
76 2003 Ongoing UNMIL United Nations Mission in Liberia CS S/RES/1509
77 2003 2004 MINUCI UN Operation in Cote d'Ivoire CS S/RES/1479
78 2003 Ongoing UNAMI United Nations Assistance Mission for Iraq CS S/RES/1500
S/2003/1198
79 2003 UNOMB United Nations Observer Mission in Bougainville CS and
80 2004 Ongoing UNOCI United Nations Operation in Côte d'Ivoire CS S/RES/1528
81 2004 Ongoing MINUSTAH United Nations Stabilization Mission in Haiti CS S/RES/1542
82 2004 2006 ONUB United Nations Operation in Burundi CS S/RES/1545
83 2004 2007 UNAMIS United Nations Advance Mission in the Sudan CS S/RES/1547
84 2005 Ongoing UNMIS United Nations Mission in the Sudan CS S/RES/1590
85 2005 UNIOSIL United Nations Integrated Office in Sierra Leone CS S/RES/1620
86 2005 2006 UNOTIL United Nations Office in Timor-Leste CS S/RES/1599
87 2006 Ongoing UNMIT United Nations Integrated Mission in Timor-Leste CS S/RES/1704
88 2006 2011 BINUB United Nations Integrated Office in Burundi CS S/RES/1719
89 2007 Ongoing UNAMID United Nations African Union Mission in Darfur CS S/RES/1769
90 2007 2010 MINURCAT United Nations Mission in the Central African Republic and Chad CS S/RES/1778
91 2007 Ongoing UNCCRA The United Nations Regional Centre for Preventive Diplomacy for Central Asia SG S/2007/279,
92 2007 Ongoing UNSCOL Office of the United Nations Special Coordinator for Lebanon SG S/2000/718
93 2007 2011 UNMIN United Nations Mission in Nepal CS S/RES/1740
94 2008 Ongoing UNIPSIL United Nations Integrated Peacebuilding Office in Sierra Leone CS S/RES/1829
95 2009 Ongoing UNIOGBIS United Nations Integrated Peacebuilding Support Office in Guinea-Bissau CS S/RES/1876
96 2010 Ongoing MONUSCO UN Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo CS S/RES/1925
97 2010 Ongoing BINUCA United Nations Integrated Peace-building Office in the Central African Republic SG S/PRST/2009/5
98 2011 Ongoing BNUB United Nations Office in Burundi CS S/RES/1959
Antecedentes de las OMPs Ofi ci na s de cons ol i da ci on de l a pa z

OMPs Ofi ci na s pol i ti ca s
Antecedentes, no OMPs
477
Anexo 5: Adaptado de la Comparación de tipologías de las operaciones de la paz
Fuente: Durch, William J.: 21st century Peace Operations, Washington DC, United
States Institute of Peace & The Henry L. Stimson Center, 2006, págs. 5-11
478
Anexo 6: Estructura interna UNMIS – Oficinas sustantivas
Fuente: A/63/714
479
Anexo 7: Comparación de la ubicación de las elecciones (azul) y actividades de
apoyo a las elecciones (verde) dentro de los objetivos de UNDAF, PNUD y
UNMIS. Elaboración propia
Fuente: United Nations Development Assistance Framework for Sudan (UNDAF). 2009-
2012. Khartoum, Juba, UNMIS, 2009; Country Programme Action Plan between the
Estrategia marco
Government of National Unity of Sudan and Government of Southern Sudan and United
Nations Development Programme. 2009-2012, Khartoum, UNDP Sudan, March 2009;
A/63/714
Ayuda Recuperación Recuperación Desarrollo
humanitaria temprana
Programa anual de trabajo humanitario UNDAF (2009-2012: consolidación

Estrategia marco
(2009-2010) de paz y estabilidad)
Ayuda humanitaria Recuperación Recuperación Desarrollo

temprana
Consolidación de Buen gobierno y Medios de subsistencia Servicios
la paz Programa anual de trabajo
estado de derecho
humanitario y sectores productivos
UNDAF (2009-2012: consolidación básicos
(2009-2010) de paz y estabilidad)
Consolidación de Buen gobierno y Medios de subsistencia Servicios

la paz estado de derecho y sectores productivos PNUD (2009-2012)
básicos
Mejora de políticas, sistemas y conocimiento para programa
Mejora de la planificación, política y presupuestos de la educación

Reducción de pobreza y Democracia y buen Prevención de crisis y
Cuestión de género incluida en procesos de gobierno y desarrollo
Mayor capacidad de usar mecanismos de mitigación de conflicto
Mejor gestión de recursos y reducción de riesgo de desastres naturales
Reducción de la infección de HIV y mejor tratamiento de los infectados

Sector privado más equitativo, competitivo y orientado a la sociedad
Mejor infraestructura de mercados y redes de transportación
cumplimiento con los gobierno recuperación

Mejora y equidad en el proceso de gobernanza democrática
Soluciones sostenibles para grupos afectados por la guerra
Mejora en la política, sistemas, infraestructura de la salud
Mejor saluda preventiva entre miembros de la comunidad

Más hogares rurales tienen empleo decente y sostenible
Mejor acceso a oportunidades de generación de empleo
objetivos de desarrollo del

Mejora de la administración pública a todos los niveles
Mejor acceso a la justicia y procesos democráticos
milenio
Mejor acceso a agua y sanitación y mejor higiene
Disminuido peligro de minas y armas ligeras
Mejor acceso a una educación de calidad
UNMIS (2009-2010)
WASH
Proceso de Paz Seguridad Gobernanza Ayuda humanitaria Apoyo
480
Supervisión nacional de MDG´s
Un Sudán democrático y pacífico donde el poder y la riqueza se distribuyan equitativamente entre las diversas
regiones y donde la cuestión del estatuto final del Sudán del Sur y las Tres Zonas se resuelva de forma pacífica, de
milenio
conformidad con el CPA

Gestión de ayuda al desarrollo
Proceso de Paz
cumplimiento
Cumplimiento de las disposiciones de cesación del fuego permanente y seguridad del CPA Desarrollo del sector privado
con
Establecimiento de las autoridades y gobernanza justa y transparente, basada en la voluntad popular y la integridad
Seguridad
HIV/SIDA
los
objetivos de desarrollo del
Reducción de pobreza y
Establecimiento del estado de derecho, con inclusión de un poder judicial independiente y servicios penitenciarios,
Progreso hacia la reconciliación nacional en todo el Sudán Participación ciudadana y

democracia
gobierno
Gobernanza
Establecimiento de un marco de gobernanza para la promoción y protección de los derechos humanos en el Sudán
481
Democracia
Gobierno local y gestión del

Reestructuración de la nueva fuerza de policía conforme con las normas internacionales y democrática presupuesto
y
Acceso a la justicia y estado de

Retorno, reintegración y reasentamiento sostenibles, o integración a nivel local, de los desplazados derecho
buen
DDR de los miembros de las fuerzas armadas y grupos armados y control y destrucción de armas
Reducción de riesgo de
Ayuda humanitaria
Recuperación y rehabilitación equitativas de las comunidades en todo el Sudán

desastres naturales y gestión
de recursos
recuperación
La población civil sudanesa vive sin temor a ser atacada o maltratada, y los desplazados pueden regresar
UNMIS (2009-2010)
Recuperación socio-
Apoyo
económica en post-conflicto
Aumento de la eficiencia y eficacia del apoyo logístico, administrativo y en materia de seguridad prestado a la Misión
PNUD (2009-2012)
Prevención de crisis y
Anexo 8: Comparación de participación en la asistencia financiera a las elecciones
nacionales en Sudán 2010 - adaptado.
Fuente: Support to Elections and Democratic Processes. UNDP Sudan Project Document.
2008.
PNUD (fondo
UNMIS colectivo) otros donantes total donantes Gobierno
C asistencia financiera - N/A N/A N/A

I coste de asistencia
V técnica - N/A N/A N/A
E
D total - 6.985.000 N/A N/A N/A
M asistencia financiera - N/A N/A N/A

E coste de asistencia
D técnica - N/A N/A N/A
I
A total - 1.778.000 N/A N/A N/A
O
B asistencia financiera - N/A N/A N/A
S coste de asistencia
técnica - N/A N/A N/A
D
O
M total - 3.515.000 N/A N/A N/A
O asistencia financiera - N/A N/A N/A

T coste de asistencia
R técnica - N/A N/A N/A
O
S total - 4.450.485 N/A N/A N/A
asistencia financiera - 887.800 - 887.800 Gobierno 76%

P coste de asistencia
P técnica - - - - - Donantes 24%
A
C total - 887.800 - 887.800 2.868.174
asistencia financiera 28.312.000 61.917.716 12.045.960 90.229.716 Gobierno 51%

N coste de asistencia
E técnica 26.708.000 1.422.428 - 28.130.428 Donantes 49%
C total 55.020.000 63.340.144 12.045.960 130.406.104 136.623.986
asistencia financiera 28.312.000 12.045.960 Gobierno 47%

coste de asistencia
t técnica 26.708.000 3.884.154 - Donantes 53%
o
t
a
l total* 55.020.000 91.146.900 12.045.960 158.212.861 139.492.160
* (el coste total de PNUD incluye además el 7% de coste de servicios. El porcentaje es calculado sobre el coste total, incluyendo 17
millones sin cometido no reflejados en los presentes cálculos)
482
Anexo 9: Retrasos en la celebración de las elecciones presidenciales en Costa de
Marfil.
Fuente: Elaboración propia a base de la información contenida en los Informes del
Secretario General al Consejo de Seguridad.
fecha anuncio anunciado por fecha de elecciones autorización del

Consejo de
Seguridad de la
ONU
1 24 enero 2003 Linas-Marcoussis 30 octubre 2005

2 septiembre 2005 ECOWAS 31 octubre 2006 S/RES/1633
3 noviembre 2006 ECOWAS 31 octubre 2007 S/RES/1721
4 4 marzo 2007 OPA enero 2008 S/PRST/2007/8
5 septiembre 2007 presidente CEI octubre 2008
6 abril 2008 presidente Gbagbo 30 noviembre 2008 S/PRST/2008/11
7 septiembre 2008 presidente Gbagbo 15 diciembre 2008
18 septiembre
8 2008 presidente CEI 30 noviembre 2008
9 29 octubre 2008 primer ministro Soro 2009
10 7 noviembre 2008 UNSC mediados 2009 S/PRST/2008/42
Marco Consultativo
11 10 noviembre 2008 Permanente retraso
Marco Consultativo
12 18 mayo 2009 Permanente 29 noviembre 2009 S/PRST/2009/16
13 11 noviembre 2009 presidente CEI retraso
Marco Consultativo
14 3 diciembre 2009 Permanente febrero-marzo 2010 S/PRST/2009/33
15 febrero 2010 presidente Gbagbo después de DDR
16 5 agosto 2010 primer ministro Soro 31 octubre 2010
483
Anexo 10: Organigrama de la ONUCI.
Fuente: A/64/673
484
Anexo 11: Organigrama del Equipo de las Naciones Unidas en Costa de Marfil.
Fuente: Système des Nations Unies en Côte dÍvoire., 2011, http://www.snu-ci.org.
485
Anexo 12: Ubicación de los programas de asistencia electoral en la planificación
plurianual de PNUD.
Fuente: Plan dáction du Programme de Pays 2009-2013 entre le Gouvernement de Côte
dÍvoire et le Programme des Nations Unies pour le Développement. Abidjan, PNUD, Mai
28, 2009.
2.1. les processus électoraux sont 2.1.1. la CEI et ses démembrements sont doté des
G
participatifs et democratique moyens et des capacités requises pour accomplir leurs
o
missions $ 65,500,000 93%
u
2.1.2. existence dún plan de formation des differente
v
acteurs (médias, partis politiques, OSC, organisations
e
féminines, corps fréfectoral et judiciaire, élus locause,
r
FDS $ 700,000 1%
n
2.2. les processus de décentralisation et
a
le développement local sont effectifs $ 1,750,000 2%
n
2.3. lÁdministration publique est plus
c
efficace, transparente et responsable $ 2,683,000 4%
e
Total gouvernance $ 70,633,000
Document de programme de pays pour la Côte d’Ivoire (2009-2013)

Axe 1: Renforcement de la gouvernance Processus électoraux plus
démocratique, de la gouvernance locale démocratiques et participatifs
et de la participation citoyenne. $8,500,000 50%
Décentralisation et la gouvernance
locale améliorées, Participation
G citoyenne améliorée $1,945,000 11%
o Axe 2: Renforcement des capacités des Administration publique plus efficace,
u institutions nationales pour mettre en transparente et responsable
v oeuvre les programmes de
e développement et promouvoir la
r transparence dans la gestion $850,000 5%
n Institutions démocratiques (législatif,
a exécutif, judiciaire et médiatique)
n jouant pleinement leur rôle de garant
c du respect des droits fondamentaux $700,000 4%
e Axe 3 : Promotion du secteur privé Participation du secteur privé à
l’économie nationale accrue $400,000 2%
Axe 4 : Consolidation de la paix et Environnement sécuritaire, dialogue et
prévention des conflits cohésion nationale améliorés $4,500,000 26%
Suivi-évaluation $200,000 1%
Total Gouvernance $17,095,000
486
UNDAF 2009-2013
consolidation de la paix gouvernance service sociaux de base economie environnement
Les
politiques,
mécanismes,
L’accès et
durable à Les capacités instruments
Les l’eau potable, du juridiques La
institutions aux Les gouvernemen adaptés à une biotechnologi
démocratique L’accès infrastructure populations t et des Les gestion e, les
s (aux plans équitable des s adéquates les plus collectivités mécanismes durable de L’implication changements
législatif, L’égalité des enfants d’âge d’assainissem vulnérables décentralisée de création l’environnem de tous les climatiques et
Les personnes exécutif, sexes et les préscolaire et ent et à notamment s en matière d’emploi ent, du cadre acteurs de la les risques
privées judiciaire et droits scolaire (filles l’hygiène et les enfants et de particulièrem de vie urbain, société naturels et
arbitrairemen Les personnes médiatique) fondamentau et garçons) à aux services les femmes gouvernance ent en faveur de la forêt et (secteur technologiqu
ONUCI, PNUD y UNDAF.
t de leurs résidant sur le Les Les personnes jouent x des femmes l’éducation L’offre et L’offre de énergétiques bénéficient économique, des jeunes, Les ménages des privé, es sont mieux
biens en territoire communautés et les biens L’administrati Les prosessus pleinement La sont pris en de base, est lademande service de est amélioré d’une de Les activités femmes, des les plus ressources en communautés appréhendés
récupèrent la national affectées par circulent on publique électoraux leur rôle de décentralisati compte dans amélioré et en soins prévention et pour les protection développeme du secteur communautés vulnérables eau sont locales) par le
pleine jouissent la crise librement et ivoirienne est sont garants du on et le les politiques un grand préventifs, de prise en populations renforcée nt de privé sont et des ont un accès à laborés/révis contribue à Gouverneme
jouissance ou pleinement recommence en sécurité plus efficace, participatifs respect des développeme et nombre promotionnel charge en particulier contre tout politiques et redynamisées personnes une és et mis en une gestion nt, la société
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une personnalité travailler du territoire et démocratique fondamentau plus nationaux et achèvent le sont VIH/SIDA est enfants et les exploitation sont relance internes sont disponible et façon l’environnem communautés
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PNUD - Programme Pays 2009-2013 ONUCI presupuesto 1 julio 2009 - 30 junio 2010
Prévention
487
des crises et cesación del asuntos humanitarios y
Réduction de la pauvreté et réalisation des OMD Gouvernance relèvement fuego DDRRR derechos humanos proceso de paz orden público apoyo
Reintegración
en la sociedad
de Côte
d’Ivoire de
nacionales
excombatient
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Láccès integrantes
Les capacités durable a de milicias;
des léau potable, repatriación y
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s en matière ent et aux es resentes to del orden autoridad del
de services en Côte Progresos en público y poder judicial
Unies pour lÁide au Dévelopement. UNDAF 2009-2013, Juillet 2008 ; A/63/724
gouvernance Les énergétiques d’Ivoire, el respeto de creación de y las Mayor

économique populations est amélioré Lóffre des Lénvironnem prestando los derechos una capacidad instituciones eficiencia y
entre le Gouvernement de Côte dÍvoire et le Programme des Nations Unies pour le
de vulnérables pour les services de Les processus Les processus Ládministrati ent atención humanos y la Elecciones operacional del estado de eficacia del
Développement. Abidjan, PNUD, Mai 28, 2009; Côte dÍvoire. Plan Cadre des Nations
Anexo 13: Ubicación de la asistencia electoral de la ONU en la planificación de la
développeme et les La protection populations, prévention et électoraux de on publique sécuritaire, le Estabilización especial a las rendición de abiertas, sostenible de derecho apoyo
Fuente: Elaboracón propia a base de Plan dáction du Programme de Pays 2009-2013
nt de communautés et la gestion en de prise en sont décentralisati est plus dialogue et la de las necesidades cuentas por Mejora de las libres, limpias la policía (incluidas las logístico,
politique et locales ont durable de particulière charge participatifs on et de efficace, cohésion condiciones particulares violaciones condiciones y nacional y la correccionale administrativ
de stratégie des sources lénvironnem pour les globale de et développeme transparente nationale de seguridad de las de derechos humanitarias Reunificación transparentes gendarmería s) en todo el o y de
sont de revenue ent sont enfants et les PIAVIH est démocratique nt local sont et sont en Côte mujeres y los humanos en en Côte de Côte en Côte en Côte territorio de seguridad a la
renforcés améliorées améliorées femmes amélioré s effectifs responsable améliorés d’Ivoire niños Côte d’Ivoire d’Ivoire d’Ivoire d’Ivoire d’Ivoire Côte d’Ivoire Operación
Anexo 14: Organigrama de UNAMA, 2002-2003
Fuente: A/C.5/56/25/Add.4
488
489
Anexo 15: Distribución del presupuesto para la asistencia a las elecciones en
Afganistán en 2004.
Fuente: Afghan Elections Project, Kabul, UNDP, May 1, 2004.
490

Asistencia Electoral de Las Naciones Unidas en Contexto de Operaciones de Paz

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