—— || POLITICA PLANIFICACION “YY GOBIERNO Cantos Matus ‘= Esta edici6n se realiz6 gracias cl patrocinio Gel INSTITUTO LATINOAMERICANO- Y DEL CARISE DE PLANIFICACION ECONOMICA Y SOCIAL (LPES) La version preliminar dé este libro (1987) contd Gon el valioso apoyo de la ORGANIZACION PANAMERICANA DE LA SALUD (OPS) 2 a : 3 Ss i | 7 . | | . FUNDACION ALTADIA: or) 1 u13 24g 4 369 PARTE TY) mm PARTE T.- TEORIA SOCIAL Y TEORIA DE LA PLANIFICACION . 3 Lie La Planificacién cono Problema entre-los Hombres ...- 15 2i- i Necesitanos Planificar?. 5 312 Lo Recursos de Célculo de la Planificecién y el Gobierno de Situaciones . 39° < 4. Como no s2 Puede Planificar . 7 $1- Yo planifico, Tu planifices ......- ee .eecteloey 63 E 6.- Los Actores Sociales Planitican desde Cualquier ". Situacién, pero con Distintos Métodos . 69 EL Tridngilo de Gobierno A 3 5 81 El Tiempo en, 1a Planificacién n 9.--Epistenologia de 1 Planificeéion \ 20.20.02 87 s 2 f 10.2 Teoria de 1a Aceién y Teoria dela Planificacién... 99 a) La teoria de Te Accién : : 5) Teor{a del Comportesiento versus Teoria de la 7 Aceién Estracégica paneer c) Aceién Estratégica, Accién Reguleda y 5} Procesos Creativos y Creacién de Posibilidades - uz us : : ©) EL Estudio del OTRO en el CAiculo Interecrivo .... 120 Ll.- El Proceso de Produccién Social = 26.¥45 a egee Aa) 2) Une Aproximecién s le Teoria de 1a Produccién 133 D igo y Dibujes : Arg. Sol Meria Motus Social Trebajo €e Conputadora : Cecilia Thomas icotidienos que, al finai, £ijan una éireceién y una velocidad 21 cambio que inevitablemente experimenta un pais 2 causa de nuestras acciones. Pero no s6lo de nuestras acciones. Los otros también intenten conducir, y a veces con ns éxito que nosotros. El simil de 1a corriente de un rio es bueno pare eitender que la reelidad social —elcobjeto del plan~ esté siempre en Roviiaiento y novespera por nosotros. Ese moviniento contiene una fuerza y una dingmica que se jhe impuesto sobre otras, pera imprimirle una direcci6n. [El nundo, mi pais, 1a realidad, esa regién y tu misno municipio, no estén Nuestro destino ‘se esté construyendo incesantenente dia a die, aunque no sepanos_a ciencia cierta hacia donde nos conduce. De manera que[quien quiere enfrentarse al desafio de crear un futuro con eu voluntad, poder y recursos,” en cierto sentido navega contra la corriente, porque debe vencer una, fuerza que contradice. sus intenciones. Salvo que plenifique para acelerar y acentuar las tendencias ya arraigedas en el sistena social;—porque tanbién se puede Pladificar a favor de 1a corrientg.| Pero 'ese noo él caso is comin ni el que principalnente Ta justifica. De manera que le planificecién presente dificultades pareciées 2 la de“agirrar ‘con las manos un- pez en el opvo, fen. condiciones. de mala visibilidad. [Se trata “de"algo” muy complejo, no sélo por el nimero de variables que condicionan el Gcito de nuestro” propésito,. sino adeaés porque tales variables son dificiies de isaginar, enuserar y aualizer) EL pez dificalea mi teres en ina fora "inteligente" o creativa Cenbiendo de velocidad, direceién y profundidad en forna sorpresiva. Ain més, a veces parece que el pez "adivine" nis Vrovintentos pera atraparlo y efectta opertunanente las “meniobres para snpedirio. ~Fis-usr procesoras"reduetble’ sua tearfa ‘bei’ edtritbicada’'y gue requiere mucha experiencia, perseverencia y capacidad de 26 aprendizaje ea la fractica deseada, adenés de fuerza y recursos para i curso de los’ acontecimientos en la direceion Esta dificultad para sctuar sobre la realidad venciendo un movimiento y una resistencia, es ls que destace con eficacia el simil con la corriente de.un rio. El objeto del_plan_no.es,un blanco fijo, inerte y sin inteligencia sobre el cual apunta el planificador. Sin “embargo, esta afirmacién no es absoluta. Depende de cual bjeto planificado. Generainente, cuando se habla de pYenificacién, ‘nos referimos al’ proceso de desarrolle econémico-socisl. Pero, ia. planificacién, como cuerpo de teoria general, puede aplicarse @ cualquier actividad humana donde es necesario un esfuerzo para Pissecfeciausacaratl coe aes ie lapiatia gi stsemer cea oie eee Inersleras crestivmentel sobre usateas. bieestaee ayete ser pélide “in iden és’ un bianco, tise? bose, Eid Dlanidjcaciin ex rafleie's aa tase aaa, teeathet tote Tey devs extatencte yl cheapie der Tees Sienelnineree Taide. : Sin embargo, desde otro punto de vista, el ejemplo de 1a corriente:del rio es malo, porque sugiere el probleaa equivocedo. La corriente del ro es un proceso nature” independiente de nuestra volustad. El honbre dicha corriente, esté fuera de ella, interactéa con ella, puede alterarla "desde afuera", pero su existencia, bersistencia y creaéién no dependen del hombre. No se traus e una fuerza social, sino de la naturaleza que el hombre puede dominar o destruir pero nunca ser ella sisua. Todo seria _nucho”més facil si el problema de crear o decidir sobre"nuestro futuro fuera posible con el dominio creciente del Hombre sobre la naturaleza. En ese caso, todo ul problens social~seria reducible a au dimensiin tecnologica. La plenifigacién social no es pues un mero juego contra 1a saturaleza. no produce En la sociedad 1a fuerza del rio encuentra su equivalente en les tendencies situacicnales, en el curso que sigue el vW ace ne2 “nuestra” voluntad. Pero, iMés ‘Slusted de todos los honbres? Wo. Y equi esté el me reel, porque todos los hoabres en sociedad producen neables_ ds ‘Tos acoatecinien rsdos Seiftinos la fuerza de 1a Corriente que mueve el (2 Sin enburge, cada uno de postion, | como individace Sin cece el todo, nos sentinos en mayor o menor grado ceepeteades per les hechos. Sonos victinas de un movimiento sera rga ciego donde ge pierde la racionalided humana de ues? GED gar infinite ce-las voluntades y fuerzes “o -$00i¢TGtales de eccign que producen los hechos del dia intivitue paradojel- Todo 10 que ocurre en la sociedad, ties, rdlundencia, es social, porque es producide por los < Nocbres, “pero esos misnos hombres nose recgnocen (2 Redesartonente. en los resultados de su protucctén- ) Todos = .ReEES*Tetponeables de mover arrastrar le realidad hacia see aac quetanaeyy per duh sisist £00: ELeN0p (3SP°* done watelente arrastrados en esa direcciba que no aeee ee tedos contucimos el proceso de ceabio situacional, | 2 Soro sla, capscided de Eijarie runbo, Sonos conductores onduesdoss] iCokatos casos patéticos registra la historia de lideres todopoterosos, innegables conductores de procesos sociales, que aucumbieron ante la fuerze de la corriente enénina de {os hechos?. Recuérdese el ceso de Robespicrre, sofiedor de ( ie .ibertad en sus intenciones, implacable dictador por 16 Enerza de. los heches, tedopoderoso y dueho de 1a vide y te Guerte de auchos hombres; sin enbargo, las fuerzas que él mismo contribyyé a desatar,10 llevan a la muerte “con sus t Gisnos procedinientos. diiesta dénde Robespierre era: llevado for la corriente de log pechos y haste dénde conducia le POvolucién francesa?. [UQué encarna ese corriente tan F poderosa ee los hechos gue puede ms que los conductores, més ren de la historia?. Psrece que el individuo, con’ sus | cevecteristicas propias, al interior de un egregado social, fe funde en una entidad distinta, ‘8 veces monstrudss, & SScos heroica, a veces también pasive y mediocre. lHasta ae [Tosando dectocs que planitstar dénde gobiernan 1os gpbernantes? y EL agregado sociel| las fucrzas sociales, tienen vide propia, ebjetivos prdpios y cepacidad propie:, Cada inttvidvo propia. chieriproduceién individual de hechos politicos, cee eeee Seonémicog, sociales y culturales pero todos senior, como agreghdo de productores “sociales, 1p n0# jnntees acs cone Tesponsebles de los Tesultados del sistenss ceccree ‘sentinos onduciendo. © conandando el curse, aus 1 eI sere pais, puestra regin o nuestra ciudad hecia, sine niet goo bablhsos en tercera persone, de nuestro pais. futuro, Fer eircha sin runbo, y ocultands que nosotros no 1¢ seems dhe {te corgiente de los hechos es anénine. ne, tiene dene ehvowgable. EL. "dejar hacer” ("laissez faire"); no meer eign de escriba su destino. Alguien conduce, pero no tiene auiGtins como individuos," somos nosotros mismes como Sones aero as actives 0 Pesives, orgénichs o inorgénicas fuerte uinos el ppso de nuestros actos en el peso de 12 Mit ited que progheen muchos otros: ,El_oponente some, nosotros. Es nestra Ce eae Fae wena eorducir ‘Golectivasente Hobe faventa-la dinamits, pero no es responsable de lee (uertas. Einstein) sienta’ los fundenentos teéricos de. 18 Beers acoica, vers no es responsable de Hiroshima y Nagasaki Un enpreserio sube los precios, pero no asuae Wegesncabilided por 1a inflacién. Sin embargo, ninguno ée “estos hechos podrfan ocurrir sin nuestra participacién. vnck iapnsten lenses Seeds ep ciate Gale s_intentar_sonetei_elcurso. Ge tos econtectmientos,.a-1e. volunted humana, ne dejet "Gye oe Vises! exater de_ser “conductores” de nuestro propio. Tiare, nos estaubs refiriendo @ wn proceso social.) En este segzeco gociel, él. "hombre individuo" résliza um ecto de Feeeeeidn euperfor y.reconoce que solo ls concseficia y eee fel thonbge -colectivo" puede -encarnar tol voluntsd fustna y ponerse|frente a la corriente de los hechos para asdesviar su curso hacia objetives racionalmente decididos. Pero el; "hoabre-colectivo" no-es independiente del "hombre individuo? ni tiene objetivos o intenciones homogéneas. Wecesarianente el "hombre colectivo", como actor del plen, dete responder y estimular a la conciencia social de cada "hombre individuo", ahora agrupado' con muchos otros hombres con intereses y visiones més 0 aenos comunes, y asi conforna una fuerza social que decide luchar por conéucir y no dejarse conducir, que opta por resistir la corriente de los hechos, @ intenta someter a su voluntad ‘social el movimiento de 1a ‘realidad para. avanzar hacia su propio diseio del futuro. En esta forma el "honbre colectivo", cono agente de cambio y por medio del plan, se convierte en. el contrapeso del vacto fe direceSén del proceso sociel gue todos producinos cone individualidades etomizecas., [El honbre colectiva ee conductor—delprocese social.” Por ello, 1a surge _sntre los hosbres: RETR. el "hoe jie _persigue fines particulates el ~ Este problena entre los hombres es conflictivo, porque cada fuerza social representa visiones e inserciones sociales distintas, y en consecuencia elles luchan por distintos Giseos sobre el futuro. Y tales disefios guian sus acciones en el hacer cotidiano que produce 1a realidad. Si los objetivos de los hombres sobre el futuro son conflictivos, la pi: aificacién no se hace en un lecho de rosas conandado por el célculo cientifico-técaico. En consecuencia, [Ja planificacién debe asunir que el medio ex_que dccarroliee2 un medie. resistente que se ‘open jtra_voluntad y que -tal_o a “Ie Ratifaleza, dino de otros honbre objetivos, recursos y poder, que. 20 @ Con distintas visiones, también hacen un-célculo iR_no proviene “de~- bre el futuro y-tienen iguales o mayores posibilidedes que nosotros de conducir el proceso social por un camino que se aparte del nuestro. La planifixacién podria ser un problena tecnico si.se refiriere a la relacién del hombre con las cosas, pero esas cosas sienpre ocuitan a otros hombres. La plenificacién es asi un problesa entre los hombres, entre gobernantes con miniscule, Podenos decir "si" 0: "no" a nuestro destino. Pere tal afirmacién o negacién no supone una lucha o un conflicto con objetos, con cosas o con la naturaleza cono problema principal. 5 Ho es cierto que podemos decidir sobre nuestro futuro pensando exclusivamente en la relacién : Hombre ———> Instruaento ———> ddjetivo como si todas les dificultades fueran reducibles a.una™ resistencia inerte, porque detrés de 1a validez del objetivo. estan nuevamente los honbres con sus valores, ideclogias rezones humanas, y detrés de 1a eficacia del instrunento 0 el medio, ineludiblemente también estén los honbres con sus Predisposiciones, creaciones, reacciones y comportanientos sociales. Eh el fondo, la relacién que debe preocuparnos en el dabito de le plenificacién, es la que muestra el esquema adjunto Al puede apreciarse que las fuerzas sociales (el hombre colectivo) se enfrentan entre si por objetivos conflictivos, mientras cada individuo mantiene un conflicto en el proceso de identificarse o diferenciarse de las fuerzes sociales que se le presentan como, opciones. Ain mis, en la relacién del hombre con las cosas, sienpre surge la relacién entre los hombres como un proceso de cooperacién y conflicto. 2., Individual iw divaduo { |__, Honbre Colective A —H+ Instrumente —> Objetivo A _ | y Y Confticeo Social | | |. Hoabre Colectivo B —» Instrunento —> Objetivo B | Y nElicto Individuo Y, asi tendremos conciencie que el_objeto.de—ta. planificactén est& siempre en movimiento, y ese movimiento no Ze distinto que nosotros cso productores sociales. [i prantetcar es sindnino de conducir conscientenente, Shednees no existe eicernative a la planificacién. 0 Ploniticencs o soncs esclavos de le cireunstancia. Negar la Tlanificacién es neger ia posibilidad de elegir el future, Eyecepterlo cel como sea Si al honbre, conducir y se dejan conducir, un gobierno o una institucién renuncien a renuncian @ arrastrer y son arrastsatos por los teches, entoncés rénunctan &, 1a nrracsrades. For JF atone, que es ineenter secidir por principel Libertad MfSM": donde, querenos,ilegery_&6no owoteos Yara NOsOEO® apjetives, La planificacién es ari duchar pare slemege go iuchas pormanentes gue tiene cl nonbre deode 108 oT : wpe ereclanees el fuego no tenie le Th ch ertcuande, descubre Hbareag] Cuando el horbre no concis ‘bertate elegir entre el frio o el }%! Lee eecy. als konbra/ pueda (opeqc: (Ey: Términos de planificacjén situecional podriamos decir que es variente en una opeién. Puede opter (fa esa libertad estabe capez de convertir un seerno pasar frio. Anfes qie el: honbre gar TOF odie convertir eda @isyuntiva en una opeién, determinade por una vaFiente. Lrianee cuando el planificedor, se fernativa en 1a cual no”tiene el. Sued decide por é1-, Si todas las ntanos fuersN~ variances 1a realidad Dapletanente Sngobereable. Asi, el S Nombre es.el proceso de conversiéa fones para hacer le relidad mis.” Signics de su vaz6a.)Esto plantea Laide éica y legitinidad en el proceso ‘puede resolverse con la renuncia & democracia en la construccién del Usamos el térnino. ¥ jcuentra ante una. al de decidir y la re: ‘isyuntivas que enfré feria pera nosotros proceso dé Libertad Ge. variantes .en. op} gobernable a los d Exertamente un proble de gobierno que no conducir sino con 1 figure. [ie manera que le: plapificacién no es un método descortable, Be manera ave 1 Weir del honbre hacia 1a libertad. Le oS eenetiva-al plan d3 18 smprovisacién.o. le resignaciéa.ces Lie tenuncie a conquistar mis Miberted- 1e TET ope ep wie, s@cesided del hosbre y de 1 Sefnsnds Onda ponte os on goberoante de cur actos y elit - censtraye Sieben eee are Caabien cats NOSBre, (SE pesentso inconcientenence, decide or sceion,W oetno| del sistema en que vive leche por ge"ar para avg) Soir Srse entregue ees carcunapancies. Ye ‘sebenos si ondueir el mundo hacte donde_qui SepeES Godenos renyncier # TOTENTErTO. Y ese intento puede B por accion @ onisiéser beneficiado por la planificacién. iPero, en qué ‘se parece esta planificacién 4 la que Feconccenos en 1a préctica? icéno es que algo tan inportante pera nosotros ha llegado’a ser un nétodo secundario, rigido Y Superfiuo 1imitadamente aplicado a la economia? idénde eeth la explicacién de su descrédito, en, nosotros 0 en el tipo de planificacién que creamos? ‘tpor qué el politico ignora y menosprecia 1a planificacién, cuando deberia ser su herrenienta de gobierno més preciada? Aunque parezca ‘extrailo debenos comenzai por renovar los argunentes que sustentan la planificacién. % 2. GNECESITAMOS PLANIFICAR? Menospreciarle? ddénde est el Limite entre la mera refleion Previa gle accién y le plenificecien Propiamente tal?. (Los hombres no improvisen; ‘heen Seneralmente un clculs“Gue~precede y preside 1s acct Feros ese célcile, “sin-otro requisite, cpodemos lincsst> planificacién? iqué hace normetmente ei politico ances de actuer? iplanifica a su mai Si planificar consiste en na forma de responder a esta pregunta consiste en Anterrogarnos, ; ¢ Por qué existe in Planficacién? ¢ qué la justifica y le hace Recesaria? iCuél ese) costo de EL priner problema consiste aqui en deliniter el énbito ¢e la planificatién y el rol de 1a inprovisacion En realidad, los gobernantes dedican muchas hores ~2 reflexionar antes du toner decisiones céao es exe tise de 25 ay vaencia de 1a planificecién formal? fad’ de 1s, plenificacién? Lqué ‘shondenos en esta reflexién? len qué se difer Jen qué consiste le formal planificacién?. CO. tape de reflexién no 6s Gitine interrogente. que 1a: planificactén se refiere a Patetta. Tos exiecerete de Sulanentar las decisiones?. J Agunanos, en princtpioy este que precede y preside Sewscule es suficience para ce {ie surge un primer requisito para que 23, reflexién se Rak sree Conte, planificacién: debe relactonarse <0, °5 dense ate constituir-una nediactén enfre, ©} conse isscsts, 2cSGU togea con la dnvestigacién y le acciéa, que!vangs.® x \enprender ahora. eficacia de esa reflexién Tero, ide qué depende 1a calidad y Peres fiat entre nosotros yin’ accion?) Aare 8748 gue media Surge vn segundo requisite que se refsere © 28 profundidad, aicange y sistenstt Weidad de Ia reflexié Dbservenos el cuadro siguiente- ALM hemos, ubicado Soa re erigenta dievintant, asuanctes sshGel SEARS: ¥ Nurincos grados de sistematicidad ¥ horizontalnente, de la accién. - nenlicud del calculo que precede y presi es posible un célculo intuitive y En Peafiico con un horizonce de tiempo que teraina Toye, Sy ) astatendcice Cfigkive, pero dnmediatista,, asistonttice sa be gus cpacevectivas)\ Es wabacb lula deljieaetser® KTo. fin primer lugar, es posible’ un_cklcule, puranente intuitive “S) queareicul el, corre.y-el-large-t [aza) dicho céleulo esté 1) Mpresentade por is priners, coluana G5X custre, ahs desde ) STEDresert eet ce cn ATAS. Ea ese caso podencs hablar det 2 Medio dneustive queprecede ypresise leaccibne ©) Fin corcer ugar, st ahora tonenos le Linea. hosscont et vn rere jie wa donde Ao hasta To,” venos que e114" 062 superior cgrados de sistenaticidad y enplitud de 1e¢ Tien segundo usar. perspectives de anél [nevicién innedietists sis Dicha Linea comienza con 18 $"Edaina con el célculo situscions) Gnnediatista, pero formal. Por dltimo, Efe y termina erere el edlevlo situacional inne Situacionsl a futuro: Eistesitice es precio: sin apellido. oLicico, Ei _planigicador..tes| {Bteerse_en le zona. Grafico Tdentifica c pris. [Ex conauctor_estrae ia detdtertast {Sotincos Nocseone ‘fechas eet eat 1 entieator t= shatter pecans woe tafnte com (fisacttson' 2 fea alternativa enti ehora ‘matizada Pp asistenitico, el ¢ ere. Liamerenos que relaciona @on la. accién. tecnoeratice y Pa} Plenificacién 19 Le plonifal si romano EL con ol Fereralnence en 1a 20h A Jpouuigeciéa sobre el futuro. je tina columa que conienza con aprecianos all{ la articulacién diatiste y el céleule TEcce edleulo situecional.articulede ¥ este Yo que Lanarenos planificaciém, con ET15, excepeién del: estadista, Se_suere_ a del atisno si exste, por él contrario, fuguriseo tecnocratica » Ue ¢ IS couencando"en DTT y terminando en la columne “E", o stcuscional et ‘5 det ogee -apreciacién ps oe eS tqira que el politico Conny —— arena, De Pay gobernente estratege 9c nbcrate 7 aSecintos 7 su disloge no es » ewe tence comin se aleje de 18 siinificadores de le realidad. — fg planificactén © improvisscién aparece fe Uiciones internedies + el célcute culo innediatiste, el célculo técnico, scab al chieulo, situectonal sistenstico . ach nal oe) fuvuro. y.el conocimiento.. eee ie eibn’ que ee innedietiete on, EE aniticacién, y tanpoco es ritlexién que se aisle de la sccion ¥ 2HL Exadista El Flanificador BL conductor Intuitive Texnécrate | estrateza Hasta aqui hemos precisado el contenido de la palabra planificacién, pero ‘no henos contestado'a esta pregunta: GPor qué el cAlculo situacional sistemitico y articulado en distintos plazos es mis potente o eficaz que el célevlo 28 sitvacional innediatista o el célculo puremente cécnico? Intentarenos una respueste conenzando por distinguir seis argunentos puros, aisledos artificialmente unos de etros™ PRIMER ARGUMENTO : Se necesita une mediacién entre > et ttre y el pres te. EL hombre’ actéa produciendo actos més adelante sobre 61 misao como ef también inciden sobre.los otros hombres que coexisten con a en la situacién, los cuales, a su vez, con igualueats productores de actos y acciones. El efecto de todes occ hechos no se agota envel presente, se prolonga en el ries! ¥, 8 veces, incide principalwente mafiana sobre nosotres, El mafiana,'construido por todos nosotros, incddiré sobee af © “el OTRO abriendo posibilidades o enfrentandose a Problescs. Ese-mahana me afecta hoy, porque es hoy cusnds puedo hacer algo para éstar en condiciones de -aprovechar lec oportunidades de maitana ‘© evitar los problemas futures, Pes Jo tanto, fel primer “argumento que hace necesaria te planificacién reside en que.mi criterio para decidir qué debo hacer hoy se reficre a si esa accién de hoy seri Litas mafiana para ni. Y acciones que revierter! ectos. Esas consecuencias, Este argumento destaca la necesidad de “posibilidedes del mafiena que debo hacer hoy. | prever: las para disefiar con enticipaciéa le No debo esperar que el mafane ocurra, porque entonces actuaré siempre tard= ante problenas ya creados a oportunidades que ne puedo aprovechar. La dificulted reside en que ‘el hombre ve e1-futuro con 1s misma perspectiva estatica que existe en la distancia fsice para un observador inavil. No adquirinos facil conciencia! “de ello. Nos aproximamos constantemente a lo-que-vemos: distante, pero les diferencias de conciencia sobre esa aproximacién generen distintas tasas Sicolégicas de 23Ipienas ‘potenciales serén reales ¥ Kneierta y ese incertidumbre puede roblenas avizorados sin que Yo Fururo que afectan fuertenente nusstras asegurar que los Pr setuales. EL futuro ¢ gascuento sobre el ‘s opciones consideredas. Asi como favorecerne solucionango 10s Pi siones de boy entre Te (oj Antone se ve pequeia desde 1a distancia We 1s observancs, 2 s 1a tune se NSarecen pequehos los problenas y oporcunsdaces saree eee zi por qué fo dejar los problesss compielor, Faze pee ee irene getaneeUcoD Bao) Rena seaside intervenes | Myek ot pa-solucdoasp solosie defen 205°" nis lease para convertirse en daros sociales?) fuestras preocupectones presentes. co (3 aL homce shorts prescupactones hactengo un desciente . cteolégice sobre Los. problenas futures. C 4 seouino nGnaDTO « Sé-nacestts-araver cuanto Ms i [Euande on Presidente de 28 Repiblice entrega le bande ~ Bciiccion es imposible. ( ~) \Presidencial al ganador:.del “Partido oponente,. ya. nO. puede Tu > Aa seers ep redecthl cnet Co) Rehacer’ st goviema, EL emo ectal #8 Sereversibie. En 0 que ocurriré mafionh. ge s Able, porass rehacer su gobierno. Th principio de au gobierna, 226 Le. qu ocurrird Soteryeande de puches variables’ canblenses ai_ fusuro 00 ridin fe los hombres que,crean ses erctct fe os noneen su propia imaginecién € cambio. clas de sus acciones -y onisiones mediante pisner a i fone posibilidades at Me oeoprtue, nos afectardé mafiana e incide ( Case oe, en ese! monento, puede escoger y Tectsticns C2 TESTE oente sepia el aprendtzaje que hege de les svesyce Antenciones.) hel, et ; snap eects exploracién del futuro nos ayuda © decidir forencioneea] titgg questres. decisions de, hoy depends, ( ¥ Ney mis eficazmente.) Be cee eant papteimede Krardables)qdescanecsta?ioc efeseinables que no| podenos enunerar’ por ejenplo, wa Jefe Nackonél, dei Cuerpo de, Bomberos eens tee decidir hoy cudnto invertiré en cusrteless ‘equipos: Eizo, por cierto, fo ccurre en todos los casos. Socres Que oe{ncendig, carres-bonba "y entrenamienco de nucuy Beto Per puene.‘preficeién sobre al némero Je 22 ‘poblacién ‘ concratncendos. goo decision debe tener fm cuenta, ot ac arbinananesuraro posposengnibecst 2255227182 perseMento futuro probable de las ciudades y su ‘expansién Weacign a las accines de ese poblactén. co Spee eestiptents Aeetdoneans, Log, macerSalan. dev conianrac cs wereAts, Ins medidas de prevencsén de incendios vigentet 3 En principio, sin babargo, sareatesjas, ace, Sobre ia base de eax exploracién oe) probabilisticanente| podenos ennares ( Pore ae ee: Gaciaion hoy que seTé més 0 menos, acertads weethitadeaes.y Stop ese enyacto, tes pariht a sshe pueden Eatoro Sopauera de sus proyeceiones Futura: postbilidedes., > Dicusciones alternativas diversas, soe ccurri’ varias” fe provision que inplica disehar "verios" Planes. para entrentaries. ‘se trate de una incdgnite, qe wr dentro de un espacio de Pero), 1as’ restvicctonss 'y/ problesas signo aperente, y se supone que en la realidad social existe algo parecido. con la relacién problema social ———> sigeg sparente. Sin enbargo, en medicina ya estén ms o menos bien definidos los estados de salud que se cetalogan cone enférnedades..En cambio, en el sistema econémico-social, 1o que es bueno y normal ‘para algunos, es malo y signo de deficiencia para otros. Dé manera que en el liemado diagnéstico hay una-seléccién particular de problemas y una explicacién de los mismos que puede 'no ser de consenso. Este aspecto conflictivo del disgnéstico esté eludide en la planificacién tradicional. El diagnéstico econémico aparece como una -aplicacjén rigurosa"de la’ ciencia-econémica. Newtro, distante y objetivo. Este diagnéstico permite fijar prioridades en la solucién de los problemas. AL precisar el diagnéstico, el planificador puéde decidir el afio base del. plan,. vale decir la Gltima referencia en el tiempo pasado que se mantendré fija mientras se formla el plan. definicién de objetivos tiene un carécter noraative y se. desarrolla estrictamente en el plano del “debe ser” iqué quiere decir aqui normativo?. Que la definiciéa de los oBjetivos es una consecuencia aecesaria del diagnéstico, ya que los objetivos del plan son como el negative de la realidad problematica constatada. Si en el diagnéstico verificamos que hay inflacién,-ello puede treducirse en una norsa-objetivo en que la inflacién no debe ser superior a una determinada tasa de alza de les precios. En la misna forma, la distribucién del ingreso debe ser nds igualiteria, la desocupacién debe ser reducida, la uarginalidad social debe ser aminorada, el estancauiento econémico debe_ser,superado, la concentracién espacial debe ‘ser combatida, ete! ~ 43 © AAA¢ c 7 Gabe ser cumpliga y que ha sido fijeda por diferenciacién SOW aetinicién de tos objetivos constituye Yo que se Llane J na imagen-objetive\Notese que el concepto de inegen Gijecive cs usado aqui en el sentido que se le a8 en Sgitsacegsa y Plan", (C. Matus, Siglo XXI, 1970); ys que hoy we uke categoria de'la planificecin tradicional. En cambio, Fiche, concepto tiene un significado, dtstints to -Wiheniicacaén steuacional, ‘cone equivalente = wtople Peoncreta fuera del horkzonce de tiene $e) Fist: Esta i imogensobjetivo debe cunplir eierros requisites ete ester En efecto, 1a inegen-abjetivo debe 52)\ger-eficaz, coherente y posible. < [Bers efican, st responds no séto see problenas presentes, ;\shno # aquéllos que existirén en el tiempo fururo en que se | \sbice 1a inagen-objetive. Por ejemplo, si hoy 1a desocupscién es de 100.000 personas “ hecengs un plan para darles empleo que toma cinco afips, i {ijamoz la neta en 100.000 enpleos nuevos Llegarcnos tarde, pues cinco afies mis adelante puede que el desenpleo alcance ‘8 130,000 personas. “Ysera coherence si el cumpliniento de un odjetive no ink cobain Oe tae cares kee vere, sane ue “hay objetives -complenentarios .y obfetives conpetitives. 50 Toon conptenensarios = oo [ion cqapersinas Son ce ices a seed ieethe 1) (objetivo 2)- Finalnence,” ne S608 qestricciones econdm} espacio de aceptecid} Geeide sobre el plat Por ejemplo, 12 const puede ser necesaria, BYases populares paral Gobierno Es decir, el phanil consulta y previa, 3c que tiene el, pode planificeder tecnico} Redios neceserios . Pj problema siguiente. En planiticador tie de*accién, capaces fel diagnostic en Gnagen-objetivo. necesarios, porentel ce ‘suficientes soni ceenes Significa ‘que el pedien eontingencis objetivo. Imiento del otro} Consumo popular (objet Gel ingreso (objetive 2: para constrpirias 10 el cunplintente de uno exige 6] Far “ejeaplo, nejorar el nivel 6 sty ‘exige mejorar la distribuctén de uno inplice el secrificie de Sductividad de 1a mano de el nivel de empleo ogre var 18 3 de sacrificar jujenivo eo poatble st respete es bee eadee 9 ests seme el we, GUEEEGe a eocren socsal ove de 150.000 viviendss ot afc ecg tos recursos de que. dispones 73F pero coriae y 1a fatte de yoluncel. deh whacen inviable. a los abjetives en 2 fuerza social a apoyo al ducen 2 ja al Iseador. écnico £13 peeeién de ellos por 1 je planificar y -otores y Jos’ objetives ‘necesaries cont Me rartasi0e mclaren. eos Ting |, que seleccionar instrunentos 0 pesice © aie car los problemas identificados $7 eA ded necesaria para alcanzat 1 Se aed tae eben set eee Tr tficaces, edends de coherentes entre ¢ seleccionados, inzar el lonjunto de medio: pastan pera elcel Sa imprevistos, SL. :Hecesarios +» plica 1a condicién de que cada instrumento ¢ medio seleccionado ‘contribuye’al objetivo con un balance’ positive ge sus efectos. De otra forma crearia mis problenas de los gue soluciona. : Poteates TAponta at requisito de que cada medio seleccicnado debe tener-ia capacidad de atacar el problena pera el cual es seleccionado, de sanera que solo la gradvacién del uso del nedio escogido resta pare afinar el étito del resuitedo, Por ejemplo, si se trata de recorrer 10 kilénetros fh 10 minutos, la caminata no parece ser un medio potente en relacién’ al objetivo. Eficaces: Expresa 1a condicién de que los nedios seleccionados son los Que hacen un mejor uso de los recursos disponibles. Coherentes. [For Gitino, 1a conéicién de coherenéia exige que Lo que una aceién intérventora hace con 1a sano derecha no lo deshasa otra con la mano izquierde, cl anlar 0 coneradecis ave efectos positivos.) Los medios seleccionados “se refieren sieapre a asignatién o uso de recursos oe la precision de Feglas de funciosamiento del sistena. sabos tipos de metiog son seleccionados estrictanente dentro de le spice de le Recesario. La {ccna de razonaniento deductive cs 12 Sigeiente: sf el objetivo A ez necesorio, el anstroncnto o Seti deriva su necesidad de 1a necesidad gel objetivo, Et debe ser” de los objetivos se tresiada ai “debe st” Se los sedios. Debe ‘reslizerse una reforea tributeria, debe Solernizarse el eperato del Gotade, debe inverticee un oe del PIB, etc. Por esta via,[ia épica de lo -necesario base desde los objetives globales hacia ies motos especiticas, hacia los medios globales, y de ahf hacia los medios 52 A estas alturas“del- proceso, el planificador tiene que verificar la consistencia del plan. Aqui es importante \distinguir entre la consistencia “direccioaal" y la \"factibilidad’: del, plan. Ee pructla de consigtencia direccionel 6 refiere o.contestar ‘ia pregunca ais trascedente de todas si podenos cumplir les normes. establecidas, slcansarenos ios objecivoet Poca responder a ests pregunta se requiere un buen colelo o teoria explicativa de 1a realidad ebjeco det plan, a fin de conocer ‘con anvicipeciGn y apronimacséneufiesence La Eausalidad de cambio que ‘generarin “Los medics de interveneién Selecetonados 'y. asi constatar si el moviniente Fesultente se apsorina o no a ie iagehabjeivo, Este Fazonaniento supone, naturalnente, ausencia de incertidusbre pobre el futuro. : Se ‘supone que en varias aproxinaciones sucesivas de célculo, se puede encontrar la ‘eplicacién necesaria de los medios para que los resultados del modelo coineidan con1a imagen objetivo propuesta. La prueba de consistencia formal se refiere a los medios mismos, bajo @l supuesto que la primera prueba es tisfactoria. Esta segunda prueba se refiere a la ‘dctibiljdad" del plan y debe responder a preguntes cono las siguiente GHenos asegurado el’ financiamiento de los gastos que exige el plan? desté garantizado el equilibrio del belance de pagos con el exterior? ila disponibilidad de bienes y servicios (producciéa nacional nas importaciones) coincide en cada fase del -plan con los usos requeridos (consumo, inversién, exportaciones, etc.)? ise han respetado las restricciones econémicas y politicas establecidas en el marco de viabilidad para el. plan?. Todas estas pruebas formales se refieren 2 requisitos 33 fe fe . neoie C Tourante todo et proceso, el planificadors como técnica, es 0 institucionales que slobales, _sectoriales, Geben cuaplir los medics. regior [Fedo to anterior supone fijer el horizonte de tiespo del plan y el herizonte de tiempo de les grandes orientaciones fe largo plazo que lo fundanenten. Una primera idea de anbos horizontes de tiedpo debe estar presente desde los prineros pasos en is formilacién del plen, pero sélo el-.desarrollo Jel misno hesta una cierta etepa podré fundenenter cl tiempo ertinente, sobre todo en el caso, del herizonte de mas Jargo plezo,\ Sin eabargo, en muchos casos el horizonte’ de tienpo del plan esta fijedd ‘por ley.” En este caso, es Umportante que el horizonte de tiempo del plan coincida con un periodo de gobierno, a, fin de que 1a fuerza social responsable de au diseflo sea también responsable de su ‘jecucién. En algunos paises, sin embargo, el plan toma parte de dos periodos presidenciales. acbe argunentar y @islogar con el politico afin de verificar si Gi plan disehado responde a sus expectativas y éste se Gompromete en su materializacién. Este diélogo ¥ Grgusentecién es bidireccionel y permanente. Solo asi el politico valora, comprende y comparte el plan en sus ESpectos mis técnicos y, en consecuencia, lo adopta cons guia para su aceién politica, Por medio de. ese didlogo, se Bupone que se soluciona el problena de erticulactén de le Ginensign politica y técnica del plan, 'y asf éste aborda los probleses que realmente interesan al nivel politico. Tiaturalmente, el planificador debe revisar el plan cada vez que ia sitvacién’ lo aconseja, a fin de que éste ‘sienpre Soneidere una situecién real de partida, sus objetivos sigan Correspendiendo a los problenas vigentes y los. medios Selecclonedos contingen siendo to nis idéneos. Y, para cue este revisién permanente pueda hecerse en la realided, 1a Hunificecién cies debs ger plantficada, a fin de que 10s Plones se formilen con 1a calided y oportunidad necesarias y Se sincronices sus distintes partes y etapa. Deter establecerse flujos de informacién, control, enélisis, % revisién del pian progranaticas y Lo e}ecucién, prottnaria capa: de administrar el proceso articuleciones entre Jes guias ete. Todo esto requiere una de plenificacién, Hasta aqui. presestacibn elemental y esquenétics planificacién tred: Firlences nds"positiyas o mis negatives, mi conplejes. de la lcional, ‘que en la practica presente as simples 0 més ne DIVISION DESPAREAS EN LA PLANEFICACION TRADICIONAL, Tey Tap ‘matics neties dete sor || poode ser| hacer | | policiens| econ’-| orzant-| leujecos ricos | zatives| lcstarnance | tiga | define lo) opevin | st | st | ot ceiterics| viable | el hacer lpanificetor | atsera || no | hece et [reenico ceguiniento| “mo | st | 7 vo ro |efeatay| mo ]st | & control, En la. deseripeié confunde con un Te accién o con ests previazente ‘que hemos hecho, 12 planificécién s¢ Iproceso técnico de apoyo a ia tomé de pr craxeologia parcial, con una ciencis de IS Socnologia de antervencién sociel. lecuclto el problema del poder politico. ELOTRO no existe. Y alli radica la gran debilidad de la plenificacién tradicional o planificacién normative. {No es suficiente y, muchas veces resulta-erréneo-planificar exclusivenente ‘el debe ser. Es indispensable plenificer ‘el Puede ser y el hacer. No es préctico. pensar que 1a divisién de tareas entre el politico y el téenico o el: conductor y“su Estado Mayor consiste en que el primero se dedica al puede ser-y el segundo al debe ser. Ni el politico ni el téenico pueden Limitarse a,uno de esos niveles parciales del plan. Tanpoco es simplenente divisible en funciones aisladas ‘el debe-puede ser y el hacer, porque ello aisla artificialmente el proceso préctico de gerencia y administracién del proceso de -célculo que precede y preside la accion. Por ejemplo, cuando un ingeniero’ disefa un’ puente, aplica una técnica ‘probada, que a eu ver esta basada en una ciencia fsica. Y, el acto de construir él puente es, .en efecto, un proceso técnico, ya que no hay otros actores o ingenicros interesados “en obstaculizar,, impedir “o ‘sustitvir. tal construccién por, otra. En este Caso, después de diagnosticar el problema (1a. dificultad de comunicacién Fisica) y esteblecido el objetivo por una decisién entre alternatives vécnicas, basta con la articulacién directa éel diseio normative de lo que debe hacerse (un puente con determinadas caracteristicas). y de los medios econémicos y necesarios, con el proceso de su.construccién concreta. Es posible asi luna conexién directa entre el diseflo y la ejecucion. Pero, el sistema social no es un objeto sujeto al control de un hombre, es un sistema que crea sus propias Leyes y esta integrado por hombres que tienen sus propias apreciaciones sobre lo que esta mal y esté dien, sobre lo que es una sociedad ideal y sobre la conveniencia de intervenir o no sobre el sistena para alterar su curso direccional, su velocidad de.cambio, o reforsar y reenplazar sus leyes ddsices..Qué algo sea necesario para alguien no significa que pueda ejecutarse sin obstéculos, ai que eae algo puede ser ejecutedo por un orgenisno que no esté cmprometido con 36 dicho plan. Entre el diséfio normative y la accién media el anélisis estratégico, el célculo de viabilidad, la apreciacién de 1a eficacia politica y la oportunidad de ejecutar lo disenedo en relacién al interés, fllerza y voluntad del actor que esté en capacidad ‘de ejecutar le accién; iquién hace este célculs? igual es 1a validez, entonces de asunir que el planificedor es un “técnico? “dpor qué partir de la base de que ua solo actor planifica sin que los otros integrantes del-sieteas se opongan, resisten j formulen también’ sus propios planes? tpor qué limitar el.diagnéstico a una sla expiicacion ebjetiva,’ cuando es notorio que los distintos componentes de la sociedad tienen diversas opiniones sobre el estado de le misma, sobre las causas de tal estado y sobre el future descable? iexiste,. en consecuencia, una sola explicacién causal de la gestacién de los signos.que monifiestan las enfernedades del sistema social?. Si la respuesta es Regativa, entonces, équién diagnostica, en nonbre-de quién Giagnostica y con’ qué representatividad diagnostica? ise puede ignorar la existencia de oponentes el plan y 1a Capacidad de planificacién de Tos opmnentes? idénde esta el que explica, dentro o fuera del sistem? duna misma explicasién es eficaz para distintos objetivos? Va pregunta de la nota inicial de este capitulo armegla tod> esto el planificador normativo?. Recordenos econ quién Una, respuesta a esta interrogante es la practice misma. Los Jugadores (actores sociales), con independencia de lo que Planifique el entrenador (el planificador), articulan en la cancha (1a'realidad), el puede ser con el’ debe ser, sea en el’ momento. decisive (1s accién conereta) o en un entrenamiento (una simulacién) con un equipo’ siniler al oponente real. Si ahora detenenos le ‘mirada ef el disefio del debe ser, 1a norma, o la inagen-dbjetivo, surgen igualmente varias interrogantes. iCéuo puede hablarce de objetivos’ del plan a7 “ ve PaaS 44 by objetivos de lod oponentes? wince los objetivos ‘son objetivos nacionales? Lcuéles 00 sods oe confliccivos particulares de los actores sociales? wnseEn dsscna los objecivos?: Zqué Legitinidad chene $58 sae ia quién representan e505 objetivos? Lo todos, tos Gtjecivos son de consenso?, itedos “los“objetives, tisney Coser ve tecnico? cel plan ‘debe limitarse al consenso? Y funjonenre tsta €s fegative, icéno trate 1a plenificecién 1s Ba te cueiga de objetives conflictives? {los objetivos son conser uetcuencia del diagnéstico o el dtaghéstico taabién se une cone Guncién de un predisefio de los objetives?. En, otras MaGabras, si el @iagnostico no”es- independiente, te°208" Piyetives y, en consecuencia, no es.nevero, touede Ser sin distinguir los plenes finico?. 2 preconceptes + oaJETIvoS: DIAGNOSTICO |__| ma definiciones yreguntas coloca el Como se ve, el slo enunciado de estas P ‘2 una simple Groblena con una anplitud insospechads par Pécnica de toma de decisiones. Pero las dificultades son ain mayores. Si examinonos 6? Fioblens de la seleceién de nedios, veror que el supvasco, oe reetida es que se trata de medios econdmicos, que, s6lo 10s perirsos econémicos son: escasos y que.tal saleccién 8 ull problema de eficacia economics, Pero, ces que 1a posibitides Qe vajecucién de un plea s6ip esté condicfonada por, le Gintescioa d= recursos ccenémicon? iqub ocurre com: 16% Finasentos de ls planficecién si los recursos de poder. son fanbiin Linivedss? Ges posible entonces_1s_plenificac\én. ceeeeetce sin una planificacion politica que la comprenda? 58 dbasta con el diéloze polivico-gobernante pars ar Geliaitar el campo 4 Girigente puede simplene viable? ‘Suponganos, planifitecién’ politice, Gerentan. les, distintes fescasos, al igual que 1} ‘surg {dentificar al prenst conpret Politicos y los medios esta hipotesis, planificacién problema central de 18 Réenico 0 el proceso Gono céleulo integral accién? RECURSOS DE FOER por un nonei Te. pranificacién - ec} ere el plenificador-téenico y el qfourar_ ambas dimensiones 0 ayo politicamente posible? tel ce decidir 10 que es-politicanente eh leo, y sin denostracién previa, que oralca es inseparable ge 1a yique los recursos de poder que verzas sociales que plenificen son vergcursos. econémicos. Si aceptanos pS Ngrios problemas. cEs posible * der con un técnico si ahora le fe Tes objetives econdmicos —¥ sconéaicos y politicos? écuél es el Iplenificacién, el céleulo del diseho lictive de decisiones politices, cnalizente que precede y preside 18 TEIN RUEZA SOCAL| 7S] SCIALES cee Tcémo" tratar el pro fos recursos de pol recursos de poder 9} Gnterior ‘del plan pera producir un ac ena de la edministracién eficiente de ee nicielmente disponibles? Si los Jer itisos, seré necesario calcular al Pe eee ecursos de -poder-con necesarios. Te intervencién social, y cémo cambian 59Los recursos de poder detentados por cada fuerza después que se ha producido el acto de intervencién y se conocen sus consecuencias.iSe-mantienen, “disminuyen 0 aumentan?. Al, recer, el uso del poder atuaula o desacumula poder, tal Gono o'sefiala ‘el esquena ad junto. Si‘este, razonamiento es correcto, surge el concepto’ de eficacia politica del proceso dé produccién, por comparecién entre los recursos de poder necesarios a le produccién y los Fecursos de poder producidos 0 gestados en la misna. iCén0 se relacionan eficiencia y eficacia econaica con eficiencia y eficacia politica’. ora bien, las consecuencias de aceptar que existen oponentes al plan, que todos les actores plenifican de una v otra forma, que lo econéaico es inseparable de lo politico, que 1s planificacién né puede confundirse con el proceso técnico :de-célculo, etc. son inmensas y decisivas para la teoria de la. planificacién. Algunas consecuencias son las _fisuientes: ee No es posible razonar en términos de certeza, porque el azar'y la ancertidunbre aparecerén reforzadas y anplificadas por la existencia de oponentes con planes; Feacciones inpredecibles. oa xy) Los medios para el logro-de los: objetivos no pueden of: simplenente calcularse como incégnites “de un sisteaa de ecusciones que tienen un nGsero finite y enuserable de variebles; porque la incertidusbre recee sobre la ideatided J ninero “de les variables relevantes y ello depide trater !,l0s problenas de planificacién social coso problesas biea estructurados. » N& Pe) No es posible sostener que la planificacién se agota en pry? el plano del debe ser, en el disefo de le norma, y,tratar el Plano del puede ser o'de lo viable, cono un didlogo entre el Qo: téenico y el. politicos. es. neceseria-una. planificaciéa ¥ | politics. que de' cuenta’ del proceso dinimico de construcciba ©. pérdide de vinbilidad de les noreas y también del 6. creaciones y coaflicto entre’ eftcacta politica y eftescia thenica; el Sdrigente no puede decidir ‘sobre to que ee visbler wetie vistliided eo un proceso dindaive creating Bete 28 Tneareidentrasy En Canbioval dmeertoy Gain planttinccats, yeklaten sovactec, gugin Ucsitis taveuuer"eemoniots Wabilided a ioe aspuetes confliceivos dal. souenngenas rinhiidted politica’ tepeide: dat eaaceeae ticeenee ct plan agonéndco, i g6a0 puede el politico Seber der anténeee Yorque'aerh: policichernte vishla fe ai dimnie ncaa 4d) Sivia plenificacién abarea la planificacién politica y la coyuntita’ pouitica es Cedblance'nt el plan puede erpsneeree, Se tr fadecathes den placls vipsimeeks oeition ot Te Glaniticetién pasta slojerse dcl vogeimenta Constante ie is i Soromare pls’ Sepbnie y soctat “Pe Si la planifiesctén en 1a coyuntura es esencial: a 1a on BP Vigencio proceso, ésta debe comprender SE >_complenentarianente el corto plezo, el aediano plezs y la Se gg Histon de futuro, més Lejena, 254 como un sistena de SRER peters tape etenre dooce annie tie geo n del. curso ‘que conduce a la situacién-objetivo vigente; £)* Las categorias econémicas y la téorie apareceran siempre importantes, pero muy lioitades para apoyar una concepcién is amplia de la planificacién. Ante la pregunta de qué planificanos, ya no podemos contestar en foroa concreta pero inadecuada y restringida, diciendo que es el crecimiento del PTB, el cons: vo, les exportaciones, 1a sustitucién de inportaciones, etc. Tepoco podenos responder en forma anplia, pero, totalizantesente vaga, apuntando ¢ cambios en el estilo de. vide, el medio ambiente, el tipo de deqgeracia y las relaciones politicas de poder, Aparece azi lalnecesidad éé ecudir a una teorla de la produccién social pas amplia, donde cada hecho de produccién exige recursos de awe, : bo ab