EN LIBRO PONENCIA LA CAPACIDAD DE GOBERNA GUY PETERS

La concepción de lo que constituye o no un buen gobierno está, en gran medida, culturalmente

condicionada. Aun dentro de las democracias occidentales, por ejemplo, gobiernos fuertes pueden
resultar más aceptables, e incluso más necesarios, en algunos contextos que en otros.

Realidad

Las ciencias sociales han negado, a menudo, las posibilidades de diseñar instituciones (Sartori, 1997; Sunstein, 2002;
Goodin, 1992), pero, en alguna medida, existe una obligación para quienes estudiamos la forma en que funcionan los
gobiernos y es la de reflexionar aún mucho

Gobierno y gobernanza

La gobernanza ha llegado a los asuntos políticos convirtiéndose en modelo de gestión

pública por excelencia, ella trata que el gobierno reducido a su mínima expresión guie a
una sociedad civil que adquiere un papel importante en la creación y seguimiento de las
diferentes políticas, es decir, que el gobierno adquiere una forma flexible de regulación,
es allá donde la gobernanza política nos conduce, a la supuesta autorregulación de los
intereses privados que sumados pasan a configurar el interés general.

Author: Dany Robert Dufour

 Gobernabilidad y Gobernanza

HERNÁN MEJÍA LÓPEZ

22.03.2016/02:00
Comparte esta noticia

MÁS OPINIONES

¿Qué es Morena? El caso Nuevo León

LUIS PETERSEN FARAH

La vacuna rusa, 2
HÉCTOR AGUILAR CAMÍN

Del discurso violento al asesinato

JOAQUÍN LÓPEZ-DÓRIGA

Ir a todas las Opiniones

Ir a las columnas de Hernán Mejía López

Enlaces Patrocinados

Recomendamos

Invertir en Amazon: por qué es buena idea y cómo hacerlo desde Colombia en 2021Get Premium Stocks

Volatilidad en el petróleo. Abra una cuenta ahora!IC Markets

por Taboola

"... Los científicos se esfuerzan por hacer posible lo imposible. Los políticos por hacer lo posible
imposible".
Bertrand Russell

En Política "nuevos tiempos" significan nuevas formas y maneras de hacer las cosas, a veces hacer
un cambio de personas o de instituciones que implique la transformación de nuestro entorno
mediante la mejora continua y la gestión de la calidad en todos los servicios; u otras tantas –cada
vez más escasa- el mantener en el servicio público a los mismos seres y entes (políticos e
instituciones) como premio por su acertada labor desempeñada. El éxito político implica un
reconocimiento genuino de la población por la adecuada obra realizada, también abarca el
agradecimiento social permanente por el buen encargo público ejercido; pero sobre todo se refleja
en el arraigo de leyenda que deja la función realizada como meta a superar para las siguientes
administraciones. El político y su política están obligados a hacer más con menos, a dejar las cosas
mejor de lo que las encontraron, allí radica su éxito; en la obra pública masiva de gran calado. En la
que está al servicio de todos, porque nos beneficia tanto a las mayorías como a las minorías, su
utilidad es visible o no pero siempre será tangible y simplemente es indiscutible. Hoy más que
nunca en el ámbito de lo político las percepciones de transparencia y corrupción han aumentado
(Informe Latinobarómetro 2015) en detrimento de la participación y confianza social.
En días recientes fuimos testigos de dos ejemplos que demuestran el tipo y grado de política y
políticos que tenemos y necesitamos, la conjugación de diversos hechos y fenómenos atmosféricos
nos acarrearon: a) fríos, lluvias y vientos atípicos y, b) una contingencia ambiental indeseada. Los
efectos metereológicos afectaron sensiblemente la vida pública y privada de millones de personas,
gobiernos, empresas y sociedad; en la posmodernidad es inadmisible la inmovilidad e inseguridad
generada. La irregularidad en la expedición y colocación de letreros, espectaculares, postes, cables,
etc. Aunado a la ausencia o inaplicación de planes, programas, normatividad, ha seriamente
agravado la imagen urbana y el medio ambiente; corrupción e impunidad parecen ser la causa de la
falta de garantización de derechos humanos tan disfrutables en otras latitudes, como lo es la
movilidad y la salud. Gobernabilidad es la capacidad de crear las condiciones óptimas de aplicación
y recepción de los modelos y planes de administración. Gobernanza significa una nueva forma de
gobernar con notable eficacia, eficiencia y una elevada calidad.

Idea de gobernanza

Esta definición de gobernanza puede dar la impresión de que coloca al sector público en el centro del proceso de
conducir, pero no estoy planteando, de ninguna manera, que el gobierno sea el único responsable de gobernar

Requisitos para gobernar

1) Articulación de un conjunto de prioridades comunes para la sociedad. La primera -y

quizás la más esencial- de las tareas que implica la gobernanza es la articulación de un conjunto de
objetivos y prioridades que sean comunes para toda la sociedad y que, además, sean aceptadas por
ella. Esta actividad, a su vez, le otorga al gobierno (en el sentido tradicional) el lugar central en el
ejercicio de la gobernanza.
Quizás no existe en la sociedad otra institución que sea capaz de articular prioridades colectivas.
Además, el gobierno debe asignar un mecanismo o proceso a través del cual pueda emerger el consenso
respecto de esas prioridades y objetivos. Tal proceso debe incluir, lógicamente, el rol mediador que
pueden ejercer las instituciones públicas que son percibidas como legítimas representantes del interés
ciudadano.
2) Coherencia. Tan importante como tener objetivos articulados, es la necesidad de que
esos objetivos sean consistentes y estén coordinados. Redes y mercados, como formas alternativas de
gobernanza, a menudo no son particularmente adecuados para generar coherencia, especialmente
cuando se trata de lograr esa coherencia a través de un gran abanico de áreas de políticas.
 Una vez más, el gobierno (y particularmente sus niveles más altos) resulta un elemento crucial
para crear esa coherencia, dado que es, o se supone que sea, el llamado a generar una visión más amplia
y un equilibrio de intereses. Aunque con frecuencia el gobierno se muestre imperfecto al intentar crear
esa coherencia, sin embargo es la única alternativa real para intentarlo (ver a continuación).
3) Logro de metas. El tercer requerimiento para que exista la gobernanza es la capacidad para
lograr los objetivos y las metas que se han planteado. Una vez que se ha establecido un conjunto de
metas existe la necesidad de encontrar los caminos para lograrlas y, además, conducir a la sociedad
para que trabaje por ellas.
El sector público ha dispuesto de medios tradicionales de gobernanza para ejercer esta autoridad;
se trata de la regulación, el suministro directo y los subsidios (entre otros instrumentos de política)
como formas para lograr dichas metas. Como las pautas o normas de la gobernanza cambian, los
instrumentos empleados también se han ido transformando de manera que actualmente se involucra
también a los actores del sector privado (Salamon, 2001).
4) Retroalimentación y rendición de cuentas (accountability). La etapa final en el proceso de
gobernanza requiere de algunos mecanismos que permitan la retroalimentación y la rendición de
cuentas (accountability). Una vez formuladas las metas, y realizadas las acciones para lograrlas, el
gobierno debe tener medios para evaluar lo que efectivamente ha sucedido para, de esa manera,
mejorar la gobernanza sobre la base del aprendizaje del pasado. Este rasgo de la gobernanza
obviamente tiene dos aspectos.
Uno de ellos es la retroalimentación, implicando con ello que al asumir la conducción se ha
puesto la debida atención al hecho de que los efectos de las directrices iniciales y los comportamientos
futuros se ajusten adecuadamente; este proceso es, en alguna medida, cibernético (Deutsch, 1968).
Algunos sistemas son mejores que otros en lo que respecta a la reacción frente a sus propias acciones;
pueden incluso persistir en acciones que obviamente son contraproducentes, dados los compromisos
ideológicos o profesionales con el curso de acción tomado4.

Las cambiantes mareas de la gobernanza

El modelo tradicional. Podemos empezar con el “modelo tradicional”, en el cual el Estado fue la
principal fuente de gobernanza para la sociedad. Buena parte del estudio en la Ciencia Política y en la
Administración Pública se ha fundamentado en esta forma de gobierno en la que el sector público es un
actor relativamente autónomo, que toma sus propias decisiones sobre las metas y que utiliza sus
propios recursos para alcanzarlas (Walsh y Stewart, 1992). La autoridad y la ley constituían los
instrumentos primarios con los cuales se suministran los servicios públicos en esta forma de gobernar,
y el estilo general de gobierno era “desde arriba hacia abajo”, tanto en el interior de las organizaciones
públicas como en las relaciones entre éstas y la sociedad. Este modo étatiste de gobernar constituye, en
muchos sentidos, una versión operacional de la forma racional de gobierno asociada con las ideas de
Weber sobre el sector público.

En la mayoría de los sistemas políticos democráticos de gobierno, que asumían este modelo tradicional,
el público se involucraba sólo en la selección inicial de las metas del gobierno, pero sólo de una manera
muy indirecta, a menudo poco efectiva (Rose, 1974). El público estaba en realidad involucrado en la
selección de sus líderes -los que a su vez planteaban objetivos y metas- pero su influencia no podía ir
mucho más allá de su voto. Por supuesto, en sistemas menos democráticos esa oportunidad de
participación estaba aún más limitada, y en realidad la única posibilidad de influir en la gobernanza era
con un cambio total de régimen

Del gobierno a la gobernanza. El modelo tradicional de gobierno de la sociedad comenzó a recibir

ataques, tanto en el ámbito práctico como en el académico, cuestionándose que fuera un medio
apropiado para conducir efectivamente la economía y la sociedad. En particular, los críticos del modelo
tradicional argumentaron que esa forma de gobierno no proporciona suficientes oportunidades para que
el público se involucre y logre tener algún nivel de influencia y, de esa forma, ha malgastado una buena
parte de las capacidades existentes en la sociedad. Especialmente cuando se trata de las sociedades
modernas, en las cuales el público es razonablemente bien educado, y que tienen la riqueza de contar
con organizaciones de la sociedad civil que pueden participar en la gobernanza; en sociedades así,
continuar con el modelo tradicional y jerárquico de gobierno es poco probable que entregue los mejores
resultados

Coordinación, coherencia y estrategia

Las reformas identificadas anteriormente tuvieron notable éxito en lo que se refiere a aumentar la
eficiencia cotidiana de la administración; pero también generaron problemas significativos para
gobernar cuando se considera el problema desde una perspectiva más general. Como se insinuó antes,
las reformas implementadas entre los 70 y los 90, y que continúan implementándose en numerosos
contextos y forzándose en muchos gobiernos, tuvieron el efecto de desagregar al gobierno y de
producir un estilo de gobernanza excesivamente fragmentado e incoherente (Peters, 2003).
Sin embargo, lo que empezamos a ver ahora es, justamente, la reacción contra esta forma
extremadamente descentralizada de gobernar, y la vemos, por ejemplo, en los intentos por generar una
misión más centralizada de la gobernanza (Savoie, 2001) y una visión más coherente del futuro del
Estado y la sociedad. En suma, la necesidad de establecer metas y prioridades que sean más
abarcadoras comienza a verse como el foco más apropiado del proceso de gobernar.
Concluiré mi análisis sobre la gobernanza y las reformas del Estado centrando la atención en uno
de los aspectos más importantes del proceso de gobernar: la necesidad de establecer prioridades y
metas -una visión, si se quiere- y luego encontrar los medios para lograr esas metas.
En particular, se trata de que está emergiendo un gobierno que necesita pensar el proceso de
gobernar de una manera más coherente8 y, al mismo tiempo, desarrollar medios para moverse desde las
prioridades más amplias y desde las ideas más vagas hacia programas más concretos de gobierno.
ARTICULOS

Adicionalmente, la más reciente ola de modernización nos presenta a la gobernanza pública como

mejor medio para alcanzar la eficacia en la gestión. Esta tendencia global incluye no sólo profesionales
y formas distintas a la burocracia tradicional, sino promueve la coordinación multinivel y
atrevidamente incorpora a las personas comunes y corrientes en los espacios de toma de decisiones
públicas. 

Quizás una de las notas más distintivas sea precisamente la inclusión de quienes tradicionalmente han
sido vistos sólo como beneficiarios de las políticas, promoviendo ahora el pleno ejercicio de
su ciudadanía. 

El carácter paternalista, y a veces patrimonialista, de la administración ha sido desafiado por esta

perspectiva que invita al funcionario a escuchar atentamente y debatir con otras instituciones y otros
niveles de gobierno cuál es la mejor manera de resolver los problemas. 

La gobernanza como modelo de organización

del estado
La gobernanza pública es principalmente promocionada en nuestro país por la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). El estudio de la OCDE sobre la gobernanza pública en el
Perú identifica diferentes oportunidades para mejorar el desempeño de las funciones del estado para
la prestación de mejores servicios para todos los ciudadanos.

Recomienda, apoyar la reforma del servicio civil, organizar la planificación estratégica, profundizar la
transparencia (incluso con el uso de guías para la desclasificación de la información), incrementar el
uso de la tecnología, fortalecer la autonomía de entidades descentralizadas, etcétera.

 
Gobernanza y descentralización
Cuando la Constitución Política incluye el planeamiento concertado, lo hace recogiendo las mejores
experiencias de gobernanza para que los actores de una determinada zona puedan sentarse a
planificar su futuro y decidir sobre las vocaciones del territorio. 

La concertación implica escucharse y llegar a entenderse a pesar de las diferencias. Formular y aprobar
el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil, así como aprobar
el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil, son competencias constitucionales de
gobiernos regionales y locales que incorporan una fuerte alineación con los conceptos de gobernanza.

Así se busca que quienes requieren invertir capital, generar producción y empleo y hacer negocios en
un territorio; compartan la mesa con quienes planifican el desarrollo y así encontrar oportunidades de
crear sinergias positivas. 

Busca también que quienes habitan, sufren y disfrutan el territorio, tomen conjuntamente con sus
autoridades, las mejores decisiones sobre su uso; y que quienes sufren las carencias o limitaciones en
educación, salud, transporte, justicia, busquen la mejor combinación de prioridades para el uso de sus
recursos. 

Gobernanza y solución de conflictos

La gobernanza territorial puede lograr que los actores políticos, sociales y empresariales se sienten a la
misma mesa, todos del mismo lado, y analicen los problemas de manera conjunta. No unos frente a
otros, no unos contra otros, sino juntos frente a los desafíos; respetándose y tratándose de igual a
igual.

Un estado que no tuviera que mandar ministros a recibir pedidos o firmar actas sino que escuchara y
orientara a cada representante social en cada oficina de la administración pública, recibiendo su
demanda, respondiendo de inmediato a la misma, explicándo el proceso y el tiempo que podría tomar
que se haga realidad su pedido. Lograr ello requiere ser tratado como un ciudadano por otro
ciudadano. 

Gobernanza y ciudadanía
Ciudadanía: ese concepto que los funcionarios y servidores públicos suelen usar para pensar en los
otros, pero difícilmente en ellos mismos; pero que significa que es obligación de cada individuo de
cumplir y respetar las leyes y los contratos; sea que se trate de un ministro, un congresista, un juez, un
empresario o un comunero. 

Ciudadanía es actuar sin privilegios, es ese someterse todos a las mismas reglas, con el mismo trato y
la misma oportunidad de ser recibidos y escuchados. Esa confianza que se genera cuando todos
conocemos los espacios y los límites y dejamos que cada uno haga su parte. 

La ciudadanía requiere de un ejercicio constante de todo el sector público, que enseñe con el ejemplo.
Los funcionarios públicos están más obligados que cualquier otro peruano o peruana a cumplir y
hacer cumplir la ley. No pensando en la gestión actual; sino actuando como representantes del estado
del cual forman parte, con idénticos derechos que el poblador de la zona más alejada de Lima.

CONCLUSIONES

Conclusiones
Aun cuando falta determinar cuáles son las implicaciones que tienen estos cambios que van en
dirección a una gestión de carácter más estratégico impulsada desde el centro, la única cosa de la cual
podemos estar ciertos es que ello fomentará una nueva ronda de reformas y de cambio. Ese cambio
tendrá lugar tanto en el propio sector público como en las relaciones que éste mantiene con las
organizaciones e instituciones existentes en el contexto que lo rodea. De la misma manera que esas
reformas ocurridas desde los años 70 hasta el presente –que produjeron una extrema descentralización
y desconcentración– están ahora produciendo algún nivel de retorno hacia soluciones centralizadoras,
también cualquier reforma significativa que se implemente hoy producirá una nueva ronda de cambios.
Como afirmó destacadamente Herbert Simon, casi medio siglo atrás, existen numerosos dualismos en
la “ciencia” administrativa, y cada vez que escogemos las posibles soluciones provenientes de un lado
 de un determinado par, no pasará mucho tiempo antes de que necesitemos
probar el otro lado.
A pesar de la aparente futilidad de la reforma, pareciera haber algún progreso en lo que a la
capacidad de gobernar se refiere; como también pareciera existir un pensamiento –muy consciente de sí
mismo– acerca de la necesidad de gobernar exitosamente. El movimiento que ha conducido a pensar
sobre la gobernanza, en tanto opuesto al simple hecho de gobernar, indica una creciente sofisticación
de la manera en la cual se puede dar en la sociedad la acción de conducir; también muestra que ya se
puede estar manifestando en la sociedad la necesidad de una concepción más comprehensiva sobre lo
que significa conducir. Crecientemente, la gobernanza se está conceptualizando como una actividad
que debe involucrar a una serie de actores y que debe implementarse más bien a través del compromiso
de esos actores y no como una imposición.
Dicho lo anterior, cabe agregar que también queda claro que existen límites a la capacidad de
gobernar. Dichos límites surgen tanto de aspectos prácticos como normativos.
Por un lado, dirigir implica metas, y el consenso respecto de esas metas es difícil de lograr y de
mantener. La alternativa de un régimen descentralizado puede producir una paradoja en el sentido de
que puede permitir la existencia de programas que son individualmente
eficientes –incluso efectivos– pero que en su conjunto pueden llevar a un
gobierno inefectivo (la “Tragedia de los comunes” o Tragedy of the Commons,
llevada al plano administrativo). Por otro lado, y también de manera paradojal,
un modelo de gobernanza que dependa de manera muy significativa del grado
de involucramiento de los actores de una particular red que gire en torno a un
tema específico, puede generar una forma localizada de democracia pero
también puede excluir al público en general y, quizás, incluso puede excluir a
otros grupos e individuos que tienen interés directo en el área de política en
cuestión.
Otra de las consecuencias importantes de la prospectiva de retornar a una
mayor dirección desde el centro para ciertas actividades propias de la
gobernanza es que se podría dar un aumento en los grados de responsabilidad
(accountability) que, en alguna medida, habían disminuido durante las
reformas descentralizadoras introducidas con anterioridad.
Una virtud de la dirección y de la planificación estratégica conducida
desde el centro es, justamente, que se hace más evidente quién es el
responsable de los éxitos o de los fracasos. En un sistema político
descentralizado -o en un sistema con una participación substancial de actores
no- gubernamentales-, tanto los políticos como el público en general
encuentran dificultades para identificar responsabilidades sobre las acciones y
sus resultados (Peters y Pierre, por publicarse). Si bien es cierto que la
responsabilidad puede empañarse aun en los mejores sistemas (Bovens, 1999),
también es cierto que los sistemas descentralizados y parcialmente
privatizados que fueron creados hacia finales del Siglo XX han empeorado
este problema.
De esta manera, la gobernanza continúa siendo una meta para las
sociedades humanas. El número de “soluciones” que se han descubierto para
los problemas de la gobernanza, y especialmente para la gobernanza de
carácter democrático, es igual al número de decepciones que produjeron las
reformas.
La buena noticia es, en parte, que continuamos tratando de proporcionar
la conducción y la dirección política que las sociedades necesitan. La otra
buena noticia es que pareciera que hemos aprendido algo y hemos logrado
gobernar mejor, aunque sólo sea por el hecho de haber reconocido las
extremas dificultades asociadas a esta tarea.
Las malas noticias, todas muy obvias, es que no existen fórmulas
mágicas para gobernar, y que esto continúa siendo un tremendo desafío para
las personas, tanto para quienes están dentro como para quienes están fuera del
gobierno.

La insularidad en la gestión pública latinoamericana *

Mario Waissbluth

Introducción
Después de 14 años recorriendo más de 150 entidades municipales, judiciales,
ministerios o servicios públicos de América Latina, uno llega a la conclusión
de que existe un fenómeno estructural y endémico: la “insularidad” o
“feudalización” de la gestión, caracterizada por que en la gran mayoría de
estas instituciones la queja más frecuente es que cada unidad, división,
departamento o subsecretaría trabaja como una isla separada, y en el peor de
los casos, con franco antagonismo, mala comunicación y traslapo de funciones
entre ellas.
Cuando un fenómeno se manifiesta de manera tan generalizada, cabe
preguntarse cuáles son las razones estructurales y profundas que generan esta
situación, a todas luces frustrante y que disminuye notoriamente la eficacia,
calidad y eficiencia de la función pública. Evidentemente, no se trata de que
todos los funcionarios públicos sean “malas personas”, “egoístas” o que “no
sepan trabajar en equipo”. Esa sería una explicación trivial y absurda. En este
trabajo intentaremos algunas explicaciones más sistémicas, ya que un buen
punto de partida para resolver los problemas es la comprensión de las causas
profundas, mas allá de los síntomas aparentes. Si nos dejamos llevar por los
síntomas aparentes, entonces la solución es someter a los directivos
institucionales a cursos y talleres de liderazgo y trabajo en equipo, los cuales
en sí mismos no son malos, pero que equivalen a tratar una insuficiencia
cardíaca con aspirina. Las insuficiencias cardíacas no matan, al menos en el
corto plazo, pero dejan al paciente severamente incapacitado para abordar los
diversos desafíos a que se ve enfrentado.

Ventajas y desventajas de la insularidad

Toda organización, pública o privada, es una aglomeración de recursos y
personas para cumplir un propósito determinado. Cuando su tamaño aumenta,
surge la necesidad de la especialización, y de allí la aglomeración en unidades
internas. En el extremo ideal, cada unidad especializada debiera atender
necesidades diferentes, con procesos diferentes, y para usuarios diferentes. De
ser así, cada unidad no requeriría de interacción con otras unidades de su
propia institución para agregar valor al usuario. Lamentablemente, la vida no
es tan simple, y muchas veces la interacción entre unidades es imprescindible
para agregar este valor.
Las causas de la insularidad
La primera y más evidente causa es la forma y periodicidad con que se
generan las cúpulas institucionales en el sector público. A través de una
implacable lógica político-electoral, cada vez que hay un cambio de gobierno
convergen en una entidad diversos personajes: el nuevo ministro, los nuevos
subsecretarios, directores de áreas o divisiones, etc. En algunos países se llega
al extremo, aceptado por todos, de que cambian hasta las secretarias, y ello es
visto como algo natural, “si ganaron el poder... ahora les toca a ellos”. Esto no
ocurre en una empresa u organización de la sociedad civil. Por cierto, las
personas allí también cambian, pero no simultáneamente. Cuando se incorpora
un nuevo gerente de finanzas a una empresa, se encuentra con un ente en
marcha, con los otros cargos gerenciales designados, con cultura, valores y
estilos preestablecidos, a los cuales él debe adaptarse. Por el contrario, en este
periódico proceso de reinvención institucional, convergen en pocos días
personas que tal vez no se conocían, con distintas agendas personales, estilos
gerenciales, valores, y si además se trata de un gobierno de coalición, serán
ejecutivos provenientes de distintos partidos.