BOLILLA IV – LOS RECURSOS DEL ESTADO

TEMA 1
Caracterización: son aquellas riquezas que se devengan a favor del Estado para
cumplir sus fines, y que en tal carácter ingresan en su tesorería. Su finalidad
principal es la de cubrir los gastos públicos, pero a su vez se advierte que
además de esa función, los recursos pueden ser instrumentos para que el Estado
desarrolle su política intervencionista en la economía general. Es correcto
diferenciar la palabra recurso, que tiene el carácter de toda suma devengada (en
potencia), de las palabras ingresos o entradas, que se refieren específicamente
a aquellas sumas que efectivamente entran en la tesorería.
Evolución histórica: en un primer momento las necesidades financieras eran
cubiertas mediante prestaciones de los súbditos y de los pueblos vencidos, con
rentas patrimoniales y por medio de monopolios estatales; se nota, sin embargo,
un neto predominio de los ingresos patrimoniales provenientes de bienes del
dominio particular del monarca (v.gr. tierras y minas). Sucede que en esas
épocas remotas no se distinguía, por lo general, entre patrimonio del Estado y
patrimonio particular del soberano.
En la Edad Media se desarrolló el sistema de regalías: contribuciones que
debían pagarse al soberano por concesiones generales o especiales que aquél
hacía a los señores feudales (v.gr. el derecho de acuñar moneda o el de utilizar
el agua). También se difundieron las tasas, que los súbditos debían pagar a los
señores feudales por determinados “servicios” que prestaban éstos.
Posteriormente se implementó el sistema de “ayudas” para reclamar a sus
vasallos el derecho a percibir rentas en sus respectivos dominios, dicha “ayuda”
era percibida por el rey directamente de los habitantes de los diversos dominios
señoriales; en un primer momento eran excepcionales, pero luego se tendió a
darle carácter permanente. Este sistema hizo surgir la concepción del impuesto
moderno. Predominaba una concepción autoritaria y arbitraria con respecto al
impuesto, lo que predominó entre los siglos XVI y XVII, esto comenzó a despertar
cierta resistencia en las clases menos pudientes, que eran las más castigadas
por el autoritarismo.
Después de la Revolución Francesa surgieron las ideas liberales, que
repudiaban la discrecionalidad y el autoritarismo y que querían encontrar
justificativos éticos en el impuesto, considerándolo como un precio que se
pagaba al Estado por los servicios generales prestados; también ganó terreno la
idea de graduar ese precio según la potencialidad económica de los ciudadanos.
En el siglo XIX el Estado obtenía la mayor parte de sus ingresos de los recursos
tributarios.
En el siglo XX, al imponerse las ideas intervencionistas pareció que la asunción
del Estado de ciertas actividades económicas comerciales e industriales se
constituiría en una nueva e interesante fuente de ingreso; sin embargo, la
experiencia en nuestro país demuestra que el Estado resultó ser un pésimo
administrador de empresas y en lugar de brindar ingresos produjo pérdidas,
aparte de suministrar desastrosos servicios.
Clasificación de los recursos públicos: las pautas de la ley de administración
financiera (24.156) son útiles como referencia en cuanto a las clasificaciones de
los ingresos gubernamentales. Este tema no es del todo pacífico en la doctrina
y ha recibido críticas; por la poca precisión (los autores han encarado las
distinciones desde sus particulares posiciones teóricas).
Recursos patrimoniales propiamente dichos: comprendemos dentro de esta
categoría los ingresos que el Estado obtiene de los bienes de dominio público y
de los de dominio privado.
a) Bienes de dominio público –> están destinados al disfrute de toda la
comunidad, son utilizables por sus componentes en forma directa y general.
Surgen por causas naturales (v.gr. ríos, riberas, playas de mares, etc.) o
artificiales (v.gr. calles, plazas, parques, museos, etc.), no pueden ser objeto de
apropiación privada (son inalienables o imprescriptibles). La utilización por los
particulares es, en principio, gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado
puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se
materializa en forma de concesiones o autorizaciones de usos, permisos,
derechos de acceso o de visita, etc. Estos recursos entran en las arcas estatales
y, conforme a la definición amplia ya enunciada, corresponde su inclusión como
ingresos del Estado (se trate de la Nación, provincias o municipios).
b) Bienes de dominio privado –> pueden satisfacer necesidades individuales
o colectivas, pero no se afectan al uso de todos los habitantes sino al de
determinadas personas vinculadas a ellos por algún tipo de contratación; son
enajenables y sujetos a los efectos de la prescripción.
Los ingresos obtenibles de estos bienes:
1) rentas provenientes de la explotación (directa o indirecta) o de la venta de
bienes patrimoniales.
2) rentas de capitales mobiliarios del Estado, los dividendos y los intereses
percibidos por él como consecuencia de su participación en el mercado
financiero o posesión de acciones y obligaciones de empresas particulares, ya
sea por haber sido ellas privatizadas o por tratarse de acciones que el Estado
decidió invertir en empresas privadas.
3) rentas provenientes de la explotación directa o mediante concesionarios.
4) tarifas cobradas por las empresas que prestan servicios públicos o desarrollan
actividades industriales o comerciales.
Recursos de las empresas estatales: las empresas públicas son unidades
económicas de producción que desarrollan actividades de diversa índole,
produciendo bienes o servicios con destino al mercado interno o al externo. En
la actualidad, la actividad económica y comercial del Estado se ejecuta, en
algunas oportunidades, mediante dependencias de la Administración, aunque en
ciertos casos dispongan de autarquía.
a) Conveniencia de las empresas estatales: la empresa pública es una realidad
del mundo actual, sin embargo, en países en vías de desarrollo el Estado se ha
caracterizado como un muy ineficaz empresario, generando pérdidas, aun en
actividades que en el mundo son habitualmente redituables (v.gr. YPF). En el
caso de los servicios públicos, las pérdidas de explotación fueron en aumento y
condujeron a perjudicar, por un lado, a los usuarios, por ser malos los servicios
(v.gr. la telefonía) y, por otro lado, a toda la población, que debía hacerse cargo
del déficit de explotación. Estos inconvenientes son derivados de la calidad de la
dirección que realiza el Estado.
b) Privatización: proporciona ingresos mediante el pago de los adquirentes, a lo
cual se adicionan las siguientes ventajas
1) Eliminación del gasto público –> desaparecen los aportes del Estado para
cubrir déficit operativo y financiamiento de inversiones; esto debería haber
contribuido a reducir el déficit fiscal y a equilibrar el presupuesto (lo cual en
nuestro país no sucedió por algún tiempo).
2) Nuevas inversiones –> los compradores, adjudicatarios o concesionarios
debieron realizar inversiones para modernización y expansión.
3) Aumento de eficiencia –> más racional utilización del personal, compras de
insumos a más bajo precio y un sistema adecuado de decisiones empresarias.
4) Reducción de la deuda externa –> parte del pago se realizó con certificados
de la deuda externa, la capitalización tornó interesante la participación de bancos
acreedores del exterior, que a su vez interesaron a otras empresas.
Monopolios fiscales (recursos mixtos): con relación a ciertos productos, el Estado
puede monopolizarlos y venderlos a precio más elevado que el del costo,
incluyendo no sólo la ganancia comercial normal, sino un excedente que puede
considerarse tributario. En nuestro país el Estado no ha realizado tales
actividades monopólicas ni tiene organizadas empresas dedicadas a
materializarlas. Sólo podría ubicarse dentro de estos recursos, aunque con
notorias diferencias, el producto de las actividades de los juegos de azar, que el
Estado explota en forma de monopolio.
Recursos gratuitos: es decir la entrega no onerosa de bienes por parte de
terceros, éstos facilitan dichos bienes en forma voluntaria y sin que el Estado
utilice su poder de imperio. Estos tipos de ingresos pueden provenir de
particulares (v.gr. donaciones, legados), de entes internacionales o de Estados
extranjeros (v.gr. ayudas internacionales para reconstrucción de daño bélicos).
No incluimos, en cambio, la asistencia que los entes públicos de un mismo
Estado se prestan entre sí.
Recursos por sanciones patrimoniales: son prestaciones pecuniarias
coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilícitas, e
intimidar a potenciales transgresores. A pesar de que estas penalidades
proporcionan algún ingreso (aunque reducido) al Estado, carecen de tal finalidad;
y de ahí su diferencia del tributo, cuyo objetivo esencial es obtener rentas para
el ente público, mientras que las penalidades patrimoniales procuran disuadir de
la comisión de actos ilícitos. Mientras los ingresos tributarios con entradas
dinerarias normales que el Estado obtiene en la medida de sus objetivos y
necesidades, los ingresos por sanciones patrimoniales son ingresos normales
que, aun beneficiando pecuniariamente al Estado, no están destinados a ese fin.
Recursos monetarios: el manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda
corresponde al Estado moderno, es una de las más acabadas manifestaciones
del poder de soberanía. Mediante la moneda el Estado regula y controla
directamente el intercambio de bienes y servicios y las transacciones públicas y
privadas en general.
El emisionismo como regulador económico: cumple un papel fundamental, la
existencia de medios de pago debe estar en correcta proporción al volumen de
los bienes y servicios disponibles en una economía nacional. Los medios de
pago deben aumentar al mismo ritmo que se incrementa el volumen producido
de bienes y servicios a pagar, además, las medidas monetarias tienen
importancia como instrumento de intervencionismo estatal.
El emisionismo como medio de obtener ingresos: esto sucede cuando el Estado
cubre su déficit presupuestario. Pero esta finalidad, en la medida en que no vaya
acompañada del proporcional incremento de bienes y servicios a disposición de
los consumidores, constituye un elemento de presión inflacionaria Y si provoca
inflación, produce los efectos de un tributo injusto para la comunidad. Pero
también este emisionismo perjudica al Estado porque los aumentos de precios
incrementan los gastos públicos, eso hace necesario lograr nuevos ingresos,
pero como éstos no alcanzan debe incrementarse la emisión monetaria; esto a
su vez ocasiona nuevos aumentos de gastos públicos, y sigue así un círculo
vicioso. La emisión de moneda con fin fiscal sólo se justifica en casos extremos
y si la necesidad pública lo requiere en forma absoluta, aun así la conveniencia
de acudir a este recurso estará condicionada a que no sea posible ninguna otra
forma de procurarse ingresos. Este tipo de emisionismo debe ser de carácter
provisional y estar acompañado por medidas de “saneamiento” que tengan por
objeto retirar de la circulación la “masa monetaria exuberante”, o sea, aquella
que está excedida en relación a la producción u oferta de bienes y servicios.
Recursos del crédito público: tienen sus limitaciones que dependen de razones
de política financiera, teniendo en cuenta la especial situación del país en el
momento en que decide emitirse el empréstito, por cuanto es necesario que
exista un ahorro nacional suficiente y la correspondiente propensión a prestarlo.
Además, deberán tenerse en cuenta los especiales efectos económicos a que
puede dar lugar, su manejo requiere suma prudencia, por los peligros de su uso
abusivo.
Los tributos como recursos financieros: desde el punto de vista de las finanzas
públicas, los tributos son prestaciones obligatorias, generalmente en dinero,
exigidos por el Estado en virtud de su imperio, para atender sus necesidades y
realizar sus fines políticos, económicos y sociales. La tributación queda por ende
sujeta a reglas de derechos, según lo establecido por la Constitución y las leyes
dictadas en su consecuencia. Tal subordinación tiene su explicación en la
finalidad esencial de la tributación: el bienestar general. En los tiempos actuales,
sea que los tributos tengan una misión exclusivamente fiscal o que se les asigne
además una finalidad extrafiscal, deben necesariamente tener como último
objetivo el beneficio general de la comunidad. Así lo ha dicho la CSJN, si no
responden a ese interés político, los tributos no sólo serían ilegítimos, sino que
además caerían en el despojo.
TEMA 2: EL CRÉDITO PÚBLICO
Noción general: proviene del latín creditum, que proviene del verbo credere,
que significa “tener confianza o fe”. El término “público” se refiere a la persona
(Estado) que hace uso de la confianza en él depositada, pidiendo que se le
entreguen bienes ajenos en contra de la promesa de la ulterior restitución. Lo
que cuenta, entonces, es la seriedad y unidad de conducta, el cumplimiento
escrupuloso de los compromisos asumidos y el buen orden en la gestión de la
hacienda pública.
Crédito público es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado
para obtener dinero o bienes en préstamo; empréstito es la operación crediticia
concreta mediante la cual el Estado obtiene dicho préstamo y deuda pública es
la obligación que contrae el Estado con los prestamistas como consecuencia del
empréstito. Evolución histórica: los préstamos entre los Estados en la antigüedad
se hacían muy difíciles por las bancarrotas (fenómenos frecuentes que se
producían con el advenimiento de un nuevo soberano), el impuesto no existía
como fuente de recursos regulares y con frecuencia se omitía el pago de las
deudas. Por ello los préstamos se hacían a breve plazo y por pequeñas sumas
con garantías reales o personales. A partir del siglo XIX los Estados se organizan
jurídicamente, la administración mejora, sumado al gran desarrollo de los valores
mobiliarios y el nacimiento de bolsas y mercados para los mimos la situación
mejora y se propicia el auge del crédito público.
Características del crédito público: se plantea una discusión doctrinal acerca de
si realmente es un recurso público, y cuáles son los límites a su utilización.
a) Concepción clásica –> se distingue entre los recursos públicos propiamente
dichos (v.gr. el impuesto) de otras medias (v.gr. crédito público) cuyo objeto es
distribuir los recursos en el tiempo para adecuarlos al gasto. Del empréstito no
derivan recursos en sí mismo, sino tan sólo la anticipación de recursos futuros
que normalmente sólo se lograrían en el curso de varios años, pero que se los
debe reunir inmediatamente ante lo impostergable de la erogación. Se concluye
que el crédito público debe ser utilizado en forma excepcional y restringidamente.
b) Concepciones modernas –> el crédito público es un verdadero recurso y no
puede estar limitado por circunstancias excepcionales. Se concluye que el
empréstito estatal es un recurso que nada tiene de anormal, no puede estar
rígidamente limitado a “circunstancias excepcionales” que requieran lugar a
gastos imprevistos o urgentes.
c) Evaluación crítica –> en cuanto a las diferencias entre deuda pública y deuda
privada, las funciones que modernamente se asignan al Estado hacen
considerar al empréstito como un instrumento financiero fundamentalmente
diferente del crédito privado. De ahí que ya sean recursos verdaderos, o
anticipos de recursos futuros, los empréstitos no pueden ser sólo utilizados con
el alcance excepcional y restringido que les atribuían los clásicos. respecto a la
afirmación de que la carga del empréstito recae sobre las generaciones
presentes o futuras: es discutible.
Si el empréstito es económicamente interno, suscripto con capital nacional,
no representa una carga, pero sí significa para esa generación una redistribución
de riqueza; es indudable que el Estado está limitado en cuanto a la disposición
de sus recursos, ya que debe tener en cuenta los derechos adquiridos por los
tenedores de los bonos.
Si el empréstito es externo, suscripto por capital externo, la carga de la deuda
sí recae sobre las generaciones futuras, aunque no puede negarse que esa
generación futura gozará del uso de obras públicas realizadas con tales fondos.
De todas formas, la realidad demuestra que el empréstito ha perdido el carácter
de recurso extraordinario.
Límites: el hecho de que se recurra o no a esta medida depende de razones de
política financiera que tengan en cuenta diversos factores: existencia de ahorro
nacional, propensión a prestarlo, efectos que tendrá en sus distintas fases sobre
la economía nacional, etc. Debe rechazarse la afirmación de que, en general, se
derivan efectos forzosamente perniciosos de los gastos con déficit cubierto
mediante empréstitos públicos. Existen importantes efectos para las
generaciones futuras, efectos que varían considerablemente según que el
préstamo provenga de capitales nacionales o extranjeros. Los teóricos modernos
afirman que el empréstito público no afecta al capital individual ni al social; en
realidad ésta es una afirmación sólo válida en determinadas circunstancias, dado
el distinto efecto que tiene en las fases del empréstito (sobre todo en el ahorro
privado, la formación de capitales y la distribución del ingreso).
Es un verdadero recurso público con las limitaciones que derivan de sus
especiales peculiaridades, a tal fin deben tenerse en cuenta las funciones del
empréstito como regulador del crédito, las distintas clases sociales que suscriben
empréstitos y pagan impuestos. El elemento de comparación más importante
debe ser indudablemente el costo total de la deuda pública con relación al
producto bruto interno (cálculo que realizaron erróneamente los técnicos
argentinos, lo cual explica el incremento desmedido de la deuda pública que al
llegar al punto de no poder ser devuelta produjo default).
Clasificación de la deuda pública:
a) Interna y externa. Desde el punto de vista económico: la deuda es interna
cuando el dinero obtenido en préstamo por el Estado surge de la propia
economía nacional; la deuda es externa si el dinero prestado proviene de
economías foráneas. Al momento de la emisión y negociación: la deuda interna
significará una transferencia del poder de compra privado hacia el sector público;
lo cual no ocurre en el caso de la deuda externa, ya que el Estado ve
incrementadas sus disponibilidades, pero como el dinero proviene del exterior,
ello no significa merma en las disponibilidades monetarias de las economías
privadas nacionales. Al momento del reembolso y pago de los intereses: si la
deuda es interna esas riquezas permanecen en el país; mientras que si es
externa se traspasan al exterior. Desde el punto de vista jurídico: deuda interna
es aquella que se emite y se paga dentro del país, siendo aplicables las leyes
nacionales, con jurisdicción los tribunales nacionales; es indiferente que los
prestamistas sean nacionales o extranjeros y que los fondos amortizados
queden en el país o, en definitiva, vayan al exterior. La deuda es externa cuando
el pago debe hacerse en el exterior, mediante transferencia de valores, y
especialmente cuando no es aplicable la ley nacional sino la extranjera.
b) Flotante y consolidada.
Flotante: es la que el tesoro del Estado contrae por un breve período, para
proveer a momentáneas necesidades de caja por gastos imprevistos o retraso
en los ingresos ordinarios.
Consolidada: es aquella deuda pública permanente atendida por un fondo que
no requiere el voto anual de los recursos correspondientes.
Esta clasificación carece en la actualidad de importancia. Ahora se considera
más ajustada la distinción de:
1) Deuda a largo plazo –> 30 años.
2) Deuda a mediano plazo –> 10 años.
3) Deuda a corto plazo –> 1 año.
Las deudas a largo y mediano plazo constituyen los empréstitos propiamente
dichos; en cambio las deudas a corto plazo se las suele denominar empréstitos
de tesorería.
c) Perpetua y redimible.
Perpetua: son las que el Estado asume con la sola obligación del pago de
intereses, sin compromiso de reembolso o con reserva de reembolsar cuando él
lo decida.
Redimible: son aquellas en que el Estado se obliga al reembolso y al pago de
intereses, con diferencia en los términos de duración y planes de amortización.
Posibilidad de contraer deuda externa: el aspecto quizá más relevante para los
inversionistas extranjeros es el análisis de si las sumas recibidas en préstamo
tienden o no a incrementar las exportaciones y a disminuir el volumen de
importaciones y otros pagos al exterior. Estos resultados tendrán influencia en el
“riesgo país”, es decir, el exceso de interés que paga la deuda de ciertos países
respecto de la tasa internacional equivalente. Uno de los aspectos
preponderantes a tener en cuenta es la relación entre el costo de la deuda
pública externa y la capacidad de un país de generar recursos por vía de sus
exportaciones.
Respecto a nuestro país diversas razones explican la cesación de su capacidad
de pago:
a) retroceso de las exportaciones, lo que derivó en la caída del precio
internacional de la producción exportable argentina.
b) falta de competitividad de vastos sectores de la economía.
c) la relación entre el servicio el servicio de la deuda y los ingresos por
exportaciones también se deterioró. Llegó un momento en que el crédito fue
imposible, aun con tasas de interés cada vez más elevada, la atención de la
deuda pública se convirtió en un gasto presupuestario excesivo para sus reales
posibilidades, de ahí que se cesó el pago de la deuda externa, lo que determinó
el default.
Régimen legal: la ley 24.156 preceptúa: “el crédito público se rige por las
disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueban las
operaciones específicas”. En el segundo párrafo establece qué se entiende por
crédito público: “la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto
de captar medios de financiamiento “, determina que puede tener la finalidad de:
a) realizar inversiones productivas;
b) atender casos de evidente necesidad nacional;
c) reestructurar la organización del Estado;
d) refinanciar los pasivos del Estados, incluidos los intereses respectivos. La ley
convierte en norma jurídica un principio de finanzas públicas, reconocido
universalmente, el cual es el de no utilizar ingresos procedentes de esta fuente
financiera para destinarlos a gastos corrientes: “se prohíbe realizar operaciones
de crédito público para gastos operativos”. Al respecto creemos que se podría
invocar el artículo 5, párrafo 4° de la ley 24.269 sobre nulidad de todo contrato
que no fuere precedido del cumplimiento de las normas previstas en la ley 24156,
como también en su reglamentación.
La ley denomina deuda pública al endeudamiento resultante de las
operaciones de crédito público, excluye:
a) la contraída por el tesoro (operaciones a corto plazo),
b) la derivada de la emisión de letras por la Tesorería General de la Nación para
cubrir deficiencias estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la
ley de presupuesto general; deben ser reembolsadas durante el mismo ejercicio
financiero en que se emiten, de superarse ese lapso sin ser reembolsadas se
transformarán en deuda pública.
Está vedado a toda entidad del sector público nacional iniciar trámites para
realizar operaciones de crédito público, sin la autorización previa de la Secretaría
de Hacienda.
Son atribuciones de la misma:
a) fijar las características y condiciones, que no estuviesen previstas en la propia
ley, para las operaciones de crédito público.
b) redistribuir o reasignar los medios de financiamiento obtenidos mediante
operaciones de crédito público.
Organismo de control y aplicación: la Oficina Nacional de Crédito Público es el
órgano encargado de asegurar una eficiente programación, utilización y control
de los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de
crédito público. Tiene competencia para:
a) participar en la formulación de los aspectos crediticios de la política financiera
que elabore la Secretaría de Hacienda para el sector público nacional.
b) organizar un sistema de información sobre el mercado de capitales de crédito.
c) coordinar las ofertas de financiamiento recibidas por el sector público nacional.
d) tramitar las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de crédito
público.
Servicio de deuda pública: la ley 24.156 establece que está constituido por “la
amortización del capital y el pago de los intereses, comisiones y otros cargos
que eventualmente puedan haberse convenido en las operaciones de crédito
público”. Se impone a las entidades del sector público el deber de formular sus
presupuestos previendo los créditos necesarios para atender el servicio de
deuda.
TEMA 3 EL EMPRÉSTITO EN PARTICULAR.
Noción: es la operación mediante la cual el Estado recurre al mercado interno o
externo de capitales en demanda de fondos y logra cerrar trato con uno o varios
acreedores, que le prestan dinero contra la promesa de reembolsar el capital, en
la forma y condiciones acordadas, con sus intereses también convenidos.
Naturaleza jurídica: es motivo de discusión entre los autores
a) Acto de soberanía –> los empréstitos son emitidos en virtud del poder
soberano del Estado; surgen de autorización legislativa; no hay persona
determinada en favor de la cual se establezcan obligaciones; el incumplimiento
de las cláusulas no da lugar a acciones judiciales, y el servicio es atendido o
suspendido en virtud de actos de soberanía.
b) Es un contrato –> es la posición de la mayoría de la doctrina; opinan que
nace de la voluntad de las partes, salvo el caso del empréstito forzoso, que es
una deformación del instituto.
Es un contrato como todos los que celebra el Estado, lo vincula a éste (deudor)
con la misma fuerza obligatoria que cualquier contrato que el ente central
celebre, y su caracterización concreta depende del examen del derecho positivo
de cada país.
Tipos de empréstitos:
a) Voluntario –> cuando el Estado, sin coacción alguna, recurre al mercado de
capitales en demanda de fondos, con promesa de reembolso y pago de
intereses.
b) Patriótico –> es el que se ofrece en condiciones ventajosas para el Estado,
y no es enteramente voluntario, pues se configura en el caso una especie de
coacción; se hacen suscribir mediante propagan y apelando a los sentimientos
patrióticos de la comunidad.
c) Forzoso –> los ciudadanos están obligados a suscribir los títulos. No creemos
que el empréstito forzoso pueda ser considerado como un verdadero empréstito,
ante la falta de un acuerdo de voluntades, creador de la vinculación jurídica; es
una figura híbrida, no fácilmente delimitable, pero creemos que su rasgo
predominante está dado por el procedimiento mediante el cual el Estado exige
compulsivamente sumas de dinero a los particulares, lo cual lo ubica dentro del
campo tributario. Ej.: “ahorro obligatorio”.
Régimen del ahorro obligatorio: es el caso más aberrante de verdaderos tributos
disfrazados de empréstitos, se produjo con las leyes 23.256 y 23.549, con el
objeto de captar el ahorro de los 30 particulares dispusieron en forma compulsiva
este sistema, a ingresar durante los períodos 1985 y 1986 – 1988 y 1989. Este
régimen, que constituyó una verdadera estafa del Estado, prometió reintegrar los
importes “ahorrados”, pero como no reconoció actualización dineraria, la
inflación consumió todo el dinero, salvo las monedas que pocos “prestamistas”
se molestaron en cobrar.
Garantías y ventajas de los empréstitos: suelen darse ciertos estímulos para que
los futuros prestamistas se decidan a suscribir los títulos
a) Garantías reales –> tienen poca utilización y consisten en la afectación
especial de bienes determinados, mediante prenda o hipoteca.
b) Garantía personal –> consiste en el compromiso adoptado por un tercero de
pagar las sumas prestadas en caso de no hacerlo el deudor.
c) Garantías especiales –> cuando se afectan determinados recursos del
Estado deudor, especialmente derechos aduaneros, producto de monopolios
fiscales, rentas portuarias, etc.
d) Garantías contra fluctuaciones monetarias –> tienden a proteger al
prestamista contra la depreciación del dinero.
Los Estados necesitados conceden una serie de ventajas que hagan más
conveniente la inversión; entre ellos se destacan las exenciones totales o
parciales con relación a los ingresos que pueden derivar de los títulos, tanto en
lo que respecta a su interés como a su negociación o transmisión por cualquier
concepto. Otra de las ventajas que deben evaluar los futuros prestamistas es la
tasa de interés que será la ganancia que obtendrán.
Técnica del empréstito: el acto inicial es la emisión. Si el empréstito es a largo y
mediano plazo, es necesaria una ley. El decreto 340/96 estableció un sistema
para los instrumentos de endeudamiento público que se destinen al mercado
local, y que pueden consistir en letras de tesorería o bonos a mediano y largo
plazo.
Colocación de los títulos –> el decreto menciona como medios la licitación
pública, la suscripción directa y la licitación privada.
Restitución –> se efectúa mediante la amortización; ésta puede ser obligatoria
(si debe efectuarse en fecha determinada) o facultativa (si el Estado se reserva
el derecho de amortizar o no el empréstito y de fijar las fechas en que se hará
efectiva la amortización.
Conversión –> significa la modificación de cualquiera de las condiciones del
empréstito, en sentido amplio; en sentido restringido, se dice que hay conversión
cuando se modifica el tipo de interés.
Incumplimiento de la deuda pública: existen distintas maneras de incumplir,
prescindiendo de las formas indirectas (v.gr. desvalorización monetaria),
analizaremos las formas directas de incumplimiento
a) Repudio de la deuda –> es un acto unilateral mediante el cual el Estado niega
la obligación derivada del empréstito; consiste en una actitud deliberada que
importa una lesión al principio de buena fe de los actos jurídicos.
b) Mora, moratoria, bancarrota y default –> el incumplimiento se produce por
la carencia o insuficiencia de fondos para atender debidamente las obligaciones
contraídas por medio del empréstito.
Mora: se trata de un mero atraso transitorio y el pago se reanuda a breve plazo.
Moratoria: recibe este nombre cuando el atraso es a largo plazo.
Bancarrota: cuando el Estado suspende los pagos en forma indefinida, y sus
finanzas no permiten prever el cumplimiento en un plazo previsible.
Default: cuando la situación de un país oscila entre un no muy simple “atraso” a
largo plazo y una más probable suspensión de pagos en forma indefinida.
El objeto de la cesación es la amortización de la deuda pública (capital e
intereses). Puede ser total o parcial, sin entrar en otras disquisiciones sobre el
futuro de los pagos.
En los casos de incumplimiento, suele hacerse mención al derecho de protección
(incluso armada) que tienen los prestamistas extranjeros por parte de su Estado
de origen. No puede aceptarse que la violencia, opresión, coacción o presión de
cualquier tipo sea medio de cobrar lo que los Estados adeudan por empréstitos.