POLITICAS SOCIALES EN LA REPUBLICA ARGENTINA

Dr. José Benjamín Gómez Paz

I.- Introducción
Luego de haber estudiado la noción, objeto e instrumentos
de la Política Social que como sabemos tiene como finalidad la
de promover un orden social justo, para alcanzar el bienestar
social, es necesario que brindemos un panorama lo más amplio
posible.
Trataremos de explicarnos: el aspecto operativo de las
Políticas Sociales se viabiliza a través de Políticas
sectoriales que aborda los problemas de cada área con
instrumentos propios. Seguidamente brindaremos un sucinto
análisis de las Políticas de Población; la industrial; las de
Obras Públicas; las de Transportes; las de Educación; las de
Ciencia y Técnica, para finalmente abordar las Políticas de
Trabajo, Seguridad Social y Salud.

II.- Política de Población

Sostienen los autores que la emigración de masas reconoce
dos grandes oleadas hasta la P.G.M. y la primera fue en la
década del ’80, produciéndose en esta instancia un predominio
abrumador de emigrantes de nacionalidad italiana, que hacia
1886 constituirían el 70% de la población arribada.
El Censo de 1914 reflejaba que el 30% de la población era
inmigrante; uno de cada tres vivía en la ciudad de Buenos Aires
y ésta, junto con la provincia epónima y la de Santa Fe,
continuaban reuniendo al 75% del total de la población venida
desde Europa y otros continentes.
La presencia de éstos se había hecho también significativa
en las provincias de Córdoba, donde eran el 20% de la
población; en Mendoza, donde eran el 32% y en el territorio de
la La Pampa, donde eran el 36% del total, y en la Patagonia.
En razón que los inmigrantes eran mayoritariamente hombres
en edad laboral que en forma abrumadora se incorporaban a las
plantillas de las empresas, a las que accedían prioritariamente
por ser los propietarios extranjeros y por lo tanto preferían a
los extranjeros por considerarles buenos trabajadores en
demérito de los nativos.
La inmigración italiana se meridionalizaba y la española
se septentrionalizaba (el arco Cantábrico, de Galicia y
Asturias a Santander y el País Vasco, aportaba dos de cada tres
emigrantes), en tanto el flujo francés declinaba y, en cambio,
ascendían los sirio-libaneses y otros grupos levantinos, en los
que la heterogeneidad religiosa era una nota dominante
(maronitas, musulmanes, ortodoxos, judíos) y el contingente
judío proveniente de Rusia fue importante, y también llegaron
holandeses que se instalaron principalmente cerca de Tres
Arroyos.
Este proceso generó un “pluralismo cultural” en la que la
inmigración de origen italiano no lograba asimilarse por

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considerarse a sí mismos “huéspedes” que pretendían mantener
sus lazos en su país de origen, creando sus escuelas
comunitarias y fue Sarmiento quien manifestó su disgusto al
advertir en una visita por las colonias santafesinas que el
primigenio proyecto (“la inmigración será la palanca del
desarrollo nacional”) parecía desvirtuarse.
En el trienio 1887-1889, la República Argentina para
resolver este problema y dado la competencia que se venía
realizando a su Política de Población desde San Pablo (Brasil),
diseñó un programa de fomento con pasajes subsidiarios, que
excluían formalmente a los italianos.
El país beneficiario por este programa fue España, a quien
la generación del ’37 consideró que la herencia dejada por la
hispanidad había sido negativa -¡”el parricidio”! ¿pero acaso
Zeus no tuvo que expulsar a su padre Cronos del Olimpo para
poder reinar?-, mas ahora en la década del ’80 se
“redescubrían” nuestras raíces con lazos de sangre, idioma,
cultura y religión, pero todavía pasarían unas largas décadas,
al decir del escritor Manuel Gálvez, para que se produjera la
natural reconciliación.
Señalado lo expuesto, puntualicemos ahora que el tipo de
inmigración que recibió la Argentina, a rasgos generales,
resultó concordante con la tendencia de la época en que se
incorporó a este fenómeno.
Las grandes migraciones internacionales se iniciaron
alrededor de 1830, pero el lapso que va desde ese año a 1882
escapa casi completamente a la influencia argentina, debiendo
destacarse que entre 1830 y 1950 dejaron Europa 65 millones de
emigrantes cuyos países receptores fueron EE.UU. (61,4%),
Canadá (11,5%); Argentina (10,1%), Brasil (7,3%); Australia
(4,5%); Nueva Zelanda (3,00%), etc.
La doctrina al analizar este fenómeno advierte que la
emigración del noroeste de Europa (50,4%) proviene de países de
transición al industrialismo, con actitudes favorables hacia
ese proceso con todos los componentes sociales, políticos y
educativos, en tanto que los migrantes que se desplazaron desde
el sudeste (35%), por el contrario, tiene un gran atraso
cultural y los países de destino tienen estructura
predominantemente agraria y pastoril, con preponderancia de
formas absolutistas de decisión político social.
Lo expuesto explica para la mayoría de los autores las
dificultades que se dio en el siglo XIX por la poca integración
social y política, la que sólo se daría ya muy avanzado el
siglo XX a través de los hijos de los migrantes o en los
periodos que el flujo de los mismos fue menor al alud inicial.
Señala la doctrina que las causas que operaron en la
dirección expuesta fueron:
a) El escaso interés de los extranjeros en asimilarse. En
este sentido la preeminencia política en sus países de origen,
conspiraba contra su integración;

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 b) La alta proporción de italianos en la emigración
configura en ésta una fuerte tendencia a retornar a su país de
origen. Esta característica (retorno a su país) también se
manifestó en EE.UU. y en Brasil. No se descartan otros factores
como las dificultades de afincamiento en el campo; las pocas
posibilidades de trabajo urbano atribuible al limitado
desarrollo industrial; la falta de accesibilidad a los centros
urbanos por sus significativas distancias; las dificultades de
comunicación con los familiares que quedaron viviendo en
Europa, etc.
En este orden de ideas, el malogrado Murena sostenía:
“América está integrado por desterrados y el destierro, y todo
desterrado sabe profundamente que para poder vivir debe acabar
con el pasado, debe borrar los recuerdos de ese mundo al que le
está vedado el retorno, porque de lo contrario queda suspendido
de ellos y no acierta a vivir. Para vivir en este orbe hay que
quemar las naves del viaje, hay que desautorizar
espiritualmente lo que quedó atrás, pues este es el nuevo
mundo, y lo que aquí se hace es una nueva vida que de ninguna
forma es continuación de la anterior. Matar o morir: no hay
otra alternativa”.
c) La legislación argentina no preveía un sistema de
naturalización, tal cual acaecía en EE.UU. De allí que para
terminar con la caracterización de “productores” y
“ciudadanos”, Lucio V. Mansilla postulaba en la década de los
’80 nacionalizar compulsivamente a los inmigrantes europeos
para transformar el sistema político. Sin embargo, como se
expresó anteriormente, la clase dirigente entendió que los
derechos políticos debían asignarse a los descendientes, a la
clase media, a quienes pudiere legarse la “tradición nacional”
en aquellos argentinos que pudieran reconocerse (Joaquín V.
González).
Subrayemos que los inmigrantes europeos, en su gran
mayoría, no se habían propuesto cambiar a la Argentina sino
encontrar una oportunidad para ellos y sus familias; sin
embargo, lo hicieron y ellos mismos fueron transformados en el
proceso.

III.- Política Industrial

Señalemos ahora que en el plan de los exiliados
antirrosistas existían coincidencias casi generalizadas en
orden a la necesidad de la organización institucional,
constitucionalización e integración del país, libertad de
comercio, expansión económica, realización de una importante
obra pública que debía comprender ferrocarriles, caminos, obras
sanitarias, construcción de escuelas primarias, secundarias,
universidades, etc.
En el año 1853, sobre una población de 76.000 habitantes
censados en Buenos Aires, se contaban con menos de 2.000
trabajadores ocupados en alrededor de 850 talleres y fábricas,
siendo que la actividad industrial tomaría impulso creciente

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tras las etapas de organización y constitucionalización del
país, brindando garantías de orden, paz, estabilidad social y
buscando afanosamente poblar el país.
Hacia la época que estudiamos ya funcionaban talleres
cuyas actividades estaban vinculadas con el principal pilar de
la economía argentina (agrícolo-ganadera) y ya en 1855 ante la
falta de mano de obra calificada se posibilitó el traslado
desde Montevideo de un numeroso grupo de trabajadores que
comprendía a una variedad de oficios como carpinteros,
herreros, paragüeros, cocheros, silleteros, toneleros, etc.
Precisemos que el país se integrará al comercio mundial
una vez que sin abandonar la explotación ganadera se
intensificarán las exportaciones agropecuarias, mas será
necesario que hacia la década de 1880 se establezcan los
primeros frigoríficos que posibilitarán la exportación de carne
–primero la bovina y luego la vacuna- y producirá el
mejoramiento de la ganadería vacuna, el aumento de las
exportaciones, la inversión extranjera y la ocupación de un
número significativo de trabajadores para la época.
A modo de digresión, destaquemos que la doctrina,
siguiendo la denominada teoría del bien primario exportable
(“staple thery”), pone énfasis en la función de producción de
los bienes exportables de las pampas y su efecto sobre el
desarrollo del modelo económico. En tanto, otra parte de la
doctrina (teoría de la renta diferencial) entiende que el
modelo de desarrollo logrado se debió a la alta productividad
de la tierra pampeana.
Cualquiera fuere la posición doctrinaria en la que nos
situemos, lo cierto es que el crecimiento económico de la
Argentina en el periodo que estudiamos fue uno de los más
espectaculares del mundo, y sin perder de vista que en la
década del ’80 las exportaciones de ganado ovino representaban
no menos del 50% de los ingresos, no podemos devaluar la
importancia de la expansión agraria, que según los autores se
hallan sus causas en los siguientes factores: a) el potencial
de los recursos naturales; b) la demanda del mercado
internacional; c) el estímulo brindado por el Estado Nacional;
d) la existencia de un proceso de modernización técnica y
administrativa de la producción; e) el crédito agrario y f) la
mano de obra llegada a través de la inmigración.
Señalado ello, observemos ahora que a mediados del siglo
XIX no existía industria en la Argentina y que en el interior
del país se daba una actividad artesanal (textil) y algún
procesamiento de productos agrarios, como la yerba mate, el
azúcar y la producción vitivinícola, pero el nacimiento y
futuro desarrollo de la industria estará ligado a la evolución
de las exportaciones agrícolas y posteriormente de la
ganadería.
No debe omitirse en este análisis que el desarrollo de la
navegación a vapor posibilitó las exportaciones de carne

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enfriada hacia los mercados británicos y éste constituyó uno de
los rubros más significativos del comercio exterior.
Como se expresó, la producción industrial hasta la década
de 1870 fue limitada y se torna difícil encuadrarla dentro de
la industria moderna, ya que la actividad estaba vinculada con
los saladeros, las referidas artesanías textiles del interior y
la explotación del azúcar, en el que todavía se utilizaban
métodos tradicionales.
Este estado de cosas habrá de revertirse y ya a fines del
siglo XIX existían en el país industrias de la alimentación,
vestidos, muebles, construcción, metalurgia, productos
químicos, industrias del cuero, cervecerías, molinos harineros,
ingenios azucareros, fábricas de gas, energía eléctrica y el
referido desarrollo de los frigoríficos era el que concentraba
el mayor número de trabajadores.
Destaquemos que para los historiadores hacia fines del
siglo que estudiamos la información estadística se torna más
confiable y en el cuadro que se transcribe seguidamente se
puede analizar la incipiente estructura industrial y la
contribución de los distintos sectores de la economía del PBI,
siendo que el crecimiento de la industria en el lapso
comprendido entre 1870 y 1914 importó el crecimiento y
transformación del mercado de trabajo.

PBI 1875-1914 (en millones de pesos de 1914) Y CONTRIBUCION

(en porcentajes)
PROMEDIOS TRIENALES

Años PBI Industria Agricultura Ganadería Transporte Comercio Gob. Construcción

1882-1884 813,33 9,73 6,21 49,54 1,58 16,53 7,10 11,80
1885-1887 1060,33 10,22 7,56 43,33 2,10 16,90 6,12 14,49
1888-1891 1331,00 11,88 9,72 32,27 2,70 17,06 5,51 18,82
1891-1893 1413,00 13,51 15,37 27,13 2,87 18,22 5,93 10,79
1894-1896 1987,00 12,81 17,86 25,24 3,03 17,84 5,05 9,78
1897-1899 1991,33 14,48 13,86 30,05 3,32 17,85 6,17 9,56
1900-1902 2140,67 17,57 16,59 22,31 3,90 18,19 5,52 7,38
1903-1905 3155,33 19,28 19,28 16,98 3,66 18,29 4,01 9,68
1906-1908 3775,00 20,29 17,42 16,07 4,63 18,18 4,32 10,49
1909-1911 4642,33 21,22 13,58 16,22 4,68 17,63 4,25 14,00
1912-1914 5247,33 21,44 16,19 15,25 5,05 19,00 4,34 9,10

Fuente: Cortés Conde, R., “Estimaciones del PBI de la Argentina”

Al igual que lo que acaeció en Europa como consecuencia de

la Revolución Industrial surgen los nuevos protagonistas que
deberán zanjar el conflicto social que sobrevendrá en las
próximas décadas: los sindicatos y las asociaciones gremiales
de empresas.
En efecto, hacia fines del siglo XIX comenzaron a constituirse
verdaderos grupos fabriles como la Compañía General de Fósforos
que agrupaban establecimientos en barrancas al Sur y Belgrano.
La evolución de estas empresas después de la primera guerra
mundial fue tan importante que en 1926 dieron origen a dos
grupos financieros: la Compañía General de Fósforo y la

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Compañía General Fabril Financiera que había absorbido la
industria gráfica papelera y otras, como algodoneras y
aceiteras (Frasboschi).
En tanto, el Estado no siguió la filosofía liberal
imperante en la época (el abstencionismo en materia de
regulación económica), y si bien la intervención estatal en la
economía no resulta comparable con la que se produciría en el
país en la década de 1930, lo cierto es que implementó
vigorosas políticas que afectaron la propiedad de la tierra, la
moneda, las migraciones, la educación, la sanidad y la
expansión de los ferrocarriles que contribuyó notablemente al
crecimiento de las exportaciones y a la paulatina conformación
de un mercado interno de alcance nacional.
Sin privilegiar ninguno de los factores enumerados, parecería
que el modelo de desarrollo logrado debe atribuirse al complejo
resultado de la interacción de numerosos condicionantes
externos e internos, y de un marco institucional que debió
adaptarse a esas condiciones.

IV.- Política de Obras Públicas

Hacia 1910 se construían numerosos puertos a lo largo del
país y se realizaron obras de provisión de agua potable en el
interior del país. Ya teníamos energía eléctrica y teléfonos.
Las líneas férreas, como se señala en otra parte de este
apunte, llegaban a 19.430 kilómetros.
Se trabajaba aceleradamente en la construcción de
edificios públicos, entre ellos, la Escuela de Medicina y la
Morgue; el Palacio de Justicia; la Escuela Industrial de la
Nación; el edificio del Congreso de la Nación y con
posterioridad el Palacio de Correos.
La ciudad contaba entonces con 82.540 casas, desglosándose
entre 72.092 de planta baja; 8.499 de un piso; 961 de dos
pisos; 262 de tres pisos; 60 de cuatro pisos y 38 de seis
pisos.
También se construía el barrio obrero del pasaje Buteler,
emplazado en la zona contigua a las actuales Avda. Cobo y Avda.
La Plata y tomaba forma el barrio Parque de los Patricios con
la construcción de casas baratas.
A fin de romper con la estrechez del perímetro céntrico se
dispuso el ensanche de las calle Santa Fe, Córdoba, Corrientes,
Belgrano, Independencia, San Juan y Juan de Garay.
Se inauguraron los Hospitales “Argerich” y “Tornú”,
comenzándose entonces la construcción de sanatorios
particulares. Se fundó allí el Colegio Nacional “Bartolomé
Mitre” y también la ciudad de Neuquén, capital del territorio
del mismo nombre.
Resulta interesante señalar que desde el punto de vista
arquitectónico se vislumbra en el periodo que va desde 1870 a
1900, un claro predominio de la vertiente denominada
“italianizante”, tanto por la presencia de arquitectos de esa

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nacionalidad cuando por su adscripción a los parámetros de un
clasicismo de esa procedencia.
Sin embargo, hacia el final del siglo XIX esta vertiente
italiana fue reemplazada por el Ecole des Beaux Arts de París,
y ejemplo de ello fue la construcción de los precitados
Palacios de Correos y de Justicia y del Colegio Nacional Buenos
Aires, obras diseñadas por el arquitecto francés Norberto
Maillart, en tanto que otros colegas suyos como René Sergent y
Louis Sortais remitían diseños para las residencias de las
familias Bosch, Errázuriz o Paz.
La influencia francesa se hizo sentir también en los
parques y plazas con la presencia jerarquizada de los
paisajistas Thays y Cortois, primero, y la fugaz visita de
Forestier posteriormente.
La construcción de los primeros edificios para la educación
por cuenta del Estado se efectuaron en la segunda mitad del
siglo XIX y alcanzaron renovado impulso en las últimas décadas
del siglo, extendiéndose esta cruzada arquitectónica a
hospitales y teatros.
Algunos de estos edificios le dieron nueva fisonomía a
caseríos de baja altura, como sucedió con la Escuela Normal y
el Palacio de Aguas Corrientes que, hacía 1890, definían el
imaginario de una nueva zona de Buenos Aires ubicada entre las
parroquias del Pilar y de Balvanera.

V.- Política de transportes.

El progreso económico de cualquier sociedad es impensable
sin un adecuado sistema de transporte, a través del cual pueda
movilizar sus recursos y relacionar a productores y
consumidores en un mercado integrado.
Así es como el análisis de la evolución sistema de
transporte facilita la comprensión del lento proceso de
agregación de mercados regionales que subyace a toda
información de un mercado nacional.
Como es fácil comprender en gran parte del espacio
rioplatense, a lo largo de la primera mitad del siglo XIX, el
desarrollo de los mercados se vio limitado por el pésimo estado
de los caminos (simples huellas abiertas a través de las
pampas) y las largas distancias entre los dispersos poblados,
así como por el carácter rudimentario de los medios de
transporte terrestre, simples tropas de carretas tiradas por
bueyes y recuas de mulas.
A partir de mediados del siglo XIX y hasta la víspera de la
Primera Guerra Mundial, la Argentina experimentó una verdadera
revolución del sistema de transportes, que fue una de las bases
fundamentales de la formidable expansión económica que
protagonizó en ese mismo periodo.
Los cambios, que comenzaron paulatinamente y se aceleraron
a partir de 1880, se resumieron en la aplicación de la energía
del vapor a los medios de transporte, cuyo símbolo más
emblemático fue el ferrocarril.

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 Señalemos que a mediados del siglo XIX el transporte
fluvial en el Litoral era el más eficiente y dinámico y se
hallaba en pleno proceso de expansión con la entrada de nuevos
empresarios y el aumento en el volumen de mercancías que se
trasladaba.
Se trataba de una incipiente industria que era explotada
por inmigrantes italianos (sobre todo genoveses) como los
Caprile, Gandulfo, Viale, Delfino y otros.
Paulatinamente estos vapores ampliaron la capacidad de
carga, y comenzaron a disputar exitosamente el tráfico de
mercancías, y de este modo con el tiempo se pudo acortar
significativamente la duración de los viajes. Así el trayecto
de Buenos Aires a Rosario pasó a cubrirse en menos de dos días,
mientras que el de Asunción del Paraguay, que antes insumía
entre dos y tres meses, quedó reducido a diez días.
Hacia 1880, los vapores transportaban ya el 50% de la carga
de cabotaje, aun teniendo sólo el 16% de la bodega total. Para
el final del siglo, su participación subía a casi el 90% del
tonelaje de registro.
Señalemos que para el periodo que estudiamos ya se daba una
diversificación del mercado en las diferentes secciones del
litoral: Paraná, Uruguay, Río de la Plata, empero, en la década
siguiente (1890) sólo quedaban tres empresas fluviales: La
Platense, Mensajerías Fluviales y Mihanovich, pero esta última
tras una aguda competencia constituyó un verdadero monopolio en
buena parte del litoral fluvial y atlántico.
Por entonces, se contaba con una flota de 200 barcos, que
al terminar este periodo había duplicado y unas 80.000
toneladas de registro.
En el caso del transporte terrestre debemos señalar que
existió un considerable retraso de los primeros proyectos
respecto de lo sucedido en Perú (1826); Brasil (1836) y en
Chile (1848), ya que en la Argentina hubo que aguardar hasta
1854 la apertura del primer tramo de su vía férrea.
La primera sección habilitada correspondió al Ferrocarril
Oeste, en un pequeño tramo urbano de tan sólo 8 kilómetros que
se extendía desde la Estación del Parque (casi en el centro de
Buenos Aires) a Floresta, que en 1860 se prolongó hasta el
futuro pueblo de Moreno, completando de este modo unos 39
kilómetros.
Con el decurso del tiempo el patrón de localización de las
inversiones ferroviarias estuvo fuertemente concentrado en tres
grandes áreas:
a) la provincia de Buenos Aires, donde continuaba la
prosperidad ganadera del lanar;
b) la provincia de Santa Fe, escenario de un explosivo
crecimiento agrícola, y
c) ciertas áreas del interior donde tomaron impulso cultivos
industriales, como el del azúcar.
Al cerrarse la fase de expansión hacia 1892, la longitud
total de la red ferroviaria superaba los 13.500 kilómetros, y

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el tamaño de las empresas había aumentado considerablemente.
Entre las más grandes, todas ellas británicas, el Ferrocarril
Sud tenía 2.250 kilómetros; el Central Argentino, 1.200; el
Buenos Aires y Rosario, casi 1.500 y las tres secciones del
Central Córdoba (incluyendo las adquiridas al Central Norte),
1.380 kilómetros.
Para tomar conciencia de la magnitud del desarrollo
ferroviario en el periodo comprendido entre los años 1860 y
1914, basa el análisis del cuadro siguiente:

Distribución de la Red Ferroviaria por Provincias

Años Buenos Aires Santa fe Región Pampeana Resto del País Total
Km % Km % Km % Km % Km %
1860 39 100 --- --- 39 100 --- --- 39 100
1870 326 115 732 100 --- --- 732 100 --- ---
1880 1.070 44 115 5 230 84 402 16 2.432 100
1890 4.791 29 2.266 22 11.923 72 4.686 28 16.609 100
1914 12.225 36 5.133 15 24.325 73 9.185 27 33.510 100

Fuente: Dirección General de Ferrocarriles. Estadística de los

Ferrocarriles en explotación. Buenos Aires, 1914, págs.122-124.
Nota: Región pampeana comprendía Buenos Aires, Santa Fe,
Córdoba, Entre Ríos y La Pampa.

A esta altura del análisis que venimos desarrollando no

habrá de escapar que en un modelo de Estado liberal, a
diferencia de los modelos ortodoxos que imperaban en Europa,
las generaciones 1860-1880 y la de 1880-1916 pensaron en un
Estado más intervencionista. Sin lugar a dudas que muy
diferente al que luego gobernó con ese signo intervencionista a
partir de la década de 1930.
La precedente digresión apunta al rol que el Estado tuvo en
la expansión ferroviaria, ya que de Mitre a Roca existió la
idea de consolidar un Estado Nacional indispensable como
garante, a la par que brindaban el marco de estabilidad y el
clima de progreso que envolvió a toda la sociedad.
Existió entonces un Estado empresario que fue más allá de
las clásicas políticas de fomento y regulación de la actividad
ferroviaria.
Reparemos que la promoción de los ferrocarriles figuró en
un primer plano de los programas de modernización que habían
pergeñado los emigrados devenidos ahora en clase dirigente.
No perdamos de vista que en los documentos de la época se
diferenció esta “obsesión ferroviaria” del resto de las
actividades comerciales otorgándole el carácter de “servicio de
utilidad pública”, y desde el momento que se otorgaban
concesiones a los particulares, éstos gozaban de ciertas
prerrogativas legales, como la de la expropiación de los
terrenos necesarios para el paso de las vías, así como una
serie de desgravaciones impositivas que se negociaban entre las
partes.

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 Sin embargo, la herramienta de fomento más poderosa hasta
la crisis de 1890 fue la de la garantía de una utilidad e
interés mínimo sobre el capital invertido.
El sistema, es cierto, dio lugar a numerosos conflictos y
existieron frecuentes denuncias de “aguamientos”, ya fuera en
perjuicio del Estado o de los propios accionistas (casos:
Argentino del Este, Central Argentino).
Pero más allá de todos los problemas que surgieron en una
Nación que se acababa de constituir en 1853 y de las críticas
que se formuló al modo de encarar las concesiones ferroviarias,
lo cierto es que durante este periodo se construyó, organizó y
se puso en funcionamiento un sistema ferroviario.
La importancia de lo que acabamos de expresar queda
reflejado en el cuadro que transcribimos seguidamente:

Incremento de la Red Ferroviaria Argentina, el tráfico y las

exportaciones

Año Longitud de vías Carga transportada Superficie cultivada Valor exportaciones

en servicios (Km) (miles de toneladas) (miles de hectáreas) (millones de pesos oro)
1885 4.502 3.050 1.922 72,0
1900 16.563 12.660 4.170 57,3
1912 31.461 40.370 21.518 497,6

1885/1912 7,0 13,0 11,2 6,9

(incremento
en %)

Fuente: Dirección General de Ferrocarriles. Estadística de los

Ferrocarriles en explotación (1914), pág.400 y ss.

VI.- La Política de Educación

La política de Educación es autónoma no obstante su
conexidad con la Política Social y debe elaborarse sobre la
base que la educación sirva a la plenitud humana y se adecue
específicamente a cada persona que la recibe.
Al reconocerse el derecho de toda persona a la educación,
sostuvo Podetti que los Estados partes en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(1966), convinieron que la educación “debe orientarse hacia el
pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su
dignidad y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos
y las libertades fundamentales”.
Asimismo, en el meritado Pacto se estableció que la
educación “debe capacitar a todas las personas para participar
efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión,
la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre
todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y promover el
mantenimiento de la paz”.

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 La educación personalizada es la que se realiza
conscientemente en función de cada persona, y responde al
intento de estimular a un sujeto para que vaya perfeccionando
su capacidad de dirigir su propia vida, o, dicho de otro modo,
desarrollar su capacidad de hacer efectiva la libertad
personal, participando con sus características peculiares en la
vida comunitaria.
Señalamos la conexidad entre Educación y Política Social y
ahora cabe subrayar que sí la Política de Educación
autónomamente “ha de procurar ensamblar las metas sociales,
económicas y culturales específicas, por medio de unos
objetivos de educación, vía por la cual, sin perder esa
autonomía, es legítimo examinarla desde la Política Social como
uno de sus sectores.
La política de Educación es autónoma, reiteramos, no
obstante, a través del mencionado ensamble se llega a
constituir el marco de la acción para toda la gama de
modalidades de la educación de carácter formal y no formal;
reformar e introducir innovaciones en las estructuras, los
planes de estudio y los métodos; campañas de alfabetización;
educación sobre el medio ambiente, promoción de la salud, etc.
No obstante la ya señalada autonomía de la Política de
Educación, ella no gira en el vacío, por lo cual debe señalarse
su utilidad para superar la desigualdad y servir para el
proceso de desarrollo.
Siguiendo este hilo de pensamiento obsérvese que entre los
factores de desigualdad social se incluye comúnmente la falta
de educación, lo cual se explica desde la perspectiva de la
movilidad social.
En efecto, la educación posibilita el acceso a mejores
condiciones sociales y económicas a quienes sin ella, se hallan
en concretas situaciones de desigualdad. Señores alumnos: La
Educación y la calificación profesional debería ser la vía para
la obtención de mejores empleos, con mayores remuneraciones. La
Argentina de hoy nos exige a todos un mayor esfuerzo: no sólo
personas calificadas para ocupar empleos dignos, sino que la
Universidad prepare a los mejores líderes políticos, sociales y
a los mejores especialistas en economía.
En orden a la responsabilidad, el Estado no debe soslayar
que como gerente del bien común tiene cometidos irrenunciables
en la Política de Educación. Es de su competencia el diseño de
la política educativa, científica y cultural, y verificar que
se alcancen las metas fijadas. En segundo lugar, debe fomentar
el principio de igualdad de oportunidades para todas las
familias, de modo que las condiciones socieconómicas no sea
obstáculo para el acceso a la educación, y que exista un real
nivel de calidad de enseñanza.
Dado la finalidad de este apunte de clase (brindar un marco
descriptivo de la temática que se estudiará durante el
desarrollo del curso), sólo enumeremos algunos de los objetivos
de la Política de Educación: 1) Educación personalizada; 2)

11
Educación para la igualdad de oportunidades; 3) Educación para
el cambio social constructivo; 4) Educación para la
responsabilidad participativa; 5) Educación para la
solidaridad; 6) Educación para un estilo cualitativo de vida;
7) Educación para la provisión de recursos humanos; 8)
Educación para el cambio tecnológico; 9) Educación permanente
(reciclaje), etc.

 Un poco de historia
Desde que se constitucionalizó el país (1853) la política
de educación pública tuvo pretensiones de alcance universal,
con reglas y recursos específicos constituyendo un hito y una
fuente insoslayable para los países de América latina que se
habían emancipado.
En 1884 se instituyó el Sistema Nacional de Educación y en
1905, con la denominada ley Láinez, el Poder Ejecutivo Nacional
quedó facultado para instalar escuelas en todo el territorio
nacional bajo las consignas de obligatoriedad, laicidad y
gratuidad.
“Lo único que cambia a un hombre o a un país es la cultura.
Y Sarmiento logró salir con la suya. No hay chico que no quiera
ir a la escuela con el guardapolvo blanco ni gobernador que no
se jacte de contratar profesores para fundar una universidad o
una escuela de artes y oficios. . .Impuso la moda más
inesperada” (Posse, Abel, “El inquietante día de la vida”,
Emece, año 2001, pág.25 y ss.).
El resultado fue notable: pese a la significativa ola
inmigratoria, la población analfabeta descendió desde 80%
-según el Primer Censo Nacional de 1869- hasta menos de una
cuarta parte en el tercer Censo de 1914.
El proyecto educativo contempló desde la emancipación
nacional la construcción de instituciones de nivel secundario y
terciario (Colegios Nacionales, Escuelas, Normales, etc.) y fue
durante el gobierno de Martín Rodríguez y su ministro de
Gobierno, Bernardino Rivadavia, que fue creada por un decreto
de ese gobierno provincial, que data del 9 de agosto de 1821,
la Universidad de Buenos Aires.
Nuestro patrimonio universitario, sin embargo, se conformó
originariamente durante la Colonia con la creación de la
Universidad de Córdoba (1613), que ya a fines del siglo XVII
puso en funcionamiento dos Facultades: la de Artes y la de
Teología. La Universidad de Córdoba fue nacionalizada el
11/IX/1856.
Nacida como universidad provincial en 1897 y tras un
comienzo vacilante, fue creada como Universidad Nacional de La
Plata en 1905, merced a un convenio entre la provincia de
Buenos Aires y la Nación.
Sin pretender agotar la génesis de la institución que
estudiamos, señalemos que las casas de estudios superiores de
Tucumán fueron creadas en 1912 (nacionalizadas en 1921); del
Litoral (1919) y de Cuyo (1939).

12
 La Universidad del último medio siglo
Tras el golpe de Estado del año 1955 se reimplantó la Ley
Avellaneda, pero días más tarde fue reemplazada por el decreto-
ley 6.403 que fortaleció la autonomía universitaria y a
mediados del año 1957 las Universidades dictaron sus nuevos
Estatutos.
En noviembre de 1957, la Asamblea Universitaria designó
Rector al Dr. Risieri Frondizi, Profesor Titular de Ética y
Filosofía Contemporánea en la Facultad de Filosofía y Letras
(UBA), cargo para el que fue reelecto por un periodo que se
extendió hasta 1962.
Fue a partir de esta fecha que se produjo la creación de
varias decenas de universidades que funcionan en distintas
regiones del país:
 Universidad Nacional del Nordeste (1956)
 Universidad del Sur (1956)
 Universidad de Rosario (1968)
 Universidad de Río Cuarto (1971)
 Universidad de Comahue (1971)
 Universidad de Catamarca (1972)
 Universidad de Lomas de Zamora (1972)
 Universidad de Mar del Plata (1975)
 Universidad de La Matanza (1989)
 Universidad de Quilmes (1989)
 Universidad de General San Martín (1992)
 Universidad de General Sarmiento (1992)
 Universidad de Lanús (1995)
 Universidad de Tres de Febrero (1995), etc.
Durante el tramo que estudiamos, calificado por los autores
como el periodo de oro de la Universidad argentina, nacieron
las siguientes instituciones: a) El Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET, 1958) que a
casi medio siglo de su creación es considerado a nivel mundial
como uno de los centros de creación intelectual y científica;
b) La Escuela de Salud Pública (1957-1958) que tuvo y tiene
como finalidad formar recursos humanos que estarán a cargo del
diseño de la Política de Salud de la Nación y de los programas
de salud de las provincias, municipios y la gestión de los
establecimientos asistenciales, c) Creación de las Carreras de
Psicología, Sociología y Ciencias de la Educación (1957-1958);
d) Creación del Departamento de Orientación Vocacional (UBA,
1956); e) Creación de la Editorial Universitaria de Buenos
Aires (EUDEBA, 1958). Publicó en sus primeros ocho años 802
títulos y distribuyó casi 12 millones de ejemplares; f)
Transformación de la Universidad Obrera, nacida en la década
del ’40 en la Universidad Tecnológica Nacional (1961); g) En
este periodo fue traída al país la primera computadora a través
del CONICET; h) Creación del Fondo Nacional de Artes (1958); f)
Ciudad Universitaria: En 1962 comenzó a construirse el primer

13
Pabellón de este complejo universitario en el que funciona la
Facultad de Ciencias Exactas y Naturales y otras dependencias
universitarias. Esta monumental obra fue financiada con una
partida que el Estado asignó a la misma sin recurrir a
empréstitos extranjeros.

 La Universidad Privada
En 1956 se dictó el mencionado decreto-ley 6.403, cuyo art.28
establecía la posibilidad de crear, por parte de la iniciativa
privada, de Universidades libres con capacidad para expedir
diplomas y títulos habilitantes.
La sanción del referido decreto-ley originó un gran debate de
tipo político en los años siguientes, y ya constituido un
gobierno constitucional en el año 1958, el Congreso de la
Nación sancionó la denominada Ley Domingorena (la autoría del
proyecto correspondió al legislador radical Horacio
Domingorena).
La ley 14.557 mantuvo la cuestionada norma del art.28, mas
a la referida capacidad de expedir títulos y/o diplomas
académicos se le incluyó el requisito de la habilitación que
durante un determinado lapso quedó en el ámbito de competencia
del PEN, previa reválida que debía efectuar el graduado en
Universidades privadas.
Señalemos que desde las primeras décadas del siglo XX se
habían creado en Buenos Aires centros o institutos que habían
pretendido el reconocimiento estatal, como fue el caso de la
Universidad Católica de Buenos Aires (1910); el Instituto
Superior de Filosofía (1944), que en 1956 se transformó en la
Facultad de Filosofía que funcionó en el Colegio del Salvador;
la Universidad del Museo Social Argentino, creada en el año
1911, etc.
Sin agotar el catálogo la cronología de reconocimiento
legal por parte del Estado, es la siguiente:
 Universidad Católica de Córdoba (agosto de 1959)
 Universidad Católica Argentina (noviembre de 1959)
 Universidad del Salvador (diciembre de 1959)
 Universidad Católica de Santa Fe (1960)
 Universidad del Museo Social Argentino (1961)
 Universidad Argentina de la Empresa (1968)
 Universidad “John Kennedy” (1968)
 Universidad de Belgrano (1968)
 Universidad de Morón (1968)
 Universidad Católica de Santiago del Estero (1969)
 Universidad de la Marina Mercante(1974)
 Universidad de Palermo (1990)
 Universidad de San Andrés (1990)
 Universidad de Maimónides (1990)
 Universidad Austral (1991)

14
 Universidad Torcuato Di Tella (1991), etc.

 La problemática de la Universidad del siglo XX

Según el Anuario 2005 de Educación Superior Universitaria,
elaborado por la Secretaría de Políticas Universitarias en
dicho año, los estudiantes matriculados en carreras de grado
eran:

Total 1.539.742 100%

Gestión estatal 1.285.625 83,50%
Gestión Privada 254.117 16,50%

En tanto, las instituciones universitarias por sector de

gestión alcanzaban a:
 Universidades Nacionales  38
 Universidades Provinciales (U.Autónoma de Entre Ríos)  1
 Institutos Universitarios Nacionales  6
 Universidades Privadas  42
 Institutos Universitarios Privados  14
 Universidades Extranjeras (Bologna)  1
 Universidades Internacionales (FLACSO)  1
 Universidades Bilingües (USAL-La Sorbona)  1

Conforme el Censo Docente realizado en el año 2004 la

Universidad pública de todo el país cuenta con un Cuerpo
Docente de 143.804 integrantes, en tanto que en la UBA somos
24.324 profesores, pero no debemos olvidarnos que para el pleno
funcionamiento de las Cátedras tenemos un segmento numeroso y
valioso de jóvenes graduados (Auxiliares docentes a Jefes de
Trabajos Prácticos) que no tienen emolumento alguno.
Antes de la devaluación de 2002 –según Buchbinder- muchos de
los índices cuantitativos de la educación universitaria de la
Argentina se asimilaban a la de los países desarrollados. La
población universitaria de la Argentina, levemente superior al
24,1 por mil habitantes, mostraba un índice sólo inferior a los
de España y Francia (26,6 por mil) y superior al de Japón (21,2
por mil).
Los gastos del sistema de gestión estatal por egresados
universitarios eran superiores a los de muchos países
desarrollados, aunque, por supuesto, el gasto anual por alumno
universitario era considerablemente menor.
Los datos del año 2003 mostraban que en el sistema público
las carreras de abogacía, contador público y medicina
concentraban más de un 25% de la matrícula.
En apretada síntesis podría sostenerse que el problema
central de la universidad pública es el de su
representatividad, ya que el proyecto del ’18 no estaba pensado
para Facultades con más de 20.000 alumnos.

15
 La insuficiencia de recursos torna “heroicos” los esfuerzos
por mantener equipos científicos y técnicos que forzados por
las circunstancias llevan a que numerosos investigadores y
profesionales se radiquen en países europeos y en los EE.UU.
A pocos años de cumplir el bicentenario de la emancipación
de Mayo se torna imprescindible desarrollar un proyecto de
desarrollo científico, de modo que no continuemos exportando
científicos. La Argentina “importó” científicos que se
radicaron entre nosotros de la talla de Burmeister
(paleontólogo); Jacob (neurobiólogo); Schickendantz (químico);
Spegazzini (botánico); Thays (arquitecto), entre otros, que en
sus distintas disciplinas, algunos, crearon Escuelas.
No caben “opiniones” sino ideas para potenciar la
investigación en instituciones públicas y privadas, ya que la
Universidad pública y privada cuenta con un potencial humano
invalorable y la sociedad no desconoce que los estudiantes
llevan a cabo esfuerzos admirables para construir su futuro en
condiciones desfavorables para construir su futuro en
condiciones desfavorables y con la vocación de docentes con
salarios simbólicos (con un colectivo considerable que lo hace
“ad honorem”) que invierten tiempo y esfuerzos en la formación
de estudiantes y discípulos.
Las universidades siguen siendo uno de los pocos lugares
del país en los que se mantiene la cultura de la austeridad,
del esfuerzo y del rigor, en un contexto socio-económico que no
posibilita el desarrollo de semejante capital humano.
Bueno, basta de autocompadecernos y comprometámonos a
desarrollarnos individual y colectivamente para revertir la
actual situación que experimentamos no compatible con el
maravilloso país que tenemos.
Seguramente que desde la Universidad Pública y privada se
cristalizarán los proyectos que darán en un futuro no lejano un
mejoramiento cultural y material para la población, mas para
ello sería válido reflexionar acerca de la máxima inscripta
desde antiguo en la Biblioteca de Oxford: “Estudiá como si
fueras a vivir eternamente y vive como si fueras a morir
mañana” (Juan Bodley Político inglés –1545-1612- se dedicó
desde 1597 a reunir libros para la biblioteca llamada hoy
Bodleyana, que forma parte de la Universidad de Oxford y supera
holgadamente más de un millón de volúmenes y numerosos
manuscritos orientales).

VII.- Política de Ciencia y Técnica

Como lo señalamos anteriormente, en el inicio de nuestra
nacionalidad había necesidad de edificar y educar a una Nación,
en un territorio por conquistar y poblar, y una nueva frontera
material e intelectual por definir.
Señalamos que este impulso se advierte desde los primeros
gobiernos patrios, ya que el 9 de agosto de 1821, como se
expresó, con la firma del gobernador Martín Rodríguez y del

16
secretario de gobierno, Bernardino Rivadavia, se dicta el
edicto de creación de la Universidad de Buenos Aires.
No se trataba sólo de una creación vacía de contenidos pues
en su estancia en Londres, Rivadavia se contactó con una serie
de científicos italianos que se hallaban exiliados por ser
miembros de organizaciones carbonarias que habían fracasado en
la revolución piamontesa de 1821 que luchaba contra el
absolutismo y la intervención austríaca en su territorio.
De allí que aún cuando Rivadavia ya había caído en
desgracia se establecieron los profesores Pedro Carta Molina o
Molino, como lo indican otros autores, que conjuntamente con
Carlos José Ferraris, establecieron lo que hoy sería la primera
Cátedra de Física experimental.
El profesor Octavio Fabricio Mossotte, también italiano
como Carta y Ferraris, instaló en el Convento de Santo Domingo
el Observatorio Astronómico.
Benjamín Apthorp Gould fue atraído por Sarmiento cuando se
desempeñaba como ministro plenipotenciario de nuestro país en
EE.UU. Goud era un graduado en matemática y en Física en
Harvard y fundó la Oficina Meteorológica de la Argentina en
1872.
Carlos Enrique Pellegrini, padre de quien fuera Presidente
de la Nación, graduado de ingeniero en la Escuela Politécnica
de París, fue contratado por el gobierno de Rivadavia para
dirigir una serie de obras públicas, y dirigir el servicio de
aguas corrientes y la construcción del muelle de desembarco del
Puerto de Buenos Aires. Intervino en la construcción del
primitivo Teatro Colón y en la reconstrucción de la Catedral
Metropolitana.
A esta lista de científicos debe agregarse la de Carlos
Germán Conrado Burmeister, quien fuera Director del Museo
Público de Buenos Aires y luego Director de la Academia
Nacional de Ciencias de Córdoba. Paul G. Lorentz, Jorge
Hieronymus, el zoólogo holandés H. Weyenbergh, el geólogo
Alfredo Stelzner de Friburgo, Guillermo Bodenbender y Oscar
Doering.
Durante el rectorado de la UBA de Juan María Gutiérrez
(1861-1874), egresaron del Departamento de Ciencias Exactas los
primeros ingenieros argentinos (“los doce apóstoles”).
El ingeniero Emilio Rossetti fue el que impulsó la creación
de la Sociedad Científica Argentina (1872), espacio éste en el
que se produjo un gran debate entre científicos de la talla de
Burmeister, Holmberg y otros entre “darwinistas” y
“antidarwinistas”.
La influencia del positivismo caló muy hondo en la Escuela
Normal de Paraná, fundada por Sarmiento en 1870, en la que se
conformó el denominado “positivismo normalista” y cuyos
ductores fueron Pedro Scalabrini, Guglielmo Ferrero y Enrique
Ferri.
Son contemporáneos en su graduación en la UBA, en la década
del ’80 el mencionado Holmberg y José María Ramos Mejía; el

17
luego Profesor de Derecho Constitucional y Director del
Departamento Nacional de Trabajo, Dr. José Nicolás Matienzo.
Juan Agustín García, Rodolfo Rivarola, Luis M. Drago y Ernesto
Quesada, quien hacia 1902 ó 1903, como Juez Civil hace lugar a
una demanda, fundado en las normas de la ley civil, a un
trabajador que se había lesionado una pierna al caerse una
estructura en mal estado.
Hacia el centenario de la epopeya de Mayo, José Ingenieros
hablaba de un determinismo imperialista argentino,
conjuntamente con Australia y Japón (“De la barbarie al
imperialismo”). Señalaba Ingenieros que Brasil no tendía
espacio en el concierto internacional por el factor climático y
de raza y Chile carece de extensión y fecundidad.
Pero ya hacia fines del siglo XIX con la aparición de la
obra de Henri Bergson, titulada “Ensayo sobre los datos
inmediatos de la conciencia” y la novela “El discípulo”, de
Paúl Bourget comienzan a desmoronarse la convicción del
progreso ilimitado a través de la ciencia.
En nuestro país fueron Alejandro Korn, Rodolfo Rivarola y
Coriolano Alberini quienes desmoronaron las ideas positivas y
plantearon los límites del biologismo (positivista).

VIII.- Política de Trabajo

En el catálogo de los derecho y garantías que contempló el
constituyente del año 1853 obviamente no incluyó una agenda de
reivindicaciones sociales porque como se analizó en los
capítulos precedentes de este apunte fue necesario que en
primer lugar se ocupara nuestro extenso territorio nacional por
medio de la migración que desarrolló la actividad agrícola-
ganadera y la industrialización se inició en el país recién en
la década de 1870.
Producido este fenómeno (industrialización) y
concomitantemente el de la urbanización se inició una etapa de
reivindicaciones sociales a partir de la década siguiente
(1880).
Pero antes de avanzar en este análisis conviene subrayar
que el tópico más relevante que se produjo en el periodo
comprendido entre 1810 y 1853 fue la supresión de instituciones
y sistemas legales que regían en la época colonial y que
afectaban los derechos del hombre (esclavitud) y la igualdad
jurídica de los indios.
Precedida por el pronunciamiento de la Asamblea General
Constituyente de 1813, la cláusula del art.15 de nuestra Carta
Magna cerró el ciclo del hombre instrumento de trabajo, sin
libertad política ni jurídica, tema éste no menor si tenemos en
cuenta que por ejemplo en Brasil, que experimentó un proceso
histórico diferente al nuestro, la libertad de los esclavos se
produjo casi un siglo después.
Nuestro país, desde el año 1862 (ley 15) había adoptado
el Código de Comercio elaborado por Vélez Sárfield y Acevedo,

18
luego reformado en el año 1889 que contenía normas referidas a
los “factores de comercio” y a la “gente de mar” y también
extendían normas que reglaban el trabajo en las minas.
El Código Civil proyectado también por Dalmacio Vélez
Sárfield entró en vigencia el 1/I/1871 (ley 340) y en él se
incorporaron unos pocos artículos referidos a la locación de
servicios que no comprendía ni comprende al trabajador
subordinado (art.1623 y ss., CC.).
La “Cuestión Social” instalada ya a fines del siglo XIX y
comienzos del siglo XX llevó a que el Estado-Nación iniciara,
al igual que lo que había acaecido en Europa, la etapa de la
denominada “reforma social”.
Reparemos que con la inmigración se desplaza a nuestro
territorio un debate ideológico entre ácratas y socialistas que
combatían entonces el modelo económico del ’80. Las primeras
asociaciones de trabajadores fueron creadas por inmigrantes,
como por ejemplo, “los worwaerts” (adelante), compuesta por
alemanes, “los égaux” (los iguales), por franceses e “il fascio
dei laboratorio” de los italianos.
También una entidad integrada en su mayor parte por
extranjeros, fue la de los conductores de los ferrocarriles,
que originariamente fundaron una entidad mutual, con el tiempo
se constituyó como sindicato, a la que debemos reconocer como
la más antigua del país (La Fraternidad).
La “reforma social” se inició con el denominado “Código
Nacional del Trabajo”, que fue proyectado en el año 1904 por
iniciativa del entonces Ministro del Interior, Dr. Joaquín V.
González, que a tal fin convocó a personas de formación,
posición ideológica y miembros de partidos políticos diversos
como José Ingenieros, Pablo Storni, Leopoldo Lugones, Del Valle
Iberlucea, A. Bunge, Manuel Ugarte, el médico catalán Juan
Bialet Massé, entre otros.
Si bien el proyecto “González” no fue sancionado por el
Congreso Nacional, lo cierto es que se convirtió en el árbol
que daría fecundos frutos legislativos, ya que al año siguiente
se sancionó la ley que reconoció el descanso dominical (ley
4.661); en 1907 se dictó la ley de trabajo de mujeres y
menores; en 1915 se dictó la primera ley de accidentes de
trabajo; en el año 1921 se sancionó la ley 11.127 que prohibió
la fabricación del fósforo blanco o amarillo; en 1924 se dictó
una nueva ley de trabajo de menores y mujeres –esta vez con
carácter nacional: ley 11.327-; el 12/IX/1929 se sancionó la
ley 11.544 que limita la jornada de trabajo, régimen
actualmente vigente; en el año 1934 se sancionó la ley 11.640
que otorgó descanso a los trabajadores a partir de las 13 del
día sábado (“sábado inglés”); en el año 1934 se modificó
parcialmente el Código de comercio (ley 11.729) que instituyó
por primera vez el régimen del contrato de trabajo (arts.154 a
160).
No podemos pasar por alto en este rápido e incompleto
panorama la sanción de la ley 11.278 (año 1923) que tutelaba la

19
protección del salario; la prohibición del despido por causa de
matrimonio (ley 12.383); las normas que consagraron los
primeros Estatutos como el de los viajantes de comercio (ley
12.651) derogada actualmente por la ley 14.546; el de los
trabajadores a domicilio (ley 12.713); el de los médicos,
odontólogos y farmacéuticos (dec.ley 22.212/45, ratificado y
modificado por las leyes 14.459 y 14.778). En el último tramo
de esta evolución se sancionó la ley de contratos de trabajo
(ley 20.744, modificada por la ley 21.297 y otras normas
legales, que entró en vigencia el 20/IX/1974).

IX.- La Política de Seguridad Social

La cobertura de la contingencia de invalidez, vejez y
muerte, se inició tempranamente en nuestro país con la sanción
de la ley 4.349 (año 1904) que daba cobertura sectorialmente a
los trabajadores del sector público.
Sucesivamente se fueron sancionando numerosas leyes que
incorporaban a distintos sectores de la actividad
(Ferroviarios, Bancarios, etc.) hasta que en la década del ’40
prácticamente se incluyó a la casi totalidad de los
trabajadores dentro del régimen previsional.
A fines de la década del ’60 se sancionó un nuevo régimen
previsional que comprendió a la totalidad de los trabajadores
dependientes (ley 18.037) y a los trabajadores autónomos (ley
18.038).
La norma sancionada reagrupó en sólo tres Cajas de
Jubilaciones, los 13 organismos previsionales preexistentes,
manteniendo los regímenes especiales (con sus respectivas
Cajas) a los miembros de las Fuerzas Armadas y de Seguridad
como así también a los trabajadores de las administraciones
provinciales y municipales.
Fue en esa época (año 1967) que se creó la Secretaría de
Estado de Seguridad Social, como órgano de conducción y
supervisión del sistema nacional y se modificaron los
requisitos de acceso a la prestación.
Así las cosas, el desequilibrio financiero del sistema
determinó que en junio de 1992 el Poder Ejecutivo Nacional
enviara al Congreso de la Nación un anteproyecto de reforma
integral del sistema previsional, el que con sus reformas fue
aprobado bajo el denominado Sistema Integral de Jubilaciones y
Pensiones (ley 24.241), recientemente modificado por la ley
26.222.
Evoquemos que la referida reforma del Código de Comercio
(ley 11.729) incluyó por primera vez la cobertura económica de
la contingencia patológica de accidentes y enfermedades
inculpables, en tanto que la asistencia sanitaria llegará por
medio de las Obras Sociales que logró su régimen propio varios
lustros después con la sanción de la ley 18.610.
Señalamos anteriormente que una de las primeras leyes
obreras sancionadas fue la cobertura de la contingencia de
accidentes y enfermedades profesionales (ley 9.688), la que

20
luego de sucesivas reformas fue derogada, rigiendo en la
actualidad la Ley de Riesgos del Trabajo (ley 24.557). El
Congreso de la Nación tendrá a su cargo el estudio de la
anunciada reforma legal tras la declaración de la
inconstitucionalidad de algunas de sus normas (CSJN, 7/09/2004,
“Castillo, Angel Santos c/ Cerámica Alberdi S.A. s/Accidente";
ib., 21/09/2004, “Aquino, Isacio c/Cargo Servicios Industriales
S.A. s/Accidente”).
El decreto reglamentario de la ley de Accidentes del
Trabajo, dictado el 16/I/1916, contempló todo un largo capítulo
a la Higiene y Seguridad en el Trabajo, que fue sustituido por
la ley 19.587, que con las modificaciones introducidas es la
normativa actualmente vigente.

X.- Política de compensación por desempleo

Las políticas sociales en nuestro país actuaron bajo el
supuesto de que la economía funciona normalmente en condiciones
de pleno empleo. La contingencia económica-social de desempleo
era considerada entonces de tipo friccional, por lo que su
cobertura se previó a través del pago de la indemnización por
despido (art. 245 LCT). Recordemos que la tasa de desempleo
tradicionalmente osciló entre el 4% y 6% y en la realidad
existía un “reaseguro de empleo” que se materializaba a través
del empleo público o el que podrían brindar las Empresas del
Estado (Teléfonos del Estado, Correos, Gas del Estado, SEGBA,
etc.).
El modelo económico de la década del ’90 del siglo XX, que
incluyó la privatización de las Empresas del estado y un
drástico achicamiento de las plantillas del personal del
Estado, determinó que se sincerara el fenómeno que estudiamos
como lo que realmente es: un desempleo estructural.
En el año 1991, la denominada Ley Nacional de Empleo (ley
24.013), creó el Fondo Nacional de Desempleo cuyos recursos se
obtienen afectando un punto y medio de las contribuciones
destinadas al régimen de Asignaciones Familiares, que de esta
forma ven reducido sus aportes de 9% a 7,5% de la nómina
salarial (art.5, ley 24.714).
Esta prestación de la seguridad social se percibe
mensurando el periodo previo de cotización, que va de un mínimo
de cuatro meses (si el trabajador tiene un año de aporte) hasta
un año si tiene tres años de aporte a la seguridad social.
El seguro de desempleo no llega a todo el colectivo de
desempleados por numerosas razones (fundamentalmente, el
“trabajo en negro”) y la prestación económica (piso: $250;
techo: $400) no cubre material ni temporalmente, librando
también a su suerte al trabajador (y a su núcleo familiar) de
la cobertura sanitaria con posterioridad a los 60 días que
legalmente se hallan obligadas a prestar la Obras Sociales.
La normativa vigente prolonga la cobertura para los
desempleados y su núcleo familiar a través de la Obra Social
que cubría originariamente al trabajador, mas aquéllos que no

21
hubieren estado registrados legalmente (“trabajador en negro”)
se halla excluido y reciben asistencia a través del Hospital
público.

XI.- La política de Salud

Tradicionalmente la cobertura de la contingencia patológica
de accidentes y enfermedades inculpables fue asumida por: a) el
hospital público; b) las entidades mutuales; c) los hospitales
de colectividades (Británico, Alemán, Italiano, Español,
Francés e Israelita) y d) la medicina liberal (sanatorios y
clínicas privadas, y por el médico de barrio). Como se
estudiará en su momento, en la década del ’40 surgió la
cobertura realizada a través de las Obras Sociales, y desde
principios de la década del ’60 del siglo XX aparecen en
nuestro medio las Entidades de Medicina Prepaga.
En un proceso desprolijo e inorgánico se produjo la
transferencia de casi la totalidad de los establecimientos
sanitarios a la órbita de las provincias y de los municipios, y
en la actualidad más del 60% de las camas disponibles
pertenecen a estas jurisdicciones.
En tanto, tras el proceso de reconversión y desregulación
quedaron en el país algo menos de 300 Obras Sociales que dan
cobertura a más del 60% de la población, incluido el núcleo
familiar, mientras que las mencionadas Entidades de Medicina
Prepaga (EMP) cuentan con una red de sanatorios, institutos
clínicas, etc. entre sus prestadores.
Como se analizará en su oportunidad, el incremento del
gasto sanitario, el desempleo, el trabajo “en negro”, la
cotización que se realiza en muchos casos sobre retribuciones
menores a las que realmente se perciben en el mercado de
trabajo, etc. han creado una situación de crisis en el sistema
sanitario argentino que lleva a que estudiemos las distintas
propuestas que se han dado en el derecho comparado.

22