Facultad: Posgrados

Denominación del programa: Especialización en Finanzas Públicas

Nombre de la asignatura: Economía de las Finanzas Públicas
Modalidad1: A Distancia y Virtual
Tipo de asignatura2: Teórico-Práctica
Número de créditos3: 3
Horas de acompañamiento directo: 48
Horas de trabajo independiente: 96

Nombre del autor: Jairo Alonso Bautista

Corrector de estilo: Laura Novoa
Asesoría pedagógica y control de calidad: Equipo de Educación y Entornos Digitales-ESAP
ISBN: 978-958-652-657-9
Fecha última versión: 01/07/2017

Contenidos producidos en el marco del contrato interadministrativo 273 celebrado entre la Escuela Supe-
rior de Administración Pública, ESAP, y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

1 Presencial, Distancia o Virtual.

2 Teórico-Práctica o Teórica.
3 Un crédito equivale a 48 horas distribuidas así: 12 horas de acompañamiento directo del docente y 36 horas de trabajo independiente, que involucra acompañamiento me-
diado y trabajo autónomo del estudiante (Decreto 1295 del 2010 y Decreto 1075 del 2015).

2
AUTOR

JAIRO ALONSO BAUTISTA

Magíster en Administración Pública, ESAP; Contador Público, Universidad Nacional. Docente del área de Finanzas y
Hacienda Pública (ESAP, Universidad Santo Tomás, Universidad Nacional). Consultor en temas de Inversión Pública,
Gestión Presupuestal y Planeación.

3
CONTENIDO
CONTEXTUALIZACIÓN DE LA ASIGNATURA.................................................................................................................................................... 5
OBJETIVO GENERAL DE LA ASIGNATURA........................................................................................................................................................ 6
JUSTIFICACIÓN ......................................................................................................................................................................................................... 7
ESTRUCTURA DE LA ASIGNATURA – IDEOGRAMA ...................................................................................................................................... 8
PLAN DE FORMACIÓN DE LA ASIGNATURA..................................................................................................................................................10
UNIDAD DIDÁCTICA 1 LA TEORÍA ECONÓMICA Y SUS APORTES A LA COMPRENSIÓN DEL FENÓMENO FISCAL...............12
RESUMEN DE LA UNIDAD DIDÁCTICA......................................................................................................................................................12
COMPETENCIA DE LA UNIDAD DIDÁCTICA ............................................................................................................................................13
CONTENIDOS DE LA UNIDAD DIDÁCTICA 1. LA TEORÍA ECONÓMICA Y SUS APORTES A LA COMPRENSIÓN DEL FENÓ-
MENO FISCAL.....................................................................................................................................................................................................14
TEMA 1. INTRODUCCIÓN..........................................................................................................................................................................14
TEMA 2. LOS ENFOQUES DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO...........................................................................................................18
TEMA 3. LOS ENFOQUES ESTRUCTURALISTAS Y REGULACIONISTAS.......................................................................................32
TEMA 4. LOS ENFOQUES INSTITUCIONALISTAS ..............................................................................................................................36
CONCLUSIONES .....................................................................................................................................................................................................40
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................................................................................................................41
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS DEL CONTENIDO DISCIPLINAR......................................................................................................41
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS COMENTADAS.....................................................................................................................................43
GLOSARIO..................................................................................................................................................................................................................45

4
CONTEXTUALIZACIÓN DE LA ASIGNATURA
La economía de las finanzas públicas supone el análisis de las diferentes escuelas económicas y su lectura de la acción
estatal y, especialmente, de la forma en que deben emplearse las finanzas estatales para cumplir con los objetivos pro-
pios del Estado, los cuales son diversos, según la escuela económica a la que se haga referencia.

En Colombia, el debate sobre la economía política de las finanzas públicas ha Estado dominado desde hace tres déca-
das por una suerte de “dictadura conceptual”, orientada por lo que se conoce generalmente como pensamiento neoli-
beral, cuando se habla de la intervención del Estado, suele recurrirse al expediente de la ineficiencia estatal, la preocu-
pación por el equilibrio presupuestal y el aumento de la carga tributaria, rasgos que podrían alinearse en general con
los postulados de dicha escuela.

Las decisiones fiscales orientadas por dichos postulados han generado resultados contradictorios: por una parte, la
economía no ha Estado sometida a los dolorosos procesos de default de la deuda y por ende, a los críticos procesos de
ajuste que fueron aplicados en el resto de la región; por otra parte, es claro que el sistema fiscal ha generado lentamen-
te un proceso de desigualdad que, junto con otros factores, pone al país como uno de los más desiguales del mundo y
con programas de lucha contra la pobreza, cuyos resultados son más bien modestos pero con costos fiscales enormes,
con una baja eficiencia del gasto, un bajo nivel de legitimidad de la función tributaria, y cada vez mayores dificultades
para resolver la tensión fiscal y conciliar una economía fiscal que vivió 60 años en “Estado de guerra permanente” y las
cada vez más visibles demandas sociales que se fueron postergando para atender la prioridad del conflicto armado.

Esta asignatura es importante porque permite contextualizar a nivel teórico el debate sobre lo que el Estado debe ha-
cer, sobre los recursos necesarios para hacerlo y sobre la capacidad necesaria para convertir un “modelo” de Estado en
un marco efectivo de políticas fiscales que responda a las necesidades comunes de los ciudadanos y logre el propósito
fundamental de garantizar un conjunto de derechos (civiles, políticos y especialmente sociales) en un país que ingresa
con dificultades en la denominada era del posconflicto.

Para el estudiante de la Especialización en Finanzas Públicas, esta asignatura permite identificar el conjunto de mo-
delos fiscales propuestos por las diversas escuelas económicas, discutir sobre los aspectos fuertes y débiles de cada
una, contextualizarlas históricamente, comprender los elementos que pueden aportar, para el desarrollo de políticas
fiscales que contribuyan a un adecuado uso de los recursos fiscales, y especialmente a la garantía de derechos a los
ciudadanos.

5
OBJETIVO GENERAL DE LA ASIGNATURA
Comprender los planteamientos realizados por las diferentes escuelas económicas, en cuanto a la acción fiscal y su im-
pacto en la economía, así como las herramientas fiscales empleadas en la gestión económica, para adquirir una visión
integral de las relaciones entre fiscalidad y economía, e interpretar las acciones de intervención y regulación estatal en
el marco de la política fiscal.

6
JUSTIFICACIÓN
El estudio de la economía de las finanzas públicas permite la comprensión del fenómeno fiscal y su evolución en el
contexto de los Estados modernos; los modelos propuestos por las diversas escuelas económicas resultan fundamen-
tales para comprender las dimensiones de la política fiscal y sus alcances en un mundo donde los Estados se ven en-
frentados a nuevos retos que reclaman de ellos nuevas formas de acción que impulsan el debate entre los “nuevos” y
los “viejos” modelos.

En el curso se analizarán las propuestas de las principales escuelas económicas (clásica, neoclásica, marxista, keyne-
siana, institucional) y algunas de sus principales variantes (neoliberalismo, neoestructuralismo, escuela de la elección
pública, sociología fiscal, neoinstitucionalismo) en una perspectiva histórica y atendiendo fundamentalmente los pro-
blemas relevantes que plantearon cada una de estas escuelas en torno a las funciones del Estado y particularmente
sobre las dinámicas fiscales.

El análisis propuesto, más que realizar un relato de las escuelas económicas y sus visiones sobre el Estado y la acción
fiscal, busca agrupar dichas escuelas en un conjunto de tradiciones que tienen características similares en cuanto a sus
aproximaciones y análisis sobre el Estado (la economía política), identificar las herramientas básicas que se emplean en
el desarrollo de políticas fiscales (la política económica) y finalmente, presentar algunos modelos fiscales y sus princi-
pales diferencias tanto en su diseño como en sus resultados (análisis comparado).

Al final de la asignatura, el estudiante debe estar en capacidad de identificar los diferentes enfoques que las escuelas
económicas han propuesto sobre la acción del Estado y el resultado de ellas en los diseños de modelos fiscales, deberá
poder comprender el alcance y dimensión de las herramientas fiscales y su impacto en la gestión económica.

7
ESTRUCTURA DE LA ASIGNATURA – IDEOGRAMA

Introducción

La Teoría Económica Los enfoques de intervención del Estado

Economía de las finanzas y sus aportes ala
Públicas comprension del
Fenomeno Fiscal Los enfoques estructuralistas y regulacionistas

Los enfoques institucionales

Introducción

Gasto Público
Las herramientas
Economía de las finanzas
fiscales y sus uso en la Ingresos Públicos
Públicas
gestión económica
Balance Fiscal

Deuda Pública

8
 Introducción

La naturaleza, definición y alcance de de los

bienes públicos

La acción fiscal y el interés publico

Los problemas
Economía de las finanzas
económicos centrales
Públicas
en la gestión fiscal
La medición del costo social

La evaluación de los beneficios de los

programas públicos

La programación fiscal bajo un enfoque

de derechos

9
PLAN DE FORMACIÓN DE LA ASIGNATURA

N.° y nombre
Competencia general Competencia de la Estructura temática base Actividades por Tiempo de
de la unidad
de la asignatura Unidad Didáctica de cada Unidad Temática Unidad Didáctica aprendizaje
Didáctica

Comprende los plantea-

mientos realizados por las Subtemas:
Comprende los elementos
diferentes escuelas eco- Actividad 1. Participar en
Unidad 1. La Teoría propuestos por la teoría 1. Introducción
nómicas, en cuanto a la el debate virtual sobre “La
Económica y sus económica sobre las rela- 2. Los Enfoques de Inter-
acción fiscal y su impacto Economía Política de las
aportes a la Com- ciones entre Estado y eco- vención del Estado 2 semanas
en la economía, así como Finanzas Públicas: Un nue-
prensión del Fenó- nomía y el papel que jue- 3. Los Enfoques Estructu-
identifica las caracterís- vo modelo en el contexto
meno Fiscal gan las finanzas públicas ralistas y Relacionistas
ticas de las herramientas de la triple crisis”
en esta relación.
fiscales empleadas en la 4. Los Enfoques Institucionales
gestión económica.
Actividad 1. Realizar un vi-
deo de máximo 10 minu-
tos en el cual se sinteticen
las principales caracterís-
ticas de las herramientas
fiscales analizadas en cla-
se, deben tener en cuenta
la claridad en la presen-
Comprende los plantea- tación de las ideas, la co-
mientos realizados por las Subtemas: herencia y consistencia y
diferentes escuelas eco- Reconoce e identifica las finalmente la calidad de la
nómicas, en cuanto a la Unidad 2. Las he- herramientas fiscales, sus 1. Introducción producción. Deberán car-
acción fiscal y su impacto rramientas fiscales categorías fundamenta- 2. Gasto Público gar a la plataforma virtual
en la economía, así como y su uso en la ges- les y el impacto y uso que del curso. 2 semanas
3. Ingresos Públicos
identifica las caracterís- tión económica tienen en la gestión econó- 4. Balance Fiscal Actividad 2. Analizar en di-
ticas de las herramientas mica. ferentes medios de pren-
fiscales empleadas en la 5. Deuda Pública sa las noticias sobre las
gestión económica. decisiones fiscales que ha
tomado el Gobierno na-
cional en el periodo 2012
– 2016, analizar y evaluar
su impacto de acuerdo
con los elementos vistos
en el curso. Realizar una
presentación de 15 minu-
tos.

10
 N.° y nombre
Competencia general Competencia de la Estructura temática base Actividades por Tiempo de
de la unidad
de la asignatura Unidad Didáctica de cada Unidad Temática Unidad Didáctica aprendizaje
Didáctica

Subtemas:
1. Introducción.
2. La naturaleza, defini- Actividad 1. Seleccione
Comprende los plantea- algunos de los problemas
mientos realizados por las ción y alcance de los
bienes públicos. trabajados en la unidad,
diferentes escuelas eco- Analiza y apropia los deba- y realice en alguna herra-
nómicas, en cuanto a la Unidad 3. Los Pro- 3. La Acción fiscal y el
tes alrededor de los princi- mienta electrónica dispo-
acción fiscal y su impacto blemas Económi- interés público.
pales problemas contem- nible un mapa mental, en 2 semanas.
en la economía, así como cos Centrales en la 4. La medición del
poráneos en el campo de el que exprese los debates
identifica las caracterís- Gestión Fiscal Costo Social.
la economía fiscal. y las definiciones sobre di-
ticas de las herramientas cho problema, que debe-
fiscales empleadas en la 5. La evaluación de los
beneficios de los pro- rán cargar a la plataforma
gestión económica. virtual del curso.
gramas públicos.
6. La programación fiscal bajo
un enfoque de derechos

11
UNIDAD DIDÁCTICA 1 LA TEORÍA ECONÓMICA Y SUS APORTES A LA COMPREN-
SIÓN DEL FENÓMENO FISCAL
RESUMEN DE LA UNIDAD DIDÁCTICA

En esta unidad se analizarán los principales enfoques que las diferentes escuelas económicas han empleado para abor-
dar la función del Estado y la acción de las finanzas públicas; dentro de la presentación se agruparán las diferentes
escuelas económicas en tres enfoques fundamentales: 1) Aquellos que proponen que el Estado actúa con una lógica
diferente a la que orienta la gestión del mercado y por ende analizan su relación como la de un “extraño”, que inter-
viene bajo ciertas condiciones y donde el debate fundamental se centra en qué tanto debe “intervenir” el Estado en la
economía -mercado- y qué herramientas debe emplear para hacerlo; 2) Aquellos que proponen que el Estado es una
parte constitutiva del circuito económico y por ello más que intervenir, interactúa de forma estructural en un “ecosis-
tema económico” que trata de mantenerse equilibrado dentro de unas reglas determinadas por las lógicas de modo
de acumulación; y 3) Aquellas que consideran que el Estado es una organización no autónoma, que funciona en un
marco de instituciones, entendidas como reglas o límites a lo que los seres humanos pueden hacer y que se establecen
en diferentes campos organizacionales, dichas instituciones establecen el ámbito y el alcance de las formas de acción
estatal y de las finanzas públicas en particular.

Al final de esta unidad, el estudiante debe estar en capacidad de identificar las principales tradiciones teóricas en eco-
nomía, sus formas de abordar el fenómeno estatal y fiscal y comprender las diferencias entre ellas, así como los efectos
en el diseño de políticas fiscales, pues ante todo, el fundamento de las políticas fiscales (entendidas como la puesta
en marcha de la acción estatal en materia fiscal)4 derivan de visiones ideológicas que dominan la forma de compren-
der dichos fenómenos, así, esta unidad antes que mantener y preservar el predominio de una forma ideológica para
comprender el Estado y la acción fiscal en la organización económica, busca brindar una visión amplia, contrastar los
enfoques e invitar al estudiante a cuestionarlos y a identificarse o distanciarse de los mismos.

4 Aquí entenderemos la política fiscal como política de Estado, y no como política pública en su sentido más amplio.

12
COMPETENCIA DE LA UNIDAD DIDÁCTICA

ESTRUCTURA TEMÁTICA

Competencia de aprendizaje
Nombre de la unidad didáctica Tema Subtemas
de la unidad didáctica

La Teoría Económica y sus Apor- Comprende los elementos propues- 1. Introducción.

tes a la Comprensión del Fenó- tos por la teoría económica sobre las
meno Fiscal relaciones entre Estado y economía y
el papel que juegan las finanzas pú- 2. Los Enfoques de Intervención 2.1. Antecedentes
blicas en esta relación del Estado
2.2. Los mercados perfectos y la teoría
del equilibrio
2.3. Las fallas del mercado y la interven-
ción del Estado.
2.4. La teoría de las fallas del Estado.
3. Los Enfoques Estructuralistas y 3.1. El concepto de modo de acumula-
regulacionistas ción y su relación con la acción fis-
cal.
3.2. Las crisis como déficits de raciona-
lidad en el modo de acumulación.
3.3. Crisis e intervenciones fiscales.
4. Los Enfoques Institucionales 4.1. Instituciones fiscales y desempeño
económico.
4.2. Cambios institucionales: Construc-
ción de las reglas fiscales y de ac-
ción Estatal.

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CONTENIDOS DE LA UNIDAD DIDÁCTICA 1. LA TEORÍA ECONÓMICA Y SUS APORTES A LA COMPRENSIÓN
DEL FENÓMENO FISCAL

TEMA 1. INTRODUCCIÓN

Es indudable que a lo largo y ancho de la teoría económica se ha dado un papel importante al Estado como uno de los princi-
pales protagonistas de la organización y la arquitectura económica. Esto se explica tanto por la enorme capacidad económi-
ca que la organización estatal desarrolla, derivada de su capacidad tributaria que es el resultado del poder político del Estado,
el cual le permite apropiarse de una parte del excedente social e incluso tomar para sí parte de la propiedad social, como por
su capacidad de reglar y normatizar los comportamientos económicos de los miembros de una sociedad.

Al margen del debate sobre el tamaño del Estado en la economía o las labores que debe o no asumir, es innegable el
papel que este juega en las sociedades modernas y especialmente el uso que hace de los instrumentos fiscales, convir-
tiéndose en uno de los principales elementos de la política económica.

Desde principios del siglo XX el tamaño de los Estados no ha parado de crecer, el aumento de sus funciones (desde la
seguridad y la justicia, hasta la provisión de bienes especializados como educación y salud) y su capacidad “extractiva”
(el peso de los impuestos en la economía) son quizá el hecho más importante a nivel económico junto con la globali-
zación de las economías.

14
 El Estado ha aumentado su presencia en la economía.
Una de las formas más usuales para calcular el tamaño del Estado, es a través del uso del indicador
Gasto Público/ PIB (GP/PIB).
El Banco Mundial estima que, a principios del siglo XX, esta relación podría haber sido de un 5% al 7%
en los países más industrializados (Gran Bretaña, Alemania, Francia, Estados Unidos), para mediados
del siglo XX el tamaño promedio de los Estados a nivel mundial había aumentado al 15%, con
TEMA 1: profundas diferencias entre los países industrializados donde el promedio era de un 29% y los países
INTRODUCCIÓN menos desarrollados donde el promedio fue de un 7%.
A principios del presente siglo, el Banco Mundial estima que en promedio la relación GP/PIB se
encuentra en un 35% a nivel global, y su crecimiento año a año es mucho más lento en los países más
desarrollados y mucho más veloz en aquellos que están en un proceso de desarrollo acelerado como
China, donde la relación GP/PIB pasó de un 15% en los años 80 del siglo pasado, a un 64% en la
primera década del presente siglo. (World Bank, 2014).

Esto nos lleva a preguntarnos ¿por qué los Estados han desplegado cada vez mayor influencia en la economía? ¿Cuál
es el nivel “ideal” de acción estatal? ¿Qué deben hacer y qué no los Estados? ¿Toda acción estatal es en sí misma bene-
ficiosa en términos económicos? ¿Cómo comprender los beneficios derivados de la acción estatal?

Este conjunto de preguntas no ofrece -como es usual en las ciencias sociales- una sola perspectiva de respuesta; de
hecho, algunas de ellas son el centro de intensos debates entre economistas profesionales, gobernantes y analistas.
Muchas de estas preguntas han sido incorporadas en las propuestas teóricas de las escuelas económicas, y de ellas se
derivan marcos de acción y políticas que determinan el rumbo de la acción fiscal.

15
 En este sentido, es importante reconocer tal como lo señala Wagner que “los filósofos de la ciencia se han ocupado en
primer lugar de recordarnos que la forma en que hacemos nuestras observaciones es condicionada por las estructuras
o mapas mentales que usamos para hacer estas observaciones” (Wagner, 2007). Por lo tanto, la propuesta de este curso
no consiste en introducir al estudiante en una propuesta conceptual para comprender la relación Estado – economía,
sino brindarle una visión sobre las diferentes formas en que dicha relación se puede comprender en el marco de los
desarrollos teóricos de la ciencia económica.

Esta aproximación al estudio de la teoría económica y su relación con las finanzas públicas -y por ende con la acción del
Estado- implica el agrupamiento de las diferentes escuelas y tradiciones del pensamiento económico en tres grandes
tradiciones, caracterizadas por el enfoque que le dan a dicha relación:

TEMA 1: a) Una primera tradición aborda las relaciones Estado-economía bajo la premisa de ser mundos relativa o totalmente
independientes donde la economía se comprende como economía del mercado, y donde el Estado interviene en
INTRODUCCIÓN la economía usando diferentes tipos de mecanismos, entre ellos los fiscales. La noción de intervención ofrece una
perspectiva según la cual, el funcionamiento de la economía es autorregulado e independiente, y que el Estado, y
particularmente la acción fiscal que este despliega, es visto como un “factor de ajuste”

b) Una segunda tradición señala que el Estado no está “por fuera” de la economía, sino que hace parte integral de la
misma -es estructural- y por ende interactúa de manera permanente con ella, aquí el asunto central por analizar es
la forma en que se regulan las relaciones Estado– economía en un modo de acumulación particular, con el fin de
validar y permitir el desarrollo de dicho modo de acumulación.

c) Una tercera tradición comprende el problema fiscal como un asunto de instituciones, es decir, reglas de juego que
delimitan las posibilidades de acción de todos los miembros de una sociedad, en este sentido las instituciones fis-
cales son límites a las capacidades de decisión y acción de los diferentes participantes en el “juego” fiscal: Estado,
contribuyentes, ciudadanos, etc. Desde este enfoque, las variables fiscales se entienden como el resultado de la
interacción de las instituciones fiscales, con otras instituciones económicas y sociales, que tienden a evolucionar
históricamente (cambio institucional).

La visión “intervencionista” es sin duda, las más conocida y difundida de estas tradiciones, inspirada en la propuesta de
las escuelas mercantilista y fisiócrata, fue impulsada por el trabajo de los autores de la economía clásica (Smith, Ricardo,
Say) y usada como criterio común en la base de las reflexiones de los neoclásicos, la escuela keynesiana y todas sus
vertientes, así como los más “recientes” planteamientos del neoliberalismo.

16
 Frente a ella, las tradiciones estructuralistas surgieron en el seno de las críticas propuestas por Marx y sus seguidores a
los postulados centrales de la economía liberal, tomando forma en diferentes aproximaciones más allá del marxismo,
como el estructuralismo y la teoría de la dependencia y la escuela francesa de la regulación.

Finalmente, la tradición institucionalista surge a finales del siglo XIX con los trabajos de T. Veblen y M. Weber y se fueron
desarrollando con mayor fuerza desde la década de los 60 del siglo XX en lo que se conoce como la teoría del Nuevo
Institucionalismo o Neoinstitucionalismo, con autores tan destacados como D. North, E. Orstrom y R. Coase.

TEMA 1: Las diferentes formas de comprender la relación Estado – Economía tienen implicaciones para el
INTRODUCCIÓN desarrollo y diseño de políticas fiscales, no hay que olvidar que la forma en que pensamos, la
manera en que están construidos nuestros marcos mentales, determina lo que hacemos y como
vemos el mundo. En ningún sentido estamos exentos de dicha influencia, John Maynard Keynes, el
gran economista del siglo XX nos recuerda esta verdad:

Las ideas de los economistas y filósofos políticos, tanto cuando son correctas como cuando son
equivocadas, son más poderosas de lo que normalmente se cree; de hecho, el mundo está
gobernado por poco más que eso (…) Los hombres prácticos que se creen libres de cualquier
influencia intelectual, son generalmente esclavos de algún economista difunto. (Keynes, 2004
(1936))

17
TEMA 2. LOS ENFOQUES DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO
2.1. ANTECEDENTES

La tradición del análisis del intervencionismo estatal tiene como origen la idea de la divergencia entre la racionalidad estatal
(la política) y la racionalidad mercantil (la economía). La ciencia de la economía política es un intento por reconciliar esta apa-
rente divergencia conceptual que parte de la sencilla idea de que las decisiones que toma el Estado son de una naturaleza
muy diferente a las decisiones que toma la economía, idea que ya era corriente a finales del siglo XVI entre los mercantilistas,
y luego se hará mucho más robusta con la noción del laissez faire de los fisiócratas franceses y españoles.

Los autores clásicos más destacados (Smith , 1999 [1776]; Ricardo, 2004; Say, 2001; Mill, 2012[1848]) y sus antecesores princi-
palmente los miembros de la escuela francesa de los fisiócratas- coincidían en que los mundos de la economía y del Estado
se regían por reglas diferentes: el primero era la expresión de la razón, y de la libertad del individuo, de tal manera que solo
una búsqueda individual de la razón podía garantizar la libertad del sujeto. El segundo, pertenecía al mundo del poder y del
dominio del individuo, al sojuzgamiento de este a la voluntad de un soberano o un gobierno. Son mundos que no pueden
tener intersecciones, la existencia y desarrollo de uno, va en detrimento y deterioro del otro.

Va a ser Adam Smith quien sintetice estas reflexiones en lo que años después dio en llamarse la ciencia de la Economía
Política (Dobb, 2004) en dos poderosas obras de profundo ingenio y originalidad: la menos conocida, “Teoría de los
Sentimientos Morales” (Smith, 2001) y la más popular y notoria “Investigación acerca de la Naturaleza y Causa de la
Riqueza de las Naciones” (Smith , An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1999 (1776)). En ellas,
expresó un conjunto fundamental de premisas económicas que reflejarán los valores del nuevo momento histórico
que expresa la consolidación del Imperio Británico, la expansión del comercio europeo a Oriente y los resultados visi-
bles de la Primera Revolución Industrial y que conducen al ascenso definitivo de la razón y especialmente del individuo
racional cuyo comportamiento obedece a unas reglas invariables y fácilmente identificables.

Esta nueva razón expresa en el naciente mundo del pensamiento económico, lo que la Revolución Francesa expresó en
el mundo de la política: el declive definitivo del mundo medieval y el ascenso de un nuevo orden social que se basaba
en la capacidad del individuo para crear su propia riqueza a partir de la dominación, transformación y uso de la natura-
leza, a una escala nunca antes vista en la historia de la humanidad.

18
 El interés por lo económico se enmarca en el paso de una ciencia contemplativa a una ciencia activa; de un hombre simple
espectador del mundo circundante a otro que pretendía controlarlo y someterlo, erigiéndose en dueño y señor de la natura-
leza; de un esquema mental teológico y organicista a otro mecánico y causal (Naredo, 1987).

Los principios de esa “nueva razón” quedan expresadas en la famosa sentencia de Smith “No es por la benevolencia del
carnicero, del cervecero y del panadero que podemos contar con nuestra cena, sino por su propio interés” (Smith, 1999
(1776), p. 103). La nueva razón del comportamiento económico implica una preferencia natural por la maximización
del lucro y la ganancia, de tal forma que en las aproximaciones de los primeros economistas clásicos predominaba la
idea de que el comportamiento egoísta, maximizador, era el camino para lograr la prosperidad social, de esta forma

Cada individuo está siempre esforzándose para encontrar la inversión más beneficiosa para cualquier capital que tenga (...) Al
TEMA 2: orientar esa actividad de modo que produzca un valor máximo, él busca solo su propio beneficio, pero en este caso como en otros
una mano invisible lo conduce a promover un objetivo que no entraba en sus propósitos (...) Al perseguir su propio interés frecuen-
LOS ENFOQUES temente fomentará el de la sociedad mucho más eficazmente que si de hecho intentase fomentarlo (Smith, 1999 (1776), p. 298.
DE INTERVENCIÓN
DEL ESTADO En este sentido, la propuesta liberal radica en eliminar todas aquellas fuerzas que restrinjan, limiten o corten la razón indi-
vidual, egoísta y maximizadora del individuo. Ninguna otra cosa logrará que el nivel de eficiencia económica, de felicidad
colectiva y de progreso sea tan alto, como aquel que se logra cuando todos luchan por satisfacer sus propios intereses.

Entonces es aquí donde el poder del Estado, expresado de manera concreta en la capacidad del soberano, del gober-
nante o del gobierno, se presenta como límite a la capacidad del individuo para actuar. Esto no solo era un asunto que
se trataba en los terrenos de la naciente ciencia económica, sino que en la filosofía ya era común dicha discusión desde
los tiempos de Maquiavelo y más recientemente en Kant y Hobbes, el problema radicaba en cómo lograr la obediencia
al soberano, sin cortar la capacidad del sujeto en términos de su libertad para razonar –“razonad todo lo que queráis,
pero obedeced” (Kant, 1995)- y de su libertad para escoger su profesión, que comprar y vender e interactuar con otros
usando como señal clave el sistema de precios.

19
 El concepto de la Mano Invisible
La mano invisible es quizás una de las expresiones económicas más famosas y citadas tanto por los
economistas como por aquellos que se aproximan de una manera primaria al estudio del pensamien-
to económico, pero ¿qué quería expresar Adam Smith con este concepto?
En primer lugar, la mano invisible es un principio, una ley económica, en este sentido hay que enten-
derla como una condición invariable que se expresa cuando se producen las condiciones adecuadas
TEMA 2: para ello. Está formulación trata de reproducir la misma lógica de las leyes de la física, a las que la
LOS ENFOQUES naciente ciencia económica busca imitar: Una condición tan invariable como la gravedad, o el movi-
DE INTERVENCIÓN miento armónico simple, o las órbitas perfectas de los planetas alrededor del sol.
DEL ESTADO En su sentido más básico, la mano invisible es una fuerza económica que se despliega cuando los indi-
viduos que interactúan en un mercado, solamente se preocupan por su propio interés, y no existe
ninguna fuerza -autoridad- que manipule los precios o restrinja la acción de los individuos. En estas
condiciones la fuerza de la “mano invisible” logra conciliar los intereses -originalmente opuestos y
contradictorios- de los individuos y coordinar los intercambios de mercado empleando los precios
como señal principal.
La mano invisible es desde entonces, la argumentación preferida de quienes consideran que las regu-
laciones impuestas por las autoridades gubernamentales o estatales, simple y sencillamente son inefi-
cientes o inoperantes y conducen al individuo y a la sociedad a un Estado de infelicidad, o como llama-
rían de forma más técnica los economistas neoclásicos, a una condición subóptima de las cosas.

20
 2.2. LOS MERCADOS PERFECTOS Y LA TEORÍA DEL EQUILIBRIO

Los seguidores de las ideas de Smith y otros destacados economistas “liberales” -principalmente David Ricardo, J.S. Mill y T.
Malthus- retomaron estas ideas para construir una arquitectura de análisis más robusta que ampliará los patrones de las ideas
originales del liberalismo y derivara de ellas leyes más generales del comportamiento económico, que pudieran ser descritas
en el lenguaje “natural” de la ciencia -el lenguaje matemático- y permitieran la comprensión de las leyes de la economía, en
sistemas que -a imagen y semejanza- de las ciencias naturales, reflejaran relaciones de equilibrio y armonía.

Para la época (segunda mitad del siglo XIX) era normal que toda producción de saberes que tuviera la pretensión de
cientificidad, debía presentarse en los marcos de un “modelo ideal”, es decir, una estructura de análisis que formulará
a partir de unos pocos principios generales un conjunto de comportamientos esperados, que se suponen como de-
TEMA 2: seables o ideales. La naciente ciencia económica no se quedó atrás a su tiempo, y desde diferentes flancos postulo el
conjunto de criterios que eran necesarios para deducir las leyes inmanentes de la razón económica.
LOS ENFOQUES
DE INTERVENCIÓN Autores como Walras, L., y Marshall, T. fueron capaces de simplificar las argumentaciones de los autores clásicos y pro-
DEL ESTADO poner un conjunto de reglas simples de funcionamiento de la economía al mejor estilo de la mecánica newtoniana
clásica, bajo la forma de un modelo ideal: El mercado perfecto.

21
 “Economist do it with models” -los economistas lo hacen con modelos- fue una muy graciosa frase de
doble sentido que la comunidad de economistas acuñó a finales de los años 1980, para señalar la
importancia de la modelación en la comprensión de los hechos económicos.
Podría afirmarse que la economía es un compendio de modelos, y que lo que llamamos teoría econó-
mica, no es otra cosa que una enorme colección de modelos que pretende describir, analizar y prede-
cir, los comportamientos económicos de las personas, bien sea individualmente o como grupo.
TEMA 2: Pero… ¿Qué es un modelo? Y… ¿Por qué son tan importantes los modelos en economía?
LOS ENFOQUES En primer lugar, un modelo es una simplificación de una realidad, que se obtiene o eliminando una
DE INTERVENCIÓN amplia cantidad de rasgos de dicha realidad -modelos de simplificación-, o exagerando algunos de sus
DEL ESTADO aspectos más elementales -modelos de caricaturización- o reproduciendo el fenómeno en escalas más
pequeñas -un modelo de un puente, por ejemplo- o más grandes -el modelo del átomo de Bohr es
otro ejemplo-.
Es decir, que los modelos no son la realidad, sino una forma de aproximarnos a comprender esa reali-
dad y sirven no solo para predecir comportamientos -como erróneamente creen muchos economistas
modernos- sino también para analizar, para comprender, o para “experimentar” con algunas variables
claves. Aunque pretendan ser universales -en tiempo y en espacio- hay que aceptar que los modelos
la mayor parte de las veces solo funcionan en tiempos y espacios geográficos limitado.
Hay tantos modelos como economistas dicen algunos (Rodrik, 2015) y la importancia de su uso radica
en que permiten ajustar las teorías a las observaciones de la realidad, y a la larga, mejorar la toma de
decisiones frente a problemas propios de la política económica como la inflación, el consumo, el
desempleo, el déficit fiscal, la recaudación de impuestos, entre otros.

22
 Un mercado perfecto es ante todo una forma de intercambio -ataraxia- en la cual, sujetos libres -en el sentido de la
libertad de Smith- concurren al mercado con el único fin de satisfacer sus necesidades egoístas. El primer criterio de
concurrencia es el de maximización: Todo individuo preferirá el máximo bien posible, y ese bien será entendido como
una expresión de la felicidad…es en el intercambio donde es posible lograr la felicidad máxima del hombre, cambian-
do aquello de lo que poseo en grandes cantidades, por algo de lo que escaseo o estoy absolutamente desprovisto.

El segundo criterio es la aceptación de la “justicia del mercado” que se manifiesta por medio del precio de las mercan-
cías, dicha justicia radica en que los sujetos (oferente y demandante) tienen la capacidad de influir mutua y equilibrada-
mente en el precio de tal manera que cualquier intercambio siempre tendrá un precio justo en el cual hay un acuerdo
de voluntades. Este criterio se transformará a mediados de los años 40 del siglo XX en el conocido concepto de “precio
de equilibrio”. Esto solo es posible, si el número de oferentes y demandantes es lo suficientemente amplio como para
TEMA 2: que ninguno de ellos tenga el poder de fijar un precio -de compra o venta- al otro.
LOS ENFOQUES Un tercer criterio es el de la “información perfecta” que no fue postulado de tal forma sino hasta mediados del siglo XX,
DE INTERVENCIÓN este principio indica que tanto oferentes como demandantes, conocen toda la información disponible sobre la mer-
DEL ESTADO cancía a intercambiar, de tal manera que los sujetos no son coaccionados por ignorancia a someterse a una transacción,
de una mercancía de la cual desconocen su esencia.

Sobre estos criterios, descansa la propuesta de las visiones ortodoxas sobre la relación Estado – Mercado: i. El mercado
es el sistema fundamental del arreglo económico, ii. El mercado se autorregula mediante el mecanismo de precios y es-
te genera a su vez distribuciones justas de los recursos de una sociedad (eficiencia)5, generando lo que los economistas
denominan iii. Estado de equilibrio de la economía. Frente a eso iv. Toda acción que sea disruptiva del orden espontá-
neo y natural del mercado no podrá tener consecuencia diferente a la de un nivel menor de eficiencia económica y un
permanente Estado de desequilibrio.

5 A esta eficiencia se le conoce como eficiencia en el sentido de Pareto, para una mayor profundización en el tema se recomienda (Varian, 1994) especialmente los capítulos I y IV.

23
 Los problemas de los modelos ideales.
Hay que decir, que todo modelo es una idealización por sí misma, pero los modelos ideales, son en
este sentido exageraciones de la idealización.
Su uso ha sido usual en el desarrollo de las ciencias, pero en la economía y las demás ciencias sociales se
convirtieron en un ejercicio cotidiano desde principios del siglo XIX. Seguramente usted ha escuchado
términos como “el Estado ideal”, o “el mercado perfecto”, pero por la misma época también surgieron los
modelos de “mujer/hombre perfecto” o el “matrimonio ideal”, en realidad todos estos esfuerzos hacen parte
TEMA 2: del mismo movimiento: El idealismo y el romanticismo europeos de finales del siglo XIX.
LOS ENFOQUES Pero, ¿Qué pasa cuando buscamos estudiar la realidad económica empleando de manera exagerada nues-
DE INTERVENCIÓN tros modelos ideales? En economía, gobernar la realidad como predice el modelo suele ser un problema
DEL ESTADO que tiene costos elevados: A principios de los años 80 el régimen dictatorial de Pinochet en Chile imple-
mentó los fundamentos del modelo de privatización escolar, para ello dejó de financiar directamente las
escuelas y comenzó a entregar vouchers a los estudiantes o a sus familias, para que con ellos pagaran los
costos de las escuelas que seleccionaran de acuerdo a su “libre elección”. Esta era la implementación de la
propuesta de economistas como Milton Friedman, que consideraban que siempre al introducir opciones
de mercado en las elecciones económicas la eficiencia era rotundamente superior.
Los problemas de esta medida se revelaron casi de inmediato: Una gran cantidad de escuelas tuvieron
que cerrar porque no recibían “clientes”, generando una sobre demanda en las restantes, el mercado
no pudo corregir las divergencias de calidad debidas a factores que no tenían que ver con las escuelas
en sí, sino con sus clientes. La educación se segmentó, se elitizó, y las diferencias sociales se aumenta-
ron, en buena parte como consecuencia de los logros y la calidad educativa diferentes que recibieron,
aquellos que “eligieron mal” o que simplemente no pudieron elegir libremente a cuál escuela enviar a
sus hijos (Verger, 2017).

24
 El equilibrio dinámico es un elemento fundamental de la visión ortodoxa de la economía, es un “Estado Ideal” al que
solo se llega si se dejan a su propia potencia, las fuerzas del mercado.

Entonces, si el mercado en la teoría es perfecto y no requiere la intervención de ninguna fuerza o agente externo, ¿qué
justifica la acción estatal?

Hacia mediados de los años 20 del siglo pasado, surgieron dudas sobre la capacidad real del mercado para autorregu-
larse, como resultado tanto de los planteamientos de la escuela crítica de Marx, que indicaban que las mismas reglas
del mercado eran inconsistentes con su mantenimiento y que tarde o temprano llevarían a su crisis irreversible, y de
otra parte con los aportes de economistas que se habían dedicado a la tarea de asesorar a los gobiernos durante la
época de la Primera Guerra y habían entendido que sin una organización racional fuera del mercado, difícilmente las
TEMA 2: economías habrían podido responder a las demandas de las nuevas lógicas de las economías de escala que los conflic-
tos bélicos modernos requerían.
LOS ENFOQUES
DE INTERVENCIÓN Así, en Alemania, las ideas del muy poco conocido Sombart, 1999 (1919). Sentaron las bases del intervencionismo de
DEL ESTADO Estado alemán característico de la propuesta Nacional – Socialista de los años 1930, mientras que en Inglaterra un ya
muy conocido J.M. Keynes 2013 (1923); 2004 (1936). hacía observaciones similares en un contexto de posguerra, y
planteaba los primeros elementos para la reflexión sobre la intervención estatal de la economía.

Sin embargo, la teoría ortodoxa incorporó dentro de su estructura de analisis dichos elementos ya hasta muy entrada
la década de los años 1950, en una propuesta conocida como la teoría de las Fallas del Mercado, la cual se explicará en
el aparte siguiente.

2.3. LA TEORIA DE LAS FALLAS DE MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO

Se entiende como falla de mercado, una situación en la cual, en ausencia de intervención estatal, las decisiones de
mercado llevan a niveles de ineficiencia -específicamente de pérdidas en bienestar-, aunque en realidad el término es
bastante impreciso, puesto que las pérdidas de bienestar pueden afectar tanto al grueso de los actores del mercado,
como a una parte de ellos, convirtiéndose así en un problema de inequidad.

La dificultad para evaluar una falla de mercado, consiste en la imposibilidad de evaluar la diferencia entre la situación
ideal de eficiencia máxima -óptimo paretiano- con la realidad observada, esto es lo que se conoce como la Falacia del
Nirvana: el error es evaluar una situación observada, frente a un ideal que es básicamente imposible de alcanzar.

25
 En general, las fallas de mercado hacen referencia a un conjunto básico de situaciones, que distan de las proposiciones
que permiten alcanzar los mercados eficientes u óptimos:

a) Competencia Imperfecta: Es una situación, donde un número restringido de oferentes (monopolio, duopolio, oli-
gopolio) o de demandantes (monopsonio, duopsonio u oligopsonio) presionan de tal manera el precio de compra
o de venta, que terminan por imponer un precio de mercado superior (o inferior) al costo marginal que se obten-
dría en un sistema de competencia perfecta.

b) Externalidades: Hace referencia a un costo o beneficio que no está relacionado implícitamente con una transac-
ción de mercado, el cual es impuesto o generado por una tercera parte no comprometida en la transacción. En
términos básicos las externalidades hacen referencia a costos o beneficios en los cuales un productor o un deman-
TEMA 2: dante no deben incurrir y que son trasladados a un tercero.

LOS ENFOQUES Un elemento sencillo que permite comprender las externalidades, está relacionado con la existencia de un conjunto de
DE INTERVENCIÓN bienes cuyo uso y consumo no tienen un precio de mercado que sea identificable, así mientras un productor de equi-
DEL ESTADO pos de celular tiene que pagar por componentes como el Coltán o el Cobre, cuyo precio refleja el costo de oportunidad
de dichos productos, no tiene que pagar por otros bienes involucrados en la producción, como el aire donde deposita
los desperdicios y desechos derivados de la producción de celulares. A este tipo de externalidades se les denomina
como bienes públicos.

26
 Las tradiciones que abordan la intervención del Estado, usualmente hacen referencia a las
externalidades como uno de los fenómenos que exigen acción del gobierno para incentivarlas
(externalidades positivas) o para desincentivarlas (externalidades negativas). Estas pueden
clasificarse en varios tipos (Rangel, 2003):

a) Negativa entre productores: Una empresa de cría de ganado porcino que despide malos
TEMA 2: olores ubicada al lado de un hotel turístico.
LOS ENFOQUES b) Positiva entre productores: Una refinería petrolera y una empresa dedicada a la
DE INTERVENCIÓN investigación y desarrollo del procesamiento de productos petroquímicos.
DEL ESTADO
c) Negativa entre productor y consumidor: Un aeropuerto situado en medio de una ciudad.
d) Positiva entre consumidores: La dedicación al cuidado de los jardines o de los exteriores de
las casas.
e) Negativa entre consumidores: Muchos pescadores en un lago o la congestión de las
carreteras en vacaciones.

27
 Externalidades positivas:
En este caso, el problema tiene que ver con la forma en que los bienes que generan externalidades
positivas se producen óptimamente, especialmente porque tienen a ser sub-provistos. La
existencia de externalidades positivas implica que la “curva de demanda” no tiene en cuenta todo
el valor que provee el bien, sino solamente el que proporciona al comprador de dicho bien. En
este caso, el beneficio social marginal es mayor que el beneficio privado marginal. Este análisis se
TEMA 2: puede expresar de la siguiente manera.
LOS ENFOQUES Beneficio Social Marginal= Beneficio Privado Marginal + Beneficio Externo Marginal.
DE INTERVENCIÓN
DEL ESTADO

28
 Externalidades negativas: Los costos impuestos a la comunidad por el depósito de aguas residuales
a los cuerpos de agua y emanaciones de aire contaminado, el costo de las conexiones ilegales en
un sistema de electricidad, sobre los usuarios legalmente conectados. En este caso, la firma
productora usa un insumo por el cual no tiene que pagar, lo cual significa que la curva de oferta no
representa el total del costo marginal de producción. Es necesario distinguir entre el costo privado
que se refleja en el precio, y el costo social, de tal manera que:
TEMA 2: Costo Social Marginal = Costo Privado Marginal + Costo Externo Marginal
LOS ENFOQUES Dicha situación se presenta en la gráfica siguiente:
DE INTERVENCIÓN
DEL ESTADO

En ambos casos, el gobierno cuenta con herramientas legales, institucionales y fiscales para
incentivar o desincentivar dichas externalidades: La teoría por ejemplo supone que cobrar
“impuestos a la contaminación” -el que contamina, paga- es un mecanismo eficaz para controlar la
generación de las mismas, de igual manera el subsidio de actividades con alto potencial de
generación de externalidades positivas (reducción de impuestos, subsidios directos a la
producción) son alternativas fiscales importantes.

29
 Fallas en la información. Este tipo de fallo de mercado, supone que por alguna razón, no toda la información disponible
es conocida por los agentes en la transacción, por ende toda decisión se toma en condiciones de información imper-
fecta, y ello hace que la información en si misma tenga costos.

En todos estos casos, existe un debate intenso sobre la labor del gobierno, ante la presencia de estas fallas de mercado,
la cual se resume en el siguiente cuadro:

Tabla 1. Gobierno y fallas de mercado

Tipo de falla de mercado Mecanismos de intervención estatal Crítica a los mecanismos de intervención estatal
a) La regulación -en cualquiera de sus tipologías- crea
a) El gobierno regula la extensión de los conglomerados indus- costos para la extensión de los mercados y usual-
TEMA 2: triales y de consumo (leyes antitrust) para que estos no ten-
gan posición dominante en el mercado.
mente se hace bajo presión “política” que favore-
ce la posición dominante de los conglomerados.
LOS ENFOQUES b) Emplea recursos económicos disponibles por parte del go- Es preferible el incentivo a la creación de “pseu-
do-mercados”.
DE INTERVENCIÓN Competencia Imperfecta bierno (fiscales y no fiscales), con el fin de crear empresas
que regulen “desde adentro” los mercados y contribuyan a b) Por otra parte, la creación de empresas públicas para
DEL ESTADO ampliar las fronteras de competencia. solicionar deficiencias de la competencia, genera cos-
c) El gobierno crea instituciones que regulan los precios a los tos fiscales elevados, dado que éstas tienen la tenden-
cuales se tranzan los bienes o servicios en mercados -cómi- cia a operar con precios por debajo de los de equili-
siones de regulación. brio, y a contar con plantas de personal superiores a
las que se requieren para operar eficientemente.
a) Los mecanismos de incentivo y desincentivo de las ex-
a) El gobierno debe desarrollar regulaciones que limitan el de- ternalidades no son eficaces y pueden llegar a impo-
sarrollo de actividades con impacto negativo, y crea entida- ner costos adicionales a las transacciones de mercado,
des para controlar y sancionar a quienes las desarrollan. crítica especial merece la propuesta de las tasas pi-
gouvianas ya que no se calcula bien el costo marginal
Externalidades b) El gobierno usa instrumentos fiscales (impuestos o tasas Pi- de contaminación y terminan siendo ineficaces para
gou y subsidios) para incentivar las actividades que generan controlar la contaminación.
beneficios externos y desincentivar las que generan costos
mediante la internalización de dichos costos sobre el produc- b) En todos los casos se sugieren estrategias de mercado
tor o demandante. que mediante sistemas de precio sean capaces de in-
troducir incentivos a las externalidades identificadas.
a) Los problemas de información usualmente requieren herra-
mientas de regulación por parte del gobierno, específica- b) En este caso, la teoría supone que el mercado pro-
mente imposiciones a los agentes del mercado para revelar duce toda la información suficiente para la toma de
Fallas de Información información que resulta crucial, en este sentido las normati- decisiones por parte de los agentes, por ende no
vas contables, de revelación de transacciones en mercados hay un análisis concreto sobre la intervención del
bursátiles, e información sobre el contenido nutricional de gobierno.
los productos, son algunos ejemplos de dichas regulaciones.

Fuente: Elaboración Propia.

30
 2.4. LA TEORÍA DE LAS FALLAS DEL ESTADO

A finales de los años 60 se desarrolló un conjunto de reflexiones que buscaban justificar la no intervención del Estado,
aún en los casos en que la falla del mercado era evidente, autores como Friedman Friedman, 2005 (1961). indicaban
que la intervención del Estado aun cuando las fallas de mercado eran evidentes, resultaba mas costosa y conducía a
una mayor ineficienca que la falla del mercado.

La teoría convencional acepta hoy un conjunto basico de fallas del Estado que se resume en el cuadro siguiente:

Tabla 2. Conjunto de fallas del Estado

TEMA 2: Imperfecciones de la intervención
por el mercado político
LOS ENFOQUES
DE INTERVENCIÓN
DEL ESTADO
Ineficiencias en la producción de
bienes públicos y sociales
Dificultades para el control de
monopolios naturales
Esta se deriva de los intereses políticos y su posición frente a los electores. Hay una divergencia entre
la información que tienen los políticos que toman las decisiones y los votantes a los que representan.
Ello conlleva a que las decisiones y elecciones de los votantes, no se reflejen necesariamente en las
acciones del gobierno.
La producción de bienes y servicios sociales, al carecer de una función de demanda consistente, pre-
senta problemas para determinar la cantidad óptima de bienes y servicios a producir, y el costo al que
se producen.
Ello conlleva que se produzcan dichos bienes a costos muy elevados y con claras ineficiencias en el
precio, involucrando insumos superiores a los necesarios, o generando cantidades insuficientes de los
bienes demandados.
La carencia de mecanismos de mercado que permitan la obtención de información para estimar los
costos y precios, hace que haya dificultad para determinar los precios y subvenciones que deben fijarse
a los bienes que se producen en condiciones de monopolio natural.
A la hora de fijar los precios, suelen primar los intereses de los burócratas y de los políticos, que suelen
ser divergentes de las decisiones óptimas de producción y precios.

Fuente: Elaboracion Propia.

31
TEMA 3. LOS ENFOQUES ESTRUCTURALISTAS Y REGULACIONISTAS
CARÁCTERÍSTICAS GENERALES

El fundamento de esta aproximación a la relación Estado – Economía hunde sus raíces en la tradición del análisis Mar-
xista. Ésta parte de la idea de que Estado y Economía no son elementos que pertenezcan a esferas diferentes, sino que
por el contrario están estrecha y estructuralmente relacionadas.

El Marxismo niega, por lo tanto, el carácter “especial” que la teoría liberal le confiere al Estado, tal como señala Lenin

..Difícilmente se encontrará otro problema en que deliberada e inconscientemente, hayan sembrado tanta confusión los repre-
sentantes de la ciencia, la filosofía, la jurisprudencia, la economía política y el periodismo burgueses como en el problema del Es-
tado. Todavía hoy es confundido muy a menudo con problemas religiosos; no solo por los representantes de doctrinas religiosas
(es completamente natural esperarlo de ellos), sino incluso personas que se consideran libres de prejuicios religiosos, confunden
muy a menudo la cuestión especifica del Estado con problemas religiosos y tratan de elaborar una doctrina -- con frecuencia muy
compleja, con un enfoque y una argumentación ideológicos y filosóficos -- que pretende que el Estado es algo divino, algo sobre-
natural, cierta fuerza, en virtud de la cual ha vivido la humanidad, que confiere, o puede conferir a los hombres, o que contiene en
sí algo que no es propio del hombre, sino que le es dado de fuera: Una fuerza de origen divino (Lenin, 2017 (1919)).

La lectura del Marxismo y sus corrientes derivadas, parte de la noción de que la propiedad en un modelo de producción
burgués, está relacionado con la extracción de plusvalía, la cual revela la diferencia entre el beneficio que recibe el capi-
talista en la venta de la mercancía, y el precio que paga a la mano que obra que elabora la mercancía. En este sentido los
conceptos de “propiedad” y “Estado” están íntimamente relacionados, puesto que “…el Estado no es más que la junta
que Administra los negocios comunes de la clase burguesa” (Marx & Engels, 2013, p. 29).

De esta forma, la acción del Estado en la economía no es otra que la de i. garantizar el sistema de explotación y extrac-
ción de plusvalía, que ii. Es la que determina la capacidad de acumulación de la clase burguesa, iii. Naturalizando la
explotación del trabajo -proletariado- y resolviendo los problemas que dicha explotación presenta.

En este sentido, el Estado juega un doble rol: es quien mediante el uso de la violencia legítima -física y simbólica- reprime
cualquier manifestación del proletariado que atente contra el orden de la explotación del capital. (Lenin, 2017 (1919)). Pero,
por otra parte, es el encargado de resolver los problemas que dicha explotación tiene como consecuencia: La pobreza y pau-
perización del proletariado, la desigualdad, el desorden social y la violencia generalizada. (Giraldo, 2009).

32
 La acción del Estado y del gobierno que lo representa, debe ser entendida como necesaria para el funcionamiento del
capital, y especialmente para resolver las crisis que el sistema presenta: En este sentido cada crisis del modo de acumu-
lación del capital implica una forma diferente de acción del Estado.

TEMA 3:
LOS ENFOQUES
ESTRUCTURALISTAS
Y REGULACIONISTAS

33
 Crisis y cambio de la actividad del Estado
A finales de 1929, las principales economías capitalistas entraron en una crisis sin precedentes:
Tasas de desempleo superiores al 40%, hambrunas, pobreza, desesperanza… El debate entre los
economistas de la época era si el mercado era capaz de regularse y levantarse de la crisis (laissez
faire) o había que buscar una forma de estimularlo, John Maynard Keynes la “superestrella del
pensamiento económico del siglo XX” sostuvo un debate con los economistas del ‘laisseferismo’,
TEMA 3: señalando la necesidad de que el Estado empleara todas las herramientas a su disposición para
LOS ENFOQUES restaurar el equilibrio económico: El resultado, una doctrina de Estado que empleaba el gasto
ESTRUCTURALISTAS público, el déficit fiscal y la política monetaria, para estimular la demanda agregada de la
economía. Tres décadas más tarde, una nueva crisis se desató en los principales países
Y REGULACIONISTAS
capitalistas: inflación y estancamiento económico, altos precios del combustible y pérdida de
productividad de la economía. Entonces la idea sobre la necesidad de reformar la acción estatal
estuvo al orden del día, el neoliberalismo naciente, no es solo una teoría sobre como terminar o
reducir al mínimo el Estado, es más una forma de como acomodar la acción estatal para darle vía
libre a una nueva fase del capitalismo: El capitalismo financiero.
Y nuevamente a mediados de la primera década del presente siglo una nueva crisis sacude a los
principales países del capitalismo global: La crisis de las Subprime en los EEUU y de la Deuda en
los países de la Unión Europea. El debate actual es sobre qué debe hacer el Estado para recuperar
la economía, nuevamente se habla de más intervención, de una política fiscal activa, etc. Esto
demuestra que tal como señalan los defensores de las visiones estructurales, cada crisis del
capitalismo impulsa cambios en la forma de acción del Estado.

34
 Las visiones más modernas de este enfoque concurren en la teoría de la regulación, la cual señala que a pesar de sus
contradicciones, el capitalismo puede estabilizarse a partir de una serie de instituciones de ajuste que compensan la
fragmentación que producen las contradicciones propias del capital, así, el Estado y el gobierno asumen funciones
que permiten el mantenimiento del régimen de acumulación del capital: El gasto y los impuestos son entonces, herra-
mientas regulatorias que garantizan la estabilidad del sistema, o al menos la compensación de algunos de sus efectos
fragmentadores.

Los diferentes enfoques en la gestión fiscal están explicados entonces por cambios estructurales en los modos de acu-
mulación del capital que requieren nuevas formas de acción estatal, de esta forma:

lo esencial no es tanto analizar si puede existir una política deflacionista o una política expansionista, sino estudiar las relacio-
TEMA 3: nes que puede tener la aplicación de tales políticas con la necesidad de reproducir, en las mejores condiciones para el capital,
la relación social dominante (Mathias & Salama, 1986).
LOS ENFOQUES
ESTRUCTURALISTAS
Y REGULACIONISTAS

35
TEMA 4. LOS ENFOQUES INSTITUCIONALISTAS

En un sentido muy elemental las instituciones “son las reglas de juego en una sociedad o, más formalmente, son las
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana” (North, 1993). Estas limitaciones pueden
ser tanto de carácter formal -es decir, estipuladas y establecidas mediante leyes y reglas que siguen un proceso racio-
nal de formulación- como informales -comportamientos o conductas socialmente aceptadas que se reproducen por la
imitación, la tradición u otras formas no convencionales-. El centro nuclear del análisis institucional está concentrado
en la relación entre instituciones y desempeño económico, en analizar que instituciones contribuyen al desarrollo eco-
nómico, y cuáles no lo hacen.

Llevado al término de lo fiscal las preguntas relevantes son ¿Qué instituciones fiscales contribuyen al desarrollo y cuá-
les no lo hacen? ¿Cuál es el tipo de instituciones fiscales que facilitan el despliegue del desarrollo económico? ¿Cómo
construir dichas instituciones, tanto en el plano formal como en el plano de lo informal?

La teoría de las instituciones necesita de una teoría del Estado, este es relevante porque de acuerdo a la naturaleza del Estado
y su función, gira la definición y alcance de las instituciones y la organización fiscal. El principal referente conceptual de este
enfoque, Douglas North (North, 1981), define al Estado como una organización que posee el monopolio del uso legítimo de
la violencia (legitimidad), que se extiende por una zona geográfica (Territorio) cuyos límites están dados por su capacidad
para recaudar impuestos, y por la capacidad para imponer el uso de una moneda (Giraldo, 2009).

Los Estados en la teoría institucional pueden o bien ser “Estados depredadores” que recaudan impuestos para sostener
una élite de poder dominante, o “Estados contractuales” cuyo papel es el de maximizar la riqueza social, implementan-
do de manera eficiente un sistema de derechos de propiedad. Ambos tipos de Estado son planteados desde una visión
ideal, pero luego se introducen análisis donde el Estado depredador reconoce que es necesario generar mecanismos
de aceptación, y el Estado contractual reconoce que hay costos de transacción que limitan la obtención del imperativo
de maximización de la riqueza social.

En este enfoque, el sistema fiscal es tanto una organización (en la medida que representa la estructura y dinámica del
Estado) como una institución (en el sentido de ser una regla de juego en si misma). En esta medida no importa tanto el
Estado como tal, sino las reglas que sobre este se imponen para desarrollar su poder en la sociedad. En esta medida la
política fiscal funciona como las reglas institucionales que se despliegan en términos de la estructura fiscal, el Estado
como organización tiene una dimensión económica que se expresa mediante las variables fiscales.

36
 Así, como institución formal, el Estado genera una serie de leyes, normas, reglamentos en los cuales se especifica ex-
plícitamente el funcionamiento del sistema fiscal, indicando la forma en que se asignan cargas tributarias a los con-
tribuyentes, la asignación de recursos presupuestales a los diferentes sectores y grupos sociales, etc. Este conjunto de
reglas formales, constituyen el marco de acción para los agentes sociales, moldea sus comportamientos e incentiva el
desarrollo de unas conductas sobre otras.

En la medida en que dichas conductas de los agentes determinan los resultados, es claro que las conductas impulsadas
por las reglas fiscales determinan los resultados económicos.

Como institución informal el sistema fiscal comprende una serie de prácticas que se han desarrollado por la costum-
bre, la tradición, y otras fuentes no formales de limitación de los comportamientos. Pagar impuestos no solamente se
TEMA 4: hace porque una ley prescriba que así deba ser, sino también hay que considerar que los individuos pagan impuestos
porque la costumbre de hacerlo los impulsa a ello, e incluso la facilidad de recaudar por parte del Gobierno, depende
LOS ENFOQUES en muchas ocasiones de la forma en que el contribuyente valide o legitime dicho pago.
INSTITUCIONALISTAS
Las instituciones informales comprenden i. las extensiones, interpretaciones y modificaciones de normas formales, ii. Las nor-
mas sociales -premios, reconocimientos o prestigio que se deriva de la observación de “buenas conductas fiscales”, iii. normas
de conducta aceptadas internamente -ideología o ética de los individuos, criterios morales o de bondad-. (Caballero, 2000).

37
 Las instituciones fiscales determinan comportamientos
En 2005 el Gobierno nacional implementó un programa de austeridad del gasto, que recortaba en
un 10 % la planta de funcionarios de varias entidades públicas, esto con el fin de ayudar a la reduc-
ción del déficit fiscal. El diseño original de la medida indicaba el despido de más de 5800 funciona-
rios. La Corte Constitucional determinó que muchos de los cargos debían mantenerse, atendiendo
la vulnerabilidad de muchos de los funcionarios públicos, quienes estaban bajo alguna condición
TEMA 4: de riesgo, especialmente sensible fue el tema de las madres cabeza de hogar -mujeres solteras que
mantenían a sus hijos o familia-, generando una limitación en los despidos, denominada “retén
LOS ENFOQUES social”.
INSTITUCIONALISTAS Lo que se observó entonces es que, en el marco de las reestructuraciones, el número de solicitudes
de retención del cargo por efectos del retén social superó las expectativas. Al analizar las cifras, se
encontró que previo a dichos procesos, las mujeres que tenían un vínculo matrimonial o de convi-
vencia, adelantaron procesos de separación y los validaron ante los jueces, aunque en realidad,
mantenían la convivencia con sus parejas. Los hombres fueron entonces más vulnerables a ser
despedidos, ya que la figura de cabeza de hogar solo se interpretaba para las mujeres.
El comportamiento en estos casos no fue el que se esperaba por los diseñadores de la ley de reduc-
ción del gasto, los divorcios -la mayor parte de ellos en el papel- aumentaron, relativizando el
impacto fiscal de la medida y discriminando en los despidos a los hombres quienes fueron más
afectados. Esto demuestra que en el análisis de las instituciones fiscales no basta con revisar las
instituciones formales, los comportamientos informales y los incentivos tienen también un papel
importante que jugar.

38
 Las reglas fiscales como expresión de instituciones formales
Desde finales de la década de los 90 del siglo XX, las principales entidades de regulación económica
a nivel global (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional) han promovido el diseño e imple-
mentación de macro reglas fiscales que limiten la natural tendencia al déficit fiscal, especialmente
en los países emergentes o del tercer mundo, cuyas instituciones políticas y fiscales se encuentran
según ellos “menos desarrolladas”.
TEMA 4: Las reglas fiscales, son límites normativos a la capacidad de gasto de un sistema fiscal, que se sobre-
LOS ENFOQUES pone incluso a las reglas constitucionales fundamentales en una sociedad: En la práctica es un
techo de gasto que no se puede afectar bajo ninguna circunstancia, es una “ley de leyes” que bajo
INSTITUCIONALISTAS
la premisa de garantizar el equilibrio macrofiscal como el “más público de todos los bienes públicos”
limita el alcance de los demás derechos, que al final se expresan en una prioridad presupuestal.
Casi todos los países de América Latina cuentan con una regla fiscal, y casi todos los que la han
implementado, han sido consistentemente repetitivos en no respetarla: una regla fiscal por sí sola
no es capaz de limitar las prácticas existentes expresadas en el oportunismo político, la improvisa-
ción en la creación de programas públicos que demandan gasto, la captura política de la burocracia,
entre otros. El efecto: Los déficits presupuestales se niegan a reducirse, y existe una inercia por man-
tener la senda de gasto público sin importar los gobiernos y las políticas que se sigan.
Es decir, que las instituciones fiscales formales en este caso particular parecen no ser tan poderosas,
como las prácticas informales que han hecho carrera en la gestión presupuestal de los países de la
región.

39
CONCLUSIONES
Al finalizar este capítulo se puede concluir que:

· Las formas de analizar las relaciones Estado - Economía han Estado enmarcadas en el “monismo conceptual” de las
ideas sobre la intervención, que supone que Estado y Economía (mercado) son esencialmente dos esferas sociales
diferentes.

· El intervencionismo de Estado ha marcado la trayectoria en la reflexión y análisis de las principales escuelas eco-
nómicas, básicamente cualquier texto de economía pública disponible en nuestro medio, parte de dicha premisa.

· Sin embargo, hay al menos otras dos formas de abordar los análisis sobre las relaciones Estado – economía: La vi-
sión estructuralista – regulacionista que parte de la idea de que el Estado es parte integral del arreglo económico, y
las visiones institucionales que suponen que el Estado es tanto una organización con capacidad para realizar arre-
glos fiscales, como una institución en sí misma, que establece límites a lo que se puede hacer en términos fiscales,
dándole importancia a la forma en que las instituciones fiscales promueven el desarrollo económico.

40
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS DEL CONTENIDO DISCIPLINAR
A Guide to Writing a Research Protocol.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS COMENTADAS

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Giraldo, C. (2010). Ediciones Desde Abajo, Bogotá.

El desarrollo investigativo tiene como finalidad presentar un panorama general del tema de las finanzas públicas
para países en desarrollo, con énfasis en América Latina. Se hará referencia a cuatro temas: (1) Gasto, (2) Presupues-
to (3) Descentralización e (4) Ingresos Públicos. El objetivo del trabajo es hacer una presentación sistemática de
los temas de finanzas públicas, tal como el debate se presenta en la actualidad y desarrollar el tema a partir desde
las diferentes corrientes de pensamiento y se visualiza a la luz de un análisis crítico la evolución y cambios de las
finanzas públicas en los países Latinoamérica y las implicaciones de los modelos de los organismos multilaterales
sobre la estructura económica de los países (Giraldo, 2009).

- Economic Rules.

Rodrik, D. (2015).

Dani Rodrik dedica las 253 páginas de su obra al análisis de estas preguntas, a explicar cómo funcionan las “reglas
de los economistas” tratando de traer claridad el “taller” del análisis económico oscurecido por décadas de un
complicado desarrollo conceptual escrito en diversos tipos de jergas “especializadas” -matemáticas, econometría,
estadística, análisis topológicos- que han vuelto muy poco transparente y accesible, el universo del pensamiento
y el razonamiento de la economía como disciplina social.

Esta oscuridad le ha creado conflictos innecesarios a la economía: Los outsiders, especialmente los profesionales
de otras disciplinas sociales de manera permanente cuestionan los métodos y las conclusiones de los economis-
tas, los suponen demasiado simplificadores como para explicar alguna realidad consistente, el público en general
tiene a ver de manera insistente como los economistas fracasan una y otra vez en la predicción de los eventos
futuros y algunos los suponen simplemente como unos “profetas del pasado” que “predicen todo cuando ya ha
pasado el fenómeno”.

Rodrik antes que entrar a negar muchas de estas críticas, les concede la razón, pero indica a pie juntillas que buena
parte de ellas son el resultado de las falencias de los economistas antes que de las falencias de la economía, sugie-

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re la necesidad de explicar su método -el método de los economistas- a los demás, y señala que buena parte de
los errores que se cometen muy frecuentemente por parte de los economistas están relacionados con la excesiva
confianza en “el” modelo, la falta de un principio de modestia intelectual, y la transmisión automática de los mode-
los a la construcción de políticas económicas sin considerar las variables de contexto necesarias.

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GLOSARIO
Estado: unidad política superior, independiente y soberana.
Intervención: acción de intervenir, tomar parte en un asunto.
Mercado: conjunto de compradores y vendedores de un determinado bien o servicio.

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