Las Negociaciones del Cambio Climático-

El rol de la CMNUCC, su historia y la dinámica internacional

Orígenes
En 1988 el IPCC (el Grupo Intergubernamental de Expertos del Cambio Climático), fue creado por la
Organización Meteorológica Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. El
IPCC produce informes que evalúan y combinan el conjunto de todos los estudios sobre los efectos
socioeconómicos y medioambientales de cambio climático basados en la última evidencia científica
disponible sobre el progreso y las consecuencias del mismo. Vale aclarar que el IPCC no crea nueva
información científica, sólo compila la últi a disponible. El primer informe del IPCC de 1990 concluyó que
hay un calentamiento mundial y recomendó que la comunidad internacional tomara acción.

En 1992 se llevó a cabo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
de en Rio de Janeiro, donde las negociaciones internacionales de cambio climático comenzaron. Esta
cumbre resultó en tres tratados: la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC), el Convenio sobre la Diversidad Biológica, y la Convención de Lucha contra la Desertificación.
Todos ellos relevantes en alguna forma u otra a cambio climático, pero la CMNUCC es la más
comprehensivo e importante.1 La CMNUCC se constituye así como un Foro especializado con una
estructura y funcionamiento propia.

Objetivo de la Convención
El segundo artículo de la CMNUCC establece su objetivo: “la estabilización de las concentraciones de
gases de efecto invierno (GEI) en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas
peligrosas en el sistema climático.” Ese nivel debe permitir que los ecosistemas puedan adaptarse al
cambio climático, asegurar la producción de alimentos y permitir que el desarrollo económico prosiga
de manera sostenible.2

Organización de la Convención – Principios y Anexos

La Conferencia de las Partes (COP) es el órgano supremo de decisiones de la convención. Cada una de
los países participantes, las Partes, está representado en la COP. El plenario es el que adopta las
decisiones de cada año, quien genera los acuerdos. Hay una reunión de la COP casi cada año.

La Convención se vale de principios para lograr el objetivo. Estos principios reconocen que los países
menos desarrollados no tienen la misma responsabilidad ni capacidad de implementar cambios, y al
mismo tiempo tiene el derecho a desarrollo sostenible. Según principio 4, el “crecimiento económico es
esencial para la adaptación de medidas encaminadas a hacer frente al cambio climático.” La convención
agrega que las Partes no pueden intentar combatir cambio climático con restricciones ni

1
Honty, Gerado. (2011). Negociaciones y consecuencias para América Latina. CLAES, Montevideo.
2
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
discriminaciones económicas, sino que a través de la cooperación para promover un sistema económico
internacional abierto para el crecimiento y desarrollo sostenibles de todas las Partes.

Un aspecto principal de la convención es el reconocimiento de que hay “responsabilidades comunes

pero diferenciadas” para los países.3Por eso en el año 92 cuando se crea la convención, las partes
quedan divididas en 3 grupos; Anexo 1, Anexo 2, y No Anexo 1.

 Las Partes del Anexo 1son países industrializados que fueron miembros de la Organización para
la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en 1992. Algunos de ellos desde los años 90
experimentaron economías en transición como Rusia. Las Partes que pertenecen a Anexo 1
tienen compromisos de reducción de emisiones de GEI.
 Las Partes del Anexo 2 son los miembros de la OCDE que no tienen economías en transición.
Además de la reducción de emisiones de GEI, estos países tienen la responsabilidad de transferir
recursos, tecnología, e información a los países en desarrollo para ayudarlos con el desarrollo
sostenible de sus economías, y la adaptación al cambio climático.
 Las Partes No Anexo 1 son los países en desarrollo, y por eso reciben apoyo de los Anexo 2.

Hoy por hoy, el contexto mundial ha cambiado, haciendo que la división histórica de los anexos sea
puesta en duda por algunos y defendida por otros.

Quienes Participan
Estados: Las Partes se conforman por 195 gobiernos; 194estados y 1 organización región de integración
económica, la unión Europea. Son los que negocian, aprueban, ratifican o aceptan los acuerdos.

Observadores: Organizaciones de diversas características pueden ser admitidas como observadores de la

CMNUCC, para esto deben presentar evidencia de que son competentes en los asuntos que se abordan
las sesiones y pasar por un proceso que termina en la aprobación de la COP siempre que no se oponga
un tercio o más de las Partes presentes. Los observadores pueden participar en las deliberaciones de las
sesiones y talleres pero no pueden votar. Entre los observadores se encuentran: ONGs Ambientalistas,
ONGs de Investigación, Sector Privado, Grupos Indígenas, Grupos de Género, Granjeros, Jóvenes,
Gobiernos Locales, y Sindicatos.

Organismos Intergubernamentales: Hay más de 56 organismos intergubernamentales admitidas como

observadores. Como las ONGs, tienen que presentar evidencia de ser competentes en los temas que se
abordan las sesiones. Algunos organismos intergubernamentales tienen un papel más influyente como
el IPCC.

Las Negociaciones
En las negociaciones, los países se reúnen en plenarios para las aperturas, los cierres y las definiciones
de las decisiones que se toman. Además los países se dividen en sesiones específicas donde tratan los
temas más en detalle y a veces de manera más informal.

3
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, articulo 4
La Convención trabaja temas de Mitigación
(reducción de emisiones), Adaptación (a los
nuevos escenarios climáticos futuros),
transferencia de tecnología (de países
desarrollados a países en vías de desarrollo),
fortalecimiento de capacidades (ídem
tecnología), Bosques (protección y manejo
sustentable para evitar emisiones o generar
sumideros de Carbono), agricultura,
transporte marítimo y aéreo y muchos
otros. Para cada uno de ellos los países
forman grupos de trabajo especiales en los
que tratan esos temas entre expertos en la
materia y buscan arribar a soluciones.
El Consenso
En la CMNUCC, todas las decisiones se toman por
consenso, es decir, con el 100% de las Partes a favor.
Esto genera complejas dinámicas de interacción entre los
países, ya que basta con que uno sólo se oponga para que
no haya una decisión en la CMNUCC.
Esta es una situación que muchas veces es criticada y
marcada como la responsable del poco avance que tuvo la
negociación estos años; motivo por el cual algunos países
han sugerido modificar este procedimiento para hacer la
negociación más dinámica; pero aún no se le ha dado
resolución.

Las sesiones de negociación pueden ser cortas (una semana) o largas (dos semanas), y las negociaciones
comienzan en la mañana y se prolongan por el tiempo que sea necesario, llegando a durar hasta la
madrugada del día siguiente, o bien por varios días en algunos casos.

Dinámica de negociación

Los países que integran la CMNUCC, varían ampliamente en su tamaño y tipo de economía. Por
ejemplo, los No-Anexo 1 incluyen países con economías exportadoras de petróleo en el medio oriente,
economías emergentes como Brasil y países de bajos ingresos como Malawi. Esto, en ocasiones, genera
dificultades a la hora de llegar a acuerdos, ya que los contextos y los intereses varían enormemente en
los diferentes temas, además, con el tiempo las circunstancias políticas, económicas y sociales varían,
haciendo que el escenario geopolítico cambie.

Generalmente durante las negociaciones las Partes forman alianzas. Las alianzas son muchas y casi
siempre superpuestas (como lo grafica la imagen abajo) lo que complejiza el escenario geopolítico. Los
países más desarrollados se agrupan en dos grandes grupos: La UE (Unión Europea); y el grupo sombrilla
(Grupo matriz en la imagen) constituido por los países desarrollados que no pertenecen a la UE. La UE a
lo largo de la historia es, de ese grupo, quien ha propuesto los niveles más altos de reducción, y el grupo
sombrilla, en general es el más reticente a asumir mayores compromisos de reducción.

La mayor parte de los países en vías de desarrollo se incluyen dentro del Grupo de los 77 más China
(G77+China), que es un grupo muy diverso en el que participan 134 países en vías de desarrollo. Otros
grupos incluyen el grupo de los 49 países menos adelantados (LDCs), la alianza de los pequeños estados
insulares (AOSIS), y el grupo de integridad ambiental (EIG) donde participan México, Suiza, Korea del
Sur, Mónaco y Liechtenstein.
 4
Imagen: Grupos de Negociación de la CMNUCC (hasta el año 2014)

La convención tiene además grupos propios que no existen fuera de la Convención tales como AILAC
(Asociación Independiente de Latinoamérica y el Caribe) en donde se encuentran Chile, Perú, Colombia,
Panamá, Costa Rica, Guatemala, y Paraguay. Otro ejemplo es el Grupo de Países en Desarrollo Afines
donde participan India China, los países de la OPEC y Argentina entre otros.

Tradicionalmente la responsabilidad de cada parte era evaluada por sus emisiones históricas, es decir, la
cantidad de emisiones acumuladas en el tiempo desde la revolución industrial u otro año de referencia
en el pasado. Sin embargo hoy en día, las emisiones de los países en vías de desarrollo agregadas son
más altas que las de los de países desarrollados. Los países No Anexo 1 representan el 53% de las
emisiones mundial, con 80% de la población mundial y los países Anexo 1 representan solo 20% de la
población mundial, pero 46% de emisiones mundiales. Es por este motivo que los países desarrollados,
como las Partes de Anexo 2, no quieren entrar en un compromiso de reducción de emisiones si los
países en desarrollo no forman parte de un nuevo acuerdo.5

El Protocolo de Kioto

Un hito de las negociaciones climáticas es el Protocolo de Kioto de 1997. El segundo informe del IPCC de
1995 funciona como base para las negociaciones que más tarde conducirían al protocolo. Éste es el

4
Velrome, Maurtua & Vasconi (2014) - EUROPA Y AMÉRICA LATINA DE CARAA UNA ACCIÓN COLECTIVA MÁS
AMBICIOSA SOBRE EL CLIMA. Heinrich Böll Stiftung
https://www.boell.de/sites/default/files/hbs-climate_es_web_1.pdf
5
Honty, Gerado. (2011). Negociaciones y consecuencias para América Latina. CLAES, Montevideo.
primer documento legalmente vinculante que establecía metas de reducción de emisiones, éstas
estaban basadas en el año 1990 y sólo aplicaban para los países Anexo 1 que lo ratificaran.

Todos los países del Anexo I lo firmaron (incluso EEUU), sin embargo no todos lo ratificaron. Por la forma
de ratificación que tenía, no fue sino hasta el año 2005 que empezó a funcionar. Años más tarde,
algunos países lo abandonaron, dejándolo con poca efectividad para reducir las emisiones mundiales de
GEI.

En 2012, las Partes acordaron en Qatar extenderlo por un segundo período de compromisos que
termine en 2020. El segundo periodo de compromiso del Protocolo de Kioto comenzó el 1 de enero de
2013 y finalizará en 2020. Hoy participan en él 38 países desarrollados, incluida la UE y sus 28 Estados
miembros.

Uno de los principales problemas del Protocolo de Kioto radica en que cuando se suman los
compromisos del mismo se atiende menos del 20% de las emisiones mundiales. Dado que los Estados
Unidos no firmaron el Protocolo de Kioto, que Canadá se retiró antes del final de primer periodo de
compromiso y que Rusia, Japón y Nueva Zelanda no participan en el segundo periodo de compromiso,
ahora solo se aplica aproximadamente al 14% de las emisiones mundiales.6

La nueva vía de negociación, el ADP

En 2011, en Durban, a dos años del fracaso de la negociación de un nuevo acuerdo climático, los países
logran acordar una nueva vía de negociación para alcanzar un nuevo "acuerdo, protocolo, instrumento
legal, o documento con fuerza legal en el marco de la Convención que aplique a todas las Partes". Este
nuevo acuerdo legalmente vinculante deberá ser concretado en la COP21 en 2015 y comenzará a
funcionar en 2020. Este nuevo acuerdo apunta a ser un gran cambio en las dinámicas hasta ahora
conocidas, repartiendo las responsabilidades entre todas las Partes con el fin de estabilizar las emisiones
globales y así evitar un cambio climático peligroso.

6
Acuerdos internacionales sobre actuación en materia climática. Extraído 19.10.2015. Última actualización
17.9.2015.http://www.consilium.europa.eu/es/policies/climate-change/international-agreements-climate-action/