BIBLIOTECA DE IDEAS

Colección de Documentos
Instituto Internacional de Gobernabilidad
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La dimensión institucional del Desarrollo Humano

Autor: Joan Prats y Català

Cargo: Director del IIG

"Los individuos viven y operan en un mundo de instituciones, muchas de las cuales trascienden las fronteras
estatales. Nuestras oportunidades y perspectivas dependen crucialmente de las instituciones que existen y de
cómo funcionan. Las instituciones no sólo contribuyen a nuestras libertades, sino que deben ser evaluadas en
función de su contribución a nuestras libertades. Así lo exige el contemplar el desarrollo como libertad..."
Amartya Sen: 1999, 123

SUMARIO:

1. La génesis histórica de la idea de desarrollo: supuestos culturales e intelectuales subyacentes a su teoría y

práctica. 2. La pertinaz influencia de los supuestos racionalistas, universalistas, tecnocráticos y utilitaristas en
la evolución de las ideas sobre desarrollo. 3. La teoría del desarrollo descubre las instituciones: del cambio de
los supuestos al cambio de las prácticas del desarrollo. 4. Fundamentos del cambio instituticonal: 4.1. Por
una concepción estratégica; 4.2. Los factores del cambio institucional; 4.3. Los agentes del cambio
institucional; 4.4. La naturaleza incremental del cambio institucional; 4.5.

1.La génesis histórica de la idea de desarrollo: supuestos culturales e intelectuales subyacentes a su teoría y
su práctica

"Tenemos que embarcarnos en un programa nuevo y audaz para 1que nuestros avances científicos y nuestro
progreso industrial estén a disposición de la mejora y el crecimiento de las áreas subdesarrolladas. Más de la
mitad de la población mundial vive en condiciones próximas a la miseria. Su alimentación es inadecuada y
resulta víctima fácil de las enfermedades. Su vida económica es primitiva y estancada. Su pobreza es un
handicap y una amenaza tanto para ellos como para las áreas más prósperas. Por primera vez en su historia la
humanidad posee el conocimiento y la capacidad suficientes para aliviar el sufrimiento de esta gente...
nuestros imponderables recursos de conocimiento técnico crecen constantemente y son inextinguibles... El
viejo imperialismo –la explotación en provecho del extranjero- no cabe en nuestros planes... Una mayor
producción es la clave para la prosperidad y la paz. Y la clave para una mayor producción es una aplicación
más amplia y vigorosa del conocimiento técnico y científico moderno"
Presidente Harry Truman, Discurso Inaugural, 1949

La idea de desarrollo fue una de las claves para la reconstrucción del orden internacional tras la segunda
guerra mundial. Su filiación intelectual es clara. El "desarrollo" entendido como progresión natural hacia un
mismo estado final tiene su raíz en el concepto cristiano de providencia, es decir, en el continuo movimiento
superador hacia la perfección universal que es el don ofertado por Dios al mundo. En el siglo XVIII los
filósofos de la Ilustración europea secularizaron la idea de providencia transformándola en "progreso". Cien
años más tarde el progreso se transformaría en "modernidad" (entendiendo por tal una combinación de
liberalismo, capitalismo, industrialismo, cultura basada en la ciencia y estado-nación), presentada como
formula de progreso de valor universal. El marco intelectual en el que se apoyaría la idea y la práctica del
desarrollo ya estaba listo, pues, a comienzos del siglo XX1.

La matriz intelectual del desarrollo se encuentra en el conjunto de ideas y creencias articuladas en torno al
llamado "racionalismo constructivista" (basado no sólo en la Ilustración sino también en las concepciones de
autores como Bacon, Descartes, Hobbes y Newton), el cual se opone a otra tradición intelectual también
occidental representada por el llamado "racionalismo evolutivo o crítico". La contraposición entre ambos
tipos de racionalismo es fundamental para iluminar el debate actual sobre el desarrollo y se encuentra
espléndidamente formulada en las obras de Hayek y de Popper2.

El racionalismo constructivista considerara que las construcciones sociales sólo son racionales en la medida
en que responden a un diseño intelectual previo asimismo racional. De este modo se considerará esvinculado
de la historia, como pudiendo "hacer tabla rasa del pasado". Se considerará desvinculado de la naturaleza,
negando cualesquiera límites puestos por la misma a las realizaciones humanas. Se afirmará en una fe ciega
en el conocimiento científico y técnico como racionalidad suprema, libre de constricciones éticas y morales,
unido al desconocimiento y hasta menosprecio de la tradición, la diversidad cultural, los sentimientos y las
emociones. El racionalismo constructivista desde el que se metaforiza el desarrollo visionaba las sociedades
como "organizaciones maquinales" cuyo comportamiento podía ser previsto y calculado mediante el diseño,
la planificación y la ordenación y gestión científica. Las técnicas de la construcción, la planificación y la
administración o gestión de las organizaciones se concebían como racionales y universales. El "tool kit" de
los expertos en desarrollo podía adquirise en las mejores Universidades occidentales y aplicarse sin apenas
consideración a las diversidades culturales e institucionales históricamente producidas de las que los
planificadores del primer o del segundo mundo podían hacer "tabla rasa".

"Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas, determinados a salvar a las generaciones sucesivas de las
desgracias de la guerra... reafirmamos nuestra fe en los derechos humanos fundamentales... y para estos fines
acordamos utilizar la maquinaria internacional para la promoción del avance económico y social de todos los
pueblos"

Carta de las Naciones Unidas

Roosevelt, Churchill y los demás constructores del nuevo orden internacional eran bien conscientes de que la
primera globalización registrada en el siglo XIX se saldó en un gran fracaso (representado por la primera
guerra mundial, la crisis de los treinta, el fascismo y la segunda guerra mundial) y que este fracaso se produjo
principalmente por falta de sensibilidad e ideas ante las enormes desigualdades generadas por la propia
globalización. Eran conscientes de que el nuevo orden internacional sólo era viable bajo formas de
cooperación internacional mucho más articuladas y capaces de tomar en cuenta el factor social. En la Carta
Atlántica por ellos firmada en 1941 ya se comprometían a luchar por asegurar "para todos los países y
personas estándares laborales mejorados, adelanto económico y seguridad social", así como "libertad frente
al
temor y la necesidad"3. La cooperación económica internacional del inmediato futuro ya no podría figurarse
sólo por el juego del libre comercio entre naciones desiguales que mirarían sólo por sus exclusivos intereses.
Se recuperó parte del viejo idealismo wilsoniano y se dio nuevo ímpetu a un movimiento de cooperación
internacional de una extensión e intensidad sin precedente. Nunca había sido tan fuerte y generalizada la idea
de que los pueblos pueden beneficiarse mutuamente de una cooperación internacional bien institucionalizada.
En 1943 se creó la FAO. En este mismo año un grupo de economistas norteamericanos con algunos exiliados
de Europa del Este formalizaron las primeras teorías sobre las economías "subdesarrolladas". Sus
planteamientos estaban muy influidos por la práctica del planeamiento en tiempo de guerra y por la defensa
del intervencionismo estatal de Keynes y de la Fabian Society entonces muy influyente. La base de
racionalismo constructivista de las nuevas teorías era evidente y el potencial por ellas reconocido al cambio
planificado era ferviente. Algunos incluso propusieron la creación de un "banco internacional de inversiones"
para financiar los servicios de utilidades públicas globales y la transferencia de industrias y conocimientos.

Todas estas corrientes confluyeron en la Conferencia de Bretton Woods de 1944 y en la de San Francisco de
un año más tarde. Había nacido la nueva cooperación internacional en cuyo contexto se generaría la idea de
desarrollo4.

El racionalismo universalista e instrumental prevalente, tan valorado para tiempos de guerra impulsó la
aceptación acrítica del valor universal de la planificación y en general de la intervención del Estado (casi
concebido como ente universal de razón) a la que se consideraba capaz de superar las imperfecciones e
incompletudes del mercado. El éxito del Plan Marsahll reforzó todavía más estas creencias, a pesar de
tratarse de una experiencia única, en absoluto universalizable y que tampoco se intentó de hecho replicar
después en ninguna otra parte5.

A fines de los cuarenta "la planificación para el desarrollo" ya era la disciplina que fundamentaba
"científicamente" el nuevo emprendimiento universal del "desarrollo". La disciplina, que llenó de Facultades
y Escuelas a todos los países del tercer mundo y a América Latina más que a ninguna otra región, contenía la
quintaesencia del racionalismo constructivista: una combinación de política económica keynesiana,
dirigismo soviético y management o administración científica norteamericana. El desarrollo se convertía así
en un tema principalmente técnico que podía y debía abstraerse del contexto político, institucional y cultural.
Se daba por supuesto que con la aplicación a la economía de las ciencias y las técnicas disponibles se
aceleraría el crecimiento sin tener que pasar por los largos tiempos de construcción institucional y sin
necesidad de lograr el equilibrio entre mercado y poderes públicos sobre los que se había basado el
desarrollo del mundo industrializado6.

La hegemonía intelectual del racionalismo constructivista era tal que pocos se atrevían a desafiarla. No es
extraño que fueran precisamente académicos centroeuropeos los que alertaran de que sobre esos mismos
pilares intelectuales se había edificado el fascismo y el comunismo soviético. Tampoco se reparó en que
había sido la idea de racionalidad instrumental vinculada a la creencia en un patrón de progreso universal la
que había justificado la colonización contemporánea, es decir, la cara obscura del ideario de la Ilustración.
Sólo desde un modelo universal e instrumental de progreso podían despreciarse y desconocerse las
instituciones y culturas "indígeneas" o "nativas" como incapaces de desarrollo endógeno y necesitadas de
nuestro aporte "civilizador". Igual que sucedería después con el fascismo y el comunismo, la alegación de
unas leyes históricas conducentes de la barbarie a la civilización había servido antes para justificar las
atrocidades morales del colonialismo. Con él no había hecho sino comenzar la larga historia de colusión
entre las potencias imperiales y las élites indígenas que algunos ven perpetuadas en la postcolonización a
través, entre otras formas, de la práctica vigente de la ayuda al desarrollo que, por lo mismo, no les merece
otra calificación que la de neocolonialismo7.

Hay que diferenciar nítidamente la idea de desarrollo de la idea de la ayuda al desarrollo. La segunda no es
sino uno de los aspectos de la primera. En efecto, nunca se ha pretendido que el desarrollo sea un efecto
exclusivamente de la ayuda al desarrollo, a veces mal llamada cooperación para el desarrollo. Siempre se ha
sabido que el desarrollo depende fundamentalmente de un esfuerzo endógeno acompañado de un entorno
externo favorable y que a ambas cosas puede contribuir enormemente la cooperación internacional comercial,
industrial, tecnológica, financiera, educativa, cultural, militar y otra. Desde luego no siempre es fácil
distinguir lo que es estricta cooperación en interés mutuo de lo que constituye estrictamente ayuda al
desarrollo.

Para muchos países la ayuda continúa siendo un instrumento más de la defensa exterior de los intereses
nacionales. Al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE le ha llevado muchos años delimitar
conceptualmente la "Ayuda Oficial al Desarrollo" y separarla de otras formas de cooperación no fundadas
necesariamente en la idea de liberalidad.

Los arquitectos del orden internacional de la postguerra optaron por una solución mucho más
institucionalizada que la experimentada para la internacionalización del siglo XIX. La nueva
institucionalidad tenía que asegurar estabilidad política, crecimiento económico y justicia social,consideradas
como metas inseparables. La estabilidad política tenía que asegurarla el Consejo de Seguridad, que pronto se
vió impedido para ello ante la dinámica de la guerra fría y el uso permanente del derecho de veto por parte de
las superpotencias. El crecimiento se promovería a través del multilateralismo libre y la división
internacional del trabajo facilitada por organizaciones como el GATT, el Banco Mundial y el FMI.
Finalmente, la justicia social sería la responsabilidad del estado del bienestar que procuraría empleo,
estándares salariales y de trabajo dignos, educación, salud y oportunidades para todos además de una red de
seguridad social capaz de aliviar los malos tiempos. La idea de desarrollo cubría en realidad todo este
conjunto de objetivos políticos, económicos y sociales.

Para los estados "subdesarrollados" todas las políticas eran de políticas "desarrollo", pues todas se concebían
como aportes al objetivo del "catch up" o de cerrar al brecha que los separaba de los países desarrollados o,
como entonces se les llamaba, "industrializados". El plan de desarrollo era el instrumento técnico y político
integrador de todas ellas. Los planificadores parecían los héroes del momento. Pero para los estados
"industrializados" las políticas de desarrollo tenían otra significación.
El libre comercio seguía siendo visto –como lo vieron en su momento Smith y Kant- el gran motor impulsor
de la paz (al generar mayor interdependencia y conocimiento mutuo)- y de la prosperidad general (por la
eficiencia proviniente de la división internacional del trabajo). Pero ahora, tras el fracaso de la primera
internacionalización bajo hegemonía británica, se sabía ya que el libre comercio, por sí solo, producía
perdedores y ganadores tanto entre los estados como dentro de cada uno de los mismos. Por ello se consideró
que sin mecanismos estatales e internacionales de compensación y distribución quedarían nuevamente
amenazados tanto la cohesión social interna como el orden internacional. De ahí la insistencia en las
funciones sociales que deberían asumir los estados de la postguerra. De ahí también el reconocimiento de que
los países desarrollados tenían que poner en práctica políticas de ayuda exterior, fomento de inversiones,
transferencia tecnológica, concesión de tarifas preferenciales y otras para ayudar a los países en desarrollo a
devenir miembros plenos de la economía global (Kapstein: 1999, 93). Al conjunto de estas políticas se las
llamó también políticas de desarrollo o de cooperación al desarrollo.

A la falta de especificidad conceptual de la ayuda al desarrollo contribuyó también la guerra fría. Para las
superpotencias en conflicto las políticas de cooperación o ayuda al desarrollo eran un medio más para ganar
la guerra fría. Pero todas coincidían en la posibilidad y la importancia del desarrollo rápido y competían
presentándose como el mejor modelo para el "catch up" del tercer mundo. Los años 50 vieron así la
formación tanto de las políticas y agencias de ayuda bilateral norteamericana y soviética como del Fondo
Especial para el Desarrollo Económico (después rebautizado como PNUD), la Asociación de Desarrollo
Internacional (el brazo para préstamos blandos del Banco Mundial) y el CAD de la OCDE para coordinar la
política de ayuda al desarrollo de los países ricos. Fueron también años de gran agitación intelectual en el
ámbito del desarrollo. Fueron los años de la construcción de un pensamiento de desarrollo genuinamente
latinoamericano liderado intelectualmente por Prebisch y expandido institucionalmente por la CEPAL8.

Una última característica de la idea de desarrollo forjada en este tiempo es su filiación "utilitarista". La
economía del desarrollo aceptó los supuestos de la economía del bienestar para la que se trataba de adoptar
aquellas políticas e instituciones que maximizaran el bienestar entendido en forma utilitarista. La finalidad y
el criterio de evaluación último tanto de las políticas como de las instituciones de desarrollo era la producción
de la mayor utilidad global posible. De ahí que, sin llegar nunca a confundirse intelectualmente, el
crecimiento y el PIB per capita pasaran a ser el componente y el indicador fundamental del desarrollo. El
"catch up" reeditaba la visión de los países industrializados como modelo universal de desarrollo; el
racionalismo instrumental ponía ciencia, técnica y metodologías al servicio de las políticas de desarrollo; la
concepción utilitarista del bienestar acotaba la visión del desarrollo como maximización de la producción de
bienes, como crecimiento cuya medición per capita se elevaba a indicador casi único. Las ideas de justicia
social se limitaban a la exigencia de una mejor distribución de los bienes o frutos del crecimiento9.

Desde su inicio en los cuarenta, la economía del desarrollo moderna se ha ocupado del enriquecimiento
material, de cómo expandir el volumen de los bienes y servicios producidos. Se asumía, explícita o
implícitamente, que todo incremento del producto agregado, es decir, el incremento del producto nacional
bruto per capita, reduciría la pobreza y elevaría el nivel general de bienestar de la población. Esta suposición
se enraizaba en la concepción utilitaria que presumía que el incremento de la producción implicaba
incremento de rentas y éste mayor utilidad y bienestar económico individual y social. En realidad la conexión
entre incremento del producto y reducción de la pobreza se creía tan fuerte que se llegó a pensar que bastaba
concentrarse en el crecimiento para conseguir el objetivo económico y social del desarrollo. El crecimiento
de ser un medio para conseguir el desarrollo pasó a ser considerado como su finalidad prevalente. Existió,
desde luego debate, pero éste giró en torno a cómo acelerar el crecimiento y, más minoritariamente, en cómo
distribuir más equitativamente los bienes o frutos del crecimiento10.

La aproximación del desarrollo humano que emergió a finales de los ochenta representó un cambio radical
en dos sentidos. En primer lugar, el proceso de desarrollo abandona los supuestos utilitaristas para ser visto,
siguiendo la orientación de Sen, como un proceso de expansión de las "capacidades" de la gente para elegir el
modo de vida que cada cual valora...En segundo lugar, también se desafía el supuesto de que el desarrollo
depende fundamentalmente de la expasión del capital físico, es decir, de la inversión en plantas y
equipamiento. Inspirándose en los trabajos de Schultz, se enfatiza ahora la importancia de la acumulación de
capital humano que implica fundamentalmente invertir en educación, salud, investigación y desarrollo,
nutrición y planificación familiar... Una visión del desarrollo centrada en l producción de bienes es
substituida por otra centrada en la ampliación de las capacidades de la gente... Keith Griffin (1999)

2. La pertinaz influencia de los supuestos racionalistas, universalistas y tecnocráticos en la evolución de las

ideas sobre desarrollo.

Los hombres son impotentes para asegurar el futuro; sólo las instituciones fijan el destino de las naciones
Napoleón I, Sesión Imperial, 7 de junio de 1813

Prácticamente todo el debate sobre el mix de políticas que resultaba más adecuado para producir desarrollo
se ha dado sin cuestionar el racionalismo instrumental y universalista implícitamente asumido11. Tanto el
primer debate entre los neoclásicos y los estructuralistas defensores del manejo estratégico de la
industrialización por substitución de importaciones como la hegemonía ganada posteriormente por los
neoclásicos a través del llamado Consenso de Washington12, prevalente en los enfoques de los 80,
compartían este mismo supuesto intelectual. Stiglitz (1998, 2, 19) lo ha descrito muy gráficamente:

"El desarrollo representa una transformación de la sociedad, un movimiento desde las relaciones
tradicionales, los modos tradicionales de pensar, los modos tradicionales de tratar la educación y la salud, los
métodos tradicionales de producción..., hacia formas y vías más modernas... El Consenso Washington vio el
desarrollo como poco más que la solución de una serie de problemas técnicos difíciles acompañada de la
remoción de ciertas barreras (por lo general impuestas por los estados). Hecho esto, el desarrollo vendría por
sí mismo. Esta aproximación –que enfatiza la retirada de los gobiernos para permitir el funcionamiento de los
mercados) comparte en realidad muchas de las premisas de la planificación indicativa de los 60. Ambos
modelos vieron el desarrollo como la solución de un problema de programación dinámica, focalizado en
el nivel de capital (cuya principal variable de control era la asistencia y los préstamos externos) y en su
asignación entre los diferentes sectores. La falta de capital y la asignación sectorial ineficiente eran
consideradas las causas principales de las diferencias entre la India y los Estados Unidos. Unos argumentaban
que para resolver el problema era necesaria la planificación; otros que la economía de mercado
descentralizada era la mejor manera de encontrar la solución" STiglitz: 1998, 2).

Cumplido ya medio siglo de desarrollo, es preciso reconocer que la humanidad, a pesar de las
incertidumbres y amenazas que la acechan, vive hoy mayores oportunidades que 20, 50 ó 100 años antes. Los
progresos realizados son espectaculares, como también lo son los grandes retos pendientes13. Lo
sorprendente es que aunque a lo largo de estos años han sido bastantes los países que partiendo de bajos
niveles de desarrollo han conseguido atrapar e integrarse en el grupo de paises con alto desarrollo humano,
son muchos más los que han quedado fuera y hasta ven ampliada su brecha relativa, como sucede con buena
parte de los países latinoamericanos. Los estudiosos del desarrollo no han podido dejar de preguntarse por los
factores que pudieran explicar estas diferencias. Las hipótesis que han formulado al respecto han servido para
casi todo: desde para reorientar las políticas y prácticas del desarrollo hasta para legitimar con ideas nuevas
las viejas prácticas.

La hipótesis explicativa actualmente prevalente para explicar el desarrollo firme y duradero está basada en
las instituciones y capacidades institucionales de cada país, es decir, en su "governance". ¿Simple moda
pasajera a la espera de otra coartada intelectual para seguir con lo mismo? o ¿estaremos realmente ante un
nuevo paradigma del desarrollo que deslegitimará las prácticas vigentes y obligará a su reformulación?. En
parte es inevitable que las burocracias tradicionales, en sus estrategias de supervivencia, usen los nuevos
lenguajes y metáforas sin alterar sustancialmente sus prácticas. Pero cuando los paradigmas son robustos y
consiguen irse instalando en la conciencia social, la contradicción se hace insostenible, las viejas prácticas
devienen ilegítimas y las nuevas ideas, soportadas por actores y coaliciones potentes, acaban obligando al
cambio. Creemos que la aportación del nuevo institucionalismo a la teoría y la práctica del desarrollo podría
ser un catalizador intelectual que ayude a remontar la innegable crisis en que están instaladas las políticas de
ayuda y sus organizaciones responsables. La pequeña historia de cómo la comunidad epistémica y la
comunidad profesional del desarrollo está descubriendo las instituciones puede resultar relevante a estos
efectos14.
 Durante los últimos 50 años, traicionando en parte sus versiones académicasmás complejas, los modelos
simplificados tendieron a subrayar un factor como la clave del desarrollo. Los modelos más populares durante
los 50 y los 60 enfatizaron las constricciones derivadas de la acumulación insuficiente de capital y de la
asignación ineficiente de recursos. Las políticas de desarrollo tendieron a centrarse consiguientemente en el
aumento y la planificación de las inversiones. Con el tiempo se evidenciaron las insuficiencias de la
planificación y de la intervención pública en general, formulándose teorías sobre los "fallos del estado" que
hoy nos ayudan a replantear las relaciones y roles específicos del estado y del mercado en cada situación
nacional e institucional. Por lo que a la inversión se refiere, aunque es el factor probablemente más
directamente correlacionado con el crecimiento económico experimentado en las cuatro últimas décadas, no
puede en absoluto ser considerado como único y suficiente. Tenemos evidencias de que algunos países han
crecido rápida y sostenidamente con baja inversión mientras que otros han registrado bajas tasas de
crecimiento con altos niveles de inversión (Banco Mundial: 1999, 15).

Durante los años 50 y 60 y hasta fechas muy recientes para algunos, también fue común la creencia de que el
desarrollo, al menos en sus fases iniciales, generaría casi inevitablemente desigualdad. Tal creencia solía
asociarse a la de que, en estas mismas fases iniciales, el desarrollo resultaba difícilmente compatible con el
reconocimiento y respeto de los derechos civiles y políticos. Prevalecía un concepto "duro" del desarrollo, del
tipo "sangre, sudor y lágrimas", que concedía una importancia casi exclusiva a la acumulación de capital y se
inspiraba principalmente en la experiencia de la expansión capitalista clásica y en las experiencias
supuestamente exitosas de la industrialización –identificada con desarrollo- en el entonces llamado "segundo
mundo" o países del socialismo real. Este desarrollo justificaba así tanto la represión, al menos temporal, de
los derechos civiles y políticos como el sacrificio del bienestar de toda una generación, incluidos el
mantenimiento o el incremento transitorios de la desigualdad.

Afortunadamente hoy sabemos que aunque algunas experiencias de desarrollo han respondido efectivamente
a este patrón, existen muchas más que lo invocaron y practicaron fracasando estrepitosamente. De hecho no
hay correlación causal necesaria, ni a nivel teórico ni empírico o estadístico, entre acumulacion de capital,
autoritarismo y desigualdad. Es más, la inclusión del capital humano y del capital social como factores
determinantes del desarrollo sostenido, así como el descubrimiento de la relevancia de la "eficiencia
adaptativa" frente a la mera "eficiencia asignativa", han producido una revalorización de la equidad y de la
democracia como metas e instrumentos del desarrollo a la vez15

La lucha entre concepciones y estrategias de desarrollo continuará, sin embargo, porque trasciende el debate
meramente intelectual. Quienes visualizan el modelo "duro" como el camino a seguir tenderán obviamente a
conceder prioridad a los intereses empresariales para poder ampliar radicalmente la potencia productiva de la
nación y advertirán contra todo intento de los "corazones blandos" que conduzca al "error" (especialmente
por la vía de incrementar la presión fiscal) de prestar demasiada atención a las preocupaciones distributivas y
de equidad en las etapas tempranas del desarrollo. Como señala Amartya Sen (1998), "el hecho de que el
desarrollo social, por sí solo, no necesariamente puede generar crecimiento económico es totalmente
coherente con la posibilidad, actualmente comprobada a través de muchos ejemplos, de que facilita
considerablemente un crecimiento económico rápido y participativo, cuando está combinado con políticas
amigables a efectos de mercado que fomentan la expansión económica. El papel de la equidad económica
también ha sido objeto de atención en este contexto, en relación con los efectos adversos tanto de la
desigualdad del ingreso como de la distribución desigual de la tierra".

Del mismo modo está cayendo por su base la creencia fuertemente enraizada y generalizada de que los
derechos civiles y políticos obstaculizan el crecimiento económico. Esta creencia se basa en el manejo de
experiencias históricas muy limitadas y de información muy selectiva. Cuando se manejan estudios
estadísticos sistemáticos que abarcan largas series temporales y un amplio espectro de países, la conclusión es
mucho más matizada: no se corrabora la hipótesis de que existe un conflicto general entre derechos políticos y
rendimiento económico (Barro y Lee, 1993; Dasgupta, 1993; Bhalla, 1994; Helliwell, 1994; Przeworski y
Limongi, 1994; Lasagna, 1999)16.

El enfoque del desarrollo humano, que critica ciertas formulaciones aún muy arraigadas de las "etapas del
crecimiento" –con la inevitable subordinación a éste de las metas democráticas y de equidad- y que se traduce
en la exigencia de políticas y estrategias que aborden sistémicamente las dimensiones económica, política y
social del desarrollo, cualesquiera que sean las razones morales que puedan inspirarlo, en absoluto carece de
fundamento teórico ni empírico. Desde dicho enfoque, la democracia, aunque continúa siendo un valor en sí
misma, resulta una meta cuya realización es inseparable de la de conseguir un crecimiento firme y sostenido y
de la de avanzar en cohesión y equidad social. En las condiciones particularmente inquietantes de América
Latina, la consolidación y avance de la democracia sólo puede plantearse y lograrse desde una teoría y una
estrategia integral de desarrollo.

Hacia finales de los 60 comenzó a darse importancia clave al desarrollo del capital humano, medido
principalmente a través de la tasa de escolarización y la expectativa de vida. Pero hoy sabemos que el
considerar los niveles de capital humano como la clave del desarrollo ignora serias y turbadoras anomalías.
En Africa subsahariana, por ejemplo, la escolarización y la expectativa de vida se han incrementado
considerablemente en las últimas décadas, pero las economías de la región en su conjunto han experimentado
un crecimiento lento y en algunos casos negativo (Banco Mundial: 1999,16). La escolarización secundaria en
Chile era virtualmente idéntica a la Hong Kong en 1960, 1970 y 1985. La escolarización secundaria en
Argentina y Uruguay en 1960 se igualaba a las de Singapur e Italia y excedía a las de España, Portugal,
Corea, Malasia, Tailandia y Hong Kong. Los estudios de comparaciones estadísticas relativos al promedio de
años de educación de la fuerza de trabajo o de la población en general arrojan iguales resultados. Las tasas de
escolarización de la mayoría del Sudeste Asiático no excedieron las de Sudamérica hasta los 80. La fuerza de
trabajo argentina estaba mejor educada en 1965 de lo que lo estaba la de la mayoría del Sudeste Asiático
veinte años más tarde (Clague et al.: 1997, 82)17.

Durante los años 80 el clima intelectual dominante cambió de nuevo. Ya a finales de los 70, las estrategias de
desarrollo estadocéntricas (tanto las fundadas en el estructuralismo de Prebisch-Singer como en la teoría de la
modernización de Rostow, en la teoría de la dependencia o, simplemente, en el marxismo) habían perdido
gran parte de su anterior crédito intelectual y político. Todavía se mantendrían unos años en base a las
poderosas coaliciones de intereses creados. Pero intelectualmente estaban derrotadas. Especialmente tras su
demostrada incapacidad para entender y adaptarse a las crisis y los cambios iniciados globalmente desde
mediados de los 70. Era la oportunidad para la derecha liberal neoclásica, más comúnmente conocida por
neoliberalismo.

Tomando pié en la Escuela de Chicago, ya en los 60, una nómina importante de economistas (Jagdish
Bhagwati, V.K. Ramaswami, H.G. Johnson, Bela Balassa, W.M. Corden y Ann Krueger), atacaron
frontalmente los supuestos teóricos del estructuralismo y la teoría de la dependencia, entonces claramente
hegemónicos. Sin embargo, su influencia sólo comenzó a ser notoria en los 70. Ya en los 80, el
neoliberalismo había ganado la hegemonía intelectual y práctica18. La teoría y la política económica
neoclásicas proveyeron el fundamento intelectual y los contenidos de políticas incorporadas a los programas
de ajuste estructural.

Por lo general los programas de ajuste estructural han incluído elementos tales como la austeridad fiscal, la
política antiinflacionaria, la privatización de las empresas estatales, la liberalización comercial, la devaluación
monetaria y la desregulación general de la economía, principalmente de los mercados financiero y laboral.
Estos programas han pretendido también atraer inversiones extranjeras, incrementar la libertad de los
empresarios y de los inversores, mejorar los incentivos pecuniarios y la competencia, reducir los costes,
procurar la estabilidad macroeconómica, reducir cuantitativamente al estado y reducir también su intervención
en la economía. En el modelo de desarrollo vislumbrado el papel del Estado es a veces importante pero
complementario y de acompañamiento: los nuevos héroes del desarrollo económico ya no son los políticos ni
los funcionarios, sino los empresarios y managers del sector privado; el estado es sospechoso incluso como
actor principal del desarrollo social: las organizaciones no gubernamentales (a veces autoproclamándose
como los únicos verdaderos representantes de la sociedad civil, si no confundiéndose explícitamente con ella)
se afirmarán como los nuevos héroes de la acción social antiburocrática.

En noviembre de 1989 el Instituto de Economía Internacional convocó en Washington una conferencia sobre
"El Ajuste en América Latina: ¿Cuánto ha sucedido?" en el que se pretendía establecer el estado del arte tanto
de las políticas de ajuste como de las actitudes nacionales en relación a las reformas implicadas. John
Williamson (1990) intentó un sumario de las coincidencias entre los presentes en la reunión que prontó
devino, contra la intención del autor, un auténtico manifiesto para la reforma económica conocido como "el
Consenso de Washington".

Sumario del Consenso de Washington de 1989

Disciplina fiscal. Los déficits presupuestarios deben ser suficientemente pequeños para poder financiarse
sin recurrir a la inflación.

Prioridades del gasto público. El gasto público debería redireccionarse desde las áreas políticamente
sensibles –que reciben más recursos de lo que su retorno puede justificar, tales como administración,
defensa, subsidios indiscriminados, y elefantes blancos- hacia campos desconsiderados y con gran
retorno económico y potencial de mejora de la distribución de la renta tales como salud y educación
primaria e infraestructuras.

Reforma fiscal. La reforma fiscal exige ampliar la base fiscal y acortar las tasas impositivas
marginales con la intención de mejorar los incentivos y la equidad horizontal sin disminuir la
progresividad real. Mejorar la administración tributaria (incluida la tributación de los intereses de los
activos situados en el extranjero) es un aspecto importante para ampliar la base tributaria en el
contexto latinoamericano.

Liberalización financiera. Aunque el objetivo último es que el mercado determine la tasa de interés,
como en condiciones de extrema y crónica falta de confianza, estas tasas pueden ser tan altas que
produzcan la insolvencia de las empresas y los gobiernos, el objetivo intermedio sensato es la
abolición de las tasas de interés preferencial para los prestatarios privilegiados y el logro de una
tasa de interés real moderadamente positiva.

Tasas de cambio. Los países necesitan una tasa de cambio (al menos para las transaccions
comerciales) fijada a un nivel suficientemente competitivo para inducir un crecimiento rápido de las
exportaciones no tradicionales y gestionado de forma tal que se asegure a los exportadores que su
competitividad se mantendrá en el tiempo.

Liberalización comercial. Las restricciones comerciales cuantitativas deberían ser rápidamente

reemplazadas por tarifas arancelarias que deberían irse progresivamnte reduciendo hasta situarse en
torno al 10 por ciento (o al 20 como máximo).

Inversión extranjera directa. Deben abolirse las barreras a la entrada de las empresas extranjeras; debe
permitirse que éstas compitan con las nacionales en iguales términos.
Privatización. Las empresas del estado deben privatizarse.

Desregulación. Los gobiernos deben abolir las regulaciones que impiden la entrada de nuevas empresas
o restringen la competencia, así como asegurar que las regulaciones existentes están justificadas por
criterios tales como la salud, seguridad, protección ambiental o la supervisión prudencial de las
instituciones financieras.

Derechos de propiedad. El sistema legal debería proveer derechos de propiedad seguros y sin costes
excesivos y debería hacer accesibles tales derechos al sector informal.

John Williamson, 1990.

El Consenso de Washington ha sido criticado desde muchos puntos de vista: la crítica usual se ha centrado en
sus contenidos o propuestas de reforma económica; esta crítica ha sólido confundirse, además, con la
constatación de que su aplicación práctica no ha producido los efectos económicos y sociales pretendidos.
Pero la clave de la frustración se halla en otro registro. Tendrá que reconocerse que algunas de las políticas de
reforma propuesta son sencillamente sensatas. La cuestión es ¿por qué se implementaron unas y otras no? o
¿por qué se implementaron contraviniendo el diseño de política establecido? Si estas preguntas no se
responden se corre el riesgo de que nuevos formuladores con otras políticas económicas se encuentren con los
 mismos problemas de implementación. No podemos seguir suponiendo que las políticas económicas son
realizadas por un dictador benevolente, omnisciente y omnipotente como sucede cuando adoptamos una
visión normativa de la política económica y achacamos sus problemas de implementación a la famosa "falta
de capacidad técnica o de voluntad política".

Cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es sólo el comienzo de un proceso que es político en
todos sus estadios (legislación e implementación, incluido la opción por un tipo y otro de agencia
administrativa y de su forma de operación) podemos aproximarnos más fecundamente a la realidad. Desde
una perspectiva positiva, la política económica aparece como un juego dinámico, cuyas condiciones son
inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas al menos parcialmente por los participantes a medida
que el juego avanza. Cada participante tratará de manipular la operación subsiguiente del juego para obtener
el resultado que mejor se ajuste a sus intereses19. Si se adopta esta sencilla perspectiva las instituciones pasan
a cobrar un rol determinante para el entendimiento de la formulación y aplicación de las políticas.

Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington habían seguido fieles al racionalismo instrumental
que acompañó la teoría y práctica del desarrollo desde sus inicios. Se trataba de empaquetar conforme a la
mejor teoría económica prevalente en el momento un mix de políticas de pretendido valor universal
implantables urbi et orbe por autoridades dotadas de la suficiente voluntad política, gracias a la represión si
fuera necesario, y de la suficiente ciencia, gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados
por las agencias internacionales. Nuevamente la fe ciega en la ciencia, unida a la idea de progreso a la
occidental como valor universal y a la falta de conciencia de los propios límites intelectuales y de acción
colectivo iban a producir resultados calamitosos20.

Algunos estudiosos observan irónicamente que de haberse seguido el catecismo Washington ni Alemania ni
los propios Estados Unidos hubieran podido industrializarse jamás (Edwards: 1999, 38). Lo más llamativo
con todo es la fuerza y convicción con que tales políticas trataron de imponerse por las instituciones
financieras internacionales sobre todo cuando se la contrasta con la tolerancia y permisividad con que vieron
su perversión práctica en el proceso político especialmente latinoamericano. La ayuda al desarrollo recibió –
no sin válidas razones- más críticas que nunca21 y disminuyó en conjunto dramáticamente, aunque se hizo
más selectiva y centrada en los países más necesitados (OCDE/DAC: 1997). La opinión pública de los países
donantes registraba claros sentimientos contradictorios que exigían una replanteamiento radical de las
políticas de ayuda22. Ésta se hizo también mucho más condicionadora de los gobiernos y países beneficiarios.
De nuevo se creyó que si los gobiernos no hacían lo que debían era por falta de voluntad política y que ésta
podía ser suplida por la condicionadad de las instituciones financieras internacionales23. Ha sido un juego en
el que probablemente nadie creyó y que cada uno aprovechó para sus intereses estratégicos, pero que ha
producido dramáticas consecuencias para quienes quedaron institucionalmente excluidos del mismo. A la
vieja cuestión social, dramática desde siempre en América Latina, se añadió lo que Louis Emmerij (1999:
ponencia Santa Cruz de la Sierra) ha llamado "la nueva cuestión social". Toda una región ha sido puesta en
riesgo de fragmentación. Las evidencias del documento de trabajo 2 preparado para este mismo Taller lo
corroborán sobradamente. Como casi siempre sucede, entre los más victimados se encuentran quienes
siguieron más fervientemente la doctrina, es decir, pensaron menos por su propia cuenta. El caso de los países
de la ex Unión Soviética resulta tan lacerante como grotesco24. El PIB de la Federación Rusa se ha reducido
en un tercio y su fragmentación, conflictividad y desigualdades sociales ya emulan las peores de las nuestras.

Los mediocres resultados económicos obtenidos y los estropicios sociales causados por esta aproximación
contrastan dramáticamente con los resultados más positivos de los países que creyeron que no existía solución
preestablecida e iniciaron su propio camino de aprendizaje. En primer lugar, merecen destacarse los países del
Sudeste Asiático, donde el factor institucional resulta sólidamente explicativo tanto de su desarrollo como de
la crisis financiera vivida y de las salidas a la misma. La clave del éxito de estos países no se encuentra tanto
en la combinación de políticas que aplicaron sino en la capacidad institucional de sus estados para formular e
implementar coherente y sostenidamente en el tiempo tales políticas, zafándose de las presiones capturadoras
y patrimonializadoras de potentes grupos de interés. La autonomía del estado –asegurada por una burocracia
legal de tipo weberiano- fue una de las claves del éxito no sólo económico sino también social de estos países.
La crisis financiera recientemente vivida por los mismos y que tantos retrocesos ha producido tampoco puede
leerse sino en clave de "governance". Lanyi y Lee (1999) aportan sólidos fundamentos a la hipótesis de que
las dificultades encontradas en estos países principalmente en el manejo de los mercados de capitales se debe
a la insuficiencia del sistema de gobernación legal y burocrático vigente que sirvió no obstante para su
despegue inicial25.

El caso que muestra mayor desviación de los supuestos del consenso de Washington ha sido precisamente el
más exitoso hasta hoy: la transición de China –aún en proceso- desde una economía estatista a una economía
de mercado, bajo la conducción de un partido comunista que ha inscrito en la última reforma constitucional de
abril de 1999 la economía de mercado y el estado de derecho para la economía como pilares y valores
fundamentales orientadores del nuevo orden institucional. El éxito innegable de China que, de mantener las
tasas actuales de crecimiento, podría convertirse en veinte años en la primera economía del mundo, contrasta
con el fracaso de la reforma rusa que arrastra graves riesgos para la gobernabilidad mundial, y plantea
cuestiones interesantísimas sobre el rol del estado en la construcción de los mercados. La clave explicativa del
éxito parece estar en que los reformistas chinos siempre acompañaron las reformas económicas con reformas
institucionales capaces de generar un sistema de derechos de propiedad no muy sofisticado pero eficaz,
claramente reductor de costes de transacción y evolutivo hacia formas institucionales crecientemente
sofisticadas.

La transición a una economía de mercado requiere de una intervención estatal continua para establecer el
marco constitucional, en el sentido de las reglas de juego subyacentes, y demostrar un compromiso y una
capacidad para cumplirlas y hacerlas cumplir. Argumentaba Karl Polany que en Occidente "el camino hacia
los mercados libres fue abierto y mantenido abierto por un incremento continuo del intervencionismo
controlado y organizado centralmente… Los administradores tienen que estar vigilando constantemente para
asegurar el libre funcionamiento del sistema". Para Polanyi los mercados sin regulación amenazaban con la
destrucción de la sociedad, y los esfuerzos para proteger la sociedad requerían la intervención reguladora
constante del estado liberal, siendo en este proceso como el estado fue construyendo incrementalmente las
instituciones del libre mercado. Douglass North enfatizó la reducción de los costes de transacción que resulta
de las regulaciones interventoras… En China, desde 1978 una nueva aproximación reguladora permitió a las
empresas y a los emprendedores una considerable autonomía. Se trató de regular indirectamente mediante la
manipulación de precios y beneficios, pero se abandonó todo intervencionismo estatal establecer de cursos
específicos de acción.

Aquí analizamos los procesos interrelacionados implicados en la construcción de un burocracia racional y

legal respetuosa de altos niveles de autonomía social y en el establecimiento por el estado de las instituciones
formales coherentes con una economía mixta, entre las que se cuentan la legislación mercantil que especifica
una nueva estructura de derechos de propiedad, mecanismos para garantizar el cumplimiento de los contratos,
y nuevas estructuras de mercado. Argumento que la emergencia de una burocracia racional-legal y una
economía de mercado se hallan causalmente interrelacionadas. Ello proviene del interés del estado en
promocionar el crecimiento económico a través de las reformas de mercado y de su interés en reducir los altos
costos de transacción implicados en la integración de una economía de mercado emergente con una economía
dominada estatalmente. Más aún que en las economías capitalistas, en las economías socialistas el estado
tiene que asumir un fuerte rol en la regulación económico para equilibrar la dinámica contradictoria del
mercado y de la coordinación burocrática de la economía. Paralelamente a los esfuerzos estatales por
establecer las instituciones del mercado libre el estado tiene que esfuerzarse en la defensa de las instituciones
económicas del sector aún dominante. Para cumplir estas tareas, la dinámico de la reforma del mercado ha
impulsado al Estado centrl hacia una creciente racionalización burocrática y una creciente autonomía social.
China todavía está en los primeros estadios de esta transición.

Victor Nee: 1999.

3. El Desarrollo descubre las Instituciones: del cambio de los supuestos al cambio de las prácticas de
desarrollo

"Doctor yo le entendí: si tomamos uno de aquí y lo comparamos con un japonés, el nuestro no es peor; pero
si tomamos dos de aquí y los comparamos con dos japoneses, pues ya sabemos por qué cada país está donde
está" (conversación con un dirigente indígena tras discursear de instituciones y desarrollo)

It’s the Polity, stupid!

(The Economist, 29 de junio de 1996)

Nuestro indígena había captado que lo que hace la diferencia en el desarrollo de los pueblos no es la
capacidad de sus individuos sino su capacidad de acción colectiva. Si tomados uno a uno no somos menos que
nadie, vistos como colectividad se evidencian nuestras carencias. Sin embargo, el caudillismo, el
corporativismo, el patrimonialismo, la clientelización o hasta el populismo político no tienen nada de
congénitamente latinoamericano; son simplemente la expresión de profundas debilidades de nuestra
organización y acción colectiva, es decir, de nuestra institucionalidad. Nuestra propensión a desconfiar de lo
colectivo y a refugiarnos en y a proyectarnos desde la esfera familiar, clientelar o corporativa refleja la
debilidad de nuestro capital social o institucionalidad informal. Todo ello tiene profundas consecuencias sobre
el desarrollo, pero sólo recientemente hemos comenzado a comprender cómo y por qué.

A lo largo de los 90 la comunidad del desarrollo ha descubierto el huevo de Colón de las instituciones, su
relevancia política, económica y social, y hasta hay quien pretende saber cómo rediseñarlas o cambiarlas. Ya
no hay discurso ni documento que no contenga lo que peligra ser la "nueva panacea": "put your institutions
right" parecería ser el nuevo eslogan y hasta el fundamento de las nuevas "condicionalidades". Pero existe una
gran confusión pues en la práctica cada uno se refiere a cosas diferentes al hablar de instituciones, cuando
sabe de lo que habla. Esto se debe en parte a que las ciencias sociales manejan diferentes conceptos de
institución y a que el concepto en sí no es sencillo.

En el lenguaje corriente las instituciones se confunden con aquellas organizaciones a las que atribuimos
alguna función o relevancia social. Pero este concepto de institución sería perfectamente innecesario para la
teoría del desarrollo. En realidad las instituciones sólo tienen relevancia para el desarrollo cuando se las
distingue nítidamente de las organizaciones. Las instituciones son las reglas del juego formales e informales
que pautan la interacción entre los individuos y las organizaciones. Las instituciones no son cosas, su
existencia es meramente abstracta, no tienen objetivos, aunque cumplen importantes funciones sociales. Son
el marco de constricciones e incentivos en el que se produce la interacción social. Se corresponden con
determinadas correlaciones o equilibrios de poder y viven y se apoyan en nuestros modelos mentales,
valorativos y actitudinales. Por ello mismo no tienen nada de social o políticamente neutral. Son formales e
informales: las formales se confunden con las reglas del juego legal o socialmente proclamadas; las
informales con las reglas efectivamente interiorizadas y vividas. En América Latina casi nada es lo que parece
ser porque, en muchos ámbitos, prevalece claramente la informalidad institucional en contradicción a veces
con la formal a la que anula y substituye en los hechos. Por eso casi todo lo importante que en la región
acontece toma siempre por sorpresa a los observadores precipitados. Nuestros actores individuales y
organizados saben desde luego muy bien de qué va el juego y qué lenguaje hay que utilizar en cada ocasión,
saben en definitiva qué corresponde hacer para sobrevivir y, si es posible, prosperar. Pretender cambiar la
institucionalidad sin considerar la informalidad –que otros llaman ahora el capital social- no sólo es un
despropósito teórico en nuestras latitudes sino sencillamente locura o cinismo.

Tanto el sentido común como la evidencia empírica y los desarrollos teóricos más recientes abonan la
relevancia de las instituciones para el desarrollo. El pueblo y los juristas clásicos captaron desde siempe la
importancia de las instituciones: es obvio que según sea la calidad del juego, según sean más o menos los
admitidos al mismo, según sea el financimiento de sus costes, según se repartan los premios y castigos en
función del mérito o del rendimiento, según se permita mayor o menor movilidad en las posiciones de los
jugadores y de los equipos, según las reglas del juego permanezcan o se respeten más o menos en el tiempo,
es obvio que según sea todo esto se incentivarán o desincentivarán comportamientos individuales y colectivos
más o menos productivos, innovadores, correctos, y desempeños sociales más o menos inclusivos, eficientes y
equitativos. Los jurisconsultos romanos sabían esto muy bien, como lo sabía también nuestro indígena. Todos
convendrían fácilmente que la fortaleza de los pueblos depende de la calidad de sus instituciones y que la
verdadera tarea de los ciudadanos como tales es la preservación y el mejoramiento permanente del orden
institucional. El legado de Roma a la civilización occidental ha sido el Derecho entendido como sistema
institucional formal y en él han bebido hasta hoy todos los pueblos que han querido forjar un destino colectivo
consistente y durable.

Desde el plano teórico la mejor fundamentación que nos consta de las relaciones entre instituciones y
desarrollo sigue siendo la aportada por el NEOINSTITUCIONALISMO histórico de Douglas C. North, que
ha sido construido desde una teoría del comportamiento humano, combinada con una teoría de los costes de
transacción y una teoría de la producción. Se parte de la consideración tradicional de las instituciones como
una creación humana para resolver las incertidumbres que surgen en la interacción como consecuencia de la
complejidad de los problemas a resolver y de las limitaciones de nuestras mentes para procesar la información
existente. Pero se descubre que económicamente las instituciones son importantes en la medida en que
determinan lo costoso que en una determinada sociedad resulta hacer transacciones. También porque afectan
los costes de transformación y determinan en gran medida la estructura productiva de un país. Finalmente, las
instituciones determinan igualmente la cantidad, el tipo y la forma de los conocimientos y habilidades
efectivamente disponibles en una determinada sociedad (North: 1991).

Hoy disponemos, además, de evidencias empíricas que abonan una correlación positiva entre desarrollo
institucional y crecimiento económico. El Banco Mundial ha recogido diversos estudios que se han ocupado
del tema mediante largas series comparativas de evolución del crecimiento entre un gran número de países.
Tomando como indicadores de desarrollo institucional la garantía y asignación de los derechos de
propiedad, la garantía de cumplimiento de los contratos, la existencia y fiabilidad de mecanismos de solución
de disputas incluido el poder judicial, la vigencia efectiva del sistema de mérito y el grado de corrupción
existente, se evidencia una correlación positiva entre estos indicadores y las mayores tasas de crecimiento de
los países. Esta correlación positiva se sigue manteniendo cuando los indicadores de desarrollo
institucional se aíslan de otros factores económicos tales como la inflación, el comercio, el tamaño del
sector público, los términos de intercambio y su volatilidad.

Existen estudios que muestran correlaciones también positivas entre desarrollo institucional y mantenimiento
de la estabilidad macroeconómica y financiera, y entre desarrollo institucional y tendencia a la reducción de la
pobreza. Más importante todavía existen estudios que examinan los efectos de las reglas informales,
principalmente de la confianza, sobre el desempeño económico y encuentran que la confianza (más que las
instituciones formales) tiende a promover el crecimiento (Banco Mundial: 1998, 15-17).

¿Dónde se encuentra América Latina en términos de desarrollo institucional en relación a otras regiones y a
su pasado reciente? El propio Banco Mundial indica que considerando el índice compuesto de desarrollo
institucional expuesto en el párrafo anterior América Latina luce detrás de todas las regiones con la sola
excepción del Africa subsahariana y a pesar de los avances registrados desde 1990. Lo mismo sucede al
considerar aisladamente algunos indicadores como el riesgo de expropiación y de incumplimiento de los
contratos. También es significativo que los indicadores de corrupción y de calidad del servicio civil no hayan
experimentado avances significativos. Encuestas realizadas al sector privado a nivel internacional muestran
una percepción que sitúa a América Latina detrás de otros países en desarrollo, especialmente en lo que se
refiere a la inseguridad de la propiedad y de las personas y a la confiabilidad del poder judicial. Desde luego
las diferencias entre países y entre subregiones –que no procede exponer aquí- son muy marcadas. Pero ello
no impide que pueda y deba hablarse de una "brecha institucional" en relación a otras regiones, a pesar de los
progresos recientemente realizados. Mejorar la calidad de las instituciones parece, pues,un desafío
inesquivable para las políticas de desarrollo en América Latina (Banco Mundial: 1998, 18-24).

El desarrollo ya no puede ser pensado sólo como un proceso de acumulación de capital físico y humano y de
adopción de nuevas teconologías, por más importantes que estos fenómenos resulten. Dicha acumulación y
adopción depende críticamente del entorno institucional del país y de los incentivos que el mismo procura. En
otras palabras, el problema crucial reside no en la escasez de capital sino en la falta de incentivos para invertir
en activos socialmente productivos (pero vulnerables) y en la falta de incentivos de las empresas extranjeras
para transferir tecnología y habilidades gerenciales. Los defectos del sistema financiero no proceden de que
los bancos no dispongan de sistemas computarizados sino de que la gente no confía lo suficiente en los
bancos para depositar en ellos su dinero. El problema no es tanto la falta de recursos para la educación y la
salud como la falta de estructuras organizativas y políticas de precios para proveer estos servicios.

Muchos países que han seguido las recomendaciones del Consenso de Washington se encuentran con graves
problemas económicos y sociales. El problema no está en las recomendaciones realizadas, sino en que se
requieren cambios más profundos en dos sentidos. Primero, el paquete estabilización-liberalización-
privatización necesita encontrar apoyo político dentro del país, ex ante o ex post, pero la sociedad tiene que
llegar a aceptar las nuevas políticas, que no pueden funcionar sólo con un cambio en la cumbre. Segundo, las
reformas necesitan ir más allá de los equilibrios macroeconómicos y del sistema de precios. El marco
institucional de una economía de mercado tiene que ponerse en pie, incluyendo la provisión confiable de los
servicios públicos, el mantenimiento de las infraestructuras físicas, la garantía de libertad frente a los excesos
del intervencionismo y las regulaciones estatales así como el establecimiento de arenas para la solución de los
conflictos. Estas reformas requieren cambios drásticos en las burocracias gubernamentales, en las
expectativas de los empresarios y de los funcionarios sobre cómo se comportarán los demás actores, en las
actitudes sociales hacia los mercados. El hecho de que este proceso de desarrollo institucional no sea bien
comprendido no hace más fácil la tarea de los políticos y de los donantes. Pero es obligado que la comunidad
de desarrollo gane una mejor comprensión de todos estos importantes procesos. Clague et al. 1997

Clague et al. (1999) han elaborado un índice compuesto de desarrollo institucional partiendo de los
indicadores contenidos en la Guía Internacional de Riesgo País y en la unidad de Inteligencia de Riesgo
Ambiental para las Empresas26. Las variables consideradas han sido el riesgo de expropiación, el nivel de
estado de derecho, el grado de repudio por el gobierno de sus contratos. la corrupción gubernamental y la
calidad de la burocracia, las expectativas de cumplimiento de los contratos en general, la calidad de las
infraestructuras, el potencial de nacionalización y las demoras burocráticas. El índice compuesto así elaborado
resulta fuertemente correlacionado con:

la frecuencia de revoluciones y golpes de estado

el índice de libertades civiles y políticas subjetivas
el índice de constricciones sobre el ejecutivo
con el desarrollo financiero
negativamente con la inflación
con la tasa de crecimiento económico
con el crecimiento del PIB per capita
con la acumulación de capital humano
con las tasas de ahorro e inversión
con las tasas de reducción de la pobreza.

Clague et al encuentran que un país no tiene ventajas para crecer más rápidamente por ser más pobre, pues
esto sólo se da a igualdad de situación institucional. Los países pobres han crecido en promedio relativamente
menos que los ricos principalmente porque la mayoría de ellos no han sido capaces de establecer los
mecanismos institucionales garantizadores de los derechos de propiedad, del cumplimiento de los contratos y
del funcionamiento de una burocracia de calidad. La tabla siguiente (Clague et al.: 1997, 75) sugiere que las
diferencias en desarrollo institucional contribuyen relevantemente a explicar las diferencias entre los países
relativamente exitosos del Sudeste asiático y los menos de América Latina y Africa Subsahariana. El
contraste es más márcado cuando se tiene en cuenta que 6 países de la OCDE –Grecia, Irlanda, Portugal,
Japón, España y Turquía- en el momento de crearse esta organización tenían menor renta per capita que
Argentina, Chile, Trinidad, Uruguay y Venezuela. tabla Clague p. 75

Estas y otras evidencias disponibles sugieren, pues, que la calidad del sistema institucional de un país puede
ser el determinante fundamental de la calidad de sus políticas públicas y del desarrollo no sólo económico
sino finalmente humano que es capaz de generar. Si esto es así, la reforma institucional se erige en tema
prioritario de la agenda de desarrollo humano, pero para poder producirla efectivamente necesitamos una
comprensión razonable de cómo cambian las instituciones, que no son mecanos que podamos modelar a golpe
de talento y voluntad.

"Las instituciones y las normas que las expresan pueden ser hechas y alteradas por el hombre, pero no
arbitrariamente. El hombre las hace y las altera por una decisión o convención de observarlas o modificarlas.
Por eso el hombre es el único responsable moral de las mismas. No quizás de las normas institucionales cuya
vigencia en la sociedad descubre cuando comienza a reflexionar por primera vez sobre las mismas, sino de las
normas que se siente dispuesto a tolerar después de haber descubierto que se halla en condiciones de hacer
algo para modificarlas. Decimos que las normas son hechas por el hombre en el sentido de que no debemos
culpar por ellas a nadie, ni a la naturaleza ni a Dios, sino a nosotros mismos. Nuestra tarea consiste en
mejorarlas al máximo posible, si descubrimos que son defectuosas. Esta última observación no significa que
al definir las normas como convencionales queramos expresar que son arbitrarias o que un sistema de leyes
normativas puede reemplazar a cualquier otro con iguales resultados, sino, más bien, que es posible comparar
las instituciones sociales existentes con algunas otras modelo que, según hemos decidido, son dignas de llevar
a la práctica. Pero aun estos modelos nos pertenecen en el sentido de que nuestra decisión en su favor no es de
nadie sino nuestra y de que somos nosotros los únicos sobre quienes debe pesar la responsabilidad por su
adopción. La naturaza no nos suministra ningún modelo, sino que se compone de una suma de hechos y
uniformidades carentes de cualidades morales o inmorales. Somos nosotros quienes imponemos nuestros
patrones a la naturaleza y quienes introducimos, de este modo, la moral en el mundo natural, no obstante el
hecho de que formamos parte del mundo.

Si bien somos producto de la naturaleza, junto con la vida la naturaleza nos ha dado la facultad de alterar el
mundo, de prever y planear el futuro y de tomar decisiones de largo alcance, de las cuales somos moralmente
responsables." (Popper, 1985, 70-71).

La referencia a Popper pretende situar el desarrollo humano como formando parte de la responsabilidad
moral por la construcción positiva de nuestra historia, la cual pasa en gran medida por el desarrollo de
nuestras instituciones, que quiere decir tanto como la mejora de nuestras capacidades de acción colectiva.
Pero la cita sirve también para recordar que la reforma institucional no puede producirse sólo desde la
inteligencia y la voluntad. Nunca es una creación exclusiva de nuestro arbitrio. Por ello los modelos de
racionalidad instrumental y las ideas universalistas de progreso no valen para producir la reforma
institucional, salvo cuando las instituciones se metaforizan impropiamente como organizaciones maquinales.
La reforma institucional y el desarrollo humano pueden ser estimulados y apoyados exógenamente, pero no
pueden producirse sosteniblemente sin su endogeneización. En un momento en que un Neo-Washington
Consensus parece emerger, de acuerdo con el cual todo el mundo habla ya de "ownership", participación,
equidad de género, sustenibilidad medioambiental, focalización en la pobreza, y hasta de superación de
desigualdades, desarrollo humano y reforma institucional, no está claro que las mentes, los corazones, las
organizaciones y las capacidades de la ayuda internacional se desarrollen coherentemente. ¿Qué significa, por
ejemplo, evaluar el desempeño de un proyecto de reforma institucional? Si la respuesta se hace, como de
hecho se pretende tantas veces, desde la lógica del racionalismo instrumentalista inspirador que ha inspirado
la nueva gestión pública, la frustración está garantizada. Alguna mayor reflexión sobre el cambio institucional
se hace indispensable.

4. Fundamentos del cambio institucional:

4.1. Por un enfoque estratégico
El cambio institucional que exige el desarrollo humano sostenible no pueden producirse por Decreto.
Tampoco cabe esperar que se produzca espontáneamente. Será, pues, necesario intervenir; pero el tipo de
intervención requerida en cada caso deberá establecerse rigurosamente, pues nada hay más peligroso que
andar de cambios institucionales a la ligera. El invitado inesperado podría ser el deterioro de la acción
colectiva.
"...El mundo, la sociedad, nosotros mismos, cambiamos constantemente sin que nadie haya hecho el
proyecto. Los cambios de este tipo son el resultado de innumerables ajustes sociales que se producen por sí
mismos en el interior de los conjuntos humanos; pero este tipo de evolución conduciría a una degradación
general si permaneciéramos pasivos. Es preciso intervenir voluntariamente para corregir, inflexionar,
reestructurar la evolución... Pero no se cambia por gusto. No se interviene porque se tiene una idea nueva,
sino porque es preciso; y si se busca una idea es porque es necesaria. En particular, ninguna idea del bien
justifica una acción: considerada aisladamente, hasta deviene inexorablemente una idea absurda. El cambio es
una empresa demasiado importante para estar fundada sobre un proyecto subjetivo. Se cambia porque sin
cambio hay degradación o asfixia. Las organizaciones que no cambian se marchitan. Los sistemas que no se
regeneran acaban siendo tanfragmentarios que resultan ingobernables. Toda tentativa de cambio es un acto
grave que requiere un conocimiento profundo de los ajustes actuales y de su evolución, así como una
apreciación razonable de las consecuencias y de los riesgos posibles... La retórica tradicional del cambio,
basada en la dialéctica destrucción-reconstrucción, es absurda y peligrosa. La pretensión de hace tabla rasa del
pasado, común a los revolucionarios y a los tecnócratas, es una estrategia bárbara, perfectamente inadaptada a
la materia infinitamente delicada que es la vida huma. Porque la vida son nuestros modos de hacer colectivos,
nuestrotesorode competencias, nuestras capacidades de relación organizativa, que, en conjunto, no son una
materia inagotable. Toda destrucción se paga y por largo tiempo.
 Frente a la visión bárbara es preciso defender la idea de germinación, de liberación de potencialidades, la
única idea que permite los cambios con éxito. Cualquiera que sea la calidad de las intenciones, no se
transforma al hombre por decreto, por oukase. Pero se le pueden ofrecer oportunidades, ayudarle a desarrollar
nuevas competencias. El conflicto no es productivo en sí. Los conflictos dominados por el modelo
destrucción-reconstrucción son conflicto conservadores y bloqueados, que, por lo general, no aportan nada de
positivo. El conflicto sólo puede resultar positivo si los protaganistas salen de sus trincheras para elaborar o
aceptar un nuevo modelo de regulación que recompense la iniciativa y permita avanzar."
(M. Crozier: 1994, pág. 55-57).

No nos estamos refiriendo al cambio espontáneo o inintencionado, que es un proceso real y necesario, que
desempeña un rol importante en el ajuste y estabilidad de cualquier sistema. Nos referimos al cambio
intencionado o voluntario, al que conscientemente nos negamos a calificar de "cambio planificado". Esta
afirmación contiene el primero de los fundamentos del marco conceptual que proponemos. Consideramos, en
efecto, que los conceptos "planificación" o "programación", comunes en la teoría del cambio organizacional,
no son apropiados a la naturaleza del cambio institucional. En su lugar utilizaremos el concepto de estrategia".

Toda acción consciente y reflexiva implica estrategia, es decir, utilización de medios con el fin de ganar un
juego determinado, habida cuenta del comportamiento de las otras partes en el juego. Para servirse del
razonamiento estratégico en los problemas colectivos es preciso transponerlo a un contexto que no es de
ningún modo el de una lucha entre dos adversarios bien diferenciados. La estrategia militar es desde luego
más compleja que la planificación normativa, pues debe tomar en cuenta el margen de libertad no sólo de los
adversarios sino eventualmente hasta de los aliados. Pero conducir el cambio institucional todavía es más
complejo que hacer la guerra, pues aquí el enemigo no es nadie de fuera: somos nosotros mismos, y
consiguientemente no podemos manejar el chantaje de la destrucción. ¿Qué puede significar, pues, hablar de
estrategia en este contexto?

El significado de la estrategia de cambio institucional comienza a percibirse cuando se considera la singular

relación de oposición entre los innovadores y el sistema dentro del cual y al cual pretenden innovar. Dicho
sistema no va a permanecer pasivo: va a reaccionar. Esto justifica la analogía militar. Pero, en razón de la
complejidad, dinamismo y diversidad de las sociedades actuales, el sistema en cuestión no va a reaccionar
como un actor único e indiferenciado. Esto es lo que hace la analogía militar insuficiente y peligrosa. De
hecho, la única posibilidad de éxito para el innovador procede de superar el modelo mental militar, tratando
de insertar su innovación en el sistema de manera tal que los juegos internos y la propia regulación del
sistema se transformen (Crozier, 1994, 59).

A los efectos del cambio, desarrollo o fortalecimiento institucional, el modelo de la estrategia militar debería
ser sustituído, pues, por lo que Crozier ha llamado un modelo de inversión en relaciones humanas. Invertir en
las relaciones humanas significa trabajar en lo que es más impalpable y difícil de desarrollar: la capacidad de
las personas para elaborar y mantener entre ellas un juego más eficaz y más complejo. Este objetivo exige de
cada uno de nosotros no sólo ser más competente, sino haber experimentado también un modelo de juego que
permita sacar partido de esta competencia.

Este tipo de cambio no puede proceder de reformas inmediatas o aisladas. El cambio inmediato es
indispensable para movilizar la atención y los sentimientos de los eventuales actores. Pero es poco eficaz en
términos de impacto institucional. Mas allá de ciertos límites corre el riesgo de quedar corto, pues es
rápidamente deformado por las estructuras que acaban integrándolo. En materia de desarrollo institucional, no
se tiene éxito sino avanzando constantemente, y esto es lo que supone la estrategia de inversión a la que se
refiere Crozier. Una estrategia de cambio institucional será, pues, una estrategia de inversión, fundada en una
apreciación razonable tanto de los adversarios (que van a jugar contra el cambio) como de los parteners (que
van a sacar partido del mismo). Pero en este juego, como el enemigo también somos nosotros, lo singular
estriba en que adversarios y aliados son las mismas personas (en la medida en que todo integran en sistema
que se trata de transformar). Y contrariamente a lo que sucede en la estrategia militar, la estrategia de
desarrollo institucional contempla no la destrucción del adversario sino su transformación en aliado (Crozier y
Friedberg, 1977, 142).
 Con el cambio institucional no se trata, pues, de ganar ninguna guerra, sino de llegar a insertar la innovación
pretendida en el sistema mediante la transformación suficientemente asumida, de sus regulaciones y juegos
internos. Una buena estrategia de desarrollo institucional no consistirá, pues, en decir lo que debería hacerse a
partir de una constatación de lo que va mal. Contrariamente, consistirá, primero, en averiguar las regulaciones
de un sistema institucional y sus consecuencias, y, después, en descubrir y poner en práctica los medios
eficaces para hacer evolucionar el propio sistema.

La elaboración de una buena estrategia de desarrollo institucional exigirá, pues, plantearse y responder
previamente al menos las dos cuestiones siguientes: (1) La primera es qué deberían aprender los diferentes
actores sociales para poder enfrentar eficazmente los problemas planteados; en este punto los modelos
mentales de los distintos actores así como las preferencias o ideologías dominantes en cada momento serán
relevantes; la inversión en personas y en conocimiento tratará de enfrentar esta primera exigencia básica.

(2) La segunda consiste en identificar las constricciones y los recursos con que se cuenta para actuar. La
estrategia no procede de los objetivos, pues éstos se plantean en función de las constricciones y recursos, y no
a la inversa. La estrategia tampoco es una diacronía de etapas previamente establecidas: la cuestión de qué
deben aprender los actores del sistema es permanente: los recursos y constricciones cambian a medida que
avanza (o retrocede) la estrategia, y en función de todo ello se reformularán también permanentemente los
objetivos.

Ahora bien, el desarrollo institucional, a diferencia del desarrollo organizativo no es responsabilidad ni

depende de un sólo actor. El Estado siempre será, desde luego, agente principal; pero en absoluto único o
suficiente. Consiguientemente, una estrategia de desarrollo institucional tendrá que resultar siempre de la
coincidencia o consenso de las estrategias de los diferentes actores representados en el proceso político y
social. Y como dichos actores (entrepreneurs en el lenguaje de North) se encuentran organizados, la estrategia
nacional será el fruto de la concertación entre diferentes estrategias organizacionales. Así las cosas, los
hallazgos de la teoría organizativa en materia estratégica tampoco resultan indiferentes para el desarrollo
institucional27.

En un mundo tan interdependiente, complejo y dinámico como el que nos toca vivir no es tan fácil saber lo
que nos conviene ni el camino para conseguirlo. En estos contextos, la vida personal, como la organizativa, se
convierte en un proceso de aprendizaje y adaptación continuos, en el que la seguridad ya no procede de haber
encontrado una posición para siempre (ya no hay posiciones para toda la vida) sino en la conciencia del
propio valor o capacidad para posicionarse satisfactoriamente en entornos cambiantes y diversos. Cuando los
actores sociales organizados se hallan liderados por personas capaces de visión y gestión estratégica, las
posibilidades de romper bloqueos y llegar a concertar estrategias nacionales de desarrollo institucional
parecen mayores. De ahí la pertinencia en materia institucional de la gestión estratégica organizacional.

De hecho, la expresión "gerencia estratégica" fué introducida por Ansoff (1972) inicialmente para reforzar la
tesis de la interrelación entre estructura organizativa y estrategia empresarial, pioneramente desarrollada por
Chandler (1962) y recogida en prácticamente toda la literatura sobre planeamiento estratégico de la década
anterior. Pero, pocos años después, el propio Ansoff (1976) se desmarcó del planeamiento estratégico
oponiéndolo al concepto de gestión estratégica, abriendo así un nuevo marco referencial para el estudio de la
gerencia28.

La gerencia estratégica no es una tarea organizativa diferenciada sino un enfoque que permea toda la
organización y todas las funciones gerenciales. Rompe la imagen maquinal de la organización y transforma en
un recurso la inevitable libertad de los individuos y unidades organizativas. Desde esta perspectiva, la
estrategia, entendida como el proceso continuo y sistemático de toma de decisiones en base a diversas
alternativas de futuro surgidas de la adaptación de la organización a los cambios de entorno, ya no es una
función reservada a la alta dirección y sus planificadores áulicos, sino una característica del trabajo gerencial
en todos sus niveles.

De este modo, al ampliar el pensamiento estratégico a todas las áreas funcionales, se ayuda a la organización
a eliminar o disminuir no sólo la visión segmentada o sectorial de la creación del futuro organizacional, sino
la tendencia a definir niveles de estrategia por niveles jerárquicos (asignación de la distinción entre niveles
estratégico, táctico y operacional, y su atribución respectiva a los niveles jerárquicos superior, intermedio e
inferior). En los entornos abiertos, decisiones tácticas y estratégicas se toman a todos los niveles de la
organización. Y aunque corresponda a los niveles más elevados una mayor preocupación por las decisiones
estratégicas, ello no implica falta de implicación de la alta dirección en las decisiones tácticas (referidas a
dimensiones a corto plazo, a objetivos restringidos, y a decisiones y acciones proactivas y adaptativas de
carácter limitado). Por lo demás, la información relevante para la toma de decisiones estratégicas son captadas
y procesadas en todos los niveles jerárquicos, dado que las transacciones entre la organización y su entorno se
producen en todos los niveles y sectores29

4.2. Las fuentes del cambio institucional

Cualquier teoría del cambio institucional deberá dar respuesta a las tres cuestiones siguientes: ¿cuando se dan
las circunstancias para que cambien las instituciones? ¿quiénes hacen cambiar o de quién depende el cambio
de las instituciones? ¿cómo es el proceso de cambio institucional? En particular, North señala que las fuentes
del cambio son siempre los cambios en los precios relativos o en las preferencias; que los agentes del cambio
son los "entrepreneurs" individuales reaccionando a los incentivos correspondientes al marco institucional
vigente, y, finalmente, que el proceso de cambio es abrumadoramente incremental.

Sin estabilidad no hay, desde luego, intercambio humano complejo posible, ni consiguientemente mercados
eficientes. La estabilidad viene garantizada por la interiorización y cumplimiento de un sistema de
constricciones al intercambio humano, las cuales incluyen (a) las reglas o instituciones formales, insertas en
una jerarquía normativa, en la que cada escalón resulta más costoso de cambiar que el precedente y (b) las
constricciones informales, que son extensiones, elaboraciones y cualificaciones de reglas formales, dotadas de
una gran capacidad de supervivencia por haber llegado a ser parte del comportamiento habitual. Este sistema
de constricciones institucionales es lo que permite a la gente proseguir sus intercambios diarios sin pararse a
pensar los términos exactos de cada específico intercambio, en cada lugar y en cada momento. Sin estabilidad
institucional, es decir, sin buena definición y garantía de la serie de reglas formales e informales que
enmarcan nuestra vida cotidiana, nos veríamos forzados a crear los términos precisos de cada ntercambio,
empobreciendo dramáticamente la vida social. La estabilidad institucional es lo que nos procura la confianza
y, con ella, la confortable sensación de saber (sin pensar) lo que estamos haciendo y adónde vamos.

Pero las instituciones cambian e, históricamente analizadas, la fuente más importante del cambio institucional
ha sido siempre el cambio en los precios relativos. La otra fuente del cambio institucional es el cambio en las
preferencias. Si suponemos que cada individuo o cada organización busca maximizar su utilidad o
expectativas (independientemente de su naturaleza egoísta o altruísta) en los intercambios, es evidente que el
cambio en los precios relativos puede inducir a una o ambas partes a renegociar los términos del intercambio.
Todos las fuentes de cambio institucional que se indican a continuación constituyen, según North, cambios en
los precios relativos: cambios en la relación existente entre los precios de los factores de producción (por
ejemplo, cambios en la relación entre la tierra y el trabajo, el trabajo y el capital, o el capital y la tierra),
cambios en el coste de la información, y cambios en la tecnología. Algunos de estos cambios en los precios
relativos serán exógenos al proceso entre los actores del juego social; pero muchos otros serán endógenos, es
decir, procederán del esfuerzo desplegado por algunos de los actores sociales para maximizar su función de
utilidad, esfuerzo que, al alterar los precios relativos, inducirá también el cambio institucional.

El proceso por el cual los actores sociales de todo tipo adquieren conocimientos y habilidades producirá el
cambio de los precios relativos al alterar la percepción de los costes de medición y de garantía y la de los
costes y beneficios derivables de los negocios y contratos. Todo cambio en el poder de negociación de las
partes de un intercambio inducirá a desplegar esfuerzos para cambiar las reglas de intercambio, es decir, la
institución correspondiente.

Ahora bien, el cambio institucional no procede mecánicamente del cambio en los precios relativos, sino de la
percepción de los mismos y del comportamiento consiguiente de los actores. La acción, desde luego, no es
sólo función del conocimiento, sino también de otras cualidades y habilidades a las que después nos
referiremos. Pero el conocimiento que explica la acción es siempre el conocimiento de que dispone el sujeto
que actúa, no el conocimiento en abstracto. Este sencillo dato explica por qué las preferencias (ideas,
ideologías, modas, mitos, dogmas, prejuicios y sistemas de creencias de la más diversa naturaleza) importan
para comprender el cambio institucional. En efecto, los factores exógenos o endógenos productores de una
alteración de los precios relativos, y estos mismos precios (las ganancias potenciales a obtener como
consecuencia del cambio institucional), serán siempre interpretados a través de construcciones o modelos
mentales preexistentes30.

"Es necesario desmantelar la racionalidad instrumental implícita en la teoría económica si queremos

aproximarnos constructivamente a la naturaleza del aprendizaje social. La historia demuestra que las ideas,
ideologías, mitos, dogmas y prejuicios importan; y la comprensión de la manera en que evolucionan resulta
necesaria para progresar en el desarrollo de un marco analítico que nos ayude a comprender el cambio social.
La teoría económica de la elección racional asume que los individuos conocen qué es lo que les interesa y
actúan acordemente. Esto puede ser correcto tratándose de individuos que actúan en los mercados altamente
desarrollados de las economías más modernas (y aún en éstos se registran anomalías importantes), pero es
patentemente falso cuando se tienen que tomar decisiones en condiciones de incertidumbre, que son las que
han caracterizado y siguen caracterizando las opciones políticas y económicas que moldean el cambio
histórico.

Herbert Simon (1986, 210) lo ha afirmado sucintamente: "Si aceptamos la proposición de que tanto el
conocimiento como el poder de cómputo del decisor se encuentran severamente limitados, entonces
tendremos que actores. Es decir, tendremos que construir una teoría del proceso de decisión. Y nuestra teoría
tendrá que incluir no sólo los procesos de razonamiento sino también los procesos que generan la percepción
subjetiva del actor acerca del problema a resolver y de su marco". La comprensión de la toma de decisiones
en contextos de incertidumbre exige, pues, adentrarse tentativamente en el proceso de aprendizaje social.
Aprender implica desarrollar estructuras con las que interpretar las señales recibidas por los sentidos.

La arquitectura inicial de esta estructura es genética, pero el andamiaje subsiguiente es el resultado de las
experiencias del individuo (experiencias que son de dos clases: las procedentes del entorno físico y las
procedentes del medio linguístico socio-cultural). Las estructuras se componen de categorías o clasificaciones
que evolucionan gradualmente a partir de la infancia con la finalidad de organizar nuestras percepciones y
guardar la huella en la memoria de las experiencias y los resultados de nuestros análisis. A partir de estas
clasificaciones construíamos modelos mentales para explicar e interpretar el medio (normalmente de manera
relevante para algún propósito). Tanto las categorías como los modelos mentales evolucionan, reflejando la
realimentación derivada de las nuevas experiencias. Esta evolución - ya sea en el sentido de reformar nuestras
categorías y modelos o de modificarlos- constituye el aprendizaje. Los modelos mentales pueden ser, pues,
continuamente redefinidos en función de nuevas experiencias, que incluyen obviamente el contacto con otras
ideas. ...La mente aparece para ordenar y reordenar los modelos de aprendizaje, evolucionando desde
suspropósito específicos iniciales a niveles mayores de abstracción capaces de procesar nuevo tipo de
información. Esta capacidad de generalizar es no sólo la fuente de todo pensamiento creativo, sino también de
las ideologías y sistemas de creencias que subyacen en las decisiones que tomamos los individuos...

Los sistemas o estructuras de creencias son transformados en estructuras económicas y sociales mediante las
instituciones (incluyentes tanto de las normas de comportamiento formales como informales). La relación
entre los modelos mentales y las instituciones es, pues, muy íntima. Los modelos mentales son las
representaciones interiorizadas que los sistemas cognitivos individuales crean para interpretar el medio; las
instituciones son mecanismos exteriores a la mente que los individuos crean para estructurar y ordenar el
medio." (North, "Economic Performance Through Time", American Economic Review, vol. 84, 3, june 1994,
pag. 362-363).

Dicen que un sabio puede leer en un grano el universo. La hipérbole sirve para enfatizar la potencia de los
grandes modelos mentales. Pero, inversamente, también debemos reconocer que hay necios que ni siquiera
pueden ver lo evidente. La correspondencia o relación íntima entre sistema institucional y modelo mental
socialmente prevalente debe ser aquí enfatizada. No hay cambio institucional posible si los actores relevantes
no perciben en lo fundamental y reasignan concertadamente los beneficios y costes derivados del cambio
propuesto. Cuando las percepciones responden a modelos mentales primitivos, incapaces de tomar en
consideración otros intereses que los inmediatos y a corto plazo, la concertación para el cambio se hace muy
difícil. El único camino que queda abierto es el de la exclusión de los oponentes o el derrocamiento de los
gobernantes. De hecho la dialéctica autoritarismo-revolución acostumbra a ir acompañada de modelos
mentales que impiden puntos y puentes de encuentro. Por eso, en un contexto democrático, el intercambio y la
confrontación de ideas son vitales, siempre que se orienten a la emergencia de concertaciones para los
cambios que permitan enfrentar los nuevos retos sociales.

4.3. Los agentes del cambio institucional

Los agentes del cambio institucional son las organizaciones que, persiguiendo la maximización de su
utilidad, deciden invertir en el cambio institucional. El concepto de organización comprende toda entidad de
propósito (empresarial, social, económica, política, militar, religiosa, o de cualquier otra naturaleza) creada
para maximizar riqueza, renta, o cualquier otro objetivo (incluídos los altruistas), dentro del marco de
oportunidades brindado por la estructura institucional de cada sociedad. Estas organizaciones, al perseguir sus
objetivos, en contextos de cambios constantes de precios relativos y de preferencias, alteran incrementalmente
la estructura institucional. Veamos como tiene lugar este proceso.

Ya sabemos que el capital de conocimientos de una sociedad depende en buena parte de los conocimientos y
habilidades necesarios para el éxito de sus organizaciones, los cuales dependen a su vez del sistema de
incentivos derivados de la estructura institucional específica. Un sistema institucional que incentive la
burocracia no generará el mismo tipo de demanda de conocimientos y habilidades que un sistema institucional
que incentive fundamentalmente la empresa y la competencia empresarial. El propio desarrollo del sistema
educativo no podrá sustraerse al sistema de incentivos institucionales. La prevalencia de la educación
universitaria (posponiendo en su interior los estudios científicos y tecnológicos) sobre la educación primaria y
profesional, observable en tantos países en desarrollo, es reflejo de un sistema institucional que desincentiva
la actividad empresarial y privilegia la burocracia.

La forma en que se desarrolla el sistema educativo no es, pues, una variable independiente del sistema
institucional. La manera en que se adquiere el conocimiento condiciona nuestra percepción del mundo, es
decir, la manera en que racionalizamos, explicamos y justificamos la realidad. A su vez, esta percepción
condiciona y orienta la búsqueda de conocimiento. Todo lo cual influye en los costes de transacción: si la
gente percibe que las reglas son justas y apropiadas los costes de transacción serán menores que en el caso
contrario.

En consecuencia, las organizaciones influyen en el cambio institucional, en primer lugar, como consecuencia
de la inversión que realizan en conocimiento para maximizar su función de utilidad. Esa influencia no es
necesariamente positiva. Lo que importa es la dirección que toma la adquisición de conocimientos: cuando las
organizaciones inviertan en conocimientos que incrementan la productividad de los insumos de capital físico
o humano o mejoran el conocimiento tácito de los entrepreneurs, el efecto resultante será consistente con el
crecimiento de la economía; pero si el sistema institucional incentiva una dirección del conocimiento
orientada a la protección de monopolios, al sabotaje de los competidores, o a la protección corporativista de
ciertos grupos de trabajadores o consumidores, la eficiencia económica se resentirá, y la influencia de las
organizaciones en el sistema institucional no podrá juzgarse positivamente.

Las organizaciones influyen el cambio institucional, en segundo lugar, como consecuencia de la interacción
continua entre la actividad económica organizada, el nivel de conocimientos y el marco institucional. Toda
organización maximizadora tendrá que decidir si invierta en el marco de constricciones existente o en la
alteración de dicho marco. La decisión que se tome dependerá de la percepción que se tenga de los costes y
beneficios implicados. En las economías modernas, las organizaciones invierten recursos en ambas
direcciones. Esto implica una interacción permanente entre política y organizaciones empresariales (u otras),
del que resulta un inevitable proceso de cambio incremental.

En efecto, cuando las organizaciones invierten en el cambio institucional (porque la relación coste-beneficio
es percibida más ventajosa que la que derivaría de invertir dentro del contexto institucional) no sólo se
preocuparán de cambiar las reglas formales decididas políticamente. También pugnarán e incentivarán la
inversión desde todos los sectores sociales en la clase de habilidades y conocimientos que indirectamente
contribuyan a maximizar su utilidad. Es esta inversión la que determinará el desarrollo a largo plazo del
caudal de conocimiento y habilidades disponibles en cada sociedad y, con ello, de su crecimiento económico.
 La debida comprensión de las relaciones entre organizaciones e instituciones exige superar la idea de la
eficiencia económica como eficiencia meramente asignativa y pensar, además, en términos de eficiencia
adaptativa. Se refiere esta última a las reglas que marcan la vía en que una economía evoluciona a través del
tiempo. También comprende la disposición de una sociedad determinada para el aprendizaje, para inducir
innovación, para asumir riesgos y actividad creativa de todo tipo, para resolver los problemas y bloqueos
sociales a lo largo del tiempo. No sabemos qué combinación precisa de factores determinan la eficiencia
adaptativa, pero sí que el sistema institucional juega un papel predominante, pues de él proceden los
incentivos (o los desincentivos) a las pruebas, experimentos e innovaciones que caracterizan la eficiencia
adaptativa. El marco institucional también orienta los procesos de aprendizaje por la acción y el desarrollo del
conocimiento tácito que llevará a los individuos, a través del proceso de toma de decisiones, a desarrollar
sistemas diferentes de aquellos en que se iniciaron. Como en un mundo de incertidumbre nadie conoce la
respuesta correcta a los problemas, nadie puede tampoco asegurar la maximización de utilidades.

Consiguientemente, la sociedad que más y mejor incentive la experimentación tendrá más probabilidades de
plantear y resolver correctamente los problemas a través del tiempo. Es el argumento tan querido a los
defensores de la "sociedad abierta" o "catalaxia" al enfatizar que el éxito y el fracaso son igualmente
relevantes para el buen funcionamiento del orden de mercado. Es el argumento también tan querido de
Schumpeter cuando se refería al proceso de creación destructiva. La eficiencia adaptativa exige disponer de
reglas que garanticen la competencia empresarial, la adopción descentralizada de decisiones, la innovación y
asunción de riesgos, el cumplimiento de los contratos y la garantía de los derechos de propiedad, la regulación
del régimen de quiebras, y otros aspectos. Lo esencial es disponer de reglas que permitan la eliminación no
sólo de las organizaciones económicas sino también de las organizaciones políticas fracasadas (North, 1993,
81). La eficiencia adaptativa exige no sólo que se premien los éxitos sino que se vete la supervivencia de las
organizaciones o partes de la organización maladaptadas.

¿Cuándo se decidirán las organizaciones y sus líderes y dirigentes a invertir en cambio institucional? No lo
harán, desde luego, si, a pesar de las oportunidades o peligros eventualmente existentes (incluída la
percepción de la situación como injusta, insatisfactoria o altamente ineficiente) llegan a la conclusión de que
no hay nada que hacer. Dicho técnicamente, si perciben la situación como de equilibrio institucional, en la
que, dado el poder de negociación de cada uno de los actores y la serie de arreglos constractuales existentes
para las transacciones de todo tipo, ningún actor encuentra ventajoso aplicar recursos a la reestructuración de
los arreglos institucionales.

Contrariamente, el proceso de cambio institucional se producirá cuando un cambio en los precios relativos
lleva a una de las partes en una transacción a percibir que ella o ambas partes podrían obtener mayores
beneficios como resultado de un cambio en los arreglos contractuales. Se intentará entonces renogociar los
términos de la transacción; pero como ésta se halla normalmente inserta en una red jerárquica de reglas y
normas informales, la reestructuración exigirá el cambio de algunas reglas superiores (o la violación de
alguna norma informal o de comportamiento). En tales circunstancias, la organización que espera mejorar su
posición de poder de negociación puede decidir invertir en el cambio de las reglas formales. En el caso de las
normas informales, los cambios en los precios relativos o en las preferencias pueden conducir a su erosión
progresiva y a su sustitución por una norma diferente. Con el tiempo la norma puede cambiar, o ser ignorada,
o dejada sin sanción31.

Cuando la situación es percibida por los individuos y organizaciones, no como de equilibrio institucional,
sino como de obtención de importantes beneficios mediante el cambio institucional, compensará invertir
recursos en la creación de organizaciones intermedias (agrupaciones de empresarios, sindicatos, partidos
políticos, grupos de presión de los más diversos...). Estas organizaciones asumen la responsabilidad de la
interrelación con la estructura propiamente gubernamental con la finalidad de alterar las reglas o instituciones
formales. La propensión a su creación será mayor cuanto mayor sea el porcentaje de los recursos sociales
influídos por las decisiones políticas, ya sea directamente, ya vía regulación.

En América Latina el énfasis tradicional en el Estado como cifra y resumen de todo posible progreso social
ha corrido paralela a la desconsideración del rol a jugar por los actores u organizaciones intermedias. Hasta el
punto de que la concertación sigue pensándose muchas veces en términos casi exclusivamente de
concertación entre partidos políticos. Y no es desde luego de despreciar este tipo de concertación que ayuda a
superar tantos vicios de la cultura política del pasado reciente y a crear las bases de la estabilidad
democrática32

Pero la concertación política no es suficiente. El proceso de cambio institucional requerido en América

Latina exige una amplia concertación entre una gran diversidad de actores. Y la dificultad procede de la
debilidad de la "sociedad civil" y de sus organizaciones intermedias así como de la falta de verdadera
autonomía y fuerza de los estados frente al riesgo de su captura por intereses y coaliciones particulares. En
América Latina son fuertes los grupos de presión y las coaliciones distributivas específicas. Pero son mucho
más raras las agrupaciones intermedias, capaces de agrupar diversos intereses, de representarlos
adecuadamente, de disponer de autoridad y credibilidad para negociar en su nombre, con margen de libertad
suficiente, y para hacer cumplir posteriormente los compromisos negociados. Aquí se encuentra otra de las
debilidades institucionales que deben superarse en América Latina.

"La dificultad primera y más compulsiva es la debilidad relativa de los actores relevantes, incluyendo tanto
los partidos como los grupos de interés. La esencial tanto de los pactos sociales como de las diversas
alternativas de concertación es que los actores económicos más importantes son capaces o bien de negociar
directamente acuerdos vinculantes sobre variables políticas mayores o bien de procurar apoyo credible a las
iniciativas de cambio de los gobiernos. En el contexto europeo, estas negociaciones se han producido
normalmente entre los sindicatos y las organizaciones empresariales, actuando los gobiernos en los roles de
facilitador y conciliador. La negociación de este tipo de acuerdos implica, primera, que todos los actores
tienen que ser internamente coherentes. Para los gobiernos esto supone la capacidad de manejar
adecuadamente las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, y con los socios de coalición, donde se dé.
Para las organizaciones intermedias, significa la capacidad de hablar autorizadamente en nombre de sus
miembros y de garantizar un nivel básico de cumplimiento de lo pactado. En segundo lugar, las partes de la
negociación no pueden actuar desde niveles de poder muy diferenciados...

El segundo tipo de impedimentos a la concertación es de naturaleza económica. En Europa, la tradición de

pactos y concertación social surgió y se consolidó en momentos de menor movilidad internacional del capital
y de menor apertura comercial. Esto posibilitó a los gobiernos utilizar los instrumentos de gestión de la
demanda keynesiana para apoyar grandes acuerdos sobre precios, salarios y compensaciones sociales,
mejorando la productividad y manteniendo la competitividad mediante políticas industriales y otras. En las
nuevas condiciones económicas europeas, la concertación encuentra dificultades a pesar de su arraigo.

Durante los ochenta y los noventa, los países de la región han debido enfrentar circunstancias económicas
muy adversas, tanto estructurales como coyunturales. Sus economías se caracterizan típicamente por elevados
niveles de subempleo y desempleo y muy amplios sectores informales que resultan intrínsecamente difícil de
organizar. Además, los segmentos más fuertes del movimiento sindical suelen representar a trabajadores del
sector industrial de sustitución de importaciones y a funcionarios públicos, que son los sectores que se han
sentido más amenazados ante la agenda de reformas estructurales.

Estos problemas estructurales se han producido en situaciones de inflación elevado y acelerada. Y aunque las
iniciativas de estabilización, aunque dramáticas, han recibido el apoyo del público, las condiciones de elevada
inflación han impedido los acuerdos entre los actores organizados: con horizontes temporales tremendamente
reducidos los riesgos de hacer concesiones se incrementan, y la constricción de recursos fiscales hace muy
difícil para los gobiernos organizar programas compensatorios.

Los incentivos para la concertación aumentan allá donde se ha desacelerado la inflación y reemprendido el
crecimiento. Es el caso de Chile y de Méjico. En estos países y en otros, además, el saneamiento fiscal podría
proveer las bases de programas compensatorios a corto y de construcción de servicios de bienestar a largo
plazo. Sin embargo, si la concertación avanza en estos nuevos contextos, será preciso reconocer que ha sido la
consecuencia y no la causa de una reforma económica efectiva, alcanzada bajo auspicios institucionales no
precisamente concertados." (S. Haggard y R. Kaufman, "Democratic Institutions, Economic Policy and
Performance in Latin America", en Redefining the State in Latin America, BID, OCDE, Paris, 1994, p. 76-
78).
4.4. La naturaleza incremental del cambio institucional

El rasgo más destacado del cambio institucional es que, históricamente considerado, resulta ante todo
incremental y deja poco espacio a la posibilidad de cambios revolucionarios. Ciertamente las guerras, las
invasiones, los grandes desastres naturales... pueden ser fuente de cambios institucionales discontinuos muy
importantes. Incremental no quiere decir continuo ni de velocidad uniforme, sino que el cambio institucional
implica la reestructuración de un marco en el que evolucionan las constricciones formales, las informales y las
garantías de eficacia de las mismas, y dicha reestructuración no puede ser sino gradual. Negar el fundamento
histórico de los supuestos de la(s) teorías de la revolución no significa desconocer la discontinuidad en el
cambio institucional, expresada en la conocida alternancia de momentos de aceleración seguidos por
momentos de estabilización.

La clave para los procesos de cambio incremental continuado parece estar en un contexto institucional que
posibilita la reestructuración de acuerdos y compromisos entre los actores cada vez que se producen
alteraciones en los precios relativos o en las preferencias. Las instituciones políticas importan mucho para el
tipo de cambio institucional. Cuando no incentivan el cambio incremental continuo, los actores pueden
carecen del marco necesario para resolver conflictos, los beneficios potenciales derivables de la
reestructuración institucional se perderán, y los actores pueden verse forzados a formar coaliciones o grupos
para romper los bloqueos y vías muertas mediante huelgas, violencias, golpes de Estado o cualquier otro
medio. Este cuadro se complica mayormente cuando los actores sociales, además de carecer del marco
institucional incentivador de la concertación, disponen de escasa libertad de negociación y dudosa capacidad
para mantener la lealtad de sus representados. En tales casos puede no existir intersección posible entre los
actores sociales, deviniendo imposible la reestructuración institucional, incluso aunque de la misma pudieran
derivarse beneficios potenciales muy importantes.

Ante estas situaciones de entornos institucionales desincentivadores de la concertación y actores sociales

dotados de escasa libertad y representatividad, los actores sociales pueden intentar formar coaliciones
revolucionarias con la finalidad de desbloquear la situación y captar los beneficios potenciales del cambio
institucional. Pero el resultado de la revolución exitosa siempre será incierto a medio plazo, pues a la hora de
reestructurar las reglas y distribuir el poder y los beneficios surgirá inevitablemente el conflicto, sin que se
hayan creado las pautas institucionales para su solventación concertada. Gran parte del conflicto puede
superarse si se mantiene largo tiempo el compromiso ideológico necesario para superar el comportamiento
oportunista. Pero el compromiso ideológico es difícil de mantener a largo plazo (cuando el enemigo pasamos
a ser claramente nosotros mismos) y las nuevas instituciones formales construídas sobre la base del mismo
tenderán a degradar y a ser suplantadas por otras normas informales.

La naturaleza incremental de los cambios institucionales se desprende también de que los procesos
"revolucionarios" sólo alcanzan a transformar las reglas formales, pero no las informales. Éstas permanecen
casi inevitablemente, aunque traten de ser globalmente sustituídas por nuevas reglas formales, dado que
proceden del poso de la experiencia histórica e integran la tradición cívico-cultural. En cualquier caso las
reglas informales subsistirán en la medida en que resuelvan problemas de intercambio entre los individuos o
las organizaciones, y ello independientemente de su inconsistencia con las nuevas reglas formales. Tal
inconsistencia forzará con el tiempo a una reestructuración global tanto de las constricciones formales como
de las informales con la finalidad de producir un nuevo equilibrio, que no podrá dejar de quedar bastante
distante de las pretensiones revolucionarias.

Nuestra insistencia en la naturaleza incremental de los cambios institucionales no es tanto frente a los "viejos
revolucionrios" latinoamericanos, como frente a los nuevos vendedores de rápidas y grandes transformaciones
mediante la trasposición de las reglas formales vigentes en las economías exitosas. Se trata de algo que
felizmente ya va superándose. Pero durante los años 80 pudimos ver no poco "neoliberales" radicales,
carentes de visión histórica, que elevaron el mercado a "deus ex machina", esperando que del restablecimiento
del equilibrio macroeconómico, la reducción del tamaño del Estado vía privatizaciones "fáciles" y el
desmantelamiento de las instituciones proteccionistas, emergería sin más, como en una especie de proceso
natural, una economía de mercado y hasta una democracia renovada. Ni siquiera en esto hemos escapamos los
latinos a la tentación del "realismo mágico", aunque nos llegue esta vez no en la invocación del maná típica
de nuestras canciones, sino en tono angloamericano y pretendidamente técnico.
 El pecado es casi siempre la soberbia. En este caso consistió en tomar la condición necesaria como suficiente.
Nadie puede negar la necesidad de la reforma macroeconómica, ni de su mantenimiento, ni de los recortes
presupuestarios, reformas fiscales, liberalización comercial, desregulaciones, privatizaciones y creación de
fondos sociales de emergencia, integrantes del recetario clásico de los organismos internacionales. Pero, en su
discurso de investidura como premio Nobel, North advertía expresamente contra la ilusión de considerar tales
medidas como fundamento suficiente para el desarrollo sin más de la democracia y el mercado.

"Es la combinación de reglas formales, normas de comportamiento informales y garantías de cumplimiento

de ambas, lo que enmarca el desempeño económico. Mientras las reglas formales pueden cambiar de la noche
al día, las normas informales, por lo general, sólo cambian gradualmente. Y como son éstas normas de
comportamiento las que proveen de legitimidad a las reglas formales, el cambio revolucionario nunca es tan
revolucionario como sus partidarios pretenden, y sus efectos pueden ser muy distintos de los esperados.

Las economías que adoptan las reglas de otra economía exitosa obtendrán resultados diferentes en coherencia
con las diferencias existentes entre las normas informales y las garantías de cumplimiento. La implicación es
que la transferencia de las reglas económicas y políticas de las democracias exitosas a Europa del Este o los
países en desarrollo no es una condición suficiente para el buen desempeño económico. El ajuste y la
privatización no son una panacea.

Los gobiernos condicionan significativamente los resultados económicos porque definen y garantizan el
respeto de las instituciones o reglas formales. Consiguientemente una parte esencial de toda política de
desarrollo consistirá en definir y garantizar eficientemente los derechos de propiedad. Y aunque sabemos
poco de cómo conseguir este objetivo, podemos sin embargo establecer una serie de implicaciones: (a) las
instituciones políticas sólo serán estables cuando estén rodeadas de organizaciones interesadas en su
mantenimiento y dispuestas a luchar por ellas; (b) toda reforma exitosa exige tanto el cambio de las
instituciones como de los sistemas de creencias, pues son los modelos mentales de los actores los que
moldean sus decisiones; (c) el desarrollo de normas de comportamiento que soportarán y legitimarán nuevas
reglas formales es un proceso lento, y a falta de las garantías de cumplimiento que tales normas suponen, las
instituciones políticas tenderán a ser inestables; (d) aunque el crecimiento económico puede producir a corto
plazo con regímenes autocráticos, el crecimientoeconómico a largo plazo implica el Estado de Derecho; (e)
las constricciones informales favorables al crecimiento pueden producir crecimiento económico incluso con
reglas políticas o condiciones adversas; la clave estará en el grado en que tales condiciones adversas son
efectivamente exigidas." (D.C. North, 1994, 366-7).

4. 5. La constricción histórica del cambio institucional

América Latina, a pesar de todo el esfuerzo y sacrificio desplegado con el ajuste económico, todavía está en
los albores del proceso de cambio institucional que debiera llevarla a la plena integración de sus Repúblicas
entre las naciones avanzadas. El período del shock macroeconómico pudo adoptarse por Decreto.

No era una decisión fácil de tomar, pero no era difícil de implementar. No requería un Estado especialmente
sofisticado. Por otra parte, se disponía de un fundamento teórico para las medidas a adoptar, las cuales
implicaban normalmente sólo al ejecutivo y no exigían de construcción de coaliciones, pudiendo ser
legitimidas a posteriori por su aceptación por los pueblos. La ganancia ha sido un comienzo de credibilidad
económica que ha incentivado la actividad empresarial, el ahorro y la inversión. Pero, a mediados de los 90,
hemos entrado en una fase de reformas completamente diferentes.

Durante los ochenta y los primeros noventa se ha procedido a desmantelar gran parte de las instituciones del
viejo capitalismo mercantilista. Este proceso todavía no está acabado y debe continuar. Aún subsisten
ingerencias públicas en la economía injustificadas y arbitrarias, importantes desajustes fiscales, regulaciones
desincentivadoras de la competencia, o grandes núcleos de privatizaciones pendientes y difíciles. Pero, aún
siendo éste un proceso necesario, no es el que permitirá no perder el futuro. Para captar las ganancias
potenciales derivables de sus recursos naturales y humanos América Latina tendrá que realizar un gran y
sostenido esfuerzo de desarrollo institucional. Y éste se mide por décadas. Desborda el tiempo político de los
gobiernos e integra la "agenda de Estado", concepto éste especialmente feliz y cada vez más asumido en la
Región.
 Las reformas que ahora importan son las que han de conducir a la consolidación de la democracia y a la
construcción paralela de las instituciones económicas de la economía de mercado. Esto no implica eliminar ni
el debate ni la confrontación política. No hay un sólo modelo válido ni de democracia ni de economía de
mercado, y, desde la aceptación de ambos referentes, hay espacio más que suficiente para una derecha y una
izquierda latinoamericanas renovadas. Pero hay una serie de reformas estructurales o institucionales que
deberán ser asumidas, como genuina agenda de Estado, por cualquier partido o coalición que acceda al
gobierno.

La relación es abrumadora: garantizar la limpieza de los procesos electorales; suprimir las barreras a la
entrada en los mismos de nuevos actores políticos potenciales; definir en una verdadera "constitución
económica" los roles respectivos del Estado y del mercado, y establecer los mecanismos garantizadores de los
mismos; modernizar los sistemas tributarios y desarrollar con la conciencia fiscal de los ciudadanos la
capacidad de recaudación de los tributos; construir la necesaria capacidad regulatoria del Estado a través del
fortalecimiento del legislativo y de las agencias y comisiones regulatorias; garantizar la independencia y
capacidad del poder judicial; modernizar la financiación, producción y distribución de servicios públicos en
áreas críticas tales como la educación, la salud, el transporte y la seguridad ciudadana; construir
progresivamente las llamadas instituciones del capitalismo de mercado tales el derecho de la competencia, el
mercado de valores, la supervisión bancaria, el fomento de las expertaciones, la reestructuración del mercado
de trabajo...; impulsar una segunda etapa de privatizaciones y de regulaciones de los monopolios
privatizados...

Estas reformas estructurales son todo menos fáciles. Los ajustes macroeconómicos de los 80, y las pocas
reformas estructurales que los acompañaron, exigieron valor por parte de los gobernantes; pero no eran
técnicamente complicadas ni demandaban complejos procesos de concertación política y social. El desarrollo
institucional que debe producirse a partir de dicha base es mucho más complejo y requiere tomar en
consideración tanto el poder de las coaliciones afectadas negativamente por las reformas y capaces de
resistirlas, como la autoridad del gobierno para imponerlas unilateralmente, y la capacidad administrativa para
implementarlas (Haggard y Webb, 1994, 16). Casi inevitablemente el retraso en las reformas estructurales y la
lentitud de sus impactos propendrá al resurgimiento de ciertos desequilibrios macroeconómicos, que obligará
a nuevos aunque menos radicales ajustes y reforzará la necesidad de las reformas estructurales. De este modo,
el ajuste y la reforma estructural, aunque en proporción diferente, acompañarán casi todo el proceso de
cambio institucional

Sí comienza a emerger un consenso sobre lo que debemos hacer, y tenemos conciencia de las dificultades de
hacerlo, importará mucho, primero, no cometer errores en la gestión estratégica de los cambios. A tal efecto
quizás ayude considerar por qué persisten las instituciones ineficientes e inícuas, por qué tales instituciones no
ceden el paso a las ya experimentadas exitosamente en otros países. En otras palabras, por qué no funciona en
la práctica la tantas veces intentada imitación o traslación institucional. La respuesta a estas cuestiones es
importante porque señalará las constricciones dentro de las cuales los diversos agentes de cambio deberán
establecer sus estrategias de desarrollo institucional.

Según North hay dos fuerzas que condicionan la pauta de cambio institucional: los retornos crecientes y los
elevados costes de transacción característicos de los mercados imperfectos. Con retornos crecientes la
instituciones importan y pautan el desarrollo económico a largo plazo. Pero en la medida en que los mercados
sean competitivos, la pauta a largo plazo es eficiente en el sentido de producir crecimiento económico.
Supuesta una situación de inexistencia de graves conflictos de preferencias, con mercados competitivos y de
bajos costes de transacción, no prevalecerán ni las pautas divergentes de desarrollo ni las organizaciones de
pobre rendimiento.

Pero si los mercados son imperfectos, la realimentación informativa es inexistente o fragmentaria, y los
costes de transacción son elevados, en tal situación, los modelos subjetivos de los actores, condicionados por
una información imperfecta y por ideologías, acabarán marcando la pauta de desarrollo. En estas situaciones
no sólo perduran las organizaciones improductivas y las pautas de desarrollo divergentes, sino que éstas se
refuerzan con las elecciones de los actores, fruto de sus modelos mentales incapaces de descifrar la
complejidad del entorno. Las ideas, teorías e ideologías dominantes condenan al ostracismo o a la esterilidad
práctica las ideas de cambio hacia marcos institucionales más eficientes y equitativos. Pero lo que está en
juego no es obviamente un simple conflicto de ideas.

Los retornos crecientes característicos de un marco institucional que desincentiva la actividad productiva
crearán, sin embargo, organizaciones y grupos de interés dispuestos a defender dicho marco. Tales
organizaciones y grupos tenderán a capturar el Estado. De este modo, los retornos crecientes unidos a los
mercados imperfectos promoverán el dominio del Estado por los militares, el fanatismo religioso o las
coaliciones distributivas; pero apenas incentivarán el crecimiento y la diseminación del conocimiento útil. Los
modelos subjetivos de los actores evolucionará hacia formas ideológicas que racionalizarán la estructura de la
sociedad y hasta justificarán sus pobres resultados (el grito unamuniano "que inventen ellos" me viene a la
mente). Economía y política se reforzarán así en un círculo vicioso que tiende a perdurar las organizaciones y
el sistema de incentivos vigente. En este sentido, North (1991, 100) considera que los escritos de la CEPAL y
la teoría de la dependencia, al intentar explicar el pobre rendimiento de las economías latinoamericanas por
condiciones y factores externos a las mismas, constituyen un buen ejemplo no sólo de racionalización de las
economías existentes sino de refuerzo del marco institucional correspondiente a las mismas.

El descubrimiento de la pauta de desarrollo institucional de cada país remite necesariamente a su historia, es

decir, al proceso incremental de construcción de las instituciones existentes. Siguiendo la huella de North
diversos autores han conseguido avances importantes en este sentido por lo que a Latino América se refiere
(Glade, 1980; Veliz, 1969 y 1994). Es la historia la que explica también por qué un mismo y fundamental
cambio en los precios relativos afectará dos sociedades diferentemente: la adaptación marginal provocada por
tal cambio plasmará en soluciones u opciones políticas diferentes, dado el diversos poder de negociación y los
modelos mentales diversos de los actores operantes en cada marco institucional. Los ajustes marginales no
conducirán, pues, espontáneamente a la convergencia institucional.

De ahí también que no baste con la simple traslación, tantas veces intentada como fracasada de leyes políticas
o de reconocimiento de derechos de propiedad propias de los países avanzados. Aunque las reglas
normalmente promulgadas sean las mismas, los mecanismos de garantía de cumplimiento, la manera de
aplicarlos, las normas informales vigentes y los modelos subjetivos de los actores serán diferentes. Como
consecuencia la estructura real de incentivos y la percepción de las consecuencias de las opciones políticas
también diferirá. La imposición de unas mismas reglas formales o un mismo cambio en los precios relativos
no bastan, pues, para hacer converger las pautas de desarrollo institucional. Ninguna estrategia de desarrollo
institucional puede fundarse sino en el conocimiento (y la superación) de la propia pauta de dependencia o
desarrollo.

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NOTAS

1 Sobre las doctrinas del desarrollo pueden verse Cowen y Shenton (1996). Sobre la filiación de la idea de
progreso y su conexión con la de desarrollo, Sbert (1992). Sobre la idea de modernidad, Giddens (1990). Un
vivo relato de la historia de la cooperación internacional al desarrollo se encuentra en el capítulo 2 de Michael
Edwards (1999).

2 Veanse Hayek (1982: vol. 1, cap. 1) y Popper (1985: cap. IV y VII).

3 No se trataba de simple retórica u oportunismo de guerra. De hecho se recogía la experiencia histórica de

la internacionalización económica del siglo XIX que degeneró en un prolongado campo de batalla. La política
de libre comercio de la Gran Bretaña, basada en su poder finaniero e industrial y en su Imperio, no evidenció
una compartición amplia de sus beneficios. Alemania rechazó el libre comercio a fines de la década de 1870 y
los Estados Unidos nunca lo adoptaron de hecho. El desenlace de la primera guerra mundial no consiguió
reconciliar las tensiones económicas entre los grandes poderes, aunque el boom de los años 20 contribuyó a
mitigarlas. Pero la gran depresión lanzó una nueva espiral de conflictos. A finales de los 30 la economía
internacional se quebró formándose bloques rivales en torno a los grandes poderes político-militares. La
guerra se hizo de nuevo inevitable. Por todo ello Roosevelt y Churchill pretendían que para el final de la
guerra la reconstrucción de la economía internacional no se hiciera aislando las cuestiones económicas
internacionales de los cambios sociales domésticos. La agitación social inherente a la rápida industrialización
y modernización, el desamparo de amplias masas de ciudadanos, la inexistencia de acción social efectiva de
los estados, la rigidez del patrón oro, todo se conjuró para producir inevitablemente fascismo y guerra tal
como se describió en los influyentes trabajos de Peter Drucker The End of Economic Man y de Karl Polany
The Great Transformation (Kapstein: 1999, 93).

4 "Mirado retrospectivamente es fácil imaginar el período inmediato de postguerra como una edad dorada de
ética y de no egoísmo. Pero los motivos de los actores que lideraron el proceso fueron siempre mixtos. La
política exterior de los Estados Unidos se movió siempre entre un idealismo autoreferenciado (defensa de un
futuro mejor, americano) y un crudo realismo (defensa de los intereses nacionales). La Carta de las Naciones
Unidas y la subsiguiente Declaración de Derechos Humanos tampoco era tan "universal" como proclamaba. Y
las instituciones creadas en 1944-45 fueron moldeadas conforme a los intereses de las economías
industrializadas y especialmente de la norteamericana que era la que emergía de la guerra en mejor forma.
Sólo dos de los cuatro "pilares" concebidos en Bretton Woods sobreviven tal como fueron contemplados. El
FMI estaba planeado para la supervisión de las cuestiones monetarias, reemplazando una contrapropuesta de
Keynes de creación de una unión internacional para regular los movimientos globales de capitales. El Banco
Mundial –el segundo pilar- asumió la tarea de proveer fondos y asistencia técnica para la reconstrucción y el
desarrollo, inicialmente de Europa. El tercer pilar eran las Naciones Unidas, a las que, cuando fueron
formalmente establecidas un año después, se les privó de la autoridad para supervisar al Fondo Monetario y al
Banco Mundial, lo que significaba que nunca serían el punto focal de la gestión económica global contra lo
que habían pensado sus arquitectos. La opción de conceder un poder de veto a los miembros permanente del
Consejo de Seguridad también trasladó el centro de decisiones desde la Asamblea General a las grandes
potencias.
El cuarto pilar era la Organización Internacional del Comercio que pronto fue reemplazada por el GATT, que
estimuló no las grandes transformaciones estructurales requeridas para el crecimiento de la productividad en
los países del Tercer Mundo, sino su integración en los mercados globales utilizando su "ventaja
comparativa" en la exportación de materias primas. La gobernación de estas instituciones reflejó la realidad
del poder de la época y situó a los Estados Unidos firmemente en el puesto de mando: cualquiera que quisiera
tomar prestado del nuevo sistema tendría que abrirse a la competencia y a la convertibilidad monetaria,
favoreciendo a los Estados Unidos como nación más competitiva del momento" (Edwards: 1999, 33).

5 Los éxitos atribuidos al Plan Marshall son espectaculares: iniciado en 1948, durante los tres años
siguientes el PIB de los paises beneficiarios creció en una cuarta parte, su producción industrial en dos
terceras partes, su producción agraria en una cuarta parte y la productividad general se elevó en un ritmo
medio del ocho por ciento anual. La cuantía de la ayuda comprometida fue fundamental y sin precedentes ni
consecuentes; pero también lo fue la forma en que fue articulada: los 15 billones americanos de US$ de la
época permitieron liberal constriccions a l importación y adquirir los bienes de equipo moderno necearios
para el crecimiento de la productividad; además, la asignación de la ayuda se hizo consultando en pié de
igualdad con los gobiernos europeos en el marco de la Organización para la Cooperación Económica en
Europa, convertida después en la OCDE, ya que los derechos de voto de los Estados Unidos eran los mismos
que los de sussocios europeos. Como la ayuda venía en forma de asignaciones no reembolsables los países
eran capaces de remediar sus desajustes temporales en la balanza de pagos sin incurrir en mayor
endeudamiento (Kunz: 1997, 162-170). En realidad ninguna de estas características se dio plenamente en la
ayuda practicada ulteriormente como recuerdan los críticos de la ayuda al desarrollo (Bauer: 1971). Además
las condiciones europeas eran idóneas para la eficacia de la ayuda y en absoluto asimilables a las de los países
subdesarrollados: la recuperación se había iniciado antes de que al ayuda se iniciara; existía iniciativa local
importante; los gobiernos eran eficaces y creibles, la fuerza de trabajo estaba preparada, existían instituciones
de mercado, tradición y cultura empresarial..., es decir, casi todo lo que era necesario crear en los países en
vías de desarrollo, a lo que la ayuda llegaría en menores cantidades y mucho más condicionada.
 6 Este talante intelectual se encuentra bien reflejado en el informe de la primera misión del Banco Mundial
en Colombia, en 1949, en el que se concluye que "mucho puede hacerse para mejorar el entorno económico
mediante políticas que se ajusten a requerimientos sociales científicamente establecidos" (Escobar: 1992,
135).

7 Es necesario no olvidar que los impactos económicos y sociales del colonialismo fueron devastadores. No
fue sólo una historia de explotación de materias primas y de ampliación de mercados en beneficio de las
economías metropolitanas. Hubo también explotación humana en formas esclavistas o cuasiexclavistas,
fijación arbitraria de fronteras rompiendo territorios étnicos y generando enormes problemas de estabilidad
política a los estados postcoloniales. Y hubo ignorancia, menosprecio e intentos de destrucción del sistema
cultural, religioso y educativo local, juzgado ignorante, perverso, incapaz de superación e indigno de respeto
(Edwards: 1999, 29-30, recoge diversos datos y testimonios significativos al respecto).

8 No procede reiterar aquí el pensamiento cepalino de los años cincuenta y sesenta fundamentador de la
versión laitnoamericano del desarrollo por substitución de importaciones. Existen excelentes exposiciones al
respecto (Bielschowsky: 1998, 21 y ss.). Sí remarcar que el pensamiento de la Cepal, a pesar del potencial
representado por el método histórico-estructural, no acabó escapando a la concepción del dearrollo también
principalmente desde la lógica de la racionalidad instrumental.

9 La evidencia de la insuficiencia de la concepc ión utilitarista para fundar una teoría y práctica del desarrollo
capaz de integrar la justicia social y el pluralismo de opciones de vida sólo se hizo notoria en los años
ochenta, a través principalmente de los trabajos pioneros de Amartya Sen (1984) que tanto han influido en el
enfoque desarrollo humano del Pnud.

10 El debate entre aproximaciones alternativas se encuentra bien reseñado en Griffin (1989). Por lo que se
refiere al debate sobre alternativas de desarrollo para América Latina puede verse Iglesias (1992).

11 Una excelente y sintética exposición tanto de las teorías como de su operatividad en la práctica puede
encontrarse en Rapley (1996).

12 Para una exposición crítica del Consenso de Washington puede verse Stiglitz, 1998, 1.

13 "La tasa de mortalidad infantil ha caído a más de la mitad desde 1965, y los nacidos hoy tienen una
década más de expectativa de vida que los nacidos entonces. En los países en desarrollo se ha más que
doblado la tasa combinada de enrolamiento en la enseñanza primaria y secundaria, y la proporción de niños
en la primaria ha aumentado de menos de la mitad a más de las tres cuartas partes. La tasa de alfabetización
de adultos también ha aumentado del 48% en 1970 al 72% en 1997. Muchos más estados son ahora
independientes y más del 70% de la población munial vive en regímenes más o menos perfectos de pluralismo
democrático. El mundo es mucho más próspero habiendose más que triplicado la renta per capita y aumentado
nueve veces, de 3 a 30 trillones de US% el PIB en los últimos 50 años. La porción del mundo viviendo en
niveles medios de desarrollo humano se ha incrementado del 55% en 1975 al 66% en 1997, y la que vive en
niveles bajos de desarrollo humano ha caído del 20% al 10%.

Pero estas tendencias globales ocultan grandes desigualdades tanto en los avances como en los nuevos
retrocesos. A pesar del tremendo progreso del siglo XX, el mundo enfrenta hoy enormes acumulaciones de
privación y desigualdad que originan grandes disparidades entre los países y las regiones. La pobreza se halla
por doquier. Medida por el índice de pobreza humana, más de una cuarta parte de los 4.5 billones de gente
que vive en los países en desarrollo todavía no disfrutan de algunas de las elecciones más básicas de la vida:
sobrevivir más allá de los 40 años, acceder al conocimiento básico y a un mínimo de servicios públicos y
privados (casi 1.3 billones no tienen acceso a agua limpia; uno de siete niños no acceden a la escuela
primaria; cerca de 840 millones están malnutridos; 1.3 billones vive con rentas de menos de 1US$ por día)...
Las disparidades de género también son extremadas... (PNUD: 1999, 27-28).

14 "Al igual que las ONGs las comunidades epistémicas también son redes de "advocacy", pero añaden un
elemento de conocimiento experto o científico, proveen lo que he llamado conocimiento causal… que es
filtrado a través de la política doméstica, los gobiernos nacionales y las negociaciones internacionales. Como
las ONGs proveen información y a largo plazo cambian las actitudes públicas…pero el tipo de información
que facilitan es científica y experta expresamente dirigida a fortalecer la capacidad de los actores para
desarrollar estrategias con las que alcanzar los resultados propuestos" (Lisa L. Martin, 1999, 60-62)

15 Los fundamentos teóricos y la eviencia empírica acerca de la correlación positiva entre equidad y
desarrollo son ya muy fuertes. Una exposición de alguna de la literatura y evidencias más interesante puede
hallarse en Kliksberg y Sulbrandt, 1999, 19 y ss.

16 Ese vínculo parece depender de muchas otras circunstancias, y mientras algunos observan una relación
ligeramente negativa, otros encuentran una firmemente positiva. Lo que ciertamente no se demuestra a partir
de las estadísticas internacionales sobre experiencias de crecimiento es que se justifique un estado de mano
dura carente de tolerancia en materia de derechos civiles y políticos. Por lo demás puede pensarse
fundadamente que estos derechos se justifican por sí mismos no sólo en la medida en que amplían las
capacidades de los individuos para gobernar sus vidas sino también porque como se ha demostrado
suficientemente, especialmente a través de los estudios de Sen sobre las hambrunas, los derechos civiles y
políticos actúan como incentivos democráticos protectores de la población contra las consecuencias
innecesariamente graves de las catástrofes y calamidades o de los errores políticos.

17 Expandir la educación puede ser necesario pero no suficiente para producir crecimiento rápido y
sostenido. Cuando el entorno institucional y las capacidades de manejo económico son pobres, la gente puede
ser incapaz de convertir sus habilidades en mayores estándares de vida. Este parece ser el caso del Africa
subsahariana y de algunos países latinoamericanos, donde registramos una considerable expansión educativa
pero retrocesos en la renta per capita desde mediados de los 70. La educación produce menores rendimientos
en países con pobres instituciones por dos razones: los gobiernos corruptos, incompetentes y sin
responsabilidad son probablemente menos efectivos en educar a los estudiantes, pero, sobre todo, los entornos
económicos existentes en estas regiones fracasan en la utilización eficiente de sus recursos humanos.

Los altos niveles de corrupción determinan que la prosperidad económica dependa más de las conexiones
políticas que de la acumulación de conocimientos y habilidades productivas. Un entorno económico pobre
puede reducir los incentivos de la gente para invertir en capital humano productivo y, mediante la distorsión
de la asignación de la inversión en educación, puede reducir las tasas de retorno social de la inversión
realizada. Algunos hasta presentan evidencias de que las economías que premian la captura de rentas sobre las
actividades productivas dispondrán de más abogados y que una alta tasa de abogados en relación a los
ingenieros reduce la tasa de crecimiento (Clague et al.: 1997, 82-83)

18 El Banco Mundial que durante los 70 se había aplicado a la lucha contra la pobreza en base a su
aproximación de "necesidades básicas", en los 80 adoptó decididamente la aproximación neoclásica. En vez
de invertir en proyectos específicos, el Banco empezó a procurar préstamos a los Gobiernos con dificultades
en sus balanzas de pago a condición de que esos gobiernos acordaran poner en práctica políticas de ajuste
estructural. Esta tendencia se acentuó con el nombramiento de A. W. Clausen para la presidencia del Banco
en 1981, fecha desde la que el Banco comenzó a incorporar la "nueva política económica" a su estrategia.
Entretanto, el Fondo Monetario Internacional, que por naturaleza abogaba siempre políticas fiscales
restrictivas, comenzó a ganar influencia en la medida en que más y más gobiernos acudían a él en busca de
financiamiento. A lo largo de los 80, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional fueron
imponiendo a un número creciente de gobiernos las recetas neoclásicas para el ajuste y supuestamente el
desarrollo (Rapley: 1996, 69). Es preciso reconocer, sin embargo, que incluso en sus años más doctrinarios, el
Banco Mundial no se convirtió nunca en un bloque monolítico neoliberal (vid. Mosley y otros: 1991, 24).

19 Desde esta perspectiva visionamos cada acto de política no como una elección hecho para maximizar una
función social de bienestar sino como un episodio o jugada dentro de la serie de reglas e instituciones
existentes, pero admitiendo cierto margen de libertad para realizar movimientos estratégicos que son capaces
de afectar o alterar las futuras reglas e instituciones. Desde esta misma perspectiva las constituciones e
instituciones en general tampoco son vistas como textos sagrados escritos bajo condiciones ex ante ideales y
de ausencia de conflicto, merecedoras de consenso unánime y proveedores del conjunto de reglas necesarias
para la elaboración de los futuros actos de política. Contrariamente las instituciones se consideran como
contratos incompletos que regulan un mundo cambiante y complejo y que contienen algunas provisiones
sobre los procedimientos con el que trataremos contingencias imprevistas y que se hallen sujetos a enmiendas
explícitas y a cambios implícitos producidos por actos de política (Dixit: 1986, 30-31).

20 Todo el esquema de la cooperación tradicional, aún en gran parte vigente, se basó en la ilusión de que los
expertos –internacionales y nacionales- podían obtener todo el conocimiento necesario sobre qué era
necesario y posible hacer en cada momento para producir desarrollo y sobre cómo hacerlo. Hoy hemos
descubierto que el conocimiento experto es limitado y necesariamente defectuoso, que el conocimiento
necesario para el desarrollo humano se halla disperso entre el conjunto de actores y, sobre todo, que el éxito
en la conducción de la transformación en que consiste el desarrollo depende de un tipo de conocimiento que
no es conocimiento experto, sino posesión de habilidades y capacidades para dirigir la acción colectiva, el
cual no puede obtenerse por investigación o estudio sino sólo a través del aprendizaje desde la acción y para
la acción. Ésta es la sabiduría característica de los líderes y emprendedores públicos, a la que la sabiduría de
los expertos puede ayudar y complementar pero nunca substituir.

21 La crítica se encuentra presente en los medios de comunicación, a veces con tonos radicales. En agosto de
1994, Newsweek exponía las razones por las que calificar la cooperación como neocolonialismo: su
influencia en la formulación de políticas, el uso de caros expertos internacionales en vez de nacionales, el uso
con fines comerciales de los fondos de cooperación y el dato de que la mayoría de los recursos financieros
fluyeran hacia el Norte. The Economist en su edición del 7-13 mayo de 1994 calificaba la ayuda internacional
como una promesa vacía o una coartada para obtener objetivos nacionales de seguridad o de comercio. Para
los editores la ayuda internacional se forjó en el contexto de la guerra fría y se utilizó siempre para los
objetivos nacionales de política exterior; hoy continúa utilizándose para subsidiar exportaciones a favor de
compañías transnacionales, de construcción y de hordas de consultores; no creen en la reforma institucional
de la cooperación, por lo que proponen su congelación o reducción a cambio de la disminución de los
aranceles a la importación de productos de los países en desarrollo...

22 El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE ha emprendido diversos estudios sobre la opinión
pública de los países donantes en relación a la cooperación internacional. A pesar de la presión ejercida por
las ONGs y demás sectores políticos y burocráticos interesados, se constata tanto en la opinión pública como
en las autoridades políticas una pérdida de prioridad del desarrollo y una pérdida de confianza en la capacidad
de la cooperación. Esto genera una doble presión: por un lado, se demanda la reforma drástica del sistema
institucional de la cooperación internacional, que se percibe establecido sobre supuestos poco apropiados; por
otro, se congelan, reducen o retrasan los fondos comprometidos para la cooperación al desarrollo. Aunque las
situaciones y posiciones de los países donantes son muy diversas, del escepticismo se pasa a veces
inadvertidamente al cinismo y algunos actores acaban manejando los fondos meramente para la maximización
de su particular función de utilidad. Así las cosas el CAD recomienda: (a) definir objetivos más claros y
específicos para las políticas de desarrollo y mejorar la comunicación al público tanto de las mismas como de
su evalación y de las lecciones aprendidas; (b) reorientar la educación para el desarrollo tanto en los países
donantes como en los beneficiarios para mejorar la comprensión de los desafíos, dificultades, capacidades
requeridas, éxitos y fracasos de los distintos proyectos, tratando de comprometer más decisivamente a estos
efectos al sistema educativo y a los medios de comunicación; (c) proceder a una mejor gestión de los
programas de desarrollo y a un rediseño del sistema institucional y organizativo en el que éstos se producen.

23 El cambio en que consiste el desarrollo no puede imponerse desde afuera. No hay desarrollo sin cambio
en los modos de pensar y de actuar, y la personas, aunque pueden ser forzadas a adoptar ciertos
comportamientos y utilizar ciertas palabras, no pueden ser forzadas a cambiar su modo de pensar. Para que los
programas de desarrollo produzcan mejores instituciones y capacidades es necesario que sean hechos suyos
por una coalición suficiente de actores nacionales capaces de impulsar sosteniblemente las transformaciones
del caso. Las prácticas de cooperación que descansan en las "condicionalidades" más que en la
interiorización, participación y compromiso, pueden tener efectos perversos inesperados. "En vez de aprender
cómo razonar y desarrollar capacidades analíticas, el proceso de imponer condicionalidades socava tanto los
incentivos para adquirir esas capacidades como la confianza en la habilidad de usarlas. En vez de implicar a
amplios segmentos de la sociedad en el proceso de discusión del cambio –incentivando con ello el cambio en
el modo de pensar- refuerzas las relaciones jerárquicas tradicionales. En vez de fortalecer a quienes pueden
actuar como catalizadores del cambio en esas sociedades, se demuestra su impotencia. En vez de promover el
diálogo abierto que es central en toda democracia, se argumenta que tal diálogo es innecesario cuando no
contraproductivo" (Stiglitz).

24 A diferencia de América Latina, en la Europa del Este y la antigua Unión Soviética no faltaba conciencia
de la importancia de las instituciones y la legalidad para la generación y asentamiento de una economía
capitalista de mercado. Había plena conciencia de que el estado de derecho no sólo exigía reconocimiento y
respeto de los derechos civiles y políticos, sino que éstos sólo podían afirmarse sobre un tejido económico
asimismo fundado en el estado de derecho para la economía. Sin embargo, todo este clima intelectual se
disolvió en cuanto las reformas se pusieron en marcha. Prevaleció el cálculo de los beneficios políticos
derivables a corto plazo de las terapias de choque y de los bing bangs económicos. Resultó pasado de moda
invocar –como seguían haciendo personalidades académicas tan destacadas como Douglas North o Mancur
Olson- que sin reformas institucionales las privatizaciones y las liberalizaciones traerían invitados inesperados
quizás horribles y que los equilibrios macroeconómicos estarían siempre en precario. Prevaleció la opinión de
jóvenes académicos, nuevos políticos reformistas y funcionarios de las instituciones financieras
internacionales, según la cual la reforma institucional correspondía a la segunda fase reformista. Lipton y
Sachs, Fisher y Gelb, Blanchard, Froot y Sachs produjeron algunos de los posicionamientos más influyentes
de su tiempo: en todos ellos se desenfatizaba la reforma institucional. La tesis de la secuenciación de las
reformas con la postergación de la reforma institucional para cuando las terapias de choque ya hubieran
producido actores y coaliciones capaces de implantarlas se oficializó en el Informe de Desarrollo del Banco
Mundial para 1996 "Del Plan al Mercado". La verdad es que el único cambio institucional exitoso fue el
desmonte del viejo régimen. Por lo que se refiere al nuevo la Federación Rusa se ha quedado sin plan y sin
mercado y los actores emergidos sin constricciones institucionales han creado poderosas coaliciones que hoy
se amparan en una institucionalidad informal corrupta que impide la emergencia de las instituciones de la
democracia y el mercado. Todo un record. (una reseña circunstanciada del proceso puede verse en Clement y
Murell: 1999).

25 Los autores referidos concluyen sugiriendo que, por lo que se refiere a la búsqueda de gobiernos que
fortalezcan el crecimiento y aumenten los mercados, "el tipo de régimen político que resulta especialmemnte
efectivo en los primeros estadios del desarrollo económico puede resultar poco adecuado para impulsar la
creación de una economía de mercado más sofisticada. La experiencia asiática parece avalar esta impresión,
pues gobiernos paternalistas, autoritarios y con un régimen limitado de legalidad fueron capaces de iniciar
exitosamente el despegue económico, pero tienen que evolucionar hacia modelos más democráticos y con
estados de derecho verdaderos para responder a la necesidad de una mayor autonomía de los mercados"
(Lanyi y Lee: 1999, 44). La hipótesis optimista y en absoluto infundada de estos autores que que "la
transparencia y la responsabilización en la elaboración de la política macroeconómica, en la operación del
sistema financiero y en la gobernación de las empresas sirven para disminuir la vulnerabilidad a las crisis
financieras y al fortalecimiento de la capacidad para enfrentan las crisis que acontecen. Nuestra hipótesis es,
además, que un sistema político democrático, en el que los líderes responden ante su electorado, ante un poder
judicial independiente, ante una prensa libre y ante la sociedad civil resulta menos vulnerable al colapso frente
a las dificultades económicos y financieras de lo que lo es un país autocrático o falsamente democrático que
impone restricciones severas a la diseminación de la información y a la expresión de la opinión pública" (p.1).

26 La Guía Internacional de Riesgo País (ICRG) y la Inteligencia de Riesgo Medioambiental para las
Empresas (BERI) son producidas para ayudar a los inversores a determinar su tasa de riesgo, la primera desde
1982, la segunda desde 1972, considerando ambas, entre otros, factores de desarrollo institucional muy
próximos a los teorizados por North y otros. 27 La cuestión que acabamos de plantear nos parece importante
por dos razones: En primer lugar, porque resalta la importancia de pensar en términos de estrategia y no de
planeamiento: el Estado no es el gerente de ninguna supuesta organización-sociedad; la sociedad no es una
organización, sino el tejido institucional que ordena los individuos y las organizaciones (entre las que se
encuentran las integrantes del Estado); por eso, aunque sigue siendo pertinente aplicar la idea de planificación
al cambio organizacional (el tipo apropiado de planificación dependerá del tipo de tecnología y de entorno
organizativo, entre otros factores), no nos parece que lo sea (ni siquiera en su versión de planificación
"estratégica") al desarrollo institucional. El Estado ya es, en sí, un sistema complejo de actores organizados,
cuyos límites no siempre son del todo precisos. Y el cambio de las constricciones institucionales depende
siempre de la coalición o consenso de un número todavía más complejo de actores, cada uno de los cuales con
sus propios intereses, modelos mentales y estrategias (fruto de su posición de libertad limitada -pero libertad
al fin y al cabo- en el sistema que se trata de cambiar).

En segundo lugar, porque subraya la importancia de las estrategias de cada uno de los actores organizados
para la viabilidad y la definición del tipo de estrategia nacional o global. Recordemos que los entrepreneurs o
responsables de las organizaciones, en su función de maximización de utilidad para sí y sus organizaciones
respectivas, pueden establecer proyectos de mero cambio organizacional (en cuyo caso puede ser pertinente la
planificación) o pueden invertir también en cambio institucional. En este segundo supuesto los entrepreneurs
tendrán que utilizar también la perspectiva estratégica. Más adelante razonaremos por qué el fortalecimiento
de la capacidad de análisis y gestión estratégica de los entrepreneurs puede constituir uno de los aportes
potencialmente más importantes a los procesos de cambio institucional. Baste ahora con indicar que la
suposición implícita en la teoría neoclásica de que los actores son capaces por sí de maximizar su función de
utilidad (de saber lo que mejor les conviene en cada caso, dicho en román paladino), o la de la teoría marxista
de que cada actor se posicionará sólo o principalmente en función de sus intereses, no resisten la experiencia
histórica.

28 Este desmarcamiento quizás se debió a que la práctica de la planificación estratégica no colmó las
expectativas despertadas ni acabó de remontar las limitaciones de la planificación normativa precedente. En
muchas organizaciones la práctica del planeamiento estratégico respondía a la visión clásica del POSDCORB
de Gulick. El planeamiento seguía viéndose como un instrumento racional, analítico, sofisticado, centralizado,
reservado a la cúspide organizativa, separado de la ejecución, delegado a departamentos o asesorías
especializadas en planeamiento, es decir, en producción de planes y sistemas de control. La dimensión
estratégica del planeamiento quedaba restringida a la dimensión analítica de las transacciones entre la
organización y su entorno, con la finalidad de definir nuevos objetivos enmarcados en mayores horizontes
temporales. Poco o nada se hizo para incorporar la visión estratégica del planeamiento a los diversos niveles
gerenciales.

29 "Implantando la visión estratégica. La visión estratégicas enfatiza la obtención de resultados a través de un

proceso continuo de anticipación de cambios futuros, obteniendo ventajas de las oportunidades que van
surgiendo y corrigiendo cursos de acción a largo plazo. La gestión estratégica se implanta no por introducción
de simples técnicas, sino por como consecuencia de un cambio significativo en la práctica gerencial.
Constituye una conquista organizacional que se expresa en nuevos comportamientos.

La formulación de la estrategia es una función inherente y no disociada del trabajo ejecutivo, cuya eficacia se
mide diariamente por la capacidad de decidir sobre el establecimiento de prioridades, concentrar recursos y
ofrecer alternativas de dirección para la empresa. Exige, por tanto, visión de futuro, conocimiento del entorno,
capacidad de adaptación, flexibilidad estructural y habilidad para convivir con ambigüedades y cambios
rápidos. La práctica de la estrategia es un proceso interactivo en el que la organización enfrenta su propio
futuro a través de un aprendizaje continuo. Sin visión estratégica los dirigentes no podrán conocer el conjunto
de necesidades, demandas, apoyos y recursos existentes en la sociedad. Será difícil establecer un sentido de
dirección de futuro y definir objetivos adecuados a las circunstancias. La organización se hará muy vulnerable
a las presiones a corto plazo. La integración de sectores organizacionales se hará más difícil y se incentivará
así la ineficiencia. Para actuar estratégicamente el dirigente debe atender siempre a las siguientes
dimensiones: (a) análisis y cuestionamiento permanente de la misión socio- económica o propósito final de la
organización, en el sentido de mantenerla no sólo viable sino relevante y exitosa en el entorno en que opera;
(b) fijación de objetivos organizacionales en función del propósito, recursos, oportunidades, valores y
amenazas derivados del entorno; para ello deberá mejorar siempre su comprensión sobre la capacidad real de
su organización y buscar la coherencia e integración interna por la racionalidad de los objetivos...

Actuar estratégicamente es saber elaborar planes y no sentirse esclavizado por ellos. Es no insistir en tratar
los planes como dogmas, o intentar enmarcar los acontecimientos en las estrategias ya establecidas. Los
planes que no son constantemente modificados no son estratégicos. La gerencia estratégica existe porque es
necesario examinar sistemáticamente los efectos de acontecimientos probables y prepararse para los
imprevistos. Como el futuro no es controlable, los planes son meras tentativas de direccionar la
organización..." (P. Motta: 1991, 37)
 30 Hay que replantear el supuesto de la teoría económica neoclásica según el cual los agentes económicos
conocen sus objetivos y la manera correcta de alcanzarlos. Para la lógica de la racionalidad instrumental esto
es así porque, aunque no dejan de reconocer que los actores pueden manejar inicialmente modelos erróneos,
se supone que el proceso de realimentación informativa y la existencia de agentes arbitrales serán suficientes
para corregir los modelos incorrectos y los comportamientos desviados. Es obvio que tal racionalidad
instrumental sólo es creible en realidades donde los costes de transacción se aproximen a cero. Pero en el
mundo real, los costes de transacción son elevados y los agentes establecen sus estrategias sobre la base de
una información incompleta, que filtran y completan mediante modelos subjetivos, muchas veces infundados
o erróneos; y el proceso de realimentación informativa existente es normalmente insuficiente para corregir
tales modelos.

31 En el modelo que estamos exponiendo el cambio institucional procede de la concertación entre actores
sociales. Desde luego también cabría la imposición de nuevas reglas de juego por una minoría que hubiera
conquistado el monopolio de la fuerza. Es el supuesto de cambio revolucionario o por despotismo ilustrado
("todo para el pueblo pero sin el pueblo"). No es, sin embargo, el caso de los golpes de estado dados para
superar un sistema partitocrático y, mediante la organización de formas superiores de concertación social,
impulsar cambios institucionales liberalizadores y democratizadores no consentidos por las viejas coaliciones
partidistas. En cualquier caso, el modelo expuesto subraya el carácter fundamental de la concertación en todo
el proceso de cambio institucional, sin presumir que el sentido de la concertación haya de ser necesariamente
positivo.

32 "En Chile tuvimos una larga democracia entre 1830 y 1973. Se nos quebró por culpa de nosotros los
políticos. Adoptamos un sistema de equilibrio de tres tercios. Los Presidentes ganaban con el 36 por 100 y
querían hacer revoluciones sociales teniendo dos tercios en contra. Y al final el país se encontró con que no
había gobierno porque no había legitimidad. Y cuando haya vacíos de poder llegan los militares. Muchos
casos en América Latina muestran que llega por incapacidad de los políticos para concitar legitimidad y
conformar mayorías aceptables.

Lo que después intentamos dio resultado: abandonar la atracción ideológica, que en Chile era muy fuerte.
Cada partido tenía una solución global. El socialismo pensaba moldear al país de acuerdo a sus propios
postulados; lo mismo la democracia cristiana y la derecha. Y si el gobierno ganaba poder, los opositores se
preparaban para desgastarlo. De eso hemos sacado experiencia. La transición la hemos hecho sobre la base de
una elección, en que fue derrotado un dictador fuerte que manejaba un ejército eficiente y poderoso. Ganamos
con el compromiso de nunca más volver a reeditar un ideologismo que permitiera a un partido colocarse
encima de otro, y buscar su fracaso para asegurar su propio triunfo.

Ahora estamos haciendo la transición con todos, sin excluir a nadie. En el Senado de Chile están todos: está
la izquierda, donde hay gente que fue torurada, que fue enviada a las islas del sur, que fue relegada, que
perdió sus propiedades: está la derecha, donde haya ministros del gobierno que fueron designados, donde hay
generales, almirantes, ministros que a mí me metieron preso, y yo les doy la palabra, y ellos me dicen
Presidente. El aceptarlo fue duro. Pero ahora todos trabajamos, todos nos juntamos, todos participamos en
comisiones y al final de tanto vernos y de saludarnos, hemos olvidado el pasado. Porque la vida política es
una vida de representación. Aquí no es uno el que está actuando; se actúa en nombre del país. Hemos
conformado acuerdos pues no tenemos mayoría: yo soy un Presidente sin mayoría. Pero existe la voluntad de
olvidar un pasado funesto y crear legitimidad para el país del futuro. Hay una nueva actitud que nos ha
favorecido. Ahora nadie quiere cambiar las cosas por la fuerza." (G. Valdés, Un Gobierno para el Desarrollo
Humano, PNUD y Senado de Chile, pág. 31).