Organización Estatal Colombiana

Curso Básico.
Organización Estatal Colombiana

Unidad 1. Generalidades Sobre la Organización Estatal
ORGANIZACIÓN ESTATAL COLOMBIANA
UNIDAD 1
GENERALIDADES SOBRE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL
AUTORA
DRA. DORIS MARCELA HERNÁNDEZ
BOGOTÁ 2008
EQUIPO UNIVERSIDAD VIRTUAL - ESAP

Jaime Antonio Quiceno / Luis Farley Ortiz / Luis Miguel Cabrera / Karla Salguero
Diseño Gráfico. Monica Silva Elías / Fredy David Gil R
Curso Básico. Organización Estatal Colombiana
IDEAS PRINCIPALES
Los momentos de la vida administrativa, política, social, económica y cultural del país,
requieren de una reflexión equilibrada, de un análisis innovador y de una capacidad de
comprensión que nos permita revisar y proponer mecanismos de organización
institucional, que fortalezcan las administraciones públicas locales y la participación de
la sociedad civil en la formación de capital social, que sustente una activa y permanente
política pública de lucha contra la pobreza y la exclusión social. En los frentes de la
resolución pacífica de los conflictos y de la construcción del estado social de derecho
debe usarse el marco del legado constitucional colombiano.
La investigación, la discusión y las propuestas en los conceptos de las redes sociales y

políticas, nos invitan a interpretar las maneras de construir un Estado que tenga como
componente sustancial la capacidad de gobernar. Francis Fukuyama en su libro, La
construcción del estado hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI, (2004), afirma:”La
capacidad de fortalecer o crear, partiendo de la base, instituciones y competencias estatales
hasta ahora ausentes ha pasado a ocupar un lugar prioritario en la agenda global y
probablemente se haya convertido en un requisito imprescindible para garantizar la
seguridad en importantes partes del mundo”. Se agregaría, que el reto en Colombia es el
de la gobernabilidad: por razones de amplitud de territorio y de ausencia de Estado. Los
elementos múltiples que constituyen la “estatalidad” en términos de Fukuyama, se
refieren a las funciones, las capacidades y los ámbitos de legitimidad del gobierno.
Si algo deslegitima hoy a los estados como el colombiano son las grandes
manifestaciones de pobreza, marginalidad y exclusión social. El diagnóstico señala que
el 20% de la población en Colombia, es decir, cuatro millones de habitantes, se beneficia
del 70% del PIB. El 60% de los segmentos poblacionales rurales, más de seis millones de
personas, se encuentran en pobreza absoluta. Si se aplica el indicador de las necesidades
básicas insatisfechas (NBI), el 50% de la población urbana está enmarcada en los linderos
de la pobreza. La diáspora poblacional que ha tenido que emigrar a otros países,
fundamentalmente lo ha hecho por falta de oportunidades internas para producir y
crear riqueza. El DANE ha dicho que esta población es de tres millones y medio de
ciudadanos. El aporte de los colombianos que laboran en los Estados Unidos, España,
Venezuela y en otros países a la economía nacional, y a la creación de la demanda
efectiva, para usar el lenguaje Keynesiano, es de más de tres mil quinientos millones de
dólares; ingresos reales que se aplican al pago de servicios de salud, educación,
adquisición y mejora de vivienda, o para iniciar pequeños negocios de servicios y de
microempresas productivas.
COMPETENCIAS
COGNITIVAS: Comprensión científico - jurídica de la estructura organizacional del Estado

colombiano, permitiendo revisar los orígenes de las estrategias de definición dadas por
la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, en el marco de una República unitaria y
descentralizada con autonomía territorial.
AXIOLÓGICAS: Formalizar el conocimiento de las competencias institucionales en los

niveles nacional, territorial departamental, territorial distrital y territorial municipal,
interpretando y definiendo los elementos de la descentralización política y
administrativa en la triada: subsidiariedad, complementariedad y concurrencia.
PROCEDIMENTALES: Generar el aprendizaje de las relaciones unitarias e

interdependientes de la institucionalidad colombiana, en la división de los poderes
públicos, en la lógica de su origen y designación, y en las dimensiones de la actuación
pública.
INTRODUCCIÓN
El curso que abordaremos se ha denominado: “Organización Estatal Colombiana”, con el

fin de ofrecer un enfoque más sistemático y estructural de corte administrativo, que
jurídico. En la tradición intelectual colombiana, los textos fundamentales de estudio
sobre esta temática han sido ampliamente liderados por el área del derecho público y
fundamentalmente el administrativo, haciendo amplia referencia a la conformación y
estructura de la rama ejecutiva del poder público, como legado de la influencia del
derecho administrativo francés desde la época republicana, dada la simpatía que
profesaran nuestros próceres por tal aporte.
Sin embargo, dado que la siguiente exposición sobre la organización estatal colombiana
tiene como público académico a estudiantes de postgrado de la Escuela Superior de
Administración Pública, no todos con conocimiento jurídicos, abordaremos esta
temática apoyándonos en reflexiones propias, buscando en la medida de lo posible
construir un modelo explicativo de fácil comprensión para los profesionales egresados
de otras disciplinas ajenas al estudio del Estado.
No obstante, teniendo en cuenta que esta asignatura se considera básica en los planes
de estudios de todos los programas de especialización de la Facultad de Postgrados de
la ESAP, catalogada como parte básica del corpus académico de la disciplina de la
Administración Pública, abordaremos su estudio de manera integral permitiendo una
comprensión global de la estructura del Estado de manera orgánica, pero considerando
algunas reflexiones valiosas procedentes del derecho, la administración y la economía,
para alimentar y soportar las reflexiones genuinas del autor.
Inicialmente se describirán los elementos propios de la organización estatal colombiana

en sentido amplio e integral y luego se abordará el estudio particular de los organismos
y entidades del Estado colombiano, rama por rama, haciendo un particular esfuerzo por
sintetizar sus principales características.
1 ESTADO UNITARIO
El elemento fundamental del Estado Unitario es la centralización política o la

identificación de un único centro de impulsión política de las tres ramas del poder
público, entendido éste como la persona jurídica pública por excelencia del Estado, y
denominada para nuestro caso colombiano: la Nación.
El Estado unitario se forma por fusión de uno o varios territorios autónomos a uno
preponderante, a consecuencia de lo cual los incorporados pierden su calidad de
estados y se transforman en divisiones o miembros territoriales puramente
administrativos del estado al que se incorporan. Jurídicamente la concentración del
poder público, señala como fin: el monopolio reservado a los gobernantes en la emisión
de reglas jurídicas (poder normativo) y la centralización en su provecho de medios
materiales para asegurar su ejecución (fuerza pública) en todo el territorio soberano.
El Estado Unitario es la representación más perfecta de la idea de Estado, porque en él, el

pueblo se organiza en un solo territorio y con un único poder. Se anota también, que en
el Estado Unitario la organización constitucional responde a la triple unidad del poder
público, siendo el poder estatal uno en su fundamento, en su estructura y en su
ejercicio.
En la actualidad, la mayor parte de los estados son unitarios. En Europa: Francia, Italia,
Bélgica, Suecia, Noruega, Portugal, etc. la mayoría de estados latinoamericanos, a
excepción de México, Brasil, Venezuela y Argentina. Igualmente, la mayor parte de las
naciones descolonizadas en África y Asia.
La organización estatal como tal, ha sido un proceso dinámico a lo largo de la historia

del país.
Para la constitución de 1886, el Estado debía atender los servicios básicos de defensa de
la soberanía nacional, el mantenimiento del orden público, administración de la justicia
y la regulación incipiente del comercio exterior, entre otras. En cuanto a la rama
ejecutiva del poder público, ésta se remitía únicamente a la conservación de su aparato
central para sus relaciones con los departamentos y municipios. Vale la pena anotar, que
para esta época, dicha Constitución promovió la concepción de un Estado fuerte:
unitario y centralista bajo la concepción teórica del “Estado liberal.”
Durante la puesta en marcha de la reforma constitucional de 1936, el ámbito de la rama

ejecutiva tuvo una expansión considerable, tanto a nivel central como a nivel
descentralizado, gracias al surgimiento del “Estado providencia” que fue impulsado
desde el gobierno nacional.
La reforma constitucional de 1968 terminó por convertir al Estado colombiano en una

entidad centralista e intervensionista, interesado principalmente en desarrollar un
mercado interno con fines y propósitos de tipo redistributivo, enmarcado dentro de un
fuerte presidencialismo con primacía del Ejecutivo sobre las demás ramas del poder.
Los planes de desarrollo orientaban la actuación de la organización estatal hacia

economías en donde los actores privados no estuviesen interés de hacerlo. Es así como
se crea una amplia variedad de organismos e institutos descentralizados; que, con la
agigantada organización estatal colombiana, fueron presa de la crisis moral de los
gobernantes; y, unida a la crisis económica del mercado interno, se generaría el déficit o
hueco fiscal del Estado.
Debido a estas circunstancias, se convocó una Asamblea Nacional Constituyente para

que se encargara no solo de atender el problema de la violencia política y moral del país,
sino también de organizar la estructura del aparato estatal conforme a nuevas
realidades, hacia una organización más moderna, participativa y pluralista.
La Constitución de 1991, tuvo como innovación incluir y priorizar los principios y

derechos fundamentales, imprescindibles para la consolidación de la nueva democracia
participativa y construcción de una sociedad civil activa; precisó los ámbitos de
actuación de las ramas del poder público y definió las competencias de cada una de las
nuevas estructuras orgánicas: Corte Constitucional, Consejo Superior de la Judicatura,
Fiscalía, Defensoría del Pueblo, Superintendencias y una novedosa propuesta de
ordenamiento territorial, que por diversas razones no ha tenido desarrollo legal en el
Congreso de la República.
Por otra parte, también se habla de un Estado constitucional democrático, que: “se
manifiesta institucionalmente a través de la creación de mecanismos de democracia
participativa, de control político y jurídico en el ejercicio del poder y sobre todo, a través de la
configuración de un catálogo de principios y de derechos fundamentales que inspiran toda
la interpretación y el funcionamiento de la organización política”.1
1
Sala primera de Revisión de la Corte Constitucional. Sentencia Núm. T-406/92. Junio 5 de 1992.
La Constitución colombiana de 1991 ratificó la organización administrativa establecida

en 1968 por los decretos extraordinarios 1050 y 3130, los cuales buscaron modernizar y
tecnificar el régimen institucional. De esta forma, el primer artículo del Decreto-Ley 1050
de 1968 estableció que la rama ejecutiva en el orden nacional estaría conformada por la
Presidencia de la República, los Ministerios, Departamentos administrativos,
Superintendencias y Establecimientos públicos; siendo los tres primeros los organismos
principales de la administración2.
Además, debido a la preeminencia del poder ejecutivo, esta Constitución buscó

establecer el equilibrio en sus relaciones con el legislativo, aumentando los poderes de
éste último3 “De esta manera se limitaron las posibilidades del ejecutivo para asumir las
atribuciones propias del legislativo y al Congreso se le dio una mayor capacidad de control
político de la administración”4., El artículo 200 de la Constitución establece las funciones
del gobierno en relación con el Congreso y el artículo 201 con la rama judicial.
Por otra parte, gracias a la reforma estructural, se facultó a través del artículo 20
transitorio de la nueva Constitución al Gobierno Nacional, para que durante el término
de dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia del nuevo articulado y
teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una comisión conformada por
tres expertos en administración pública o derecho administrativo designados por el
Consejo de Estado; tres miembros designados por el Gobierno Nacional y uno en
representación de la Federación Colombiana de Municipios, suprimiera, fusionara o
reestructurara los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público, los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de
economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los
mandatos de la nueva reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de
competencias y recursos que ella establecía.
2
Adicionalmente, la Constitución de 1991 en el artículo 150 prevé la creación de otras entidades del orden nacional, y el
artículo 202 creó la figura del Vicepresidente de la República.
3
Por ejemplo, la Constitución de 1991 sustituyó el Estado de Sitio por un sistema gradual de poderes de emergencia: el
Estado de ‘conmoción interior’ y el Estado de ‘guerra exterior’, y se limitaron los poderes del ejecutivo para mantener
indefinidamente el Estado de ‘emergencia‘, introduciendo controles políticos y judiciales para la renovación de estas
medidas a partir de 180 días.
4
Comisión Norteamericana de Derechos Humanos - Organización de Estados Americanos. El Sistema Político y Normativo
de Colombia en http://www.cidh.oas.org/countrvrep/Colombía93sp/can.3.htm
Luego de la Constitución de 1991, la organización estatal colombiana se ha orientado

hacia la búsqueda de la eficiencia en el mercado, y así tratar de garantizar la asignación
de recursos. Para lograr esto, se ha intentado la descentralización, dejando las prácticas
del Estado liberal al sector central y paralelamente buscando una mayor responsabilidad
política de las autoridades locales y regionales.
De esta forma, se abrieron las puertas a la racionalización del gasto público; el cual
infortunadamente ha significado un incremento estructural del déficit fiscal; motivo por
el cual, a partir de 1998 se han venido aplicando políticas fiscales de restricción de las
transferencias para atender la política social territorial, buscando mejorar la capacidad
de respuesta del Estado.
Los últimos gobiernos nacionales han implementado programas de racionalización del

gasto público, leyes de ajuste fiscal territorial, restricciones presupuéstales, sucesivas
reformas tributarias, adelgazamiento de plantas de personal, reestructuraciones y
fusiones incluso en el orden ministerial. Las decisiones del actual gobierno, presidido
por el Doctor Alvaro Uribe Vélez a abarcado ministerios como el Ministerio de la
Protección Social, el Ministerio
del Interior y la Justicia; el Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
2 AMBITO ADMINISTRATIVO DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL
La estructura macro-organizacional del Estado colombiano ha tenido un proceso de

diversificación, sobre todo en la Rama Ejecutiva del poder público. Esta rama es la
responsable directa de la operacionalización de la actividad interventora del Estado.
En esta misma línea, se debe entender que dentro del Estado, la rama ejecutiva del
poder público da origen a los diversos programas y proyectos ejecutables dentro de la
sociedad para el mejoramiento de la calidad de vida; denominadas políticas públicas,
acción y fundamento de la actuación del Estado.
No obstante, se debe entender que más allá de la Rama Ejecutiva, existe la denominada
Administración Pública; que se entiende como la disciplina encargada de estudiar las
facultades que tiene la organización estatal para desarrollar de manera integral sus
fenómenos administrativos internos a través de la gestión de personal, presupuestal,
contractual y de prestación servicios públicos o sociales, sin importar la adscripción a
una u otra rama del poder u organismo autónomo e independiente de la Nación. Por
ejemplo, el Ministerio Público, sin pertenecer a la Rama Ejecutiva también ejecuta

políticas públicas y desarrolla concursos de méritos; igualmente, el Congreso contrata
administrativamente a través de las mesas directivas de sus respectivas cámaras, y hasta
la Corte Constitucional debe atender su nómina, parte de sus funciones administrativas.
Por lo tanto, a todos los organismos y entidades de las diferentes ramas del poder
público le son aplicables los principios de la Administración Pública, elevados a rango
constitucional en los artículos 209 sobre la función administrativa y 269 sobre control
interno y de resultados, que se examinarán a continuación.
El artículo de 209 de la Constitución Política define:
“La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se

desarrolla con fundamento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en
todos sus órdenes tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que
señale la Ley”.
Partiendo de esta disposición se distinguen tres aspectos centrales:
a) Finalidad u objeto de la función administrativa: los intereses generales.

b) Principios que orientan su desarrollo: igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad.
c) Modalidad de acción administrativa: competencia administrativa, descentralización,
desconcentración, delegación y coordinación.
Estos tres aspectos son considerados por la Corte Constitucional como principios
finalísticos, funcionales y organizacionales de toda la Organización Estatal colombiana.
El interés general es el objeto o la finalidad principal de la función administrativa y del

quehacer del Estado. Puede entenderse mejor invocando su antítesis: el interés
particular, lo que beneficia a determinada persona o grupo de personas. Con base en
este principio las actuaciones administrativas deben consultar o tener en cuenta lo que
es mejor para la colectividad, no lo que conviene a unos pocos, o a unos sectores
específicos.
Examinemos brevemente los principios funcionales:
a. Igualdad. Principio, en virtud del cual, se aseguran y garantizan los derechos de

todas las personas sin ninguna discriminación; por consiguiente, la igualdad de
tratamiento. Implica, actuar sin privilegios evitando tratamientos desiguales o
excluyentes.
b. Moralidad. Relación o conformidad entre la conducta de los funcionarios públicos

con los principios éticos y morales de la sociedad.
c. Economía. En virtud de este principio las actuaciones administrativas deben

adelantarse en el menor tiempo, siguiendo los procedimientos necesarios y con la
menor utilización de recursos posibles.
d. Eficiencia. Relación que se establece entre resultados y utilización de recursos

disponibles. Se asimila a la productividad, implica producir más con los mismos
recursos, sin afectar la calidad del servicio.
e. Eficacia. Garantiza el logro de los objetivos y metas propuestos, el cumplimiento de

las metas y los objetivos en términos de cantidad, calidad y oportunidad. Consiste en
aplicar los esfuerzos y recursos en las actividades y proyectos que realmente deben
llevarse a cabo para el cumplimiento de objetivos.
f. Celeridad. Capacidad de producir repuestas ágiles y oportunas en beneficio de la

comunidad. Se aplica a la toma de decisiones y al adelantamiento de los
procedimientos, y guarda relación con la economía del recurso tiempo, y con el
respeto que la administración le debe al ciudadano.
g. Imparcialidad. Condición que implica que las actuaciones administrativas se

adelanten de manera objetiva, sin que se alteren o afecten tendenciosamente los
intereses de los administrados.
h. Publicidad. Implica que las autoridades deben dar a conocer sus decisiones, planes,
programas, proyectos y resultados a los administrados o beneficiarios de la acción
administrativa, mediante comunicaciones, notificaciones o publicaciones oportunas.
i. Responsabilidad. Actitud moral positiva del servidor público para cumplir a

cabalidad con las funciones y cometidos asignados, y para obtener los resultados
que de él se esperan en beneficio de la sociedad que lo remunera.
Al interior de la organización estatal, en todos sus procesos de: planeación,

programación, dirección, ejecución, organización, coordinación, evaluación,
seguimiento y control, se debe velar por que la función administrativa ejecute sus
principios rectores, con el fin de garantizar el interés general de la sociedad,
especialmente en la protección de los sectores sociales menos favorecidos.
3 CARACTERISTICAS Y FUNCIONES DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
La organización pública, posee características específicas, que la diferencian de las

organizaciones privadas, enmarcándola dentro de un tipo de regulación y gestión
especial. La organización pública es una estructura extensa que no se puede de ninguna
manera comparar con las organizaciones de tipo privado.
Los diseños macro-organizacionales en la Organización Estatal Colombiana, siempre han

sido referidos desde el ámbito de lo jurídico. Aunque este ámbito es bastante
importante a la hora de definir a la Administración Pública, carece de una explicación

sobre la dinámica de la estructura y su organización e interrelación íntima con el Estado.
La organización estatal colombiana está representada en niveles (nacional, regional y

local) y en sectores (central o descentralizado); además, manifiesta ciertas tendencia en
su dinámica estructural como: la diversificación, crecimiento y concentración de
funciones estatales; nuevos recursos financieros con necesidades de personal técnico o
especializado, para atender servicios o regulaciones estratégicas en nuevas economías o
servicios nacionales o regionales; o, en regulación, vigilancia, control e injerencia de la
Nación en el sector descentralizado regional o local, lo cual adelanta por medio de
entidades descentralizadas.
a) Nivel nacional- sector central. Se denominan “organismos” por carecer de

personería jurídica propia y por lo tanto actúan a nombre de la Nación; su existencia
evidencia la centralización política del Estado Unitario. Por medio de ella actúan los
respectivos presidentes de los organismos de las ramas del poder público para ejercer
parte de las funciones del Estado: el Presidente del Senado, el de la Cámara, los de las
altas cortes y el del Consejo Superior de la Judicatura, actúan a nombre de la Nación.
A excepción de la rama ejecutiva, los organismos de las demás ramas del poder se
pueden ubicar gráficamente como entes del orden nacional sector central, aunque se
pueden desconcentrar regionalmente como ocurre en la rama judicial o concentrarse en
un organismo, como la rama legislativa. La primera magistratura, o representación legal
de la Nación como persona jurídica, sujeto individual de derechos, deberes, obligaciones
y garantías a nombre de ella, está en cabeza del Presidente de la República, en su calidad
de Jefe de Estado.
El artículo 115 constitucional, establece, que el Presidente de la República es el Jefe del

Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. Que, el Gobierno
Nacional esta formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y
los directores de departamentos administrativos. Así mismo establece, que las
gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos
públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama
Ejecutiva.
b) Nivel nacional- sector descentralizado directo. Son denominadas “entidades”,

pues a diferencia de los organismos poseen personería jurídica con autonomía
administrativa para actuar libremente y bajo su responsabilidad individual; autonomía

presupuestal para gestionar sus ingresos y gastos; autonomía financiera para manejar
sus propios excedentes y recursos de capital; y, patrimonio propio, para atender
responsabilidades civiles, planta, equipos, terrenos y propiedades.
Comprende los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del

Estado y las sociedades de economía mixta. Son adscritos o vinculados a los ministerios
o departamentos administrativos y están bajo su control de tutela administrativa. No
obstante existe el Instituto de Medicina Legal, que siendo establecimiento público está
adscrito a la Fiscalía General de la Nación, organismo de la rama judicial.
c) Nivel regional o seccional. Conformado por los departamentos, que en su sector

central acoge a las Secretarías del Despacho de la Gobernación. Las entidades
descentralizadas departamentales, con su propia personería, conforman al sector
descentralizado del orden seccional o regional y gozan de las características
anteriormente señaladas para las entidades descentralizadas del orden nacional.
d) Nivel local. Cobija a los municipios, son también entidades descentralizadas

territorialmente del Estado, con las mismas características de los departamentos. La
alcaldía es la persona jurídica pública por excelencia del municipio, representada
legalmente por el Alcalde y a la cual se adscriben las Secretarías del Despacho para
conformar el Gobierno Local. Pertenecen al sector descentralizado del orden local: las
entidades y empresas con personería jurídica que actúen independientemente de la
Alcaldía, como los institutos municipales, colegios, hospitales y empresas municipales.
e) Sector descentralizado indirecto para todos los niveles del Estado. Estas
organizaciones surgen como una prolongación del desarrollo de la descentralización
por servicios, en virtud de su propia autonomía administrativa y financiera, y cuya
existencia se remonta a mediados de 1940.
Pueden ser creados por la Nación, las entidades territoriales y las entidades
descentralizadas por servicios. Entre las más destacadas tenemos las: Corporaciones
Autónomas Regionales, las Asociaciones de municipios, las Áreas metropolitanas y
fundaciones, Cooperativas y corporaciones nacionales o territoriales de distinta índole.
Algunas, consideradas de naturaleza asociativa, resultan del acuerdo de voluntades

entre diferentes entes públicos o privados. Se diferencian de las sociedades ya que estas
ejercen actividades de naturaleza industrial y comercial y no de funciones

administrativas o de servicio social o público. Otras, de naturaleza funcional, surgen de la
destinación de recursos estatales y mixtos. Cuando el recurso es estatal, la entidad tiene
el carácter de establecimiento público o de empresa industrial o comercial del Estado.
Unidad 2. Organización de la Rama Legislativa del Poder Público
UNIDAD 2
Organización de la Rama Legislativa del Poder Público
AUTORA:
BOGOTÁ 2008

IDEAS PRINCIPALES
La rama legislativa del poder público se ha considerado históricamente como el corazón

de la democracia de un país; particularmente, por cuanto en ella radica la separación,
equilibrio y el compartir del poder político en su máxima expresión dentro del Estado.
Es la institución material tanto de la democracia representativa como de la participativa,

pues congrega a los representantes más cercanos y directos de la ciudadanía; se
considera como la última instancia que debate la pertinencia del interés general,
construye consensos y decide sobre las leyes que gobiernan a una sociedad en todas sus
instituciones políticas y, además, es la institución democrática que equilibra
políticamente los demás poderes y fiscaliza el poder ejecutivo del Estado y hasta puede
reformar la Constitución Política.
Un congreso débil, que carezca de legitimidad, causa el derrumbe de la institucionalidad

democrática del Estado y da lugar al autoritarismo presidencialista que decreta
lentamente la muerte de la democracia en un país, trauma que ha venido atropellando
sistemáticamente la estabilidad democrática de los regímenes latinoamericanos.
Colombia no ha sido ajena a ello, pues durante la constitución inmediatamente anterior

se abusó del estado de sitio, figura que desplazaba al congreso y otorgaba facultades
legislativas al jefe del ejecutivo, quien a través de los famosos decretos con fuerza de ley,
legislaba tanto o más que el propio Congreso.
Posteriormente, con la puesta en vigencia de la actual Constitución, los gobiernos

sistemáticamente siguieron impulsado sus iniciativas legislativas no tanto por la vía de la
deliberación técnica y argumentación académica, sino más bien mediante la trajinada
figura del botín burocrático, repartido milimétricamente hacia los congresistas “lentejos”
que se conforman, para luego obedecer servilmente al gobierno de turno, sin ni siquiera
examinar la trascendencia de sus decisiones en el futuro; razón por la cual se ha
establecido un manto de inestabilidad jurídica pues las leyes aprobadas ni han cumplido
una generación y ya están siendo reformadas, dando lugar a lo que se ha denominado la
inflación legislativa1.
1
Entre 1992 y el año 2004, el Congreso había expedido más de 900 leyes y reformado más de 80
artículos constitucionales llevando a una alteración de más del 30% del régimen legal del país en
menos de 15 años.
La función primigenia de un Congreso no es ni debe entenderse como la elaboración de

las leyes, un congresista no debe establecer el número de iniciativas propuestas o
aprobadas como su gran logro; es la función representativa y activa en la defensa de
los intereses de sus representados la función esencial que, a partir de la libre
deliberación y eficaz argumentación frente a otras iniciativas políticas, debate la
conveniencia de un interés colectivo hacia la construcción consensuada del interés
general, con el fin de construir acuerdos políticos y sociales que aseguren las garantías y
los derechos civiles consagrados en la Constitución, la convivencia pacífica y la vigencia
de un orden jurídico, político, económico y social justo para todos los habitantes del
país.
COMPETENCIAS
COGNITIVAS: Comprender a través del análisis de la fundamentación de la

representación democrática popular, las dimensiones de la presencia de intereses
públicos en el poder legislativo, como un mecanismo esencial de control político al
ejecutivo.
AXIOLÓGICAS: Comprender las dimensiones organizacionales del poder legislativo,

concretado en las comisiones constitucionales permanentes y en la lógica del debate
político-legal de las iniciativas del ejecutivo en el marco de las políticas públicas y en las
iniciativas autónomas de representantes políticos populares e iniciativas del pueblo.
PROCEDIMENTALES: Alfabetizarse en la dimensión de la lógica procedimental y de

mecánica parlamentaria, comprendiendo las normas, los tiempos, los espacios y los
trámites de la ley como expresión positiva y racional-juridica de las intencionalidades del
Estado Social de Derecho.
Objetivo. Ofrecer a los estudiantes conocimientos integrales en torno al origen e

institucionalización de los órganos de la rama legislativa del poder público en Colombia,
con el fin de familiarizarlo con su génesis, estructura orgánica, composición, instancias
constitutivas, funciones y dependencias para el cumplimiento de la actividad legislativa.
Objetivos específicos
 Conocer el origen y desarrollo histórico del Congreso colombiano

 Analizar la estructura que presentan los órganos de la rama legislativa.
 Identificar las funciones propias del Congreso, el Senado y la Cámara.

 Definir las responsabilidades temáticas de las comisiones constitucionales.
 Conocer la funcionalidad de las demás comisiones y dependencias existentes.
1. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
El Congreso de la Republica hace parte de la rama legislativa del poder público y está
reglamentado en el Título VI, artículos 132 a 187 de la Constitución Política de 1991;
cuenta con un régimen de funcionamiento político y administrativo establecido por la
Ley 5 de 1992 y otras leyes modificatorias de la misma. Se invita al lector para que
examine con detenimiento ambos articulados, puesto que en este documento solo se
tratarán los aspectos funcionales de carácter administrativo para su comprensión
integral como parte de la organización del Estado colombiano.
El Congreso está conformado por la Cámara de representantes y el Senado de la

República, con un régimen que corresponde a un sistema de tipo bicameral, según el
artículo 114 constitucional. Tanto en Cámara como en Senado existen siete mesas
deliberatorias de trabajo especializado por materias políticas y de interés general para el
país, las cuales reciben el nombre de Comisiones Constitucionales Permanentes, creadas
por la Ley 3 de 1992.
Ellas tienen a su cargo el trámite en primer debate de los proyectos de ley, según la
temática a tratar conforme a la petición realizada por los mismos congresistas, el
gobierno nacional, las altas cortes, los organismos autónomos e independientes o por
iniciativa popular legislativa.
Dado que el Congreso es considerado como una organización de la rama legislativa del
Estado colombiano, además de sus dos cámaras y sus mencionadas comisiones, posee
un aparato administrativo conformado por las dependencias y los empleados que
determina la ley para el funcionamiento de cada una de las cámaras (Ley 5 de 1992).
Los congresistas, senadores y representantes, son elegidos por voto popular para
periodos de cuatro años, y pueden ser reelegidos indefinidamente. No es conveniente
darles el trato de parlamentarios, puesto que Colombia no tiene régimen parlamentario,
el cual se caracteriza por la preeminencia del poder legislativo sobre el ejecutivo y en
donde las competencias de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno son ejercidas por
funcionarios diferentes; éste último, sujeto a la voluntad política y consensuada del
parlamento.
En cuanto a las funciones generales del Congreso, a éste le corresponde como norma
general reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer el control político sobre el
gobierno y la administración. No obstante, aunque el congreso está conformado por dos
cámaras, estas poseen funciones y responsabilidades administrativas diferenciadas.
La carta constitucional, en su artículo 135, establece unas funciones políticas y
administrativas comunes, pero de ejercicio exclusivo para cada cámara:
1. Elegir sus mesas directivas.

2. Elegir a su secretario general para períodos de dos (2) años, contados a partir del
20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro
de la respectiva Cámara.
3. Solicitar al Gobierno los informes, salvo en materia diplomática o reservada.
4. Determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria a las
preguntas orales que formulen los congresistas a los ministros y a las respuestas
de éstos.
5. Proveer los empleos creados por la ley para el cumplimiento de sus funciones.
6. Coordinar con el Gobierno la cooperación de los organismos de la administración
pública para el mejor desempeño de sus atribuciones.
7. Organizar su policía interior.
8. Citar y requerir a los ministros para que concurran a las sesiones. Las citaciones
deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en
cuestionario escrito.
9. Proponer moción de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados
con funciones propias del cargo.
Además de las Comisiones constitucionales permanentes, los congresistas también

realizan su trabajo a través de otras comisiones creadas por la Ley 5 de 1992,
“Reglamento del Congreso: El Senado y la Cámara de Representantes”. En su artículo 53,
dicha ley establece las comisiones que funcionarán en cada una de las cámaras, y las
clasifica en:
a) Comisiones Constitucionales Permanentes,

b) Comisiones Legales,
c) Comisiones Especiales, y
d) Comisiones Accidentales.
Las sesiones que llevan a cabo los congresistas comienzan el 20 de julio de cada año y
terminan el 20 de julio del año siguiente, este periodo recibe el nombre de legislatura.
Cada legislatura comprende dos periodos, el primero va del 20 de julio hasta el 16 de

diciembre y el segundo del 16 de marzo hasta el 20 de junio. Cada cuatro legislaturas se
renueva el Congreso mediante sufragio universal, pero con posibilidad de reelección
inmediata de sus miembros.
De acuerdo con el Artículo 141 de la Constitución, el Congreso se reúne en un solo

cuerpo únicamente para la instalación y clausura de sus sesiones, para dar posesión al
Presidente de la República, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otros países,
para elegir Contralor General de la República y Vicepresidente cuando sea menester
reemplazar el electo por el pueblo, así como decidir sobre la moción de censura, con
arreglo al artículo 135.
En tales casos el Presidente del Senado y el de la Cámara serán respectivamente

Presidente y Vicepresidente del Congreso.
No obstante, ambas cámaras actúan administrativamente por separado, pues poseen

una mesa directiva y una secretaria general para cada una.
En cuanto a la primera, la Constitución y el reglamento del Congreso estipulan que

estarán compuestas por un presidente y dos vicepresidentes, elegidos para un periodo
de un año, contándolo a partir del 20 de julio. Esas mesas son los órganos de
orientación y dirección de cada cámara y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido
durante el cuatrienio.
Según el artículo 41 de la Ley 5 de 1992, como atribuciones de la Mesa Directiva de cada

una de las cámaras, cumplirán las siguientes funciones:
1. Adoptar decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor

organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa.
2. Presentar en asocio con la mesa directiva de la otra cámara el proyecto de
presupuesto anual del Congreso, y enviarlo al Gobierno para su consideración en
el proyecto de ley definitivo sobre rentas y gastos de la nación.
3. Solicitar informes a los órganos encargados del manejo y la organización
administrativa de cada una de las cámaras sobre las gestiones adelantadas y los
planes a desarrollar y controlar la ejecución del presupuesto anual del Congreso.
4. Expedir las normas complementarias de funcionamiento de la Secretaria General y
las secretarías de las comisiones.
5. Disponer la celebración de secciones conjuntas de las comisiones constitucionales
permanentes de la misma o de ambas cámaras, cuando sea conveniente o
necesaria su realización, y en acuerdo con la mesa directiva de la otra cámara,

tratándose del segundo evento.
6. Vigilar el funcionamiento de las comisiones y velar por el cumplimiento oportuno
de las actividades encomendadas.
7. Solicitar al Consejo de Estado la declaratoria de pérdida de la investidura de
congresista, en los términos del artículo 184 constitucional y del reglamento.
8. Autorizar comisiones oficiales de congresistas, fuera de la sede del congreso,
siempre que no implique utilización de dineros del erario.
9. Expedir mociones de duelo y de reconocimiento cuando ellas sean conducentes.
10. Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de cada cámara no
estén adscritas a un órgano específico y las demás que establezca el reglamento.
En cuanto a la segunda, la Secretaría General de cada cámara, éstas estarán dirigidas por
su correspondiente Secretario General, elegido para periodos de dos años, los cuáles
ejecutarán las siguientes funciones, de acuerdo al artículo 47 de la Ley 5 de 1992:
1. Asistir a todas las secciones,

2. Llevar y firmas las actas debidamente,
3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que
deben ser leídos en sesión plenaria.
4. Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumplan en la
corporación.
5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por el Presidente.
6. Informar regularmente al Presidente de todos los mensajes y documentos
dirigidos a la corporación, y acusar oportunamente su recibo.
7. Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devolución de los
documentos y mensajes enviados a las respectivas comisiones.
8. Coordinar las grabaciones de las secciones plenarias y vigilar la seguridad de las
cintas magnetofónicas y las actas.
9. Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los documentos enseres y
demás elementos a su cargo.
10. Dirigir la formación del archivo legislativo de cada legislatura y entregarlo a la
oficina de archivo del Congreso acompañado de un inventario general y un
índice de los diversas materias que lo componen.
11. Disponer de la publicidad de la Gaceta del Congreso.
12. Expedir los certificados e informes –si no son reservados- que soliciten las
autoridades o los particulares.
13. Mantener debidamente vigilados y custodiados los expedientes sobre

investigación que se adelanten en la corporación a los altos funcionarios del
gobierno, y darles el trámite debido. Así mismo las actas y documentos que de
ella emanen.
14. Disponer, de acuerdo con la presidencia, de las instalaciones locativas de la
corporación cuando lo requiera.
15. Los demás deberes que le señale la corporación, la Mesa Directiva y los
inherentes a la misma naturaleza del cargo.
Funciones del Congreso. En sentido general, referente a las funciones que cumple el
Congreso de la República, ellas se han establecido en 25 funciones expresadas en el
artículo 150 constitucional y han sido clasificadas en el artículo sexto del Reglamento del
Congreso, para facilitar su estudio, así:
a) Función judicial. Juzgar a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad
política. Al Senado le concierne saber de las acusaciones que formule la Cámara de
Representantes contra el Presidente de la Republica; de los Magistrados de la Corte
suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional o los miembros del
Consejo Superior de la Judicatura y del Fiscal General de la Nación.
b) Función electoral. Estas se dan de tres formas: las que le corresponden al Congreso
en pleno; elegir al Contralor General de la Republica y al Vicepresidente de la Republica,
cuando haya lugar en vacancia absoluta del titular. Al Senado de la República a los
magistrados de la Corte Constitucional y al Procurador General de la Nación; y la Cámara
de Representantes, elegir al Defensor del Pueblo.
c) Función de protocolo. Le concierne al congreso recibir a los jefes de Estado o de

Gobierno de otras naciones; tomar el juramento al Presidente de la República y otorgar
honores a personajes nacionales.
d) Función legislativa. Promulgar las leyes. En cada uno de los cuatro debates: el
primero en la comisión de origen, segundo en la respectiva plenaria; y el tercero y cuarto
en la comisión y plenaria de la otra cámara. Además: elabora, interpreta, reforma y
deroga las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación.
e) Función de control público. Puede emplazar a cualquier persona natural o jurídica, a

efecto de que rinda declaraciones orales o escritas, sobre hechos relacionados con las
indagaciones que una comisión adelante.
f) Función constituyente. El Congreso puede reformar la Constitución Política a través

de los actos legislativos; para lo cual, la Constitución exige un trámite especial el doble
del trámite que debe realizarse para una ley.
g) Función de control político. El congreso puede requerir y emplazar a los ministros y

demás autoridades, y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos
funcionarios del Estado. Unos de los mecanismos utilizados para ejercer el control
político del legislativo sobre el ejecutivo son la moción de censura, la moción de
observación y la citación.
h) Función administrativa. Establecer la organización y el funcionamiento

administrativo tanto del Congreso en pleno, como del Senado y de la Cámara de
Representantes.
Prohibiciones de las cámaras. Se prohíbe al Congreso y a cada una de sus cámaras:
1. Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia

privativa de otras autoridades.
2. Exigir al gobierno información sobre instituciones en materia diplomática o sobre
negociaciones de carácter reservado.
3. Dar votos de aplauso a los actos oficiales.
4. Decretar a favor de personas o entidades donaciones, gratificaciones, auxilios
indemnizaciones, pensión u otras erogaciones que estén destinadas a satisfacer
créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente.
5. Decretar actos de proscripción o persecución contra personas naturales o
jurídicas.
6. Autorizar viajes al exterior con dineros del erario, salvo en el cumplimiento de
misiones especificas, aprobadas al menos por las tres cuartas partes de los
miembros de la respectiva Cámara.
1.2 EL SENADO DE LA REPUBLICA
El Senado, como se ha mencionado anteriormente, posee una circunscripción nacional,

es decir que la elección de sus representantes se adelanta a este nivel. Para ser elegido
senador es necesario ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y ser mayor
de 30 años. Para los representantes al Senado de las comunidades indígenas, la elección
se regirá por el sistema de cuociente electoral. Quienes aspiren a representar su
comunidad deberán haber ejercido un cargo de autoridad tradicional o haber sido líder
de una organización indígena.
El Senado esta compuesto por 102 miembros, 100 por circunscripción nacional y dos
representantes indígenas. Se considera que ellos representan ideologías e intereses
colectivos propios de grupos sociales y/o de presión con cobertura nacional, como los
movimientos políticos o agremiaciones de empresarios, exportadores, agricultores,
transportadores, ganaderos, sindicalistas, maestros, pensionados, comunidades
religiosas y demás.
En la función legislativa le corresponde al Senado participar en los trámites de proyectos

de ley y a la vez realizar las funciones administrativas que son comunes para las cámaras
(artículo 135 de la Constitución Política), y sus específicas (artículo 173 y 174 C.P. de C.)
Son funciones del Senado
1. Admitir o no la renuncia que hagan de sus empleos el Presidente de la República

o el Vicepresidente.
2. Aprobar o no los ascensos de altos rangos militares conferidos por el Gobierno.
3. Conceder licencia al Presidente de la República para separarse temporalmente
del cargo y decidir sobre las excusas del Vicepresidente para ejercer la
Presidencia.
4. Permitir o prohibir el transito de tropas extranjeras por el territorio nacional.
5. Autorizar el al Gobierno nacional para declararle la guerra a otra nación.
6. Elegir al Procurador General de la Nación.
7. Elegir a los magistrados de la Corte Constitucional.
8. Conoce de las acusaciones que haga la Cámara de Representantes contra altos
dignatarios del país (la Cámara formula acusación y el Senado conoce).
1.3 LA CAMARA DE REPRESENTANTES
En la Cámara de Representantes, según el artículo 176 constitucional, la elección de sus

delegados se hace dentro de un marco de circunscripción territorial y especial. Por cada
circunscripción territorial habrán dos representantes, es decir por cada Departamento y
por el Distrito Capital de Bogotá. Y habrá un representante más por cada 250.000
habitantes o fracción mayor a los 125.000, sobre los 250.000 iniciales.
En la Circunscripción Especial se asegura la participación de las minorías étnicas,

minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante esta
circunscripción se pueden elegir hasta cinco delegados. Para ser representante a la
Cámara se requiere ser ciudadano en ejercicio y ser mayor de 25 años.
Al igual que en el Senado, a la Cámara le concierne hacer parte de los trámites de

proyectos de ley, como función legislativa, al igual que ejercer las funciones que son
comunes para ambas cámaras, y sus funciones específicas (artículo 178 C.N.):
1. Elegir al defensor del pueblo

2. Examina y concluye la cuenta nacional del tesoro que le envía el Contralor
General.
3. Acusar ante el Senado a los altos funcionarios del Estado, sobre sus quejas de
carácter constitucional.
4. Conocer de las quejas que le presente el Fiscal General de la Nación o por
particulares contra los altos funcionarios, y si es del caso acusarlos ante el
Senado.
5. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investigaciones
que le competen y comisionar para la práctica de pruebas si lo considera
conveniente.
COMISION CONSTITUCIONAL PERMANENTES
En cada cámara trabajan siete comisiones constitucionales permanentes, las cuales

están facultadas para dar el primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley
referente a los asuntos de sus competencias; según la Ley 3 de 1992, ellas son:
Comisión primera. Esta compuesta por 19 miembros en Senado y 33 en la Cámara de

Representantes, y trata sobre reforma constitucional; leyes estatutarias; organización
territorial; reglamento de los organismos de control; normas generales

sobre contratación estatal; notariado y registro; estructura y organización de la
administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama
legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la
residencia de los altos poderes nacionales; y asuntos étnicos.
Comisión segunda. Esta compuesta por 13 miembros en Senado y 19 en la Cámara de

Representantes y conoce de la política internacional; defensa nacional y fuerza pública;
tratados públicos; carrera diplomática y consular; comercio exterior e integración
económica; política portuaria; relaciones parlamentarias, internacionales y
supranacionales; asuntos diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno;
fronteras; nacionalidad; extranjeros; migración; honores y monumentos públicos;
servicio militar; zonas francas y de libre comercio; contratación internacional.
Comisión tercera. Compuesta por 15 miembros en Senado y 27 miembros en la

Cámara de Representantes. Conoce de la hacienda y el crédito público; impuesto y
contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la
República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorización de
empréstitos; mercado de valores; regulación económica; planeación nacional; régimen
de cambios; actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorros.
Comisión cuarta. La componen 15 miembros en Senado y 27 en la Cámara de

representantes. Esta conoce de leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal
financiero; enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de
propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión reformas u organización de
establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios; y contratación
administrativa.
Comisión quinta. Compuesta por 13 miembros en el Senado y 18 miembros en la

Cámara de Representantes, la cual conoce del régimen agropecuario; ecología; medio
ambiente y recursos naturales; adjudicación y recuperación de tierras; recursos
ictiológicos y asuntos del mar; minas y energía; corporaciones autónomas regionales.
Comisión sexta. Compuesta por 14 miembros en el Senado y 19 miembros en la

Cámara de Representantes, conoce de comunicaciones; tarifas; calamidades públicas;
funciones públicas y prestación de los servicios públicos; medios de comunicación;
investigación científica y tecnológica; espectros electromagnéticos; órbita
geoestacionaria; sistemas digitales de comunicación e informática; espacio aéreo; obras
públicas y transporte; turismo y desarrollo turístico; educación y cultura.
Comisión séptima. Compuesta por 14 miembros en el Senado y diecinueve 19 en la

Cámara de Representantes, es la que conoce del estatuto del servidor público y del
trabajador particular; régimen salarial y prestacional del servidor público; organizaciones
sindicales; sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsión social;
fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio civil; recreación; deportes; salud,
organizaciones comunitarias; vivienda; economía solidaria; asuntos de la mujer y de la
familia.
1.5 COMISIONES LEGALES Y ESPECIALES
5.1 COMISIONES LEGALES
Hay comisiones legales que son comunes a las dos cámaras e incluso podrán sesionar
integradamente:
1) Comisión de derechos humanos y audiencias. Esta compuesta por 10 miembros en

el Senado y 15 en la Cámara. Esta se encargará de defender los derechos humanos, de
vigilar y controlar a toda autoridad encargada de velar por el respeto a los mismos y de
promover las acciones pertinentes en caso de incumplimiento. Adicionalmente,
tramitará las observaciones que por escrito hagan llegar los ciudadanos con respecto a
un proyecto de ley o acto legislativo.
2) Comisión de ética y estatuto del congresista. Esta compuesta por 11 miembros en

Senado y 17 en la Cámara. Esta comisión conoce del conflicto de interés y de las
violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas, del
comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los
miembros de las cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética
expedido por el Congreso.
3) Comisión de acreditación documental. Está compuesta por cinco miembros de

cada corporación. Tiene a su cargo recibir la identificación de los congresistas electos
previo envío de la lista correspondiente, por parte de la autoridad electoral.
Además de las anteriores, en cada Cámara funcionan las siguientes Comisiones Legales:
4) En la Cámara de Representantes
a) Comisión legal de cuentas. Tiene 9 miembros, está encargada del fenecimiento de la

cuenta general del presupuesto que le presenta el Contralor.
b) Comisión de investigación y acusación. Tiene 15 miembros, está encargada de

preparar proyectos de acusación cuando hubiere causas constitucionales contra el
Presidente; magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema, y del Consejo
de Estado; miembros del Consejo Superior de la Judicatura y Fiscal General de la Nación.
5) En el Senado de la República
a) Comisión legal de instrucción. Tiene 7 miembros, está encargada de presentar un

informe motivado con el proyecto de resolución que deba adoptarse cuando la Cámara
formule acusación ante el Senado de cualquier alto funcionario: Presidente, magistrados
de las altas cortes, y demás.
COMISIONES ESPECIALES
Las comisiones especiales cuentan con participación de Senadores o Representantes, o

de unos y otros. Cumplen las funciones que determinen las leyes y podrán estar
adscritas a organismos o instituciones nacionales o internacionales que tengan carácter
decisorio o asesor.
Actualmente, el Congreso tiene vigentes las siguientes comisiones especiales:
a) Comisiones especiales de vigilancia. En cada una de las cámaras podrán

establecerse comisiones especiales de seguimiento, integradas por 11 miembros en el
Senado y 15 miembros en la Cámara, mediante el sistema de cuociente electoral. Son
ellas:
- Comisión de vigilancia a los organismos de control público
- Comisión de vigilancia al organismo electoral
- Comisión de vigilancia del proceso de descentralización y ordenamiento territorial
Estas comisiones tendrán el encargo específico de vigilar el cumplimiento de las

disposiciones constitucionales y legales, de acuerdo con reglamentación que al efecto
expidan las respectivas mesas directivas de las cámaras atendiendo a la naturaleza y

finalidad de cada una de ellas; rendirán los informes y las propuestas de alternativas
legislativas a las comisiones constitucionales permanentes y al pleno de cada una de las
cámaras.
b) Comisión de crédito público. Hay una comisión asesora de crédito público,

interparlamentaria, compuesta por 6 miembros, elegida por cada una de las comisiones
terceras Constitucionales mediante el sistema de cuociente electoral, a razón de tres (3)
miembros por cada comisión. Sus funciones son presentar informes al Congreso acerca
de:
1. Las operaciones de crédito externo autorizadas por ley al Gobierno Nacional, cuya
finalidad sea el obtener recursos para la financiación de planes de desarrollo económico
y de mejoramiento social y para contribuir al equilibrio de la balanza de pagos.
2. Los correctivos que deban asumirse cuando a juicio de la Comisión el Gobierno esté
comprometiendo la capacidad del país para atender el servicio o la deuda exterior más
allá de límites razonables, o cuando las condiciones de los empréstitos resulten gravosas
o inaceptables.
Hay tres comisiones más que cumplen tareas puntuales de carácter esporádico como
son la Comisión de instrucción, la de administración y la asesora de relaciones exteriores.
6. COMISIONES ACCIDENTALES
Estas comisiones trabajan para el cumplimiento de funciones y misiones específicas.
a) Comisiones accidentales especiales. Estará integrada por congresistas que deben

desplazarse al interior o exterior con dineros del erario en cumplimiento de misiones
específicas.
b) Comisiones accidentales de mediación. Estas estarán investidas para que cumplan

funciones especificas como la conciliación de textos y/o artículos divergentes
presentados por la comisión o plenaria de cada cámara en ultimo debate.
Marco normativo. De acuerdo con el actual Reglamento del Congreso, el marco

jurídico lo encontramos en la Constitución Política de Colombia, 1991. Título VI, artículos
132 a 187.
Leyes de la República entre 1992 y 2002:
 Ley 3 de 1992, 14 artículos sobre las Comisiones del Congreso de Colombia.

 Ley 5 de 1992, en 393 artículos que establecen el reglamento del Congreso.
 Ley 144 de 1994, 19 artículos sobre pérdida de investidura del Congresista.
 Ley 186 de 1995, 8 artículos sobre cargos y personal de Unidades de Trabajo
Legislativo y Comisiones del Congreso.
 Ley 273 de 1996, 7 artículos sobre el juzgamiento a altos funcionarios
 Ley 312 de 1996, delegaciones del Congreso ante parlamentos internacionales.
 Ley 475 de 1998, modificatoria de la Ley 5 de 1992 y la Ley 186 de 1995 en
cuando al funcionamiento del control interno en el Congreso
Sentencias oficiales proferidas por la Corte Constitucional entre 1993 y 2002:
 C-025 de 1993
 C-061 de 1993
 C-151 de 1993
 C-194 de 1993
 C-227 de 1993
 C-428 de 1993
 C-532 de 1993
 C-093 de 1994
 C-198 de 1994
 C-241 de 1994
 C-251 de 1994
 C-319 de 1994
 C-334 de 1994
 C-374 de 1994
 C-497 de 1994
 C-247 de 1995
 C-222 de 1996
 C-245 de 1996
 C-365 de 1996
 C-385 de 1996
 C-386 de 1996
 C-563 de 1996
 C-011 de 1997
 C-110 de 1997
 C-148 de 1997
 C-385 de 1997
 C-474 de 1997
 C-085 de 1998
 C-134 de 1999
 C-359 de 1999
 C-369 de 1999
 C-985 de 1999
 C-643 de 2000
Unidad 3. Rama ejecutiva del Poder Publico
UNIDAD 3:
Rama Ejecutiva del Poder Publico
AUTORA:
BOGOTÁ 2008

IDEAS PRINCIPALES
Ideas principales
A la Rama Ejecutiva le corresponde la administración del Estado, para lo cual deberá

realizar todos los actos, hechos, operaciones administrativas y los contratos para la
realización material de los fines generales del Estado. Está representado por el gobierno,
el cual está conformado a su vez por el Presidente de la República, los Ministros y los
Directores de Departamento Administrativo.
El Presidente actúa como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad

administrativa durante un periodo de cuatro años. Para llegar a ese cargo debe ser
colombiano de nacimiento, ser ciudadano en ejercicio y tener más de treinta años al
momento de la elección.
Para dar cumplimiento al mandato constitucional según el cual Colombia está

organizada como República Unitaria que promueve la descentralización y autonomía de
sus regiones, la Rama Ejecutiva se divide en dos Niveles: el Nacional, cuyo propósito es
mantener la unidad nacional, que se divide a su vez en sector central y sector
descentralizado y el Nivel Territorial (seccional y local), integrado a su vez por el sector
central y el descentralizado.
A nivel departamental está conformada por los Gobernadores y los secretarios de

gabinete; y a nivel municipal o distrital por los Alcaldes y sus secretarios de gabinete.
Mediante esta división se otorga personería jurídica y autonomía administrativa y fiscal a

las entidades territoriales y a aquellas que prestan servicios públicos.
COMPETENCIAS
1. COGNITIVAS: Conocer la estructura organizacional de la Rama Ejecutiva del Estado

Colombiano
2. PROCEDIMENTALES: Identificar plenamente las competencias asignadas a los

distintos sectores y niveles en los que se organiza la Rama Ejecutiva.
3. Aproximarse al conocimiento de las diferentes entidades y organismos que

integran la Rama Ejecutiva del poder público
INTRODUCCIÓN
A partir del derecho constitucional, entendemos al Estado colombiano como uno solo. Y,
a partir de las múltiples tareas que éste desempeña, es pertinente considerar la
separación del poder en tres ramas: Legislativa, Ejecutiva y la Judicial.
La propuesta de la tridivisión del poder, fue acogida por el Estado moderno a partir de
las ideas presentadas por Montesquieu que buscaban garantizar la
armonía funcional de las autoridades del Estado y así evitar el resurgimiento de la

monarquía absolutista o del presidencialismo dictatorial, conocido como el predominio
del jefe del ejecutivo sobre las demás ramas del poder, al ejercer el abuso sistemático de
las funciones reservadas exclusivamente al legislativo o al judicial.
Así mismo, al interior de cada rama, hay un orden jerárquico de organizaciones,

funciones y tareas. Para la Rama Ejecutiva del poder público, a la que se refiere este
capítulo, esta integrada de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 de la
siguiente manera:
a. Sector central (organismos)
 Presidencia de la República
 Vicepresidencia de la República
 Ministerios
 Departamentos administrativos
 Superintendencias (sin personería jurídica)
 Unidades administrativas especiales (sin personería jurídica)
b. Sector descentralizado (entidades)
 Establecimientos públicos
 Empresas industriales y comerciales de Estado
 Superintendencias (con personería jurídica)
 Unidades administrativas especiales (con personería jurídica)
 Empresas sociales del Estado
 Empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios
 Institutos científicos y tecnológicos
 Las sociedades públicas
 Las sociedades de economía mixta
 Entidades territoriales
1 SECTOR CENTRAL DE ORDEN NACIONAL
1.1 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Conforme al artículo 56 de la Ley 489 de 1998, la Presidencia de la República cumple la

función de prestar servicios administrativos y auxiliares actuando como la Oficina del
Presidente, pero posee al mismo tiempo el régimen de un departamento administrativo
denominado Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE-.
Su estructura la encabeza el Secretario General, quien al mismo tiempo cumple las

funciones de Director del DAPRE, y entre éste y el Presidente se enlaza el Secretario
privado de la presidencia de la República.
Allí también se ubican las Consejerías presidenciales: asesores directos del ejecutivo en
asuntos técnicos y políticos específicos; no están sujetos jerárquicamente al Secretario
General y son nombrados y removidos libremente por el Presidente. No existe un
número específico de ellos y su creación queda a entera discrecionalidad presidencial:
Alto Comisionado de Paz, Zar Antisecuestro, Consejero Presidencial Anticorrupción, de
Política Social para la Costa Atlántica, entre otros, creados y definidos según las
necesidades de cada Gobierno.
La figura presidencial en la historia de Colombia. A lo largo de su historia, Colombia

ha pasado por un proceso de múltiples cambios en su sistema político, con los cuales se
han ensayado diferentes formulas para organizar de la mejor manera posible el Estado, y
por ende, el poder ejecutivo. Fue el siglo XIX el periodo donde esto se evidenció con
gran fuerza, debido a que la naciente República buscaba la estabilidad política y el
progreso económico, debatiéndose entre el federalismo y el centralismo.
El centro del debate, en cuanto a la organización política, durante todo ese siglo fueron
estos dos regímenes, alrededor de los cuales se discutían otros temas como la
organización y funciones del poder ejecutivo.
Desde la proclamación de la independencia en 1810, la organización política tendió

hacia la autonomía local y el federalismo, especialmente por la influencia que ejercía el
sistema político de Estados Unidos y por el deseo de los pueblos de dejar atrás el
régimen central español.1.
En cuanto al poder ejecutivo, cuando el gobierno de Cundinamarca buscó la
organización de un gobierno general y la instalación de un congreso compuesto de los

diputados de todas las provincias, el Presidente terminó cediendo su puesto al partido
presidido por Nariño, quien empuñó el mando supremo muy poco dispuesto a realizar
la instalación del congreso, acordada en la Confederación de las Provincias Unidas de la
Nueva Granada de 1811.
Esta actitud y la campaña emprendida en su contra por los españoles hicieron que se
llegara al punto de proclamarlo dictador. Posteriormente, se logró instalar el Congreso
de Villa de Leiva, compuesto sólo de 11 representantes, que eligió a Camilo Torres como
Presidente y encargado del ejecutivo federal. A partir de allí comenzó la lucha entre
Torres y Nariño, y se generalizó el desorden político, hasta que en 1814, con la
intervención armada de Bolívar en Santa Fe, se trasladó el Congreso a esta provincia, se
reglamentó el poder
1
AGUILERA P., Mario. “División Política Administrativa de Colombia”. …Las veintidós provincias que habían conformado el
Nuevo Reino, fueron proclamando su autonomía regional e incluso algunas tuvieron constituciones propias, en especial
entre 1810 y 1815. En Revista Credencial Historia. Ed. 145. (Enero de 2002), Bogotá.
legislativo y se estableció un triunvirato como poder ejecutivo, y en 1815 se concentró el

ejecutivo de la unión en una sola persona, instaurándose el cargo de Presidente de la
Confederación.
A finales de 1819, con la organización de la República de Colombia, Simón Bolívar fue

elegido Presidente y Francisco Antonio Zea Vicepresidente. Posteriormente, en 1821 el
Congreso de Cúcuta dictó la primera Constitución de Colombia y para este primer
periodo constitucional se ratificó a Simón Bolívar como Presidente y al General
Santander como vicepresidente Las diferencias entre los dos se agudizaron cuando los
partidarios de Santander, enemigos del presidencialismo centralista, obtuvieron la
mayoría en la Convención de Ocaña (1828) y la minoría adepta a Bolívar se retiró de las
sesiones lo proclamó dictador, y suprimió la Vicepresidencia de Santander.2
Dos años más tarde, el Congreso Admirable no ratificó los poderes de Bolívar y aceptó su
dimisión3.
En 1832, luego de la disolución de la Gran Colombia, se expidió una nueva Constitución

que dio origen a la República de la Nueva Granada. Debido a su marcada inclinación
centralista, se concentró la administración en el poder ejecutivo quedando los actos de
las corporaciones locales sometidos a la suspensión de éste, y los gobernadores
convertidos en simples comunicadores de las leyes, decretos y ordenes del Presidente.
Asimismo, el ejecutivo intervenía en el nombramiento de los ministros de los tribunales

y otros funcionarios del orden judicial. “Por esto es también que dice un escritor o un
legislador… esta Constitución se resiente de la época
angustiosa en que fue hecha, está plagada de defectos, concentró demasiado la

administración, dejó a las provincias y cantones bajo un pupilaje cruel, combinó
pésimamente el juego de las diversas ruedas del Estado…”4.
Posteriormente con la constitución de 1843 se intentó restar poder al ejecutivo y

aumentar la autonomía de las secciones. Sin embargo, los empleados de esta rama
2
…El 25 de septiembre, un grupo descontento con la dictadura atentó contra Bolívar, frustrado el intento, sus principales
autores fueron ejecutados. A Santander, juzgado por la complicidad y condenado a muerte, Bolívar le conmutó la pena por
la del destierro perpetuo... www.latinet.com/país/colombia/suhitoria.htm
3
El poder ejecutivo se encomendó provisionalmente al Ministro de Relaciones Exteriores, General Domingo Caicedo y de
modo definitivo, al General Joaquín Mosquera quien fue derrotado por el General Urdaneta, desatándose la guerra civil.
4
El Observador. No. 10, 24 de noviembre de 1839. p. 2
podían seguir haciendo parte de las cámaras legislativas, se le otorgó al poder ejecutivo
el veto absoluto sobre los designios del legislativo, y continuó aprobando los actos y
disposiciones locales.5
La concentración del poder, fruto de una constitución centralista, hizo que se suscitara
nuevamente el debate para adoptar la forma federal y así limitar la esfera del ejecutivo.
Es así como se llegó a la Constitución de 1853, la cual aunque ratificó la división
territorial en provincias, las fortaleció legalmente estableciendo en su articulado lo que
se “reserva a las provincias, o secciones territoriales, el poder municipal en toda su
amplitud”6. En el capítulo relativo al poder ejecutivo, se dispuso que el Presidente fuera
el jefe de la administración pública nacional, elegido por un periodo de cuatro años, sin
posibilidad de reelección para el periodo siguiente7.
Con la Constitución de 1858, cuando ya se habían creado varios Estados, se estableció la

Confederación Granadina. Pocos años después, con la Constitución de 1863, se cambió
el nombre a Estados Unidos de Colombia, adoptándose completamente el régimen
federal. Bajo este sistema se limitaron aún más las facultades del gobierno central, el
cual conservó el manejo de las relaciones exteriores y otorgó a los Estados amplia
autonomía para manejar sus asuntos.
A pesar de los múltiples enfrentamientos y guerras ocasionadas por el amplio poder que
las secciones tuvieron en el sistema federal, sólo hasta 1886, luego de la derrota de los
liberales en la guerra del año anterior, se promulgó una nueva Constitución, con la cual
se vuelve al centralismo como modelo de gobierno. Para ello se reunifica el territorio y
se instaura el presidencialismo bajo la fórmula de centralización política y
descentralización administrativa.8
5
“Un Concejo Comunal dicta un decreto cualquiera para la enajenación de bienes que le pertenecen, para refaccionar una
cárcel o construir un cementerio, pues bien forzoso es que este decreto pase al conocimiento del jefe político, enseguida
vaya al Gobernador y últimamente al Poder Ejecutivo. De esta manera es como viene ha hacerse omnipotente este último
poder en la administración general de los negocios”. En: La América No. 8., 7 de mayo de 1848, Bogotá.
6
Esta facultad se extendió “hasta el punto de que cada una pudiera expedir su propia Constitución” entre
1854 y 1857 se expidieron 61 constituciones provinciales. www.latinet.com/pais/colombia/suhitoría.html.
7
Esta constitución también estableció la elección directa para vicepresidente, magistrados de la Suprema Corte de Justicia,
el Procurador General, Senadores y Representantes.
8
GARRIDO, Margarita. La Regeneración y la cuestión nacional estatal en Colombia. En: Boletín Cultural y Bibliográfico. No.
1, Volumen XXI. 1984. http//:www.banrep.gov.co
Así, nuevamente se otorgaron al Presidente amplias facultades, incluyendo la

designación de los gobernadores que dirigían los antiguos Estados, ahora denominados
departamentos. “El centralismo fue partidista, el presidencialismo extraordinario y
omnímodo, la restricción de la democracia cada vez mayor y la política económica poco
ortodoxa. El fraude y la violencia tutelaron las elecciones”.9 Un ejemplo de esto fue la
autocrática administración conservadora de Rafael Reyes de comienzos de siglo.
A pesar de las reformas que se hicieron a esta constitución, algunas de las cuales
modificaron el ordenamiento territorial, el régimen unitario y presidencial establecido
en ella se mantuvo a lo largo de todo el siglo XX. Luego de finalizar la violencia
bipartidista (1945-1965), en 1968 se produjo una nueva reforma constitucional que
reforzó el presidencialismo y restringió el poder legislativo.
En 1991 una asamblea constituyente designada por elección popular promulgó
una nueva constitución, con la que se continuó con el sistema unitario y aunque se
promulgó la descentralización de la República, mantuvo el presidencialismo y reafirmó
la concentración del poder en manos del ejecutivo. De esta forma, el artículo 189 le
otorgó las funciones de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa.
El Presidente a partir de la Constitución de 1991. El Presidente de la República es la

máxima autoridad de la rama ejecutiva del poder público, según lo consagrado en los
artículos 115 y 189 de la Constitución. El artículo 200 igualmente consagra las funciones
del Gobierno en relación con el Congreso y el artículo 201 las funciones del mismo con la
rama judicial respectivamente10. Su nombramiento lo faculta, según el artículo 189 de la
Carta, para desarrollar funciones diferenciadas, según sea su calidad: como Jefe de
Estado, Jefe del Gobierno o Suprema Autoridad Administrativa. Veamos:
Funciones del Presidente como Jefe del Estado:
 Dirigir las relaciones internacionales.

 Dirigirla fuerza pública.
 Conservar el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
 Dirigir las operaciones de guerra.
 Proveer la seguridad exterior de la República.
9
Ibid.
10
Para observar cada articulo en lo concerniente a las diferentes funciones del Presidente de la Republica, remitirse a la
Constitución Política de Colombia 1991.
 Instalar y clausurar las sesiones del Congreso.

 Expedir cartas de naturaleza a extranjeros.
Funciones del Presidente como Jefe del Gobierno:
 Nombrar y separar libremente a los ministros y directores de departamentos

administrativos.
 Sancionar y promulgar las leyes.
 Ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes, mediante
la expedición de decretos, órdenes y resoluciones.
 Presentar informes al Congreso.
 Nombrar a los gerentes de los establecimientos públicos nacionales.
Como Suprema Autoridad Administrativa11, le corresponde:
 Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central.
 Modificar la estructura de los organismos nacionales, con sujeción a los principios que
establezca la ley.
 Conceder permisos a los empleados públicos para aceptar cargos o mercedes de
gobierno extranjero.
 Velar por la estricta recaudación de los caudales públicos.
 Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley.
 Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.

 Ejercer la inspección de las actividades financiera, bursátil y aseguradora, de acuerdo
con la ley.
 Ejercer la inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común.
 Organizar el crédito público, reconocer la deuda, modificar el régimen de aduanas y
regular el comercio exterior.
 Conceder patentes temporales a los inventores de acuerdo con la ley.
 Distribuir los negocios entre ministerios, departamentos administrativos y
establecimientos públicos.
Por otra parte, según la clasificación que hace Jaime Vidal Perdomo, las funciones
administrativas del Presidente se dividen en cinco destinos generales: Ejecutar las leyes,
ejercer la potestad reglamentaria, conservar el orden público, nombrar funcionarios y
11
YOUNES, Diego. “Derecho Constitucional Colombiano”. 3ra Ed. Temis. Bogotá. 1998. p. 310-312.
organizar la vida administrativa12.
Adicionalmente, Libardo Rodríguez clasifica las funciones presidenciales en dos bloques:
Por un lado, las legislativas; que son aquellas que consisten en ejecutar directamente la
Constitución; y que, por lo tanto, se encuentran en la misma jerarquía que las funciones
que ejerce el legislador formal, es decir, el Congreso. Por ejemplo, el artículo 215 de la
Constitución establece que en Estado de emergencia, el Presidente puede dictar
decretos con fuerza de ley13.
Por otra parte, se encuentran las funciones administrativas, que son aquellas que
consisten en ejecutar la ley, es decir, que se encuentran en una jerarquía inferior a ella14.
El Presidente también puede delegar en los ministros, directores de departamento

administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes
y agencias del Estado otras de sus funciones como suprema autoridad administrativa;
tales como: la inspección y vigilancia de los servicios públicos, actividades: financiera,
bursátil y aseguradora; de las instituciones de utilidad común, y el otorgamiento de
patentes de privilegios temporales a los inventores.
De esta forma, delega reglamentariamente en las Superintendencias de
Servicios Públicos Domiciliarios, Bancaria, de Sociedades, de Industria y Comercio, de

Valores, y de Economía Solidaria, y demás, con precisas funciones de inspección,
vigilancia y control en estos sectores15.
12
VIDAL, Jaime. (1994) “Derecho administrativo”. 10ª Ed. Temis. Bogotá. p. 78 y ss.
13
Los artículos 212 y 213 facultan al Presidente para declarar los estados de guerra exterior y conmoción interior y por lo
tanto expedir normas legislativas de aplicación transitoria durante dichos estados. “Los decretos legislativos expedidos en
virtud de los anteriores artículos, suspenden las leyes incompatibles, no pueden suspender normas constitucionales ni
derechos fundamentales, y por obvias razones tampoco suspenden normas de la ley estatutaria que regulan su expedición”.
Asimismo, el articulo 215 faculta al Presidente para declarar el Estado de emergencia, durante el cual podrá dictar decretos
con fuerza de ley, destinados exclusivamente a solucionar la crisis y a mitigar sus efectos, los decretos de emergencia
modifican y derogan la legislación vigente al momento de su expedición y no pueden modificar normas constitucionales. El
Congreso puede a su turno derogar o modificar dichos decretos, pero en aquellos casos en que se trate de materias de
iniciativa gubernamental solo podrá hacerlo durante el año siguiente a su vigencia”. En: CHARRY, Juan Manuel. “Sistema
Normativo de la Constitución de 1991”. 2ª Ed. Temis. Bogotá. 1997. p. 88—89.
14
RODRÍGUEZ, Op. cit., p. 72 – 73.
15
Entre las que ejercen las funciones propias del Presidente tenemos la Superintendencia Bancaria, que ejerce la
inspección sobre los establecimientos de crédito y bancos, según el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución; la
Superintendencia de Sociedades, que ejerce la inspección necesaria sobre las sociedades mercantiles, prevista en el
mismo numeral 24 del articulo 189; y la Superintendencia de Industria y Comercio que, entre otras, ejerce la función
Por último, la Ley 489 de 1998 en su articulo 29, también le otorga al Presidente de la
República, como suprema autoridad administrativa, la dirección del Sistema Nacional de
Control Interno, el cual es coordinado por el consejo asesor del Gobierno en materia de
control interno de las entidades del orden nacional, lo cual lleva a que el Presidente fije
todas las directrices en esta materia, tal y como esta contemplado en la Orden
Presidencial número 14 de 2002; por la cual se fijan unas directrices en materia de
control interno a todas la entidades del ejecutivo como máximo responsable del Control
Interno.
1.2 MINISTERIOS
Los ministerios y los departamentos administrativos son “el cerebro” de la

administración central nacional. No están creados para ejecutar. No materializan sus
planes y proyectos, sino que dirigen esa actividad operativa a través de las entidades
que hacen parte de su sector, como son el caso de los establecimientos públicos y sus
entidades adscritas y vinculadas16.
Entre los años 1957 y 1959 se abrió la posibilidad de descongestionar la Presidencia

separando las tareas en una rama técnica y en otra administrativa siendo el Ministerio de
Salud el ministerio piloto. A partir de esa experiencia se pudo delinear el “Sistema
Nacional de Salud” que finalmente no se logró aplicar a los demás ministerios por el
grado de politización y demás factores que los alejaban de la reforma administrativa que
necesitaba el país.
A pesar de esto, se institucionaliza una nueva forma de gestión a través de las entidades
descentralizadas por servicios, para que fueran de un carácter eminentemente técnico,
lo que contrastaba con la politicidad ministerial, con autonomía y solo sujetas al control
de tutela del ministro del ramo.
No pasaron más de veinte años para darse cuenta de que era necesario restringir el
centralismo que se venía implementando desde los ministerios y que de una forma u
otorgada al Presidente por el numeral 27 del mismo artículo 189, consistente en conceder patente de privilegio temporal a
los autores de invenciones o perfeccionamientos útiles. En: Rodríguez. Op. cit., p.83.
16
Régimen Legal de la Administración Pública. LEGIS. Cáp. XII PG. 123.
otra, la descentralización funcional era una salida efectiva para la debida prestación de
los servicios y la atención a las necesidades públicas.
Actualmente se puede decir que los ministerios son los órganos que tienen a su cargo el
desempeño de las actividades administrativas nacionales. Junto con
los departamentos administrativos siguen en importancia a la Presidencia de la

República y su función primordial es dirigir, coordinar y ejecutar un conjunto de servicios
y políticas públicas.
Para el caso de Colombia, a partir de 2002 se tienen los siguientes ministerios:
 Ministerio de Relaciones Exteriores

 Ministerio del Interior y Justicia
 Ministerio de Hacienda y de Crédito Público
 Ministerio de Defensa Nacional
 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
 Ministerio de la Protección Social
 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
 Ministerio de Minas y Energía
 Ministerio de Educación Nacional
 Ministerio de Comunicaciones
 Ministerio de Transporte
 Ministerio de Comercio Exterior
 Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
 Ministerio de la Cultura
Según los artículos 206, 207 y 208 de la constitución Nacional, la dirección de los
ministerios corresponde a cada ministro quien la ejerce junto con la colaboración del
viceministro; así mismo, la Ley 489 de 1998, artículo 54, aunque no expresa una
estructura específica para los ministerios siguiendo los
parámetros de los decretos 1050 y 3130 de 1968, trata la función de los ministerios
siendo regulada por principios y reglas generales por medio de las cuales el gobierno
puede modificar su estructura.
Funciones de los ministerios. Pueden clasificarse en dos grandes grupos, funciones

generales y funciones específicas. La generales son las comunes a todos los ministerios y
se encuentran consagradas en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998. Las específicas son

concretas para cada ministerio en particular. Son derivadas de las siguientes fuentes: Las
leyes o decretos mediante los cuales se crea o reorganiza el respectivo ministerio; la
distribución de los negocios entre los diferentes ministerios, que puede hacer el
Presidente de la República, tomando como fundamento el numeral 17 del artículo 189
de la Constitución; y, la delegación de funciones que pueda hacer en los ministerios con
base en el artículo 211.
En cuanto a las funciones de los ministros, el artículo 208 constitucional establece que
son los ministros los jefes de la administración en sus respectivas dependencias. Bajo la
dirección del Presidente deben formular las políticas que corresponden a su despacho;
dirigir la función administrativa y ejecutar la ley. Sus atribuciones se traducen en
funciones políticas y administrativas.
a) Funciones políticas. Son aquellas que corresponden a los ministerios en la relación

política y la coordinación con el Congreso. De acuerdo con el mencionado artículo de la
Constitución, son las siguientes:
a) Ser voceros del gobierno ante esa corporación política.

b) Presentar a las cámaras proyectos de ley.
c) Atender las citaciones que les hagan las cámaras.
d) Tomar parte en los debates de las cámaras en pleno o de las comisiones,
directamente o por conducto de los viceministros.
e) Presentar al Congreso, dentro de los primeros quince días de cada legislatura, un
informe sobre el estado de los negocios correspondientes a cada ministerio sobre las
reformas que considere convenientes.
b) Funciones administrativas. Como colaboradores del Presidente y como jefes

superiores de cada ministerio, les corresponde, con facultades propias presentar,
proyectos de ley y pueden ser citados ante las cámaras legislativas.
Dentro de las administrativas se tienen funciones específicas, que corresponden al

ministerio en particular, según la cartera que desempeñen. Las funciones generales se
refieren a aquellas consagradas en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998.
Existen también otras funciones diferentes a las mencionadas: decidir sobre los asuntos
de su despacho, ejercer el poder jerárquico, colaborar en el ejercicio de la potestad
reglamentaria y ejercer el poder de tutela entre otros.
1.3 DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
Fueron creados en la reforma constitucional de 1945 con la intención de tecnificar

servicios especiales y separarlos del ambiente político característico de los ministerios.
Se dice que están en igual jerarquía que los ministerios pero separados por sus
funciones. Los departamentos administrativos son organismos de la administración
nacional central encargados de dirigir, coordinar y ejecutar un servicio público de
asistencia técnica administrativa, o auxiliar para los demás organismos del ejecutivo.
Estos organismos junto con los ministerios y bajo el artículo 58 de la Ley 489 de 1998,
tiene como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes
generales, programas y proyectos del sector administrativo que dirigen.
En la actualidad existen los siguientes departamentos administrativos:
 Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE-

 Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- (En proceso de
Transformación a departamento de Inteligencia).
 Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE-
 Departamento Nacional de Planeación -DNP-
 Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP-
 Departamento Nacional de la Economía Solidaria -DANSOCIAL-
En cuanto a la estructura es la misma que la de un ministerio, salvo que sus unidades

directivas se llaman director y subdirector respectivamente.
a) Funciones de los departamentos administrativos. Las funciones de los

departamentos administrativos se encuentran distribuidas en el manual general de
funciones y requisitos mínimos y en su propio manual interno. Se clasifican en funciones
generales y especificas.
Las funciones generales son las mismas compartidas por los ministerios en lo dispuesto
por los artículos 59 al 61 de la Ley 489 de 1998. Las específicas son las que corresponden
a cada uno de los departamentos administrativos en particular, según su objeto.
b) Funciones de los directores de los departamentos administrativos. Tienen la

misma función que los ministros; el artículo 208 de la Constitución establece que los
directores de los departamentos administrativos son los jefes de la administración en su
respectiva dependencia, bajo la dirección del Presidente de la República les
corresponde formular políticas concernientes a su despacho.
Tienen funciones tanto políticas como administrativas, aunque no ejercen en pleno las
primeras ya que estas son acogidas por los ministerios, posesionándose de esta manera
de las eminentemente técnicas o administrativas. Además, se les restringe la
presentación de proyectos de ley ante el Congreso, y no pueden ser citados a cámaras
plenas; solo a las comisiones permanentes, que son foros mas limitados.
ORGANISMOS Y ENTIDADES ADSCRITAS
2.1 SUPERINTENDENCIAS
Si de los ministerios y departamentos administrativos puede decirse que son el núcleo

administrativo de la rama ejecutiva, la situación de las superintendencias es bastante
diferente; por razón, de sus funciones y de su forma de organización.17
.
En la actualidad existen las siguientes superintendencias:
 Superintendencia de Notariado y Registro
 Superintendencia Financiera, que es la fusión de la Bancaria y de valores

 Superintendencia del Subsidio familiar
 Superintendencia Nacional de Salud
 Superintendencia de Industria y Comercio
 Superintendencia de Sociedades
 Superintendencia de Puertos y Transporte
 Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
 Superintendencia de Servicio Públicos y Domiciliarios
 Superintendencia de la Economía solidaria
17
Efraín Gómez Córdoba. Nuevo derecho Administrativo Colombiano General y Especial. Editorial Biblioteca Jurídica DIKE.
PG 27
Estructura de las superintendencias. El artículo 66 de la Ley 489 de 1998 define a las

Superintendencias como: organismos creados por la ley, con autonomía financiera y
administrativa, cuya función es la inspección y vigilancia atribuidas por la ley y mediante
la delegación del Presidente de la República. Se encuentran superintendencias con y sin
personería jurídica, las primeras consideradas organismos y las segundas entidades,
pero ambas adscritas a un ministerio.
De acuerdo con el artículo 38 de la misma Ley, se estipula que las superintendencias

pueden no poseer personería jurídica y en el caso de que formen parte del sector
descentralizado, se rigen conforme al régimen jurídico de los establecimientos públicos.
Según lo establecido en el artículo 66 de la
Ley 489 de 1998, la dirección de las superintendecias esta a cargo de un

superintendente.
Funciones de la superintendencias. Las funciones dependen de normas respectivas

de creación o de reorganización, y están relacionadas con el nombre de cada
superintendencia, en materia de inspección, vigilancia y control sectorial, delegadas
reglamentariamente de la función presidencial correspondiente.
En algunos casos las superintendecias ejercen funciones delegadas que pertenecen al

Presidente de la República y en otras, aquellas que la ley les otorga, por ejemplo, son
funciones propias del Presidente de la Republica las de la Superintendecia Bancaria:
ejercer inspección sobre los bancos y establecimientos de crédito; o de la
Superintendencia de Sociedades, ejercer inspección sobre las sociedades mercantiles o
de la Superintendecia de Industria y Comercio, conceder patente de privilegio temporal
a los autores de invenciones o perfeccionamientos útiles.
2.2 UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES
Los artículos 67 y 82 de la Ley 489/98 definen que las unidades administrativas

especiales, al igual que las superintendencias, son entidades descentralizadas, con
autonomía administrativa y patrimonial, sujetas al régimen jurídico contenido en la ley
que las crea, y en lo no previsto por ella al de los establecimientos públicos.
Son organismos creados por la ley para desarrollar y ejecutar programas propios de un
ministerio o de un departamento administrativo. Al igual que las superintendencias, las
unidades administrativas especiales pueden tener personería jurídica o carecer de ella.
Cuando no poseen personería jurídica hacen parte del sector central, mientras que si
poseen personería jurídica pertenecen a las entidades descentralizadas.
Son ejemplos de unidades administrativas especiales:
 La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-

 La Universidad Militar Nueva Granada
 La Dirección Nacional de Estupefacientes -DNE-
 La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -UAE AC-
 La Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales
 La Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG-
 La Comisión Reguladora de Agua potable y Saneamiento Básico -CRA-
 La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones -CRT-
Estructura y funciones de las unidades administrativas especiales. En cuanto a la

organización de dichas entidades, la Ley 489 del 1998 no estableció normas especificas,
por lo cual la estructura interna es la que se defina para cada una de ellas en la ley de
creación o en los decretos de reestructuración, de acuerdo con las reglas generales
consagradas en el artículo 54 de dicha ley.
La Ley 489 de 1998 tampoco dispuso las funciones generales para las unidades
administrativas especiales, por lo tanto serán las consagradas en las respectivas normas
de creación o reorganización. Sin embargo, corresponden a las que en principio son
responsabilidad de un ministerio, pero por su carácter técnico y específico no pueden
mezclarse con las demás funciones administrativas del mismo.
2.3 ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS
Los establecimientos públicos junto con las superintendencias y las unidades

administrativas especiales con personería jurídica, son llamadas entidades adscritas, por
cuanto son sujetos de control de tutela por parte del ministerio del ramo
correspondiente, además de ser conocidas exclusivamente de derecho público.
Por otra parte, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del
estado, las sociedades de economía mixta y las demás entidades nacionales con
personería jurídica, conforman el grupo de las llamadas entidades descentralizadas o del

sector descentralizado.
Su actividad consta de atender funciones administrativas, estatales o públicas ejercidas

privativamente por el gobierno. Para el caso colombiano, los establecimientos públicos
no solo ejercen funciones administrativas, sino que también, eventualmente, pueden
tener a su cargo la prestación servicios públicos; actividad ésta que constituyó su razón
de existencia inicialmente18.
A veces puede ser conveniente, que el establecimiento público desarrolle, además de su

objeto principal constituido por una función administrativa o un servicio público
administrativo, actividades de índole variada; por ejemplo, de carácter social o cultural.
Por ese motivo, la ley prevé que la función administrativa es la actividad principal del
establecimiento público; preponderante, pero no exclusiva19.
Según lo estipulado en el artículo 70 de la Ley 489 de 1998, los establecimientos

públicos, son organismos encargados principalmente de atender funciones
administrativas y de prestar un servicio público conforme a reglas del derecho, que
deben reunir las siguientes características: personería
jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y financiera, y patrimonio propio o

independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes; del producto de
impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, tasa o contribuciones de destinación
especial, en los casos autorizados por la Constitución y en las disposiciones legales
pertinentes.
Ejemplos de establecimientos públicos:
 Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-

 Instituto Geográfico Nacional “Agustín Codazzi”
 Hospital Militar Central
 Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural -INCODER-
 Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-
 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-
 Instituto Colombiano Para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-
 Instituto Nacional de Vías -INVIAS-
18
Álvaro Tafur Galvis. La Entidades Descentralizadas. 1984, p. 109
19
Álvaro Tafur Galvis. La Entidades Descentralizadas. 1984, p 110
 Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-
a) Estructura y funciones de los establecimientos públicos. La Ley 489 de 1998 no

establece un modelo de organización determinado para los establecimientos públicos y
solo se refiere a sus órganos de dirección.
La dirección de los establecimientos públicos está a cargo de una Junta o Consejo

Directivo y de un Gerente, Director o Presidente. La Junta o Consejo Directivo es un
organismo colegiado y deliberante que se encuentra a la cabeza del establecimiento
público. Su Presidente es el ministro o director del
departamento administrativo de tutela. Los demás miembros son determinados por las
normas de creación o de reorganización de cada establecimiento.
El cargo de gerente, director o presidente se determina en las normas de creación o en

los estatutos. Dicho cargo es de libre nombramiento y remoción por parte del
Presidente de la República, según lo establecido en el artículo 77 de Ley 489 de 1998. El
parágrafo del artículo 78 de la misma ley dispone que los establecimientos públicos
pueden crear y organizar seccionales o regionales, siempre y cuando sus funciones
correspondientes no estén asignadas o ejecutadas por entidades de orden territorial.
Estos organismos desarrollan funciones relacionadas con la actividad para la cual fueron
creados, y éstas se encuentran en las normas de creación de cada establecimiento
público. Su ejercicio, como personas jurídicas está limitado por el principio de la
especialidad según el cual, solo pueden realizar aquellos actos relacionados con el
objeto por el cual fueron creados (artículo 71 de la Ley 489 de 1998).
b) Funciones del consejo directivo. Dependiendo del establecimiento público, le

corresponde a cada Consejo Directivo:
a) Formular la política general del organismo, planes y programas que conforme a las
leyes orgánicas de planeación y del presupuesto, deban ser incorporadas
a. Formular políticas de mejoramiento continuo de la entidad.
b. Conocer las evaluaciones semestrales de ejecución y resultados presentadas por la
administración de la entidad.
c. Proponer al gobierno nacional las modificaciones a la estructura orgánica que

consideren necesarias, y así mismo, adoptar los estatutos internos de la entidad y
cualquier reforma que a ellos se introduzca en concordancia con los estatutos que la
rige.
d. Aprobar el proyecto del presupuesto anual del respectivo organismo.
e. Las demás que señale la ley al acto de creación y los estatutos.
c) Funciones de los gerentes y/o directores. Según las normas establecidas para cada
uno de los establecimientos públicos y el artículo 78 de la Ley 489 de 1998 el gerente,
director o presidente, es el representante legal del establecimiento público y le
corresponden las siguientes funciones:
a) Celebrar en nombre de la entidad los actos y contratos necesarios para el

cumplimiento de sus objetivos, representarla judicial y extrajudicialmente y nombrar
los apoderados especiales que demande la mejor defensa de los intereses de la
entidad.
b) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones y programas de la

organización y de su personal.
c) Rendir informes generales, periódicos y particulares al Presidente de la Republica, al

ministro o al director del departamento administrativo respectivamente adscrito,
sobre las actividades desarrolladas y logros alcanzados.
d) Todas aquellas funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento de
la entidad y su sector y que no se hallen expresamente atribuidas a otra autoridad.
2.4 LOS CONSEJOS Y COMISIONES GUBERNAMENTALES
2.4.1 Los consejos superiores de la administración. Son órganos de asesoría que bajo
esta denominación obtienen su existencia dentro de algunos ministerios o están
adscritos a ellos. Son los encargados de asesorar al ministro en la formulación,
coordinación y ejecución, de la política o planes de acción.
Pueden llegar a tener funciones decisorias sobre asuntos específicos. En su composición

y funcionamiento se busca una cooperación entre los sectores públicos y privados. Son
presidios por el ministro o director del departamento administrativo del ramo. Pueden
formar parte de ellos: el viceministro, el secretario general y los gerentes o directores de

las entidades adscritas o vinculadas al ministerio o departamento administrativo.
2.4.2 Las comisiones intersectoriales. Según el artículo 45 de la Ley 489 de 1998 el

gobierno nacional puede crear comisiones intersectoriales para la coordinación y
orientación de ciertas funciones y servicios públicos, cuando estén a cargo de dos o más
ministerios, departamentos administrativos o entidades descentralizadas.
Estas comisiones serán integradas por los ministros, directores de departamentos

administrativos, superintendentes y representantes legales de organismos y entidades
que tengan a su cargo las funciones y actividades en referencia.
2.4.3 Consejo de ministros: Esta conformado por todos los ministros del despacho y es
convocado por el Presidente de la República. Solo por convocatoria expresa podrán
asistir los directores de departamentos administrativos o demás funcionarios o
particulares que considere el Presidente. Este Consejo tiene funciones de tipo
consultivo, de asesoramiento y decisorias en los aspectos que la ley determine.
ENTIDADES VINCULADAS
3.1 EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO
Las entidades vinculadas, a diferencia de las adscritas, tienen menor control de tutela,
por cuanto el Estado les debe facilitar la actuación en igualdad de condiciones frente las
organizaciones privadas; por tal motivo, se les considera de derecho privado. Por lo
tanto, las entidades vinculadas son las denominadas empresas del Estado que
desarrollan actividades productivas, industriales o comerciales de bienes o servicios, en
virtud del interés general o sobre una economía de carácter público como puede ser la
exploración y explotación de los recursos naturales del país.
De acuerdo con las definiciones legales, las empresas del Estado desarrollan actividades
de naturaleza industrial o comercial; es decir, actividades similares
a aquellas que de ordinario ejercen los particulares. Así mismo, las empresas públicas,
significan un importante mecanismo de intervención en la economía, mediante el cual,
el Estado garantiza la producción de bienes o la prestación de servicios indispensables

para un adecuado desarrollo social, o la estabilidad de los precios y abastecimientos
dentro de un mercado concurrente20.
El artículo 85 de la Ley 489 de 1998 dice que las empresas industriales y comerciales del
Estado -EICE- son organizaciones creadas por la ley o autorizadas por esta, que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica,
conforme a las reglas de derecho privado y que reúne ciertas características, como: tener
personería jurídica propia; autonomía administrativa, presupuestal y financiera, capital
independiente constituido con bienes o fondos públicos comunes, los productos de
ellos, o el rendimiento de las tasas que perciben por las funciones y servicios, y
contribuciones de destinación especial en los casos autorizados por la Constitución.
Ejemplos de empresas industriales:
Industria Militar -INDUMIL-

Caja Promotora de Vivienda Militar
Administración Postal Nacional -ADPOSTAL-
Empresa Colombiana de Petróleos -ECOPETROL-
Imprenta Nacional
Banco Agrario de Colombia
Estructura y funciones de las EICE. Estas empresas desarrollan funciones que no son
tradicionalmente propias del Estado, sino de los particulares. Las actividades de industria
y comercio ejercen un ánimo de lucro, entendido no como el lucro individual personal,
sino un lucro que intenta obtener utilidades para el beneficio de la misma empresa e
indirectamente para el gobierno.
A pesar de su autonomía y el manejo de sus recursos, estas empresas están sujetas a un

control de tutela por parte del poder central aunque es menos fuerte que el control al
que están sometidas las entidades adscritas.
Por otra parte, las EICE están sometidas a las reglas del derecho privado, salvo las
excepciones que consagra la ley. En materia laboral sus empleados tienen la calidad de
empleados oficiales que se asemejan en cierta forma a trabajadores particulares, que
están vinculados mediante un contrato de trabajo y pueden celebrar convenciones
colectivas, y sus litigios están sometidos a la jurisdicción laboral ordinaria.
20
Álvaro Tafur Galvis. Las Entidades Descentralizadas.1984, PG 141.
En cuarto lugar, el artículo 93 de la Ley 489 de1998 dispone que los contratos que
celebren estas empresas se sujetan a las disposiciones del Estatuto General de
Contratación de las entidades estatales en actividades ajenas a su desempeño comercial.
De acuerdo con lo estipulado en el artículo 88 de la Ley 489 de 1998, la dirección y

administración de las empresas industriales y comerciales del Estado está a cargo de una
junta directiva y de un gerente o presidente. Sus funciones son diferentes de las
desempeñadas por los establecimientos públicos, pues son establecidas en sus propios
estatutos, pues desde su creación se busca asimilarlas a las de una empresa particular.
En cuanto a la autonomía administrativa y financiera las empresas deben ceñirse a la ley
o norma que las creó o las autorizó y a sus estatutos internos.
Su Junta Directiva actúa como un cuerpo colegiado, cuyos deberes de sus miembros,
inhabilidades e incompatibilidades se rigen por las decisiones aplicables a los
establecimientos públicos. Los delegados de organizaciones privadas en juntas
directivas de las empresas no podrán ocupar cargos de dirección en empresas privadas
que desarrollen actividades similares a la de la empresa ante la cual actúan.
Sus funciones son: formular la política general de la empresa y su plan de l desarrollo

administrativo,; proponer al gobierno nacional las modificaciones a la estructura
orgánica que considere pertinentes; adoptar los estatutos internos de la entidad,
aprobar el proyecto de presupuesto y controlar el funcionamiento general de la
organización, y verificar su conformidad con la política adoptada.
Según el artículo 92 de la citada ley, el Gerente o Presidente es el representante legal de

la empresa industrial o comercial del Estado, pero es al mismo tiempo agente del
Presidente de la República de libre nombramiento y remoción, conforme al artículo 91
de la misma ley.
3.2 SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA
El Estado moderno ha traído consigo la ampliación del quehacer público. Dentro de una
concepción en la cual el imperativo no solo es que el Estado deje de hacer, sino
esencialmente, que ayude a hacer, este también ha ido asumiendo actividades, hasta
épocas recientes exclusivas de los particulares y han surgido fórmulas y formas de
actuación adaptadas a las nuevas necesidades21.
21
Álvaro Tafur Galvis. Las Entidades Descentralizadas. 1984 PG 181
No tanto por la participación económica, se reviste del carácter de sociedad de

economía mixta; para esto es necesario que la actividad estatal reúna ciertas
condiciones. Así mismo, aparecerá la concurrencia del capital estatal y del privado.
La proliferación de las sociedades de economía mixta -SEM- en los últimos años a sido
notable, especialmente las constituidas por los recursos readecuados como
consecuencia de las contribuciones parafiscales. Esta
situación a hecho evidente la ausencia de una reglamentación que se ocupe de regular y

propiciar la participación en igualdad de condiciones a las sociedades comerciales de
personas privadas22.
El artículo 97 de la Ley 489 de 1998 define a las SEM como organizaciones autorizadas
por la ley, constituidas bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y
de capital privado, que desarrollan actividades de tipo industrial o comercial supeditado
a las reglas del derecho privado. Ejemplos de sociedades de economía mixta:
 La Previsora S.A.
 Artesanías de Colombia S.A.
 Financiera del Desarrollo Territorial -Findeter S.A.-
Estructura y funciones de las SEM. El inciso segundo del artículo 97 de la Ley 489 de
1998 precisa que solo se deben considerar SEM, aquellas sociedades en donde el aporte
estatal no sea inferior al 50% del total del capital social efectivamente pagado.
La constitución de una SEM implica la existencia de una Asamblea de Accionistas o Junta

de Socios, de una Junta o de un Consejo Directivo y de representantes legales que son
denominados gerentes o presidentes designados, de acuerdo con sus estatutos.
Los elementos que caracterizan a las SEM son: la autorización legal y creación
contractual (debe ser autorizada por la ley); atribución de funciones industriales o
comerciales (con la participación de varios socios); personería jurídica; autonomía
administrativa, presupuestal y financiera; capital público y privado; y control por parte
del gobierno nacional (sujetos a cierto control por parte del sector central).
22
Régimen legal de la Administración Pública LEGIS año 2000
Aun cuando gozan de la aplicación del derecho privado; en algunas excepciones,

cuando interviene el derecho público, los conflictos serán competencia de la jurisdicción
contencioso- administrativa.
En materia laboral, cuando en las SEM la participación estatal es igual o superior al 50% y
menor del 90% del capital social, los empleados tienen la calidad de trabajadores
oficiales sometidos al derecho laboral común; cuando la participación estatal es superior
al 90% del capital social, la mayoría de los empleados serán trabajadores oficiales
sometidos al derecho público y por lo tanto a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Las SEM generalmente desarrollan funciones de la misma naturaleza de las empresas

industriales y comerciales del Estado (funciones propias de los
particulares) con ánimo de lucro, aunque también puede ejercer excepcionalmente

funciones administrativas cuando la ley se las confiere. Las funciones correspondientes
están consignadas en la norma legal de creación o de autorización y en la escritura
pública de la constitución. Las funciones de la junta y gerente deben ser consultadas en
el código de comercio y las funciones específicas en los estatutos respectivos.
Las funciones de la Junta o Asamblea de accionistas son principalmente:
a) Estudiar y aprobar las reformas de los estatutos

b) Examinar, aprobar o improbar los balances de fin de ejercicio y las cuentas que
deban rendir los administradores
c) Disponer de las utilidades sociales conforme al contrato y a las leyes
d) Hacer las elecciones que corresponda, según los estatutos o las leyes
e) Considerar los informes de los administradores o del representante legal sobre el
estatuto de los negocios sociales y el informe del revisor fiscal
f) Adoptar todas las medidas que reclamen el cumplimiento de los estatutos y el
interés común de los asociados
g) Constituir las reservas ocasionales
h) Las demás que señalen los estatutos o las leyes
3.3 EMPRESAS OFICIALES DE SERVICIOS PÚBLICOS
Según el artículo 84 de la Ley 489 de 1998, las empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios y las entidades públicas que tienen por objeto la prestación de los mismos,
se sujetarán además a la Ley 142 de 1994, ley que regula la prestación de los servicios
públicos domiciliarios en Colombia. No obstante, en su organización y funcionamiento

se asemejan a las EICE conforme a lo estudiado anteriormente.
3.4 EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO
Son empresas creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación
en forma directa de servicios de salud, se rigen por: la Ley 100 de 1993, sistema nacional
de seguridad social en salud; la Ley 344 de 1996, por la cual se dictan medidas
tendientes a racionalizar y disminuir el gasto público y por la Ley 489 de 1998, asimiladas
a las SEM en los aspectos no regulados por las leyes anteriores, y a las normas que las
complementen, sustituyan o condicionen.
Estructura y funciones de las ESE
Las Empresas Sociales del Estado, conocidas anteriormente como hospitales públicos,
reestructuraron sus respectivas plantas del personal para cambiar y
flexibilizar el sistema de contratación y así mejorar su gestión para finalmente garantizar

su sostenibilidad.
Para el logro estas transformaciones, el gobierno nacional ha venido implementando

planes de fortalecimiento institucional hacia la red pública de servicios de salud,
cofinanciados con las entidades territoriales y con los demás hospitales de niveles
superiores, para mejorar, los servicios de promoción, prevención, protección y
recuperación de la salud de manera integral en todo el territorio nacional.
El Ministerio de Salud y los entes territoriales se encargan de ofrecer asistencia técnica,

capacitación y apoyo financiero necesario mediante créditos, para la adecuación de las
plantas de personal requeridas, según el nivel de complejidad y de las posibilidades de
cada región.
El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, tiene la potestad para definir el

porcentaje mínimo y las condiciones de la contratación entre las ARS y las IPS, y el
gobierno nacional tiene la función de reglamentar la composición, calidades y
cualidades de los componentes de las Juntas Directivas de las ESE. Así mismo, las ESE
pueden recibir transferencias directas de la Nación o de las entidades territoriales.
Las entidades territoriales podrán pactar con las ESE la realización de reembolsos,
contraprestación de servicios y de un sistema de anticipos, siempre que estos últimos se
refieran a metas específicas de atención.
ENTIDADES TERRITORIALES
Finalmente, luego de la denominada descentralización por servicios o funcional, la rama

ejecutiva del poder público también se descentraliza territorialmente para cumplir con
la política social, económica y de orden público. El Estado central delega para que tales
servicios en todo el país se realicen a través de las entidades territoriales.
Así surgen las entidades territoriales de la rama ejecutiva del poder público, consagradas
en los artículos 285 a 331 de la Carta Constitucional de 1991.
Son entidades territoriales: los departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas. Pero la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las
regiones y provincias en los términos de la Constitución y la correspondiente Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial.
Estas entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro
de los límites de la Constitución y la ley y ostentan los siguientes derechos
constitucionales:
a) Gobernarse por autoridades propias

b) Ejercer las competencias que les correspondan
c) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones
d) Participar en las rentas nacionales.
La Ley 715 de 2001 ha establecido la distribución de competencias de los servicios de

educación, salud y de propósito general entre la Nación y las entidades territoriales. Las
competencias atribuidas a los diferentes niveles territoriales se ejercen conforme a los
principios de: coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
4.1 DEPARTAMENTOS
Al departamento le corresponde ser el enlace entre las necesidades y la realidad local

del municipio y las políticas de la Nación; es su deber, ser aliado de sus municipios para
la solución de problemas y el desarrollo integral de estos en las áreas que exceden su
capacidad local. Además, debe propiciar la integración y coordinación a nivel regional
entre departamentos, tratando de que estas se puedan convertir en entidades
territoriales23.
Según la constitución poseen autonomía para administrar y planificar su territorio, y

como entidades territoriales tienen patrimonio propio, autonomía en
el manejo de sus finanzas y el derecho a elegir por voto popular sus propios
representantes.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que la Nación tiene autoridad para establecer
diferentes capacidades y competencias para los departamentos, de acuerdo a sus
características generales. Es por ello que en la Ley 617 de 2000 se ha establecido su
categorización según ingresos y población de la siguiente manera:
23
Los caminos del ordenamiento territorial. En Memorias de los foros regionales. Comisión de ordenamiento territorial.
Senado de la Republica. 2001. Pág. 48.
El gobernador. En cada departamento existe un Gobernador que ostenta un doble

carácter: jefe de la administración y representante legal del departamento y es agente
del Presidente de la República para asuntos como el orden público y la política
económica.
Las funciones del Gobernador en su jurisdicción departamental se pueden clasificar, así:
a) Administrativas. Al Gobernador se le confiere la función de dirigir la administración

del Departamento, dirigir los servicios nacionales, nombrar y remover libremente a
los gerentes y directores de las entidades departamentales al igual que manejar los
empleos de sus dependencias; puede convocar a la asamblea departamental a
sesiones extraordinarias; y debe ejercer las funciones que le delegue el Presidente de
la República.
b) De planeación. Debe presentar a la Asamblea Departamental los proyectos de

lplanes de desarrollo y del presupuesto anual y fomentar los planes y proyectos que
propendan por el desarrollo integral de su territorio.
c) De control. Le corresponde revisar los proyectos de ordenanza y promulgarlos; o en

dado caso objetarlos; debe estudiar los actos administrativos de los consejos
municipales y de los alcaldes y si estos contienen vicios constitucionales remitirlos al
respectivo tribunal; y en materia de presupuesto, debe velar por la exacta
recaudación en su territorio y por la buena utilización del presupuesto que transfiere
la Nación.
La Asamblea Departamental. Cada departamento posee una asamblea

departamental, integrada como órgano normativo de carácter corporativo y colegiado,
de elección popular, que tiene la potestad de ejercer el control político sobre la
actuación del Gobernador. Los representantes de la
comunidad departamental que integran este órgano son llamados diputados y su

número esta establecido de acuerdo a la clasificación fiscal que se le haya dado al
departamento.
Los actos administrativos emitidos por las asambleas son llamados ordenanzas, las
cuales, de acuerdo a su naturaleza, se pueden clasificar de la siguiente manera:
a) Administrativas. A las asambleas les corresponde reglamentar el ejercicio de las

funciones que están a cargo del municipio, disponer los impuestos que van a ser
administrados por el departamento, manejar la existencia y organización de municipios,
establecer las estructuras de la administración del departamento y autorizar al
Gobernador cuando actúa como representante legal del mismo.
b) De planeación. Las asambleas ejercen funciones de planeación al expedir

ordenanzas que propendan por el desarrollo del departamento a través de planes y
programas o cuando adoptan el plan de desarrollo del Gobernador y su respectivo plan
de inversiones.
c) De control. Estos órganos pueden solicitar informes sobre el ejercicio de sus

funciones a los servidores que están sujetos al orden departamental.
4.2 MUNICIPIOS
Al municipio, como entidad fundamental de la división político-administrativa del

Estado, le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las
obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir
las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. En él se manifiestan las
necesidades y las realidades locales, de manera que la administración puede verlas de
cerca y por lo tanto darles soluciones efectivas.
En el municipio aparecen las primeras relaciones que ligan a la sociedad con el Estado,
por lo tanto, es más fácil la participación ciudadana ya que se conocen a fondo las
problemáticas de lo local y se pueden dar procesos que aporten verdaderas soluciones a
las necesidades24.
En el año de 1985, comienza en Colombia una reforma territorial que iniciaba el proceso
descentralizador y cuyo protagonista iba a ser el Municipio. Este proceso comenzó con
el fortalecimiento de las competencias y autonomía del municipio; en 1986 el Estado
central reconoció a los municipios el derecho de elegir por voto popular a sus alcaldes,
los fortaleció en competencias fiscales, administrativas e institucionales que le dieron un
nuevo carácter como célula fundamental de división política y administrativa del Estado.
24
García Herreros, Orlando. Lecciones de derecho administrativo. Universidad Sergio Arboleda. Bogotá. 2004.
La Constitución Política de 1991 ratifica el proceso iniciado y da las pautas para que a
partir de la Ley 136 de 1994 se reglamentara el régimen municipal, el cual define al
municipio, su órgano colegiado de carácter normativo, el alcalde y sus funciones y las
entidades y asociaciones que se pueden conformar.
La Carta Política, en su artículo 320, también menciona la necesidad de categorizar a los

municipios según sus ingresos y número de habitantes. La reglamentación
correspondiente se establece a partir de la Ley 617 de 2000, que categoriza a los
municipios de la siguiente manera:
El alcalde municipal. El alcalde es la primera autoridad política y administrativa del

municipio, es jefe de la administración y representante legal; y al igual que el
Gobernador posee doble carácter, pues para asuntos de orden público, también es
agente del Presidente de la Republica. También es elegido por sufragio universal para
periodos de cuatro años a partir de 2004.
El Presidente y los Gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley,

suspenderán o destituirán a los alcaldes. La ley establece las sanciones a que hubiere
lugar por el ejercicio indebido de esa atribución.
Son atribuciones del alcalde:

a) Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las
ordenanzas, y los acuerdos del Concejo.
b) Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las
instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del
respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del
municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le
imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
c) Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las
funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y
extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a
los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales
o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
d) Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los
acuerdos respectivos.
e) Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y
programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de
rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del
municipio.
f) Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y
objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.
g) Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles
funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos
correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado
para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
h) Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones,
presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones
extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue
citado.
i) Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.
j) Las demás que la Constitución y la ley le señalen.
El Concejo Municipal. En cada municipio existe una corporación administrativa elegida

popularmente para períodos de cuatro años que se denomina Concejo Municipal,
integrado por no menos de siete, ni más de veintiún miembros según lo determine la
ley, de acuerdo con la población respectiva.
La ley determina las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los

concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tienen la
calidad de empleados públicos. La ley determina los casos en que tienen derecho a
honorarios por su asistencia a sesiones.
Sus actos administrativos se denominan Acuerdos Municipales y mediante ellos

reglamentan la actuación del ejecutivo local en los asuntos de carácter general.
El Concejo puede, para asuntos de organización y planeación municipal, dividir el

municipio en comunas (sector urbano) y corregimientos (sector rural). De esta manera se
puede lograr que la participación de la comunidad sea más efectiva, se vigile la
prestación de los servicios públicos, se formulen propuestas de gastos y de inversiones y
se distribuyan equitativamente las partidas globales municipales25.
Corresponde a los concejos municipales:
a) Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del

municipio.
b) Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y
de obras públicas.
c) Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer precisas funciones de las que
corresponden al Concejo.
d) Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.
e) Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el
presupuesto de rentas y gastos.
f) Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus
dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y
empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de
economía mixta.
g) Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y
controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de
inmuebles destinados a vivienda.
h) Elegir personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta
determine.
i) Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio.
j) Las demás que la Constitución y la ley le asignen.
25
Herrera Matiz, Cristóbal. Régimen Departamental y municipal. Ed Leyar. Bogota 20--. p. 17.
Finalmente, el artículo 319 de la Constitución de 1991 establece que cuando dos o más
municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto
características de un área metropolitana, pueden organizarse como entidad
administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado
del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios
públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de
ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.
La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen

administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de
administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales;
y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la
vinculación de los municipios.
Las provincias se constituyen con municipios o territorios indígenas circunvecinos,

pertenecientes a un mismo departamento. La ley dictará el estatuto básico y fijará el
régimen administrativo de las provincias que podrán organizarse para el cumplimiento
de las funciones que les deleguen entidades nacionales o departamentales y que les
asignen la ley y los municipios que las integran. Las provincias serán creadas por
ordenanza, a iniciativa del gobernador, de los alcaldes de los respectivos municipios o
del número de ciudadanos que determine la ley.
Para el ingreso a una provincia ya constituida deberá realizarse una consulta popular en
los municipios interesados. El departamento y los municipios aportarán a las provincias
el porcentaje de sus ingresos corrientes que determinen la asamblea y los concejos
respectivos.
DISTRITOS
El distrito Capital que se rige por estatuto especial y que a instancias de la

administración distrital actual será ampliado y modificado en búsqueda de una mayor
descentralización en las localidades.
Los otros distritos son los de Cartagena y Barranquilla que son distritos Turísticos,
históricos, industriales y portuarios.
Nota: Este Subtema debe ser desarrollado por el alumno en un ejercicio de validación
de su trabajo autónomo.
BIBLIOGRAFÍA
 GONZALEZ SALAS, Edgar; (1974) El Laberinto Institucional Colombiano 1974-1994..

Universidad Nacional de Colombia. ESAP, FESCOL, Bogotá
 RODRIGUEZ, Libardo, (2000) Derecho Administrativo General TEMIS. Bogotá
Régimen Legal de la Administración Pública. LEGIS. Bogotá 2000
 TAFUR GALIVS, Alvaro; (1984) Entidades Descentralizadas. TEMIS. Bogotá.
 GOMEZ CARDONA, Efraín; (s.f.) Nuevo Derecho Administrativo Colombiano General
y Especial.. Biblioteca Jurídica DIKE.
 COLOMBIA. Ley 489 de 1998
 COLOMBIA, Constitución Política.
 GERENCIA PÚBLICA DESCENTRALIZACIÓN –PRIVATIZACIÓN.doc. (Documento
Adjunto).
 ELECCIONES POPULARES EN COLOMBIA.doc. (Documento Adjunto).
 GESTION AMBIENTAL EMPRESARIAL.doc. (Documento Adjunto).
Unidad 4. Organización de la Rama Judicial del Poder Público
UNIDAD 4
Organización de la Rama Judicial del Poder Publico
AUTORA:
BOGOTÁ 2008

IDEAS PRINCIPALES
La independencia de los tribunales judiciales se halla vinculada a la aparición y

desarrollo del estado de derecho, estrechamente vinculada a la consolidación de la
tridivisión de poderes propuesta por Montesquieu como principio rector del
ordenamiento liberal y su origen se relaciona directamente con la reacción contra la
potestad judicial del monarca.
Montesquieu sostiene que no hay libertad de juzgar, si este poder no está bien
deslindado del poder ejecutivo y legislativo. El origen de la separación del poder del juez
se origina en Inglaterra, como parte de la batalla por la supremacía de la ley para
contener pretensiones absolutistas de la dinastía de los Estuardo.
La primera constitución política que habla explícitamente de la independencia del

poder judicial es la de los Estados Unidos de Norteamérica, en su artículo tres. En Francia
se menciona el asunto en la Constitución de 1791, donde consagra que la justicia debe
administrarse gratuitamente por jueces elegidos popularmente para un periodo
determinado.
En general en las constituciones liberales prevalece la independencia judicial. Sin

embargo, con el tiempo y el desarrollo de las legislaciones internas se han formado dos
sistemas judiciales: el “Common Law”, donde hay una interacción bastante influyente
entre el sistema político y los jueces, como en Inglaterra y Estados Unidos; y el Civil Law,
donde el reclutamiento de los funcionarios judiciales se realiza por concurso de méritos
y se privilegian órganos de autogobierno para la rama judicial, como es el caso de
Colombia.
Con miras a tener una idea más amplia de la organización del poder judicial en el país, se
estudiará cada una de las jurisdicciones de las que está compuesta, así como los órganos
que permiten el funcionamiento del mismo.
En Colombia, la rama judicial se integra por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de

Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de
la Nación, los tribunales y los jueces.
Adicionalmente, la Constitución Política en su Artículo 246 establece que las autoridades

de los pueblos indígenas pueden ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su
territorio, de acuerdo con sus propias normas y procedimientos, pero ajustados
estrictamente a la Constitución y las leyes del país
De otra parte, en el artículo 247, se establece la ley podrá crear jueces de paz encargados
de resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios.
COMPETENCIAS GENERALES
Este tema busca dimensionar el rol del aparato judicial, sin profundizar las características
especializadas de esta rama de lo público. Los nuevos sistemas de la justicia penal y las
políticas de reconciliación nacional, proveen un marco dinámico y de amplia discusión
sobre los tópicos de la teoría de la justicia y la efectividad de las estrategias y las
Estructuras de la política judicial y criminal en un Estado Social de Derecho. Este tema no
pretende dibujar la totalidad de la esfera de actuación que el poder judicial despliega en
la práctica civil, comercial, penal, de sociedades, ambiental y de derechos políticos y
sociales.
COGNITIVAS: Reconocimiento de la estructura de la Rama Jurisdiccional en una mirada

panorámica, entendiendo la especialización disciplinar que no aborda este módulo.
AXIOLOGICAS: Al comprender la estructura y funciones de la Rama Jurisdiccional, se
establecen las diferencias en las instancias de decisión en el aparato de justicia.
PROCEDIMENTALES: El especialista entenderá la necesidad de acudir a la experticia

jurídico-legal de abogados y auxiliares de la justicia, cuando a partir de las disposiciones
legales, se abocan tutelas, acciones populares, demandas contenciosas o conflictos
jurídico-económicos laborales de inversión pública y/o arbitramientos en la solución de
intereses del Estado y la comunidad.
Competencias a fortalecer. Al finalizar el curso el estudiante estará en capacidad de:
 Conocer la estructura y las instancias que pertenecen a la rama judicial del poder
público en Colombia.
 Establecer los objetivos, misión y funciones de cada uno de los órganos de la

jurisdicción ordinaria.
 Reconocer claramente los objetivos, misión y funciones de cada uno de los órganos
de la jurisdicción contencioso administrativa.
 Identificar con facilidad los ámbitos de intervención de la Corte Constitucional, como

órgano de la jurisdicción constitucional.
 Definir las atribuciones del poder judicial frente a las actuaciones de la
administración publica.
 Precisar el entorno local, en el contexto de la administración de justicia a nivel del

país.
Marco normativo
 Constitución Política de 1991

 Ley 270 de 1996
 Ley 497 de 1999
1 JURISDICCION ORDIANRIA
TEMA 4. Organización de la rama judicial del poder público
1 JURISDICCIÓN ORDINARIA
En este capítulo estudiaremos la jurisdicción ordinaria, la cual esta conformada, como

aparece en el organigrama, por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Superior de la
Judicatura y la Fiscalía General de la Nación; haremos una breve reseña de cómo
surgieron en la organización de la Rama Judicial, de su conformación actual y de las
funciones que cumplen por mandato legal, teniendo claro que dichas funciones
aparecen consignadas en la norma por lo que en este texto, solo nos remitiremos
constantemente a los artículos a que haya lugar.
En la jurisdicción ordinaria, el máximo tribunal de casación es la Corte Suprema de

Justicia, el cual desde la Constitución de 1991, posee como atribución especial: juzgar,
previa acusación del Fiscal General de la Nación, a los altos funcionarios del Estado. La
principal modificación hecha por la Constitución de 1991 en esta jurisdicción se refiere al
control constitucional, que antes era ejercido por la Corte Suprema de Justicia y que
ahora pasa a ser responsabilidad exclusiva de la nueva Corte Constitucional.
1.1 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
La rama jurisdiccional estuvo constituida desde el principio por un tribunal de justicia

con diferentes nombres de acuerdo al periodo histórico. En 1814 el Congreso de las
Provincias Unidas de la Nueva Granada creó el Alto Tribunal de Justicia; en 1832 con la
Constitución del Estado de la Nueva Granada, la justicia empieza a organizarse por una
Corte Suprema, tribunales y juzgados que la ley había establecido; en 1853 la
Constitución Política de la Nueva Granada organiza su poder judicial y establece que
éste es delegado por el pueblo a la Suprema Corte de la Nación y a los demás tribunales
y juzgados; en 1858 la Constitución, en su artículo 47, dispuso que el poder judicial de la
Confederación se ejercía por el Senado, por la Corte Suprema de Justicia y por los
tribunales y juzgados establecidos por la ley.
De acuerdo con la Constitución Política de 1991, en sus artículos 234 y 235, la Corte
Suprema de Justicia está compuesta por un número impar de magistrados, en la
actualidad 23, elegidos para periodos individuales de ocho años, de listas enviadas por
el Consejo Superior de la Judicatura. Este método de elección, se denomina elección por
cooptación ordinaria.
Según la Ley 270 de 1996, en su artículo 16, la Corte está conformada por cinco salas
para un mejor cumplimiento de sus funciones: sala plena, integrada por todos los
magistrados de la corte; sala de gobierno integrada por el Presidente, a quien la Corte
debe elegir para un periodo de un año, Vicepresidente y los presidentes de cada una de
las salas especializadas; la sala de casación civil y agraria; la sala de casación penal y la
sala de casación laboral.
La función esencial de la Corte es administrar justicia, las demás funciones se pueden

clasificar en jurisdiccionales, administrativas y colegisladoras.
a) Funciones jurisdiccionales. Se les denomina así porque son de cumplimiento

exclusivo para dicha corporación y son atribuciones entregadas directamente por la
Constitución Política en el artículo 235. Entre ellas está la de actuar como tribunal de
casación.
Otras funciones especiales que cumple esta Corte tienen que ver directamente con el
juzgamiento a los altos funcionarios del Estado, previa acusación de la Fiscalía:
Directores de departamentos administrativos, Ministros de las diferentes carteras, los
agentes del ministerio público, incluyendo al Procurador General y al Defensor del
Pueblo, los funcionarios de la carrera diplomática y consular, y los miembros del

Congreso.
Esta Corte es la única que tiene la potestad de juzgar al Presidente de la República, a los
miembros del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la
Judicatura y al Fiscal General de la Nación, por cualquier actuación punible en el
ejercicio de sus funciones, por las cuales se les haya acusado.
b) Funciones administrativas. Son todas las funciones que cumple la Corte referidas a
la administración de su personal, incluida la responsabilidad de nombrar o elegir a
funcionarios, de ternas enviadas por otras corporaciones:
1. Elegir los magistrados que deban llenar las vacantes que se presenten en la
corporación de listas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura.
2. Elegir al Fiscal General de la Nación de ternas enviadas por el Presidente de la
República, para un periodo de 4 años.
3. Elegir los magistrados de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, para periodos de 8 años.
4. Elegir un candidato para que integre la terna que, con otros dos elegidos por la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado, se le envía al Congreso para que este último
elija al Contralor General de la República, para un periodo de 4 años.
5. Enviar terna al Consejo de Estado, para la elección del Auditor General de la
República.
6. Eventualmente, dar posesión al Presidente de la República, cuando éste no pueda
hacerlo ante el Congreso de la República.
c) Función colegisladora. Tiene que ver con la posibilidad de la Corte de enviar

proyectos de ley al Congreso, en materias relacionadas con sus funciones, además de
expedir su propio reglamento.
1.2 CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
Fue creado a partir de la Constitución de 1991, con el objeto de garantizar el

autogobierno de la rama judicial del poder público; goza del mismo nivel jerárquico que
tienen la Corte Suprema, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, pero esta
dotado con funciones, atribuciones, facultades y competencias especiales descritas
directamente por la Constitución y la Ley 270 de 1996 (Ley Estatutaria de Administración

de Justicia).
En este sentido al Consejo Superior de la Judicatura le corresponde de manera especial

la administración de la rama judicial y ejercer la función disciplinaria de la misma, de
conformidad con la Constitución Política y lo dispuesto en la Ley.
Con relación a su composición interna, según el artículo 254 de la Constitución Política,

el Consejo esta dividido en dos salas, cada una con funciones especiales determinadas
por la Ley 270 de 1996. La Sala Administrativa, cuyas funciones se estipulan en el artículo
85 y la Sala de la Jurisdicción Disciplinaria, en el artículo 112 de la Ley. Además, el
Consejo Superior de la Judicatura posee unas facultades especiales estipuladas en el
artículo 79 de la cita norma.
El Consejo Superior de la Judicatura está desconcentrado en Consejos Seccionales de la

Judicatura, contemplados en el artículo 82 de la Ley 270 de 1996, donde además se
establece que en su composición interna se dividen en tres salas: plena, administrativa y
jurisdiccional disciplinaria. Las funciones que deben cumplir cada una de estas salas
están descritas en los artículos 100, 101 y 114 de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, respectivamente.
Con el fin de dar una idea general de las funciones que cumple el Consejo Superior de la
Judicatura, las clasificamos desde el punto de vista de la materia que trata: en
disciplinarias, administrativas, jurisdiccionales de tribunal de conflicto, colegisladoras y
legislativas.
a) Función disciplinaria. Esta función tiene por objeto resolver los procesos que por
infracción al régimen disciplinario se adelanten contra los funcionarios de la rama
judicial; salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política;
así mismo, contra los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional
de manera transitoria u ocasional.
La función jurisdiccional disciplinaria la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a

través de sus salas disciplinarias; y, sus decisiones adquieren fuerza de cosa juzgada,
contra las cuales no procede recurso alguno.
b) Funciones administrativas. Las más importantes son:

1. Administrar la carrera judicial.
2. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al
Gobierno.
3. Ejecutar el presupuesto de la rama judicial de conformidad con la aprobación del
Congreso.
4. Llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales.
5. Elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y
enviarlas a la entidad correspondiente, salvo la jurisdicción penal militar, que se rige
por normas especiales.
6. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos de la administración de justicia.
7. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los
despachos judiciales.
8. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración
de justicia y los relacionados con la organización y funciones asignadas a los
distintos cargos.
c) Funciones jurisdiccionales. Son funciones especiales asignadas al Consejo Superior

de la Judicatura considerado como tribunal de conflicto, orientadas a dirimir los
conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones de la rama
judicial en Colombia.
d) Funciones colegisladoras. Atribución de proponer proyectos de ley relativos a la

administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales del país; lo que
lo convierte en un colaborar del Congreso de la República en su función legislativa.
e) Funciones legales. Estas funciones corresponden a trámites judiciales y

administrativos que se adelantan en los despachos judiciales, en los aspectos no
previstos por el legislador; es decir, esta función se le atribuye de manera residual.
1.3 FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Al igual que el Consejo Superior de la Judicatura tiene su origen en la Constitución

Política de 1991. Hace parte de la jurisdicción ordinaria y posee plena autonomía
administrativa y presupuestal; su principal función consiste en brindar a los ciudadanos
una cumplida y eficaz administración de justicia mediante el denominado sistema penal

acusatorio.
La Fiscalía General de la Nación en su composición interna esta integrada por el Fiscal

General de la Nación; elegido para un periodo de cuatro años por la Corte Suprema de
Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República y no podrá ser reelegido. El
Fiscal General es la máxima autoridad de la institución y tiene a cargo la representación
de ésta frente a las autoridades de poder público y los particulares. También integran la
Fiscalía, los fiscales delegados y los demás funcionarios que determine la ley.
Es importante tener en cuenta que la Fiscalía posee un estatus especial traducido en

autonomía orgánica y funcional al interior de la rama judicial; además, según los
artículos 249 a 253 de la Constitución Política, posee autonomía fiscal y administrativa;
es decir, que este órgano tiene competencia para emitir los reglamentos necesarios para
su propia organización y funcionamiento, siempre y cuando no traspase los límites que
le imponen la Constitución y la Ley Estatutaria de Administración de Justicia.
1.3.1. Funciones de la Fiscalía General. Los fiscales poseen atribuciones de naturaleza

jurisdiccional, dentro de la independencia y autonomía de los jueces por la naturaleza
de sus funciones. El Fiscal General es el titular de la entidad y adicionalmente tiene
algunas atribuciones especiales que le asigna la Constitución, referidas específicamente
a la participación que se le otorga en la definición de políticas en materia criminal; otras
de carácter administrativo y de suministro de información al gobierno referente a su
jurisdicción.
La Fiscalía General se encarga de investigar los delitos, calificar los procesos y acusar
ante los jueces y tribunales competentes a los presuntos infractores de la ley penal..
También se debe tener en cuenta, que en cabeza del Fiscal General está la facultad de
acusar a los funcionarios que gocen de fuero constitucional, con las excepciones
previstas en la Constitución.
Se pueden clasificar las funciones de la Fiscalía, según su naturaleza, en investigativas,

acusatorias y administrativas.
a) Funciones investigativas. Es función de la Fiscalía investigar de oficio los delitos

cometidos en el país; es decir por iniciativa propia; o, mediante denuncia o querella
presentada por un tercero ante las autoridades competentes; excepto los cometidos
por la fuerza pública en servicio activo o con relación al mismo
La obligación que tiene la Fiscalía de investigar los delitos le implica hacerlo tanto en lo
favorable como en lo desfavorable al imputado, y desde luego, debe respetar sus
derechos fundamentales y las garantías procesales que le asisten.
b) Funciones acusatorias. Se refiere a la responsabilidad que tiene la Fiscalía de acusar

a los presuntos infractores de la ley penal ante los juzgados y tribunales competentes,
como consecuencia de las investigaciones que haya adelantado.
c) Funciones administrativas. La Fiscalía tiene autonomía administrativa y

presupuestal.
1.4 TRIBUNALES SUPERIORES DE DISTRITO JUDICIAL
Para efectos de la administración de justicia, el territorio nacional se ha dividido en

distritos judiciales, cuya creación, integración y competencias corresponde señalar al
Consejo Superior de la Judicatura, en los términos establecidos por la mencionada Ley
Estatutaria.
Según el artículo 19 de la Ley 270 de 1996, los tribunales superiores son creados por la
Sala Administrativa del Consejo para el cumplimiento de las funciones que determine la
ley procesal de cada distrito judicial. Están integrados por el número de magistrados
que igualmente determine la mencionada corporación, que en todo caso no pueden ser
menos de tres.
Funciones de los tribunales superiores. Los tribunales superiores deben ejercer sus
funciones por conducto de la Sala Plena, integrada por la totalidad de los magistrados,
por la Sala de Gobierno, por las salas especializadas y por las demás salas de decisión,
plurales e impares.
a) Funciones Administrativas. La sala plena de los tribunales superiores de distrito

judicial cumplen las siguientes funciones:
1. Elegir los jueces del respectivo distrito judicial.

2. Elegir para periodos de un año al Presidente y al Vicepresidente de la Corporación y
a los empleados que le corresponda.
3. Hacer la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de los jueces

del respectivo distrito judicial.
1.5 LOS JUZGADOS
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción

ordinaria la integran también los juzgados civiles, laborales, penales, agrarios, de familia
y los demás especializados y promiscuos que se creen. Corresponde a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para el cumplimiento de las
funciones que prevea la ley procesal en cada circuito o municipio, crear los juzgados que
sean necesarios, así como establecer sus características y denominación.
Los juzgados, considerados como la célula básica de la organización judicial, están

integrados por el Juez titular, el Secretario, los asistentes que la especialidad demande y
el personal auxiliar calificado que determine el Consejo Superior de la Judicatura.
2 JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se establece en Colombia a través de

la Ley 130 de 1913, como desarrollo a la disposición constitucional de un acto legislativo
de 1910. Anterior a esto, lo contencioso administrativo no existía como jurisdicción,
aunque se reconocía su importancia. El consejo de Estado se constituyó como el máximo
juez administrativo del Estado. Esta jurisdicción fue retomada en la actual Constitución
Política de Colombia para la administración de justicia en los asuntos del Estado, entre
sus organismos y entidades, tema que se desarrolla a continuación:
2.1 CONSEJO DE ESTADO
La figura del Consejo de Estado aparece en Colombia desde 1817, creado por decreto de
Simón Bolívar, copiado de la organización francesa que se adoptó en 1799 con el mismo
nombre, cuando Napoleón asume el poder. En esa primera forma, el Consejo de Estado
cumplía sus funciones como cuerpo representativo de los ciudadanos, contribuyendo a
las decisiones administrativas, legislativas y a las propias decisiones de Gobierno.
Funcionó hasta 1843 y suprimido hasta 1886, cuando la Constitución de este año ordenó
de nuevo su creación.
A pesar de la disposición constitucional de 1910 y el desarrollo de la Ley 130 de 1913, el

Consejo de Estado no fue creado en el orden jurídico hasta 1914 cuando un acto
legislativo lo contempla de nuevo como supremo órgano consultivo del gobierno y
máximo tribunal de lo contencioso administrativo. Un acto legislativo de 1945
contempla la creación de diferentes salas para su funcionamiento. Son estos, los
antecedentes básicos para la conformación del Consejo de Estado como actualmente se
contempla en el sistema político-jurídico colombiano.
Actualmente, 27 magistrados integran el Consejo de Estado. Para cumplir sus diferentes

funciones, se divide en tres salas: sala plena, sala de lo contencioso administrativo y sala
de consulta y servicio civil. La primera es integrada por todos los magistrados, la
segunda por 23 de ellos y la última por los cuatro restantes.
Son elegidos para un periodo de 8 años, entre cinco o más candidatos que propone el
Consejo Superior de la Judicatura para cada vacante que se presente, por medio de
cooptación moderada. Cada uno de estos magistrados debe cumplir con las condiciones
expuestas en el artículo 232, y 236 al 238 de la Constitución Política de 1991.
Funciones del Consejo de Estado. Según el artículo 35 de la mencionada Ley

Estatutaria de Administración de Justicia, además de elegir a los nuevos consejeros, al
Secretario General y a los demás funcionarios, excepto los de las salas seccionales y
despachos, o los miembros del Consejo Nacional Electoral, a la Sala Plena le
corresponde:
a) Proveer las faltas temporales del Contralor General de la República;

b) Distribuir mediante acuerdo, las funciones de la sala de lo contencioso
administrativo. Integrar las comisiones de acuerdo a la ley o el reglamento, y
c) Evaluar la calidad del servicio de los magistrados de los tribunales administrativos.
Entre las atribuciones asignadas en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia,

artículo 37, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está facultada para:
a) Resolver los conflictos entre las diferentes secciones de los organismos de la

jurisdicción;
b) Resolver los procesos que le correspondan según la ley y que no se hayan asignado
específicamente a alguna de sus secciones,
c) Elaborar listas de auxiliares de la justicia cada dos años, además resolver los asuntos
que trasciendan de las secciones,
d) Resolver los recursos extraordinarios que sean de su competencia,
e) Cambiar o reformar la jurisprudencia de la corporación según le remitan procesos
las secciones,
f) Resolver los casos de perdida de investidura de los congresistas,
g) Resolver los recursos contra las sentencias dictadas por la sección de asuntos
electorales, y
h) Resolver las acciones de nulidad por inconstitucionalidad para los decretos cuando
tal competencia no le corresponda a la Corte Constitucional.
Por último, la Sala de Consulta y Servicio Civil, como órgano consultivo del Gobierno
Nacional, según el artículo 38 de la mencionada Ley, debe:
a) Resolver las consultas jurídicas que le formule el Gobierno,

b) Preparar los proyectos de ley que le encomiende el Gobierno,
c) Revisar contratos y emitir conceptos sobre las cuestiones correspondientes al
servicio civil,
d) Certificar si los candidatos presidenciales cuentan con las condiciones requeridas, y
e) Emitir concepto sobre los contratos que se vayan a celebrar con empresas privadas
colombianas escogidas por mérito público en los casos especiales que determine la
ley.
2.2 TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
Desde la mencionada reforma constitucional de 1910, se contempla la necesidad de que

existan tribunales Seccionales, adicionales a la jurisdicción encabezada por el Consejo de
Estado. Tales tribunales se materializaron a partir de la reforma constitucional de 1968
cuando se dispone la creación de un Tribunal Administrativo en cada departamento;
esos son los antecedentes al organismo que hoy se conoce con este nombre y existen
conforme al ordenamiento jurídico que enmarca la Constitución de 1991.
Los tribunales Administrativos son creados por el Consejo Superior de la Judicatura para
el cumplimiento de las funciones procesales que determine la ley en cada distrito
judicial; sus funciones se ejercerán a través de la sala plena, la sala de gobierno y las
demás salas plurales e impares, de acuerdo con la ley. El número de magistrados de

cada Tribunal será determinado por el Consejo Superior de la Judicatura.
Las funciones de dichos tribunales se encuentran en el articulo 41 de la ley 270 de 1996
y fundamentalmente son de naturaleza administrativa ya que se refieren a la elección de
los jueces de lo Contencioso Administrativo; nominar las ternas para la elección de
contralores departamentales, municipales o distritales; evaluar la calidad del servicio de
los jueces correspondientes a su jurisdicción; dirimir conflictos de las secciones y
subsecciones del mismo tribunal y entre los jueces administrativos del mismo distrito.
2.3 JUZGADOS ADMINISTRATIVOS

Esta figura es introducida por primera vez en la Ley 446 de 1998. Son creados de
acuerdo a las necesidades procesales en cada circuito y municipio por el Consejo
Superior de la Judicatura. Sus características, denominación y número son establecidos
por tal Consejo; los asuntos que debe resolver en distintas instancias, se contemplan en
el artículo 42 de la Ley 270 de 1996.
3 JURISDICCION CONSTITUCIONAL
Fue creada por la Constitución Política de 1991. Ha sido, sin duda, una de las
innovaciones de mayor trascendencia por la inmensa tarea que ha cumplido en la
interpretación de la normatividad y en particular de los derechos fundamentales,
protegidos por la Acción de Tutela, otro de los avances de la referida enmienda.
Corresponde al gran aporte del jurista austríaco Kelsen, en cuanto a la jerarquía de las
normas estatales, de donde se establece que la Constitución es norma de normas.
Es claro, que la única garantía para la defensa de la Constitución no es la anulación del

acto inconstitucional, pero si es la principal de ellas, como atribución de la Corte
Constitucional. Con esta institución se perfecciona y moderniza el sistema tradicional de
control jurisdiccional, que tiene una respetable tradición y aun algunos rasgos propios.
El más destacado de estos, es la llamada Acción Popular, que otorga a todos los
ciudadanos el derecho a promover demandas de inconstitucionalidad, reservadas en
otros países a algunas entidades y personas.
Colombia estableció formalmente el sistema de control desde 1910, si bien con algunos
antecedentes, incluso en la época federal, y lo amplió en las reformas constitucionales
de 1945 y 1968, para llegar al cambio constitucional de 1991, que lo consolida.
La supremacía de la Constitución, consagrada en el artículo cuarto, establece el

escalonamiento jerárquico, también de estirpe kelseniana, que permite explicar más
coherentemente las garantías establecidas para protegerla. La evolución histórica del
constitucionalismo surge a partir de las dos grandes revoluciones liberales, la
norteamericana y la francesa, que influyeron decididamente en nuestro proceso
constitucional desde las primeras cartas patriotas antes de consumarse la
independencia. Allí se representan las diversas tendencias jurídico-filosóficas, las teorías
acerca de la constitución y los sistemas de control constitucional de los Estados Unidos y
los principales países europeos frente a lo que finalmente se denominaría como Estado
social de derecho.
Esta jurisdicción tiene por objeto garantizar la supremacía normativa según lo

expresado en la Constitución Política, ejercida predominantemente por la Corte
Constitucional.
Conforme a las normas constitucionales y legales, la jurisdicción constitucional esta

integrada por la Corte Constitucional. El artículo 43 de la citada Ley estatutaria, estipula
que la Corte Constitucional ejerce la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución en los términos de los artículos 241 al 244 de la Constitución Política de
1991; el Consejo de Estado conoce de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad
de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a
la Corte Constitucional.
También ejercen jurisdicción constitucional excepcionalmente, para cada caso concreto,

los jueces y corporaciones que deban proferir las decisiones de Acción de Tutela o
resolver acciones o recursos previstos para la aplicación de los derechos
constitucionales.
En cuanto a la composición interna de la Corte, en su reglamento interno se estipula que

estará conformada por un Presidente elegido por la Corporación para periodos de un
año, lo mismo que un Vicepresidente. También ha previsto las salas de decisión,
integradas por tres magistrados, que tienen a su cargo la revisión de los fallos de Tutela
que hayan proferido en última o en única instancia las corporaciones judiciales y los
jueces con competencia para ello.
3.1 FUNCIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Las funciones que cumple la Corte Constitucional pueden clasificarse según su materia
en funciones jurisdiccionales y funciones administrativas. Conforme a lo dispuesto en el
artículo 156 de la Constitución Política, la Corte tiene la facultad especial de presentar
ante el Congreso proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, a los
cuales debe dárseles el trámite correspondiente.
a) Funciones jurisdiccionales. Son las atribuciones que la Constitución y la Ley

Estatutaria le han entregado exclusivamente a la Corte; entre ellas están:
1. Control automático de constitucionalidad de un acto, antes y después de ser

expedido.
2. Revisión previa de proyectos de ley estatutaria.
3. Decidir sobre las demandas contra actos de reforma de la Constitución por vicios de
procedimiento y formación.
4. Decidir sobre la convocatoria y constitucionalidad de referendo, consultas populares,
formación de asamblea constituyente y plebiscitos de orden nacional.
5. Decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que haya objetado el
Gobierno.
6. Revisar las decisiones relacionadas con la Acción de Tutela sobre derechos
constitucionales.
b) Funciones administrativas
1. Elegir un candidato que integre la terna de la cual el Congreso elige al Contralor

General de la República para periodos de cuatro años, junto con los seleccionados
por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
2. Elegir un magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
3. Elegir a los dignatarios de la Corporación y a los demás empleados que le

corresponda conforme a la ley.
4. Decidir sobre las excusas que presentan las personas naturales o jurídicas cuando
hayan sido citadas por las comisiones permanentes para que en sesión especial
rindan declaraciones, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos
relacionados directamente con las indagaciones que se adelanten, en el caso de
insistencia de la comisión en llamarlas.
5. Expedir su propio reglamento.
4 JURISDICCIONES ESPECIALES
Estas jurisdicciones fueron creadas con la Constitución de 1991, con el fin de hacer
más eficiente y eficaz la administración de justicia en el país; además de acercar la
actividad del poder judicial a la ciudadanía.
4.1 JURISDICCIÓN ESPECIAL DE PAZ
Es creada con el fin de solucionar la crisis de administración de justicia como método

alternativo de solución de conflictos, y busca el acercamiento de la comunidad a la
administración de justicia. Dicha jurisdicción esta reglamentada además del artículo
11 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, por la Ley 497 de 1999.
Los jueces de paz son particulares que administran justicia bajo los fundamentos de
la equidad; es decir, que las partes estén de acuerdo en conciliar y arreglar
directamente sus asuntos por la vía de la mediación del Juez de Paz. Son elegidos
para periodos de cinco años y su competencia se limita a asuntos susceptibles de
transacción y conciliación o desistimiento hasta por el valor de cien salarios mínimos
mensuales.
Dichos asuntos deben ser sometidos voluntariamente por las partes al conocimiento
del Juez de paz para que este pueda entrar en acción. Los jueces de paz inician el
proceso, adelantan la conciliación, profieren sentencia respecto al caso, y si las
partes logran ponerse de acuerdo en la conciliación, pasa a ser considerada como
cosa juzgada. Los consejos seccionales o de la judicatura asumen el control

disciplinario de los jueces de paz.
4.2 JURISDICCIÓN ESPECIAL INDÍGENA
Jurisdicción creada para promover el respeto al pluralismo, según el artículo 246 de

la Constitución Política. Esta jurisdicción contempla la creación de autoridades
judiciales propias para las comunidades indígenas, la potestad de tener normas
propias, y sujeción de esta normatividad a la Constitución y a la ley; también se
contempla que el legislador debe señalar la forma de coordinación entre la
jurisdicción indígena con el sistema judicial nacional.
Los lugares de ejercicio de la jurisdicción indígena se distinguen claramente entre

pueblos indígenas y territorios indígenas. Los primeros son aquellas comunidades
conformadas por indígenas que viene desde tiempos inmemoriales y que durante la
colonia y la vida republicana han permanecido como una etnia con su cultura y
modo de vida propia, así como también con su organización y gobierno. En cambio,
los territorios indígenas son aquellos pueblos indígenas asentados dentro de un
determinado territorio constituido en entidad territorial. Tanto en los pueblos como
en los territorios indígenas se ejerce la función jurisdiccional indígena.
Los territorios indígenas están conformados por consejos regidos por sus propias
costumbres, ejerciendo las siguientes funciones:
1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento
de su territorio.
2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social
dentro de su territorio, en armonía con el plan nacional de desarrollo.
3. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida
ejecución.
4. Percibir y distribuir sus recursos.
5. Velar por la preservación de los recursos naturales.
6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes
comunidades en su territorio.
7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de

acuerdo con las instrucciones y disposiciones del gobierno nacional.
8. Representar a los territorios ante el gobierno nacional y las demás entidades a
las cuales se integren.
La Corte Constitucional ha sostenido que a los miembros de las comunidades

indígenas se les garantiza no solo una autonomía administrativa, presupuestal y
financiera dentro de sus territorios, como puede suceder con los departamentos,
distritos y municipios, sino también el ejercicio, en el grado que la ley establece, de
autonomía política y jurídica, lo que se traduce en la elección de sus propias
autoridades, quienes pueden ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito
territorial.
Notas de interés
a) Consejo Superior de la Judicatura que hace parte de la jurisdicción ordinaria

Observamos algunas de las diferencias en la conformación del Consejo Superior de la
Judicatura en las constituciones de 3 países europeos: España, Italia, Portugal; en estos
dos últimos se prevé la participación de los funcionarios judiciales en la elección de sus
miembros; esta forma de elección presenta ciertos inconvenientes, como la excesiva
politización de la rama judicial; mientras que en el primero se asegura una nutrida
participación de los jueces de carrera en el Consejo General del Poder Judicial.
b) Con respecto a la Jurisdicción Constitucional es interesante conocer algo del

funcionamiento de los dos modelos predominantes en cuanto a la preocupación del
control constitucional en el Estado.
En primer lugar, en cuanto al Modelo Americano, este tiene lugar cuando una de las
partes en el curso de un proceso ante la jurisdicción ordinaria opone la posible
inconstitucionalidad de la norma en principio aplicable al caso. La cuestión propuesta se
resuelve como un incidente en el desarrollo del proceso y la eventual apreciación de
inconstitucionalidad encuentra su reflejo en la sentencia dictada, en caso de ser acogida
la excepción, como si la norma impugnada no existiera.
En este modelo se habla de control difuso, conocido así ya que radica en cabeza de
todas las autoridades judiciales y de control concreto pues señala la salvaguardia de
derechos específicos de las partes en conflicto. En general es un control que apunta en
mayor medida a la protección de los derechos y libertades de los impugnantes.
Por ultimo la suprema corte a través de rechazo o concesión de “writ of certiorari” unifica
la jurisprudencia a los tribunales de inferior jerarquía; y, sus decisiones, aunque en
principio solo tienen efecto para el caso concreto, terminan, en virtud del respeto al
precedente judicial siendo aplicadas para solucionar todos los casos de la norma en
cuestión.
En segundo lugar, en cuanto al Modelo Europeo, se surte un proceso de
inconstitucionalidad ante un órgano jurisdiccional único y especifico, a impulso de un
órgano constitucional o fracción del mismo, con efectos generales y hacia el futuro
sobre la validez, o cuando menos, la vigencia de la norma sometida a control en
supuesto de una sentencia declaratoria de constitucionalidad. Este sistema de control se
manifiesta con todos los rasgos formales de una autentica y específica función
constitucional. Existen dos figuras para ejercer el control constitucional, por un lado, la
cuestión de inconstitucionalidad, ejercida a solicitud de parte o de oficio y por otro lado
existe el recurso de amparo de los derechos fundamentales, que es inicialmente
aplicable al caso concreto y posteriormente adquiere un carácter general.
CURSO BÁSICO Organización Estatal Colombiana
Unidad 5: Organismos de Control
UNIDAD 5:
Organismos de Control
AUTORA:
BOGOTÁ 2008
EQUIPO UNIVERSIDAD VIRTUAL – ESAP
IDEAS PRINCIPALES
Iniciemos esta quinta unidad haciendo referencia al artículo 113 constitucional, en

donde se establece que además de las tres ramas del poder público y de los órganos
que las integran existen otros, autónomos e independientes para el cumplimiento
de las demás funciones del Estado.
Esta idea data desde el periodo independentista, implicado al desbordamiento de la

estructura tripartita del poder, concebida desde los inicios del estado moderno,
para ir más allá de las tradicionales ramas legislativa, ejecutiva y judicial y para
demostrar la necesaria integración de nuevas funciones y responsabilidades a cargo
del Estado.
Se trata entonces de aquellos órganos o comisiones estatales que se agrupan en una

especie de organizaciones independientes del poder público tradicional (legislativo-
ejecutivo) y tal como se planteaba con anterioridad, no pueden considerarse ni
política ni administrativamente como parte de las ramas el poder público en
Colombia.
Los organismos autónomos e independientes son considerados como instituciones

con personería jurídica de derecho público, ajenas a la persona jurídica del Estado
central denominada la Nación, y que sin pertenecer a ninguna de las ramas ni
organizaciones del poder público, gozan de un determinado grado de autonomía e
independencia y que por virtud de la misma carta política, se les ha determinado una
estructura y marco de funcionamiento para coadyuvar armónicamente con el
funcionamiento del Estado.
Estos órganos han sido identificados y caracterizados tanto por su diferenciada

actividad funcional, así como por su separación frente a las demás instituciones que
hacen parte de la estructura del Estado. Para el tratamiento de estos órganos, se
requiere el establecimiento de una diferenciación que esta referida fundamentalmente
a la labor que cada uno de ellos cumple, lo cual permite analizar e identificar la
relevancia del papel desempeñado por ellos en la vida de la sociedad colombiana, y
lograr una comprensión más profunda y clara acerca del funcionamiento de los
mismos.
Al hablar de órganos autónomos e independientes de la Nación, debemos hacer

referencia al Ministerio Público, constituido por la Procuraduría General de la Nación y
la Defensoría del Pueblo, y que junto con la Contraloría General de la República han
sido catalogados como los organismos de control del Estado.
De acuerdo con el Título X de la Constitución Política de Colombia, los organismos de

control están representados por la Contraloría General de la República, la Procuraduría
General de la Nación y la Defensoría del Pueblo a quienes les compete atender las
funciones y responsabilidades que en dicho título se establecen.
COMPETENCIAS
COGNITIVAS: Estudiar el origen, formulación y acción de la dimensión del

ministerio público y de los organismos de control, como estrategia de control a la
administración en las esferas de la legalidad, la economía, lo ambiental, lo fiscal y lo
disciplinario.
AXIOLÓGICAS: Comprender la diferenciación y las segmentaciones en las funciones

del control, la veeduría y la transparencia en las esferas públicas de los órganos de
control y de protección de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y
culturales de los ciudadanos.
PROCEDIMENTALES: Reconocer los mecanismos de protección de control social a la

Administración Pública y las instancias institucionales con sus pasos en la revisión de los
actos del Estado desde las diversas ramas del poder y del ordenam iento constitucional.
Objetivo general. Ofrecer a los estudiantes conocimientos integrales que les

permitan lograr una comprensión y dominio de la estructura, naturaleza y papel
desempeñado por los organismos autónomos e independientes de la Nación como
parte o elementos constitutivos de la estructura del Estado colombiano.
Objetivos específicos
1. Analizar la naturaleza funcional, el marco constitucional y legal que orienta el

accionar de los organismos autónomos e independientes de la Nación.
2. Facilitar la comprensión y el análisis estructural de cada uno de los organismos

autónomos e independientes de la Nación.
3. Identificar los antecedentes históricos así como la estructura y naturaleza

funcional de los organismos de control y vigilancia.
4. Definir la diferenciación entre organismos de control público y de control fiscal.
6. Conocer acerca del papel desempeñado por el Banco de la República, la Comisión

Nacional de Televisión y la Comisión Nacional del Servicio Civil, como organismos
autónomos e independientes de la Nación.
1. EL MINISTERIO PÚBLICO
Reseña histórica. El Ministerio Público encuentra sus antecedentes unidos al

nacimiento del Estado Nación, por la necesidad manifiesta del pueblo en la
garantía y ejercicio de los plenos derechos y libertades logrados en la revolución
de independencia; como también para prevenir el desbordamiento de la autoridad
del ejecutivo; por la desconfianza hacia los gobernantes heredada del régimen
monárquico absolutista.
Para nuestro caso, hablar del Ministerio Público implica remontarnos a la época de la
colonia, en la que la protección de los derechos se veía reflejada en la vigilancia
que ejercían los funcionarios de la Corona que fiscalizaban a la administración
colonial. En el periodo republicano el titular del control político pasó a ser un
organismo independiente del ejecutivo y del congreso (organismo de expresión
popular) que por su inexperiencia, no cumplió a cabalidad con esta labor.
Con la evolución de las diferentes cartas constitucionales se va perfilando la figura

del protector de los derechos. Para 1819, el libertador Simón Bolívar propuso en el
Congreso de Angostura, que en la organización del Estado debía existir el “poder moral”
como forma de darle a la República una cuarta potestad que velara por la enseñanza y
la educación y se limitara solo a opinar en lo referente a penas y castigos.
Fue en 1830, en el Congreso Admirable, cuando se institucionaliza el Ministerio Público

a cargo del Procurador General de la Nación, agente del poder ejecutivo y quien
al mismo tiempo era miembro del Consejo de Estado y consejero presidencial.
Tenía básicamente dos atribuciones: vigilar la observancia de las leyes por los
tribunales y juzgados y promocionar los intereses nacionales por parte de las
autoridades ejecutivas.
En la constitución centro - federalista, se le da al Procurador independencia frente

a los órganos de poder, pero aún así el Ministerio Público no ejercía funciones
veedoras.
En 1858 la carta de la Confederación Granadina amplió los ámbitos de

competencia del Ministerio Público, en cabeza del Procurador General de la
Nación, otorgándole la potestad de vigilar las actuaciones de los altos funcionarios
del Estado.
En 1863 la nueva Constitución facultó a la Cámara de Representantes para

nombrar al Procurador General y amplió su función disciplinaria sobre los
funcionarios públicos. Así, la Procuraduría General de la Nación defendería los intereses
de la Nación y la protección de los derechos humanos e incluso representaría al
Estado en procesos judiciales.
La Constitución de 1886 otorga al Ministerio Público, en cabeza de la procuraduría,

cuatro frentes de acción fundamentales:
a) Defensa de los intereses judiciales de la Nación (representación legal);
b) Promoción de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas;
c) Vigilar la conducta de los empleados públicos; y
d) Conocer y atender los hechos que alteraran el orden público.
En esta Constitución el Procurador no se desliga del ejecutivo por ser nombrado

por el Presidente de la República.
A pesar de las facultades conferidas en las distintas cartas constitucionales del país,
hasta ese momento el Ministerio Público no tenía una ubicación precisa dentro de la
organización del Estado, pues su misión era más de veeduría y de prevención.
La reforma constitucional de 1945 reasignó las funciones del Ministerio Público al

Procurador y lo faculta para nombrar y remover libremente a sus empleados. La Cámara
de Representantes asume la responsabilidad de nombrarlo de terna presentada por el
Presidente, quien hasta ese entonces era el nominador.
En la década de los ochenta, a consecuencia del alto índice de corrupción

administrativa y de violación de los derechos humanos por parte de los agentes
estatales, fue necesario replantear el esquema de la Procuraduría General de la Nación,
y se crea la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos.
Más adelante, mediante la ley 4 de 1990 se faculta al Procurador General de la Nación

para que asuma la investigación y juzgamiento de genocidios, desapariciones y
torturas.
La Constitución Política de 1991, expresa la voluntad de la Comisión Cuarta de la

Asamblea Nacional Constituyente, al debatir 33 propuestas sobre la conveniencia
de la creación de la figura del Defensor del Pueblo. Finalmente determinaría que el
Ministerio Público quedaría conformado por la Procuraduría General de la Nación y la
Defensoría del Pueblo, de acuerdo con los artículos 275 a 284 de la Carta.
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACI ÓN
La Procuraduría General de la Nación es el organismo que encarna la dirección suprema

del Ministerio Público; es decir, defiende los derechos y los intereses de la sociedad
colombiana ante el Estado, vigila la conducta oficial de los servidores públicos,
defiende el cabal cumplimiento del ordenamiento jurídico, el buen manejo del
patrimonio público, los derechos humanos y garantías fundamentales del ciudadano.
Según el Decreto 262 de 2000, la Procuraduría General de la Nación es el máximo

organismo del Ministerio Público. Tiene autonomía administrativa, financiera y
presupuestal en los términos definidos por el Estatuto Orgánico del Presupuesto
Nacional y ejerce sus funciones bajo la dirección del Procurador General de la Nación.
El Procurador General de la Nación es elegido por el Senado de la República para un

período personal de cuatro años, de terna integrada por un candidato del Presidente
de la República, uno de la Corte Suprema de Justicia y uno del Consejo de Estado. El
Procurador General toma posesión ante el Presidente de la República.
Los mecanismos de control que ejerce el Ministerio Público están enfocados a:
a) Participación en defensa de la integridad constitucional . El Procurador rinde a

la Corte Constitucional concepto sobre asuntos relacionados con la protección de
los derechos y garantías consagrados en la Carta Constitucional.
b) Vigilancia sobre la Administración Pública . El Ministerio Público tiene la tarea de

velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y vigila la
conducta de quienes desempeñan funciones públicas. En desarrollo de esta
atribución, la Procuraduría investiga las faltas disciplinarias cometidas tanto por los
empleados oficiales de la rama ejecutiva, y de la rama jurisdiccional.
c) Defensa de la sociedad. El Ministerio Público como representante de la

sociedad propende por la sanción de los infractores de la ley penal; por tal razón
en el nuevo Código de Procedimiento Penal se dispone que también sea sujeto procesal.
d) Defensa del orden jurídico. El Ministerio Público vigila el cumplimiento de la

Constitución, la ejecución de las leyes, de las sentencias judiciales y de las
disposiciones administrativas por parte de las autoridades del Estado.
1.1.1 Antecedentes para su funcionamiento. Como se señaló anteriormente, la figura

del Procurador General de la Nación aparece por primera vez en la historia
constitucional de Colombia en el Reglamento Provisional para el establecimiento
del Poder Judicial, expedido por el Congreso Nacional de Angostura el 25 de febrero
de 1819, como una propuesta para ser insertada en la primera Constitución. Sin
embargo, la institucionalización de la Procuraduría se establece con la Constitución de
1830.
En aquella época, el Ministerio Público era ejercido por el Procurador General de la

Nación, como agente del Poder Ejecutivo, con las siguientes atribuciones:
defender a la Nación ante los Tribunales y Juzgados, velar por la observancia de las
leyes y promover ante cualquier autoridad civil, militar y eclesiástica los intereses
nacionales y el orden público. Integraban el Ministerio Público el Procurador General,
los Procuradores Generales de los Departamentos, los Procuradores de Provincia, los
Síndicos Personeros y los Agentes de Policía.
El Ministerio Público dejó de ser institución constitucional por veintiún años entre
1832 y 1853, y se consolida nuevamente como institución constitucional en la Carta
Política de la Nueva Granada en 1853. El Procurador era elegido popularmente y
mantenía su fuero de juzgamiento ante el Senado y la Corte Suprema de Justicia;
ante el primero por responsabilidad política, y ante la segunda por delitos comunes.
En la Constitución de 1886 se estableció el principio de que el Ministerio Público

sería ejercido bajo la suprema dirección del Gobierno, por un Procurador General de
la Nación, por los Fiscales de los Tribunales Superiores de Distrito y por los demás
Fiscales y funcionarios que determinara la ley.
En 1936 hubo otra reorganización de la Procuraduría General de la Nación, en donde se

le dio más importancia por el establecimiento de nuevas dependencias
administrativas; se crearon los Procuradores Delegados en lo Civil y en lo Penal; se
dio atribución al Procurador para visitar a las empresas particulares cuando su
funcionamiento tenga relación con el interés social; y, se mantuvo el poder disciplinario
y correccional.
Las reformas constitucionales de 1945 y 1947 fueron un verdadero avance para la

jerarquía institucional del Procurador y de los Fiscales, porque se dispuso que los
Agentes del Ministerio Público tuvieran la misma categoría que los magistrados y jueces
ante quienes ejercen el cargo. Además, el Procurador dejó de ser nombrado
directamente por el Presidente de la República y en su elección participa la Cámara
de Representantes, que lo escoge de terna elaborada por el Primer Mandatario.
En 1953 se realiza otra reorganización de la Procuraduría, en donde se refuerza la

vigilancia administrativa. En 1964 se dio origen a los Procuradores de Distrito,
encargados en las regiones de la vigilancia de los Fiscales y de la administración de
Justicia.
Posteriormente, la Ley 4 de 1990, significó para la Procuraduría General de la Nación una

renovación en lo atinente a la función de vigilancia administrativa y judicial pues
fortalece y asegura nuevas funciones a las procuradurías regionales; introduce
acciones más eficaces en la defensa de los bienes intereses de la Nación a través
de la Procuraduría Delegada en lo Civil, incorpora la Procuraduría Delegada para
Asuntos Presupuestales, entre otras disposiciones.
La ley 201 de 1995, a la luz de la nueva Constitución Política de Colombia,

establece la naturaleza jurídica de la Procuraduría General de la Nación como máximo
organismo del Ministerio Público con autonomía administrativa, financiera,
presupuestal y técnica para el ejercicio de sus funciones como órgano de control.
Se destaca la creación del Instituto de Estudios del Ministerio Público, como una
Unidad Administrativa Especial, con carácter académico y con las funciones de
asistir al Procurador en el desarrollo de programas de capacitación, orientados a
favorecer la calidad administrativa y a facilitar el reconocimiento y respeto de los
derechos humanos de los distintos grupos vulnerables de la sociedad colombiana.
Con el ánimo de vigorizar la lucha contra el enriquecimiento ilícito y contra la

corrupción administrativa, se otorga más jerarquía a la Oficina de Investigaciones
Especiales al asignarle categoría de Dirección, adscrita al Despacho del Procurador y
con la función de prestar asesoría y colaboración técnico-científica requerida por las
distintas dependencias en las materias señaladas.
Merece especial mención la creación del Centro de Atención al Público, CAP, el cual
tiene la responsabilidad de acercar a la Procuraduría con los ciudadanos y a facilitar
la participación de los mismos en el control disciplinario; con la función de recibir,
diligenciar y coordinar el trámite de las quejas que se presenten en forma personal o por
escrito, a la vez de orientar e informar a los ciudadanos sobre el desarrollo del proceso
disciplinario que se derive de dichas denuncias.
Mediante Decreto 262 de 2000, se establecen nuevos cambios funcionales: se

establecen de forma genérica las funciones preventiva, disciplinaria, de derechos
humanos y de intervención judicial, que antes estaban asignadas de manera específica
a cada una de las dependencias; el Procurador General quedó con potestad para
solicitar la suspensión y revocatoria de actuaciones y actos administrativos; para
señalar políticas y criterios generales a la Defensoría del Pueblo; y, para solicitarle a la

Corte Constitucional la revisión de los fallos de tutela. Igualmente, los Procuradores
Judiciales tienen ahora funciones preventivas y de control de gestión, disciplinarias,
y de protección y defensa de los derechos humanos.
ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA
LA DEFENSORÍA DEL PUEBL O
Es una institución del estado colombiano responsable de impulsar la efectividad

de los derechos humanos en el marco del Estado Social de Derecho, democrático,
participativo y pluralista. Ejerce sus funciones bajo la dirección del procurador
general de la nación pero con autonomía administrativa y presupuestal.
La misión de la Defensoría del Pueblo es la enseñanza y el aprendizaje de los derechos

humanos, realización e impulso de los mismos y su defensa y protección.
Misión que se logra mediante las siguientes acciones integradas: aprendizaje de

derechos humanos; realización, impulso, defensa y protección de los derechos
humanos.
1.2.1. Funciones. Las funciones de la Defensoría del Pueblo se han dispuestos en cuatro
grandes parámetros:
a) Atención y protección. Las acciones adelantadas por la defensoría del pueblo

buscan dar una respuesta ágil, oportuna e integral a quienes sufren las violaciones o
amenazas de sus derechos.
b) Empoderamiento. Darle al ciudadano seguridad y confianza, para que conozca,

tome conciencia y sepa ejercer y hacer valer sus derechos.
c) Investigación. La institución desarrolla investigaciones de campo y produce

recomendaciones, alertas, resoluciones humanitarias que deben ser atendidas por las
autoridades competentes en cada caso.
d) Magistratura moral . La Defensoría del Pueblo persuade a las autoridades para que
actúen en consecuencia con el respeto y realización de los derechos humanos.
1.2.2. Normatividad o naturaleza jurídica. La normatividad que estructura a la

institución está dada por la Ley 24 del 15 de diciembre de 1992. La Defensoría
del Pueblo no tiene objetivos definidos como tal, pues estos se plantean de
acuerdo con los proyectos que se van desarrollando a través de la labor que adelanta la
Defensoría. Sus programas, base de creación de objetivos son los siguientes:
magistratura moral, seguimiento y análisis de políticas públicas en derechos
humanos, consolidación del ciudadano y protección de sujetos vulnerables.
1.2.3. Funciones del Defensor del Pueblo. El defensor del pueblo vela por la promoción,
el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, según lo preceptuado por el
artículo 282 de la Constitución Política de 1991, para lo cual ejerce las siguientes
funciones:
1. Orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el

exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes
o entidades de carácter privado.
2. Divulgar los derechos humanos y recomendar las políticas para su enseñanza.
3. Invocar el derecho de Habeas Corpus e interponer las acciones de tutela, sin perjuicio
del derecho que asiste a los interesados.
4. Organizar y dirigir la defensoría pública en los términos que señale la ley.
5. Interponer acciones populares en asuntos relacionados con su competencia.
6. Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia.
7. Rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones.
8. Las demás que determine la ley.

LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA
2.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS
El origen de la contraloría se presenta en torno a los siguientes hechos o

momentos históricos:
a) Proyección de la Cámara de Representant es. La función del control fiscal en

Colombia estuvo a cargo de la Cámara de Representantes hasta el año 1923,
ejercida por lo que se llamaba hasta ese entonces la “Corte de Cuentas”. No obstante,
aunque se decía que estaba enfocada al control fiscal su marcado carácter jurídico
impidió que desarrollara una mayor labor de control sobre la actividad contable y
financiera de las entidades del Estado.
b) Departamento administrativo independiente . La Contraloría General de la

República (CGR) logra su separación estructural y funcional de la rama legislativa
tomando su carácter de departamento administrativo independiente de la Nación, a
partir de la Ley 42 de 1923 sobre “ Organización de la contabilidad oficial y
creación del Departamento de Contraloría ”.
c) Categoría constitucional. En virtud de los artículos 93 y 94 del Acto Legislativo

No. 01 de 1945, de reforma constitucional, se definen los mecanismos para el
ejercicio del control fiscal en Colombia, se determina la forma de elección del
Contralor y se fija su periodo.
d) Ampliación de facultades. Con la Ley 20 de 1975 se da origen a los controles

previo, perceptivo y posterior; entendido como un control contable y numérico de
carácter legal ejercido por las denominadas auditorías internas; se amplía la facultad de
la Contraloría General de la República para fiscalizar a los particulares que manejan
bienes y recursos del Estado, así como la de refrendar los contratos relativos a la
deuda pública nacional.
e) Organismo autónomo e independiente de la Nación de carácter constitucional.

Conforme a lo establecido en los artículos 267 a 274 constitucionales, el control
fiscal adquiere nuevas facultades: elimina el control numérico legal y da paso al
posterior y selectivo, fundamentado en: la eficiencia, economía, eficacia y
valoración de los costos ambientales. Se concibe a la Contraloría General de la

República como un organismo de control, autónomo e independiente de la Nación,
de carácter técnico con autonomía presupuestal y administrativa, encargado de la
vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración. Artículo
119 C. N.
2.2. GENERALIDADES
La Contraloría General de la República (CGR) es el máximo órgano de control fiscal del

Estado. Como tal, tiene la misión de procurar el buen uso de los recursos y bienes
públicos, y contribuir a la modernización del Estado, mediante acciones de
mejoramiento continuo en las distintas entidades públicas.
La CGR se ubica dentro de la estructura del Estado, como uno de sus órganos
autónomos e independientes, al lado del Ministerio Público, el Consejo Nacional
Electoral y la Comisión Nacional de Televisión.
La CGR se concentra en tres labores misionales para el ejercicio de la función de control

y vigilancia fiscal que le corresponde: control macro, control micro (auditorias) y
responsabilidad fiscal.
La CGR actúa mediante mecanismos de control: posterior y selectivo, según los

procedimientos, sistemas y principios que establezca la Ley. La gestión desarrollada
por este organismo se realiza a través del proceso de auditoria integral; la cual,
permite evaluar a las instituciones de manera global e integrada, reconociendo sus
relaciones internas, así como las que mantiene con el entorno a través de la
aplicación de sistemas de control, los cuales son:
a) auditoría financiera,
b) auditoria de cumplimiento,
c) auditoría de gestión y resultados,
d) auditoria a la gestión ambiental,
e) auditoria de proyectos financiados por organismos internacionales,

f) auditoria de informática,
g) evaluación de los sistemas de control interno y
h) auditoria a los procesos de privatización.
La Constitución Política de 1991, en su artículo 267, establece: " El control fiscal es una
función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos
o bienes de la Nación" .
Con la Carta Política de 1991, el control fiscal a la gestión pública pasó de ser previo y
perceptivo a posterior y selectivo; entendido como un nuevo enfoque del control que
permite la aplicación de trámites de control y, de advertencia o prevención, para que
el funcionario público conozca en tiempo real las inconsistencias detectadas por la
Contraloría y, mediante la aplicación de un control de corrección, proceder a
subsanarlas. Esta nueva forma de control busca promover entidades estatales más
eficientes y eficaces, cumpliendo con el fin último de su mejoramiento continuo
La vigilancia de la gestión, tanto a la CGR como las contralorías territoriales, se ejerce por
parte del Auditor General de la República, elegido por dos años por el Consejo de
Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, según el artículo 274
constitucional y el Decreto Ley 272 de 2000, donde se establece su funcionamiento
y organización.
2.2.1 Funciones de la CGR. La Contraloría General de la República tiene asignadas

dos funciones por la Constitución Política de 1991, artículo 267, las de vigilancia y
control fiscal, definidas por la Ley 42 de 1993 y las administrativas inherentes a su
propia organización, por el Decreto Ley 267 de 2000.
a) Funciones de vigilancia y control fiscal. Evalúa los resultados obtenidos por las
diferentes organizaciones y entidades del Estado para determinar el uso y manejo
correcto de los recursos públicos; conforme a la normatividad constitucional y
legal vigentes; sujeto a los principios de economía, eficiencia, eficacia, equidad y
sostenibilidad ambiental.
Examina los estados financieros de los sujetos de control fiscal.

Establece la responsabilidad fiscal de los servidores públicos y de los particulares,

que por acción u omisión menoscaben el patrimonio del Estado.
Impone sanciones pecuniarias derivadas de la vigilancia fiscal.
Procura el resarcimiento del patrimonio público.
Genera una cultura del control del patrimonio del Estado y de la gestión pública.
Promueve la transparencia en el uso de los recursos públicos mediante procesos

estratégicos focalizados en entidades o áreas de alto riesgo.
Además de vincular a la ciudadanía en el control de la gestión, presta apoyo técnico al

Congreso en el ejercicio del control político y de su función legislativa.
b) Funciones administrativas. Función que adelanta con autonomía administrativa,

presupuestal y financiera; patrimonio independiente:
• Proveer los cargos creados por la ley y establecer internamente las dependencias
que se requieran para su efectivo funcionamiento.
• Prescribir los métodos y formas de rendición de cuentas de particulares que manejen

fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera,
operativa y de resultados que se deberán seguir.
• Llevar el registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades territoriales.

• Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de entidades
públicas del orden nacional y territorial.

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ORGANIZACIÓN ESTATAL COLOMBIANA

EQUIPO UNIVERSIDAD VIRTUAL - ESAP

La investigación, la discusión y las propuestas en los conceptos de las redes sociales y

COGNITIVAS: Comprensión científico - jurídica de la estructura organizacional del Estado

AXIOLÓGICAS: Formalizar el conocimiento de las competencias institucionales en los

PROCEDIMENTALES: Generar el aprendizaje de las relaciones unitarias e

El curso que abordaremos se ha denominado: “Organización Estatal Colombiana”, con el

Inicialmente se describirán los elementos propios de la organización estatal colombiana

El elemento fundamental del Estado Unitario es la centralización política o la

El Estado Unitario es la representación más perfecta de la idea de Estado, porque en él, el

La organización estatal como tal, ha sido un proceso dinámico a lo largo de la historia

Durante la puesta en marcha de la reforma constitucional de 1936, el ámbito de la rama

La reforma constitucional de 1968 terminó por convertir al Estado colombiano en una

Los planes de desarrollo orientaban la actuación de la organización estatal hacia

Debido a estas circunstancias, se convocó una Asamblea Nacional Constituyente para

La Constitución de 1991, tuvo como innovación incluir y priorizar los principios y

La Constitución colombiana de 1991 ratificó la organización administrativa establecida

Además, debido a la preeminencia del poder ejecutivo, esta Constitución buscó

Luego de la Constitución de 1991, la organización estatal colombiana se ha orientado

Los últimos gobiernos nacionales han implementado programas de racionalización del

del Interior y la Justicia; el Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

2 AMBITO ADMINISTRATIVO DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL

La estructura macro-organizacional del Estado colombiano ha tenido un proceso de

ejemplo, el Ministerio Público, sin pertenecer a la Rama Ejecutiva también ejecuta

El artículo de 209 de la Constitución Política define:

“La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se

Partiendo de esta disposición se distinguen tres aspectos centrales:

a) Finalidad u objeto de la función administrativa: los intereses generales.

El interés general es el objeto o la finalidad principal de la función administrativa y del

Examinemos brevemente los principios funcionales:

a. Igualdad. Principio, en virtud del cual, se aseguran y garantizan los derechos de

b. Moralidad. Relación o conformidad entre la conducta de los funcionarios públicos

c. Economía. En virtud de este principio las actuaciones administrativas deben

d. Eficiencia. Relación que se establece entre resultados y utilización de recursos

e. Eficacia. Garantiza el logro de los objetivos y metas propuestos, el cumplimiento de

f. Celeridad. Capacidad de producir repuestas ágiles y oportunas en beneficio de la

g. Imparcialidad. Condición que implica que las actuaciones administrativas se

i. Responsabilidad. Actitud moral positiva del servidor público para cumplir a

Al interior de la organización estatal, en todos sus procesos de: planeación,

3 CARACTERISTICAS Y FUNCIONES DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

La organización pública, posee características específicas, que la diferencian de las

Los diseños macro-organizacionales en la Organización Estatal Colombiana, siempre han

importante a la hora de definir a la Administración Pública, carece de una explicación

La organización estatal colombiana está representada en niveles (nacional, regional y

a) Nivel nacional- sector central. Se denominan “organismos” por carecer de

El artículo 115 constitucional, establece, que el Presidente de la República es el Jefe del

b) Nivel nacional- sector descentralizado directo. Son denominadas “entidades”,

administrativa para actuar libremente y bajo su responsabilidad individual; autonomía

Comprende los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del

c) Nivel regional o seccional. Conformado por los departamentos, que en su sector

d) Nivel local. Cobija a los municipios, son también entidades descentralizadas

Algunas, consideradas de naturaleza asociativa, resultan del acuerdo de voluntades

ejercen actividades de naturaleza industrial y comercial y no de funciones

ORGANIZACIÓN ESTATAL COLOMBIANA

EQUIPO UNIVERSIDAD VIRTUAL - ESAP

La rama legislativa del poder público se ha considerado históricamente como el corazón

Es la institución material tanto de la democracia representativa como de la participativa,

Un congreso débil, que carezca de legitimidad, causa el derrumbe de la institucionalidad

Colombia no ha sido ajena a ello, pues durante la constitución inmediatamente anterior

Posteriormente, con la puesta en vigencia de la actual Constitución, los gobiernos

La función primigenia de un Congreso no es ni debe entenderse como la elaboración de