Introducción resumen

Así las cosas, esta forma de organización territorial, reconoció a los municipios
como destinatarios de la garantía institucional de autonomía para la gestión de sus
intereses, y situó al municipio como protagonista, dentro del mapa territorial para
la consecución de los fines del Estado.

De esta manera, fue concebido el municipio como un nivel de gobierno diferente al

nivel central, consecuencia de la división administrativa y política que se buscaba
garantizar por la constituyente de 1991, en oposición al modelo imperante de
centralización política y descentralización administrativa, ya no como una sección
territorial en los términos de la Constitución de 1853, o como una entidad territorial
con funciones simplemente administrativas de acuerdo con la reforma que en
1968 se hiciera a la Constitución de 1886.

Bajo esta premisa y recordando que es en el nivel de gobierno más próximo a los
ciudadanos, en donde se materializan mejores y más acertadas respuestas frente
a las necesidades insatisfechas del conglomerado, deberá constatarse el marco
constitucional y normativo establecido para hacer tránsito a una verdadera
autonomía financiera, que permita el eficiente cumplimiento de las funciones y
competencias encomendadas.

El catálogo de competencias municipales, que traslada a otros apartes

constitucionales e incluso a la ley dicha potestad, se constituye en el marco de
acción y principal límite para el ejercicio de la autonomía local que como se
mencionó, se traduce en derechos de las entidades territoriales, que se concretan
en la autonomía política, autonomía administrativa y autonomía financiera 4, siendo
esta última el objeto de análisis del presente documento.

Por ahora, se indicará que la autonomía financiera en los municipios, es el

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resultado de la evolución en la forma en la cual se ha hecho y se hace el gasto
público en Colombia, una transición que de manera simultánea al proceso político
administrativo, ha demostrado que solo a través del empoderamiento de los
municipios puede concretarse la eficiencia como principio orientador del gasto
público.

Lo anterior, fue el impulso para realizar un ejercicio académico a través del cual
puedan identificarse los elementos que configuran la autonomía financiera de los
entes municipales, para posteriormente delimitar su alcance en el ámbito local. A
partir de ello, nace el problema jurídico de la investigación, resultando interesante,
pues, discernir e investigar, y poder identificar el alcance y contenido de la
autonomía financiera de los municipios en Colombia, como herramienta
metodológica para poder resolver el siguiente cuestionamiento: ¿Los municipios
son financieramente autónomos en el modelo de Estado unitario y
descentralizado?

Confirmar o desvirtuar la autonomía financiera de los municipios en Colombia,

requiere hacer un exhaustivo estudio del concepto de autonomía local y sus
manifestaciones en las diferentes formas de Estado, análisis a partir del cual
podrán establecerse las características que adquiere en el marco de un estado
unitario y los elementos que de manera general configuran la autonomía local en
su cariz financiero, siendo éste punto uno de los objetivos específicos del presente
trabajo de investigación.

De la misma manera, es indispensable verificar los antecedentes constitucionales

y normativos que en el transcurso del siglo XIX y el siglo XX, llevaron a modelar el
principio de autonomía como atributo y garantía de las entidades territoriales,
verificación en la cual, es indispensable analizar las motivaciones del
constituyente, como elemento esencial para el análisis del marco normativo
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vigente, a través del cual se desarrolló la autonomía financiera municipal.

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Por último, se define como un objetivo específico de esta investigación, determinar
los elementos constitucionales, normativos y jurisprudenciales, que delimitan el
contenido y alcance de la autonomía financiera en Colombia, a partir de los cuales
podrá confirmarse o desvirtuarse si tras la Constitución de 1991 se dio la
transición a un modelo autonómico o si por el contrario se trata de una ratificación
del modelo de descentralización administrativa y centralización política.

En tal sentido, se da inicio a éste trabajo de investigación destacando la

pretendida relevancia que el municipio adquirió dentro del mapa de poder de la
organización territorial en Colombia tras la expedición de la Constitución del año
91, ahora bien, al realizar la verificación previa para determinar el estado del arte,
se logró observar que son varios los autores nacionales 5 que dedican sus líneas a
estudiar el principio constitucional de autonomía en cada una de sus
manifestaciones, principalmente política y administrativa, en las diferentes
entidades, caracterizando en cada caso las funciones y competencias dentro de la
estructura territorial; sin embargo, es escasa la doctrina que existe sobre el estudio
de la autonomía financiera del Municipio en Colombia.

De suerte pues, que con el presente trabajo de investigación será presentado un

análisis de la autonomía municipal, desde una perspectiva predominantemente
financiera, esto es, delimitando el alcance del principio de autonomía, para definir
la forma en la cual los gobiernos locales obtienen sus ingresos y realizan el gasto
público, con lo cual se afirmará la hipótesis planteada desde el anteproyecto, que
consistía en que el marco constitucional, legal y jurisprudencial permitiría concluir
si existe o no una verdadera autonomía financiera de los entes municipales, así
como desvirtuar o confirmar los prejuicios por los que se atribuyen consecuencias
negativas al proceso de descentralización, tales como el desequilibrio
presupuestal, la pereza fiscal y la falta de capacidad de gestión de los municipios.
La Metodología a implementar parte de lo general a lo particular, por ello, como
puede observarse iniciamos por conceptualizar y caracterizar el principio de la
autonomía, para esto es indispensable constatar qué es la autonomía local en las
formas más representativas de organización del territorio, para extraer de ellas un
concepto unívoco que, posteriormente permita realizar una verificación histórica de
su evolución como autonomía financiera y solo a partir de esto, delimitar su
contenido y alcance, que en su momento permitirá confirmar los efectos adversos,
si los hay, del modelo autonómico financiero para la satisfacción de necesidades
en el nivel local de gobierno.

Ahora bien, para resolver el interrogante planteado, este informe final de

investigación se desarrolla en cinco (V) capítulos, que permiten mediante un
método deductivo e histórico, construir los argumentos que fundamentan las
conclusiones que serán expuestas.

El primer capítulo, titulado “El principio de Autonomía en las diferentes formas de

organización territorial del Estado”, verificará el Estado Federal, el Estado Unitario
y el Estado Regional o Autonómico, como categorías doctrinales, más que en sus
manifestaciones prácticas, para determinar la existencia o no del principio de
autonomía local y de existir, se expondrán las diferencias que al final permitan
construir una definición del concepto de autonomía local, indiferente a sus
manifestaciones en las diferentes formas de estado.
El segundo capítulo, estará dedicado al estudio de los antecedentes de la
autonomía financiera municipal en Colombia, una revisión histórica a partir de la
cual se abordarán los acontecimientos más importantes del siglo XIX y del siglo
XX, que justificaron el modelo autonómico recogido por la constituyente del año
1991.

El tercer capítulo acude a las fuentes primarias, el derecho positivo, para

determinar el sustento constitucional, legal, jurisprudencial y doctrinal que
determina el contenido de la autonomía financiera municipal en Colombia, y
mediante las mismas fuentes de investigación, se determina en el capítulo IV los
límites y el alcance de dicha autonomía para la gestión de los gobiernos locales,
abordando temas como la descentralización financiera, la transferencia de
recursos y en general las facultades financieras en el ámbito local, revisando la
forma en que el marco normativo ha determinado como los municipios obtienen
sus recursos y la forma en que posteriormente los ejecutan, esto es, los ingresos y
los egresos municipales.

Finalmente, habiendo confirmado o desvirtuado el margen autonómico para la

gestión financiera municipal, y con las anteriores herramientas conceptuales
afianzadas, el quinto capítulo se ocupará de analizar los resultados adversos y
principales dificultades que enfrenta el modelo propuesto por la Asamblea
Nacional Constituyente, revisado por la Corte Constitucional y desarrollado por el
órgano legislativo nacional, siendo éste un elemento esencial de la tesis planteada
en este informe definitivo de investigación.

Por último, serán presentadas las conclusiones, que acopian el análisis teórico,
legal, jurisprudencial y doctrinal realizado y por las cuales se da respuesta a la
pregunta problema y a cada uno de los objetivos específicos planteados.
Con lo expuesto, se ha pretendido, delimitar el verdadero alcance y
contenido de la autonomía financiera de la que gozan los entes
municipales en Colombia, una perspectiva diferente para el estudio del
modelo territorial, que aporta nuevos argumentos para quienes
justifican una transición hacia un modelo regional o autonómico,
porque encontrarán una esmerada exploración a las normas y a la
jurisprudencia, en cuanto a una interpretación de la autonomía en su
manifestación más amplia.

Además, el objetivo de proponer una interpretación de la autonomía a

partir de los elementos mínimos que le componen y específicamente
desde el estudio de la autonomía financiera como conditio sine qua
non de la autonomía municipal, siendo ésta por disposición de la
Constitución, un requisito para la atribución de responsabilidades y
competencias al municipio, resulta ser un estudio novedoso del tema,
ya que son escasos los autores que han centrado sus investigaciones
en ello y que sumado a lo anterior, se propone no solo un estudio de la
forma en que se determinan los ingresos y los egresos municipales,
sino que además se pretenden desvirtuar los principales sofismas
esgrimidos como justificación de la interpretación predominantemente
centralista.