Planeación & Desarrollo

Volumen XXXVII, Número 2 (2006) 77-109

La sostenibilidad fiscal en Colombia: un enfoque

desde las reglas fiscales*
Miguel Sarmiento**
Resumen

El desequilibrio de las finanzas públicas de Colombia tiene su origen en el permanente

déficit de las cuentas del Gobierno Nacional Central (GNC). Parte del problema radica
en que el Presupuesto General de la Nación está atado a un cúmulo de normas que
decretan gasto y no permiten un ajuste fiscal intertemporal. Adicionalmente, el déficit
del GNC es de naturaleza estructural, lo cual indica que así la economía crezca a su
nivel potencial, el Gobierno no obtendrá un menor déficit en una magnitud importante
y, por lo tanto, debe hacer un mayor esfuerzo en ingresos y gastos para corregir su
desbalance fiscal. En efecto, si esta situación permanece en el tiempo, el crecimiento
económico y la estabilidad macroeconómica del país pueden verse afectados en el
mediano plazo. Por tal motivo, en el presente artículo se estudia el papel de las reglas
fiscales y se plantea una alternativa consistente con los avances en materia fiscal de los
últimos años. La estrategia propuesta es adoptar una regla fiscal de Superávit Primario
Estructural (SPE) con metas indicativas del 0,5% o el 1,2% del PIB, de tal forma que
estas garanticen la sostenibilidad de la deuda y que, a su vez, permitan la acción de los
estabilizadores automáticos durante el ciclo económico. Para ello, se realiza un ejercicio
de sostenibilidad fiscal para el periodo 2004-2010, bajo la estructura de la Restricción
Presupuestal Intertemporal (RPI) del Gobierno, el cual muestra que con la aplicación
de las reglas de SPE se reduce el ritmo de crecimiento de la deuda pública para finales
del presente decenio, mientas que en ausencia de esas reglas, y bajo las proyecciones
macroeconómicas oficiales, la deuda pública del GNC seguirá creciendo de forma
insostenible a lo largo de la década.

Palabras claves: Reglas fiscales, política fiscal, sostenibilidad de las finanzas públicas.

Clasificación JEL: E62 , H62 , H63.

+ Kl autor agradece los comentarios de Alvaro Moreno, Isidro Hernández y Rafael Yülarreal a una versión anterior
del documento. Las opiniones, errores u omisiones son de su exclusiva responsabilidad y no reflejan la posición del
Banco de la República ni de su [unta Directiva.

** Economista, Banco de la República. Correo electrónico: nsarmipa@banrep.gov.co

I. I Introducción

Lograr y mantener la sostenibilidad fiscal en las economías emergentes es un requisito

indispensable para alcanzar la estabilidad macroeconómica y mejorar el desempeño
económico. Para llevar a cabo esa importante tarea, en los últimos años se ha planteado
que la política fiscal debe estar guiada por reglas fiscales que establezcan límites cuan
titativos y metas específicas sobre el gasto público, el déficit fiscal y el nivel de deuda
(Kopits, 2001; Tanner, 2003).

La credibilidad que confieran las instituciones fiscales dentro de la economía es un

requisito exigido por los agentes —públicos y privados— para el desempeño de sus acti
vidades. En efecto, el mercado exige reglas de política fiscal para asegurar una dinámica
estable y previsible en el comportamiento de las variables fiscales, en especial sobre la
dinámica de la deuda pública y la magnitud del déficit fiscal.

Además de asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas, las reglas fiscales buscan
garantizar la credibilidad interna y externa de la política fiscal y evitar los efectos de
contagio a escala regional e intragubernamental1. Al prevenir este tipo de sbocks fiscales,
las reglas envían señales de confianza a los mercados y así garantizan un mejor acceso
al financiamiento externo e interno. Por esta misma vía, las reglas de política fiscal con
tribuyen a la reducción de la volatilidad macroeconómica y coadyuvan al crecimiento
estable y sostenido de la economía (Perry, 2002).

Esta estrategia institucional ha sido empelada por las autoridades fiscales de varios
países de América Latina —e.g., Argentina, Brasil, Perú y más recientemente Ecuador
y Chile— y en la mayoría de los países industrializados. Por su parte, Colombia se ha
insertado en el proceso de reglamentación fiscal con el fin de mantener y consolidar el
ajuste en las finanzas públicas que inició a finales de la década pasada. Desde entonces,
el Gobierno nacional ha implementado diversas reglas en lo que podría denominarse
como la primera etapa de reglamentación de la política fiscal.

A pesar del amplio tratamiento dado al tema de la sostenibilidad fiscal en Colombia,

la mayoría de los estudios recientes no proponen una solución permanente al desequi
librio fiscal y, adicionalmente, se han centrado en evaluar la sostenibilidad del Sector
Público No Financiero (SPNF) y no la del Gobierno Nacional Central (GNC), nivel

1 Evitar que se generen déficit en los gobiernos subnacionales, es decir el Sector Descentralizado (SD), que afecten el
desempeño fiscal de todo el sector público. Este componente de las reglas fiscales busca limitar los conocidos bailaut
o rescates financieros que deben hacer los gobiernos centrales para garantizar la solvencia de las finanzas públicas
(detalles para el caso europeo en Hichengreen y von Hagen, 1995; y para el caso colombiano, en Echevarría, et ál.,
2UU2).
de gobierno que origina el desequilibrio fiscal2. Si bien, algunos trabajos recientes han
efectuado evaluaciones de sostenibilidad fiscal para el GNC, dejando a un lado el resto
del SPNF, no existe un consenso en cuanto a las medidas de mediano y largo plazo que
debe adoptar para garantizar la sostenibilidad de sus finanzas públicas3.

En un trabajo reciente, Clavijo (2004) plantea la necesidad de continuar con las refor
mas estructurales de segunda generación que se han implementado recientemente en
Colombia y al respecto agrega (p. 54): "no es el momento para aducir fatiga con las
reformas estructurales, pues el mercado internacional en vez de reconocer y premiarnos
por los logros ya conseguidos, rápidamente nos castigaría al llevarse la impresión de
que este proceso se estaría abandonando en momentos en que se ven llegar los mejores
frutos del crecimiento y la generación del empleo".

Bajo este enfoque, la contribución principal del presente estudio es mostrar la utilidad
de implementar reglas fiscales como una alternativa eficaz para hacer sostenibles las
finanzas públicas del GNC en Colombia. En particular, se evalúa la utilidad de incor
porar una regla de superávit primario estructural para el Gobierno nacional.

El artículo se compone de cinco secciones incluida esta introducción. En la segunda

se examina el desempeño fiscal reciente de Colombia, concentrándose en el compor
tamiento de las finanzas del Gobierno Nacional Central. La tercera sección se dedica
a los aspectos teóricos de las reglas fiscales. En la cuarta sección se plantea un modelo
para evaluar sostenibilidad fiscal del GNC mediante la Restricción Presupuestal ínter-
temporal (RPI) del Gobierno modificada por reglas fiscales; también se presentan los
resultados de la implementación operativa de una regla de superávit primario estruc
tural, a través de un ejercicio de simulación para el periodo 2004-2010. Finalmente en
la quinta sección, se dan algunas conclusiones y recomendaciones.

II. | Evolución de las finanzas públicas

Durante la década pasada, Colombia exhibió un creciente desequilibrio en sus finanzas

públicas que se tradujo en un insostenible nivel de endeudamiento. El débil desem
peño fiscal del SPNF obedeció principalmente al continuo déficit en las finanzas del
Gobierno Nacional Central. En efecto, la dinámica fiscal del SPNF durante toda la
década de los noventa estuvo marcada por el desequilibrio fiscal del GNC; al iniciar

: Por ejemplo, los Trabajos de Arbcláez, et ál. (2002); Arbeláez y Roubmi (2002); Clavijo (2002); Ministerio de Hacienda
y Crédito Público (2003).
1 Ver los trabajos de Chávcz (2003), Mora (2002). Mendoza y Oviedo (2004), Vlllarreal (2003).

79
esa década el SPNF registraba un déficit del 0,5% del PIB que para 1999 alcanzó el
6,2% del PIB, mientras que el déficit del GNC pasó del 0,7% al 7,6% del PIB durante
el mismo periodo. Por su parte, el resto del SPNF —sector descentralizado— registró
un permanente superávit durante toda la década del noventa.

A partir del presente decenio, la situación fiscal del sector público muestra un cambio
significativo. Durante el periodo 2000-2003, el déficit del SPNF y del GNC se reduce
en 3 y 1 puntos del PIB, hasta alcanzar un déficit del 2,9% y del 5% del PIB, respecti
vamente; de igual forma, el resto del SPNF mantiene un superávit fiscal que alcanza el
2,5% del PIB en 2003 (gráfico 1).

Sin embargo, el legado del creciente déficit fiscal del GNC en los años noventa se tradujo
en el crecimiento explosivo de su deuda pública bruta, lo que incrementó notablemente
la deuda pública de todo el SPNF, especialmente para la segunda mitad de la década4.
Durante los primeros años de la década la deuda pública bruta del SPNF se reduce
notablemente (23,7 puntos del PIB entre 1990-1996) y la deuda del GNC lo hace en
una proporción menor (2,1 puntos del PIB durante el mismo periodo).

Gráfico 1
Balance Fiscal del SPNF y GNC

Años

Total SPNI-' GNC SD

I'uente: CONFIS. Cálculos del autor.

Esta reducción significativa en la deuda pública obedece, en gran medida, al buen

desempeño de la economía —crecimiento del PIB del 4,2% en promedio— y a la afluencia

4 Se analiza la deuda pública bruta, ya que en el caso del GNC no es adecuado descontar la deuda que se tiene con las
entidades del sector público —e.g.. Seguro Social, Metro de Medellm, etc.—, las cuales se están sirviendo por el GNC
y corresponden indirectamente a obligaciones con particulares.

80
de recursos externos producto de las privatizaciones. Sin embargo, para el resto del
periodo ocurre lo contrario. Entre 1996 y 2003 la deuda del GNC pasa del 14,4% al
54,9% del PIB, así muestra una marcada tendencia de insostenibilidad que propició
el crecimiento abrupto de la deuda pública del SPNF, la cual se ubicó en el 67,7% del
PIB (gráfico 2).

Al examinar el balance fiscal y la deuda del sector público se aprecia claramente que el
desequilibrio de las finanzas públicas del país tiene su origen en el constante déficit de
las cuentas del GNC3. Por ello, es preciso centrarse en ese nivel de gobierno y dejar a
un lado el resto del sector público.

Gráfico 2
Deuda Pública Bruta del SPNF y GNC

1 1 I I 1 I T T 1 I
— íN £ ;T £ ¿ (_ X £

I SPNF D c;nc

Fuente: CGR. Cálculos del autor.

A. Balance fiscal del Gobierno Nacional Central (1990-2003)

Al comparar la situación fiscal del Gobierno Nacional en 1990 y en 2003 se evidencia

un fuerte desequilibrio estructural. Por un lado, mientras los ingresos totales pasaron
del 8,7% al 15,5% del PIB, los gastos totales ascendieron del 9,4% al 21,2% del PIB,

' Barrete (2002) hace un análisis detallado de la situación fiscal del país y encuentra cjuc el nivel de gobierno que
más afecta el desempeño fiscal del sector público es el Gobierno Nacional Central. Por un lado encuentra que los
municipios y departamentos han mejorado significativamente sus finanzas públicas —salvo contadas excepciones—; y
de otro, muestra que las empresas públicas registran, en promedio, un superávit durante los noventa y los primeros
años de la década presente.

81
lo que se tradujo en un déficit fiscal (efectivo) que pasó del 0,7% del PIB —$180 miles
de millones (MM)- al 5,8% del PIB -$12.782 MM- durante el periodo. De la misma
forma, los pagos totales (sin intereses) dejaron de representar el 8,2% del PIB en 1990
para llegar al 15,9% del PIB en 2003 y, por ello, el balance primario del GNCpasó
de un superávit del 0,5°/) del PIB -$125 MM- a un déficit del 0,3% del PIB -$1.003
MM- (cuadro 1).

Esta creciente diferencia en las cuentas fiscales obedece en gran medida, al incremento
acelerado del gasto de funcionamiento (8,2 puntos del PIB) y a las transferencias que
ascendieron del 4,1° o del PIB ($245 MM) en 1990 al 10,9% del PIB ($6.130 MM) en
2003''. Frente a este importante incremento en el gasto público, los ingresos totales del
Gobierno tan sólo registran un incremento moderado, explicado en su mayoría por
el incremento en los ingresos tributarios y, en menor proporción, por los ingresos de
capital .

Cuadro 1
Balance Fiscal del GNC
Una comparación entre 1990 y 2003

Miles de millones de Porcentaje del

pesos PIB Variación
Concepto
1990 / 2003
1990 2003 1990 2003

1. INGRESOS TOTALES 2.088 34.445 8." 15,5 6,8

1.1. INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN 1.974 31.5^9 8.2 14,2 6."

Ingresos tributónos 1.886 3I.3-3 7,8 14,1 6,3

Ingresos no tributarlos 88 21)6 0.4 0.1 -0,3

1.2. FONDOS ESPECIALES 39 321 0.2 0.1 0,0

1.3. INGRESOS DE CAPITAL "(, 2.419 0,3 1,1 0,8

1.4. INGRESOS DE CAUSACIÓN 127 0.11 0,1 0,1

2. GASTOS TOTALES 2.269 47.227 9,4 21,2 11,8

2.1. PAGOS TOTALES 2.226 45.-35 9,3 20,6 11,3

Pagos totales sin intereses 1.963 35.448 8,2 15,9 7,8

2.1.1. Intereses 262 10.287 U 4,6 3,5

'' l"í,l pago de intereses en 2003 alcanzó los S10.28"7 MM (el 4,6" o del PIB) incluido el servicio de las deudas adquiridas
por la reestructuración financiera por el 0,3" o del PIB.
Kn los ingresos de capital se incluyen los rendimientos financieros del Ministerio de Hacienda, los excedentes
financieros de las empresas públicas —e.g., F.copetrol, Telecom, Isa e Isagén, establecimientos públicos, resto de
empresas—, recuperación de cartera diferente al SPNT, reintegros y otros. IZn la mayoría de los casos, el comportamiento
sobre estos ingresos depende de condiciones internas y externas que están fuera del manejo del Gobierno. Por ejemplo,
en los últimos años la explotación de petróleo en Colombia ha venido descendiendo notablemente; sin embargo, el
incremento en los precios internacionales ha permitido que los ingresos por este concepto se mantengan estables
(Sarmiento. 2003).
 Miles de millones de Porcentaje del
Variación
pesos PIB
Concepto
1990/2003
1990 2003 1990 2003

Intereses deuda inferna v externa 262 9.656 1.1 4,3 3.3

Intereses reestructuración financiera ' 631 0.0 0,3 0.3

2.1.2. Funcionamiento 1.555 32.568 6.5 14.7 8,2

Servicios personales 385 6.130 1.6 2.8 1,2

Transferencias 998 24.275 4.1 10,9 6.8

SCP2 56" 12.027 2.4 5,4 3,1

Pensiones 186 6.086 0.8 9 ">

2,0

Otras transferencias 245 6.162 1.0 2.8 1.8

Gastos generales 172 2.163 1).- 1,0 11.3

2.1.3. Inversión 4U8 2.880 ir 1,3 -0.4

2.2. PRÉSTAMO NETO 43 865 0.2 0,4 0,2

2.3. GASTOS CAUSADOS 627 0.11 0,3 0,3

Deuda Flotante 65 0.0 0,0 0.0

indexaciónTKS B den. Kn LAR 562 (1.0 0,3 0.3

3. BALANCE PRIMARIO 125 -1.003 0.5 -0,5 -1,0

4. BALANCE FISCAL TOTAL -180 -12.782 or -5.8 -5.0

Fuente: CONFIS. Cálculos del autor.

1 Incluye intereses Capitalización ele la Banca Pública, Intereses Lev 546 y Liquidación Caja Agraria. F.l Costo total de
la Reestructuración Financiera es de $941 MM cuando se incluye el pago de amortizaciones, las cuales se registran
por debajo de la línea.
2 Situado Fiscal y Participación de los Municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación (PICX) hasta 2001. Sistema
General de Participaciones (SGP) desde 2002.

Rincón et ál. (2004) muestran que durante el periodo 1990-2003, el Gobierno efectuó
una reforma tributaria bianual con el fin de modificar su estructura impositiva hacia
los impuestos indirectos (IVA), limitar la evasión e incluir nuevos tributos como el
gravamen a los movimientos financieros. Así mismo, el Gobierno buscó incrementar
los recursos de capital -excedentes financieros-. Sin embargo, pese a los avances en
materia de tributación los nuevos recursos han sido insuficientes para cubrir el creci
miento permanente del gasto público.

Por ello, el Gobierno nacional ha tenido que recurrir de forma constante a las fuentes
de financiamiento, tanto internas como externas, para poder cumplir con sus obligacio
nes corrientes y financieras. En la medida en que el Gobierno nacional ha tenido que
endeudarse de forma creciente en los últimos años, el servicio de su deuda ha tomado
una tendencia explosiva, lo que dificulta aún más la consecución de un balance fiscal
equilibrado. El impacto del mayor endeudamiento se puede ver fácilmente a través de
la brecha entre el balance fiscal primario y el balance fiscal total (gráfico 3).
 Como se aprecia en el gráfico 3, la brecha entre el balance primario y el balance fiscal
total se amplió gradualmente desde 1993, año en el cual el GNC registró un superávit
primario del 0,9% del PIB y un superávit fiscal total del 0,1% del PIB. Para los años
siguientes, ambos balances muestran situaciones deficitarias; de ellos, el déficit fiscal
total fue el de mayor crecimiento. La creciente brecha entre los dos déficit muestra
que la carga de la deuda ha exacerbado el déficit del GNC a tal punto que su servicio
explicó más del 90% del déficit fiscal en 2003.

Gráfico 3
Balance Fiscal Primario y Total del GNC

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Puente: CONHS. Cálculos del autor.

B. La inflexibüidad del Presupuesto General de la Nación

Existe un factor adicional a la insuficiencia de los ingresos tributarios que coadyuva a la

permanencia del déficit fiscal del Gobierno: la inflexibüidad presupuestal intertemporal.

Por naturale2a misma del Estado todo gasto público que efectué el Gobierno a través
del Presupuesto General de la Nación (PGN) debe ser inflexible y, a su vez, estar res
paldado legalmente por normas y decretos; así operan los presupuestos en la mayoría de
los países del mundo incluida Colombia. El problema del país radica en la existencia de
una serie de normas que decretan gasto por vía legal y constitucional, las cuales generan
que cuando se requiera una mayor austeridad fiscal, el Gobierno deba continuar con
sus pagos sin modificación alguna. De esta forma, el GNC se ve obligado a mantener
los niveles de gasto decretados sin discreción alguna para su recorte o aplazamiento,
hecho que pone en peligro la sostenibilidad fiscal intertemporal.

84
En este contexto, una partida presitpiiestal inflexible es aquella cuyo monto no se puede
modificar durante una vigencia fiscal -e.g., la nómina o el servicio de la deuda-. Así
mismo, se considera inflexible una partida cuyo destino -e.g, social o económico- se
encuentra predeterminado por alguna norma, ley o decreto. Si en el momento de prepa
rar el Presupuesto anual el Gobierno no tiene elección en cuanto al monto y el tipo de
programas que desea ejecutar, se deduce que esa partida es completamente inflexible.

Echeverry et ál. (2004) muestran que cerca del 92% del PGN es inflexible y que al in
cluir el servicio de la deuda su inflexibilidad alcanza el 95%. Los gastos personales, las
transferencias y el servicio de la deuda son rubros totalmente inflexibles, es decir, que
sobre éstos el Gobierno no tiene ninguna discreción para asignar los recursos. Dentro
de las transferencias, las denominadas rentas de destilación específica y las otras transferencias
presentan un problema de inflexibilidad mayor debido a que están atadas por disposi
ciones legales y constitucionales que decretan su asignación y sus montos ex - ante, lo
cual deja sin discrecionalidad al Gobierno para su asignación óptima.

En cuanto al grado de flexibilidad, el servicio de la deuda es completamente inflexible

durante la vigencia fiscal, debido a que esas obligaciones se establecen mediante acuerdos
de pago preanunciados sobre los cuales no es conveniente cambiar las reglas de juego,
dado el costo financiero que representa tal decisión (FMI, 2002). De otra parte, vale la
pena resaltar que salvo una severa crisis —e.g., financiera, fiscal y/o económica—, o en
estado de guerra, el Gobierno nacional en representación del Estado, siempre honrará
sus compromisos con los trabajadores, pensionados y acreedores. Por lo tanto, se infiere
que los gastos de personal —incluidas las pensiones— y una parte de los gastos generales
son inflexibles durante la vigencia fiscal.

Por tal motivo, mientras no se flexibilice, al menos, una parte del gasto público -e.g.,
las transferencias—, el Gobierno nacional deberá seguir asignando los montos y
partidas estipuladas por la multiplicidad de normas y leyes, factor que obstaculiza el
saneamiento de las finanzas públicas y lo deja sin maniobra para consolidar un ajuste
fiscal permanente. Una propuesta acertada en este sentido, según Hernández (2003),
es elevar a nivel constitucional una norma que permita flexibilizar el gasto público,
dada la enorme cantidad de leyes, artículos de la misma Constitución, sentencias de la
Corte Constitucional y acciones de cumplimiento del Consejo de Estado que decretan
gasto público.

De igual forma, Echeverry et ál. destacan la necesidad de flexibilizar el PGN a través

de un acuerdo político en el cual se discuta la posibilidad de una reforma de las rentas
de destinación específica, los recursos parafiscales y otras transferencias que generan
inflexibilidad en el Presupuesto. Sanguinés y Fernández (2003) también han llamado
la atención a cerca de la necesidad de resolver el problema de las inflexibilidades del

85
Presupuesto; en particular, señalan de la importancia de continuar con las recientes
reglas fiscales como la Ley de Responsabilidad Fiscal, las cuales deben reducir o res
tringir legalmente los gastos correspondientes a derechos adquiridos, con el fin de que
las finanzas públicas del Gobierno encuentren una senda de sostenibilidad.

Un elemento imprescindible para lograr un presupuesto equilibrado, es implantar

procedimientos jerárquicos y normas rígidas sobre el proceso presupuestal, las cuales
permiten que el Gobierno pueda establecer un manejo presupuestal equilibrado y
orientado hacia metas de gasto que contribuyan al desarrollo económico, sin poner en
riesgo la estabilidad macroeconómica (Alesina et ál. 1996)

C. Balance estructural del Gobierno Nacional Central

Al examinar el desempeño fiscal del GNC se encuentra que existen fuertes rigideces
estructurales que impiden la realización de un ajuste permanente en sus finanzas públicas.
Un indicador adicional que puede corroborar esta situación es el balance estructural del
Gobierno, el cual muestra la influencia de las fluctuaciones del ciclo económico sobre
las finanzas públicas. El conocimiento de este indicador es útil, en la medida en que
la reciente Ley de Responsabilidad Fiscal tiene como indicador de la posición fiscal el
balance primario ajustado por el ciclo, el cual deberá asegurar la sostenibilidad de la
deuda pública en el mediano plazo.

El impacto del ciclo económico sobre el balance fiscal se examina a través del Balance
F^structural (BE) o cíclicamente ajustado, el cual registra la diferencia entre el balance
fiscal observado y el balance que existiría si la economía hubiese crecido a su tasa
potencial. En ese contexto, si ante las variaciones del producto el gobierno registra un
mayor (menor) déficit fiscal, se puede asegurar que su déficit tiene un fuerte componen
te cíclico. De lo contrario, al no presentarse variaciones significativas sobre el balance
fiscal, se afirma que el déficit del Gobierno es de naturaleza estructural.

Recientes estudios para Colombia muestran que el balance fiscal primario y total del
GNC son netamente de carácter estructural. Es decir, los efectos del ciclo económico
sobre las variables fiscales son mínimos y, por lo tanto, las fluctuaciones del producto
no tienen una incidencia importante sobre los resultados fiscales.

Al aplicar la metodología del FMI para el periodo 1980-2002, Rincón et ál. (2003)
encuentran que a comienzos de la década de los ochenta y de los noventa el balance
estructural primario y total del GNC estuvo por encima del observado; es decir, el
Gobierno tuvo un menor déficit o mayor superávit, en una magnitud entre el 0,1% y
el 0,4% del PIB, debido a los movimientos cíclicos del PIB. Para el resto del periodo de
análisis concluyen que sucedió lo contrario; es decir, el balance estructural del Gobierno
estuvo por debajo del observado, en una magnitud entre el 0,2% y el 0,4% del PIB8.

Bajo el mismo enfoque, salvo algunas diferencias en la selección de los rubros estructu
rales y cíclicos, Prada y Salazar (2003) encuentran que el balance estructural (primario)
del GNC estuvo por debajo o por encima del observado en magnitudes entre el 0,2%
y el 0,5% del PIB durante el periodo 1980-2002''.

Barreto y Castillo (2004) también analizan el mismo periodo, y muestran que dentro
del balance asociado al ciclo económico se deben tener en cuenta los ingresos no
tributarios y los intereses sobre la deuda interna, dado que las tasas y contribuciones
se ven afectadas por el entorno macroeconómico. En cuanto a los intereses sobre la
deuda interna, aseguran que el Gobierno actúa como un agente más dentro del merca
do de crédito en la economía, por lo cual resulta igualmente expuesto a cambios en el
entorno, reflejados en el tipo de interés. Pese a la vinculación de nuevos rubros dentro
del balance cíclico, los resultados de este análisis muestran diferencias muy cercanas a
las encontradas por los trabajos anteriores1".

La magnitud de las diferencias encontradas por estos estudios muestran que el balance
fiscal del GNC es de naturaleza estructural; es decir, no basta con que la economía crezca
a tasas iguales al potencial para que el Gobierno tenga un menor déficit fiscal, sino que
se necesita un esfuerzo mayor -en ingresos y gastos- para ajustar sus finanzas.

III. | Reglas fiscales

Las reglas fiscales se consideran como representaciones explícitas de restricciones

permanentes que buscan el cumplimiento de objetivos que, por lo general, se pueden
medir mediante indicadores de desempeño fiscal -e.g. déficit fiscal, gasto público, stock

' Rincón ct ál incluyen por el lado de los ingresos del gobierno el componente cíclico -interno y externo- de los
excedentes de Ecopetrol -asociados a las fluctuaciones de largo plazo de los precios del petróleo- y los ingresos
tributarios brutos. J .os demás ingresos se consideran estructurales. Por el lado del gasto, incluyen el componente
cíclico de las transferencias del gobierno y los demás gastos se consideran estructurales. Para obrener la brecha del
PIB potencial empelan una función de producción o alternativamente el Filtro de Raiman.
' Prada y Salazar excluyen del cálculo del balance estructural el pago de intereses sobre la deuda y el préstamo neto del
gobierno a las entidades públicas, al considerar que estos rubros no hacen parte de \\ postura discrecional delgobierna.
Para determinar la brecha del producto los autores utilizan el Hltro de Hodnck-Prescott.
' La diferencia más grande encontrada por Rincón et ál. y Prada y Salazar es del 0,5° n del PIB y en el trabajo de Barreto
y Castillo (2004) las diferencias no superan el 0,6" o del PIB. Para estimar el PIB potencial y los rubros estructurales
los autores utilizan el Futro de Hodrick-Prescott con datos trimestrales (anualizados) a diferencia de los otros trabajos
en donde los datos son anuales.
 de deuda- (Kopits y Symansky, 1998). Los objetivos que persiguen las reglas varían
según la categoría, pero en su mayoría, las reglas buscan sacrificar discrecionalidad y
flexibilidad en la política fiscal para ganar consistencia temporal y credibilidad.

A. Reglas, discrecionalidad y cláusulas de escape

El permanente debate entre reglas y discrecionalidad en la política económica no escapa

al escenario fiscal. Pese a tener su origen en la política monetaria, la conveniencia de
adoptar reglas frente al manejo flexible o discrecional de la política fiscal ha ganado
un espacio importante en la literatura. A diferencia de las reglas, la discrecionalidad se
caracteriza por la completa autonomía y la libre elección de mecanismos que pueden
emplear las autoridades económicas en la toma de decisiones. Por su parte, las reglas
se establecen ex - ante y, por lo general, bajo situaciones diferentes a las que se puedan
presentar. Al implementar reglas la autoridad fiscal pierde discrecionalidad y flexibilidad
en las decisiones que considera pertinente adoptar en cada momento. Sin embargo,
acotar la discrecionalidad mediante reglas es un mecanismo ampliamente reconocido
y aplicable cuando existen problemas de inconsistencia temporal y credibilidad en la
política fiscal (Vial, 2003; Taylor, 2000).

Un caso típico de inconsistencia temporal se presenta cuando la autoridad fiscal abandona

o cambia las condiciones en las cuales ha pactado sus compromisos fiscales. Por ejemplo,
cuando el Gobierno no honra su deuda y declara el defaiilt o cuando emite deuda en tér
minos nominales y genera inflación para reducir el valor real de sus obligaciones". Este
cambio en las reglas dejuego puede ser anticipado por el sector privado y trae consigo la
exigencia de un spread en las tasas de interés ante el inherente riesgo de no pago.

De igual forma, al no existir una política preanunciada el Gobierno mantiene un incen

tivo a contraer mayor deuda mientras el mercado se lo permita. Sin embargo, al menor
cambio en las perspectivas fiscales del país los mercados cerraran el crédito y exigirán
una mayor tasa de interés que refleja la falta de credibilidad en la política fiscal12.

Para que una regla fiscal sea operativa debe cumplir condiciones de simplicidad, per
manencia, consistencia y obligatoriedad (Kennedy y Robbins, 2001). La simplicidad'hace

1 Ver el trabajo de Hernández ct ál. (2000) para comprender detalles sobre los efectos de pagar la deuda o generar
inflación para reducir su valor real en Colombia.
(.anzoneri er ál. (2002) muestran que en listados Inicios el incremento de un punto porcentual en la proyección del
déficit fiscal que efectúa la Oficina de Presupuesto del Congreso causa un spreadentre las tasas de interés de largo v
corto plazo de 50 puntos básicos.

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referencia a que la regla fiscal debe ser de fácil entendimiento y con el mayor grado de
especificidad posible para todos los agentes (públicos y privados). El carácterpermanente
crea mayor confianza en las instituciones fiscales al generar estabilidad en las reglas de
juego. A su vez, debe ser consistente con las normas vigentes para asegurar su viabilidad
legal y coherente con los demás objetivos macroeconómicos, para no restringir la acción
de las diferentes autoridades económicas.

El factor disciplinante de la regla fiscal radica en la obligatoriedad que imprima a través

de la aplicación efectiva de sanciones a los responsables de la política fiscal. Así mismo,
la implementación de reglas debe ir acompañada de normas de transparencia fiscal'que
garanticen a los agentes el pleno y oportuno conocimiento de las cuentas, los objetivos,
metas y demás medidas fiscales13. Si alguna de las condiciones de operatividad no se
cumple, la aplicación de la regla será ineficaz; lo cual se traduce en escapes continuos a
la norma, incumplimiento o en el peor de los casos, inconsistencia macroeconómica;
dejando como única vía la total discrecionalidad y flexibilidad de la política fiscal.

Con la adopción de este marco normativo se hace visible el desempeño de la gestión

fiscal al convertirla en un bien público para todos los agentes (Kopits y Craig, 1998).
Del mismo modo, y de forma complementaria al proceso de disciplina y transparencia
fiscal, la presencia de los organismos multilaterales de crédito a través de los acuerdos de
cooperación o stand by con los gobiernos nacionales, complementa el proceso restrictivo
al generar presiones sobre los resultados fiscales mediante el monitoreo y evaluación
permanente al desempeño de las finanzas públicas.

Para que una regla fiscal permanezca es necesario, en algunos casos, la implementación
de cláusulas de escape, las cuales tienen por objeto permitirle a la autoridad fiscal, salvo
situaciones específicas, el incumplimiento de las metas establecidas. En la mayoría de
los países se estipula una cláusula de escape cuando se presenta emergencia nacional
(catástrofe) o internacional (guerra) y los gobiernos pueden suspender la regla por
un determinado tiempo. De igual forma, algunos países plantean que ante una caída
abrupta del producto (más del 2% anual) el límite al déficit fiscal se pueda ampliar
en uno o dos puntos del PIB como máximo mientras la economía se recupera14. El
costo del incumplimiento o abandono temporal de la regla puede ser un trámite ante
el Congreso donde se debe hacer explícita la situación- por la cual se desea incumplir
la regla fiscal.

El FMÍ (2001) propuso un marco normativo para mejorar la gestión fiscal de los gobiernos a través del Código de
Buenas Prácticas sobre Transparencia l;iscal. Este estamento profundiza en cuatro aspectos fundamentales: definición
de funciones y responsabilidades; acceso público a la información; transparencia en la preparación, ejecución y
publicación, y evaluación independiente que otorgue garantías de integridad.
1 Esta cláusula de escape se implemento en los países miembros de la Unión Europea. Ver detalles en Buiter et ál. (2003)

89
Una ventaja de admitir este tipo de cláusulas es que se previenen los problemas de con
tabilidad creativa. Esto es, ante la presencia de normas muy rígidas (objetivos numéricos)
es posible que la autoridad fiscal muestre un mejoramiento en el déficit fiscal a través
de la exacerbación de las fluctuaciones macroeconómicas o la inclusión de ingresos
temporales sin que en ello resida un mejoramiento de la posición fiscal intertemporal
(Easterly, 1999). En la medida en que se utilicen prácticas contables "creativas" para
reducir el déficit fiscal actual se le está restando transparencia a las instituciones fiscales
lo cual acarrea una pérdida de credibilidad en la política fiscal (Milesi-Ferreti, 2000).

Lo que puede ocurrir al no establecer cláusulas de escape en situaciones de inminente

crisis (económica o fiscal) es que la autoridad fiscal optará por emplear la contabilidad
creativa con efectos nocivos para la credibilidad de las instituciones fiscales. De otro
lado, al vincularlas con un costo relativamente bajo -e.g., mediante un decreto o acto
legislativo discrecional a la autoridad fiscal- la regla se convierte en un simple objetivo
de fácil evasión ante cualquier imprevisto fiscal o económico, mientras que al estable
cer un alto costo —e.g., trámite ante el Congreso— y una meta significativa ex - post al
incumplimiento de las metas, se disminuyen los incentivos a eludir la regla.

B. Tipos de reglas fiscales

La variedad de las reglas fiscales está ligada a la capacidad de medición que se pueda
derivar de los objetivos que estipulen. Las reglas fiscales a/antitativashacen. referencia a
un conjunto de reglas cuyos objetivos se pueden medir mediante indicadores fiscales
-e.g. límite al déficit fiscal o a la deuda pública como proporción del PIB-. Por su parte,
las reglas cualitativas expresan un objetivo más no lo cuantifican -e.g. prohibición del
financiamiento con recursos del banco central, o prohibición al ñnanciamiento inter
no— '5_ En la medida que un objetivo es fácilmente cuantificable se puede implementar
con mayor efectividad un proceso de seguimiento que permita evaluar el desempeño
de la regla fiscal. No obstante, existen reglas que por su condición de "prohibición"
no dan cabida a tales límites, aunque en algunos casos, se otorga un límite o meta para
acceder al beneficio que se restringe con la regla fiscal.

Las reglas fiscales que buscan el equilibrio entre los ingresos y gastos del Gobierno
han sido las más aplicadas en la mayoría de los países. Estas reglas se pueden examinar
según el periodo de tiempo; corto, mediano y largo plazo. En el corto plazo, la regla de
equilibrio entre ingresos y gastos corrientes, en la cual sólo se admite el financiamiento

' Rn 1998 el Gobierno de Australia estableció un conjunto de reglas cualitativas denominadas reglas de honestidadpresupuesta!,
éstas no establecen límites numéricos ni sanciones al incumplimiento, sino que su efectividad se basa en la promulgación
de prepuestos plurianuales con objetivos específicos en términos de sostenibihdad riscal de mediano plazo.
 IV-

de gastos de capital, se convierte en una regla crucial para asegurar la solvenáa del Gobierno
durante la vigencia fiscal. En el mediano plazo, la regla de equilibrio entre ingresos y
gastos globales o limitación del déficit global como proporción del PIB, considera no
sólo el balance primario, como en la regla anterior, sino adicionalmente el pago de
intereses corriente y acumulado de periodos anteriores. Esta regla limita la posibilidad
de acumular nueva deuda, y, por lo tanto, ayuda a reducir el acervo de deuda actual, lo
que se traduce como una situación clara de sostenibilidad fiscal de mediano plazo.

La regla de balance estructural o balance macro ajustado busca acotar la discrecio-

nalidad de la autoridad fiscal propiciada por las fluctuaciones cíclicas de la actividad
económica; por lo tanto, en el mediano y largo plazo, su objetivo es dar continuidad a
la acción fiscal, independientemente de cuál fuese la etapa del ciclo económico por la
que atraviese la economía e.g. Chile.

Por su parte, las reglas de financiamiento del déficit hacen referencia al papel delimitador
que debe existir entre la política monetaria y la fiscal. Limitar el uso de una fuente de
financiamiento como el banco central, genera credibilidad y confianza en ambas insti
tuciones16. Así mismo, según el grado de independencia del banco central, se pueden
conceder cupos al Gobierno una vez alcanzadas las metas de estabilidad fiscal.

En los Gobiernos Subnacionales (GS), las reglas de financiamiento cobran mayor im

portancia debido a que su implementación es menos compleja en términos políticos.
Así, limitar el acceso al financiamiento interno en condiciones de insolvencia fiscal,
es una de las principales herramientas que han utilizado los gobiernos centrales para
reducir los bailout de los GS y hacer sostenibles las finanzas del sector público —e.g.
Argentina, Brasil y Colombia—.

De igual forma, incluir una regla que acote el stock de deuda (bruta o neta) como
proporción del PIB, es un instrumento que asegura, junto con el límite al déficit —e.g.
primario, global o estructural—, la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo.
Esta regla ganó mucho espacio desde la implementación del Tratado de Maastricht
en Europa, en el cual se limita la relación deuda-PIB en el 60% y el déficit fiscal en el
3% del PIB (OECD, 2002). Por su parte, el establecimiento de metas para las reservas
de los fondos de estabilización en países con alta dependencia de la exportación de
productos primarios —petróleo o cobre—, cumple dos funciones: dar solvencia a sus
beneficiarios (gobierno o entidades publicas-privadas) y propiciar la estabilidad ma-
croeconómica a través del control de los precios de estos productos —Estados Unidos,
Colombia v Chile—.

' La Constirución de 1991 establece que el Banco de la República no puede hacer préstamos directos al Gobierno
nacional, salvo una decisión unánime de los miembros de la (unta Directiva.

91
Kopits (2001) muestra como los países que han implementado reglas fiscales han logrado
políticas fiscales sostenibles intertemporalmente y han incrementado la credibilidad de
la política fiscal en los mercados, proceso que viene acompañado de una disminución
de la volatilidad macroeconómica proveniente de shocks fiscales. La agregación de
estos efectos sobre las finanzas públicas ha traído consigo una reducción importante
del costo de financiamiento. Por último, las reglas evitan los efectos de contagio entre
los diferentes niveles del sector público y aseguran, entre otros aspectos, la eficiencia
en los procesos de descentralización fiscal de los países que adoptan tales regímenes
de gobierno1 .

C. Reglas fiscales en Colombia

En Colombia las autoridades fiscales han visto en las reglas fiscales una alternativa eficaz
para propiciar la sostenibilidad de las finanzas públicas en algunos niveles de gobierno.
Inicialmente, mediante la Ley 358 de 1997 se adoptaron reglas cuantitativas para limitar
el endeudamiento de los GS a los cuales, a través de indicadores de capacidad de pago
y endeudamiento, se les restringió el acceso al crédito hasta no existir una clara posi
ción de solvencia que les permitiera el pago oportuno de sus obligaciones financieras.
En especial, la regla indica que las entidades territoriales no pueden contraer nuevos
créditos si su deuda supera el 80% de los ingresos corrientes y si sus pagos de interés
superan el 40% del superávit corriente'".

Con la Ley 617 de 2000 se implementaron reglas fiscales tendientes a racionalizar una
parte del gasto nacional. En particular, la ley estipula en el artículo 91: "Durante el
período 2001-2005 el presupuesto para la adquisición de bienes y servicios y viáticos
y gastos de viaje no podrá crecer en promedio más que el 50% de la meta de inflación
esperada para cada año, con algunas excepciones"19. Así mismo la ley conviene que
"para las entidades públicas nacionales, el crecimiento de los gastos de personal en
promedio no podrá superar el 90% de la meta de inflación esperada para cada año
durante el período 2001-2005. A partir del 2006 no podrán crecer en términos reales"
(Articulo 92).

1 Para un análisis detallado sobre estos aspectos en ot caso de Argentina y Brasil, puede consultarse Kx>pits et ál. (2000).
ls Según la Ley 358 de 1997, el incumplimiento de estas restricciones implica suspensión de nuevo endeudamiento,
salvo que la entidad territorial se acoja a un plan de aporte con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
l" Las exenciones que aplican para los artículos 91 y 92 son: los gastos para la prestación de los servicios de salud, los
de las Fuerzas Armadas y los del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). Las entidades cobijadas por
esras disposiciones son los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, empresas industriales
y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, dedicadas a actividades no
financieras.

92
 . \\\

Recientemente, el Gobierno nacional vio la necesidad de ampliar la cobertura de las

reglas fiscales a todos los niveles del sector público. En concordancia con las reglas
enunciadas y con las adoptadas por algunos países de la región, implemento la Ley 819
de 2003 o Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). La LRF contiene el conjunto de reglas,
procesos y procedimientos que someten la administración de las finanzas públicas,
tanto nacionales como territoriales, a una permanente rendición de cuentas sobre el
monto y el uso de los recursos públicos a través del tiempo. Los objetivos generales de
la LRF son lograr la sostenibilidad fiscal de largo plazo; asegurar la credibilidad interna
y externa de la política del Gobierno; y evitar los efectos negativos de contagio entre
los diferentes niveles de gobierno.

De esta forma la LRF busca: (1) garantizar la transparencia en el manejo de los recursos
públicos y la sostenibilidad de la deuda, haciéndolos evidentes a través de la elaboración
y presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP); (2) hacer que todos los
niveles del sector público reflejen en la elaboración del presupuesto de cada vigencia
fiscal un superávit primario que les permita hacer sostenible la deuda pública; y (3)
reforzar los controles al nivel de endeudamiento fijado en la Ley 358 de 1997.

De forma explícita, en la LRF se establece en su artículo 2 que: "El superávit pri

mario deberá tener en cuenta las fluctuaciones del ciclo económico". Sin embargo, en
el MFMP se calcula el comportamiento de la deuda pública basado en un superávit
primario efectivo y no estructural (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2004).
Por tal motivo, en la siguiente sección se plantea la regla de SPE y su relación con la
restricción presupuestal intertemporal que permite evaluar la sostenibilidad fiscal de
mediano plazo.

IV. I La restricción presupuestal intertemporal del

Gobierno y las reglas fiscales

En esta sección se analiza el enfoque tradicional para evaluar la sostenibilidad de la

deuda pública siguiendo los trabajos de Blanchard et ál. (1990), Buiter (1990) y Chalk
y Hemming (2000). Luego, se emplea la estructura propuesta por Kopits (2001) para
incorporar las reglas fiscales en la evaluación de sostenibilidad. Finalmente, se realiza
una simulación de la deuda del GNC para el periodo 2004-2010, bajo los supuestos
establecidos en el MFMP y asumiendo la aplicación de una regla de superávit primario
estructural.

93
A. Restricción Presupuestal Intertemporal (RPI) del Gobierno

En cada momento del tiempo el Gobierno enfrenta una restricción presupuestal que
muestra los recursos y las fuentes disponibles para atender sus compromisos de gasto
corriente y financiero:

G, +rD,_{=T,+(Dl -£>,_,) (1)

Donde G representa el gasto corriente -i.e., en bienes, servicios y transferencias-, T

denota los ingresos tributarios; y r es la tasa de interés real sobre la deuda, la cual por
simplicidad, se asume constante. D es el stock de deuda al final del periodo de tiempo.
En la ecuación (1), el gasto corriente del Gobierno, incluido el servicio de la deuda, se
financia con impuestos y con deuda. Al reordenar (1) para mostrar la evolución de la
deuda entre el periodo tx t-t:

D, =D,_,+rZ)M-rí+Gf (la)

De esta forma, el balance primario del gobierno está definido como:

BP, =Tt+Gt (2)

En la ecuación (2), un valor positivo de BPt indica un superávit primario que surge
del flujo de transacciones entre Ty G durante el periodo /. Por ende, el balance fiscal
total "operacional" para el periodo / (BFt ) será:

BTt =BP, -rD,_x (3)

A diferencia del balance primario, el balance total expresado en (3) contempla la inte
racción entre las tasas de interés y la deuda existente.

La RPI del Gobierno está comprometida con las sendas futuras de variables fiscales y
económicas. De esta forma, la deuda en el momento N (he., DN) es una función de
su valor inicial y de la serie de balances primarios realizados entre el periodo inicial y N.

94
Si el stock de deuda pendiente crece a una tasa menor que r, en el límite, el valor presente
descontado de la deuda terminal tiende a cero mientras el tiempo tiende a infinito:

Si esta condición terminal se cumple, en la RPI del Gobierno se espera que se presente
un cúmulo de superávit primarios tal que (en valor presente) sea igual al stock actual
de deuda:

BPj
^77 (5)

Al normalizar la deuda y el balance primario por el PIB real (Yt) se tiene que, en el
momento ?■ dt — Dt / Yt y bpt — BPt / Yt . Si se asume que la economía opera con
una tasa de interés real de largo plazo (r) y una tasa de crecimiento real del producto
(g) de largo plazo y también constante, se tiene que:

(6)

La ecuación (6) expresa la condición de endeudamiento No Ponzi, la cual es de es

tricto cumplimiento para cualquier gobierno2". Por lo tanto, la ecuación (5) puede ser
expresada análogamente como:

< i i » i -'
(7)
7=1

La ecuación (7) representa la RPI del Gobierno. Si se asume que (r > g), lo cual
garantiza que la economía es dinámicamente eficiente, se tiene que el stock de deu
da del Gobierno debe crecer a una tasa menor que el diferencial (r - g) para que la
dinámica de la deuda no sea explosiva21.

211 Al suponer que el Gobierno no se encuentra en un }ne^p Pohs^í se asegura que la deuda en última instancia se servirá
bajo las condiciones pactadas y que el gobierno no se endeudará por siempre para pagar la deuda existente. Para
profundizar sobre este asunto pude consultarse Buiter y Klctzer, 1992.
21 En la mayoría de las economías la condición (r > $ se cumple, pese a que se puedan presentar casos aislados donde
ocurra lo contrario (r < s) —i.e., en algunos países del sudeste asiático, esta situación no perdura indefinidamente
(Blanchard y Hischer, 1989)-.

95
El cumplimiento de la RPI del Gobierno sólo asegura que la deuda existente se servirá en
última instancia —mediante superávit primarios futuros— más no implica que la deuda se
pague efectivamente. Es decir, se garantiza la solvencia pese a que la proporción deuda-
PIB crezca a una tasa positiva, siempre y cuando dicha tasa esté por debajo del ritmo de
crecimiento del diferencial (r-g). Por lo tanto, un gobierno puede ser solvente a pesar
de que su deuda actual (real) y como proporción del PIB esté creciendo sin límite.

En este contexto, se evidencia que el cumplimiento de la condición de solvencia o RPI

del gobierno per se es un criterio débil para evaluar la sostenibilidad de la política fiscal.
Una política fiscal es sostenible si satisface la condición de solvencia sin necesidad de
que el gobierno efectúe un ajuste significativo en su trayectoria planeada de ingresos
y gastos futuros, dado el costo financiero que enfrenta en el mercado. Al no existir
previsión perfecta sobre el crecimiento económico y en un entorno macroeconómico
volátil, se pone en tela de juicio la consecución permanente de la senda de superávits
primarios que harían sostenible un determinado nivel de deuda pública.

Por tal motivo, la evaluación de la sostenibilidad fiscal se debe realizar a la luz de reglas
fiscales cuantitativas; es decir, a través de reglas que estipulen determinadas metas fis
cales en el mediano plazo. De esta forma, el Gobierno podrá alcanzar un ahorro fiscal
(superávit primario) permanente sin necesidad de efectuar un ajuste excesivo en sus
gastos o ingresos planeados, o cambiar las reglas de juego —i.e., generar inflación para
reducir el valor real de su deuda o retrasar los pagos de la deuda (moratoria)— propician
do problemas de inconsistencia temporal. Por lo tanto, el cumplimiento de las reglas
fiscales asegura, además de la solvencia del Gobierno, la sostenibilidad intertemporal
de la política fiscal.

B. El papel de las reglas en la sostenibilidad fiscal intertemporal

Las reglas fiscales que se presentan a continuación tienen por objeto asegurar la soste
nibilidad fiscal del Gobierno desde una perspectiva dinámica. El principal objetivo que
persiguen las reglas aquí descritas es lograr una reducción gradual en el stock de deuda
pública del gobierno o mantenerlo en un nivel prudente como proporción del PIB.
Para ello, se plantean un conjunto de reglas que buscan lograr un Superávit Primario
Estructural (SPE) que haga efectiva la reducción en el stock de deuda actual del gobierno
y por ende en el déficit fiscal (total).

Por lo tanto, si el Gobierno registra una elevada proporción de deuda pública-PIB, la

autoridad fiscal tendrá como objetivo:

96
 i & l)t;..lrl' '■:■■ \\\\

dN<dt

La regla fiscal expresada en (8) indica que el gobierno debe lograr una reducción en su
deuda pública como proporción del PIB para el periodo Al Para que se cumpla este
objetivo, el gobierno debe incrementar o mantener un SPE como proporción del PIB
(sPi ) ta^ I116 garantice una reducción mínima anual de x en el stock de deuda pública:

x\ (9)

Dado que el SPE está definido en referencia a la tendencia de crecimiento del PIB se
tiene que:

sp, = z, (1 + aGAP,) - c, (1 - fiGAP,) - kt (10)

Donde 11 representa los ingresos totales, Ct el gasto primario corriente y kt el gasto

de capital, todos como proporción ddel PIB. Los parámetros a y b corresponden

a la elasticidad ingreso y gasto con respecto a la brecha del producto (GAPt), respec

tivamente. Por lo tanto, GAPt — Yt — Yv, es decir la diferencia entre el producto de

largo plazo (potencial) (Yt ) y el producto actual u observado (Yt).

De esta forma:

spt < sp* es permitido cuando GAPt > 0 (10a)

spt > sp] es requerido cuando GAPt < 0 (10b)

La condición (10a), indica que si la brecha entre el PIB de largo plazo y el observado
{GAPt) es ma»'>f r<"<= cero, se permite que el superávit primario efectivo (sPt ) sea
menor al SPE (SP, ) debido a que la economía no se encuentra operando en su nivel
potencial. Por su parte, la condición (10b), muestra que cuando la economía crece por
encima de su nivel potencial (GAPt < 0) se requiere que el superávit primario efectivo
sea mayor o al menos igual al SPE en el periodo /.
En este contexto, las variaciones en la proporción de deuda-PIB reflejan las desviacio
nes de la tendencia de la tasa crecimiento. Es decir, la proporción deuda-PIB se reduce
(incrementa) con positivas (negativas) desviaciones y permanece inalterada cuando la
economía está operando sobre su senda de crecimiento. De tal forma, la regla de SPE
permite la operatividad de los estabilizadores automáticos en las diferentes etapas del
ciclo económico.

La regla (9) implica que si la reducción objetivo en la deuda-PIB es igual a la tasa de

crecimiento, x = gdt_} , entonces el SPE deberá ser igual al pago de intereses sobre
la deuda:

(11)

Lo cual implica un balance total. Bajo estas consideraciones, la regla de presupuesto

balaceado (11) lleva a una caída en la proporción de deuda-PIB equivalente a la tasa
de crecimiento.

Una alternativa —de particular importancia para un país que necesita gasto en infraes

tructura (k ) con una alta tasa de retorno social—, es modificar el objetivo fiscal acorde
con la regla de oro, lo que requiere un balance corriente:

sp,* + fc, =«/,_, (12)

La regla de oro en la ecuación (12) muestra que es posible aumentar el gasto de capital
y todavía reducir la deuda como proporción del PIB hasta el punto en que: kt < gdl_l .

En presencia de un balance de naturaleza estructural, el cumplimiento de la regla fiscal

formulada en la ecuación (9) requiere una regla adicional que límite el crecimiento del
gasto corriente por debajo de la tasa de crecimiento del PIB:

Por lo tanto, el SPE formulado en (10) y modificado a través de la aplicación operativa

de las reglas descritas resulta en:
 sp, s r, (1 + ccGAP,) - c; (1 - J3GAP,) - *,' (14)

Si se reemplaza el SPE estipulado por (14) en (7) se tiene la RPI del Gobierno bajo
reglas fiscales que garantizan la sostenibilidad intertemporal de la deuda:

(15)

En la ecuación (15) se asegura que la senda de superávit primarios futuros condiciona

dos por las reglas fiscales descritas será igual al stock de deuda actual, salvo la elusión o
incumplimiento de las reglas fiscales propuestas.

Al hacer operativa la ecuación (15) para el periodo / se tiene que:

a, =
, (1 + r) a.j , -sp. (16)
' (1 + g) '"' '

Con la ecuación (16) se hace operativa la regla expresada en la (9) y, por ende, se ga
rantiza que la deuda en el periodo / se reduzca en la magnitud que se incrementa el
SPE definido por la (14).

C. Sostenibilidad fiscal del Gobierno Nacional Central 2004-2010

Con el objetivo de estimar el efecto de la regla de SPE sobre la deuda pública del GNC,
en esta sección se realiza un ejercicio de simulación para el periodo 2004-2010, tomando
como año base la situación fiscal de 2003. Para ello, se emplea la metodología descrita,
que se resume en la ecuación (16), los supuestos macroeconómicos establecidos en el
MFMP y las proyecciones de caja del GNC del CONFIS. Para el cálculo del SPE, se
emplean las elasticidades y la brecha del producto estimadas por Rincón et ál. (2003).
Así mismo, se supone que durante el periodo el GNC y el resto del SPNF cumplen las
reglas fiscales vigentes22.

Anexos 1 v 2.

99
A diferencia del MFMP, aquí se analiza la deuda pública bruta del GNC, por las razo
nes descritas anteriormente Del mismo modo, se supone que bajo la aplicación de las
regla de SPE la tasa de interés promedio de la deuda pública del Gobierno se reduce
gradualmente del 5,5% en 2004 al 4% a partir de 200823.

El gráfico 4, muestra las proyecciones de la deuda pública del GNC bajo tres escenarios: (1)
MFMP con el superávit primario efectivo (SP), (2) SPE con una meta anual del 0,5% del
PIB y (3) SPE con una meta anual del 1,2% del PIB. Se observa que durante los primeros
años la deuda del Gobierno continúa con una tendencia creciente en los tres escenarios.

A partir de 2007, se comienza a reducir el ritmo de crecimiento de la deuda bajo los esce
narios con reglas fiscales de SPE, de tal forma que para 2010 la deuda del GNC, anclada a
una meta del 0,5% del PIB, se ubica en el 59% y con una meta del 1,2% del PIB, alcanza el
58,4% del PIB. En ausencia de las reglas de SPE, la deuda pública del Gobierno continúa
con una tendencia creciente y termina ubicándose en el 61,9% del PIB para 2010.

Gráfico 4
Deuda Pública Bruta del GNC bajo reglas fiscales (2004-2010)

— MFMP(SP) - SPI. 0,5% del PIB SPlv 1.2% dei PIB

Fuente: Cálculos del autor.

5 Kn la mayoría de los análisis sobre sostenibilidad fiscal la tasa de interés se considera exógena. Sin embargo, como
se explicó en la sección anterior, la tasa de interés sobre la deuda puede ser influenciada, de forma importante, por
el comportamiento de las variables fiscales, ya que los mercados premian o castigan el desempeño fiscal de un país.
Algunos estudios corroboran esta hipótesis; por ejemplo, Caselli et ál. (1998) aseguran que las variables asociadas a la
dinámica de la deuda —e.g., balance primario, stock de deuda, tasa de crecimiento del PIB— tienen importantes efectos
sobre el costo del financiamiento. En particular, encuentran que un incremento del 1% en el superávit primario
reduce el costo promedio del servicio de la deuda en 10 pbs, mostrando así que el esfuerzo fiscal de los gobiernos
es compensado por los mercados. De otro lado, Bayoumi y Eichengreen (1994) al analizar el impacto de las reglas
fiscales adoptadas en los Estados Unidos, concluyen que las restricciones que imputan estas reglas sobre el gasto
corriente y la deuda generan una reducción en el costo de financiamiento cercana a los 50 pbs.

100
 ■ \\"\\ II i ■mí\" diau-v.u 3.«¡í,

Es importante mencionar, que el cumplimiento de la regla de SPE del 0,5% del PIB
requiere una reducción anual del gasto corriente del GNC del 0,4% del PIB y para
hacer efectiva la regla de SPE del 1,2% del PIB, el recorte en el gasto anual asciende
al 1% del PIB.

V. I Conclusiones

En este artículo se examinó el papel de las reglas fiscales como estrategia de política
fiscal para que el Gobierno Nacional Central pueda alcanzar la sostenibilidad fiscal en
el mediano plazo. Se estudiaron las principales características de las reglas fiscales, así
como la forma de implementarlas operativamente. Al efectuarse la evaluación del des
empeño fiscal en Colombia se destaca que el origen del desequilibrio fiscal del país se
concentra en el GNC y no en el resto del SPNE Se logró identificar, además, que gran
parte del desequilibrio fiscal en las finanzas del Gobierno nacional se debe a la marcada
inflexibilidad del Presupuesto General de la Nación (PGN) que se deriva del exceso de
normas y artículos que atan algunas partidas presupuéstales representativas.

Un elemento adicional que no permite un avance significativo en materia fiscal, es la

naturaleza estructural del déficit del GNC , lo cual indica que así la economía crezca
a su nivel potencial el Gobierno no obtendrá un menor déficit en una magnitud
importante y, por lo tanto, debe hacer un mayor esfuerzo en ingresos y gastos para
corregir su desbalance fiscal.

En efecto, se plantea una alternativa consistente con los avances en materia fiscal de los
últimos años. Esa estrategia es adoptar una regla fiscal de Superávit Primario Estructural
(SPE) con metas indicativas del 0,5% o el 1,2% del PIB, de tal forma que garanticen
la sostenibilidad de la deuda y que, a su vez, permitan la acción de los estabilizadores
automáticos durante el ciclo económico. Pese a que la Ley de Responsabilidad Fiscal
de 2003, estipula que todos los niveles del sector público deben alcanzar una meta de
superávit primario consistente con la sostenibilidad de la deuda pública, la falta de
reglas cuantitativas puede desviar los objetivos propuestos hacia metas intermedias o
de bajo esfuerzo fiscal.

A través del ejercicio de simulación se pudo constatar esa hipótesis, ya que bajo las
actuales reglas el Gobierno nacional no logra alcanzar la senda de superávits primarios
que logren estabilizar la deuda en un nivel prudente o reducirla en alguna proporción.
Bajo el escenario oficial del MFMP la deuda pública bruta del Gobierno pasa del 54,9%
al 61,9% del PIB durante el periodo 2004-2010. En contraste, se encontró que bajo el

101
escenario con reglas de SPE del 0,5% y el 1,2% del PIB, se reduce el ritmo de crecimiento
de la deuda pública y se estabiliza en el 59% y el 58,4% del PIB, respectivamente; es
decir, hay una reducción de 2,9 y 3,8 puntos del PIB frente al escenario oficial.

El cumplimiento de las reglas de SPE exige una reducción anual del 0,4% y el 1% del
PIB durante el periodo 2004-2010. Para que esa reducción en el gasto público sea via
ble, se requiere propiciar un manejo transparente y sano de las finanzas públicas para
evitar los problemas de contabilidad creativa y adicionalmente, es necesario un esfuerzo
conjunto del Gobierno y el Congreso de la República para flexibilizar el Presupuesto
General de la Nación, lo cual en parte, no permite un manejo fiscal prudente.

Anexos

Anexo 1
Cuadro A 1
Proyección del balance fiscal del GNC 2004 - 2010 (Porcentaje del PIB)

Concepto 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1. INGRESOS TOTALES 16,36 16,58 17,04 17,17 17,42 17,51 17,58

INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN 15,(15 15,48 1 5,92 16,18 16,25 16,34 16,41

INGRESOS TRIBUTARIOS 14,98 15,41 15.85 16,11 16,18 16,2- 16,34

Administrados DIAN Internos 9.89 9.99 9,99 9,99 9,99 9,99 9,99

Renta 5,46 5.56 5,56 5,56 5,56 5,56 5,56

IV \ interno 3,76 3.76 3,76 3,76 3.76 3,76 3,76

Impuesto ;i Lis Transacciones 0,67 0,67 0,67 0,67 0.67 o.rr 0,67

Impuestos Nuevos Retorma (RIS para Pvme) 0,00 0.00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Administrados DIAN Externos 2,85 2,86 2,97 3,14 3,22 3,32 3,40

IVA externo 1,85 1.82 1,89 2,00 2.05 2,11 2,16

(¡ravamen arancelario 1,(10 1.04 1,08 1,14 1.17 1,20 1,23

Gasolina 0,50 0.49 (1.48 0,46 0.45 0,44 0,43

Resto 0,02 0.02 0,02 0,04 0,04 0,04 0,04

Mayor Gestión de la DIAN 0,00 0.00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Reforma Tributaria 1,71 2.05 2.39 2,47 2,48 2.48 2,48

INGRESOS NO TRIBUTARIOS 0,07 0,07 0.07 0,07 0,07 0,07 0,07

Contribución de Hidrocarburos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Concesiones Portuarias 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01

Resto 0,06 0,06 0,06 0,06 0,06 0,06 0,06

FONDOS ESPECIALES 0,13 0.13 0,13 0,17 0.17 0,17 0,17

OTROS RECURSOS DE CAPITAL 1,18 0.96 0,99 0,83 1,00 1,00 1.00

102
 Concepto 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Rendimientos Financieros '1 ótales 0.28 0.27 '>> 0.28 0,28 0.28 ii. 28

De Tesorería 0,06 0.06 0,06 0.06 0,05 0.05 0,05

Préstamos Presupuesto SPNF 0,02 0.02 0,02 0,02 0,02 0.02 0,02

Fondos Administrados 0,20 0.19 0,21 0,21 0,21 0,21 0,22

0,69 0 63 0,65 0,49 0,67 0,6" 0,67

1 xopetrol 0,44 0.38 0,40 0,22 0,40 0,40 0,40

Telecom 0.00 0.00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

ISA e Isagcn 0,02 0.02 0,02 0.04 0,04 0.04 0,04

Bancóldex 0,03 0.03 0,03 0.03 0,03 0,03 0,03

(-omisión Nacional de Televisión 0,00 o.oo 0,00 O.OO 0,00 0.00 0,00

Fstablccimientos públicos (incluye Cajanalj 0,11 0.10 0,10 0.10 0,10 0.10 0,10

Resto de empresas 0,10 0.10 0,10 0,10 0.10 0,10 0.10

amortización) 0,00 o.oo 0,00 0,00 0.00 0,00 0.00

Reintegros y recursos no apropiados 0,20 0.06 0,05 0,05 0,05 0,(15 0,05

Resto (0,00) o.oo (0,00) (O.OOj 0,00 0,00 (0,00)

2. PAGOS TOTALES 20,49 21.09 21,10 21.00 20,85 20.88 20,77

PAGOS TOTALES SIN INTERESES 16,05 16,52 16,51 16,20 15,99 16,03 1 5,99

PAGOS CORRIENTES DE LA NACIÓN 19,49 211,11 20,12 20.01 19,86 19,89 19,79

INTERESES 4,44 4.57 4,59 4.80 4,86 4,85 4,78

Intereses deuda externa 9 ()9 9 99

^,37 9 ;,]
1 55 2,51 2,56

Intereses deuda interna 2,81 2.35 9 79 2 29 9,9 2.35 9 99

-0 39 0 00 0 00 0 00 0,00 0,00 0,00

Costo endeudamiento externo 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0.00 0,00

FUNCIONAMIENTO 15,05 15.54 15.54 15,21 15,00 15.04 15,01

Servicios personales 9 77
2.65 2.57 2.44 2,35 9 97
2,19

lransfcreneias 11,51 12.18 12,27 12.11 12.02 12,16 12,24

Situado Fiscal más FFC - Salud y ! "'.ducaaón 4,65 4.61 4,56 4.51 4,44 4,56 4,63

Situado Fiscal 4,65 4.61 4,56 4.51 4,44 4,56 4,63

Fondo de Crédito l'ducativo 0,00 0.00 0,00 0.00 0.00 0.00 0,00

Participaciones Municipales - Propósito Cíe-

neral 1,02 0.94 0,93 0,92 0,91 0.93 0,95

Pensiones 3.67 4.54 4.59 4,58 4,57 4.56 4,57

(Itras 2.18 2,09 2.18 2,11 2,10 2.11 2,09

Gastos generales \ oíros 0.76 O."2 0,70 0,65 0,63 0,60 0.58

INVERSIÓN 1,00 0,98 0,98 0.99 0,99 0,99 0,98

Formación Bruta de (.apital 1,00 11.98 0,98 0.99 0,99 0,99 0,98

3. PRÉSTAMO NETO 0,26 0.25 0,23 0.50 0,25 0,24 0,21

Capitalización Caja \grana 0,00 0.00 0,00 0.00 0.00 0.00 0,00

Resto 0,00 o.oo 0,00 0.00 0,00 0,00 0,00

4. DÉFICIT O SUPERÁVIT DE CAJA -4,40 -4."6 -4,28 -4.13 -3,68 -3.61 -3,40

5. AJUSTES POR CAUSACIÓN -0,42 -0.14 -0,10 -0.06 -0,04 -0.03 0.00

Ingresos 0,05 0.05 0,02 0,1) 1 0,00 0.00 0.00

Alícuotas 0,05 0.05 0,02 0,01 0,00 o.oo 0.00

Pagos 0,25 0.18 0,12 0.0" 0,04 0.03 0,00

Indicación TI'S B L'VR 0,25 0.18 0,12 o,o~ 0,04 0,03 0,00

Deuda Flotante 0.22 0.00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

103
 Concepto 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
6. DÉFICIT -4,82 -4,90 -4,39 -4,19 -3,72 -3,63 -3,40

7. COSTOS DE LA REESTRUCTURACIÓN FI
NANCIERA 0,38 0.36 0,31 0,23 0,17 0,12 0,08

Capitalización intereses l'ogañn 0,00 0.00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Indexación Tes Lev 546 -0.08 -0,10 -0,10 -0,10 -0,11 -0,11 -0,02

Indexación TRO 0,05 0,03 0,02 0,02 0,02 0,02 0.01

Intereses Lev 546 0,05 0,03 0,02 0,02 0,01 0,00 0.00

Intereses logatín 0,18 0,18 0,17 0,11 0.07 0,05 0.02

Amortización TRD 0,00 0,00 0,00 0.00 0.00 0,00 0.00

Amortización Lev 546 0.13 0.11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,02

Liquidación (,a|a Agraria 0,06 0,10 0,09 0,08 0,07 0,06 0,05

8 DÉFICIT A FINANCIAR -5,20 -5,26 -4,70 -4.42 -3,89 -3,76 -3.47

Fuente: CONFIS

Anexo 2
Cuadro A 2
Supuestos Macroeconómicos del Marco Fiscal
de Mediano Plazo (MFMP)

Supuestos 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

I. VARIABLES COLOMBIA

INFLACIÓN

Inflación IPC 6.50"o 5,50% 4,50°« 3,50° o 3,00% 3,00% 3,00° o 3,00° o

Inflación deflactor implícito PIB 6,60° o 5,90% 5,00" n 4.00% 3,20" i 3,00° o 3,00°. o 3.00%

TASA DE CAMBIO NOMINAL

Tasa de cambio fin 2.778 2.782 2.940 3.010 3.050 3.150 3.140 3.118

lasa de cambio promedio 2.876 2.706 2.878 2.996 3.017 3.134 3.137 3.072

Devaluación rin -3,00° o 0,10% 5,70° o 2,40° o 1,30% 3,30° o -0,30% 2,00%

Devaluación promedio 14,70% -5,90% 1,80% 7.90° o 0,50°i 2,70° o -0,40% 0,70%

TASA DE CAMBIO REAL

ITCR Fin (Base 86) 138,8 135,4 138,7 139,4 139,7 143.0 141,3 141,0

ITCR Promedio 136,8 126,9 130,9 133,8 133,2 137.1 136,1 133,0

Devaluación Real Fin (u u) 3.40° o -2,40% 2,50° o 0.50°» 0,20% 2,40° o -1,20% 1,20%

Devaluación Real Promedio (° <») 15.30° o -6,20% -1,00° o 6,00° o -0,50% 1,80° o -1,20° o -0,10%

104
 I Vxirp .«■ , WWI

Supuestos 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

PRODUCTO INTERNO BRUTO

PIB Nominal (MM de pesos) 2"'3 19"> 245.813 268.4^8 290.332 311.758 333.955 357.733 383.204

Variación porcentual PIB Nominal 10,60% 10,10% 9,20° o 8,20% 7,40° o 7,10% 7,10% 7,10%

PIB Real (MM de pesos de 1994) 79.480 82.659 85.966 89.404 92.980 96.700 100.568 104.590

Variación porcentual PIB Real 3,70% 4,00% 4,00° o 4,00% 4,00° o 4.00% 4,00° o 4,00%

II. VARIABLES EXTERNAS

Libor (6 meses) 1,20% 1,60% 4,30° o 5,50% 5,50° o 5,50% 5,50"» 5,50%

Inflación externa 9,20" o 4,90% 2,10% 2,20% 2,20° o 2,20% 2,20" o 2,20%

Fuente: MHCP.

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