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Conceptos, contexto y
transformaciones
Rural development policies in Argentina. Concepts, context and changes
Mario Lattuada
resumen summary
La problemática del desarrollo tiene una extensa The subject of development has a long history
trayectoria en su construcción como concepto y in its constitution as a concept and as a strategy
como estrategia de intervención en la sociedad. to intervene society. Contributions from Anglo-
Las contribuciones surgidas de claustros univer- Saxon and Latin American universities have
sitarios anglosajones (pero también latinoameri- given place extensive academic discussion, but
canos) abonaron extensos y profundos debates have also helped design strategies to intervene
académicos, así como el diseño de las estrate- governments and international funding agencies.
gias de intervención de gobiernos y organismos The purpose of this article is to outline the
de financiamiento internacional. El contenido de process through which development as a concept
este artículo se propone dar cuenta del proceso is assembled and its evolution in different
de construcción del concepto de desarrollo y su historical contexts, taking into account its close
evolución en diferentes contextos históricos, su connection to government policies focused
estrecha vinculación con las políticas de trans- on the transformation of rural communities,
formación de las comunidades rurales y el modo and the way those ideas have influenced rural
en que esas corrientes de pensamiento influye- development programs conducted in Argentina
ron en los programas de desarrollo rural lleva- from 1984 to 2013. This paper presents a
dos a cabo en la Argentina entre 1984 y 2013. diachronic and comparative analysis based on
En cuanto a la influencia de esas ideas en los primary sources. The presence of the Fondo
programas del desarrollo rural en la Argentina, Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA)
se ha realizado un análisis comparativo diacró- and other international funding agencies of
nico basado en fuentes primarias. La presencia rural development programs, since their first
del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola experiences in the late 1980s to the present, temas y debates 27 / año 18 / enero-junio 2014 / pp. 13-47
(FIDA) como organismo internacional de finan- has made it possible to examine the design
ciamiento de programas de desarrollo rural en la and reorientation of the programs conceived
Argentina, desde sus primeras experiencias a fi- in different historical contexts. Based on this
nes de la década de 1980 hasta la actualidad, po- material, the changes in the definition of the
sibilitó el análisis de los documentos de diseño objects and subjects of rural development are
y reorientación de los programas elaborados en analyzed in order to contribute to the definition
diferentes contextos históricos. A partir de este and management of a rural development policy.
material se analizan los cambios ocurridos en la
definición de los objetos del desarrollo, la pobla-
ción objetivo, los instrumentos priorizados, y la
estructura a cargo de la definición y gestión de la
política de desarrollo rural.
I.4.4. Instituciones y capital social. Las nuevas corrientes económicas del de-
nominado neo-institucionalismo sostienen la importancia de las instituciones y
las organizaciones para resolver las imperfecciones del mercado en la asignación
de recursos. La cultura, las normas y reglas que rigen una sociedad, el Estado y
el capital social construido a partir de las formas de asociación y cooperación de
sus miembros juegan un papel central en los procesos de desarrollo (North, 1993;
Stiglitz, 2002).
De acuerdo con esta concepción la sociedad regula los comportamientos y rela-
ciones humanas a partir de las instituciones, entendidas como las normas y reglas
restrictivas formales –leyes, reglamentos, programas– e informales –ideas, creen-
cias, valores, actitudes– que integran su cultura y organizan la interacción de los
actores sociales que se expresan a través de sus organizaciones. Las instituciones
afectan a través de sus incentivos, oportunidades y restricciones las acciones de los
agentes y, a largo plazo, el desarrollo de los territorios y países (North, 1993).
En este sentido, las asociaciones y organizaciones de una sociedad basadas en temas y debates 27 / año 18 / enero-junio 2014 / pp. 13-47
A modo de conclusión
La evolución de las ideas sobre el desarrollo en general y de los programas de
desarrollo rural como una de sus manifestaciones concretas demuestran la ampli-
tud y complejidad de este concepto, construido a partir de significados relativos e
históricos que pueden ser interpretados indistintamente como un modelo, una po-
lítica, un proceso y hasta una meta que expresan las transformaciones de un país,
un territorio, un sector o un grupo social específico.
En la actualidad este concepto se hace operativo a partir de procesos políticos,
económicos y sociales que procuran una transformación de una realidad históri-
ca y territorialmente determinada a partir de a) un incremento sostenible de las
capacidades productivas; b) el aumento y la redistribución de la riqueza genera-
da; c) la atención de las necesidades básicas de la población; d) la dotación de
mayores capacidades y opciones de las personas para decidir sobre su destino; y
e) la preocupación por dar continuidad a las condiciones y recursos –naturales y
ambientales– que otorguen similares oportunidades a las generaciones futuras.
Las distintas corrientes de pensamiento que han contribuido al debate sobre el
concepto de desarrollo –con excepción de las posiciones del post-desarrollo– han
mantenido históricamente un núcleo irreductible de ideas orientadas a la transfor-
mación de las sociedades, comunidades o grupos cuyos valores, comportamientos
sociales y actividades económicas difieran de las sociedades urbanas, industriali-
zadas, tecnológicamente avanzadas y con sistemas políticos de participación de-
mocrática. Lo “rural” ha sido sistemáticamente identificado con una sociedad tra-
dicional y atrasada que debe ser transformada, tanto desde las perspectivas de las
corrientes de la modernización profundizadas por las ideas del ajuste estructural
como desde el enfoque de la dependencia. Aún en las posiciones más actuales del
otro desarrollo y del post-consenso de Washington puede observarse el mayor o
menor predominio de algunos de estos aspectos.
Estas concepciones tuvieron una clara incidencia en las políticas de desarrollo
en el contexto internacional y en América latina en particular. En la década del 50
y 60 del siglo XX fueron impulsadas por el gobierno de EE.UU. y, posteriormente,
por los organismos internacionales de financiamiento que pasaron a ocupar ese
lugar (BM, BID, FIDA).
La Argentina ingresó tardíamente en las políticas de desarrollo rural. Hasta co-
mienzos de la década de 1990, esta problemática no formaba parte de la agenda
pública salvo por algún antecedente menor. Fue a partir de la concepción del ajuste
estructural del Consenso de Washington que la problemática del desarrollo rural
se integra como una política asistencial y compensatoria para aquellos que las
nuevas reglas de juego excluían del sistema. Una problemática que fue atendida
por diversos programas bajo las respectivas directrices de sus fuentes de financia-
miento, y con poca o ninguna articulación a una estrategia de política pública de
un Estado nacional en proceso de desmantelamiento de aparatos y funciones de
intervención.
No obstante, en este contexto se construye durante más de una década un proce-
so inédito en el cual la propia experiencia lleva a poner en discusión diversos para-
digmas sobre el desarrollo rural, cientos de consultores participan de evaluaciones
y recomendaciones, numerosos debates se abren en torno a las estrategias de inter-
vención y los resultados esperados, miles de técnicos y profesionales se forman en
el territorio y en las agencias estatales generando una activa articulación con la pobla-
ción rural, y cientos de asociaciones rurales de la agricultura familiar se constituyen,
sentando las bases para su potencial organización.
El cambio en el contexto político y económico a partir de 2002/2003 posibilitó
una revisión de las intervenciones hasta ese momento llevadas a cabo bajo la in-
fluencia del ajuste estructural. En forma progresiva comenzó a reconstruirse una
estrategia con mayor intervención y capacidad de decisión soberana del Estado
nacional. Paralelamente, el fracaso del ajuste estructural en el plano internacional
condujo a transformaciones en las concepciones del desarrollo impulsadas por los
organismos de financiamiento a partir de los diversos aportes de las corrientes
del post-consenso de Washington, con especial preeminencia del denominado De-
sarrollo Territorial Rural. La valoración del capital social en los territorios, el temas y debates 27 / año 18 / enero-junio 2014 / pp. 13-47
desarrollo de capacidades de los individuos, el desarrollo humano y el ambiente
comienzan a ocupar un lugar destacado en los nuevos programas en los que los
mercados de servicios pagos dejan lugar a los aportes no reembolsables y la orga-
nización y participación de la población rural ocupa un lugar más importante en las
definiciones y ejecuciones de los programas.
En este proceso, las capacidades locales han sido promovidas y reivindicadas en el
marco de las propuestas del paradigma del Desarrollo Territorial Rural y, en cierto
modo, por las corrientes del post-consenso de Washington. El Estado nacional, por su
parte, ha reconstruido parcialmente su capacidad política y técnica para definir e im-
plementar una política de desarrollo rural y políticas sectoriales que expresan algunas
variantes del enfoque tradicional del DTR. Una de las expresiones de este cambio ha
sido la institucionalización de la problemática de la agricultura familiar y el desarro-
llo rural a partir de la creación en el 2009 del Ministerio de Agricultura, Ganadería
y Pesca de la Nación con una estructura que contiene una Secretaría de Desarrollo 41
Rural y Agricultura Familiar en el mismo nivel jerárquico de las tradicionales secre-
tarías sectoriales (agricultura; ganadería), y la Unidad para el Cambio Rural encar-
gada de coordinar, administrar y ejecutar todos los programas de desarrollo rural con
financiamiento internacional.
Referencias
1. Si bien han existido otros programas de desarrollo y fuentes de financiamiento, los enfoques que se
imponen en diferentes etapas históricas suelen impregnar al conjunto de los organismos de financia-
miento que, con mayor o menor ortodoxia o diferente temporalidad, los aplican en los diseños de los
programas que financian. Las bases conceptuales de los programas FIDA que se mencionan en este
trabajo son similares a las implementadas en el diseño de los programas con financiamiento del Banco
Mundial –PROINDER– y del Banco Interamericano de Desarrollo –programas FOMIN–. Además,
estas perspectivas suelen ser adoptadas sin demasiados cuestionamientos en los programas financiados
por los presupuestos nacionales, como ha ocurrido con el Programa Social Agropecuario o los progra-
mas del INTA.
2. Sobre las iniciativas de los programas de desarrollo de comunidad, la iniciativa de la Alianza para el
Progreso y los programas de reformas agrarias en América latina, véase Barsky (1990).
3. En la Argentina, las políticas de congelamiento de los precios de los arrendamientos, la suspen-
sión de los desalojos y los incentivos a la compraventa de los predios arrendados tuvieron un efecto
relevante en la conversión de arrendatarios en propietarios y en la desconcentración de la propiedad
fundiaria. Estas condiciones, iniciadas como respuesta a una situación coyuntural durante la segunda
guerra mundial, fueron consolidadas por políticas explícitas del gobierno peronista (1946-1955) y, en
menor medida, continuadas por los sucesivos planes de transformación agraria hasta el año 1967 con
el objetivo de poner fin a la situación generada (Lattuada, 1988).
4. La crítica del enfoque de la dependencia a la teoría de la modernización se sostenía, en términos
generales, en dos argumentos centrales: a) el carácter a-histórico, consecuencia de importar teorías
y modelos del norte en lugar de pensar y analizar las realidades latinoamericanas y, b) la evolución
progresiva por etapas que la modernización postulaba, mientras que para los dependentistas, aún con
sus variaciones, el cambio se comprendía a partir de una concepción marxista de las relaciones sociales
de producción.
5. Expresión acuñada por John Williamson, catedrático de Princeton y funcionario del Banco Mundial,
quien en 1989 elaboró un documento indicando diez reformas de política económica para aplicar en
los países de América latina que tenían problemas para el pago de su deuda externa –luego extendido
a los países de Europa del Este– y que contaba con el respaldo del BM, el FMI, el BID y la Reserva
Federal del gobierno de los EE.UU..
6. Programa de Reordenamiento de las Áreas Tabacaleras (PRAT); Promoción para la Autoproducción
de Alimentos (PROHUERTA); Programa de Crédito y Apoyo Técnico para Pequeños Productores del
Noreste Argentino (PNEA); Programa de Servicios Agropecuarios Provinciales (PROSAP); Programa
Federal para la Reconversión Productiva de la Pequeña y Mediana Empresa Agropecuaria (Cambio
Rural); Programa Social Agropecuario (PSA); Componente de Apoyo a los Pequeños Productores
para la Conservación Ambiental (CAPPCA) del Proyecto Forestal de Desarrollo; Ley de Inversiones
para Bosques Cultivados Nº 25.080; Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios,
(PROINDER); Programa de Desarrollo Rural del Noreste Argentino (PRODERNEA); Programa de
Desarrollo Rural del Noroeste Argentina (PRODERNOA); Ley Ovina N° 25.080.
7. Pueden mencionarse entre sus ejemplos el programa Fortalecer con Federación Agraria Argentina
y otros similares de menor envergadura con cooperativas y fundaciones en diferentes regiones del
país. También en otros sectores de actividad se realizaron experiencias similares, en la industria con
la Unión Industrial Argentina y en el comercio con la Confederación Argentina de Medianas Empre-
sas.
8. El número de establecimientos agropecuarios (EAPs) con límites definidos menores a 500 has dismi-
nuyó en 82.854 unidades y 5.715.547 has. En el otro extremo, las EAPs de más de 10.000 has tuvieron
una reducción de 75 unidades con 623.442 has. La franja de EAPs 500 a 10.000, en cambio, aumentó
su número en 1.922 unidades, y la cantidad de tierra en explotación en 3.719.011 has (INDEC, 1988,
2002).
9. Véase BID (2001) y BM (2001) entre numerosos documentos de estas instituciones que comenzaron
a incorporar el tema del capital social y el desarrollo a partir del año 1998.
10. En 2004 la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación (SAGPyA) en-
carga al BID y al FIDA el desarrollo de una estrategia de desarrollo rural para el país cuya coordinación
se encomienda al RIMISP, reconocido por su autoridad en el desarrollo del paradigma del Desarrollo
Territorial Rural. Los resultados de esa iniciativa se expresaron en una serie de documentos conceptua-
les y de relevamiento de experiencias en los territorios (Schejtman y Barsky, 2008).
11. Schejtman y Barsky sostienen que “…El enfoque territorial del desarrollo rural no es excluyente
de las políticas sectoriales agropecuarias: todo lo contrario, las requiere, pues éstas, si son eficaces,
amplían transversalmente las oportunidades y el horizonte para los procesos de desarrollo”. Se refieren
por ejemplo a las políticas de desarrollo tecnológico, promoción comercial y apertura de mercados,
sanidad vegetal y animal, inocuidad de alimentos, desarrollo forestal, perfeccionamiento de mercados,
irrigación, etcétera (2008: 44).
12. Los programas de desarrollo rural iniciados a partir de 2003 en la Argentina que incorporaron
diferentes aportes de las corrientes del post-consenso de Washington y del DTR son numerosos: Pro-
grama para Productores Familiares (PROFAM); Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural
Sustentable (PROFEDER); Ley Caprina N° 26.141; Programa de Desarrollo Rural de la Patagonia
(PRODERPA); Programa de Apoyo a Pequeños y Medianos Productores (PAPyMP); Programa Regional
de Fortalecimiento Institucional de Políticas de Igualdad de Género en la Agricultura Familiar del
MERCOSUR; Programa de Integración de Pequeños Productores Vitivinícola (PROVIAR); Programa
de Desarrollo de Áreas Rurales (PRODEAR); Proyecto para la Conservación de la Biodiversidad en
Paisajes Productivos Forestales; Programa para el Desarrollo Rural Incluyente (PRODERI); Progra-
ma de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (PRODAF); Programa para Incrementar la Competi-
tividad del Sector Azucarero del NOA (PROICSA) (Lattuada, Nogueira, Urcola, 2013).
13. Para los casos de PSA y PROINDER que no eran programas financiados por FIDA véase PSA
(1993) y PROINDER (2003).
14. Los ingresos no agropecuarios son importantes en los hogares rurales pobres, como lo demuestra
la encuesta en cinco provincias argentinas para 2010, donde representan más del 40% de los ingresos
en provincias de Salta y Mendoza y entre el 20 y el 30% en Santa Fe, Misiones y Río Negro (Craviotti,
2011). temas y debates 27 / año 18 / enero-junio 2014 / pp. 13-47
15. Con excepción del PSA, que era nacional, pero cuya mayor actividad también se registraba en las
regiones del norte del país, donde se concentraba el mayor porcentaje de productores rurales pobres.
16. El PROVIAR (2009-2013) ha sido financiado con fondos BID y el PROICSA (2012-2014) por la
Corporación Andina de Fomento.
17. Esta perspectiva es desarrollada en Lattuada, Márquez y Neme (2012).
18. En ese marco, los programas durante la etapa del ajuste estructural llenaron un espacio que no les
estaba destinado: en los hechos, fueron la política y la estrategia, como cada uno de ellos las entendía.
Ésta fue la principal razón de que las acciones aparecieran como fragmentadas, esporádicas y en ciertos
casos superpuestas, conduciendo al debate sobre la desarticulación de los programas. La fragmenta-
ción existió, y continuó posteriormente porque sólo había partes, faltaba el todo (Lattuada, Márquez
y Neme, 2011).
19. Resolución SAGyP Nº 227 del 9 de agosto de 2002.
20. Resolución del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca del 9 de diciembre de 2009.
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