LA (DES CENTRALIZACIÓN

EN EL SEXENIO DE CARLOS SALINAS*

MAURICIO MERINO

L A DESCENTRALIZACIÓN ES U N PROCESO RELATIVAMENTE NUEVO para el len-

guaje y las prácticas de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a mexicana. De a h í que
u n a r e v i s i ó n estrictamente sexenal n o sea suficiente para seguir sus
huellas, pues los cambios que ha p r o d u c i d o en el quehacer guberna-
m e n t a l del país comenzaron en los a ñ o s setenta, aunque no se haya
convertido en u n asunto de i n t e r é s político prioritario sino hasta la se-
1
gunda mitad de la d é c a d a de los ochenta. Se trata así de u n proceso
que dura ya al menos cuatro sexenios y que en consecuencia conviene
estudiar desde esa perspectiva, t o m a n d o en cuenta que en cada u n o

* L a p r i m e r a v e r s i ó n de esle a r t í c u l o se p r e s e n t ó , c o m o ponencia, en el I Foro del

Ajusco: "Desarrollo sostenible y r e f o r m a d e l Estado en A m é r i c a L a t i n a y el Caribe", or-
ganizado p o r el P r o g r a m a de Estudios Avanzados en D e s a r r o l l o Sustentable y M e d i o
A m b i e n t e del CEDDU, en El Colegio de M é x i c o , en marzo de 1994. Esa v e r s i ó n se p u b l i -
c ó c o n el t í t u l o de "Algunos dilemas de la d e s c e n t r a l i z a c i ó n en M é x i c o " . M á s larde se
d i s c u t i ó en la conferencia "Beyond E c o n o m i c R e f o r m : M é x i c o u n d e r Zedillo", organiza-
da en el mes de noviembre del mismo a ñ o en la ciudad de Londres, bajo la c o o r d i n a c i ó n
de M ó n i c a Serrano, p o r el Institute o f L a t í n A m e r i c a n Studies de la L o n d o n University.
Ambas reuniones y u n seminario i n t e r n o del C e n t r o de Estudios Internacionales sirvie-
r o n para enriquecer el texto inicial, y para situarlo c o m o u n a e v a l u a c i ó n del sexenio de
Carlos Salinas de G o r t a r i , especialmente destinada a Foro Internacional.
1
L a idea de la d e s c e n t r a l i z a c i ó n n a c i ó en M é x i c o atada a la necesidad de u n a ma-
yor y m e j o r c o o r d i n a c i ó n de esfuerzos entre niveles de g o b i e r n o . Fue una d e c i s i ó n ad-
ministrativa m á s que u n a d e m a n d a p o l í t i c a la que m o t i v ó ese p r i n c i p i o , que se concre-
t a r í a en los p r i m e r o s acuerdos de c o o r d i n a c i ó n firmados entre el gobierno federal y los
estados de la r e p ú b l i c a , sobre la base de u n a serie de e x p e r i e n c i a s previas que,' sin
e m b a r g o , n u n c a hasta entonces h a b í a n i n t e n t a d o abarcar u n c o n j u n t o de p o l í t i c a s
p ú b l i c a s . U n b u e n relato oficial de ese proceso p u e d e encontrarse en: Antología de la
planeación en México. Los primeros intentos de planeación en México, M é x i c o , SPP-FCK, 1985,
pp. 15-134.

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ENE-JUN 9 6 L A DESCENTRALIZACIÓN EN EL SEXENIO DE SALINAS 373

de esos periodos de seis a ñ o s se retomaron los instrumentos y las defi-

niciones j u r í d i c a s que v e n í a n de atrás, para imponerle nuevas modali-
dades. De m o d o que una revisión aislada del sexenio que g o b e r n ó el
presidente Carlos Salinas de Gortari resultaría, al menos en este caso,
e n g a ñ o s a : si se o m i t i e r a n los esfuerzos previos, p o d r í a producirse la
i m p r e s i ó n de una d e s c e n t r a l i z a c i ó n m u c h o m á s amplia de lo que en
realidad fue.
El tema surgió, en principio, como una r e a c c i ó n tardía frente a las
dificultades que e m p e z ó a plantear la excesiva c o n c e n t r a c i ó n de las
decisiones en el gobierno nacional del país hacia finales de los a ñ o s se-
2
senta. Pero la idea de revertir aquel larguísimo proceso de centraliza-
c i ó n política y administrativa no c o b r ó carta de identidad nacional si-
n o hasta el m o m e n t o en que se a g o t ó el m o d e l o de desarrollo que
h a b í a operado por d é c a d a s . De a h í que el p r o p ó s i t o de descentralizar
haya surgido como una herramienta para afrontar la crisis de ese mo-
delo, con opciones i n é d i t a s hasta entonces. Fue así u n proceso de i n -
n o v a c i ó n -rasgo que ha mantenido hasta la fecha- pero t a m b i é n de re-
c o n o c i m i e n t o de los errores a c u m u l a d o s p o r u n a a d m i n i s t r a c i ó n
3
p ú b l i c a nacional que i n t e n t ó abarcar m á s de lo que p o d í a .
Entre los p r o p ó s i t o s explícitos de la d e s c e n t r a l i z a c i ó n que desde
entonces se puso en marcha y las estructuras institucionales del país
aparecieron, sin embargo, contradicciones y dificultades que no esta-
ban previstas, y que forman el principal foco de i n t e r é s de este artícu-
lo. Se discuten en tres secciones complementarias: en la i n t r o d u c c i ó n

2
L a b i b l i o g r a f í a sobre este p u n t o es abundante, aunque n o toda se ocupa de ma-
n e r a e x p l í c i t a del p r o b l e m a p r o p i a m e n t e a d m i n i s t r a t i v o que se d e r i v ó de esa concen-
t r a c i ó n de las decisiones. R e c o m i e n d o en ese sentido dos libros de ensayos que h a n
c o m p i l a d o las distintas visiones del lema. Blanca T o r r e s ( c o o r d . ) , Descentralización y de-
mocracia en México, M é x i c o , El Colegio de M é x i c o , 1987, y Brigitte B o h e m de Lameiras,
El municipio en México, Zamora, El Colegio de M i c h o a c á n , 1987. Cabe destacar que am-
bos pertenecen a la d é c a d a de los ochenta, cuando el tema g a n ó i m p o r t a n c i a nacional
y c o m e n z a r o n a revisarse sus vertientes posibles.
3
Ese proceso n o fue exclusivo de M é x i c o . En casi toda A m é r i c a L a t i n a la descen-
t r a l i z a c i ó n se p r e s e n t ó en los a ñ o s setenta y o c h e n t a c o m o u n a de las opciones para
afrontar la crisis del m o d e l o de desarrollo "mercado-internista" que p e r m e ó a toda la
r e g i ó n . V é a s e Dieter N o h l e n , Descentralización política y consolidación democrática. Europa-
América del Sur, M a d r i d , Síntesis-Nueva Sociedad, 1991. T a m b i é n hay una excelente ex-
p l i c a c i ó n en los mismos t é r m i n o s en R e i n a l d o Maia, "Reforma del Estado en A m é r i c a
Latina: d e s c e n t r a l i z a c i ó n o decadencia del Estado n a c i ó n " , en Mauricio Merino (coord.),
Cambio político y gobernó•bilidad, M é x i c o , Conacyt, 1992. Desde el p u n t o de vista de las tra-
diciones centralistas que llevaron a esc p u n t o c o m ú n , véase C l a u d i o Veliz, La tradición
centralista de América Latina, Barcelona, A r i e l , 1984.
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se s e ñ a l a n las premisas que a t a ñ e n al proceso mismo de la descentrali-

zación que ha tenido lugar en México, sobre la base de las dificultades
que h a n surgido entre una estructura gubernamental d i s e ñ a d a para
concentrar decisiones y las nuevas necesidades de d e s c e n t r a l i z a c i ó n .
La segunda parte, dedicada a las etapas de la descentralización, es una
breve d e s c r i p c i ó n del modo en que fueron evolucionando esos nuevos
instrumentos administrativos empleados por el gobierno nacional, así
como sus principales o b s t á c u l o s políticos e institucionales. La tercera
parte, las contradicciones pendientes, pone énfasis en las cuatro trabas
de mayor peso que han complicado la descentralización hasta nuestros
días. Y, finalmente, el a r t í c u l o concluye con una r e f l e x i ó n acerca de
los desafíos que p o d r í a afrontar el gobierno del presidente Ernesto Ze-
dillo en esta delicada materia, como una suerte de conclusión.

I N T R O D U C C I Ó N : LAS PREMISAS D E L PROCESO

Desde u n p r i n c i p i o , la d e s c e n t r a l i z a c i ó n se p l a n t e ó como u n desafío

nuevo para las estructuras políticas y j u r í d i c a s del Estado. N o fue una
decisión administrativa aislada, sino algo m á s profundo que atravesaba
por u n entramado institucional d i s e ñ a d o desde sus o r í g e n e s de mane-
ra central. Y de a h í que brotara, desde los primeros pasos que se ensa-
yaron en favor de ese proceso, una larga lista de dificultades políticas y
legales que t o m a r í a tiempo comenzar a desmantelar: en contra de la
descentralización no sólo pesaban las inercias políticas de u n r é g i m e n
atrapado p o r la h e g e m o n í a indiscutible de u n solo partido -inercias
que se t r a d u c í a n a su vez en formas específicas de control y de disciplina
partidista entre gobernadores y presidentes municipales-, sino m u -
chos a ñ o s de prácticas administrativas dirigidas, implantadas y evalua-
das desde las oficinas del gobierno de la r e p ú b l i c a . Inercias y tradicio-
nes que h a b í a n p r o d u c i d o leyes y formas institucionales de r e l a c i ó n
entre la f e d e r a c i ó n y las a u t o n o m í a s formales de estados y municipios,
muy distintas de las que e x i g í a la d e s c e n t r a l i z a c i ó n . La otra cara del
presidencialismo como sistema, que no sólo se manifestaba en la acu-
m u l a c i ó n de funciones, atribuciones y recursos en el gobierno nacio-
nal, sino t a m b i é n en las relaciones intergubernamentales que s u p o n í a
u n federalismo sometido a la voluntad del presidente de la r e p ú b l i c a .
Esa a c u m u l a c i ó n centralista de medios y mandos tenía su correlato
en la ausencia equivalente de administraciones públicas sólidas en los
estados y en los municipios. N o es una e x a g e r a c i ó n decir que éstas so-
lían transformarse con cada nuevo periodo de gobierno local, n i que
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las ú n i c a s dependencias realmente estables en esos niveles de gobier-

n o eran, acaso, las ordenadas desde el centro de la r e p ú b l i c a . Basta re-
visar las constituciones y las leyes orgánicas de las administraciones p ú -
blicas de los estados para advertir la homogeneidad de ordenamientos
por encima de la diversidad regional: la i d e n t i d a d de principios con
las instrucciones enviadas desde el gobierno nacional. U n a identidad
forzada, sin duda, en la medida en que cada entidad ha conservado sus
rasgos propios, pero que resultó funcional a la etapa del desarrollo admi-
nistrativo mexicano en la que todo - o casi t o d o - se orientaba efectiva-
mente p o r las instrucciones del presidente de la r e p ú b l i c a .
Yes que el sistema político mexicano fue ciertamente funcional al
m o d e l o de desarrollo instaurado en M é x i c o desde mediados de los
a ñ o s cuarenta, basado en una e c o n o m í a cerrada, de mercado interno
y con fuertes controles políticos corporativos. U n sistema político que
n o sólo i n c l u í a el p r e d o m i n i o de u n solo partido -que era en realidad
el n ú c l e o donde se procesaban los conflictos p o l í t i c o s - sino que supo-
n í a t a m b i é n la centralización necesaria de las decisiones de talante ad-
ministrativo. El partido y la presidencia de la r e p ú b l i c a constituían los
dos ejes del sistema político en su conjunto, al que se subordinaban las
entidades federativas, gracias al m o d o en que eran impuestos los can-
didatos oficiales en los puestos de decisión política regional.
N o o b s t a n t e , c u a n d o el m o d e l o de d e s a r r o l l o c o m e n z ó a dar
muestras de agotamiento y el sistema p o l í t i c o ya n o p u d o seguir res-
p o n d i e n d o c o n la misma eficacia a las nuevas demandas planteadas
por una sociedad cada vez m á s participativa y m á s renuente a los con-
ductos políticos s e ñ a l a d o s por el partido oficial, una de las primeras sa-
lidas que e n c o n t r ó el r é g i m e n para abrir el camino de la liberalización
política fue el del reforzamiento de las capacidades de respuesta de los
4
gobiernos estatales y municipales. Así la p r i m e r a i n t e n c i ó n explícita
de la d e s c e n t r a l i z a c i ó n fue la de encontrar alternativas frente a los re-

4
L a mayor parte de los analistas p o l í t i c o s s e ñ a l a a 1968 c o m o el a ñ o clave en que
a f l o r ó la necesidad de liberalizar el sistema p o l í t i c o m e x i c a n o . A q u e l a ñ o , sin embargo,
r e s p o n d í a t o d a v í a al auge d e l m o d e l o de e c o n o m í a cerrada: era u n a crisis de creci-
m i e n t o u r b a n o y el p r i n c i p i o de la incapacidad d e l r é g i m e n p o l í t i c o para responder a
todas las demandas sociales m e d i a n t e los c o n d u c t o s p o l í t i c o s tradicionales. Las crisis
e c o n ó m i c a s p r o p i a m e n t e dichas c o m e n z a r í a n m á s tarde, hacia mediados de los a ñ o s
setenta, c u a n d o la d e s c e n t r a l i z a c i ó n ya n o se c o n c i b i ó solamente c o m o una p u e r t a de
escape al proceso de l i b e r a l i z a c i ó n sino t a m b i é n c o m o u n a f o r m a de mantener los con-
troles p o l í t i c o s iniciales. A q u í se utiliza el c o n c e p t o de l i b e r a l i z a c i ó n en el sentido de
G u i l l e r m o O ' D o n n e l l , P h i l i p p e Schmitter y L a u r e n c e W h i t e h e a d , Transüions form Aul-
horilanan Rule: Latín America, T h e Johns H o p k i n s University, 1989.
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clamos de una sociedad que exigía solución a los problemas del desa-
rrollo urbano acelerado y a las crecientes muestras de desigualdad so-
cial y regional. Se p l a n t e ó entonces una suerte de d e s c e n t r a l i z a c i ó n
controlada desde el gobierno de la república, durante toda la primera
etapa que d u r a r í a hasta finales de aquella d é c a d a .
Más tarde, sin embargo, la descentralización ya no sólo se c o n c i b i ó
como u n instrumento para el mantenimiento del viejo control político
corporativo, sino como una o p c i ó n eficaz para paliar los efectos socia-
les m á s duros de la crisis e c o n ó m i c a que estalló en 1982. Si el proceso
c o m e n z ó como una forma de mantener la estabilidad política del país,
sin quebrantar sin embargo las redes del sistema político en su conjun-
to, d e s p u é s de la llamada "crisis de la deuda" se c o n c i b i ó a d e m á s como
una vía para hacer m á s eficiente el aparato administrativo federal ante
los desafíos planteados p o r la quiebra definitiva del m o d e l o de desa-
r r o l l o . Fue esa crisis la que d i s p a r ó en definitiva el proceso, en busca
del incremento de la capacidad de respuesta administrativa de todos
los niveles de gobierno.
Pero la debilidad de las instancias locales se convertiría, paradójica-
mente, en u n grave obstáculo. Cuando la descentralización c o m e n z ó a
plantearse en México como una alternativa plausible, saltó a la vista que
la mayor parte de los estados carecía de la infraestructura física, institu-
cional e incluso de los recursos humanos suficientes para recibir, con
certidumbre, las nuevas responsabilidades que esa descentralización su-
p o n í a . H u b o entonces que i r m á s despacio, pues las administraciones
p ú b l i c a s estatales y municipales c a r e c í a n de los medios para atender
con verdadera eficacia - c o m o q u e r í a el g o b i e r n o n a c i o n a l - asuntos
tan relevantes como la e d u c a c i ó n o la salud de los mexicanos. Y a esa
carencia se sumaron, a d e m á s , las resistencias sindicales y b u r o c r á t i c a s
que veían a la descentralización como una p é r d i d a de influencia políti-
ca. En los a ñ o s ochenta, en consecuencia, se quiso descentralizar de
prisa, pero no se pudo: detrás de las inercias y de las instituciones gene-
radas desde el gobierno nacional, estaba u n amplio vacío regional, mez-
clado con la o p o s i c i ó n interna de sindicatos y funcionarios federales. Y
en algunos casos, algo peor: viejas estructuras políticas de poder local,
bien arraigadas y muy distantes de las bondades aparentes que anun-
ciaba la d e s c e n t r a l i z a c i ó n .
La ausencia de administraciones públicas regionales y locales sólidas
y diferenciadas o r i g i n ó entonces u n nuevo cauce de reglamentaciones
federales y generales que b u s c ó remplazar las carencias con nuevas de-
finiciones de alcance nacional. Se siguió así una l ó g i c a simple: para
descentralizar h a b í a que d i s e ñ a r u n formato c o m ú n para todas las en-
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tidades. Leyes ad hoc que tomaban en cuenta la p a r t i c i p a c i ó n crecien-

te de las administraciones locales, pero que al mismo tiempo p a r t í a n
de u n mirador centralista y t e n d í a n inevitablemente a la homogenei-
zación. Más allá de las diferencias obvias entre cada estado de la r e p ú -
blica - y con mayor rigor, entre cada uno de los m u n i c i p i o s - , la fede-
r a c i ó n o p t ó p o r aplicar p o l í t i c a s h o m o g é n e a s . Desde su p u n t o de
vista, ayudaba así a crear las instituciones que h a c í a n falta sin complicar
la o p e r a c i ó n administrativa de las decisiones tomadas. Sobre la prácti-
ca, en todo caso, b r o t a r í a n las diferencias. C o m e n z ó entonces la des-
c e n t r a l i z a c i ó n finalmente d i s e ñ a d a en el centro, y auspiciada por la
legislación federal.
Los mayores avances de la d e s c e n t r a l i z a c i ó n así entendida se die-
ron, en consecuencia, n o tanto por el reforzamiento de las institucio-
nes políticas y administrativas de cada u n o de los estados o de los mu-
nicipios, cuanto p o r la creciente a b s o r c i ó n de responsabilidades por
parte de las delegaciones regionales del p r o p i o gobierno nacional. N o
fue casualidad en ese sentido que los primeros pasos se hayan dado en
materias tradicionalmente atendidas por las delegaciones federales de
salud y e d u c a c i ó n que, paulatinamente, se fueron acercando a los ser-
vicios prestados en esas mismas materias por los gobiernos de los esta-
dos. N i tampoco que una dependencia federal, la S e c r e t a r í a de Pro-
g r a m a c i ó n y Presupuesto (SPF), haya sido la responsable directa de
dirigir e implementar todo ese proceso de c o o r d i n a c i ó n de esfuerzos
entre los distintos niveles de gobierno, sobre la base de una p o l í t i c a
que privilegiaba los criterios generales sobre las diferencias específicas
de cada una de las regiones del país. La debilidad de las estructuras de
gobierno estatal era tan acusada, en todo caso, que el gobierno federal
o p t ó primero por descentralizarse a sí mismo, para luego reunirse con
las administraciones públicas de los estados.
En suma, la d e s c e n t r a l i z a c i ó n en M é x i c o no se e n t e n d e r í a sin to-
mar en cuenta, al menos, dos premisas básicas: la primera, que se trata
de un proceso relativamente reciente, y claramente ligado a las refor-
mas que el Estado se vio forzado a i n t r o d u c i r por razones de control
político, cuando el modelo de desarrollo seguido desde los a ñ o s cua-
renta c o m e n z ó a dar muestras de agotamiento. U n a descentralización
reactiva que, sin embargo, e n c o n t r ó en las ausencias de las adminis-
traciones p ú b l i c a s estatales u n o de sus mayores o b s t á c u l o s , obligando
desde el centro al d i s e ñ o de leyes nuevas que i n t e n t a r o n llenar ese va-
c í o . Y de a q u í la segunda premisa: que, p a r a d ó j i c a m e n t e , la descen-
tralización n o ha tendido al reconocimiento de la diversidad regional
mexicana, sino a la homogeneidad de criterios, políticas e instrumen-
378 MAURICIO MERINO / 7 X X X \ 1-1-2

tos, pues los estados han de aprobar leyes comunes y de aceptar forma-
tos iguales para acceder a las ventajas políticas y administrativas de la
d e s c e n t r a l i z a c i ó n . Los rasgos peculiares de estados y m u n i c i p i o s , en
cambio, se han entendido como trabas que complican el proceso. De
m o d o que para impulsar la mayor d e s c e n t r a l i z a c i ó n posible ha sido
preciso, en una nueva paradoja, tratar de igualar las condiciones inevi-
tablemente diversas de los gobiernos locales.

LAS ETAPAS DE L A DESCENTRALIZACIÓN

Sin perder de vista aquellas premisas, se han sucedido p o r lo menos

tres etapas durante ese proceso. La primera, que fue de 1971 a 1982, se
o c u p ó p r i m o r d i a l m e n t e de establecer las bases primordiales de coor-
d i n a c i ó n entre niveles de gobierno tradicionalmente conectados p o r
la vía p o l í t i c a del partido oficial, pero francamente desarticulados en
casi todo lo referente a la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a . A esa primera etapa
de c o o r d i n a c i ó n s i g u i ó la de p l a n e a c i ó n d e l d e s a r r o l l o que, entre
1983 y 1988, c u b r i ó todo el sexenio de M i g u e l de la M a d r i d y los a ñ o s
del ajuste p r o d u c i d o p o r la crisis de la deuda. Se b u s c ó entonces el
aprovechamiento de la experiencia previa en m a t e r i a de coordina-
ción para impulsar p o r p r i m e r a vez una p o l í t i c a completa de descen-
tralización, que i n t e n t ó m u l t i p l i c a r la capacidad de respuesta de los
tres niveles de gobierno ante las crecientes demandas acumuladas y la
incapacidad del g o b i e r n o nacional para sostener los mismos canales
que h a b í a n venido funcionando con el modelo de desarollo anterior.
Fue en esa etapa cuando surgieron las principales contradicciones en-
tre la voluntad de descentralizar v las debilidades de los gobiernos lo-
cales. Finalmente, la tercera etapa c o m e n z ó c o n el sexenio de Carlos
Salinas de G o r t a r i y la idea de r e f o r m a r el Estado, abarcando desde
1989 hasta 1994. E n ella, las experiencias previas en materia de des-
c e n t r a l i z a c i ó n se aprovecharon p o r el g o b i e r n o de la r e p ú b l i c a para
diseñar u n solo mecanismo de c o l a b o r a c i ó n intergubernamental que
se s u b o r d i n ó a la p o l í t i c a social del sexenio y, especialmente, al Pro-
grama Nacional de Solidaridad (Pronasol). Es en esta ú l t i m a etapa en
la que b r o t ó con mayor nitidez la paradoja de la d e s c e n t r a l i z a c i ó n ho-
m o g é n e a y la r á p i d a sustitución de las administraciones locales p o r las
delegaciones del gobierno nacional, ante la necesidad de obtener re-
sultados lo m á s p r o n t o posible. Tres etapas que, al final, revelan las d i -
ficultades que nos interesan en u n proceso c o n t i n u o que dura ya m á s
de veinte a ñ o s .
E N E - J U N 96 L A DESCENTRALIZACIÓN E N EL SEXENIO DE SALINAS 379

I.

L a primera etapa, de c o o r d i n a c i ó n entre los ingresos fiscales y los pre-

supuestos de egresos de la f e d e r a c i ó n y de los estados, tuvo dos fechas
de inicio: marcado de u n lado por la c r e a c i ó n del p r i m e r C o m i t é Pro-
m o t o r del Desarrollo E c o n ó m i c o y Social (Coprode) en el estado de
Yucatán, en 1971; y de otro, el establecimiento del p r i m e r convenio de
c o o r d i n a c i ó n fiscal -relativo al desaparecido impuesto sobre ingresos
5
mercantiles-, en 1973. Es una primera fase, t í m i d a todavía, que ensa-
ya sin embargo los primeros caminos de las relaciones interguberna-
6
mentales en M é x i c o . A ú n no se hablaba de d e s c e n t r a l i z a c i ó n , sino de
c o o r d i n a c i ó n entre niveles de gobierno. N i se trataba tanto de dismi-
n u i r el á m b i t o de competencias del centro, y sí de incorporar los esta-
dos a una nueva d i n á m i c a favorable, sobre todo, al desarrollo social
del país. Fue sin embargo una etapa rica en experiencias para el futuro
y t a m b i é n respetuosa de las formas legales.
De hecho, los primeros esfuerzos de c o o r d i n a c i ó n en materia fiscal
y de inversiones partieron de la necesidad de replantear los criterios de
s o b e r a n í a estatal que estaban vigentes en ese tiempo, tanto para evitar
las cargas e c o n ó m i c a s que s u p o n í a u n a doble t r i b u t a c i ó n c o m o los
despilfarros derivados del desconcierto en la inversión p ú b l i c a nacio-
nal. H a b í a , en efecto, que coordinar el cobro del impuesto m á s impor-

5
Antes de 1973 se h a b í a n celebrado tres convenciones fiscales entre el g o b i e r n o de
la r e p ú b l i c a y los gobiernos estatales - l a ú l t i m a en 1947-, c o n el p r o p ó s i t o de d i s t r i b u i r
los impuestos que cada u n o de los dos ó r d e n e s j u r í d i c o s h a b r í a de cobrar sobre activida-
des productivas y mercantiles. Esa c o n v e n c i ó n llevó a u n a r e f o r m a constitucional donde
se p l a s m ó el mecanismo de cobro de impuestos diferenciados enre f e d e r a c i ó n y estados
q u e f u n c i o n ó hasta 1973, cuando el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles fue considera-
d o c o m o u n a f ó r m u l a eficiente para c o o r d i n a r el cobro y la d i s t r i b u c i ó n posterior de be-
neficios fiscales entre todas las entidades federativas, en busca de u n m e j o r e q u i l i b r i o
entre las finanzas de cada r e g i ó n . Sobre esa base n a c i ó el nuevo sistema de c o o r d i n a c i ó n
fiscal que se d e p u r a r í a desde entonces de manera s i s t e m á t i c a hasta la fecha. V é a n s e A l -
b e r t o Díaz Cayeros, Desarrollo económico e inequidad regional: hada un nuevo pacto federal en
México, M é x i c o , Porrúa-CIDAC, 1995, p p . 80-94; G u i l l e r m o R a m í r e z H e r n á n d e z , "El fede-
ralismo mexicano: conceptos, t e o r í a , discurso y hechos", i n t e r v e n c i ó n ante la Academia
Mexicana de E c o n o m í a Política, Oaxaca, septiembre de 1995, m i m e o . , p p . 15-22, y j o s é
M e j í a Lira, Notas sobre administraáón estatal y municipal, M é x i c o , CIDE, 1991.
6
Ésa es la h i p ó t e s i s c o m p a r t i d a p o r la m a y o r í a de los estudios sobre el tema. Véa-
se, el clásico de Gustavo M a r t í n e z C a b a ñ a s , La administración estatal y municipal en Méxi-
co, M é x i c o , INAP-Banobras, 1992, y sobre el concepto de relaciones intergubernamenta-
les, D e i l S. W r i g h t , UnderstandingIntergovernmentalRelations, B e l m o n t , Cal., Brooks-Cole
P u b l i s h i n g , 1988.
380 MAURICIO MERINO FJXXXVI-1-2

tante de México y la o r i e n t a c i ó n de los gastos. De modo que con aquel

acuerdo fiscal que c u l m i n ó en 1973 n a c i ó el sistema de participaciones
que h a b r í a de regir en adelante la distribución de recursos fiscales en-
tre la f e d e r a c i ó n y los estados, mientras que el c o m i t é creado como ex-
periencia piloto en Yucatán se r e p r o d u c i r í a ya hacia 1975 en todos los
estados del país. Cargas fiscales e inversiones -ingresos y gastos- entra-
r o n de esa manera en una d i n á m i c a que no h a b í a n conocido antes.
Los estados obtuvieron m á s recursos y comenzaron a contar realmente
en las principales decisiones de gasto tomadas p o r el gobierno cen-
7
tral. Pero todavía eran buenos tiempos para el erario, pues el modelo
de desarrollo a ú n no agotaba sus innumerables promesas, y la coordi-
n a c i ó n fue vista entonces como u n buen camino para sumar a las ad-
ministraciones locales de México a la fiesta de los dineros y la ruta de
la liberalización política que exigían las circunstancias nacionales.
El auge petrolero de mediados de los a ñ o s setenta auspició u n fuer-
te incremento del gasto público, pero t a m b i é n exigió u n sistema de co-
o r d i n a c i ó n fiscal mucho más sofisticado, que se i n s t a u r ó finalmente en
1980, con una nueva legislación sobre la materia. En 1980 se modifica-
ron t a m b i é n las bases tributarias del país, y se e l i m i n ó el Impuesto so-
bre Ingresos Mercantiles para dar paso al Impuesto al Valor Agregado
( I V A ) . La c o o r d i n a c i ó n en materia fiscal, en consecuencia, se e x p a n d i ó
a la mayor parte de los ingresos tributarios del país y los instrumentos
fiscales de los estados quedaron sujetos a una f ó r m u l a de redistribución
nacional de recursos entre entidades, que les h a c í a participar del ingre-
so fiscal total no solamente a partir de su p o b l a c i ó n y de sus condicio-
nes de mayor o menor pobreza, sino en f u n c i ó n de sus aportaciones al
fondo general participable: la c o o r d i n a c i ó n fiscal c o m e n z ó así a pre-
8
miar a los mejores y no sólo a los m á s pobres, aunque t a m b i é n deposi-
taba en manos de la federación las decisiones sobre el destino final que
9
t o m a r í a n los ingresos recaudados entre todas las entidades.

7
D e i l S. W r i g h t afirma que la clave de b ó v e d a de las relaciones i n t e r g u b e r n a m e n -
tales es "la o b s e s i ó n fiscal". De ella parten el resto de las redes que generan las relacio-
nes entre gobiernos. V é a s e "Concep a n d Contexts", en op. cil. Para una visión general
sobre las ideas del m i s m o autor, "Del federalismo a las relaciones i n t e r g u b e r n a m e n t a -
les en los Estados U n i d o s de A m é r i c a : u n a nueva perspectiva de la a c t u a c i ó n r e c í p r o c a
entre el g o b i e r n o n a c i o n a l , estatal y local", Revista de Esludios Políticos, n ú m . 6, M a d r i d ,
Centro de Estudios Constitucionales, 1978.
8
D í a z Cayeros, op. cil.
•> Este tema se ha discutido con a m p l i t u d , p e r o la clave del debate está en las fór-
mulas que ha manejado la S e c r e t a r í a de H a c i e n d a y C r é d i t o P ú b l i c o : son tres partes las
que i n t e g r a r o n el F o n d o General Participable de aquel nuevo sistema, sobre la base del
ENE-JUN 96 L A DESCENTRALIZACIÓN EN EL SEXENIO DE SALINAS 381

Tres a ñ o s antes - e n 1977- se h a b í a n firmado los primeros Conve-

nios Ú n i c o s de C o o r d i n a c i ó n (cuc) que sirvieron, por su parte, como
herramienta para planear inversiones conjuntas entre la f e d e r a c i ó n y
los estados sobre la base de u n instrumento p r o g r a m á t i c o h o m o g é n e o .
Con los llamados cuc - y los Coprode creados antes- los gobiernos fe-
deral y estatal comenzaron a extender las bases de las relaciones inter-
gubernamentales de M é x i c o . Dineros aportados p o r ambas partes, a
través de u n ramo específico del presupuesto de egresos de la federa-
ción, p e r m i t i e r o n iniciar proyectos nuevos de desarrollo social - e l Pro-
grama de Inversiones para el Desarrollo Rural Integral (Pider), entre
ellos-, y ensanchar, s i m u l t á n e a m e n t e , los á m b i t o s de d i r e c c i ó n y de
control del gobierno nacional sobre las administraciones locales, pues
mientras mayores eran los recursos depositados en ese instrumento de
c o o r d i n a c i ó n , mayor era t a m b i é n el tramo de normatividad impuesto
por el gobierno de la r e p ú b l i c a .
Aquella primera fase, la etapa de c o o r d i n a c i ó n , fue pues de una i n -
discutible trascendencia. Sus ecos todavía perduran, pero no fue una
etapa de d e s c e n t r a l i z a c i ó n propiamente dicha. S e n t ó las bases de la
c o o r d i n a c i ó n fiscal que prevalece hasta nuestros d í a s , a b r i e n d o las
puertas para que la f e d e r a c i ó n y los estados pudieran definir e instru-
mentar -implementar, se dice ahora- políticas públicas comunes. Esta-
bleció los c o m i t é s y los convenios que le dieron sentido administrativo
y j u r í d i c o a las relaciones entre gobiernos, fijando t a m b i é n el cauce
p r o g r a m á t i c o de las inversiones conjuntas. Abrió las puertas de la des-
centralización: le dio instrumentos propicios, pero no la p r o m o v i ó .
Los estados comenzaron a cobrar impuestos h o m o g é n e o s , bajo vigi-
lancia federal, para obtener la mayor parte de sus ingresos a través de las
participaciones que les eran asignadas, posteriormente, de la bolsa fiscal
general. Y al menos una p o r c i ó n de sus gastos, al mismo tiempo, pasaba
a formar parte del otro convenio anual suscrito con la f e d e r a c i ó n para
emprender programas de gasto público diseñados, en la gran mayoría de
los casos, en las oficinas del gobierno nacional. No está de m á s recordar,
en ese sentido, que en aquella primera etapa nació t a m b i é n la Secretaría
de la Presidencia - m á s tarde convertida en Secretaría de P r o g r a m a c i ó n y
Presupuesto y actualmente en Secretaría de Desarrollo Social-, como la

Convenio de C o o r d i n a c i ó n Fiscal de 1980: "la p r i m e r a se distribuye en r e l a c i ó n directa

c o n la p o b l a c i ó n ; la segunda, m e d i a n t e la a p l i c a c i ó n de u n coeficiente que se calcula
c o n f o r m e al a r t í c u l o 3 de la Ley de C o o r d i n a c i ó n Fiscal (basado a su vez en la verdade-
ra r e c a u d a c i ó n de cada e n t i d a d ) , y la tercera, en f o r m a inversa a las participaciones que
tenga cada e n t i d a d federativa p o r habitante", Mejía L i r a , op. cit., p . 53.
382 MAURICIO MERINO Í7XXXVI-1-2

instancia administrativa federal encargada de concertar todos los esfuer-

zos nacionales en materia de p l a n e a c i ó n y de gastos coordinados. U n a
secretaría fundamental para entender ese proceso, pues en ella han des-
cansado, desde los a ñ o s setenta, las relaciones de la f e d e r a c i ó n con los
estados de la república. Y no es casual que por ella hayan pasado los cua-
tro últimos candidatos del PRI a la presidencia de la república.

II.

Sin embargo, la d e s c e n t r a l i z a c i ó n n o v e n d r í a sino hasta la segunda

etapa de este recuento, que c o m e n z ó con el sexenio que afrontaría la
crisis del modelo de desarrollo: el del presidente Miguel de la Madrid.
Fue una fase m u c h o m á s intensa que la anterior - a pesar de su corta
d u r a c i ó n de seis a ñ o s - , sobre t o d o en cuanto al empleo de aquellos
instrumentos de a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a d i s e ñ a d o s c o n anterioridad.
En 1983, en efecto, los cuc se c o n v i r t i e r o n en Convenios Ú n i c o s de
Desarrollo (CUD), mientras que los c o m i t é s promotores dejaron de ser
presididos p o r el g o b i e r n o de la r e p ú b l i c a para volverse parte de las
administraciones estatales como C o m i t é s de P l a n e a c i ó n para el Desa-
r r o l l o (Coplades). Fue la etapa de la p l a n e a c i ó n del desarrollo, cuan-
do todavía se creía que éste p o d í a controlarse con planes. Y sobre esa
base se produjeron al menos tres cambios de relevancia: en p r i m e r l u -
gar, la d e s c e n t r a l i z a c i ó n se a s u m i ó plenamente como una política del
Estado verificándose, en consecuencia, los primeros esfuerzos sistemá-
ticos para trasladar atribuciones, funciones y recursos de la f e d e r a c i ó n
hacia los estados. Ya no se trataba solamente de coordinar tareas, sino
de aprovechar los instrumentos creados en la etapa anterior con la i n -
t e n c i ó n de descentralizar la vida nacional. P r o p ó s i t o explícito desde la
c a m p a ñ a política de Miguel de la M a d r i d , que se convertiría en decreto
presidencial hacia j u n i o de 1984: el p r i m e r o que c o n o c i ó la adminis-
10
t r a c i ó n p ú b l i c a mexicana en esa m a t e r i a . Y a p a r t i r de ese decreto,
h u b o t a m b i é n u n Programa Nacional de D e s c e n t r a l i z a c i ó n puesto en
marcha en enero de 1985, que p e r m i t i ó incluir a los gobiernos estata-
les en n o pocas de las decisiones que solían tomarse de manera exclu-
siva por las dependencias nacionales.
A q u e l programa e s t a b l e c i ó - b i e n instalado en la m o d a de la pla-
n e a c i ó n n a c i o n a l - tres vertientes paralelas de e j e c u c i ó n : la redistribu-

10
Experiencias de descentralización y desarrollo regional, M é x i c o , SPP, 1988.
ENE-JUN 9 6 L A DESCENTRALIZACIÓN E N E L SEXENIO DE SALINAS 383

c i ó n de competencias entre los tres niveles de g o b i e r n o y la transfe-

rencia de programas de o p e r a c i ó n y de servicios a los gobiernos de los
estados; la d e s c o n c e n t r a c i ó n de facultades a las propias dependencias
regionales de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a federal, y la r e u b i c a c i ó n de or-
ganismos y empresas o de unidades administrativas del sector central
de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , fuera de la zona metropolitana de la ciu-
dad de México. Fue entonces cuando empezaron t a m b i é n los intentos
de d e s c e n t r a l i z a c i ó n de los servicios educativos y de las funciones asig-
nadas a la S e c r e t a r í a de Salud; cuando se descentralizaron las decisio-
nes en materia de c o n s t r u c c i ó n de carreteras locales y varias empresas
paraestatales pasaron a f o r m a r parte de los gobiernos de los estados.
Ciertamente, n o se c a m b i ó el panorama del centralismo administra-
tivo y p o l í t i c o c o n el que se ha gobernado M é x i c o desde finales del
siglo pasado. Pero al menos se p e r m i t i ó la d e s c o n c e n t r a c i ó n de fun-
ciones hacia las delegaciones de todas las s e c r e t a r í a s de Estado de
manera s i s t e m á t i c a , y la r e u b i c a c i ó n de 6 0 m i l empleados hacia dis-
tintas partes del t e r r i t o r i o del país. Fue u n programa hecho a la me-
dida del gobierno nacional, sin duda, que apenas t o m ó en cuenta los
rasgos singulares de los estados, pero era lo mejor que se h a b í a hecho
hasta entonces - y probablemente lo mejor que se ha intentado hasta
ahora.
Durante aquella segunda etapa se f o r m u l a r o n t a m b i é n las refor-
mas constitucionales que le dieron cabida a la c o o r d i n a c i ó n como una
vertiente j u r í d i c a válida para asentar las relaciones intergubernamen-
tales de M é x i c o . Fue u n a d e c i s i ó n i m p o r t a n t e para el tema que nos
ocupa, pues antes de 1 9 8 3 esa vertiente no existía en las leyes de Méxi-
co. Existía otra cosa: la concurrencia legal de facultades, que sin em-
bargo se l i m i t a b a a las p o l í t i c a s que expresamente s e ñ a l a r a el texto
constitucional: la e d u c a c i ó n , la salud, el ordenamiento territorial, las
cuestiones agrarias y laborales, y la a d m i n i s t r a c i ó n de la justicia penal.
En rigor, n i n g u n a otra materia se consideraba concurrente. Y en con-
secuencia, todos los intentos de coordinar áreas chocaban con el obs-
t á c u l o de u n federalismo f o r m a l y r í g i d o , que s u p o n í a u n enfrenta-
m i e n t o de a t r i b u c i o n e s y de legislaciones distintas cada vez que se
intentaba crear u n nuevo á m b i t o de d e s c e n t r a l i z a c i ó n . De m o d o que
si los estados q u e r í a n participar, no sólo t e n í a n que crear leyes e insti-
tuciones que n o t e n í a n , sino incluso esperar a que la C o n s t i t u c i ó n les
diera cabida en la concurrencia. Era en éste, como en n i n g ú n otro es-
pacio, donde saltaba a la vista con nitidez el largo proceso de concen-
t r a c i ó n de poderes, reales y legales, que d i e r o n f o r m a al centralismo
político y administrativo de M é x i c o .
384 MAURICIO MERINO Í7XXXVI-1-2

Las reformas a los a r t í c u l o s 25 y 26 constitucionales, en cambio,

abrieron una puerta de escape. Considerada como una de las cuatro
vertientes de la p l a n e a c i ó n nacional - j u n t o con la obligación federal, y
la c o n c e r t a c i ó n e i n d u c c i ó n c o n los p a r t i c u l a r e s - , la c o o r d i n a c i ó n
q u e d ó inscrita como parte de las relaciones posibles, sin faltar a la ley.
Con ella, la f e d e r a c i ó n no abandonaba sus facultades acumuladas, n i
los estados t e n í a n que reinventarse del todo para comenzar a fortale-
cer sus administraciones p ú b l i c a s . Bastaba firmar acuerdos para crear
nuevos espacios de relación conjunta, sin violentar los rigores del siste-
ma j u r í d i c o . Sobre esa base se iniciaron los primeros procesos delibe-
rados de descentralización en materia de e d u c a c i ó n y salud. En el p r i -
m e r caso, el camino de la c o o r d i n a c i ó n sirvió para que el g o b i e r n o
nacional promoviera la firma de acuerdos intergubernamentales que,
entre 1983 y 1987, llevaron al establecimiento de políticas h o m o g é n e a s
de e d u c a c i ó n básica y n o r m a l en todos los estados, y hacia el final del
periodo, a la c r e a c i ó n paulatina de Unidades de Servicios Educativos a
Descentralizar (USED), como ó r g a n o s responsables de la administra-
ción de los sistemas federal y estatal en cada entidad. Y en cuanto a los
servicios de salud, el mismo mecanismo de c o o r d i n a c i ó n p e r m i t i ó , en
efecto, que hacia marzo de 1984 se expidiera el decreto presidencial
con las Bases para la D e s c e n t r a l i z a c i ó n de los Servicios de Salud, que
dio lugar a la p r i m e r a etapa de ese proceso, mediante la "coordina-
c i ó n p r o g r a m á t i c a " de los servicios estatales y federal dirigidos a po-
b l a c i ó n abierta. Más adelante, en j u n i o de 1985, c o m e n z a r í a una se-
g u n d a fase de " i n t e g r a c i ó n o r g á n i c a " de los sistemas de salud de
ambos ó r d e n e s j u r í d i c o s que p e r m i t i r í a la d e s c e n t r a l i z a c i ó n completa
11
en 14 estados de la r e p ú b l i c a .

11
Las unidades de servicios educativos a descentralizar e x i g i e r o n u n f o r m a t o ho-
m o g é n e o , entre otras razones, p o r la p r e s i ó n d e l Sindicato N a c i o n a l de Trabajadores
de la E d u c a c i ó n (SNTE), que vio el i n t e n t o i n i c i a l de d e s c e n t r a l i z a c i ó n educativa c o m o
u n a amenaza a su capacidad de n e g o c i a c i ó n n a c i o n a l colectiva. E n cambio, la descen-
t r a l i z a c i ó n de los servicios de salud a p o b l a c i ó n abierta fue distinta p o r razones presu-
p u é s t a l e s : sólo e n t r a r o n al proceso de " i n t e g r a c i ó n o r g á n i c a " los estados que estuvieron
dispuestos a h o m o l o g a r salarios m é d i c o s y a afrontar nuevos gastos corrientes, sobre la
base de leyes estatales de salud y dependencias d i s e ñ a d a s c o n ese p r o p ó s i t o . Esos esta-
dos f u e r o n : Aguascalientes, Baja C a l i f o r n i a Sur, C o l i m a , Guanajuato, Guerrero, Jalisco,
M é x i c o , Morelos, Nuevo L e ó n , O u e r é t a r o , Q u i n t a n a Roo, Sonora, Tabasco y Tlaxcala.
Los d e m á s q u e d a r o n pendientes. V é a n s e para la e d u c a c i ó n , Esteban M o c t e z u m a , La
educación pública frente a las nuevas realidades, M é x i c o , FCE, 1994, sobre salud, M a n u e l
Ruiz de C h á v e z y R o d o l f o L a r a Ponte, Descentralización de los servicios de salud. Avances y
perspectivas del proceso. M é x i c o , S e c r e t a r í a de Salud, 1988.
E N E - J U N 96 L A DESCENTRALIZACIÓN E N E L SEXENIO DE SALINAS 385

Finalmente, hay que señalar que en 1983 se aprobaron t a m b i é n las

mucho más conocidas reformas al artículo 115 constitucional con el áni-
m o de transformar la d i n á m i c a municipal del país. Fueron las primeras
que vieron al m u n i c i p i o como u n a u t é n t i c o nivel de g o b i e r n o desde
1917, permitiendo sin duda ensanchar la lógica de las relaciones intergu-
bernamentales de dos a tres instancias jurídicas, políticas y sociales. Con
aquellas reformas al 115, el m u n i c i p i o fue convidado a las mesas de la
c o o r d i n a c i ó n y, a través de ellas, a la descentralización que comenzaba a
cobrar forma. Sería muy extenso relatar aquí la importancia de ese decá-
logo de reformas constitucionales pensadas para el municipio o abundar
sobre sus consecuencias visibles. Baste subrayar que no sólo abrieron el
debate sobre las posibilidades de los gobiernos locales, sino que inaugu-
raron una reflexión que todavía está en curso, pues lamentablemente su
visión sobre ese primer nivel de gobierno fue urbana, prestadora de servi-
cios públicos y, nuevamente, h o m o g é n e a : igual para todos los municipios
12
de México, a pesar de sus muy evidentes diferencias de todo tipo.
Con todo, esa segunda etapa, ligada a la idea de la p l a n e a c i ó n del
desarrollo, ha sido quizá la m á s fructífera hasta ahora. Se trataba de su-
mar todos los esfuerzos posibles, de todas las administraciones p ú b l i -
cas del p a í s , hacia u n c o n j u n t o de objetivos m á s o menos comunes.
Eso a y u d ó a ventilar la necesidad misma de la descentralización y a re-
conocer las m ú l t i p l e s carencias institucionales que actuaban en con-
tra. N o fue poca cosa, pero a la postre el esfuerzo resultó incompleto.
Y hacia 1989, ya se h a b í a n abandonado las corrientes de p l a n e a c i ó n
para inaugurar otro proyecto sexenal, complementario de la etapa an-
t e r i o r en cierto sentido, pero diferente en sus matices y alcances: el
proyecto que n a c i ó con el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, identi-
13
ficado con la idea de reformar el Estado.

III.

Esa tercera etapa se d e s d o b l ó , fundamentalmente, en dos frentes: de

u n lado, el gobierno de la r e p ú b l i c a c o n t i n u ó los procesos de descen-
tralización que se h a b í a n iniciado antes: la e d u c a c i ó n pública, en par-

12
Sobre los alcances de esa r e f o r m a v é a s e M a u r i c i o M e r i n o , Fuera del centro, M é x i -
co, Universidad Veracruzana, 1992, p p . 95-151.
1 3
U n a visión sobre razones y justificaciones de ese proyecto de r e f o r m a en Luis F.
A g u i l a r Villanueva, " G e s t i ó n g u b e r n a m e n t a l y r e f o r m a d e l Estado", en M a u r i c i o M e r i -
n o ( c o o r d . ) , Cambio político y gobernabilidad, M e x i c o , CONACYT, 1992, p p . 131-146.
386 MAURICIO MERINO Í7XXXVT-1-2

ticular, fue objeto de u n proceso de federalización mucho m á s amplio

que c u l m i n ó en 1992 con una nueva legislación y u n Acuerdo Nacio-
nal para la M o d e r n i z a c i ó n de la E d u c a c i ó n Básica, que e n t r e g ó facul-
tades y recursos a los estados para operar los servicios educativos loca-
les. T a m b i é n t e r m i n ó el proceso de c o o r d i n a c i ó n p r o g r a m á t i c a de los
servicios de salud, y hubo u n nuevo traslado de facultades hacia las de-
legaciones federales asentadas en todos los estados de la r e p ú b l i c a .
Aunque en ambos casos los procesos de descentralización iniciados antes
adquirieron otros matices y, en el á m b i t o de los servicios de salud, se
i n t e r r u m p i ó el camino de la " i n t e g r a c i ó n o r g á n i c a " que estaba pen-
diente optando, en cambio, p o r reforzar los alcances de la coordina-
c i ó n que o r i g i n a l m e n t e a p a r e c í a solamente como una p r i m e r a fase.
Así, al llegar al final del sexenio de Carlos Salinas no se h a b í a integrado
n i n g ú n otro servicio estatal de salud adicional a los que ya existían seis
14
a ñ o s antes. Y en cuanto a la e d u c a c i ó n , si bien se verificó u n agresivo
traslado de funciones y de recursos de la federación hacia los estados en
materia de e d u c a c i ó n básica, t a m b i é n se centralizaron las decisiones
fundamentales. Q u e d ó claro, p o r ejemplo, que "la f e d e r a l i z a c i ó n fue
u n proceso m á s a m p l i o de l o que se i d e n t i f i c a b a solamente c o m o
descentralización educativa. Se superaron las dudas de quienes por des-
centralización e n t e n d í a n la regionalización de la e d u c a c i ó n básica, de-
bido a que con la federalización t a m b i é n se fortalecieron las facultades
de la SEP para asegurar una e d u c a c i ó n nacional y obligatoria". De m o d o
que con toda su importancia, ese proceso significó mucho m á s u n tras-
lado de cargas administrativa, que una descentralización propiamente
13
dicha. De a h í el nombre finalmente adoptado: federalización.
Pero sobre todo, en ese sexenio fue creado el Programa Nacional de
Solidaridad (Pronasol), como el instrumento m á s importante de todos
cuantos haya definido el gobierno de la república en materia de política
social. Y con él se c o n s o l i d ó la segunda d e f i n i c i ó n de mayor trascen-
dencia en el sexenio que nos ocupa: la descentralización como u n pro-
ceso que abarcaba t a m b i é n a la sociedad. Privatización, d e s r e g u l a c i ó n ,

11
Panorama general de la administración de los servicios de salud, M é x i c o , Oficialía Ma-
yor de la S e c r e t a r í a de Salud, 1994.
15
L a idea de una r e d i s t r i b u c i ó n de cargas administrativas fue e x p l í c i t a . E n efecto,
la f e d e r a l i z a c i ó n educativa significó la transferencia a los gobiernos de los estados de
casi 700 m i l plazas docentes y'administrativas; de alrededor de 100 m i l planteles escola-
res; y de 22 m i l l o n e s de bienes muebles, i n c l u y e n d o equipos de c ó m p u t o y medios fi-
nancieros para la a d m i n i s t r a c i ó n de todos esos recursos h u m a n o s y materiales. V é a s e
Moctezuma, op. cit., p p . 108-125.
ENE-JUN 9 6 L A DESCENTRALIZACIÓN E N EL SEXENIO DE SALINAS 387

desincorporación, concertación, se convirtieron de prisa en palabras clave

del gobierno de Carlos Salinas, y todas aludían a una mayor participación del
mercado y de la sociedad civil organizada en los asuntos colectivos. Pero
t a m b i é n señalaban una menor presencia del Estado. En ese sentido, el
Pronasol se concibió, desde sus orígenes, como u n instrumento que ha-
bría de permitir la descentralización de las decisiones en materia de gasto
social directamente hasta los grupos de beneficiarios de cada uno de los
16
proyectos, aunque en el trayecto pasara por alto a los gobiernos locales.
M o n t a d o sobre los instrumentos j u r í d i c o s , p r o g r a m á t i c o s y admi-
nistrativos que heredaba de las primeras etapas de este recuento - e l ra-
m o x x v i del presupuesto de egresos de la f e d e r a c i ó n ; los Coplades y
los CUD; los sistemas de p l a n e a c i ó n estatal y la vertiente de coordina-
c i ó n constitucional-, el Pronasol llevó el proceso hasta la o r g a n i z a c i ó n
de c o m i t é s de Solidaridad por cada una de las obras ejecutadas en los
estados, en los que h a b r í a n de participar los beneficiarios directos de
las obras convenidas. Pero al hacerlo de esa manera, i n a u g u r ó tam-
b i é n u n largo debate sobre los efectos perversos de esa estrategia. La
d e s c e n t r a l i z a c i ó n llevada hasta la sociedad p a r e c í a suponer, al mismo
tiempo, u n proceso inverso de c o n c e n t r a c i ó n de las decisiones funda-
mentales en el á m b i t o del p r o p i o gobierno nacional. Proceso contra-
r i o al que se h a b í a desenvuelto entre 1 9 8 3 y 1 9 8 8 , a pesar de haberse
c o n s t r u i d o sobre las mismas bases. E l d i l e m a de la d e s c e n t r a l i z a c i ó n
hacia los niveles inferiores de gobierno o hacia la sociedad p a r e c í a re-
solverse entonces en u n j u e g o de suma cero: o hacia unos o hacia la
otra. Y se o p t ó por la segunda.
En ese mismo sentido se inscribió la conversión del Convenio Ú n i c o
de Desarrollo (CUD) -que h a b í a sido d i s e ñ a d o con una visión amplia de
participación de las entidades federativas en todos los ámbitos de su desa-
rrollo regional-, en Convenio de Desarrollo Social (CDS), con el propósi-
to de especializar a los gobiernos estatales y locales en la política de com-
bate a la pobreza. Ese convenio n a c i ó j u n t o c o n la s u s t i t u c i ó n de la
Secretaría de P r o g r a m a c i ó n y Presupuesto, en mayo de 1 9 9 2 , por la nue-
va Secretaria de Desarrollo Social (Sedesol) que, entre sus atribuciones,
incluyó la de coordinar todas las relaciones intergubernamentales del país
a fin de orientarlas hacia la política social del sexenio. Q u e d ó claro, en
consecuencia, que desde 1 9 9 2 el Pronasol se h a b r í a de convertir en el la-

1 6
V é a s e , sobre aquellas p r i m e r a s d e f i n i c i o n e s d e l Pronasol, Consejo C o n s u l t i v o
d e l Programa N a c i o n a l de Solidaridad, El Programa Nacional de Solidaridad, M é x i c o , FCE,
1994, pp. 15-28.
388 MAURICIO MERINO F/XXXVI-1-2

zo principal de esas relaciones entre gobiernos, y t a m b i é n que el resto de

las políticas públicas q u e d a r í a n bajo el control directo de las distintas se-
cretarías del gobierno nacional. La última fase de la descentralización se
resolvió, así, como una exclusión de los gobiernos estatales y locales fren-
te a las prioridades sociales señaladas por la presidencia de la república.
En todo caso, en esa tercera etapa los gobiernos locales se orientaron
hacia la política social y se reservó el resto de las políticas para la adminis-
tración federal del país. Y el Pronasol en particular, supuso u n d i s e ñ o
global de esa política válido para todos los estados de la república. De ahí
la crítica que se ha enderezado contra el programa: m á s allá de los rasgos
singulares de cada entidad, e incluso de sus propias posibilidades de de-
sarrollo institucional, el gobierno de la r e p ú b l i c a d i s e ñ ó los cauces de
ejecución, impuso las reglas del juego y las vigiló celosamente hasta sus
últimas consecuencias. En ellas, los estados y los municipios participaron
como entidades ejecutoras de algunos de los programas, pero su influen-
cia en la o r i e n t a c i ó n de los gastos fue m á s bien limitada. Por ú l t i m o , el
Pronasol no supuso u n incremento realmente significativo de las inver-
siones ejercidas por los gobiernos locales, sino una r e a g r u p a c i ó n de par-
tidas presupuéstales que, hasta 1988, aparecían dispersas en el presupues-
to general de egresos de la administración federal. L o que creció en esa
tercera etapa, acaso, fue el gasto dirigido a la política social, mucho m á s
que el despliegue de otras posibilidades de desarrollo para los gobiernos
17
locales. Pronasol, en suma, significó una suerte de d e s c e n t r a l i z a c i ó n
operativa hacia la sociedad, tan cierta como una c o n c e n t r a c i ó n final de
18
las decisiones en el á m b i t o del gobierno de la r e p ú b l i c a .

LAS CONTRADICCIONES PENDIENTES: E L RÉGIMEN DE CARLOS SALINAS

Cada una de las etapas que he descrito de manera sucinta produjo nue-
vas aportaciones al conjunto del proceso, aunque ninguna r o m p i ó del to-
do con su pasado inmediato, sino que agregó pautas y elementos adicio-

17
E l gasto social p a s ó , en efecto, de 33.2 a 53.9% d e l gasto p r o g r a m a b l e total entre
1988 y 1994. L a i m p o r t a n c i a de Pronasol en ese m i s m o lapso t a m b i é n se i n c r e m e n t ó ,
hasta ocupar 7.7% del gasto social total. Yes en este ú l t i m o porcentaje d o n d e debe ubi-
carse la p a r t i c i p a c i ó n real de estados y m u n i c i p i o s . V é a s e Consejo Consultivo del Pro-
grama N a c i o n a l de Solidaridad, op. cit, p. 38.
18
Para u n a e v a l u a c i ó n global d e l programa, véase Sofía Jaso y M a u r i c i o M e r i n o , So-
lidaridad: los matices de una política pública, M é x i c o , C o m i t é T é c n i c o de E v a l u a c i ó n del
Pronasol, 1994, m i m e o .
ENE-JUN 9 6 L A DESCENTRALIZACIÓN E N EL SEXENIO DE SALINAS 389

nales de una manera t í p i c a m e n t e incrementalista. Es decir, cada nuevo

paso r e t o m ó los anteriores para adicionar algo más. Sin embargo, en ese
trayecto también afloraron nuevas contradicciones que se fueron suman-
do, a su vez, a las generadas con anterioridad, hasta formar u n abanico
completo de dificultades reunidas durante el sexenio de Carlos Salinas.
Una política de acrecentamiento en sus resultados, y también en sus asig-
naturas pendientes. ¿Cuáles son esas asignaturas que brotaron con nitidez
en la última de las etapas de la descentralización? En las páginas siguien-
tes se abordan cuatro de ellas: las que a m i juicio p o d r í a n ayudar a orga-
nizar una reflexión mucho más cuidadosa sobre las posibilidades futuras
de ese difícil proceso, a la luz de sus principales contradicciones.
Son las que encontramos en efecto, en la forma de concebir la legali-
dad frente al manejo de las leyes: aunque ninguna de las acciones que se
han desprendido de la descentralización ha ido abiertamente en contra
de la Constitución, n i de los ordenamientos de alcance federal, lo cierto
es que ese proceso tampoco se ha asentado del todo en el estado de dere-
cho. Cada vez que ha hecho falta, el proceso mismo ha generado en pri-
mer lugar, su propia legalidad ad hoc que no siempre ha coincidido con
las normas previamente establecidas n i ha exigido, en consecuencia, una
revisión profunda de las contradicciones que han brotado a lo largo del
camino entre los dos ó r d e n e s jurídicos que rigen el federalismo de Méxi-
co: cuando ha sido necesario, las leyes federales - y generales- se han im-
puesto sobre las de cada estado. U n segundo á m b i t o de contradicciones
se encuentra en el diseño mismo de las instituciones locales y de sus ad-
ministraciones públicas singulares, que por a ñ o s se subordinaron a la su-
p r e m a c í a del gobierno nacional y que abandonaron paulatinamente su
propio desarrollo interno. El tercero ha permanecido, en consecuencia,
en la utilización del criterio de coordinación como instrumento útil para
suplir las debilidades locales pero sin haber logrado que ese mismo ins-
t r u m e n t o se convirtiera, en u n recurso para fortalecer tal déficit. Final-
mente se han manifestado contradicciones evidentes entre las múltiples
diferencias que siguen poblando las regiones ele IVIéxico y la inevitable
tendencia a la homogeneidad de criterios v de oolíticas oara la descentra¬
lización que se han desprendido de los tres puntos anteriores. Pero vea¬
mos cada una de esas contradicciones por separado.

I.

E n p r i m e r lugar, debe subrayarse que el proceso n o ha estado a salvo

de dificultades legales. Por el contrario, las primeras contradicciones
palpables aparecieron en ese á m b i t o de atribuciones cruzadas entre
390 MAURICIO MERINO F/XXXVI-1-2

los dos ó r d e n e s j u r í d i c o s que supone la f e d e r a c i ó n y los tres niveles

de gobierno en los que se desenvuelve la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a . Si
la concurrencia alude a aquellos ó r d e n e s legales de competencias, la
c o o r d i n a c i ó n cobija en cambio la p a r t i c i p a c i ó n de las tres formas de
a d m i n i s t r a c i ó n . Y entre ambas definiciones, se g e n e r ó u n n u d o legal
que n o sólo d e j ó pendiente la revisión acuciosa de las facultades for-
males que le corresponden a cada nivel, sino que o r i g i n ó no pocas
complicaciones adicionales. Hay dos ejemplos, entre varios, que po-
d r í a n ilustrar b i e n ese problema: las leyes relativas al o r d e n a m i e n t o
territorial y las competencias concedidas a los m u n i c i p i o s de M é x i c o
s e g ú n el texto del a r t í c u l o 115, reformado en 1983. Asuntos ligados,
y de igual i m p o r t a n c i a para el desarrollo ordenado de las regiones
de M é x i c o , que sin embargo t r a n s c u r r e n en m e d i o de a m b i g ü e d a -
des.
La p l a n e a c i ó n urbana ejemplifica muy b i e n esas dificultades. Se
trata de u n o de los á m b i t o s de c o n c u r r e n c i a legal entre la federa-
c i ó n , los estados y m u n i c i p i o s desde 1976, c u a n d o se m o d i f i c a r o n
tres a r t í c u l o s constitucionales para dar cobijo a esa p o l í t i c a p ú b l i c a ,
e x p i d i é n d o s e la Ley General de Asentamientos Humanos. Siete a ñ o s
m á s tarde, la C o n s t i t u c i ó n volvió a modificarse para i n t r o d u c i r en
ella la nueva p o l í t i c a de f o r t a l e c i m i e n t o m u n i c i p a l . Esa reforma to-
m ó algunas de las atribuciones que la ley de asentamientos humanos
de 1976 h a b í a concedido a los gobiernos de los estados, para trasla-
darlas a las instancias municipales. Pero en rigor n o m o d i f i c ó la dis-
t r i b u c i ó n de competencias que v e n í a desde antes entre la f e d e r a c i ó n
y los estados, sino que r e a s i g n ó las que ya estaban concedidas a estos
19
ú l t i m o s c o m o parte de las nuevas facultades l o c a l e s . Pero entre
1976 y 1983 la gran m a y o r í a de los congresos locales e x p i d i ó leyes es-
tatales de asentamientos humanos y de ordenamiento territorial que
regulaban la materia d e n t r o de cada una de las entidades federativas.
Esas leyes, congruentes con la p r i m e r a reforma, e n t r a r o n p r o n t o en
c o n t r a d i c c i ó n con la segunda. De m o d o que la r e g u l a c i ó n de asenta-
m i e n t o s h u m a n o s se c o n v i r t i ó , al m i s m o t i e m p o , e n u n a f a c u l t a d
concurrente de la f e d e r a c i ó n y los estados, y en u n a competencia ex-
clusiva de los ayuntamientos, pues ambas cosas aparecen en el mismo
texto constitucional - y en las leyes secundarias-, en dos a r t í c u l o s d i -

1 9
V é a s e la i n t e r p r e t a c i ó n j u r í d i c a de A n t o n i o A z u e l a , q u e r e t o m o en adelante,
" O b e d é z c a s e pero n o se c u m p l a . L a r e f o r m a m u n i c i p a l y el r é g i m e n local de la g e s t i ó n
urbana", Alegatos, n ú m . 10, 1988, M é x i c o , UAM-Azcapotzalco.
ENE-JUN 9 6 L A DESCENTRALIZACIÓN EN EL SEXENIO DE SALINAS 391

20
ferentes. ¿A q u i é n corresponde la obligación de planear el desarrollo
urbano de México: a la federación, a los estados o a los municipios? La
respuesta, con todos sus matices -planes de desarrollo urbano, autori-
zación de fraccionamientos, declaratorias de uso del suelo, e x p e d i c i ó n
de licencias de c o n s t r u c c i ó n , etc.-, se ha dejado, en la práctica, en ma-
nos de la legislación secundaria expedida por las legislaturas locales.
Pero a sabiendas de que, s e g ú n la i n t e r p r e t a c i ó n j u r í d i c a que se adop-
te, esa l e g i s l a c i ó n e s t a r á i r r e m e d i a b l e m e n t e en falta con u n a o c o n
otra v e r s i ó n constitucional. N o obstante, en la m e d i d a en que el go-
bierno de la r e p ú b l i c a ha optado por especializar a los gobiernos loca-
les en el desarrollo social - c o n el Pronasol a la cabeza-, esos asuntos la-
terales quedaron sin una definición concreta.
El ordenamiento territorial es, sin lugar a dudas, u n o de los temas
de mayor relevancia en materia de relaciones intergubernamentales,
aunque lamentablemente no es el ú n i c o caso. Sobre las nuevas faculta-
des otorgadas a los ayuntamientos pesan a d e m á s otros candados que
t a m b i é n están inscritos en las legislaciones de los estados. Por ejemplo,
las leyes de hacienda municipal, que a fin de cuentas definen y autori-
zan los ingresos recaudables por los ayuntamientos; las leyes orgánicas

2 0
E n 1976 se r e f o r m ó el a r t í c u l o 73, f r a c c i ó n x x i x - c para facultar al Congreso de la
U n i ó n - e l Poder Legislativo f e d e r a l - " [ . . . ] para e x p e d i r las leyes que establezcan l a
c o n c u r r e n c i a del g o b i e r n o federal, de los estados y de los m u n i c i p i o s , en el á m b i t o de
sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, c o n el objeto de
a
c u m p l i r los fines previstos en el p á r r a f o 3 del a r t í c u l o 27 de esta C o n s t i t u c i ó n " . El pá-
rrafo a l u d i d o , en electo, establece que " [ . . . ] se d i c t a r á n ( n o dice q u i é n ) las medidas
necesarias p a r a o r d e n a r los asentamientos h u m a n o s y establecer adecuadas provisio-
nes, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras p ú -
blicas y planear y r e g u l a r la f u n d a c i ó n , c o n s e r v a c i ó n , m e j o r a m i e n t o y c r e c i m i e n t o de
los centros de p o b l a c i ó n [ . . . ] Finalmente, el a r t í c u l o 115, f r a c c i ó n v, establece que "los
m u n i c i p i o s , en los t é r m i n o s de las leyes federales y estatales relativas e s t a r á n facultados
para f o r m u l a r , aprobar y administrar la z o n i f i c a c i ó n y planes de desarrollo urbano m u -
nicipal; p a r t i c i p a r en la c r e a c i ó n y a d m i n i s t r a c i ó n de sus reservas territoriales; contro-
lar y vigilar la u t i l i z a c i ó n del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la re-
e u l a r i z a c i ó n de l a t e n e n c i a de l a t i e r r a u r b a n a - o t o r g a r l i c e n c i a s v p e r m i s o s p a r a
construcciones; y p a r t i c i p a r en la c r e a c i ó n v a d m i n i s t r a c i ó n de zonas de reserva e c o l ó -
aica. Para tal efecto y de c o n f o r m i d a d a los fines sen.ala.dos en el p á r r a f o tercero del ar¬
t í c u l o 27 de esta C o n s t i t u c i ó n expediirán los r e c l a m e m o s y las disposiciones adminis-
trativas que fueren necesarios". L a a m b i g ü e d a d de estos tres o r d e n a m i e n t o s , todos de
la misma C o n s t i t u c i ó n salta a la vista. Sin embargo iVléxico c a r e c í a en ' e l sexenio ante-
r i o r de u n T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l i n d e p e n d i e n t e c a p ;iz de d i r i m i r los conflictos de
romDetencias v de dictar iurisDr u d e n c i a en la materia entre otras razones n o m n e l i s
soluciones n o l ticas h a n hecho innecesarias las respuestas j u r í d i c a s a d i f i r u h a d e s d e i n
soluciones ponucas n a n iiccno muecesaiias ias lespuesias j u n u i c a s a uincuuaues ue i n -
11 c ¿ i
t e r p r e t a c i ó n r o m o la qu<e acj ! presenta
392 MAURICIO MERINO Í7XXXVI-1-2

municipales, que establecen detalles de su a d m i n i s t r a c i ó n pública; las

leyes locales de p l a n e a c i ó n , sobre las que se d i s e ñ a n convenios munici-
pales y las formas específicas de control sobre una buena parte de los
presupuestos aprobados en cada ayuntamiento, y la cuenta p ú b l i c a de
cada entidad, a las que deben sumarse las cuentas municipales para la
a p r o b a c i ó n final por parte de los diputados locales, p o r citar sólo los
puntos m á s relevantes, son todas responsabilidades de los poderes le-
gislativos de los estados y suponen una instancia legal intermedia, n o
siempre congruente, entre los imperativos supuestos p o r la Constitu-
21
ción general y las prácticas cotidianas del gobierno local.
N o es exagerado decir que cualquier revisión acuciosa de las leyes
que rigen las relaciones entre f e d e r a c i ó n , estados y m u n i c i p i o s - c o n
e x c e p c i ó n , quizá, de las de e d u c a c i ó n , salud y derechos humanos, que
han sido renovadas en fechas recientes- acusaría muy serias contradic-
ciones a p a r t i r de la división entre dos ó r d e n e s j u r í d i c o s a u t ó n o m o s
entre sí, y tres niveles de gobierno que en la p r á c t i c a han de compartir
responsabilidades, funciones y recursos bajo la vigilancia y las instruc-
ciones d e l g o b i e r n o nacional. De m o d o que esas contradicciones se
han subsanado mediante los convenios de c o o r d i n a c i ó n : los instru-
mentos j u r í d i c o - p r o g r a m á t i c o s que han servido para indicar el camino
de las políticas públicas, desde la visión propia del gobierno central.

II.

Esas contradicciones no resueltas en los ámbitos legislativos condujeron,

durante u n largo proceso que abarca casi toda la historia de México, a la
c o n c e n t r a c i ó n de atribuciones en el Poder Ejecutivo de la F e d e r a c i ó n .
Las claves del centralismo político mexicano no se e n t e n d e r í a n a cabali-
dad sin tomar en cuenta los conflictos que llevaron a la formación admi-
nistrativa e institucional del país. N o interesa desarrollar ese complicado
proceso en este artículo, pero no puede pasarse por alto el hecho de que
nuestro presidencialismo ha sido m á s que u n accidente político. Se trata
de una forma institucional que está en el diseño mismo de nuestro Esta-
do nacional y que no p o d r í a transformarse sin tomar en cuenta la debili-
dad de su contraparte: de las dependencias de la administración pública

2 1
N a t u r a l m e n t e , cada u n a de esas dificultades j u r í d i c a s tiene consecuencias p r á c t i -
cas en la g e s t i ó n p ú b l i c a local. V é a s e M a r í a del C a r m e n Pardo, "La g e s t i ó n p ú b l i c a del
g o b i e r n o local", en M a u r i c i o M e r i n o ( c o o r d . ) , En busca de la democracia municipal. La
participación ciudadana en el gobierno local mexicano, M é x i c o , E l Colegio de M é x i c o , 1994.
ENE-JUN 96 L A DESCENTRALIZACIÓN EN EL SEXENIO DE SALINAS 393

estatal y municipal. Es la otra cara de la moneda, que tampoco a t e n d i ó el

gobierno de Carlos Salinas: si de u n lado h a b í a contradicciones patentes
en materia legislativa, del otro h a b í a carencias notables en los gobiernos
locales, que sin embargo n o fueron motivo de una política específica-
mente destinada a paliarlas, pues lo fundamental estaba en la descentrali-
zación hacia la sociedad. Pero es evidente que no se puede aspirar a des-
centralizar la vida política nacional sin el piso administrativo local capaz
de asumir las responsabilidades que supone cualquier traslado de com-
petencias, funciones o recursos hacia los niveles locales.
No fueron pocas las dificultades afrontadas en los procesos de des-
c e n t r a l i z a c i ó n previos que olvidaron ese p u n t o nodal. Y e n el á m b i t o
municipal no hay duda de que la precariedad es todavía mayor: buena
parte de las reformas constitucionales de 1983 para fortalecer el m u n i -
cipio fracasaron durante el gobierno del presidente Salinas p o r la falta
de continuidad, y p o r la d e b i l i d a d creciente de los recursos financie-
ros, técnicos y humanos de los ayuntamientos. N o sólo p o r la pobreza
que rodea a la gran m a y o r í a de los municipios mexicanos, sino porque
la c o n c e p c i ó n misma de esas reformas - a d e m á s de imaginar municipios
urbanos- p a r t i ó del supuesto de que los municipios d e b í a n prepararse
gradualmente para asumir las nuevas funciones que la Constitución ge-
22
neral les entregaba. Pero con el paso del tiempo fue quedando claro
que esa p r e p a r a c i ó n , que t e n í a que desplegarse s i m u l t á n e a m e n t e en va-
rios frentes, no p o d í a provenir de los propios ayuntamientos. De modo
que a la postre, sus viejas carencias no sólo actuaron en favor de las deci-
siones tomadas desde el gobierno de la r e p ú b l i c a , sino que incluso sir-
23
vieron para justificar el carácter centralista de esas decisiones.

2 2
U n solo dato es suficiente para mostrar la necesidad de u n a p r e p a r a c i ó n gradual
hacia las reformas municipales que s u p o n í a el nuevo texto constitucional de 1983: 94%
d e l total de las localidades que conforman los municipios de M é x i c o cuenta con menos de
m i l habitantes; 5% c o m p r e n d e localidades de hasta 5 m i l habitantes y solamente 1 %
cuenta con localidades de m á s de 5 m i l habitantes. E n estas ú l t i m a s se c o n c e n t r a n dos
terceras partes de la p o b l a c i ó n nacional. Pero solamente 115 de 2 m i l 412 m u n i c i p i o s
pertenecen a las realidades urbanas de M é x i c o . V é a s e Roberto Ortega L o m e l í n , Federa-
lismo y municipio, M é x i c o , FCE, 1994, p . 69.
2 3
La evidencia m á s palpable de este hecho está e n la f o r m a de o p e r a c i ó n d e l Pro-
nasol: programas d i s e ñ a d o s y evaluados desde las instancias d e l g o b i e r n o de la r e p ú b l i -
ca, con rasgos operativos parcialmente descentralizados hacia los ayuntamientos; "Son
las comunidades y los ayuntamientos [ c o m o si se tratara de la misma cosa] quienes ejer-
c e n coordinada y corresponsablemente - d i c e Roberto O r t e g a - casi la tercera parte de
los recursos totales de Solidaridad, mediante los Fondos de Solidaridad para la Produc-
c i ó n , los Fondos M u n i c i p a l e s de Solidaridad y el Programa de S o l i d a r i d a d para u n a Es-
394 MAURICIO MERINO F/XXXVI-1-2

III.

La sustitución paulatina pero constante de facultades y recursos de los

estados y municipios p o r parte de la f e d e r a c i ó n se a c o m p a ñ ó , en ter-
cer lugar, de una suerte de distribución metaconstitucional de compe-
tencias entre niveles de gobierno. N o se trató de una distribución for-
mal sino p r á c t i c a : como ya se ha dicho, los estados y los m u n i c i p i o s
fueron entendidos como entidades auxiliares en el desarrollo social
del país, m á s que como gobiernos propiamente dichos. U n a distribu-
ción que significó el ejercicio de recursos m á s o menos estables, dirigi-
dos siempre hacia la p o l í t i c a social, a través de instrumentos que en
24
etapas anteriores fueron d i s e ñ a d o s para la d e s c e n t r a l i z a c i ó n . N o es
casual, en ese sentido, que el convenio intergubernamental haya cam-
biado tres veces de n o m b r e : como ya vimos, n a c i ó c o m o Convenio
Ú n i c o de C o o r d i n a c i ó n , se t r a n s f o r m ó luego en Convenio Ú n i c o de
Desarrollo y en 1993, en Convenio de Desarrollo Social. Una orienta-
ción específica hacia la política social que no estaba asentada, sin em-
bargo, en la legislación constitucional. En rigor, los estados siguieron
siendo libres de emprender cualquier a c c i ó n de p o l í t i c a p ú b l i c a m á s
allá de los convenios suscritos con la f e d e r a c i ó n . Pero en la práctica,
tanto sus limitaciones propias como el entramado institucional que los

cuela D i g n a . " Es verdad, p e r o s ó l o i n c l u y e r o n u n a i n v e r s i ó n total de 2 m i l 470.7 millo-

nes de pesos entre 1989 y 1993, frente a los 33 m i l 172.4 m i l l o n e s de pesos que ejercie-
r o n en ese m i s m o p e r i o d o otras instancias administrativas: apenas 8% de los recursos
asignados al p r o g r a m a - q u e a su vez significó 7.7% d e l gasto social-, f u e r o n destinados
para el ejercicio m u n i c i p a l . Y ello sin considerar que, a e x c e p c i ó n de los fondos m u n i -
cipales, en los otros dos la p a r t i c i p a c i ó n de los ayuntamientos c o n s i s t í a simplemente en
la a d m i n i s t r a c i ó n de caja de los dineros asignados p o r otras vías. Ibid.
El i n s t r u m e n t o privilegiado para impulsar esa d i s t r i b u c i ó n real de competencias
entre la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a federal y los gobiernos estatales y municipales fue el ra-
m o xxvi d e l presupuesto de egresos de la f e d e r a c i ó n , pactado todos los a ñ o s mediante
convenios e s p e c í f i c o s . Siempre d i r i g i d o hacia la p o l í t i c a social, ese convenio incremen-
tó las posibilidades de gasto de los gobiernos locales, pero t a m b i é n les a c a r r e ó c o m p r o -
misos concretos de a p o r t a c i ó n financiera. N o obstante, lo f u n d a m e n t a l es que la orien-
t a c i ó n de los gastos tuvo que sujetarse a los criterios p r o g r a m á t i c o s , y a la e v a l u a c i ó n y
el c o n t r o l d e l g o b i e r n o nacional. E n ese mismo r a m o se d e s p l e g ó el Pronasol. Sin em-
bargo, ese r a m o n u n c a r e p r e s e n t ó m á s de 4% de todo el gasto programable de la fede-
r a c i ó n , n i m á s del d o b l e si se le compara c o n el gasto social total del sexenio. Véase Ro-
b e r t o O r t e g a , ibid., c u a d r o 5. A l m i s m o t i e m p o , la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l
utilizó recursos crecientes para sí misma d e n t r o del m i s m o r a m o , p a r a d ó j i c a m e n t e des-
tinado a la d e s c e n t r a l i z a c i ó n : 3.8% en 1988; 6.6% en 1989; 8.7% en 1990; 12% en 1991,
y 11.4% en 1992. Ibid., cuadro 10.
E N E ¡ U N 96
: L A DESCENTRALIZACIÓN E N EL SEXENIO DE SALINAS 395

r o d e ó les i m p i d i e r o n participar plenamente en otras á r e a s del desa-

rrollo.
Los convenios intergubernamentales, en consecuencia, fueron los
instrumentos predilectos del gobierno de Carlos Salinas para d i r i g i r y
controlar las políticas estatales desde las oficinas de la a d m i n i s t r a c i ó n
p ú b l i c a federal. Los recursos fueron prioritariamente hacia las áreas y
con las modalidades definidas por el gobierno nacional, en la medida
en que los gobiernos locales no p u d i e r o n romper las barreras que su-
25
p o n í a una apertura p r o g r a m á t i c a d i s e ñ a d a de antemano. De m o d o
que la falta de recursos financieros y humanos, así como las leyes fede-
rales y generales que regulan las políticas públicas mexicanas, se opu-
sieron al despliegue de las iniciativas locales que n o estuvieron com-
prendidas en el á m b i t o explícito de los convenios de c o o r d i n a c i ó n . L o
que condujo, a su vez, a limitar las posibilidades de desarrollo a u t ó n o -
m o en las administraciones públicas estatales. En otras palabras: la proba-
bilidad de é x i t o de u n a p o l í t i c a p ú b l i c a , d i s e ñ a d a en el nivel estatal,
d i s m i n u y ó claramente cuando no p a s ó p o r el tamiz de la a p r o b a c i ó n
26
federal: cuando no fue objeto de los convenios anuales.
Pero esa distancia entre p o l í t i c a s p ú b l i c a s y á m b i t o s formales de
competencia fue t o d a v í a m á s amplia en los niveles municipales. Ade-
m á s de las contradicciones legales y de las limitaciones prácticas que ya
se han s e ñ a l a d o , la p o l í t i c a m u n i c i p a l del gobierno de Carlos Salinas
m o d i f i c ó la ruta de los a ñ o s anteriores, sin adaptar la C o n s t i t u c i ó n . En
efecto, entre las políticas comprendidas en el Plan Nacional de Desa-
r r o l l o 1989-1994, se d e s t a c ó la idea de c o n v e r t i r al m u n i c i p i o en el
" n ú c l e o que p r o p i c i e la a c c i ó n de los grupos sociales en la produc-
c i ó n , los servicios vinculados al bienestar social, el ordenamiento terri-

2 5
La apertura p r o g r a m á t i c a es, en efecto, u n listado de programas p r i o r i t a r i o s en
los que pueden realizarse inversiones conjuntas a p a r t i r de la firma del convenio anual
d e c o o r d i n a c i ó n . Ese listado, y la "estructura financiera", que i n d i c a los porcentajes de
a p o r t a c i ó n de recursos de cada nivel, f u e r o n d i s e ñ a d o s invariablemente p o r las depen-
dencias nacionales encargadas de a d m i n i s t r a r el r a m o XXVI del presupuesto de egresos
d e la f e d e r a c i ó n . A l firmar los convenios, los g o b i e r n o s estatales aceptaban t a m b i é n
esas reglas de j u e g o , así c o m o los sistemas de e v a l u a c i ó n y c o n t r o l correspondientes.
2 6
Hasta ahora n o se h a n discutido lo suficiente las posibilidades de la descentrali-
z a c i ó n en t é r m i n o s d e l d i s e ñ o de p o l í t i c a s p ú b l i c a s capaces de cruzar p o r los tres nive-
les de g o b i e r n o . E l enfoque de las relaciones intergubernamentales, largamente debati-
d o en otros p a í s e s , apenas c o m i e n z a a i n t r o d u c i r s e en ciertos á m b i t o s a c a d é m i c o s de
M é x i c o , p e r o t o d a v í a n o ha p e r m e a d o las instancias de d e c i s i ó n . V é a s e B e n i t o Nacif,
"Gobiernos locales y d e s c e n t r a l i z a c i ó n " , en M a r í a del Carmen Pardo, Teoría y práctica de
la administración pública en México, M é x i c o , INAP, 1992.
396 MAURICIO MERINO /¡7XXXVH-2

27
torial y la e c o l o g í a " . Políticas que son materia de concurrencia entre
la f e d e r a c i ó n y los gobiernos estatales, pero que no coinciden con las
definiciones ofrecidas por el artículo 115 constitucional. El municipio
e n t e n d i d o como u n v e h í c u l o para la o r g a n i z a c i ó n social p o d r í a res-
p o n d e r m u c h o mejor a la realidad de la m a y o r í a , sin duda, pero la
C o n s t i t u c i ó n los concibe como el gobierno de zonas urbanas. De mo-
do que aun antes de buscar su aplicación general, las reformas munici-
pales de 1983 cayeron durante el sexenio de Carlos Salinas en desuso:
la o r i e n t a c i ó n de las verdaderas políticas p ú b l i c a s del país condujo a
los municipios hacia u n derrotero diferente del que se h a b í a imagina-
do diez a ñ o s antes.

IV.

Las contradicciones anteriores llevaron, por ú l t i m o , a una p é r d i d a pau-

latina de la diversidad administrativa regional en busca de la homoge-
neidad federal. Problema complejo, no sólo por sus consecuencias con-
cretas en el d e s a r r o l l o r e g i o n a l d e l p a í s , sino p o r su trascendencia
política. Controlados con eficacia a través de los convenios de coordina-
ción y de las políticas sociales diseñadas en el nivel central, la mayoría de
los gobiernos estatales y municipales se disciplinó a las instrucciones gi-
radas por el presidente de la república, por razones completamente dis-
tintas a las atribuciones que les c o n c e d í a la ley. Fueron las redes políticas
partidarias y clientelares, en todo caso, las que p e r m i t i e r o n la sobrevi-
vencia de aquellas contradicciones. No obstante, esas redes atravesaron
también por una competencia electoral inédita en el desarrollo político
nacional, que p l a n t e ó una nueva dificultad al gobierno de Carlos Salinas.
Los tres gobiernos estatales de o p o s i c i ó n que comenzaron a gobernar
durante su periodo, partieron de una revisión mucho m á s acuciosa, de
los ordenamientos j u r í d i c o s que los sustentaban. E hicieron aflorar, al
menos en el terreno de la o p i n i ó n pública, varias de aquellas contradic-
28
ciones que hasta entonces h a b í a n pasado inadvertidas.

2 7
R o b e r t o Ortega, op. cit, p . 73. V é a s e t a m b i é n el Programa de Apoyo a la Moderniza-
ción Municipal, S e c r e t a r í a de G o b e r n a c i ó n , 1992, que c o m p a r t e la misma idea del m u -
nicipio, c o n c e b i d o c o m o n ú c l e o de la o r g a n i z a c i ó n colectiva y c o m o respaldo, en con-
secuencia, a la p a r t i c i p a c i ó n de grupos organizados en las p o l í t i c a s de desarrollo social.
2 8
En efecto, el g o b i e r n o de Baja California de Ernesto Ruffo A p p e l , q u i e n fue pos-
tulado p o r el P a r t i d o A c c i ó n N a c i o n a l , p r o v o c ó u n a crisis e n el sistema de c o o r d i n a -
c i ó n fiscal que v e n í a f u n c i o n a n d o desde 1980, cuando e x i g i ó que se revisaran las f ó r m u -
ENE-JUN 9 6 L A DESCENTRALIZACIÓN E N E L SEXENIO DE SALINAS 397

¿Sería posible establecer una red de relaciones intergubernamen-

tales firmemente asentada en la diversidad regional mexicana? Otras
experiencias nacionales demuestran que no sólo es posible, sino que
incluso suele ser m u c h o m á s provechoso en t é r m i n o s de una mayor
eficacia administrativa. Pero en México esa posibilidad pasa por la do-
ble dificultad que supone, de u n lado, la transición de u n r é g i m e n de
partido p r á c t i c a m e n t e ú n i c o - c o m o le l l a m ó el p r o p i o presidente Sali-
nas- a otro de pluralidad partidaria y de alternancia en los cargos p ú -
blicos; y de otro, la precariedad de las instituciones políticas regiona-
les, tradicionalmente subordinadas al nivel federal. Si la c o o r d i n a c i ó n
entre niveles de gobierno se ha sustentado hasta ahora en las redes po-
líticas mucho m á s que en el o r d e n legal, las contradicciones que han
producido esas prácticas no p o d r í a n sobrevivir en la democracia, a ries-
go de sustentar relaciones entre gobiernos en u n verdadero pantano le-
gislativo. Pero, al mismo tiempo, la p r o p i a democracia p o d r í a caer en
una trampa de administración p ú b l i c a si, repentinamente, todos los go-
biernos locales intentaran atenerse puntualmente a la letra de la legisla-
ción disponible. De a h í que las reformas constitucionales de 1 9 8 3 no ha-
yan sido inútiles sino inutilizadas- al abrir la vertiente de c o o r d i n a c i ó n
d e s c u b r i ó t a m b i é n tin.3. p u e r t u de escupe cuy¿t eficncin d e s c a n s ó en la
disciplina política de los gobernantes locales.

L A DESCENTRALIZACIÓN C O M O U N DESAFÍO PENDIENTE

E l proceso de d e s c e n t r a l i z a c i ó n que ha tenido lugar en México desde

los a ñ o s setenta, a pesar de todo, ha p r o d u c i d o numerosos avances en

las de acceso a las participaciones fiscales de su e n t i d a d . E n r i g o r , el g o b i e r n o estatal

era libre de abandonar los convenios. Pero u n a n e g o c i a c i ó n p o l í t i c a o p o r t u n a i m p i d i ó
q u e el estado r o m p i e r a sus nexos formales c o n la f e d e r a c i ó n . Por su parte, el t a m b i é n
panista g o b i e r n o de C h i h u a h u a , encabezado p o r Francisco Barrio, i n i c i ó u n a revisión
c o m p l e t a de la C o n s t i t u c i ó n del estado, que s u p o n í a u n distanciamiento abierto de los
formatos comunes surgidos de la C o n s t i t u c i ó n general de la r e p ú b l i c a . Capacitado le-
g a l m e n t e para p r o c e d e r c o n la anuencia d e l congreso estatal c o n t r o l a d o i n i c i a l m e n t e
p o r su p a r t i d o , el g o b i e r n o de C h i h u a h u a o b l i g a r í a así a revisar la mayor parte de los
supuestos que sostienen las relaciones intergubernamentales de su estado c o n la fede-
r a c i ó n , p a r a n o faltar a la ley. Y en Guanajuato, d o n d e el panista Carlos M e d i n a Plas-
cencia g o b e r n ó gracias a u n acuerdo p o l í t i c o derivado de elecciones inciertas, se puso
e n m a r c h a u n a p o l í t i c a de f o r t a l e c i m i e n t o m u n i c i p a l completamente distinta de que la
h a b r í a deseado el g o b i e r n o de Carlos Salinas, l o que g e n e r ó conflictos concretos entre
ambos niveles y, especialmente, en cuanto a la p a r t i c i p a c i ó n del Pronasol.
398 MAURICIO MERINO Í7XXXVI-1-2

las relaciones entre las administraciones públicas del país. Por encima
de sus contradicciones y de la nueva c e n t r a l i z a c i ó n que trajo consigo el
gobierno de Carlos Salinas, ese proceso ha p e r m i t i d o que las adminis-
traciones estatales y municipales hayan contado con mayores recursos
de g o b i e r n o y que haya comenzado a asentarse la necesidad de desa-
rrollar nuevos medios administrativos, humanos y financieros. Si b i e n
el gobierno del presidente Salinas significó u n freno a la d i n á m i c a de
d e s c e n t r a l i z a c i ó n que v e n í a de atrás, los cambios producidos a lo largo
de las etapas anteriores, sumados a los avances en la alternancia políti-
ca regional de los ú l t i m o s años, han colocado el desafío federal como
una de las prioridades de todas las agendas políticas.
El reto de mayor envergadura, sin embargo, sigue siendo el de la
c o n c e n t r a c i ó n del poder. Los procesos de (des) c e n t r a l i z a c i ó n que ha
vivido M é x i c o en estos a ñ o s han sido fundamentalmente administrati-
vos: los m é t o d o s de c o o r d i n a c i ó n y las nuevas herramientas disponi-
bles para mejorar las relaciones intergubernamentales han producido
cambios de trascendencia en la forma de d i s e ñ a r y de ejecutar los pro-
gramas de desarrollo. Pero n o han descentralizado las decisiones, n i
j u r í d i c a n i p o l í t i c a m e n t e . Ése es el legado p r i n c i p a l del sexenio de
Carlos Salinas. Sin embargo, revertir esa tendencia no será una tarea
sencilla n i d e p e n d e r á solamente de la voluntad política del presidente
Zedillo: el centralismo es u n o de los ingredientes del r é g i m e n presi-
dencial mexicano y una de las claves ineludibles del entramado admi-
nistrativo. De m o d o que mientras n o se revisen las redes creadas p o r
nuestras m á s arraigadas instituciones, la d e s c e n t r a l i z a c i ó n no p o d r á
trascender de la a d m i n i s t r a c i ó n a la t o m a de decisiones; de la opera-
ción de programas a la definición de verdaderas políticas públicas re-
gionales, y de la d i s t r i b u c i ó n parcial de recursos a la g e n e r a c i ó n de po-
sibilidades locales de desarrollo sustentable. Se trata de u n desafío de
proporciones mayores.
D e s p u é s de 25 a ñ o s de haber comenzado el proceso de coordina-
ción de acciones entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y
municipales, la herencia recibida por la a d m i n i s t r a c i ó n del presidente
Zedillo parece consistir, en consecuencia, en una complicada red de
vínculos intergubernamentales orientada hacia el desarrollo social, pe-
ro incompatible con el resto de la estructura legal y administrativa del
país. La d e s c e n t r a l i z a c i ó n ha sido dirigida p o r el gobierno nacional y
asentada en sus propios criterios de legalidad, m u c h o m á s que en u n
proceso paulatino de r e c o n o c i m i e n t o de las verdaderas capacidades
locales. En ú l t i m a instancia, ha sido t a m b i é n una f o r m a de sustituir las
debilidades propias de las administraciones p ú b l i c a s locales, tradicio-
ENE-JUN 9 6 L A DESCENTRALIZACIÓN E N EL SEXENIO DE SALINAS 399

nalmente sometidas al d o m i n i o del centro, p o r nuevos instrumentos

políticos y administrativos que ha reforzado, a su vez, la s u p r e m a c í a de
la f e d e r a c i ó n .
Es previsible que el g o b i e r n o de Ernesto Zedillo afronte, p o r l o
tanto, u n a creciente demanda de mayores cuotas de a u t o n o m í a p o r
parte de estados y municipios. U n reclamo que p o d r í a tender a privile-
giar la capacidad local de decisión política y de r e s o l u c i ó n administra-
tiva, m á s que al d i s e ñ o de nuevas formas de c o o r d i n a c i ó n dirigidas
desde el gobierno de la república. N o sólo porque los instrumentos di-
s e ñ a d o s durante la segunda etapa de d e s c e n t r a l i z a c i ó n , convertidos en
herramientas de las políticas que quiso impulsar el presidente Salinas,
h a n comenzado a agotar sus posibilidades de respuesta, sino porque
los partidos de o p o s i c i ó n han empezado a ganar puestos de e l e c c i ó n
p o p u l a r que s o l í a n estar reservados a la d i s c i p l i n a oficial. De m o d o
que tanto el cambio de modelo de desarrollo que vivió México a mitad
de los a ñ o s ochenta, como la t r a n s f o r m a c i ó n gradual de las relaciones
de poder en los á m b i t o s estatales, parecen destacar el desafío de hacer
avanzar la descentralización desde el plano administrativo en el que se
ha desplegado hasta ahora, hacia las decisiones p o l í t i c a s regionales.
Desafío que conllevará, por otra parte, la necesidad de revisar las bases
legales de las relaciones intergubernamentales de México.
La d e s c e n t r a l i z a c i ó n política que reclama el f u t u r o exigirá, pues,
u n importante esfuerzo legislativo. N o para agregar nuevas leyes al en-
t r a m a d o j u r í d i c o que ya complica en exceso las relaciones entre go-
biernos, sino para evitar que el estado de derecho se convierta absur-
d a m e n t e e n u n o b s t á c u l o i n s a l v a b l e . Y e x i g i r á , t a m b i é n , que ese
esfuerzo trascienda hacia el fortalecimiento de las instituciones y de las
administraciones locales. U n proceso de largo plazo que, sin embargo,
e s t á haciendo falta para recuperar la estabilidad p o l í t i c a que el sexe-
n i o de Carlos Salinas a b a n d o n ó .