DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA: PRINCIPIOS Y MERCADO

CAPITULO I

EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA: VISIÓN RETROPROSPECTIVA

ORIGEN CONTEMPORÁNEO DE LA IDEA DE EUROPA

El proceso de integración europea inicia su andadura hace medio siglo en un

escenario geopolítico sin parangón con momentos históricos anteriores.

El fin de la segunda guerra mundial, con su trágico balance de cuarenta millones de

muertes, supone el rompimiento definitivo con las tesis político-económicas que
propiciaron el conflicto bélico.

Es objetivo prioritario de los dirigentes de los países de la destrozada Europa de 1945

buscar fórmulas para construir una paz duradera sobre la base de unos sólidos
cimientos. Así pues, el proceso de construcción europea surge fruto de la necesidad,
de una necesidad de erradicar para siempre las actitudes intransigentes que con-
dujeron a la barbarie a los diversos pueblos de Europa.

Ciertamente la idea de Europa no es nueva. A lo largo de la historia de este

continente se ha ido forjando una cierta identidad europea, mediante la concurrencia
de distintos elementos, como la herencia grecorromana, el cristianismo, la expansión
ultramarina, la formación de estados soberanos, y como no, los fracasos de intentos
hegemónicos (Carlos V, Luis XIV, Napoleón, o Hitler). A consecuencia de todo ello
existe hoy un conjunto de valores, un “subconsciente colectivo” (Cari Jung) idéntico
en un país escandinavo que en uno de Europa meridional.

Dice Tomás Ramón Fernández que “Europa” es “una creación de la Historia; por
tanto, y en modo alguno, un producto natural, un supuesto geográfico espontáneo

Desde el punto de vista económico, se pretende no incurrir en los mismos errores que
al término de la Primera guerra mundial, esto es, arruinar al vencido por medio de
obligaciones de reparación imposibles de ejecutar, que poco o nada aportaron a los
vencedores, pero que sin embargo incentivó las ideas de revancha. Asimismo, las
opciones económicas proteccionistas entonces en boga resultaron desastrosas, y sin
duda contribuyeron a hacer el conflicto inevitable.

Nace por entonces la idea de preparar el mundo de post-guerra a vivir en paz,

organizando las relaciones económicas entre las naciones sobre las bases de la
apertura y la cooperación. Esta idea va tomando cuerpo, sobre todo en los contactos
entre autoridades americanas y británicas ya desde los primeros años de la guerra;
culminará con los resultados de la Conferencia de Bretton Woods (“Conferencia
monetaria y financiera de las Naciones Unidas”, celebrada en New Hampshire,
Estados Unidos del 1 al 22 de julio de 1944, y en la que intervienen cuarenta y cuatro
países), y la Conferencia de La Habana (“Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el comercio y el empleo”, celebrada en la capital cubana del 21 de noviembre de 1947
al 24 de marzo de 1948, y a la que asisten cincuenta y tres países).

En Bretton Woods se crean el Fondo Monetario Internacional (FMI), y el Banco

Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD).

El Fondo Monetario Internacional diseña el mapa de las relaciones monetarias

internacionales. Instituye, por primera vez, un sistema monetario internacional de
vocación mundial, basado en un Tratado internacional, cuyas principales
características son: la libertad de transacciones (que se expresa por medio de la
obligación de convertibilidad de las monedas); la estabilidad de los cambios (por un
régimen de paridades estables, pero ajustables en caso de desequilibrio funda-
mental);5 y la solidaridad entre los países acreedores y deudores (permitiendo la
concesión de créditos).

El Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, por su parte, debía

encargarse de poner el crédito de sus Estados miembros al servicio de la captación
del ahorro con fines de reconstrucción de los países arruinados y del desarrollo de las
regiones más pobres.

Desde el punto de vista militar, en 1948 se firma en Bruselas, para una vigencia de
cincuenta años, el Tratado constitutivo de la Unión Europea Occidental (UEO) entre
los Estados miembros del Benelux, Francia y el Reino Unido (ya vinculados entre sí
por el Tratado de Dunkerke de 1947). Un año más tarde, el 4 de abril de 1949 se
firma en Washington el Tratado de la Organización del Atlántico Norte (OTAN), que
suponía ampliar a estos países la cooperación europea en materia de defensa.

Desde un prisma político dos son las iniciativas más destacables de estos primeros
años de post-guerra: el Congreso de La Haya, desde una perspectiva no
gubernamental, y el Consejo de Europa, que es una Organización
intergubernamental.

El 9 de mayo de 1950, el Ministro de Asuntos Exteriores francés, Robert Schuman,

convoca a la prensa a las seis de la tarde en el “Salón del Reloj” del Quai d’Orsay, en
París, para hacer pública una Declaración. Se trata de un texto breve,
presumiblemente consensuado con anterioridad con Alemania, revolucionario en sus
pretensiones, que dinamiza decisivamente el proceso de integración europea, y que
constituye una verdadera declaración de intenciones sobre los fines y medios del
proceso europeizador, el llamado “método comunitario”.

Una de las características del proyecto comunitario desde sus comienzos ha sido su
gran permeabilidad a los factores exógenos o endógenos de relieve, que en algún
momento de su historia ha tenido un influjo decisivo en su rumbo. Así sucedió en los
años cincuenta con el intento de dotarse de una defensa común, pero en muchas
otras ocasiones, como las crisis económicas de 1973 ó 1979, la guerra del Golfo, o el
desplome del imperio soviético.

LOS TRATADOS DE ROMA. IDEALES CON LOS QUE NACE EL PROCESO DE

INTEGRACIÓN EUROPEA

De la Conferencia de Mesina a los Tratados de Roma

El no francés a la CED supuso un freno importante a la dinámica política de la

construcción europea, que tardará casi veinte años en retomarse; sin embargo, se
trata de un verdadero acicate y catalizador en los esfuerzos de proseguir por la senda
de la integración supra- nacional economicista.

El 1 y 2 de junio de 1955 fueron convocados los ministros de Asuntos Exteriores de

“los Seis” a una Conferencia en la ciudad siciliana de Mesina, con dos puntos
fundamentales en su orden del día: nombrar sucesor ajean Monnet al frente de la Alta
Autoridad, y discutir un Memorándum propuesto por los países del Benelux sobre la
creación de un Mercado Común Europeo generalizado.

Se trata de un momento crucial, pues sobre la “mesa de trabajo” existen éxitos, como
el buen funcionamiento de la CECA o del Consejo de Europa, pero en el “debe” se
encontraban con el “Plan Beyen” (debe su nombre al ministro holandés de Asuntos
Exteriores

Por lo tanto, existen una identidad en los actores y “reglas de juego” sectoriales (si se
opera en el ámbito del carbón, será de aplicación el Tratado CECA; en el ámbito de la
agricultura, el Tratado CEE, etc.). La única diferencia política estriba que en el sector
hoy marginal del TCECA, la Comisión (antigua Alta Autoridad) desempeña un rol más
marcadamente supranacional que en los otros ámbitos. En la CEE y la CEEA la
capacidad de tomar decisiones está en poder principalmente del Consejo de
Ministros, asociándosele progresivamente en esta labor el Parlamento por medio de
los procedimientos de consulta, concertación, dictamen conforme, cooperación y so-
bre todo de codecisión tras la reforma del año 1991 (Tratado de Maastricht). La
Comisión en estos dos ámbitos tiene encomendado un rol más tecnócrata y menos
decisorio

Dice Manuel Fraga que “Europa es un conjunto de pueblos con una infinitud de
ideales”. Desde el punto de vista comunitario, señalajacques Delors que “el ideal de
los padres de Europa era asociar a nuestros países y a nuestros pueblos en una
Comunidad más apta que cada uno de los países por separado para concretar sus
valores, defenderlos donde se hallaran amenazados, y fomentarlos allí donde no
existieran”.

Se trata de una estrategia coincidente de los diversos países de Europa, que

superando viejos recelos, y apartando retóricas excesivamente nacionalistas del
pasado reciente, ceden de manera irreversible soberanía en favor de un nuevo sujeto
de Derecho internacional, dotado de competencias propias y personalidad jurídica,
que adoptará decisiones vinculantes a todos por igual, para intentar lograr de esta
manera lo que separadamente no se ha hecho: garantizar una paz duradera en el
continente, y proporcionar bienestar económico y social a sus ciudadanos. Dice Jean
Monnet en sus memorias que “las naciones soberanas del pasado ya no configuran
un marco en el cual puedan resolverse los problemas del presente

La creación de la Comunidad Europea ha instaurado un “orden” que impide toda

nueva guerra entre sus países miembros. Cuatro décadas de paz en Europa son
buena muestra de ello; donde existe un espacio de paz y democracia.

En efecto, desde el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa y la Comunidad

Política Europea en los años cincuenta, los esfuerzos integracionistas habían
recuperado la estrategia concebida por “los padres” de Europa (Monnet, Schuman,
etc.) de llegar a una unión económica global por medio de una unión por sectores, y a
una unión política por medio de una unión económica: mercado común, primero,
unión económica y monetaria después, y unión política por último.

El único intento, que no llega a buen puerto, en los años sesenta de realizar algún
acercamiento entre los Estados miembros lo había apadrinado De Gaulle, que
propugnaba la organización entre los Estados miembros de una cooperación
diplomática (“Plan Fouchet”). Esta iniciativa no fue compartida por sus socios, por
estimar excesivamente acentuado el perfil intergubernamental del proyecto. No
obstante, se va percibiendo la consolidación de un “estado de ánimo” favorable a un
acercamiento de las políticas extranjeras entre los Estados miembros.

En el Consejo de La Haya se decide explorar las posibilidades de una cooperación en

materia de política extranjera. Para ello, se pide al ministro de asuntos exteriores
belga Etienne Davignon que elabore un Informe sobre la cuestión.

Los resultados de este trabajo ven la luz en octubre de 1970, cuando los ministros de
Asuntos Exteriores de “los seis”, reunidos en Luxemburgo, adoptaron el “Informe
Davignon”, que daba respuesta a la solicitud anterior.

Su principal conclusión es la constatación de la íntima conexión entre la vertiente

económica y política de las relaciones con países terceros. Consecuentemente, una
evolución de las CCEE exigía como consecuencia necesaria una paulatina (aunque
insoslayable) concertación de las respectivas políticas exteriores.

En este Rapportse proponían un cierto número de procedimientos (información y

consultas periódicas sobre los problemas de política internacional, armonización de
puntos de vista sobre temas de interés común, e inclusive la posibilidad de adoptar
eventualmente alguna acción común). El marco institucional que se concibe
-celebración de “Reuniones Ministeriales”, creación de un Comité Político integrado
por directores de asuntos políticos de cada país, y un mero papel testimonial
reservado a la Comisión y al Parlamento-, pone de manifiesto su naturaleza política (y
no jurídica) y lo tenue de los compromisos, que carecen por completo de fuerza
vinculante exigible ante un tribunal.

Por lo tanto, se trata de un avance en la medida en que pasa “a la agenda

comunitaria” un tema de interés estratégico nacional, pero la estructura decisoria-
institucional es aún muy rudimentaria.

Estos procedimientos fueron ampliados y mejorados en un segundo Informe,

adoptado en Copenhague el 23 de julio de 1973, sobre todo contemplando una mayor
periodicidad en las Reuniones Ministeriales, institucionalización de grupos de trabajo
y del COREU Grupo de Corresponsales, al que se recurre especialmente para
intercambiar información, análisis y propuestas- y papel estelar que comienza a
reservársele al Consejo Europeo en este ámbito. Con todo, la principal aportación de
este segundo Informe es que clarifica algunos extremos de esta recién nacida
Cooperación Política Europea (CPE), fundamentalmente vinculándola explícitamente
al objetivo de la Unión Europea.

Un nuevo paso adelante fue el encuentro de París de diciembre de 1974, de los jefes
de Estado o de Gobierno, que ponen de manifiesto su voluntad de adoptar
progresivamente posiciones comunes y de coordinar su acción diplomática en todos
los ámbitos con incidencia en los intereses de la CE.

El Informe de Londres, adoptado por los Ministros de AAEE en la capital británica en

1981, mantiene el esquema institucional y aporta innovaciones en los procedimientos:
compromiso de no adoptar una postura sin consultar previamente a sus socios, y no
quedarse solo en “tener en cuenta” sino adoptar alguna acción común. En su funcio-
namiento este Informe consagra la figura de la troika (presidencia comunitaria actual,
la pasada y la siguiente; se pretende coordinar y mantener una línea de acción
coherente y continua en el tiempo), y la posibilidad -en caso de crisis de convocar
extraordinariamente las Reuniones Ministeriales o el Comité Político.

La Declaración solemne sobre la Unión Europea, adoptada por el Consejo Europeo

de Stuttgart, de 19 de junio de 1983, ratifica la separación (por naturaleza jurídica y
por mecanismos de actuación) de la CPE respecto de las CCEE, pero los configura
como partes de un objetivo común al que se aspira: la Unión Europea.

Las principales aportaciones a la CPE'se concretan en dos: inserción en el ámbito de

actuación de la CPE de “los aspectos políticos y económicos de la seguridad”, y
delimitación de las funciones del Consejo Europeo.

Aún reconociendo las insuficiencias de estos Informes, fundamentalmente la falta de

eficacia práctica que se infiere de su naturaleza política, hay que reconocerles la
virtud de ir derribando “barreras psicológicas” en el proceso de configuración
progresiva de una “voz única” de las CCEE, como elemento indispensable de la
concepción política común, global y coherente a la que se aspira.

DEL ACTA ÚNICA A MAASTRICHT: LA UNIÓN EUROPEA: EUROPA ANTE UN

NUEVO ESCENARIO GEOPOLÍTICO

Al poco de la entrada en vigor del AUE se puso de manifiesto la necesidad de

avanzar aún más, y ello motivado por la propia dinámica de evolución de unos
objetivos ya comunitarios pero aún inconclusos,

por un lado, y los trascendentales sucesos de carácter socio político que tienen lugar
en el viejo continente en estos años.

La vislumbración de un mercado interior terminado a corto plazo aceleró los

esfuerzos de acometer la realización de la última etapa de la integración económica:
la unión económica y monetaria, esto es, una divisa única y un Banco central
europeo, con el alcance no solo económico sino político inherente a tales metas.

En efecto, la constitución de una divisa única es el lógico corolario de un mercado

unificado, pues operar en un espacio económico de altísima interdependencia
económica (más del 70% de media de la economía de los Estados miembros) con
divisas diferentes (hoy quince) supone unos costes inaceptables desde cualquier
lógica económica.

El 27 y 28 de junio de 1988, y bajo la dirección del presidente Delors, se constituye en

la ciudad alemana de Hannover un Comité de expertos para estudiar la unión
económica y monetaria (UEM), cuyos trabajos se hacen públicos el 13 de abril del
año siguiente. Este Informe articula un plan por etapas para la constitución de la UEM
a partir del SME, conocido como “Informe Delors”, que recibe el refrendo del Consejo
Europeo de Madrid del 14 al 16 de junio del mismo año, aprobándose el inicio de la
primera etapa para el 1 de julio de 1990, y la convocatoria de una nueva CIG que
tendría lugar entre 1991 y 1992.

Sin embargo va a ser la concatenación de acontecimientos de carácter político que se

suceden en los últimos meses de 1989 y en 1990 lo que acelera el ritmo de las
reformas en su doble vertiente económica y política.

El 9 de noviembre de 1989 cae sorpresivamente el muro de Berlín, símbolo de la

“guerra fría” y de la división del mundo en dos bloques antagónicos.

Gradualmente, pero en un reducidísimo espacio de tiempo, los pueblos de Europa

oriental, en Polonia, Hungría, Bulgaria, Rumania o Checoslovaquia, hasta entonces
sometidos al yugo soviético, asumen un protagonismo activo, posiblemente sin
precedentes en la historia contemporánea, en favor de instaurar procesos de cambio
político. De esta forma, los dirigentes comunistas son apartados del poder, con o sin
su anuencia (como el derrocamiento del régimen de Céausescu en Rumania), dando
paso a “reformadores” que comienzan a fijar las bases para el establecimiento de
regímenes multipartidistas en un marco de libertades.

Es indudable que este seísmo geopolítico vino en buena parte propiciado por el
nuevo talante aperturista de la Unión Soviética liderada desde 1985 por Mijail
Gorbachov.

La reunificación de las dos Alemanias entra en vigor oficialmente el 3 de octubre de

1990. La incidencia de este acontecimiento es directa en la Comunidad: por un lado,
la ex RDA entra con pleno derecho en la Comunidad, en la OTAN y en las demás
Organizaciones Internacionales de la que forma parte Alemania. Aparte de las
cuestiones institucionales que resulta necesario reacomodar (número de diputados en
el Parlamento Europeo que por primera vez rompe el equilibrio de mismo
protagonismo con Francia, Italia y Reino Unido), esa parte de Alemania cuenta con
una economía absolutamente ineficiente en términos de competitividad que urge
reformar (el tiempo ha puesto de manifiesto que la medida de equiparar las monedas
resultó muy contraproducente). Había de acometer un nuevo “milagro alemán”, y la
RFA se consagra con todas sus energía a este fin.

El Acta única Europea (AUE) es un Tratado de las CCEE que reforma

considerablemente los Tratados fundacionales, incorporando nuevos campos de
actuación comunitaria, y profundizando en otros ya existentes, tratando de dotarla de
una mayor eficacia, democracia y transparencia.

La reforma tiene un alcance global, pues introduce reformas en las instituciones, en el

proceso de toma de decisiones, se incluyen nuevos objetivos y políticas comunitarias,
provee de nuevos medios a algunas áreas ya incluidas con anterioridad, e introduce
por primera vez en un Tratado la Cooperación Política Europea.

Desde el punto de vista institucional y de los mecanismos decisorios, el AUE:

Consagra la figura del Consejo Europeo, que no tiene atribuido el rango de

“institución”, pero que cumple un importante papel de dinamizador político del
proceso de integración europea. Se le menciona explícitamente al referirse a la CPE.

Creación de un Tribunal de Primera Instancia, agregado al IJCE, con competencias

en ciertas categorías de recursos presentados por personas físicas o jurídicas.

El Parlamento Europeo adquiere un mayor protagonismo legislativo por medio de la

introducción de dos nuevos procedimientos.
CAPITULO II

NATURALEZA Y COMPETENCIA COMUNITARIAS

Con el fin de la segunda guerra mundial, la instauración de un nuevo orden en

Europa occidental, y la vislumbración de una Europa unida, se produce el
resquebrajamiento de conceptos y axiomas jurídicos hasta entonces considerados
como intocables, como son el Estado-nación, y la soberanía nacional como valores
absolutos.

La idea de Nación ha sido el auténtico motor vertebrador de Europa desde el siglo

XVII. La nación ha desempeñado hasta nuestros días importantes funciones en la
estructura y procesos políticos. Así, siguiendo a Luis Sánchez Agesta:

La nación ha sido el fundamento de la independencia de las comunidades políticas

como pretensión y defensa de un autogobierno, no dependiente de un poder
extranjero (guerra de la independencia española (1808-1814). Legitimación de la
independencia.

La nación ha fundado procesos de incorporación de unidades políticas menores a

una organización más amplia que las comprende como una sola nación (Italia,
Alemania). Legitimación de los procesos de incorporación.

La nación legítima la autoridad de quien representa a la nación o gobierna en nombre

de la nación o por la voluntad de la nación (soberanía nacional). Legitimación de la
autoridad.

La nación define el ámbito del bien público como bien de la nación o interés nacional
(bien común nacional), que se superpone a los intereses particulares y con frecuencia
a los mismos intereses de una solidaridad humana, como defensa de la supervivencia
y seguridad de la nación. Legitimación de la acción política.

La nación aparece así como un concepto político básico que define el ámbito de las
comunidades políticas como unidades nacionales y constituye la legitimación de su
mismo origen, su supervivencia, su poder y su actividad como basado en la voluntad
de la nación para la seguridad de los intereses nacionales”, la nación sería así “el
fundamento mismo del poder y el elemento básico de una organización política
(soberanía nacional).

SOBERANÍA ESTATAL EN LA DIALÉCTICA UNIÓN-ESTADOS MIEMBROS

La Unión Europea tiene una naturaleza híbrida, comunitaria (supranacional) e

intergubernamental. No existe ningún precedente político en la historia que sirva de
referente al modelo comunitario. No se trata de una Organización Internacional strictu
sensu, aun teniendo importantes coincidencias, como veremos a continuación; y tam-
poco se trata, en su concepción actual, de un Estado Federal, a pesar de contar con
importantes prerrogativas propias de un Estado.

Con una Organización Internacional (OI) tiene en común fundamentalmente el origen

convencional de ambas. En efecto, las Comunidades Europeas nacen de un conjunto
de Tratados internacionales, que se adoptan según las técnicas de Derecho
Internacional Público (firma, ratificación), y las reformas que se han acometido con
posterioridad (Acta única Europea, Tratado de la Unión Europea, y el más reciente
Tratado de Amsterdam, aparte de las reformas puntuales, como el Tratado de fusión
de los ejecutivos, o las reformas de los capítulos presupuestarios y finanacieros) se
han hecho igualmente siguiendo el modus operandi internacional.

En segundo lugar, es igualmente coincidente que tanto la Comunidad Europea, como

las OI, tienen atribuidas unas competencias en función de la cesión de su titularidad
por parte de los Estados que la integran, en lo que se conoce como principio de
competencia de atribución (“Prinzip der begrenzten Einzelzustándigkeiten”,
“compétence d’attribution”). Con otras palabras, CE y OI existen porque así lo han
querido unos Estados soberanos; la facultad de contraer compromisos es
precisamente un atributo de la soberanía

Sin embargo, aparte de éstas coincidencias originarias, tanto la naturaleza de la

Unión Europea, como la estructura institucional, como los objetivos y metas, y los
mecanismos de actuación, con competencias de titularidad exclusiva y de obligado
cumplimiento, así como sobre todo por la existencia del Derecho comunitario dotado
de obligatoriedad inmediata y primacía sobre el Derecho interno son de inspiración
federal.

Si bien es cierto que se requiere de Una Constitución formal para dar origen a un
Estado federal (y las Comunidades nacen por medio de Tratados como ya se indicó);
que carecen de la competencia general propia de los Estados (competencia sobre la
competencia o “Kompetenz-Kompeíenz”) (los derechos soberanos que tiene no le
han sido conferidos a las instituciones comunitarias más que en ámbitos delimitados,
por muy importantes que éstos sean, y no pueden, por su propia iniciativa, ampliar
sus competencias, con la salvedad de los poderes implícitos de origen
jurisprudencial; que en la vertiente exterior del ámbito político, la manifestación ad
extra de una sola entidad política, se está aún lejos de alcanzar los mínimos re-
queridos (a pesar de los extraordinarios avances con la Cooperación Política Europea
primero, a partir de los años sptenta, y, sobre todo, con la Política Exterior y de
Seguridad Común PESC después,) desde el Tratado de la Unión Europea TUE en
1993 “no parece disparatado calificar de federal ese movimiento que lleva a potenciar
el todo a expensas de las partes

A continuación nos referiremos a los compromisos políticos asumidos

progresivamente en las reformas de los Tratados, para exponer después los
elementos coincidentes con un Estado federal que podemos encontrar en las
instituciones comunitarias, en sus competencias, y en su Derecho.

En el articulado de los Tratados constitutivos se soslayan consideraciones políticas;

sin embargo, en los preámbulos no faltan alusiones a aspectos políticos que exceden
de lo meramente económico que caracteriza a otras experiencias de integración,
asépticas políticamente. Así: “resueltos a sentar las bases de una unión cada vez
más estrecha entre los pueblos europeos”, resueltos a consolidar, mediante la
constitución de este conjunto de recursos, la defensa de la paz y la libertad, e
invitando a los demás pueblos de Europa que participan de dicho ideal a asociarse a
su esfuerzo” (TCEE). Igualmente, para poder adherirse a la Comunidad Europea era
y sigue siendo necesario contar con un régimen respetuoso con los derechos y
libertades fundamentales (doctrina Birkerbach). Esta exigencia política, que impidió
que España y Portugal primero, o más recientemente Turquía, se adhirieran alas
CCEE, singulariza el proyecto comunitario.

Con el Acta única Europea, primera gran reforma de los Tratados constitutivos, los
Estados miembros se declaran “decididos a promover conjuntamente la democracia,
basándose en los derechos fundamentales reconocidos en las Constituciones y leyes
de los Estados miembros, en el Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, y en la Carta Social
Europea, en particular la libertad, la igualdad y la justicia social”, y “conscientes de la
responsabilidad que incumbe a Europa de procurar adoptar cada vez más una
postura uniforme y de actuar con cohesión y solidaridad, con objeto de proteger más
eficazmente sus intereses comunes y su independencia, así como reafirmar muy
especialmente los principios de la democracia y el respeto del Derecho y de los
derechos humanos que ellos propugnan.

En esta ocasión se institucionaliza también un mecanismo obligatorio de concertación

política conocido como Cooperación Política

El principio de subsidiariedad “no constituye un descubrimiento revolucionario de

nuestra época, ya que sus orígenes son tan antiguos como la idea misma de
Sociedad, y los valores que encarna se inspiran de los conceptos de Democracia, de
pluralismo, de protección de los derechos de las minorías y de protección del
ciudadano contra los abusos de un poder omnipotente y jacobino”. 32 En efecto, la
subsidiariedad constituye originalmente un principio de organización social y política,
que descansa sobre una premisa fundamental: la idea de que el individuo y los
grupos sociales son en principio suficientemente eficientes como para realizar sus
propios objetivos de carácter social.

Por lo tanto, el Estado debería quedar restringido a realizar un papel social

puramente secundario. Este rol estatal subsidiario consistiría, en primer lugar, en
establecer las condiciones necesarias para que el individuo y los grupos sociales se
desarrollen como tales y en segundo lugar, y una vez constatada la auténtica
incapacidad de acción por parte de dichos agentes en el caso concreto, el Estado
estaría obligado a substituir la acción de éstos por la intervención pública directa.

Este principio se ha constituido en un principio de política jurídica llamado a asegurar

una mejor organización de las instituciones nacionales, así como un reparto de
responsabilidades según los criterios de necesidad, de eficacia y de equilibrio, al
servicio de una Comunidad más respetuosa con las identidades nacionales y de la
dignidad del ciudadano.

Genéricamente, la importancia que tiene este trasvase competencial permite a Rubio

Llórente afirmar que “la distancia existente entre los Estados miembros de la Unión
Europea y el Estado nacional de comienzos de siglo no es mucho menor que la que
los separa de los miembros de la Unión norteamericana

Mención expresa debemos hacer, para abundamiento de este argumento, de las

competencias de la Unión Europea que no son propiamente “comunitarias”, por estar
integradas en los ámbitos de cooperación intergubernamental. Tanto la Política
Exterior y de Seguridad Común de la Unión (PESC, regulada en el título V del TUE),
como la Cooperación en los asuntos de Justicia e interior (título VI TUE) contienen
materias de naturaleza sensible para la soberanía, Asimismo, el Estado es el
encargado de implementar las políticas comunes, y el responsable de su buen
funcionamiento aun cuando en el reparto de competencias internas no le competa tal
tarea.

Por consiguiente, el Estado participa en la adopción, ejecución y, eventualmente, el

control de los actos jurídicos, que le son de obligado cumplimiento, pero que no le
resultan en absoluto ajenos.

Aparte de las formas de intervención “estatal”, los intereses socioeconómicos

concernidos pueden utilizar igualmente otras vías, concertadamente con el Estado, o
de forma paralela, convirtiéndose directamente en interlocutores de las CCEE, por
medio de una adecuada acción de información a través de representaciones del
gobierno regional o a través de representantes profesionales; se pueden interponer
recursos ante el TJCE contra decisiones comunitarias aun siendo sólo un particular si
se es destinatario o se tiene un interés directo en el tema; se pueden utilizar las vías
de un posible control político, por medio del derecho de petición ante el Parlamento
Europeo,

No cabe hablar, por consiguiente, de que se pierda la titularidad de una competencia

en favor de un otro ente creado ex novo, que suplanta en el desarrollo de la misma al
anterior titular, y que resulte irresponsable jurídicamente. Se trata, más bien, de
compartir soberanía, de permitir la gestión de la misma por un nuevo sujeto dotado de
capacidad, de autonomía, pero del que uno forma parte activa, y del que uno puede
pedir responsabilidades jurídicas o políticas.
CAPITULO III

LA COMUNIDAD EUROPEA COMO COMUNIDAD DE DERECHO

La Comunidad Europea es una “Comunidad de Derecho”, en expresión paralela de

“Estado de Derecho” (“Rechtsstaat”), en el sentido de que es tributaria del principio de
legalidad en igual o incluso mayor medida que los Estados miembros. Por lo tanto, las
instituciones de la Comunidad han de desarrollar los cometidos que tienen atribuidos
circunscribiéndose necesariamente a los preceptos jurídicos que los instituyen, y el
Derecho que se genera es de obligado cumplimiento por todos los Estados miembros
y sus ciudadanos, so pena de incurrir en responsabilidad sancionable judicialmente.

Esta expresión fue acuñada por el jurista alemán, y primer Presidente de la Comisión,
Walter Hallstein, en un discurso ante el Parlamento europeo, el 17 de junio de 1965.
En él ponía de manifiesto que la labor de la Comunidad se vería seriamente
comprometida si el único medio de que dispone para la consecución de sus objetivos
perdiera su carácter obligatorio y uniforme en todos los Estados miembros. De ahí
también la importancia existencial de atribuir al Derecho comunitario primacía sobre
los Derechos internos.

La existencia de un orden jurídico de obligado cumplimiento es la principal

singularidad del proceso de integración comunitario. Por un lado, como señala
Manuel Fraga “la vieja dicotomía que dividía el Derecho en interno e internacional se
ha roto así dejando paso a una tricotomía que exige distinguir tres conjuntos jurídicos:
el ordenamiento internacional, el comunitario y el nacional Por otro lado, y más
importante, como indica Tomás Ramón Fernández “La unidad política, siempre
compatible con una cierta diversidad sin la cual no hay, en rigor, unidad legítima y
verdadera, no es otra que la unidad del Derecho”. En idéntico sentido, Hans Kelsen:
El Estado no es sino un orden jurídico centralizado, o, en otras palabras, una comu-
nidad constituida con un orden jurídico centralizado

El art. 3 B, 1er. pf. TCE, lo recoge expresamente: La Comunidad actuará dentro de

los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos
que éste le asigna. En consecuencia, todo acto jurídico comunitario precisa de una
base jurídica expresa en los Tratados, de la que se deduzca o pueda deducirse,
conferida por los Estados miembros, por la voluntad unánime de éstos expresada con
ocasión de una reforma. Esa base jurídica determina asimismo el procedimiento
legislativo de aplicación (protagonismo del Parlamento, regla de mayorías en el
Consejo, intervención de otras instituciones u organismos).

Así, hemos de diferenciar el Derecho comunitario respecto del derecho internacional

clásico conforme a los siguientes criterios:

En primer lugar, por los destinatarios en efecto, en Derecho internacional los

destinatarios son los Estados, además de los otros actores de la escena
internacional: Organizaciones Internacionales Organizaciones no gubernamentales.
El Derecho comunitario tiene como destinatarios a Estados, pero también a los
nacionales, y a los propios poderes públicos de los Estados miembros

En segundo lugar, atendiendo a los mecanismos de toma de decisiones, se acentúa

la originalidad del sistema comunitario, pues en éste ámbito intervienen, además de
los Estados (en el seno del Consejo de Ministros) otras instituciones en las que éstos
no están representados como tales (Comisión, Parlamento, y, en su momento, el
Banco Central Europeo).

En tercer lugar, carece de la cláusula de reciprocidad propia de los Tratados

internacionales. Así, como destaca Araceli Mangas. los Estados miembros, al aceptar
los compromisos de los Tratados no pueden condicionar, ni expresa ni tácitamente,
sus obligaciones al cumplimiento por todos los Estados miembros. La cláusula de
reciprocidad, que aparece en numerosos convenios internacionales la reserva de
cumplimiento por la otra Parto, es inconcebible en la aplicación de los Tratados y de
los actos de las Instituciones y, por ello, el Tribunal la ha rechazado cuando algún
Estado ha invocado esa condición para justificar su propio incumplimiento señalando
que <los Tratados no se limitan a crear obligaciones recíprocas

En cuarto lugar, por la finalidad del Derecho internacional, y la propia del proceso de
integración. Así, según Guy Isaac: “Mientras que el juez internacional se considera
obligado, por respeto al principio de soberanía, a interpretar estrictamente los
compromisos de los Estados, el Tribunal de Justicia estima, por el contrario, que las
finalidades de integración de los tratados comunitarios autorizan interpretaciones que
van contra la soberanía de los Estados. Sintomáticamente, proclama que la
caducidad de las disposiciones de los tratados no se presume y que la devolución a
la competencia de los Estados miembros de las atribuciones conferidas a las Comuni-
dades sólo podría producirse en virtud de una disposición expresa de los tratados

En quinto lugar, y sobre todo, por la eficacia del Derecho comunitario: el efecto
directo del Derecho comunitario, y su complemento de la primacía, así como el rol del
TJCE Abordaremos más adelante estos dos rasgos del Derecho comunitario, y el
protagonismo del Tribunal europeo.

Esta libertad procedimental se desarrolla en todo su extensión en la transposición de

una Directiva al ámbito nacional, que se hará por los cauces administrativos
oportunos. Las autoridades judiciales, que tienen el deber genérico de proveer una
tutela judicial efectiva, han de velar por tener debidamente en cuenta una disposición
comunitaria, en cualquier proceso en que intervengan. Puede ocurrir que se haya
insertado inadecuadamente en el orden interno por el legislativo, y es su obligación
ponerlo de manifiesto, y el Estado puede, inclusive, incurrir en responsabilidad por
ello.
Un amplio listado de principios han sido reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal
europeo, desempeñando un papel de fuente no escrita del Derecho. Algunos de ellos
han sido “constitucionalizados”, en cuanto recogidos por las normas constitutivas,
como el principio de proporcionalidad, subsidiariedad, atribución de competencias o
no discriminación.

Aunque no existe un catálogo escrito, podemos hacer referencia a los aludidos por el
Tribunal de justicia:

Con el Tratado de Ámsterdam, el respeto de los derechos y libertades fundamentales

por parte de los Estados miembros e instituciones se refuerza sustancialmente, tal y
como ya se ha indicado.

Reglas generales del Derecho internacional

Habida cuenta de la especificidad de la naturaleza jurídica de la CE, los principios del

Derecho internacional clásico encuentran difícil incardinación, pues las controversias
que pudieran suscitarse entre Estados miembros no responden a una lógica de
enfrentamiento entre Estados soberanos, sino que han de ventilarse según los me-
dios previstos en el orden “interno”.

De esta manera, el recurso a las técnicas de Derecho internacional se circunscribe

exclusivamente a los mecanismos de conclusión y eficacia de las reformas de los
Tratados (firma, ratificación), o los convenios y otras decisiones que se adoptaran
sobre materias cuya titularidad es aún estatal.

Desde el punto de vista de la doctrina del TJCE, los principios del Derecho
internacional como posible fuente supletoria no existen, a reserva de la utilización de
los principios de “efecto útil” o de la incompatibilidad de obligaciones derivadas de
Tratados sucesivos en el tiempo

El principal argumento que aproxima un tanto la naturaleza jurídica de estos

convenios a lo comunitario es la posibilidad, si los Estados miembros lo estiman
oportuno, de ¡conferir competencia al Tribunal de Justicia para pronunciarse con
carácter prejudicial (art. 177) sobre cualquier extremo de los mismos.

Esta posibilidad se contempla explícitamente para el caso de los convenios

fundamentados en el art. K.3. Asimismo, con ocasión de nuevas adhesiones a las
CCEE, se anexa un compromiso de adhesión del nuevo Estado miembro a los
convenios europeos.

Decisiones de los representantes de los gobiernos de los Estados miembro reunidos

en el seno del Consejo

Se trata de una categoría especial de actos adoptados por los miembros del Consejo
por consenso, en materias que los Tratados no le confieren competencia. Los
representantes de los Estados miembros se reúnen en el seno del Consejo, en una
especie de Conferencia diplomática, para adoptar actos para comunitarios.

Este procedimiento se utiliza, siguiendo a Guy Isaac, en materias que el mismo

tratado reservó a los Estados; sobre problemas no regulados por el tratado; o sobre
problemas que el tratado regula sólo en parte.

Se trata de una categoría mixta entre lo internacional y lo institucional (actos

convencionales interestatales).

Por un lado, atiende a los mecanismos internacionales en lo referente a la conclusión

y eficacia de los mismos: firma y ratificación conforme a las prescripciones
constitucionales de cada uno (sin embargo, el rigor del procedimiento de ratificación
se atenúa mucho, pues, por lo general, la ratificación formal es reemplazada por la
notificación a la Secretaría general del Consejo de que ningún procedimiento especial
es requerido por el Derecho nacional, es decir, que el Estado está vinculado por la
firma dada por el representante en el seno del Consejo

El carácter jurídico comunitario viene determinado por el objeto y fin que se persigue;
además, como sucede con los convenios del art. 220 TCE, su elaboración se
desarrolla utilizando los cauces comunitarios, con participación de otras instituciones
comunitarias. Un argumento adicional, aparte de su publicación en el DOCE, que
subraya el sesgo comunitario, se detecta, a juicio de Diego Liñán, en que las
sucesivas Actas de adhesión establezcan la adhesión de los nuevos Estados
miembros a las decisiones y acuerdos adoptados en el seno del Consejo. Esta
automaticidad en la adhesión, a diferencia de los Convenios, que suponen un
compromiso de adhesión posterior, remarca el carácter comunitario. No obstante,
estos actos están exentos de todo posible control de legalidad por parte del TJCE.

La existencia de un Tribunal de justicia es un elemento esencial en un proceso de

integración. Como destaca Louis

Los principales rasgos característicos del Tribunal europeo, que los singularizan
respecto las jurisdicciones internacionales, son, siguiendo a Jean-Victor Louis,

Por un lado, y esta es una nota original del sistema, el TJCE es competente de pleno
Derecho en los casos previstos en los Tratados, sin requerir la aceptación de los
Estados miembros. Su jurisdicción es obligatoria en virtud simplemente de la entrada
en vigor de los Tratados comunitarios.

En segundo lugar, hay que destacar que el Tribunal no sólo dirime controversias que
impliquen a Estados o a instituciones, sino que incluso, en determinadas
circunstancias, es de acceso directo por particulares, que están legitimados para
hacer valer sus pretensiones ante el mismo.
En tercer lugar, las sentencias del Tribunal que condenen a una empresa al pago de
una multa pueden ser ejecutorias de pleno Derecho, sin requerir de exequátur. El
papel de la autoridad nacional quedaría limitado a una comprobación de la
autenticidad del título (este caso se da en el ámbito del Derecho de la competencia).

Los jueces nacionales, las Partes y el TJCE hablan, por así decirlo, cada vez más la
misma lengua. Esto permite una concentración de los diferentes elementos de
procedimiento en una parte considerable de los asuntos y, por consecuencia, un
calendario más abreviado.

Los hechos, sin embargo, deben fijarse de forma individual en cada caso. La
instrucción de los hechos no puede ser objeto de una concentración. Es por esta
razón que resulta cada vez más difícil introducir en el calendario abreviado los
asuntos que plantean problemas factuales múltiples, y las Partes en estos asuntos
tienen a veces la impresión de que el TJCE no dedica suficiente tiempo a la fijación
de los hechos.

Estas son las consideraciones que constituían la base de las propuestas del TJCE, al
principio por medio de una disposición a incluir en el Acta Única, más tarde por una
Decisión del Consejo por la que se crea el Tribunal de Primera Instancia.

Por lo tanto, exceso de trabajo del TJCE, y existencia dé una serie de recursos que
requieren de un examen profundo de hechos complejos, que centraba la atención del
Tribunal en los mismos, y le impedía desempeñar su principal misión, así como
mejorar la protección de los derechos de los justiciables mediante el establecimiento
de un doble control jurisdiccional, al introducir una segunda instancia en los asuntos
de que conozca el TPI, son los motivos que llevaron al TJCE a someter a la
Conferencia Intergubernamental de Luxemburgo para la revisión de los Tratados
fundacionales de las Comunidades, una comunicación con el fin de insertar en los
tres Tratados la disposición o disposiciones que permitieran la creación de un
Tribunal de Primera Instancia.

Resultado de la anterior Conferencia Intergubernamental fue la adopción del Acta

Única Europea, y en ella se insertaba una disposición, prácticamente idéntica en los
tres Tratados fundacionales, que permitía la creación de este nuevo órgano
jurisdiccional.

El Acta Única Europea no modificó el sistema institucional comunitario, ni creó, en

consecuencia, una nueva institución. Para ello hubiera sido necesario una
modificación de los arts. 7 del Tratado CECA 4 del Tratado CEE y 3 del Tratado
CEEA. Por tanto, siguen existiendo, desde Maastricht, cinco instituciones: el Consejo,
la Comisión, el Parlamento, el Tribunal de Justicia, y el Tribunal de Cuentas.

Esto significa que el TPI no es una nueva institución comunitaria, sino que forma
parte integrante del Tribunal de Justicia.
Introducción: origen y razón de ser de un Tribunal de Primera Instancia

La aplicación de una norma jurídica está, por definición, vinculada a ciertos hechos
que se manifiestan en el tiempo. En consecuencia, si se quiere obrar con equidad ha
de impartirse Justicia en tiempo razonable respecto de los hechos sometidos a la
norma jurídica aplicada en el caso en concreto.

Sin embargo, este desiderátum, habida cuenta del ingente número de casos que
acuden en busca de juicio, no es en absoluto fácil de conseguir. Por otro lado, cada
caso necesita inexorablemente un cierto tiempo natural para su elaboración y para la
necesaria reflexión, que no es susceptible de reducción, pues se comprometería de
forma peligrosa la tarea de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.

Por todo ello, el factor “tiempo” reviste una enorme importancia para que la Justicia
pueda seguir su curso.

Esta experiencia se puso de manifiesto primero en las jurisdicciones nacionales,

donde ha sido resuelta con mayor o menor eficacia, para reproducirse después a
nivel comunitario: el número de casos llevados ante el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas (TJCE) alcanzó los 433 en 1985, en lugar de los 79 en 1970;
el número de casos “subjudice” ha pasado de 328 a fines de 1980, a 605 al final de
1988.

Consecuencia de todo ello ha sido la alargación de la duración media de los

procedimientos, de seis meses en 1975 para las cuestiones prejudiciales, a 14 en
1985, a 18 en 1988. En la misma línea, la duración media de los recursos directos ha
pasado de 9 meses en 1975 a 18 meses en 1980, hasta los 24 meses en 1988. 89

Para la consecución de la uniformidad del Derecho Comunitario europeo sería muy

peijudicial si los Tribunales nacionales, y las partes en estos procedimientos, optaran
por no buscar la cuestión prejudicial, disuadidos por la larga duración en emitir la
sentencia correspondiente.

Intentar poner solución a esta duración excesiva para impartir Justicia se convirtió
muy pronto en objeto de atención prioritaria (“Justice delayed isjustice denied”).

Esta evolución de la carga de trabajo ha puesto igualmente de manifiesto, como

declara el ex-Presidente del TJCE Ole Due, que el TJCE ejerce dos funciones de
naturaleza bien diferente.

El Tribunal de Justicia es, antes que nada, una institución jurisdiccional que se
pronuncia sobre el Derecho. Debe velar porque el Derecho sea respetado en la
interpretación y aplicación de las reglas comunitarias. Debe asegurar que estas
reglas sean aplicadas de manera uniforme en todo el territorio de la Comunidad
Europea.
Pero, pronunciándose en los recursos directos, el TJCE es igualmente Juez de los
hechos. Hasta la instauración del Tribunal de Primera Instancia (TPI), el TJCE debía
establecer los hechos en primera y última instancia.

Estas dos funciones plantean, a juicio de Ole Due, problemas diferentes en lo que se
refiere a los métodos de trabajo. A medida que la jurisprudencia va configurando los
principios generales del Derecho comunitario, la mayor parte de las sentencias se
insertan en un contexto jurídico conocido. Las demandas de las partes, las
conclusiones del Abogado General, y las deliberaciones del TJCE pueden, en lo
referente a las cuestiones de Derecho, basarse en un fundamento cada vez más
amplio y sólido

Las cuestiones prejudiciales tienen excepciones, en que no procede su

planteamiento, que se justifican, según el Tribunal, en “...el espíritu de colaboración
que debe presidir el funcionamiento de la remisión prejudicial”, que “supone que, por
su parte, el órgano jurisdiccional nacional tenga en cuenta la función encomendada al
Tribunal de Justicia, que es la de contribuir a la administración de justicia en los
Estados miembros y no la de formular dictámenes consultivos sobre cuestiones
generales o hipotéticas

La sentencia dictada por el Tribunal en este procedimiento es de obligado

cumplimiento, y con efecto general a todos los demás órganos jurisdiccionales que
vayan a conocer sobre el mismo litigio (existe la posibilidad de plantear una nueva
cuestión prejudicial pidiendo aclaraciones sobre la interpretación o aplicación de la
sentencia), pero no entra a analizar el fondo del asunto pendiente ante el tribunal
nacional. El Tribunal se limita a “decir el Derecho comunitario”. Así, en caso de
interpretación, la sentencia "clarifica y precisa, en caso necesario, el significado y
alcance de la norma tal como debe o debería entenderse y aplicarse en el momento
de su entrada en vigor” (STJ “Denkavit italiana”, de 27.5.1980). Lo que hace es dar
los elementos interpretativos necesarios para que sea el juez nacional el que se
pronuncie sobre dicha compatibilidad. Por su lado, en caso de validez, el Tribunal
indica que no son fundados los motivos de invalidez alegados, pero no lo declara
legal. Este acto, si fuera inválido,' no podrá surtir efectos en ningún ámbito, pero solo
puede ser modificado o en su caso abrogado por parte de la institución que lo adoptó.

Las sentencias del Tribunal en estos procedimientos tienen efectos retroactivos (“ex
tune”), desde la entrada en vigor de la norma interpretada. Existe, excepcionalmente,
la posibilidad de que el TJCE limite los efectos en el tiempo, por razones de
seguridad jurídica.
CAPITULO IV

El Derecho comunitario, como se ha visto en el capítulo anterior, no es un mero

agregado de normas, ni genera tan solo obligaciones respecto de los Estados
miembros. Se trata de un ordenamiento jurídico autónomo, integrado en el sistema
jurídico de los Estados miembros desde la entrada en vigor de los Tratados, cuyos
sujetos no son solamente los Estados, sino también sus nacionales. Los pilares sobre
los que descansa el Derecho comunitario para garantizar la plena efectividad y la
uniformidad en todo el territorio de la Unión son la eficacia directa y la primacía.

Estos caracteres “existenciales” del Derecho comunitario encuentran su origen y

fundamento no en preceptos constitucionales nacionales habilitantes, sino en la
naturaleza jurídica singular del proceso de integración.

Así lo ha entendido el TJCE, a quién se debe la “constitucionalización” de estos

principios en reiterada y sedimentada jurisprudencia.

Por aplicabilidad inmediata de los actos jurídicos comunitarios hemos de entender el

carácter de completo y autosuficiente que se les atribuye. Por lo tanto, no se requiere
ninguna fórmula de recepción ni de transformación en el ordenamiento interno de los
Estados miembros (“self-executing”). Se le considera Derecho interno positivo ipso
iure desde el momento de su publicación comunitaria, automáticamente, sin tener que
operar esta inserción acudiendo a cualesquiera fórmula jurídica interna.

Se trata, por lo tanto, de un enfoque monista de las relaciones Derecho interno-

Derecho comunitario. El Derecho es uno, y su aplicación es universal en todo el
ámbito comunitario. Cierto es que muchos países son de tradición dualista en lo que
concierne al Derecho internacional clásico, sobre todo Italia, Países Bajos y
Alemania, pero el orden comunitario obliga a una perspectiva unidimensional del
Derecho común, en consonancia con su singular naturaleza.

El TJCE lo ha manifestado en forma inequívoca reiteradamente: a diferencia de los

Tratados internacionales ordinarios, el Tratado de la CEE ha instituido un
ordenamiento jurídico propio integrado en el sistema jurídico de los Estados
miembros, desde la entrada en vigor del Tratado y que se impone a sus órganos
jurisdiccionales.

Este principio aparece consagrado de manera implícita en el pro- ojo articulado del
Tratado. Así, la figura de la cuestión prejudicial del art. 177 TCE que faculta u obliga a
los tribunales nacionales a plantear una cuestión relativa a la interpretación o validez
del Derecho comunitario, presupone una inmediatez entre la adopción del Derecho, a
escala comunitaria, y su aplicación, por los tribunales nacionales.

La aplicabilidad inmediata cabe predicarse no solo respecto de los Tratados

constitutivos, sino lógicamente también respecto del Derecho derivado, y del Derecho
emanado de los compromisos exteriores de la Comunidad. En este caso “la
proscripción del dualismo alcanza todo su sentido” (Guy Isaac). En efecto, se inserta
en el orden jurídico interno de los Estados miembros sin necesidad de que se
produzca en éste transformación, orden de ejecución, ratificación o publicación. Su
contenido pasa a formar parte del Derecho de cada uno de los Estados miembros
tras la publicación comunitaria.

El caso de los Reglamentos no ofrece lugar a dudas por su naturaleza y

características (incluso el Tribunal ha prohibido toda medida nacional de recepción:
STJ “Comisión contra Italia”, de 7.2.1973). Existe la posibilidad de que el propio
Reglamento remita a uno posterior su ejecución normativa por parte de los Estados,
pero ello no afecta a su aplicabilidad inmediata. El motivo es el mismo que en el caso
más dudoso de las directivas o de las decisiones dirigidas a Estados miembros,
donde los Estados están llamados a adoptar medidas de aplicación. En estos casos,
el Estado miembro ejerce una competencia de ejecución, y no una competencia de
recepción. Forman parte del Derecho comunitario, desde el momento de su
publicación en el DOCE, y son susceptibles de invocación como parámetros
interpretativos.

El TJCE se pronunció sobre el efecto directo por primera vez en celebérrima

sentencia en el caso “Van Gend en Loos”.

Se pedía al Tribunal que se pronunciase sobre el posible efecto directo de un

precepto del Tratado de Roma,

Esta disposición se refería al período transitorio de supresión progresiva de derechos

de aduana entre los Estados miembros, y en concreto el art. 12 recoge una cláusula
de “stand still”, o deber de los Estados miembros de no incorporar nuevas trabas
arancelarias con posterioridad a la entrada en vigor del precepto. En esta disposición
se contempla únicamente a los Estados miembros como destinatarios, y nada se dice
sobre posibles efectos jurídicos respecto de los. particulares. En esta sentencia se
pide al Tribunal que se pronuncie sobre los efectos del Tratado, y sobre la eventual
eficacia de una obligación de no hacer, como la cláusula “stand still” del art. 12 TCEE.

El Tribunal construye su doctrina atendiendo a la naturaleza jurídica de la

Comunidad, y a los mandatos que prevé el Tratado constitutivo.

En efecto, la circunstancia de que el Tratado, en los artículos 169 y 170 permita a la

Comisión y a los Estados miembros llevar ante el Tribunal a un Estado que no ha
ejecutado sus obligaciones, no implica para los particulares la imposibilidad de
invocar, dado el caso, ante el juez nacional esas obligaciones, al igual que el hecho
de que el Tratado ponga a disposición de la Comisión medios para asegurar el
respeto de las obligaciones impuestas a los sometidos al Tratado no excluye la
posibilidad en los litigios entre particulares ante el juez nacional, de invocar la
violación de esas obligaciones.
El principal problema que plantean las directivas es el de su efecto jurídico, cuando
por causa imputable al Estado miembro, la directiva no surte efectos en tiempo y
manera en la esfera de los justiciables.

En efecto, la no transposición en plazo de la directiva, o una transposición incorrecta

o incompleta de la misma, supone una distorsión de la complementariedad normativa
necesaria exigible del Estado miembro, y susceptible de lesionar los derechos de los
particulares que encontraran su fundamento en esa directiva.

Esta actuación estatal constituye un incumplimiento de una obligación comunitaria

sancionable por el Tribunal de Justicia, mediante el procedimiento previsto en los
artículos 169 y 170 TCE.

El problema más flagrante puede plantearse respecto de las relaciones cotidianas

entre particulares. La ausencia, insuficiencia, o deficiencias, en la transposición de
una directiva genera discriminaciones en relación a los ciudadanos de otros Estados,
que si han cumplido su obligación, no estarán sujetos a las mismas cargas y
derechos. Esta disfunción por causa estatal puede resultar lesiva para el particular en
sus relaciones jurídicas con el Estado y con otros particulares.

La doctrina del TJCE sobre el efecto directo de una directiva que comienza a
perfilarse con este pronunciamiento, se perfecciona con las sentencias “Ratti”, de
5.4.1979, y sobre todo “Ursula Becker”, de 19.1.1982, donde se fijan las condiciones
que han de concurrir, necesariamente, para poder excepcionalmente atribuir efecto
directo a un directiva: que las disposiciones sean “suficientemente precisas”, e
“incondicionales”

El principio de la eficacia directa exclusiva, con la consiguiente proscripción de su

vertiente horizontal, se consagra en la sentencia en el caso “Marshall”, de 26 de
febrero de 1986, que tiene el interés adicional de comenzar a delimitar el concepto de
“Estado”, habida cuenta de la complejidad del término, por la fuerte presencia de éste
en la sociedad, actuando en ocasiones como empresario, o por la existencia de
estados de Administración descentralizada, pudiendo dificultar la identificación del
mismo en aras a invocar una directiva.

Invocación de una directiva como parámetro de interpretación

En los primeros años noventa, el TJCE ha vuelto a pronunciarse sobre un posible

efecto directo horizontal en favor de la directiva. Así lo ha hecho en los casos
“Busseni”, de 22.2.1990; “Faccini Dori”, de 14.7.1994; o, más recientemente “El Corte
Inglés”, de 7 de marzo de 1996. En todos estos asuntos, el Tribunal ha reiterado su
doctrina, denegatoria de tal virtualidad, pero recuerda los efectos que cabe atribuir a
la directiva en favor del particular que no puede invocarla judicialmente frente a otro
particular.31
El TJCE descarta nuevamente un posible efecto directo de la directiva, doctrina
consolidada desde su sentencia en el asunto “Marshall”. Entiende el Tribunal que:

En su defecto, dice el Tribunal, restan abiertas las vías de obligación de interpretación

por parte del juez nacional, o la vía de la reparación patrimonial a que se obliga el
Estado miembro incumplidor si concurren ciertos requisitos.

Concepto, fundamento y origen jurisprudencial

Por primacía del Derecho comunitario entendemos la preeminencia de toda

disposición normativa de origen comunitario en caso de colisión legislativa con una
normativa interna, cualquiera que sea el rango de ésta, y sea anterior o posterior a la
disposición comunitaria.

Se trata, al igual que la eficacia directa, de una condición existencial del Derecho
comunitario, aunque, a diferencia de aquella, es una noción absoluta. En efecto, la
primacía se predica respecto del ordenamiento jurídico comunitario en su integridad,
independientemente de si es Derecho originario o derivado, o si goza o no de eficacia
directa. Consecuentemente, la “fuerza ejecutiva” del Derecho comunitario no puede
variar en función de la naturaleza de la norma interna antagónica en cuanto su
contenido y alcance. Cabe esgrimir la primacía frente todas las normas nacionales,
sea de naturaleza administrativa, legislativa, jurisdiccional, o incluso constitucional.

El fundamento lo encontramos (no existe en los Tratados constitutivos mención

alguna a esta cualidad) en la propia naturaleza específica y caracteres del proceso de
integración, y no en una habilitación específica por parte de preceptos
constitucionales internos. Si se hiciera depender del orden constitucional de cada
Estado miembro la configuración del Derecho comunitario, éste adolecería de una
falta de uniformidad, y habría consecuencias variables para el justiciable según que
estemos en un país u otro.

Primacía sobre el Derecho interno posterior al comunitario

La incidencia del Derecho comunitario sobre el Derecho interno no se agota en el

momento puntual en que el tribunal nacional ha de decantarse a efectos de aplicación
por uno u otro, sino que mantiene su virtualidad respecto del Derecho interno
adoptado con posterioridad a la entrada en vigor de la normativa comunitaria.

Efectos sobre los órganos jurisdicciones nacionales38

El principio de primacía, al igual que el de eficacia directa, se impone a todas las

autoridades de los Estados miembros, pero reviste especial interés la función del juez
ordinario ante el que se plantea esta controversia: ¿está cualquier juez investido de
autoridad para declarar inaplicable una ley interna, o hemos de acudir al orden interno
para saber a quien compete tal cometido?; si se atribuye al juez de turno competencia
para inaplicar la norma interna contraria a la comunitaria, ¿hay que esperar, para una
correcta aplicación de la disposición comunitaria, que se declare ilegal o
eventualmente inconstitucional la normativa interna contraria?; ¿existe alguna
diferencia entre inaplicación e ilegalidad o inconstitucionalidad?

Sobre estas cuestiones arroja luz el TJCE en la sentencia “Simmenthal”, al entender

que:

Todo juez nacional debe dejar inaplicada, “por su propia autoridad” (ni siquiera
consultando al gobierno de los jueces) toda normativa interna contraria (todas las
autoridades públicas, además del juez, vienen compelidos a aplicar “contra legem” las
normas comunitarias)

El juez nacional no tiene que esperar su derogación ni, eventualmente, su declaración

de inconstitucionalidad, para declarar inaplicable al caso en el proceso en curso la
normativa interna contraria. Su actuación consiste en una exclusión o inaplicación al
caso que se ventila, pero no le compete declararla ilegal o inconstitucional, que
corresponde en buena lógica a los órganos constitucionales competentes: legislativo,
ejecutivo y Tribunal Constitucional.

La consecuencia de una normativa reconocida incompatible, según el TJCE (STJ

“Comisión contra Italia”, de 13.7.1992), “implica para las autoridades nacionales
competentes prohibición de pleno derecho de aplicar una prescripción nacional
reconocida incompatible con el tratado y, llegado el caso, obligación de tomar toda
disposición para facilitar la realización del pleno efecto del derecho comunitario

Ciertamente el Derecho comunitario goza de una primacía plena e innegociable en

todos los ámbitos cuya titularidad ha sido transferida a da Comunidad, pues de otra
manera perdería su significación; pero, en las parcelas competenciales cuya
titularidad permanece en poder de los Estados, es el Tribunal Constitucional el
supremo interprete del mismo.

Es el TJCE el órgano jurisdiccional que cuenta con una “competencia de la

competencia” (Weiler), pues determina con rango “constitucional-comunitario”, qué
norma entra en el área de aplicación del Derecho comunitario.

Perfeccionamiento jurisprudencial doctrina “Francovich”. Consideración especial del

derecho a indemnización

La doctrina del Tribunal de Justicia en materia de responsabilidad de un Estado

miembro incumplidor se perfecciona con un caso reciente: “Brasserie du pécheur
REA y Factortame III”, de 5 de marzo de 1996. Se trata de dos asuntos acumulados,
“Brasserie du pécheur contra República Federal de Alemania”, y “Factortame y otros
contra Secretaria de Estado de transportes del Reino Unido
CAPITULO V

MERCADO INTERIOR Y UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA

LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS

La libre circulación de mercancías es una de las cuatro libertades económicas en que

se fundamenta el mercado interior, junto con la del resto de los factores productivos:
trabajadores, capital y servicios.

El éxito que ha acompañado la puesta en funcionamiento de esta libertad ha

supuesto igualmente un factor dinamizador en la instauración de las otras libertades.
En efecto, complemento necesario para extraer las máximas potencialidades de un
mercado sin fronteras internas es la libre circulación de capitales y una divisa única.
La libre circulación de personas tiene su propia complejidad, pero se ha beneficiado
de igual manera de la inercia favorable propiciada por la libre circulación de
mercancías.

El régimen jurídico específico viene recogido en los arts. 9 a 37 del TCE.

De una lectura combinada de estos preceptos podemos deducir que la constitución

de la libre circulación de mercancías implica la creación de una unión aduanera, por
medio de la supresión de los derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente
entre los Estados miembros, y la instauración de un arancel aduanero común para las
mercancías provenientes de países terceros. Conlleva, además, la prohibición de las
restricciones cuantitativas a los intercambios comunitarios y de las medidas de efecto
equivalente. Implica, por último, la adecuación de los monopolios nacionales de
carácter comercial.

Para que este espacio sin fronteras interiores pueda funcionar como un verdadero
mercado integrado donde los agentes económicos puedan desarrollar su actividad en
igualdad de condiciones que los operadores nacionales, se requiere por consiguiente
la supresión de las barreras físicas, pero también técnicas y fiscales. La instauración
del mercado interior precisa, asimismo, un control jurídico de las prácticas mercantiles
susceptibles de comprender el libre juego de la competencia.

Las reglas de prevención de nuevos obstáculos a los intercambios. La Directiva

83/189/CEE, de 28 de marzo de 1983, establece un procedimiento de información y
procedimientos de control en materia de las normas y reglamentaciones técnicas;

Armonización de legislaciones nacionales divergentes.- presenta un gran interés por

la incidencia directa de estas cuestiones en el mercado común (sector alimentario,
industrial,). Estas técnicas de armonización legislativa tienen su base jurídica en los
Artículos 100 y 100 A TCE, y permiten completar la libre circulación de mercancías,
sobre todo articulando procedimientos de homologación.
Por lo tanto, la unión aduanera viene caracterizada por la supresión de todo tipo de
obstáculo arancelario interno (en el ámbito comunitario esta medida se acompaña
además de la armonización de legislaciones en tanto necesaria al cumplimiento de
este buen fin), y la adopción de un único arancel para los productos provenientes de
países terceros, el arancel aduanero común (AAC, o TEC según las siglas en
francés). De todo ello se deduce, la existencia de una política arancelaria, y una
política comercial común.

Ciertamente, la realidad comunitaria supera ampliamente el concepto de unión

aduanera, que constituye tan solo una etapa en la consecución del mercado interior.

El Tratado no define qué ha de entenderse por mercancía a efectos de este régimen

jurídico. El TJCE da una noción muy extensa, al entender comprendidos bajo este
concepto todos los “productos valorables en dinero y susceptibles, como tales, de
constituir el objeto de transacciones comerciales” (STJ Obras de Arte, de
10.12.1968).

Dentro de este concepto amplio hemos de incluir a todo producto cualquiera que sea
su naturaleza y valor comercial, no solo los bienes de consumo, sino también los
bienes culturales y obras de arte, e incluso las mercancías de valor económico
negativo, cual es el caso de los residuos tóxicos.

Las disposiciones sobre libre circulación de mercancías son de aplicación, según el

Tratado (art. 9.2) a los productos originarios de los Estados miembros y a los
productos procedentes de terceros países que se encuentren en libre práctica en los
Estados miembros.

Producto originario Según el Reglamento del Consejo 802/68 CEE, de 27 de junio de

1968, es producto originario todos los productos totalmente producidos en la
Comunidad o los productos cuya transformación sustancial se haya operado en la
misma”. En su art. 5 arroja luz sobre esta variante: una mercancía es originaria del
país en el que ha sido sometida a la “última transformación o elaboración sustancial,
económicamente justificada, efectuada en una empresa equipada a este efecto, y que
haya conducido a la fabricación de un producto nuevo o que represente un grado de
fabricación importante

Por lo tanto, dentro de esta categoría, cabe una subdivisión entre producto
enteramente fabricado en la Comunidad (toda la cadena productiva, desde la materia
prima hasta el producto final, y con piezas igualmente de origen comunitario), y
mercancía que, aunque no tenga su origen en la Comunidad, el resultado último es
asimilable a todos los efectos, en razón de la decisiva transformación que ha
experimentado en la Comunidad.

Por derecho de aduana entendemos, siguiendo a Mattera, las cargas pecuniarias

“que gravan los productos importados en el momento de su despacho” (en el
franqueo o cruce de frontera) y, más exactamente, en el momento de la declaración
por el importador, para su despacho a libre práctica. Se calculan como derechos
específicos (basados, por ejemplo, en la capacidad, el peso o las medidas de los
productos), o bien como derechos ad valorem (basados en el valor en aduana de las
mercancías), siendo esta última modalidad la más ampliamente utilizada.

Los Estados miembros firmantes del Tratado de Roma contemplaron un período

transitorio, como mínimo de doce años y extensible a quince, para los cuatro
territorios aduaneros preexistentes (Alemania, Francia, Italia, y el Benelux) para los
derechos a la importación.10 Este sistema de reducción arancelaria intracomunitaria
se vio agilizado en virtud de una cláusula de aceleración. En efecto, en virtud del art.
15.2, los Estados miembros se “declaran dispuestos a reducir sus derechos de
aduana, respecto de los demás Estados miembros, a un ritmo más rápido del
previsto..., si su situación económica general y la del sector afectado se lo permiten”.

Haciendo uso de esta cláusula, los Estados miembros concluyeron el desarme

arancelario con dieciocho meses de anticipación, el 1 de julio de 1968. En
consecuencia, esta base jurídica (Arts. 12-16) tienen hoy un valor meramente
histórico o intelectual, pues incluso en los países que se han adherido con
posterioridad, y de acuerdo a los períodos transitorios previstos en sus Actas de
adhesión, ha concluido este proceso desmántelador.

Esta definición se perfecciona en pronunciamientos posteriores,

por lo que podemos señalar que:

- estas cargas impositivas deben diferenciarse de los tributos internos

contemplados en el art. 95 (y que están prohibidos cuando suponen una
discriminación fiscal). Una carga a la importación no constituye imposición interna al
amparo del art. 95, a no ser que forme parte de un sistema general aplicable
sistemáticamente a categorías de productos de acuerdo con unos criterios objetivos,
independientemente del origen de los productos. Por lo tanto, la exacción de efecto
equivalente a los derechos de aduana se aplica, únicamente, a los productos
importados, y un impuesto interior se aplica tanto a los productos importados como a
los domésticos.11

La única ocasión en que la exigencia de una carga pecuniaria por parte del Estado
se justifica es cuando se percibe en razón de un servicio efectivamente prestado por
las autoridades nacionales. Se trata de un servicio administrativo, no obligatorio, que
se presta al importador, o exportador en su caso, una contraprestación por un servicio
que le reporta una ventaja concreta e individualizare, y siempre y cuando guarde la
debida relación con el valor del servicio y su coste Se trata, únicamente, de casos
específicos, que en modo alguno puede atemperar la prohibición contenida en los
arts. 9 TCE. El TJCE se ha mostrado, en efecto, muy reacio a exceptuar situaciones
respecto de la prohibición genérica. De esta jurisprudencia restrictiva se puede
deducir que este tipo de pagos solo puede eludir la regla general de la prohibición, si
se concreta en una ventaja específica e individualmente otorgada a un operador, y no
a la colectividad o a alguna categoría de operadores.

Las restricciones cuantitativas a la importación y a la exportación, así como las

medidas de efecto equivalente entre los Estados miembros, deben ser suprimidas, en
virtud de los Arts 30 y 34 TCE, respectivamente. Estas disposiciones gozan de efecto
directo.

Estas nuevas medidas presentan, a juicio de Mattera, un peligro potencial mucho

mayor, (que los aranceles) dado que se trata de obstáculos ocultos, de verdaderas
trampas. La fértil imaginación de los Estados miembros se ha volcado
constantemente en la búsqueda de medios sutiles y sofisticados que, a la vez que
garantizan un cierto grado de protección de la industria nacional, les ofrecen mayores
posibilidades de impunidad o, al menos, argumentos mínimamente sólidos en caso
de litigio

Estas tendencias proteccionistas se generaban y explican, según el mismo autor, por

la crisis económica que atravesaban los países industrializados, por las mutaciones
estructurales de la economía mundial, que requerían reconversiones rápidas y
adaptaciones continuas a las nuevas tecnologías

Sin embargo, Esta postura es errónea, ya que una actitud proteccionista no hace más
que frenar el proceso de adaptación y tiende a exacerbar las dificultades estructurales

En efecto, el propio TJCE ha tenido que fijar límites claros, que permitan diferenciar
una normativa nacional (ámbito de competencia nacional) que por responder a una
necesidad social irremplazable, y por lo tanto prioritaria, no habría que prohibirla,
respecto de disposiciones nacionales, que a pesar de tener competencia el Estado
para ello, estar aparentemente muy legitimadas, de aplicarse por igual a producción
nacional o importada, sus efectos resultan inadmisibles por ser muy restrictivos para
los productos importados.

En la sentencia Cassis de Dijon, el TJCE sienta las bases de su doctrina en esta

materia.

Los elementos más importantes de esta doctrina jurisprudencial los podemos

sintetizar de la siguiente manera:

En ausencia de una reglamentación común, incumbe a los Estados miembros el

reglamentar, cada uno en su territorio. En este caso se trata de una reglamentación
sobre la producción y la comercialización del alcohol). Si hubiera reglamentación
comunitaria no habría problema, pues ésta sería de aplicación sin mayor debate.

En este escenario de falta de norma comunitaria, y al contar cada Estado miembro

con la libertad de reglar como estime oportuno la materia, el Tribunal constata el
riesgo de convivencia de legislaciones diferentes, con la incidencia negativa para el
comercio intracomunitario que de ahí se deriva. Ante esta situación, se admite tal
posibilidad sólo si el Estado da satisfacción a una exigencia imperativa.

En resumen, en el caso de medidas indistintamente aplicables a productos

nacionales e importados, que no exista discriminación, y en el ámbito de la reventa a
pérdida, la medida nacional no cae dentro de la prohibición del art. 30 TCE, y por lo
tanto es lícita.

Además, desde el Tratado de Maastricht, el derecho a circular y residir libremente en

el territorio de los demás Estados miembros es uno de los derechos políticos
atribuidos al ciudadano comunitario

Para todos los aspectos integrantes de la libre circulación de personas que carecen
de esta finalidad económica exigida por el TCE y de la condición de nacional, esto es,
la libre circulación de los nacionales de terceros países por el territorio comunitario, y
la abolición de los controles sea a nacionales de Estados miembros o de países
terceros en las fronteras entre Estados, se han seguido otros cauces.

El TJCE entiende que a falta de armonización de las condiciones de acceso a una

profesión, los Estados miembros tienen derecho a definir los conocimientos y
cualificación necesarios para el ejercicio de dicha profesión y a exigir la presentación
de un diploma que certifique la posesión de estos conocimientos y cualificación.

El TJCE ha contribuido notablemente a favorecer la inserción social de los miembros

de la familia de los trabajadores comunitarios, interpretando de forma amplia el
Reglamento

Los empleos en la Administración pública

La segunda excepción a la libre circulación de personas se refiere a los puestos

dentro de la Administración pública, que se reservan a los propios nacionales.

Se descartan, en la Comunicación de la Comisión, los organismos responsables de la

gestión de un servicio de carácter comercial, así: el transporte público, distribución de
agua y electricidad, las compañías de navegación (tanto aérea como marítima), los
servicios de correos y telecomunicaciones, y los organismos de radiodifusión.
También los servicios operativos en el ámbito de la salud pública, y la enseñanza e
investigación en centros públicos.

Eliminación de las disparidades de las legislaciones nacionales diferentes

indistintamente aplicables

Dada la disparidad legislativa en los Estados miembros en esta materia, aun cuando
se prescriba una aplicación no discriminatoria, el resultado puede ser restrictivo al
derecho de establecimiento. Es por ello que el Tratado prevé la adopción de medidas
destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento.

a libre prestación de servicios como principio básico del mercado interior: significado

La libre prestación de servicios es una de las cuatro libertades básicas que

constituyen el mercado interior. Como tal aparece contemplado en los Principios de la
Comunidad, en el art. 3. c) TCE, donde se dispone que para la consecución de los
fines comunitarios, la acción de ésta implicará, en las condiciones y según el ritmo
previstos en el presente Tratado: un mercado interior caracterizado por la supresión,
entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de servicios.

Bajo el rubro “servicios”, se recogen en el ámbito comunitario las actividades

económicas que integran esencialmente el denominado “sector terciario” de la
economía, que tiene un protagonismo destacado en los países desarrollados, en
térmicos de su contribución al producto interior bruto.

La integración en un único mercado de servicios está definida en los arts. 59 a 66

TCE, base jurídica para el establecimiento progresivo, durante un período transitorio
que termina el 1 de enero de 1970, de un espacio unificado que permita a los agentes
económicos operar en igualdad de condiciones en un entorno respetuoso con la
competencia, y por ende favorecedor para el usuario.

LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA

El uno de enero de 1999, cuando dejen de cotizar en los mercados financieros las
monedas de once países de la Unión Europea, y aún más el 1 de julio del año 2002,
cuando desaparezcan definitivamente en favor de una única divisa, el “Euro”, se
habrá consumado el avance más significativo del proceso de integración que tiene
lugar en el viejo continente desde hace medio siglo, adquiriendo carta de naturaleza
como exponente principal de la federalización funcional de los Estados-nación
europeos.

La conclusión de la Unión Económica y Monetaria (UEM), y en especial sus dos

implicaciones esenciales, el Banco Central Europeo y la moneda única, constituye un
hito de naturaleza esencialmente económica, aunque revestido de una dimensión
política insoslayable.

Evolución histórica de la Unión Económica y Monetaria

La UEM .se constituye en objetivo oficial de la Comunidad en la Cumbre de Jefes de

Estado y de Gobierno celebrado en la ciudad holandesa de La Haya el 1 y 2 de
diciembre de 1969. Se encarga al Primer Ministro de Luxemburgo, Pierre Werner, que
elabore un Informe sobre la cuestión, que ve la luz en su versión final el 8 de octubre
de 1970. Se trata del primer intento, frustrado, de alcanzar la UEM por etapas, con un
calendario en dos fases que habría de concluir en un plazo máximo de 10 años.
En este Informe se aboga por una armonización de las políticas económicas de los
Estados miembros y una total e irreversible unión de las monedas de los países
integrantes.

EL CONSEJO EUROPEO DE MADRID: EL EURO

El Consejo Europeo de Madrid de 15 y 16 de diciembre de 1995 tuvo gran

importancia, pues define a la futura moneda única como “euro”, apuesta
definitivamente por el paso a la tercera fase, lanzando un mensaje de irreversibilidad
a los mercados financieros en un momento de dudas ante la gran cita, y cuando ya se
ha descartado la primera fecha posible contemplada en Maastricht para el paso a la
tercera etapa (1997): esfuerzos de contención presupuestarios que no siempre son
bien comprendidos por la ciudadanía, polémica sobre la interpretación más rigurosa o
laxa de los criterios de convergencia que hay que cumplir, dificultades en
prácticamente todos los países para el cumplimiento de los requisitos (por ejemplo,
en Alemania o Francia con el déficit público, o en Italia y Bélgica con la deuda
pública, o en España, que en el primer trimestre del año 1996 no cumplía con
ninguno de los cuatro criterios principales), la conveniencia de continuar con estos
requisitos después de la tercera fase, reticencias de parte de la opinión pública (en
Alemania se teme que él euro no sea tan estable como el marco),